La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 1

PALABRAS PRONUNCIADAS EN LA PONENCIA PRESENTADA EN EL

PRIMER ENCUENTRO INTERNACIONAL SOBRE LA LEY ORGÁNICA DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Emilio Antonio RAMOS GONZÁLEZ*

Constituye para mí un privilegio extraordinario participar en este histórico evento

internacional, a un año de la promulgación de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, organizado por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia. En esta oportunidad, permítanme expresar mi sincero agradecimiento a las
autoridades del Tribunal Supremo de Justicia que me concedieron el honor de poder expresar
algunas ideas en torno a este novísimo instrumento legal. Emprendo esta tarea con humildad
y extendiéndole un cordial saludo a la Presidenta del Tribunal Supremo de Justicia,
Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, y a la Presidenta de la Sala Político-
Administrativa, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz.

El tema que nos ocupa es, sin duda, la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, llamada –en ámbitos menos técnicos– la “Ley de los Servicios
Públicos”, como ya nos advertía el Doctor Lucio Díaz Ortíz (conferencista de este
encuentro). Desde su promulgación, la referida Ley Orgánica ha sido polémica. Sin embargo,
más allá de que a la Ley le falte un punto, una coma, un acento; es una Ley que
responsablemente podemos decir que es “histórica”. Y es “histórica” básicamente por dos
motivos: el primero, porque es la primera Ley que regula de manera especial y definitiva la
jurisdicción contencioso administrativa en nuestro país. Fueron muchos, pues, los años de
espera de parte de los administrativistas para tener un instrumento normativo especializado
en nuestra materia.

Pero yo diría que eso ni siquiera es lo más trascendente, aunque resulte este dato
importantísimo; pues –considero– que lo más significativo es que la Ley se adecúa y se alínea
perfectamente a nuestro modelo constitucional de Estado Social y Democrático de Derecho
y de Justicia1. Ese resulta para mí el principal valor que tiene dicha Ley. ¿Qué quiere decir

1* Juez Presidente de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Magistrado Suplente de la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia. Abogado especialista en Derecho Administrativo de la Universidad Católica Andrés Bello. Profesor de
Postgrado de Derecho Administrativo, en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela.
Artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, N°
5.908, (Extraordinaria), Febrero 19, 2009.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 2

esto? Entre otras cosas, que no es un instrumento que contempla un sistema procesal para
tutelar sólo los derechos individuales, sino que permite también el acceso a la tutela de los
derechos colectivos; categoría que nos enseñaron en la Universidad con el vocablo “intereses
difusos”.

Sobre este vocablo, por cierto, comparto con el autor Andrés Gil Domínguez 2 la idea
de que, aunque la diferencia entre interés y derecho no es conceptualmente clara ni concreta,
desde el punto de vista del lenguaje común la expresión interés denotaría una situación
jurídica inferior al término derecho. Por ejemplo, si yo les dijese que ustedes tienen derecho
a obtener un certificado por su participación en estas jornadas no luciría igual que si yo les
dijese que ustedes tienen un interés en obtener un certificado por su participación en las
mismas. Aquí recordamos el concepto que aprendimos del alemán Rudolf von Ihering, quien
definía al derecho subjetivo como el interés jurídicamente protegido.

Sostiene Gil Domínguez3, que la expresión intereses difusos tiene connotaciones de

derecho debilitado o disminuido; de intereses sólo parcialmente protegidos, lo cual posiciona
a los bienes colectivos en una situación de minusvalía con respecto de los bienes protegidos
por los derechos individuales. Propone, en consecuencia dicho autor, la expresión derechos
colectivos. Derechos, en tanto estamos ante una situación jurídica que por su importancia
fundamental ha sido incorporada expresa o implícitamente por una regla de reconocimiento
constitucional. Colectivos, en la medida que existen bienes distintos de los subjetivos
respecto de su estructura, aunque no de su jerarquía, que es la misma.

Con el reconocimiento de los derechos colectivos como derechos fundamentales,

continúa el citado autor, se amplía la base sustantiva del Estado Social de Derecho y se
instaura una concepción solidaria de la democracia, a partir de la garantía de derechos que
por su tipología no conciben el uso y goce de determinados bienes desde una visión
exclusivamente individualista.

En mi opinión, con el sistema que estalece la Ley, se supera esta visión de corte
individualista que predomina en el contencioso administrativo tradicional, que es propia del
Estado Liberal de Derecho; en cuyo contexto la jurisdicción administrativa tutelaba
eminentemente situaciones o intereses individuales o individualizables, básicamente de
contenido patrimonial, como veremos adelante. Podemos afirmar, en este mismo orden de
ideas, que la Ley contribuye a superar lo que denomina el autor Gustavo Zagrebelsky la
“mercantilización de los valores jurídicos 4”, Dicho autor sostiene que “Las sociedades que
quisieran preservar su carácter pluralista deberían afirmar <<valores que no tienen precio>>,

2
Gil Domínguez, Andrés. Neoconstitucionalismo y Derechos Colectivos. Buenos Aires: Ediar. 2005. P. 128 y ss.
3 Ob. cit. Gil Domínguez, Andrés. P. 131 y ss.
4 Zagrebelsky, Gustavo. El Derecho Dúctil, p. 126.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 3

valores entre los que el equilibrio deba alcanzarse mediante la ponderación con otros
valores del mismo tipo, sin la participación del médium homologador y desnaturalizador del
dinero”5.

II

La solidaridad es uno de los valores esenciales en un Estado Social y Democrático de

Derecho y de Justicia (artículo 2 constitucional); valor éste que lo distingue del Estado
Liberal de Derecho. A este respecto traigo a colación una cita de Carlos de Cabo 6, padre del
también conferencista de este evento, Antonio de Cabo. Respecto a la solidaridad, este autor
nos dice lo siguiente:

“La solidaridad no existe en el sistema constitucional del liberalismo, sino que la

insolidaridad es un principio constitucional necesario del sistema liberal. El sujeto
lo es en sí y para sí exclusivamente y su mecanismo de participación social es en y a
través del mercado. El otro no existe sino como posible competidor o potencial
enemigo. La desintegración social es el resultado. Quedan así excluidos tanto
quienes no pueden participar a través del mercado, como los intereses ajenos a éste”.

Nos percatamos así del porqué el contencioso administrativo tradicional, propio del
Estado Liberal, se erigía como un sistema jurisdiccional necesariamente individualista, al
estar relegado el valor solidaridad; y, en consecuencia, donde la tutela de los derechos
colectivos era virtualmente inexistente. Imperaba, por consiguiente, una época en la cual los
derechos colectivos estaban desterrados del proceso contencioso administrativo. Es por esto,
que el autor Alejandro Nieto 7 hace referencia en su artículo “La vocación del Derecho
Administrativo de nuestro tiempo” que al empezar el siglo XX, León Duguit –un eminente
jurista socialista– denuncia el desplazamiento que ha experimentado el centro de gravedad
del derecho administrativo, corrido desde la persecución de intereses colectivos a la técnica
de defensa de derechos individuales; y para restablecer el equilibrio (puesto que el secreto
está en un equilibrio que contrapese los dos elementos) insiste con energía en el
fortalecimiento del factor desatendido, o sea lo que ahora se denominan servicios públicos.

Por fortuna, nuestra Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ha

superado la visión individualista y miope del sistema procesal propio del liberalismo, al
permitir la defensa de los derechos colectivos en sus diversos procedimientos; y, en especial,

5
Ob. cit., Zagrebelsky, Gustavo. El Derecho.., p. 126.
6 De Cabo, Carlos. Teoría Constitucional de la Solidaridad. Ediciones Jurídicas y Sociales Marcial Pons, S.A, Madrid. 2006. p. 48.
7 Nieto, Alejandro. 34 artículos seleccionados de la revista de Administración Pública con ocasión de su centenario. Instituto Nacional de

Administración Pública. 1983. Madrid. pp. 879-901.

 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 4

en el procedimiento breve consagrado para presentar reclamos por la omisión, demora y

deficiente prestación de los servicios públicos.

III

Observamos, en este sentido, que la gran mayoría de demandas que cursan ante los
tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa tienen por objeto tutelar, de manera
directa o indirecta, intereses de naturaleza patrimonial; siendo que el Derecho Administrativo
protege también otros muy importantes intereses, como veremos.

En la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo resolvimos un caso en el cual

un ciclista de edad avanzada perdió la vida al caer en una alcantarilla que se hallaba abierta.
El caso llega a nuestra Corte como una demanda de contenido patrimonial por
responsabilidad administrativa. Sin embargo, lo curioso es que en la demanda no se pide que
se repare la alcantarilla, la cual –según informe que consta en el expediente– siguió abierta
por unos años más después del accidente. La Corte, empero, una vez establecida la
responsabilidad administrativa del ente demandado y el pago de la indemnización que
correspondía, ordenó de oficio la reparación de la alcantarilla en cuestión, en resguardo de
los intereses de la ciudadanía8.

Siguiendo con los ejemplos, debo referir que, en mis actividades de profesor
universitario, cuando me corresponde abordar el interesante tema de la responsabilidad
administrativa, es común enfrentarse a preguntas como la siguiente: “Profesor, ¿si yo voy en
mi vehículo y caigo en un hueco, la Administración me tiene que indemnizar? Frente a esta
cotidiana interrogante, siempre respondo que: “hay que revisar cada caso en concreto. El
Derecho de hoy es casuístico”. Sin embargo, siempre reflexiono sobre el porqué nadie se
pregunta: ¿yo puedo ir al contencioso administrativo para que sea reparado un hueco que hay
en la vía? Pareciera que ésta es un interrogante que nadie se hace; y me pregunto: ¿por qué?
Al respecto, razono que el sistema procesal que nos dejó el liberalismo es un sistema
absolutamente individualista, donde lo que se encontraba fuera de nuestra esfera de intereses
individuales virtualmente no tenía relevancia. De allí que considero importante rescatar el
tema de los derechos colectivos y su efectiva tutela judicial.

El autor argentino Gil Domínguez9, al respecto nos indica que la existencia de

derechos colectivos es fruto de la evolución de la sociedad contemporánea, en la que las
necesidades han adquirido un alto grado de complejidad y un gran número de problemas, que
sólo pueden encontrar solución en el ámbito colectivo. Los derechos colectivos responden a

8 Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo: caso María Milagros Hernández vs Alcaldía del municipio Girardot del estado

Aragua. Sentencia 2010-1719 de fecha 16 de diciembre de 2010.

9 Ob. cit. Gil Domínguez, Andrés. p 135.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 5

una visión de la persona humana que se sitúa más allá de su individualidad; sin negarla, se
encuadran en torno a la solidaridad, por cuanto existen diversos bienes a los cuales la persona
no podría acceder ni disfrutar por las limitaciones propias de la individualidad.

No obstante lo anterior, no resultaría suficiente el reconocimiento constitucional de

estos derechos, sin la existencia de mecanismos judiciales que permitan su efectiva
protección. Al respecto Gil Domínguez expresa: “Tramitada la categoría de derechos
colectivos como derechos fundamentales distintos de los derechos subjetivos (pero tan
fundamentales como ellos), el paso siguiente supone el establecimiento de un sistema de
garantías acorde con su estructura particular. Ensamblar garantías de derechos subjetivos
con el objeto de deparar tutela efectiva a los derechos colectivos implica condenarlos a su
inexistencia. (...) Las garantías que se construyan en torno a los derechos colectivos deberán
considerar los rasgos estructurales propios de esta clase de derechos sin caer en la
duplicidad automática de intentar aplicar aquellas que son propias de los derechos
subjetivos” 10.

Como sabemos, la Constitución de 1999 consagra una amplia lista de derechos,

algunos que pueden considerarse derechos subjetivos clásicos, de tipo individual; pero
también incorpora derechos que tienen una dimensión colectiva, en tanto su goce por la
ciudadanía resulta compartido. Un clásico ejemplo de derechos colectivos es el relativo a un
ambiente sano, previsto en el artículo 127 de la Constitución. Valga aquí señalar que estos
derechos de dimensión colectiva no vienen a desplazar, sino a complementar, los derechos
subjetivos individuales establecidos en el texto constitucional.

En este orden de ideas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con
fundamento en la disposición constitucional que consagra el derecho a la tutela judicial de
los intereses colectivos y difusos (artículo 26), ha asumido la competencia exclusiva para
conocer de las acciones que tienen por objeto la tutela de estos derechos o intereses; al menos
temporalmente, hasta que hubiese una ley especial que regulase la materia. Así lo ha
reconocido dicha Sala en diversas decisiones11.

En este sentido, ¿cuál podría ser esa ley especial que regule esta materia, en el ámbito
contencioso administrativo? En mi opinión, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa. Hasta ahora, no habíamos contado con un régimen legal especial para la
tutela judicial de estos fundamentales derechos. Ello no significa que los derechos colectivos
no hayan sido considerados en sus decisiones por los órganos de la jurisdicción

10
Ob. cit. Gil Domínguez, Andrés. pp. 105-106.
11 Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: caso Defensoría del Pueblo vs Comisión Legislativa Nacional, sentencia n° 656

de fecha 30/06/2000; caso Gilberto Rua vs Matadero Industrial de Ciudad Bolívar, sentencia n° 1417 de fecha 03/11/2009; caso Luis Acosta
Carlez vs Los Diarios “Noti-Tarde” y la “La Costa”, sentencia n° 957 de fecha 06/10/2010.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 6

administrativa, particularmente por la Sala Político-Administrativa del TSJ; consideración

que se hace al ponderar los intereses en juego caso por caso. No obstante, debe decirse que
las demandas que se reciben tienen por objeto –normalmente– la tutela de los derechos
subjetivos individuales, cito un ejemplo a continuación.

Tenemos algunas de las principales vías públicas llenas de vallas publicitarias. Una
valla mal colocada puede, sin duda, afectar el derecho colectivo a la seguridad vial, así como
derechos ambientales de la población. Sin embargo, los asuntos relacionados con la
colocación de vallas en vías públicas sólo llegan al contencioso administrativo cuando alguna
de las empresas que se dedican a esta actividad, se siente lesionada en sus derechos
individuales por alguna actuación u omisión de la autoridad administrativa competente
(I.N.T.T., por ejemplo). Pero jamás llega un caso en el cual los usuarios o usuarias de las vías
públicas reclamen la posible afectación de sus derechos e intereses por el peligro que puede
representar una valla mal colocada, y no hubiese actuación de la autoridad administrativa
competente12.

Pues bien, en mi opinión, una acción en este sentido de contenido admnistrativo ya

no tendría que ser tramitada necesaria y exclusivamente ante la Sala Constitucional, salvo
que se tratase de un caso de “trascendencia nacional”13. En mi criterio, a partir de la entrada
en vigor de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los órganos de
esta jurisdicción podrían conocer demandas dirigidas a tutelar derechos colectivos, repito,
cuando éstas tuviesen contenido administrativo. Así, la Ley establece -por primera vez- una
garantía judicial idónea para esta clase de asuntos, sin la cual los derechos colectivos
reconocidos en la Constitución no podrían ser protegidos ni mucho menos materializarse en
la realidad.

Uno de los grandes aportes de los derechos colectivos es que refuerzan el valor de la
solidaridad que caracteriza al Estado Social y Democrático de Derecho y de Justicia, pues
son derechos que tutelan bienes que compartimos con toda o parte de la población y cuya
protección redunda a favor del colectivo, necesariamente. Volviendo al ejemplo del hueco,
resulta evidente que los efectos de una sentencia que condene a la administración a la
reparación de una avenida se extenderían forzosamente al colectivo, y no beneficiaría sólo al
demandante. Igualmente ocurriría si acudo al contencioso para exigir el restablecimiento de
un servicio público (alumbrado público, agua potable, aseo urbano, etc.); en la mayoría de
los casos, la decisión tendría efectos colectivos. Hay, en los derechos colectivos, una fuerza

12
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo: caso Blue Note Publicidad, C.A, vs el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte
Terrestre, Sentencia N° 2010-01225 de fecha 12 de Agosto de 2010.
13 Artículos 25 numeral 21 y 146 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, Gaceta Oficial de la República Bolivariana de

Venezuela n° 39.483, Agosto 09, 2010.

 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 7

que trasciende la órbita de lo individual; de allí que estos derechos sean llamados también
“derechos de la solidaridad”14.

IV

Qué duda cabe que la omisión, demora y defectuosa prestación de servicios públicos
afectan derechos de dimensión colectiva. Por ejemplo, cuando falta el servicio de agua
potable o la electricidad normalmente afectan a una colectividad entera. Los servicios
públicos constituyen una actividad fundamental en el Estado Social de Derecho, donde el
valor solidaridad legitima la intervención del Estado en procura de la existencia vital de los
ciudadanos. La ideología del Estado Liberal enseña que el Estado se erige como una amenaza
para los derechos ciudadanos, y concibe al Estado y a la sociedad como dos realidades
antagónicas, donde el Estado no debe intervenir, sino cuando el particular no puede asumir
determinada actividad. Por el contrario, en el Estado Social de Derecho los servicios públicos
cobran especial relevancia, pues constituyen la forma de actividad idónea a través de la cual
el Estado asegura la satisfacción de las necesidades colectivas. En dicha actividad estatal está
presente, como en ninguna otra, el valor solidaridad del que hablamos. Con respecto al
surgimiento del Estado Social como respuesta al Estado liberal burgués, Gutiérrez y
Gutiérrez señala:

“Desenmascarada la supuesta neutralidad del Estado liberal respecto de las relaciones

sociales y económicas, el Estado Social interviene en ellas atendiendo a ciertos
criterios de justicia material; asimismo, merced de una política presupuestaria
redistribuidora y a la dotación de servicios públicos universales, procura condiciones
materiales que permiten a cada uno el disfrute efectivo de los derechos” 15.

Así como los derechos colectivos se encuentran indisolublemente vinculados a los

servicios públicos, también los encontramos ligados a los bienes del dominio público. Al
respecto, señala Gil Domínguez16 que los derechos colectivos se refieren al disfrute de bienes
de uso general no susceptibles de apropiación exclusiva y respecto de los cuales el goce de
los individuos o grupos de individuos no es limitado por el goce concurrente de otros
miembros de la comunidad. Por tanto, los derechos colectivos son sinónimo de bienes
indivisibles. Nadie es titular del bien y, al mismo tiempo, todos los miembros del grupo lo

14
En Derecho Internacional Púbico se conocen como derechos de tercera generación.
15 Aguilera P. Rafael y Espino T., Diana R. Repensar a León Duguit ante la actual crisis del Estado social. Revista de Filosofía, Derecho

y Política, Nº 12, julio 2010, p. 68.

16 Ob. cit. Gil Domínguez, Andrés. pp. 141-142.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 8

son; su objeto son bienes indivisibles. ¿De quién es el aire que respiramos, se pregunta el
autor Cappelletti?17 El aire pertenece a todos en general, pero a nadie en particular.

Aparte del derecho a un medio ambiente sano, hay otros derechos fundamentales de
naturaleza colectiva reconocidos en la Constitución, como los relativos a la seguridad
alimentaria previsto en el artículo 305; los valores de nuestra cultura (artículo 99), los de
protección al consumidor (artículo 117), la seguridad ciudadana (artículo 55), los derechos
de los pueblos indígenas (artículo 119 y siguientes) 18, entre otros.

Ahora bien, los derechos colectivos no son sólo los que se encuentran explícitamente
mencionados en ordenamiento jurídico, pues recordemos la cláusula contenida en el artículo
22 constitucional, según la cual la enumeración de los derechos que realiza la Constitución
no implica la negación de otros inherentes a la persona humana. Con esto, sólo les quiero
transmitir que, en mi criterio, la cláusula contenida en el artículo 22 de la Constitución resulta
válida tanto para los derechos subjetivos individuales, como para los derechos colectivos.
Veamos, pues, algún ejemplo en el derecho comparado de estos “derecho colectivos
innominados”.

Existe un caso bien interesante en la Argentina, donde como consecuencia de la

eliminatoria suramericana del mundial de fútbol de 2002, celebrado en Corea y Japón, se
implementó un sistema de televisión por cable en donde las personas tenían que pagar una
tarifa para poder ver los juegos de la selección argentina por televisión. Algo, en mi opinión,
verdaderamente insólito, dado la conocida afición que hay por el fútbol en ese país. Sin
embargo, la Constitución argentina tiene una cláusula bien interesante en el artículo 43 de su
Constitución, relativa a los “derechos de incidencia colectiva”; la cual reza de la siguiente
manera:

“Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo siempre que no
exista otro medio judicial más idóneo (…), Podrán interponer esta acción contra
cualquier forma de discriminación y en los relativo a los derechos que protegen al
ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de
incidencia colectiva general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones
que propendan esos fines, registradas conformen a la ley, la que determinará los
requisitos y formas de su organización”19.

17 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Ecuador. Serie Justicia y Derechos Humanos, Neoconstitucionalismo y Sociedad. Los

Derechos Colectivos. Hacia una efectiva compresión y protección. Bachmaier Winter Lorena. (2009). La Tutela derechos e intereses
colectivos de consumidores y usuarios en el proceso civil español. Quito. pp. 308 y 309.
18 Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia: caso Comunidad Indígena Barí y Asociación Civil Bokshi Bibari Karaja

Akachinano (BOKSHIBIKA) vs República Bolivariana de Venezuela.. Sentencia n° 1214, de fecha 30 de noviembre de 2010.
19 Artículo 43 de la Constitución de la Nación Argentina de 1994.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 9

Con fundamento en esta cláusula, se planteó una acción ante los tribunales, donde la
ciudadanía obtuvo la liberación de ese sistema cerrado de televisión que les limitaba el acceso
a ver los partidos de su selección de fútbol. El autor Gil Domínguez nos presenta la siguiente
ponencia: “Por su historia, sus colores, su trayectoria, sus logros, el crecimiento
institucional, el sentimiento e identificación que genera, la selección argentina de fútbol es
de pertenencia colectiva, por lo cual ese bien está asegurado por la regla de reconocimiento
constitucional a todos los habitantes. Es por ello que existe una sustancial diferencia entre
la televisión de un partido entre River y Boca y la difusión televisiva de encuentros oficiales
que disputa la selección. Un sistema de televisión codificado para los partidos que dispute
la selección por las eliminatorias para el mundial o mediante el desarrollo de un mundial de
fútbol viola los derechos a la información de los consumidores y usuarios y por último el
derecho de incidencia colectiva en general que se adscribe a la actividad futbolística de la
selección argentina como elemento cultural integrador”20.

De ese antecedente jurisprudencial surgió el denominado “derecho a la selección de

fútbol argentina”; derecho sin duda de incidencia colectiva. Afortunadamente, en nuestro
país nunca ha sucedido algo similar, pero quien dice que no contamos aquí con un “derecho
colectivo a nuestra selección de fútbol Vinotinto”, con fundamento en el artículo 22 de
nuestra Constitución.

Entre los derechos colectivos reconocidos en el derecho comparado encontramos los

siguientes, entre otros:

En Colombia se reconoce el derecho colectivo a la “moralidad administrativa” como

“el desenvolvimiento del servidor público dentro de auténticos propósitos de servicio
público, con toda honestidad, desinterés y absoluto respeto de las normas sobre
obligaciones, incompatibilidades y prohibiciones”21. Básicamente es el derecho que tiene
todo ciudadano a que el patrimonio público sea administrado de forma transparente y de
acuerdo con la ley”.

En nuestro país, donde también cabe esta institución denominada derecho a la

moralidad administrativa, pues la observancia por la honesta, responsable y transparente
gestión de los recursos públicos no puede representar para los ciudadanos un simple interés
por la legalidad, excluido del control jurisdiccional administrativo; sino que, en mi criterio,
involucra algo más: un auténtico derecho colectivo de rango constitucional a la “moralidad

20
Gil Domínguez, Andrés. Neoconstitucionalismo y Derechos Colectivos. Ediar. Buenos Aires. Argentina. 2005. p. 197.
21 Daza Quintero, Diana. Alcance de las acciones populares que protegen la moral administrativa: estudio de viabilidad en el caso de la

contratación estatal en Colombia. Trabajo de Grado. Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Bogotá. D.C., 2009, p.
17. Disponible en Internet: http://repository.urosario.edu.co/bitstream/10336/1884/1/52152602-2010.pdf.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 10

administrativa”, fundado incluso en la doctrina bolivariana según la cual: “moral y luces son
nuestra primeras necesidades”.

Por otra parte, considero que la Sala Político-Administrativa, las Cortes de lo

Contencioso Administrativo y demás tribunales de la jurisdicción ponderan -día a día- este
derecho colectivo en sus decisiones, cuando resguardan con el debido celo el patrimonio
público bien que es de todos en general, pero de nadie en particular, y cuya tutela constituye
un derecho colectivo derivado de los principios constitucionales de honestidad,
responsabilidad y transparencia que rige la actividad administrativa, previstos en el artículo
141 constitucional. En este orden de ideas, la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo se pronunció en los términos siguientes:

“(…) es menester indicar, que así como ocurre en Colombia, nuestra Carta Magna
en sus artículos 2 y 5 señalan, por una parte, que “Venezuela se constituye en un
Estado democrático y social de Derecho y de Justicia (…)” y por otra parte que “La
soberanía reside intransferiblemente en el pueblo (…)”. De igual modo, consagra a
su vez, en sus artículos 62 y 70 la participación ciudadana. Con fundamento a ello,
el 10 de diciembre de 2010, se sancionó la Ley Orgánica de Contraloría Social, la
cual fue publicada el día 21 del mismo mes y año en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela Nº 6.011 Extraordinario, definiéndose “La contraloría
social”, sobre la base del principio constitucional de la corresponsabilidad, que es
una función compartida entre las instancias del Poder Público y los ciudadanos,
ciudadanas y las organizaciones del Poder Popular, para garantizar que la inversión
pública se realice de manera transparente y eficiente en beneficio de los intereses de
la sociedad, y que las actividades del sector privado no afecten los intereses
colectivos o sociales, siendo la finalidad de la misma, la prevención y corrección de
conductas, comportamientos y acciones contrarios a los intereses colectivos”22.

Otro ejemplo, es el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y

defensa de los bienes de uso público; es entendido derecho como aquel que tiene todas las
personas a utilizar los inmuebles públicos para proveer a la ciudadanía de necesidades tales
como: tránsito, recreación, tranquilidad, seguridad, etc. Este derecho es calificado como
colectivo porque su quebrantamiento no afecta a una persona sino a una colectividad23.

El derecho a la ciudad es definido como el usufructo equitativo de las ciudades dentro

de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Es un derecho
colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y

22 Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo: caso Dilcia Batiste Sanabria vs Alcaldía del municipio Sucre del estado Miranda.

Sentencia nº. 2011-0842 de fecha 26 de Mayo de 2011.

23 Martínez, Marianella y Trujillo, Sara. Las acciones populares en Colombia. Universidad Javeriana. Colombia. 2001. P. 25.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 11

desfavorecidos, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos
y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre
autodeterminación y un nivel de vida adecuado 24.

Así, cuando la Sala Político Administrativa resuelve, por ejemplo, un asunto de índole
tributaria, no sólo puede enfocar el problema desde la óptica de los derechos e intereses que
invoca el demandante (propiedad y la libertad de empresa, por lo general); sino que, en mi
opinión, debe también ponderar en estos casos –y así lo viene haciendo– el derecho colectivo
al resguardo del patrimonio de todos los venezolanos. Esta es una de las diferencias
fundamentales entre el sistema contencioso administrativo de nuestro actual modelo
constitucional y el del Estado Liberal, en el cual –como antes dijimos– los derechos
colectivos estaban desterrados, tanto a los fines de la posibilidad de acceder al contencioso
para su tutela, como en la ponderación de intereses que realizaba el juez en sus sentencias.
El Estado liberal se preocupa, esencialmente, por la tutela de derechos e intereses de tipo
individual; mientas que en el Estado Social y Democrático de Derecho y de Justicia se tutelan
también los derechos e intereses colectivos, sin excluir la defensa de los derechos subjetivos
individuales.

No obstante lo anterior, sin duda uno de los ámbitos en el cual lucen más afectados
los derechos colectivos es en materia de servicios públicos. De allí que la Ley Orgánica de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa haya incluido los supuestos de omisión, demora
y deficiente prestación de los servicios públicos en el objeto del procedimiento breve
contemplado en los artículos 65 y siguientes. Resulta evidente que la calidad de vida de los
ciudadanos en general y, más aún, de los sectores populares, depende en buena medida de
una eficiente prestación de los servicios públicos. Al levantarnos, lo primero que hacemos es
encender la luz, haciendo uso del servicio eléctrico. Luego, nos levantamos y tomamos una
ducha, haciendo uso del servicio de agua. El gas con el que preparamos el desayuno
constituye también un servicio público, así como el metro que utilizamos para ir al trabajo,
entre muchos otros.

En síntesis, en una sociedad tan compleja como la actual, dependemos absolutamente

para subsistir de los servicios públicos; de allí surge la teoría de la “procura existencial”
acuñada por el alemán Ernst Forsthoff, en los siguientes términos:

“En consideración de Forsthoff, el principal y más importante órgano del Estado,

como lo es la administración pública, tiene en este sentido importantes atribuciones
para hacer presencia ante la crisis del hombre en el contexto de una sociedad que lo
ahoga e impide que mediante sus esfuerzos individuales satisfaga plenamente sus

24 Consultado en Internet: http://www.onuhabitat.org/index.php

 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 12

necesidades vitales. De esta forma llega a sostener que el Estado, mediante la

administración, debe procurar al individuo el acceso a las ventajas y beneficios de
la tecnología y el desarrollo: hacerle óptima su estancia en la vida, situación que en
razón de las complejidades de la vida moderna, le resulta al individuo imposible
conseguir de manera aislada” 25. “En este sentido, la administración, explicada desde
la perspectiva de la procura existencial, va mucho más allá de las simples estructuras
liberales del Estado clásico de derecho. El concepto de libertad garantizada es otro:
el del hombre en comunidad, retribuido a su espacio vital. La administración y el
Estado se explican mediante conceptos de participación y prestación, que superan
incluso el de la mera intervención. La administración no se agota en simples
intervenciones, debe procurar acciones mucho más directas y decisivas en la solución
de las deficiencias sociales y en el restablecimiento de los espacios vitales rotos por
la complejidad del mundo moderno. La administración es así ante estos imperativos,
sustancialmente abastecedora y de servicios” 26.

Aclarado este punto, debo precisar que, como antes señalé, a quienes más afecta la
omisión, demora o deficiente prestación de servicios públicos es a las clases populares. En
efecto, cuando falla el servicio de agua, el que tiene un tanque en su casa puede sobrellevar
mejor esa situación; cuando falta la luz, el que tiene planta eléctrica ha de soportar mejor
dicha omisión. Cuando falla el Metro, quien tiene vehículo propio no resulta tan afectado; y
así sucesivamente. Todos estos constituyen, sin duda, problemas domésticos pero que afectan
sobremanera la calidad de vida de la población y que son susceptibles de ser llevados ante la
jurisdicción administrativa por cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos afectados. Es por
ello que considero que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
incluye la resolución de asuntos de ciudadanos y ciudadanas que nunca antes tuvieron acceso
efectivo a la jurisdicción administrativa para la tutela de sus derechos e intereses. Quedó atrás
esa jurisdicción administrativa de élites, diseñada exclusivamente para proteger derechos e
intereses de corte individual y de naturaleza fundamentalmente económica.

Ya realizando un análisis de la Ley de manera más específica y, particularmente, del

procedimiento breve, debo señalar lo siguiente:

25
Santofimio Gamboa, Jaime. El contrato de concesión de servicios públicos. Coherencia con los postulados del estado social y
democrático de derecho en aras de su estructuración en función de los intereses públicos. Tesis Doctoral. Universidad Carlos III de Madrid.
2010. p. 227, cit., Forsthoff. Problemas constitucionales del Estado Social, cit., pp. 47 y ss. Disponible en Internet: http://e-
archivo.uc3m.es:8080/bitstream/10016/8339/1/tesis _santofimio_2010.pdf.
26 Ibídem, p. 230, cit Forsthoff. Concepto y esencia del Estado social de derecho. cit., pp. 79 y ss.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 13

En lo que respecta a la posibilidad de acceder a la jurisdicción administrativa, la Ley

–afortunadamente– supera la legitimación activa individualista, propia del Estado liberal
burgués. En efecto, el artículo 29 de la Ley señala que están legitimadas para actuar en la
jurisdicción todas las personas que tengan un “interés jurídico actual”. Esto es, por virtud de
lo dispuesto en el artículo 26 de la Constitución, la Ley abandona el requisito individualista
del “interés personal y directo”; requisitos que debían aparecer en forma concurrente para
poder ejercer una demanda administrativa.

Sobre este particular, Antonio Gidi27 nos comenta un ejemplo muy ilustrativo, en el
cual las focas del Mar del Norte -así como lo escuchan- fueron las demandantes en una acción
judicial contra la República Federal de Alemania. En efecto, algunos grupos de
ambientalistas se arrogaron la “representación” judicial de estas focas, debido a la
contaminación que había en ese mar. Como era predecible, la demanda intentada fue
desechada por falta de legitimación activa de las focas; sin embargo, cuenta Gidi que el
objetivo de los grupos ecologistas se cumplió, al hacer pública su causa e informar a la
opinión pública de este grave problema ambiental.

En nuestro país, actualmente, con la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, no sería necesario demostrar algún interés cualificado para proceder a la
defensa de las toninas, osos frontinos o cualquier otra especie en peligro de extinción; sino
que cualquier ciudadano podría ejercer una acción dirigida a proteger estas especies animales,
invocando el derecho colectivo a la protección del medio ambiente. Ello, sin necesidad de
que el demandante deba comprobar, por ejemplo, que es el propietario de los animales cuya
protección se solicita, pues el interés que se exige para demandar ya no requiere ser “personal
y directo”.

En materia de derechos o intereses difusos, la Sala Constitucional ha expresado que

no se requiere que el demandante tenga un vínculo establecido previamente con el ofensor,
pero sí que actúe como miembro de la sociedad o de sus categorías generales: consumidores,
usuarios; y que invoque su derecho o interés compartido con la ciudadanía, porque participa
con ella de la situación fáctica lesionada por el incumplimiento o desmejora de los derechos
fundamentales que atañen a todos y que genera un derecho subjetivo comunal, que a pesar
de ser indivisible es accionable por cualquiera que se encuentre dentro de la situación
infringida28.

27
Gidi Antonio. Las Acciones Colectivas y la Tutela de los Derechos Colectivos e Individuales en Brasil. Un Modelo Para Países de
Derecho Civil. Instituto de Investigaciones Jurídicas. México. 2004. Disponble en Internet: http://www.bibliojurídica.org.
28 Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: Caso Alfonso Albornoz vs BCV-CADIVI, Sentencia n° 384 de fecha 14 de marzo

de 2008.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 14

En la misma decisión, en cuanto a los derechos o intereses colectivos, la Sala ha dicho

que quien invoca la acción debe hacerlo en su condición de miembro o vinculado al grupo o
sector lesionado y que por ello sufre la lesión conjuntamente con los demás, por lo que por
esta vía asume un interés que le es propio y que le da derecho a reclamar el cese de la lesión
para sí y para los demás con quienes comparte el derecho o interés, o sea, son derechos
compartidos.

Expuesta esta doctrina, concluyo que entre intereses o derechos colectivos y difusos
no existe ninguna diferencia sustancial. Sobre este particular, comparto la opinión del autor
Gutiérrez Cabiedes al afirmar que: “entre los intereses difusos y los intereses colectivos no
existe una “diferencia ontológica”, ya que la distinción se basa en el aspecto extrínseco del
grado de agregación y delimitación de la comunidad a la que se refiere. En definitiva, hacen
referencia a un mismo fenómeno jurídico, pero con diferente grado de determinación” 29.

Volviendo al tema de la legitimación activa, podemos señalar que la legitimación en

el sistema procesal tradicional se erigió como un verdadero obstáculo para la defensa de los
derechos colectivos, al exigirse la individualización de la lesión o daño en la persona del
demandante. Así, una actuación ilegal de la administración que no afectara ningún derecho
subjetivo o interés individualizable era considerado como un asunto de control de la
“legalidad objetiva”, que no debía “molestar” al juez contencioso administrativo. Al respecto,
una trascendente para su época sentencia de la Sala Político-Administrativa de la antigua
Corte Suprema de Justicia sostuvo lo siguiente:

“(…) en los ordenamientos jurídicos que admiten el proceso contencioso de

anulación, en los que se exige al demandante ostente un interés; pero un interés que
reúna ciertos requisitos, tales como interés personal, directo y legítimo. Con esta
exigencia -que la acoge plenamente el Código de Procedimiento Civil venezolano en
el Artículo 14- se trata de evitar que cualquier persona pueda molestar a los órganos
de la jurisdicción contencioso-administrativa, con una pretensión respecto de la que
no tenga interés alguno (…)30.

El individualismo característico del antiguo sistema procesal le impedía percibir la

relevancia de los problemas colectivos que a todos nos afectan. En efecto, como se ha
señalado, bajo el imperio de este sistema la jurisprudencia estableció que la expresión
“personal” implicaba que el actor debía alegar el interés a título propio, por lo cual la acción
no puede ser ejercida en beneficio de otro, sin que valiera tampoco el interés de la comunidad.
Es decir, el interés de la comunidad, al no ser individualizable, no era considerado como un

29 Ob. cit. Bachmaier Winter, Lorena. pp. 308-309.

30 Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia: caso Moreau Meyer vs Distrito Sucre del Estado Miranda, Sentencia

de fecha 6 de febrero de 1964.

 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 15

interés propio a los fines de admitir la demanda. La expresión “directo”, por su parte, aludía
a que el acto atacado debía haber sido dirigido en forma inmediata al demandante. Ambos
requisitos, “personal” y “directo”, como indicamos, eran exigidos de manera concurrente,
como se puede apreciar en la siguiente sentencia de la antigua Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo 31.

A diferencia del régimen anterior, restrictivo con respecto al acceso a la justicia

administrativa, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa legitima para
acudir ante esta jurisdicción a “todas las personas que tengan un interés jurídico actual”
(artículo 29). Aunque la Ley no lo expresa, considero que el interés legitimador de las
demandas debe seguir siendo “legítimo”, pues en un sistema constitucional como el nuestro
mal podría admitirse la tutela jurisdiccional de intereses ilegítimos.

En efecto, una de las funciones capitales del orden contencioso administrativo en un

Estado Constitucional como el nuestro, es determinar la legitimidad o ilegitimidad de la
actuación de la administración, la cual se presuma válida hasta tanto pase por el tamiz del
juez administrativo, quien tiene poderes para controlar su adecuación a los valores y
principios constitucionales.“Tampoco se puede pasar por alto que la función de control de
los Tribunales no implica solamente una disminución de poder del Legislativo y del
Ejecutivo, sino también un fortalecimiento de la autoridad de los poderes contralados. En
efecto, frente a los actos anulados por los tribunales encontramos un gran número de actos
confirmados, cuya validez queda, en virtud de esa ratificación, sustraída en el futuro de toda
duda”32.

Asimismo, la Ley exige que el interés sea jurídico y actual. Jurídico, porque el interés
debe tener relevancia para el Derecho; y actual, porque no debe invocarse un interés futuro
incierto. Esto último no implica, en mi opinión, que no pueda plantearse una demanda
preventiva, esto es, ante una amenaza inminente de daño o lesión a los derechos o intereses
de los ciudadanos.

En casos como el que antes se expuso del ciclista que cayó en la alcantarilla, hoy por
hoy podrían llegar al contencioso antes de que se produjeran daños irreparables, como lo fue
el fallecimiento de una persona. En efecto, el contencioso de los servicios públicos permite
que la comunidad pueda demandar para obtener la reparación de una alcantarilla abierta, ante
la inactividad del ente competente; y evitar así no sólo daños de contenido económico, sino
algo mucho más valioso como lo sería la pérdida de una vida humana.

31 Corte Primera de lo Contencioso Administrativo: caso CEMEMOSA vs Distrito Sucre del Estado Miranda Sentencia de fecha 13 de

Octubre de 1988.
32 Bachof, Otto. Jueces y Constitución. Editorial Civitas, S.A. Madrid. 1985. p. 59.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 16

VI

Algunas de estas acciones podrían tener carácter preventivo, en los términos ya

expuestos, pues el concepto de daño o lesión que presupone la demanda no puede ser el
tradicional. En efecto, desde la perspectiva de los derechos colectivos, el simple hecho de
que una alcantarilla permanezca abierta podría constituir una lesión a alguno de estos
derechos, como por ejemplo: derecho al uso y goce de los espacios públicos, derecho a la
ciudad y quizás hasta la moralidad administrativa.

Otro aspecto importantísimo es el relacionado con la capacidad procesal. A este

respecto, la Ley expresa en su artículo 27 que: “Podrán actuar ante la jurisdicción
Contencioso Administrativa las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, las
irregulares o de hecho, las asociaciones, consorcios, comités, consejos comunales y locales,
agrupaciones, colectivos y cualquier otra entidad”.

Se aprecia, pues, que la Ley es muy amplia y flexible en cuanto a las personas u
órganos que pueden acceder a la jurisdicción contencioso administrativa. Se permite, en
efecto, el acceso de las personas a título individual y/o colectivo. En este último caso, la Ley
permite tanto el acceso a consejos comunales como a grupos de ciudadanos que no estén
necesariamente constituidos bajo una forma jurídica específica.

En estos días, hubo lluvias huracanadas en la ciudad de Caracas, provocando la caída

de algunos árboles que se encontraban en mal estado. Pues bien, unos vecinos de Los Caobos
se quejaban porque la autoridad respectiva no se había ocupado en mucho tiempo por esos
árboles. Ante esa situación, les informé sobre la posibilidad que tenían, ante la inactividad
de la autoridad responsable, de acudir al contencioso administrativo sin que estuviesen
necesariamente agrupados bajo una forma jurídica específica. Este sería otro ejemplo donde
la acción judicial anticiparía los posibles daños que podría generar sobre bienes y personas
la caída de un árbol de grandes dimensiones. Casos como éste, difícilmente podrían
encontrarse en los antecedentes jurisprudenciales del contencioso administrativo tradicional;
quizá sí alguna demanda de daños y perjuicios patrimoniales como consecuencia de la caída
de un árbol.

VII

Una novedad importantísima que consagra la Ley es que, en los reclamos por la
omisión, demora o deficiente prestación de los servicios públicos, el demandante podría
intentar su acción sin que sea necesario la contratación de un profesional del Derecho; en
cuyo supuesto el Juez de la causa deberá garantizar al actor la debida asistencia o
representación para los actos subsiguientes, a través de los órganos competentes (artículo
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 17

28). Por “órganos competentes” entendemos que la Ley se refiere a la Defensa Pública, que
ahora tiene competencia en la materia contencioso administrativa; y a la propia Defensoría
del Pueblo, que también tiene competencia para intentar demandas en resguardo de derechos
e intereses colectivos.

Esto representa un cambio radical en el sistema contencioso administrativo, pues sin

duda permite el acceso al mismo de gran parte de la población que estuvo excluida de hecho
de la jurisdicción administrativa por la barrera infranqueable que constituía la obligación de
contratar un abogado, en el entendido de que muchos de los asuntos que podrían ventilarse
ni siquiera tienen contenido económico. Quien quiere que recolecten eficientemente la basura
de su calle, o que el alumbrado público de su cuadra funcione regularmente, difícilmente
pensaría acudir al contencioso administrativa si se requiere la contratación de un abogado.
Hay que ser realistas. Además, como antes se mencionó, el derecho administrativo no sólo
tutela intereses económicos, sino también otros de muy importante y diversa índole. En el
caso del alumbrado público está en juego, entre otros, el derecho colectivo a la seguridad
ciudadana; en el supuesto del aseo urbano, nada más y nada menos que está en juego el
derecho colectivo a la salud pública, entre otros.

Valga señalar que, a los fines de facilitar el acceso a la justicia en estos casos de
reclamos por servicios públicos, el Poder Judicial diseñó una planilla de fácil relleno por
quienes -individual o colectivamente- quieran acudir ante los juzgados de municipio. Este
instrumento ha hecho increíblemente más accesible la justicia; más aún cuando, como se
expresó, ya no es necesaria la contratación de un profesional del derecho para introducir un
reclamo de esta naturaleza.

Ya tenemos por cierto, en el estado Lara, el primer caso en que un conjunto de

ciudadanos organizados en consejos comunales acudió al contencioso administrativo en
procura del restablecimiento del suministro de agua potable, que fuera interrumpido por la
empresa Hidrolara. En tiempos no muy remotos era inimaginable encontrar este tipo de
causas en el contencioso administrativo, no obstante lo transcendental de lo que está en juego:
la calidad de vida y la salud de la población 33.

VIII

No debe de soslayarse aquí que la incorporación de los Juzgados de Municipio a la

jurisdicción contencioso administrativa ha constituido una decisión trascendental a fin de
permitir el acceso efectivo de los ciudadanos a la justicia administrativa. Antes de la Ley, la
jurisdicción sólo contaba con veinticinco (25) órganos judiciales en todo el país; ahora se

33 Juzgado Primero del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del Estado Lara: caso Consejos Comunales ubicados en el

municipio Iribarren del estado Lara vs Hidrolara. Expediente Nº KP02-O-2011-000077, sentencia de fecha 04 de Mayo de 2011.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 18

cuenta con más de trescientos (300), al menos en la fundamental materia de los reclamos por
omisión, demora o deficiente prestación de servicios públicos. Se sustituye así el sistema de
circunscripciones regionales por estadales, al preverse la existencia de al menos un (1)
tribunal contencioso administrativo en cada Estado. Antes de la Ley, un reclamo por servicios
públicos en el estado Trujillo debía interponerse en Barquisimeto; un reclamo por este mismo
motivo en San Cristóbal, debía de incoarse en Barinas. Hoy, cada una de estas localidades
cuenta con un juez de municipio competente para conocer de estos reclamos; jueces que, por
demás, son quienes -sin duda alguna- conocen mejor la realidad social de la localidad donde
se ventila el problema.

IX

Otro aspecto importante es lo relacionado con la caducidad de estas demandas por

omisión, demora o deficiente prestación de servicios públicos. El artículo 32 de la Ley regula
el tema de la caducidad, en términos generales; sin embargo, nada dice en específico sobre
el tema de los servicios públicos. En una Sentencia anterior a la entrada en vigencia de la Ley
en comento, la Sala Constitucional manifestó que los derechos e intereses colectivos y
difusos son de inminente orden público, por ello a las acciones de amparo constitucional
incoadas para su protección no les resulta aplicable el lapso de caducidad de seis (6) meses
previsto para la acción de amparo constitucional. Partiendo de esta acertada tesis, y como
quiera que la materia de servicios públicos afecta sin duda los derechos colectivos, considero
que no le resultan aplicables los lapsos de caducidad previstos en el artículo 32 al reclamo
por servicios públicos34.

En Colombia, en materia de acciones populares para tutelar derechos colectivos, la

Corte Constitucional ha expresado que: cuando se trata de derechos fundamentales, es decir,
imprescriptibles, no puede sostenerse que su protección se extinga por el simple transcurso
del tiempo o la negligencia de uno de los titulares, pues son derechos que son compartidos y
son indisponibles por uno de los titulares o beneficiarios, dado que el derecho colectivo es
perteneciente a todos y cada uno de los miembros de la comunidad afectada. En
consecuencia, la acción popular puede ser promovida durante el tiempo en que subsista la
amenaza o peligro al derecho o interés colectivo, sin límite de tiempo alguno.

Este criterio de la Corte Constitucional colombiana tiene mucho sentido social, pues
no sería justo que el juez declarara la caducidad de un reclamo por omisión en la prestación

34 Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: caso Alfonso Albornoz vs BCV-CADIVI, Sentencia n° 384 de fecha 14 de marzo

de 2008.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 19

del servicio de agua potable argumentando que el demandante tiene muchos años sin recibir
el preciado líquido. Aunque tampoco tendría sentido admitir un reclamo por este mismo
concepto si el servicio de agua potable ha sido restituido y funciona con la debida regularidad
y eficiencia.

Por otra parte, en tópicos como la inhibición y la recusación la visión del juez ya no
puede tampoco responder a criterios tradicionales, al menos cuando se trata de tutelar
derechos colectivos. Todos sabemos que una de las causales universales de recusación o
inhibición de un juez es cuando éste ostenta un interés directo en el caso. Recuerdo que un
juez de municipio me preguntó que si debía de inhibirse en una futura reclamación de
servicios públicos donde se pediría la reparación de un semáforo instalado en una calle por
donde el referido juez circula diariamente. En mi opinión, así se lo manifesté, él no tendría
porque inhibirse, pues no se trata de la tutela de derechos individuales, sino colectivos. ¿A
quién no le beneficia que un semáforo funcione correctamente? ¿Quién no se beneficia con
el cabal funcionamiento de los servicios públicos? Considero, por lo tanto, que el juez no
tendría que inhibirse sino cuando el beneficio que se persiga en la demanda sea
individualizable en su persona. De lo contrario, habría controversias en las cuales ningún
juez podría decidir, como sucede en los causas de defensa o protección del medio ambiente.
¿A qué persona en el mundo no le beneficia contar con un medio ambiente sano y seguro?

XI

Otro aspecto novedoso de la Ley es el referido a la obligación que tiene el juez de

promover los medios alternativos de resolución de conflictos, por mandato expreso del
artículo 6; y, especialmente, la procura de la conciliación en caso de demandas por servicios
públicos. Ya sabemos que en el contencioso administrativo tradicional estos mecanismos
tuvieron muy poca eficacia práctica, por razones de “interés público”. Sin embargo, el Estado
Social y Democrático de Derecho y de Justicia supone una nueva forma de ver el Derecho
Administrativo, donde –como señalé– Estado y sociedad no son conceptos antagónicos; de
allí que la Ley favorece un modelo de justicia administrativa “reconciliativa o reconstitutiva
(restorative justice)”, como la llamaría Zagrebelsky en su interesante obra “La exigencia de
justicia”35.

Al menos en el caso de los reclamos por servicios públicos, es evidente que, una vez
superada la controversia, ambas partes continuarán necesariamente relacionándose entre sí.
Por consiguiente, considero que la conciliación favorecería la reanudación de las buenas

35 Zagrebelsky, Gustavo y Martini, Carlo María. La exigencia de justicia. Editorial Trotta. Madrid-España. 2006. p. 36-43 .
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 20

relaciones y la armonía que todos deseamos tener con los entes prestadores de servicios
públicos; entes que tienen la obligación jurídica de prestar sus servicios de manera
ininterrumpida, eficiente y sin discriminación alguna a la colectividad.

En este punto, resulta necesario destacar que la Ley, bajo ninguna circunstancia,
promueve la conflictividad. En primer término, establece como requisito para admitir la
demanda, el que se haya acudido previamente ante el ente responsable (artículo 66). Si un
día amanezco sin teléfono o sin internet, la buena fe dicta que mi primer paso sería reportar
la falla a la empresa prestadora del servicio. Ante la inactividad o ineficiencia de ésta, en un
tiempo razonable, se me abren las puertas del contencioso de los servicios públicos. Sin
embargo, el juez debe ser flexible con el demandante al exigir este trámite previo; por
ejemplo, no tendría sentido requerir esta formalidad cuando la deficiencia en la prestación
del servicio público y su falta de solución constituyan hechos notorios. En cualquier caso,
considero que la aplicación del artículo 66 debe ser favorable al acceso a la justicia, de
manera de respetar la tutela judicial efectiva de los demandantes.

XII

Otro factor transcendental que contempla la Ley es la participación ciudadana. En una

democracia protagónica, como la que preconiza nuestro Texto Constitucional, la
participación ciudadana en la justicia administrativa resulta –sin duda– fundamental, y le
confiere un plus de legitimidad democrática al proceso contencioso administrativo. En mi
opinión, la ciudadanía encarna estos derechos colectivos de cuya tutela se ha estado hablando,
y su participación facilita al juez la ponderación del impacto que habrán de tener sus
sentencias sobre la realidad social. Al formalismo propio del Estado liberal, poco o nada le
importan las consecuencias de la aplicación del derecho a la realidad, pues el Derecho se
concibe como un fin en sí mismo, y las soluciones se encuentran en el plano de lo abstracto.

En efecto, según Manuel Atienza36, son características del formalismo jurídico, entre
otras: A) el formalismo concibe el Derecho como algo sagrado, como un fin en sí mismo;
de ahí que prescinda de cuáles puedan ser sus funciones sociales; que aísle o pretenda aislar
el Derecho de la política; y que excluya la posibilidad de la crítica moral al Derecho,
simplemente porque reduce lo justo a lo jurídico. B) el Derecho tiene un carácter
necesariamente estático, pues la seguridad jurídica constituye el valor supremo. El
formalismo no es, precisamente, una concepción del Derecho que se adecue a una sociedad
en transformación. C) el Derecho válido consiste en reglas generales; es tanto más perfecto
cuanto mayor es su grado de generalidad y abstracción.

36 Atienza, Manuel. El sentido del Derecho. Editorial Ariel. Barcelona-España. 2001. p. 279.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 21

Por el contrario, en el Estado Social y Democráctico de Derecho y de Justicia, el

Derecho recobra su función social, es decir, aquella idea de que éste está al servicio de la
satisfacción de las necesidades humanas. “El Derecho es un medio especialmente idóneo
para la transformación social, pero lo que debe guiar la reforma social es la satisfacción de
las demandas sociales, esto es, de los deseos e intereses que la gente realmente tiene” 37.

En la actualidad, no tendría sentido un Derecho abstracto, alejado de la realidad

social. En términos del autor alemán Rudolf Von Ihering, diríamos que el Derecho es una
“idea práctica”. “El derecho existe para realizarse. La realización es el elemento que otorga
vida y verdad al derecho, es el derecho en sí mismo. El derecho que no se traduce en
realidad, que únicamente se encuentra sobre el papel, en las leyes, no es sino pseudoderecho,
vana palabrería. Por el contrario, lo que se plasma en derecho es derecho, aunque no
aparezca en ninguna ley y el pueblo y la comunidad científica aún no se hayan percatado de
ello (1.& 3). No es, por tanto, el contenido abstracto de las leyes, ni la justicia y moralidad
teóricas lo que determina el valor del derecho, sino su objetivación en la vida, la decisión
con que realiza e impone todo aquello que considera y proclama lo necesario38.

Sólo las teorías que resultan compatibles con la realidad social, parafraseando al
maestro León Duguit, pueden subsistir en el tiempo. “(…) Una buena teoría se conoce en
que se adapta a los hechos. (…) Una teoría no es más que la síntesis hipotética de hechos
conocidos: si un solo hecho se presenta que no esté de acuerdo con ella, la teoría es falsa:
es preciso buscar otra”39.

Ya no se permite, pues, una “justicia ciega”. Sin prescindir de sus conocimientos

técnicos, considero que el juez debe estar muy atento a la realidad que lo circunda, para
adoptar la decisión más justa en cada caso concreto, ponderando no sólo los derechos e
intereses de las partes (procesalmente hablando), sino también de aquéllos en quienes
también recaerán los efectos de sus sentencias. Con respecto al rol que tiene el juez en el
Estado Social de Derecho, el juez alemán Otto Bachof afirmó lo siguiente:

“El juez administra justicia en nombre del pueblo –esto no es una fórmula vacía-, de
la misma forma que el Parlamento promulga leyes y el Gobierno gobierna en nombre
del pueblo. Esto no quiere decir que el juez deba ni pueda ceder a la presión de la
opinión pública en un caso litigioso concreto. Sino que, de la misma manera que está
en comunicación permanente con las partes litigantes, con sus colegas en el mismo
tribunal y de la misma sala, con los innumerables tribunales superiores, inferiores e

37
Ob. cit. Atienza, Manuel. p. 283.
38 Von Ihering, Rudolf. La jurisprudencia de conceptos. Teoría de la técnica jurídica. Scientia Verla, Aalen. 1968. pp. 322-389. Traducción

castellana de Sergio Sanjosé. Disponible en Internet: www.uv.es/mariaj/textos/ihering.pdf.

39 Duguit, León. Las transformaciones del Derecho Público. 1913. p. 28.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 22

iguales al suyo, con el mundo técnico-jurídico y científico-jurídico, igualmente está

en contacto con el pueblo, con la opinión pública, en un diálogo permanente sobre el
valor o la falta de valor, sobre la justicia o el error de su jurisprudencia.
Precisamente en ese continuo diálogo radica la oportunidad especial del juez que
determina su especial aptitud para esta labor que le ha sido encomendada. (…) para
el juez aún es actualmente el pan de cada día el diálogo, el prestar atención y
escuchar -¡el difícil arte de poder escuchar!-, buscar y sopesar diversas opiniones y
argumentos: todo esto que, junto al conocimiento de las leyes, es necesario para ser
un buen juez, se ha convertido para éste en una segunda naturaleza. Pues una
profesión imprime carácter a quien la desempeña” 40.

En definitiva, como antes señalé, considero que la Ley se acopla perfectamente a esta
nueva visión del Derecho, propia del Estado Social y Democrático de Derecho y de Justicia,
al darle plena cabida a la participación de los ciudadanos y ciudadanas, quienes de manera
organizada o a título individual, podrán emitir su opinión en los juicios cuya materia debatida
esté vinculada a su ámbito de actuación, aunque no sean partes en el juicio (artículo 10).

XIII

Otro de los puntos que considero relevantes es el relacionado con los efectos de las
sentencias. En este sentido, en materia de derechos colectivos, las sentencias pueden extender
sus efectos a personas que no han sido parte en el proceso judicial, tanto en medidas
cautelares como en sentencias definitivas. Al respecto, la Sala Constitucional ha manifestado
que, en materia de derechos e intereses difusos y colectivos: la sentencia produce efectos
erga omnes, ya que beneficia o perjudica a la colectividad en general o a sectores de ella y
produce cosa jugada al respecto. Sin embargo, la cosa juzgada aquí no se ve de la manera
tradicional, es decir, no hay cosa jugada cuando la sentencia es desfavorable, pues se entiende
que la persona puede interponer nuevamente la demanda. Así lo ha expresado la Sala:

“EFECTOS DE LA SENTENCIA: produce efectos erga omnes, ya que beneficia o

perjudica a la colectividad en general o a sectores de ella, y produce cosa juzgada al
respecto. Dado a que lo que está en juego es la calidad de la vida, si los hechos que
originaron las causas ya sentenciadas se modifican o sufren cambios, a pesar de que
la demanda hubiere sido declarada sin lugar, si nuevos hechos demuestran que existe
la amenaza o la lesión, una nueva acción podrá ser incoada, ya que no existe
identidad de causas. Viceversa, si estas modificaciones o cambios sobrevenidos
favorecen al condenado, él podrá acudir ante la administración, con miras a que se

40 Bachof, Otto. Jueces y Constitución. Editorial Civitas, S.A. Madrid. 1985. pp. 59 y 60.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 23

le permita la actividad prohibida, en base a las nuevas condiciones en que funda su

petición (…)”41.

XIV

En materia de medidas cautelares, si bien los requisitos que se exigen son los mismos,
debe destacarse la posibilidad que tiene el Juez para dictarlas de oficio. Para un juez de
municipio acostumbrado a la materia civil y a conocer procesos en los cuales se ventilan
exclusivamente intereses individuales de tipo patrimonial, no le resulta familiar dictar
medidas cautelares de oficio a favor de una de las partes. Sin embargo, debe de entender que,
al tratarse de la tutela de derechos colectivos resulta viable jurídicamente que el juez acuerde
de oficio una medida cautelar en beneficio de la comunidad. En el citado caso de Hidrolara,
el juez acordó de oficio una medida cautelar que restableció el suministro de agua a una
comunidad. Asimismo, ante la denuncia de que el agua que se estaba suministrando no era
potable, el juez acordó de oficio una prueba de experticia para determinar si el agua que se
le iba a suministrar a la comunidad cumplía con los requisitos de potabilidad. Apreciamos
que, cuando de la tutela de derechos colectivos se trata, los poderes inquisitivos del juez se
magnifican y se justifican en tanto benefician al colectivo.

Visto lo anterior, si lo que se pretende es ampliar el radio de protección de los

derechos colectivos, la expresión “servicio público” a que alude la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa al consagrar el procedimiento breve, ha de
entenderse en un sentido amplio, es decir, que abarque por ejemplo actividades de interés
general (en España llamados servicios públicos impropios 42), tales como las
telecomunicaciones. Considero además que, a los efectos de la Ley, ha de considerarse como
reclamos de servicio público aquellas demandas dirigidas a la protección de los espacios
públicos; por ejemplo, cuando se trate de asfaltar una calle, reparar un túnel o una red de
alumbrado eléctrico, rescatar una plaza o un parque públicos, entre otros. Repito, si lo que se
pretende es ampliar el ámbito de tutela de los derechos colectivos, la noción “servicio
público” –a los efectos de la Ley– habrá de interpretarse de manera más amplia que lo que
se conoce por tal en un sentido técnico-jurídico.

XV

41 Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: caso Alfonso Albornoz vs BCV-CADIVI, sentencia n° 384 de fecha 14 de

marzo de 2008.
42 Enciclopedia Jurídica Civitas. Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Madrid: Editorial Civitas. 1995. pp. 6194-6197.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 24

Por último, quisiera leer brevemente algunos casos decididos en Colombia 43, en
donde el tema de la tutela de los derechos colectivos está bastante avanzado; y observar así
las posibilidades que tiene la comunidad en esta materia.

En septiembre del 2005, el Consejo de Estado colombiano amparó el derecho

colectivo al goce del espacio público y a la prevención de desastres técnicamente previsibles
frente a los riesgos de deslizamiento de las rocas y viviendas ubicadas en un barrio de Cúcuta;
y ordenó a ese Municipio iniciar en el término de tres (3) meses las obras de prevención que
a corto plazo impidan el deslizamiento del talud y la ocurrencia de un desastre en las
viviendas e incluir el proyecto de reubicación de esas viviendas en el próximo Plan de
Desarrollo, otorgando preferencia a las que ocupan el área de retiro de la vía.

En otra decisión de fecha 10 de marzo de 2005, el Consejo de Estado expresó lo

siguiente: “La Sala también ha dejado claramente definido que la circunstancia de que las
obras públicas sólo puedan adelantarse con fundamento en estudios técnicos y cuando exista
la debida disponibilidad presupuestaria, conforme a las prioridades sobre inversión que las
autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales señalen
en los respectivos Planes de Desarrollo, no significa en modo alguno que puedan dilatar
indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas ni permanecer indiferentes a los
riesgos que amenacen derechos colectivos y la seguridad de los ciudadanos”.

En otro fallo, el Consejo de Estado ordenó a la Secretaría de Tránsito y Terrestre de

Bogotá, entre otras medidas:

1) Efectuar la señalización y demarcación con cebras de las zonas de tránsito peatonal;

de paraderos de transporte público, estacionamiento de taxis, y zonas de prohibición
en el sector de la carrera 15 entre la calle 122 y la Avenida 127;

2) Reprogramar y sincronizar los semáforos para asegurar que los peatones crucen las
calzadas en todos los sentidos en un solo tiempo. En la misma providencia se ordenó
al Comandante de la Policía Metropolitana del Distrito Capital y a la STT
implementar en el sector de la carrera 15 entre Avenidas 122 y 127 en forma
permanente un operativo de policía de tránsito que organice y controle el tráfico
peatonal y vehicular, sancionar a los infractores y adelantar una campaña educativa
para que peatones y conductores respeten las normas de tránsito. Asimismo, este fallo
popular ordenó al IDU y al DAPD adoptar las medidas administrativas, técnicas y
presupuestarias con su respectivo cronograma de ejecución, para que en un plazo

43 Correa, Ruth. El control judicial de la administración: acciones constitucionales y su alto impacto en la defensa de los intereses

colectivos y en las políticas para su defensa. Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Secretaría General, Dirección Jurídica Distrital. 2005.
Disponible en Internet: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/PDF/SemInt_ModuloIV2i.pdf.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 25

razonable y en todo caso antes de que concluya la actual vigencia fiscal, efectúen las
obras de: reparación y arborización que demanda ese sector de la ciudad de Bogotá.

En otra interesante decisión, correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado

determinar si en una urbanización se prestaban los servicios públicos en forma eficiente, si
CORPONOR adelantó las investigaciones referentes a ausencia de licencia ambiental de
proyecto de construcción en Villa del Rosario, y si era obligación de la constructora construir
andenes, y pavimentar las vías en dicha urbanización.

Así, al encontrar que el agua que se encontraba distribuyendo no era potable y por
tanto no apta para consumo humano, la Sala reiteró el criterio expuesto en el sentido que es
deber del municipio dar aplicación a lo ordenado por el Decreto 475 de 1998 sobre calidad
de agua. En consecuencia amparó los derechos colectivos del acceso a una infraestructura de
servicios que garantice la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos
y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y al goce del espacio público y la utilización
y defensa de los bienes de uso público y ordenó a la constructora ejecutar las acciones
tendientes a garantizar a los habitantes de la Urbanización el acceso eficiente a la prestación
del servicio de agua potable en cumplimiento de las condiciones y parámetros de salubridad
establecidos en el Decreto 475 de 1998, es decir, asegurando que el agua sea potable y apta
para el consumo humano, así mismo ordenó al Municipio de Villa del Rosario concurrir en
el marco de sus competencias constitucionales y legales a asegurar la eficaz y definitiva
solución a la necesidad básica insatisfecha de agua potable que aqueja a los habitantes de las
viviendas de interés social de la Urbanización, supervisando y asegurando el cumplimiento
estricto de lo dispuesto en esta sentencia, simultáneamente ordenó a la constructora
pavimentar la totalidad de las vías a que haya lugar de la urbanización.

Son, pues, algunos ejemplos de lo que ha representado para el hermano país la

consagración de un mecanismo judicial eficiente para la tutela de derechos colectivos. Como
puede observarse, una misma acción popular puede ser dirigida contra varios destinatarios,
públicos y/o privados, cuando puedan así establecerse responsabilidades compartidas. Los
poderes del juez, en estos supuestos, exceden por mucho los poderes tradicionales, limitados
por los principios dispositivo y de congruencia; por lo tanto, se exige del nuevo juez suma
prudencia y sindéresis en el ejercicio de los mismos.

Apreciando estos ejemplos, se comprende mejor el porqué he señalado que con la Ley
se ha rescatado la función social del Derecho, al permitir la entrada efectiva a la jurisdicción
administrativa de todos los ciudadanos y ciudadanas para la defensa de sus derechos e
intereses individuales y colectivos, de contenido patrimonial o no.
 La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los Derechos Colectivos 26

Como corolario de las ideas expuestas, no puedo dejar de citar al autor español
Alejandro Nieto, quien –con visión de futuro– señaló en 1975 44 que hablar de intereses
colectivos es hablar de democracia, porque es permitir que amplios sectores sociales, a los
que son en parte inaccesibles tanto los mecanismos forenses como los políticos, puedan
participar en la vida pública, pero no de forma abstracta, sino muy concreta, porque se trata
de intereses que, aunque supra individuales, afectan al individuo de manera muy directa. La
vocación del derecho administrativo moderno consiste en asegurar la realización de los
intereses colectivos, sin que ello implique abandonar la defensa hasta ahora montaba de los
intereses individuales.

XVI

Hay mucho más que decir acerca de la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa; y el tema de los derechos colectivos resulta más profundo de lo
que aquí se ha expuesto. Sin embargo, agradezco una vez más la oportunidad que se me ha
brindado de expresar estas ideas, y albergo la esperanza de que las mismas contribuyan a su
estudio y sobre todo a la defensa de los mismos, en pro de la calidad de vida de todos los
ciudadanos y ciudadanas.

Para finalizar, deseo expresar a los Magistrados y Magistradas miembros de la Sala

Político-Administrativa mis felicitaciones por este tipo de actividad, y espero que se
continúen celebrando jornadas similares que faciliten el intercambio de ideas en torno a estos
importantes asuntos de interés general.

44 Ob. Cit., Nieto Alejandro, La Vocación… p. 27.