ADMINI5TRACION

PUBLICA
Título de la obra en inglés:

PUBLIC ADMINISTRATlüN
Policy-rnakínq in Government Agencies

Publicado por

Markham Publishing Company, Chicago

Copyright © 1970 by Markham Publishing Company

Derechos Reservados

Traducción de Agustín Contín

Copyright © 1971, por Editores Asociados, S. de R. L.,

Angel Urraza 1322, México 12, D. F.

Impreso en México
Printed in M exico
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A mi madre

Beatrice Mines Sharkansky

CONTENIDO

PREFACIO 1

RECONOCIMIENTOS 7

1 I NTRODUCCION 11
NUESTRO ENFOQUE DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 13
Medio ambiente e insumos
Proceso de conversión
Servicios
Retroalimentación
LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS 19
LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 21
LA ORGANlZACION DE ESTE LIBRO 23

2 COMPARACION EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION

PUBLICA 24
ANALISIS COMPARATIVO DE SISTEMAS ADMINISTRA-
TIVOS EN LOS ESTADOS UNIDOS 25
ANALISIS COMPARATIVO POR ENCIMA DE LAS FRON-
TERAS NACIONALES 30
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS PAISES MAS
DESARROLLADOS 32
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN PAISES MENOS
DESARROLLADOS 36
Autocráticas-tradicionales
La élite burocrática
Competitivas y poliárquicas
Movilización del partido dominante
RESUMEN 42

XI
 Primera Parte
PROCESO DE CONVERSION DEL SISTEMA ADMINISTRA-
TIVO 44

3 DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 44

MODELO RACIONAL DE TOMA DE DECISIONES Y SUS
DESVENTAJAS 48
La multitud de problemas, metas y compromisos norma-
tivos
Límites que pesan sobre la información
Necesidades, compromisos, inhibiciones e incapacidades
de los administradores
Dificultades estructurales dentro de las unidades admi-
nistrativas y que involucran sus relaciones con los le-
gisladores y el jefe del ejecutivo
Mala conducta de administradores
LA TOMA DE DECISIONES EN LAS UNIDADES ADMI-
NISTRA.TIVAS: COMPROMISOS CON EL MODELO
RACIONAL 58
Satisfacción de la multitud de problemas, metas y normas
Satisfacción de los límites de información
Satisfacción de las necesidades, los compromisos, las in-
hibiciones y las incapacidades de los administradores
Satisfacción de los problemas estructurales
USO DE REGLAS EN LA TOMA DE DECISIONES 65
Dependencia de las tensiones
Ajuste mutuo
Rutinas
Oportunidades de innovación de las decisiones
de los administradores: desviaciones de
las rutinas
ESFUERZOS RECIONALES PARA REFORMAR LA TOMA
DE DECISIONES: EL CASO DE LOS PRESUPUESTOS 79
HESUMEN 82

4 ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CON-

TROL ADMINISTRATIVO: LAS ESTRUCTURAS Y SUS
RAleES INTELECTUALES 85
LA ORGA1~IZACION ADMINISTRATIVA COMO CONTRO-
VERSIA POLITICA 85
RATCES INTELEC'TUALES DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA 88
Responsabilidad politica
Separación de poderes: Controles y balances
Pericia profesional
Administración jerárquica
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO
NACIONAL 97

XII
 Departamentos del gabinete y oficinas
independientes
Comisiones reguladoras "independientes".
Empresas gubernamentales
Empresas que reciben ayuda federal
Contratistas del gobierno
Híbridos administrativ~s
UNIDADES DE CONTROL ADMINISTRATIVO EN EL
GOBIERNO NACIONAL 111
Unidades ejecutivas para el control administrativo
Mecanismos del Congreso para el control administrativo
Mecanismos judiciales para el control administrativo
La Comisión de Servicios Públicos
ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS GOBIER-
NOS ESTATALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL 119
ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS GOBIER-
NOS LOCALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL 123
CRECIMIENTO DE LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS
EN EL SIGLO VEINTE 126
RESUMEN 133

5 PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 135

RECLUTAMIENTO, SELECCION y ADIESTRAMIENTO
DE FORMULADORES DE NORMAS PARA DEPEN-
DENCIAS ADMINISTRATIVAS ]36
PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL "NO POLITICO" EN
LA ADMINISTRACION NACIONAL 138
CONTRATACION COLECTIVA EN EL SERVICIO PUBLI-
CO: CONFRONTACIONES CON LA ADMINISTRACION
DE PERSONAL 142
PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL PARA LOS DESIG-
NADOS POLITICAMENTE EN LA ADMINISTRACION
NACIONAL 145
Il\!1PORTANCIA DE LOS RASGOS PERSONALES DE LOS
ADMINISTRADORES EN LAS ORGANIZACIONES
ADMINISTRATIVAS 148
¿QUIENES SON ADMINISTRADORES PUBLICOS? 150
CARRERA Y EXITOS EN LAS DEPENDENCIAS ADMINIS-
TRATIVAS 153
EMPLEO EN EL GOBIERNO DE LOS SOCIALMENTE EN
DESVENTAJA 156
Los negros en el gobierno
Las mujeres en el gobierno
VALORES, ASPIRACIONES Y PERSONAUDADES EN LAS
DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 164
R~~ 1~

XIII
 Segunda Parte

INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO 171

6 CONDICION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 173
EVALUACIONES DE LAS DEPENDENCV\S ADMINISTRA-
TIVAS EN LA LITERATURA POLITICA DEL PASADO 174
OPINIONES CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRA-
CION PUBLICA 178
OPINIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA ADMINIS-
TRACION PUBLICA 182
CULTURAS POLITICAS y ORGANIZACIONES ADMINIS-
TRATIVAS EN ESTADOS Y REGIONES l88
RESUMEN 191

7 DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINIS-

TRATIVAS 193

LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES COMO PROVEEDORES

DE INSUMOS PARA LAS DEPENDENCIAS ADMINIS-
TRATIVAS 1~
LOS MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL COMO INTER-
MEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS AD-
MINISTRADORES 196
LAS ENCUESTAS DE LA OPINION PUBLICA COMO IN-
TERMEDIARIAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS
ADMINISTRADORES 199
LAS ELECCIONES COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS
CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES 200
LOS GRUPOS DE INTERESES COMO INTERMEDIARIOS
ENTRE LOS CIUDADA.l\JOS y LOS ADMINISTRADORES 202
Búsqueda de aliados en los grupos de intereses por parte
de los administradores
Grupos de intereses del gobierno
Limitaciones sobre la influencia de los grupos de intereses
LOS PARTIDOS POUTICOS COMO INTERMEDIARIOS
ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES 211
La "maquinaria" como arquetipo del gobierno de partido
LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATVAS COMO RECO-
LECTORAS DE INFORMACION 216
RESUMEN 219

8 EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 222

DEBILIDAD LEGISLATIVA EN LAS RELACIONES CON

DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 223
FUENTES DE PODER LEGISLATIVO EN LAS RELACIO-
NES CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 225

XIV
 DEBILIDAD DEL EJECUTIVO EN LAS RELACIONES CON
LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 228
FUENTES DE PODER EJECUTIVO EN LAS RELACIONES
CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 231
VARIACIONES EN LAS RELACIONES ENTRE LAS RAMAS
EJECUTIVA Y LEGISLATIVA Y LAS DEPENDEN-
CIAS ADMINISTRATIVAS 232
Influencia de partidos en las relaciones administrativas-
legislativas-ejecutivas
Cambio en la condición de los administradores
Cambios en la dirección de las dependencias administra-
tivas
Análisis de costo y beneficios de la "supervisión"
legislativa
Los poderes formales de las ramas legislativa y ejecutiva
RELACIONES PRESUPUESTARIAS ENTRE LEGISLADO-
RES, EJECUTIVOS Y ADMINISTRADORES 238
Cronología presupuestaria
Formulación del ejecutivo
Acción del Congreso
Aplicación del presupuesto
Naturaleza de las decisiones presupuestarias en las ramas
ejecutiva y legislativa
RESUMEN 257

Tercera Parte

PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO 259

9 RELACIONES INT8RGUBERNAMENTALES 261
SIGNIFICADO DEL FEDERALISMO PARA LOS ADMI-
NISTRADORES 262
TIPOS DE RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES:
ENTRE LOS NIVELES FEDERAL, ESTATAL Y
LOCAL 265
Asignaciones federales de ayuda
Otras ayudas federales a los Estados y las localidades
AYUDAS ESTATALES A GOBIERNOS LOCALES 278
RELACIONES "HORIZONTALES" INTERLOCALES E
INTERESTATALES 284
Estímulos para las relaciones horizontales interguber-
namentales
Instrumentos de relaciones horizontales
Similitudes regionales en las normas públicas
LAS REALIDADES MIXTAS DE LAS RELACIONES IN-
TERGUBERNAMENTALES 298
RESUMEN 306

xv
10 VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 308

LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y LOS SERVICIOS

PUBLICaS 309
LA INFORMACION COMO SERVICIO 311
SERVICIOS PARA OTRAS DEPENDENCIAS ADMINIS-
TRATIVAS 314
¿Qué gobiernos reciben ayudas íntergubernamentales
importantes?
¿Cómo afectan a las normas de los beneficiarios .las
ayudas intergubernamentales?
Controversias políticas como servicios de las ayudas
intergubernamentales
Las actitudes como servicios: opiniones de los beneficia-
rios sobre las ayudas intergubernamentales
EFECTOS DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS SOBRE
PROBLEMAS SOCIALES Y ECONOMICOS 324
RESUMEN 327

INDICE ALFABETICO DE MATERIAS 328

XVI
PREFACIO

Dentro de la profesión académica, es común que los escritores indiquen

en qué se diferencia su modo de abordar el tema de los métodos de exposición
utilizados por otros. En este caso, es especialmente apropiada esa declara-
ción. Este libro se diferencia de otros textos del campo de la administración
pública, en que hace hincapié en los procesos políticos internos y los que ro-
dean a las dependencias administrativas, en lugar de recalcar las técnicas
administrativas que debe dominar un administrador incipiente. Se escribió
para los estudiantes que tratan de comprender las operaciones de la admínís-
tración pública, dentro de su medio ambiente político.
La administración pública misma se presta a diversos métodos de enfo-
que. A veces se enseña en los departamentos de ciencias políticas de los
colegios de artes liberales, y podemos suponer que esos cursos se enfocan
sobre las actividades de las unidades administrativas en relación con otras
actividades del proceso politico más amplio; el resultado final tiene más pro~
babilídades de ser una comprensión que un adiestramiento en las técnicas de
administración.. En otros lugares, la administración pública se encuentra se-
parada de las ciencias políticas y se ofrece a los estudiantes como preparación
profesional. Asimismo, se encuentra subordinada a programas que brindan
instrucción en el campo general de la "administración". Un estudiante de la
American University de Beirut reveló su confusión respecto a la administra-
ción pública, en términos no muy diferentes de los empleados por los norte-
americanos mismos:

Me siento confundido con respecto a la administración públí-

ca ... La Escuela Superior de Estados Unidos en la que solicité mi
ingreso. imparte la administración pública junto con la de negocios,
y cuando el Coronel Urwick éstuvo aquí, dijo que el principal es-
tudio es el de la administración; sin embargo, cuando estuvo el pro-
fesor Pollock, dijo que la administración pública es una parte de las
ciencias políticas. El decano Reining nos dijo que tenía una escuela
separada de administración pública; pero el decano Stone unió la
2 PREFACIO

administración pública con la internacional. ¿Cómo puedo conciliar

todo esto? (1).

La administración pública tiene clientela tanto de las "artes liberales"

como "profesionales", y los libros de texto de esta disciplina se escriben 10
mismo para los colegios de artes liberales que para las escuelas profesionales
de una universidad.
No sólo la diferencia de perspectiva entre un departamento de artes lí-
berales y una escuela profesional provoca disputas sobre administración pú-
blica, sino que esta disciplina se caracteriza por las discusiones que surgen
también entre los miembros del cuerpo docente de una misma organización.
En muchos departamentos de ciencias políticas, que se consideran sólidamente
implantados en la tradición liberal, los cursos de administración públíca-pue-
den impartirse desde el punto de vista liberal o desde el profesional. Los es-
tudiantes que aspiran a una carrera en el gobierno se ven apremiados a seguir
esos cursos; los instructores pueden tener cierta experiencia administrativa,
y los textos proporcionan. a menudo, informes útiles para un administrador
público. Un libro popular de introducción incluye capítulos sobre la dirección,
la toma de decisiones, la contratación del personal, los métodos de examen, la
evaluación y la promoción, las relaciones de empleados, el efecto de la tec-
nología de las computadoras sobre la administración pública, la preparación,
la autorización y la aplicación del presupuesto, y la revisión judicial de las
decisiones administrativas. Después de ese curso de introducción en admínís-
tración pública, un graduando puede tomar cursos adicionales de "administra-
ción de finanzas públicas" y "administración de personal público".
Entre los especialistas en ciencias políticas, los expertos en administración
pública se separan no sólo por sus intereses en la instrucción propia de la
administración, sino también porque su preparación es "tradicional", "ínsti-
tucíonal" o "no científica"; no obstante, los administradores prácticos consí-
deran con frecuencia a los instructores de administración pública como dema-
siado "académicos", "teórícos?o o "poco prácticos", El director de la Public
Administration Review ha descrito al "especialista en administración pública"
como un hombre con

, , , una pesíción ambivalente y, a menudo, incómoda: es un

especialista práctico entre los académicos y un académico entre los
administradores públicos .. ,
Para los especialistas en ciencias políticas orientados hacia los
valores y las actividades que se designan como. .. "de comporta-

(1) Keith M. Anderson, Emerging S ynthesis in American Public Administration

(New York: Asia Publishing House, 1966). Citado por Dwight Waldo, "Public Admínís-
tratíon" [ournel ot Politics, 30 (Mayo, 1969), 443-79.
PREFACIO 3

miento", el especialista en administración pública no ha progresado

hasta los límites de la disciplina: tiene una preocupación anticuada
por las instituciones y los programas; es excesivamente celoso de
las normas y las prescripciones y, cuando mucho, es un tecnólogo,
más que un científico ... Se le considera como más o menos críen-
tado hacia un mundo externo de asuntos del gobierno, más que ha-
cia las materias académicas y disciplinarias, en sentido estricto, y
como alguien que se preocupa de manera primordial, o quizá exclu-
siva, de preparar a los estudiantes para conseguir y conservar "em-
pleos en el gobierno" (2).

Otro conflicto se establece entre quienes estudian administración pública

como entidad distinta y quienes consideran que el tema adecuado de investí-
gación es la administración por sí misma. Quienes tienen mayor amplitud de
ideas, ven a la administración como un proceso genérico, que puede dividirse
en "pública", "privada", "de negocios", "educativa", "militar" o de otros
tipos; sin embargo, se pretende que cada fracción tiene menos características
distintivas que el proceso general del que forman parte todas ellas. Desde
ese punto de vista, el estudio de la administración pública representa una dís-
tracción. Para comprender o practicar la administración de cualquier tipo, es
preciso dedicarse al examen de la administración en varias de sus formas.

Actualmente, en lugar de una teoría válida universalmente de

[administración], hay una variedad cada vez mayor de teorías par-
ciales: de administración de negocios, pública, de hospitales, de
educación y de otros tipos ...
Las ciencias administrativas están estableciendo una identidad
y ganando ímpetu. Creemos firmemente que se está preparando una
ciencia rigurosa de la administración, que pueda justificar sucesos
en tiempos y lugares particulares, y el contenido ético y normativo
de esos sucesos, sin incorporar en sí misma las condiciones partí-
culares y los valores de tales hechos. La teoría necesaria debe tomar
en consideración esos factores, como variables. Las variables deben
ser suficientemente amplias para incluir las condiciones y las cír-
cunstancias éticas que pueden hallarse en todos los campos de la
administración y en todos los contextos culturales (3).

(2) Waldo, ibtd.

(3) Peter B. Harnmond, et el., "On the Study of Administration", en James D.
Thompson, et al., eds., Comperetioe Studies in Administfation (Pittsburgh: University of
Pitt.sburgh Press, 1959), pp. 3-1.
-1 PREFACIO

En este libro no se resuelven las cuestiones relativas a la naturaleza

genérica de la administración o a las características distintivas de la adminís-
tración pública. Tiene sus raíces principales en las ciencias políticas y trata
de reunir los informes sobre administración que son más importantes para la
comprensión del proceso político más amplio. Desde luego, gran parte de
esa información se refiere a la administración pública. Incluye información
sobre la consideración del público hacia las burocracias del gobierno; sobre
las características personales de los administradores públicos; sobre las in-
teracciones entre los administradores públicos y los partidos políticos, los
grupos de interesados y las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno; y
sobre los interacciones entre los administradores públicos y los funcionarios
del gobierno de diferentes unidades del sistema federal. A veces, tomamos en
consideración ciertos informes sobre el comportamiento de los administrado-
rs, en contextos no gubernamentales. Por ejemplo, al ocuparnos de la toma
de decisiones dentro de organizaciones administrativas, resulta evidente que
ciertas características de esa función prevalecen tanto en las administraciones
públicas como en las organizaciones administrativas privadas de cierta mag~
nitud. Asimismo, encontramos ciertas similitudes sorprendentes en los ante-
cedentes sociales de los administradores de alto nivel, tanto en las dependen-
cias del gobierno como en las grandes empresas comerciales. Sin embargo, en
su mayor parte, el enfoque reposa en los atributos y las actividades de los
administradores públicos. Se hace hincapié en la contribución de la adminís-
tración pública al establecimiento de normas públicas. Aunque hay ciertas
características de la administración que se revelan comunes al campo público
y al privado, resulta secundario, para nuestros fines, todo análisis de sus
puntos de coincidencia y de sus diferencias.
La estructura de sistemas deberá aclarar las funciones normativas de la
administración pública y poner de relieve la importancia de la administración
para otras características de la política. Este libro trata de los diversos rasgos
que parecen capaces de afectar al establecimiento de normas en las unidades
administrativas y -hasta donde lo permite la literatura existente- describe
las interacciones entre esas características y la influencia que tiene cada una
de ellas sobre las funciones normativas del administrador. Entre las prequn-
tas a las que intentamos dar respuesta en este libro, se encuentran algunas
de las interrogantes clásicas de las ciencias políticas, enunciadas de nuevo
con el fin de que sean pertinentes y compatibles con un estudio de la admí-
nistración pública:

* ¿Quién obtiene qué, cuándo y cómo de las decisiones tomadas

por las unidades administrativas?
* ¿Qué participación tienen los administradores en el estebleci-
miento de normas, en comparación con la de los legisladores
PREFACIO 5
elegidos, los ejecutivos superiores y los miembros del cuerpo
judicial?
~ ¿Hasta qué punto y cómo influyen los administradores en los
beneficios que obtienen los ciudadanos de los gobternos?
~ ¿Cómo influyen los administradores en los constreñimicntos
que pesan sobre el comportamiento de los ciudadanos y que
proceden de las dependencias del gobierno?

La composición de este libro realza su empleo de la estructura de sistemas.

Después de dos capítulos de introducción, en los que se explican los conceptos
de sistemas y se describen los méritos del establecimiento de comparaciones
en el campo de la administración pública, un grupo de tres capítulos trata del
proceso de conoersion del sistema administrativo, que transforma los insumas
de un sistema en sus productos o servicios. En esos capítulos se examina el
proceso de toma de decisiones en las dependencias administrativas, las es-
tructuras de estas últimas y sus lazos formales con otras ramas del gobierno,
así como el personal que opera en ellas.
A continuación, un grupo de tres capítulos se ocupa de diversas fuentes
de insumas para las unidades administrativas; la cultura política y sus pre-
disposiciones para la administración pública; las demandas de los ciudadanos,
y las exigencias y los recursos que emanan de las ramas ejecutiva y legislativa
del propio gobierno de un administrador. Finalmente, se dedican dos capítulos
al examen de los servicios que rinden las unidades administrativas para otros
gobiernos y otros participantes activos, dentro de sus medios ambientes.
Aunque este libro se aleja del modelo típico de los textos de administra-
ción pública, la separación es más una cuestión de formato y enfoque que
una revolución profunda en el contenido. Muchos de los puntos analizados en
esta obra pueden hallarse en otros textos de administración pública: sin em-
bargo, la organización de este libro coloca esos temas en un contexto diferente.
En lugar de presentarlos como instrumentos para la administración pública,
se consideran como componentes del sistema administrativo. Por ejemplo, ea
lugar de dedicar un capítulo a la "administración de personal", en este libro
se toman en consideración ciertos puntos relativos al personal en el Capítulo
5, que trata de la selección de administradores de nivel normativo y sus carac-
terísticas socioeconómícas, sus capacidades y sus valores; y se analizan varios
otros temas adicionales en el Capítulo 6, que trata del concepto que tiene el
público del servicio administrativo. Puesto que hacemos hincapié en el esta-
blecimiento de normas, omitimos muchos conceptos de administración de per-
sonal, relativos a la selección y el adiestramiento de empleados de niveles
mediano y bajo.
6 PREFACIÓ

Otro ejemplo de esta perspectiva diferente es que no hay un grupo se-

parado de capítulos sobre presupuestos, como tales: pero en el Capítulo 8
-que trata de las relaciones entre administradores, legisladores y el ejecutivo
en jefe- se describen los procesos presupuestarios en los gobiernos federal,
estatales y locales. A un especialista en ciencias políticas, los presupuestos le
parecen menos importantes por sí mismos que como ejemplos de las interaccío-
nes normativas entre los administradores y otras ramas del gobierno. Los
procesos presupuestarios proporcionan los mejores ejemplos de relaciones in-
tragubernamentales que tienen lugar de manera regular. En el Capítulo 8 nos
ocupamos menos de la descripción de los papeleos y los plazos que deben
satisfacer los funcionarios encargados de los presupuestos, que del análisis
de las decisiones tomadas y de los tipos de influencias que les dan forma. En
el Capítulo 3 se analizan también los presupuestos, en relación con la toma
de decisiones, yesos conceptos se utilizan para ilustrar varios aspectos gene~
rales del comportamiento normativo en las dependencias administrativas.
AGRADECIMIENTOS
----------------------

Son muchas las personas que han contribuido a la preparación de este

libro. Cientos de estudiantes, en mis cursos de administración pública y
durante un período de cinco años, ayudaron con sus comentarios, explícitos
e implícitos, al bosquejo y el contenido de este libro, a medida que los con-
ceptos se fueron presentando en las clases y las conferencias. Durante ese
mismo lapso varias organizaciones me proporcionaron fondos para efectuar
investigaciones: la Universidad BaH State, el Consejo de Investigaciones en
Ciencias Sociales. el Centro de Computadoras de la Universidad Estatal
de Florida. la Oficina de Investigaciones Generales de la Universidad de
Georgia, la Escuela de Graduados y el Centro para el Estudio de las Nor-
mas y la Administración Pública, ambos de la Universidad de Wisconsin.
Los resultados primarios de esas investigaciones se publican en otros textos;
pero este libro refleja el efecto de tales experiencias en mis conceptos sobre
administración pública y el proceso político en que ésta se desenvuelve.
Las primeras copias del manuscrito fueron revisadas por Chalmers Brum-
baugh. Marvin Druker, Barry Gaberman, Richard Hartwig, Michael Kagay,
Martin Landau, Clara Penníman, Wallace Sayre, Frank Sherwood, Donald
Van Meter, Aaron Wíldavsky, Dei! Wright y Dean Yarwood. Las Sras,
Beverly Shaver y Deanrra Gervasi mecanografiaron el manuscrito. En
casa, Eríca. Stefan y mi esposa, Ina, aceptaron los problemas domésticos
producidos por otro de los libros de Papá. El libro se 10 dedico a mi madre
que, en el pasado, administró una pequeña organización que fue muy impor-
tante en mi vida.

I. S.

Madison, Wísconsín.
Julio de 1969.
Admínístracíón
Públíca
1 lNTRODUCClON

Los administradores públicos y las características que influyen en sus

actividades son temas vitales para los especialistas en ciencias políticas y
otros estudiantes interesados en los asuntos públicos.
La gran amplitud de las responsabilidades de los administradores es
un indicio claro de la importancia que tiene la administración pública. En
los Estados Unidos. durante 1966~67. contribuyeron a erogar 259,000 mí-
llones de dólares, o sea, el 33 por ciento del Producto Nacional Bruto, que
es un indicador, usado comúnmente, de nuestros recursos nacionales tota-
les. En el curso de 1968, más de 12 millones de civiles trabajaron para las
dependencias públicas, además de los 3.5 millones de ciudadanos que eran
miembros de las fuerzas armadas. La potencia física de los militares es un
tipo de recurso de poder cuyo uso se ve afectado por los administradores
públicos. Hay también otros poderes a los que dan forma los admínístra-
dores que planean y aplican programas para la creación de escuelas y uní-
versidades públicas, asignan fondos para investigaciones a proyectos de
medicina y de ciencias naturales y sociales, negocian con los terratenientes
con respecto al precio que debe pagarse por el derecho de paso de una
carretera, establecen normas de sanidad y seguridad para los alimentos.
los medicamentos, los cosméticos, los automóviles y los aviones. y ponen
a prueba artículos individuales para asegurarse de que se someten a esas
normas. Las dependencias que regulan la economía rigen nuestras vidas y
fortunas. Muchos de nosotros (el 20 por ciento de la fuerza laboral) estamos
empleados en dependencias del gobierno. de modo que nuestros salarios.
beneficios marginales y órdenes de trabajo se encuentran sujetos a las decí-
siones de los administradores. Todos vivimos en un "estado administrativo"
y muchas de nuestras privaciones y nuestras ventajas proceden de las de-
pendencias administrativas; sin embargo, no tenemos por que preocupamos
12 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

por esa situación, ya que hay procedimientos administrativos que tienen

como finalidad la protección de los derechos y los intereses de los cíuda-
danos individuales. Muchos de los "papeleos" que, con frecuencia, son
motivo de burla, tienen como fin la guía y el control de las decisiones de los
administradores.
No es factible describir las actividades de un administrador público
"típico". Algunos de ellos se ocupan de tareas rutinarias que han sido de-
talladas por medio de acciones de la rama legislativa. En esa categoría se
encuentra el investigador de casos del departamento de beneficencia de un
condado, que decide qué beneficios deben corresponder a un solicitante, de
acuerdo con las disposiciones de un programa de beneficencia del gobierno.
Otros administradores se ocupan de operaciones de rutina. El superior de
los investigadores de casos asigna las misiones de trabajo, se ocupa de la
distribución de los períodos de vacaciones y del mantenimiento de su ofi-
cina local y, además, trata con los clientes no satisfechos con las decísío-
nes tomadas por sus subordinados. Hay todavía otros que se encargan del
trabajo más innovador del gobierno. Contribuyen al avance de los límites
del progreso social por medio de la formulación de proposiciones y procu-
rando ganar partidarios para estas últimas entre los miembros de la le~
gislatura federal y las estatales. Además, los administradores deben aplicar
programas innovadores. El modo en que un administrador use su discreción
puede significar el éxito o el fracaso para un proyecto que involucre a
muchos ciudadanos. Un representante sobre el terreno de la Oficina de
Educación de los Estados Unidos que negocie con los sistemas escolares
sobre la desegregación racial, es vital para el éxito de su programa, ya que
las escuelas no aplican por sí mismas la deseqreqacíón, ni acatan simple-
mente las órdenes de los tribunales. Además de ser personalmente fieles a
los principios de igualdad de oportunidades, los administradores federales
deben mostrarse muy sensibles hacia los constreñimientos que pesan sobre
las juntas escolares locales. Puede resultar necesario que un administrador
equilibre intereses agudamente en conflicto, con el fin de ayudar a los
funcionarios locales a hacerle una concesión "al gobierno de Washington",
sin perder su apoyo político local.
El calificativo de "administrador público" se usa de diversas formas;
en algunos contextos, designa a todos los empleados del gobierno, con ex-
cepción de los de las ramas legislativa y judicial y del jefe elegido del
ejecutivo. Esa designación incluye tanto a los empleados de los archivos
como a los barrenderos, así como también a las personas que ocupan puestos
elevados o de nivel medio en los departamentos del gobierno. En otros
contextos, ese término se reserva para los empleados de alta categoría de
los departamentos o las dependencias del gobierno; o sea, para designar
al personal que toma las decisiones no rutinarias y que establece las normas,
INTRODUCO¡ÓN 13

directrices o políticas que deben respetar sus subordinados. Vamos a ocu-

parnos, sobre todo, de este último significado del calificativo de admínís-
tradores públicos, ya que la mayor parte de nuestras exposiciones se refieren
a los funcionarios que toman decisiones importantes, dentro de las unidades
administrativas y que interactúan con funcionarios de otras ramas del go~
bíerno: sin embargo, a veces, ampliaremos nuestro enfoque y proporciona-
remos ciertos informes sobre el grupo más extenso de los empleados admi-
nistrativos.

NUESTRO ENFOQUE DE ADMINISTRACION PUBLICA.

Este libro está destinado al primer curso de estudios de administración

pública, y sus metas son, a la vez, más y menos ambiciosas que las de otros
muchos textos de introducción. Su principal objetivo es lograr que el
estudio de la administración pública sea importante e interesante para los
alumnos de ciencias políticas. Como resultado de ello, el libro se ocupa
sólo en forma mínima de muchos temas que se incluyen en otros textos de
administración pública, y se concentra en los componentes que parecen más
importantes para el proceso político y que han recibido mayor atención por
parte de los especialistas en ciencias políticas. Uno de los factores que ligan
a gran parte del material de administración pública con otros campos de
las ciencias políticas es su interés común por la política pública.
El significado de la palabra "política" es ambiguo y puede referirse
a una proposición. un programa en curso, los fines de un programa o el
efecto de este último sobre los problemas sociales que son sus objetivos
inmediatos. El término se usa en frases de significado tan amplio como "la
política exterior de los Estados Unidos" o "la política interna de Richard
Níxon": sin embargo, en forma más precisa, se emplea para denotar aspec-
tos limitados de actividades complejas: "la política de concesiones por la
escasez de petróleo, por la que aboga el Departamento del Tesoro" o "la
política (o las normas) seguida por una universidad para responder a las
demandas de los estudiantes".
Una definición de política que se a justa a muchos de los usos que de
esa palabra hacen los especialistas en ciencias políticas es: las actividades
importantes del gobierno. Una actividad es "importante" si tiene relación
con grandes cantidades de recursos o si es significativa para los intereses
de muchas personas: sin embargo. sería erróneo hacer en este punto una
definición precisa de política. A lo largo del libro, utilizaremos varias de
las connotaciones mencionadas: pero el contexto en el que se usa indicará
en cada caso el significado subentendido.
El proceso político incluye la formulación. la aprobación y la aplicación
de programas del gobiemo; une a los administradores públicos C()l1 otros
 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

muchos participantes activos que tienen intereses creados en la política y

que pueden ser funcionarios de otras ramas del gobierno, ciudadanos pri-
vados, grupos de intereses, partidos políticos y, a veces, portavoces de go~
bíernos extranjeros. Asimismo, dentro del proceso político se incluyen las
ideas, los recursos, los estímulos y los constreñimientos que influyen en los
participantes. El proceso político es dinámico y se ve afectado por intensas
controversias. Los participantes arguyen respecto a los objetivos apropiados
del gobierno, sobre los planes adecuados para la obtención de cada objetivo,
sobre el efecto probable de los programas del gobierno sobre varios de los
grupos de la población, y sobre las implicaciones de ciertos proyectos para
otras actividades del gobierno. Muchos de esos argumentos tienen un exceso
de emoción y adolecen de escasez de información. A menudo, los fíjado-
res de normas toman decisiones importantes sin contar más que "una ligera
idea" de los efectos que puedan tener esas decisiones sobre los problemas
que han de resolver.
Para tener éxito al introducir a un estudiante en la administración
pública y el proceso político, es preciso que el material contenido en un
libro se disponga en una estructura tal que permita al lector comprender
las características importantes del citado proceso y las relaciones que
hacen que cada una de dichas características sea importante para las otras.
La estructura del presente texto se enfoca en: a) un medio ambiente que,
a la vez, estimule a los administradores y reciba los productos de sus traba-
jos: b) los insumos que transfieren esos estímulos del medio ambiente a
los administradores: c) los servicios que llevan los resultados de la acción
administrativa al medio ambiente; d) un proceso de conversión que trans-
forme los insumos en servicios, y e) la retroalimentación que transmita los
los servicios de un período -tal y como interactúan con las características
del medio ambiente- de vuelta al proceso de conversión, como insumos de
una época posterior. En conjunto, forman el sistema administrativo, tal y
como se presenta en la Figura 1~ 1.

Medio ambiente e insumas.

El medio ambiente incluye a la multitud de fenómenos sociales, economi-

cos y políticos que presentan los problemas a los establecedores de normas
y, subsiguientemente, los ayudan a resolverlos u obstaculizan sus esfuerzos en
tal sentido. En el medio ambiente se encuentran: los usuarios o clientes que
deben beneficiarse con una política normativa dada; un mercado que establece
los costos para los artículos y los servicios que deben consumirse en un pro-
grama; y los grupos de intereses y los miembros del público y otras unidades
del gobierno que proporcionan apoyo político -o se oponen- a una política
dada. Mientras que ciertas características de un medio ambiente facilitan el
 -.
z
g'"'
;o
FIGURA 1-1
e
,0-------- - - - - - - - - ----------, El sistema admlnístratívo ()
()
o.
z
PROCESO DE
I LOS INSUMOS DEL
MEDIO AMBIENTE
LOS SERVICIOS PARA
EL MEDIO AMBIENTE
I INCLUYEN Los insumos internos INCLUYEN:
incluyen:
I a) demandas, b) recur
..., a) estructuras, b) proee- >
dimientos, y e) predlspo- bienes y servicios para
I sos, y e) apoyo u opos
ción de los ciudadanos y siciones y experiencias el público y funcionarios
funcionarios de otras ra personales de los admí- de otras secciones del
I mas del gobierno. nístradores, gobierno.

I t u_ - I
I t
I 1
RETROALlMENTACION: representa la influencia que
I los servicios tienen sobre el
medio ambiente. de modo
I que da forma a los insumos
subsiguientes.
I EL MEDIO AMBIENTE: incluye: a) usuarios o clientes,
I b) costos de los bienes y ser-
vicios, y c) miembros del pú-
blico Y otros funcionarios del
I gobierno que respaldan o se
oponen a las dependencias,
I los administradores o los
L _
programas.
-----.J
..-
\J1
16 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

establecimiento de normas y la resolución de problemas sociales, otras agravan

los problemas y obstaculizan los esfuerzos que hacen los responsables para
resolverlos.
Los insumes políticos son lo que se transmite del medio ambiente al pro-
ceso de conversión del sistema administrativo, e incluyen: demandas para
esas normas, recursos, y apoyo, oposición o apatía hacia las acciones de los
administradores. El pueblo pide artículos y servicios públicos para su propio
uso, como instalaciones recreativas y servicios de educación, transportes y
sanidad; además, exige que se controle el comportamiento de otras personas,
ya sea por medio de la policía o de los militares. Necesita también las satís-
facciones emocionales que se derivan de gestos o afirmaciones simbólicas,
como, por ejemplo, la conmemoración de festividades patrióticas, étnicas o
religiosas. Una "demanda" es un concepto analítico que no describe necesa-
riamente la naturaleza de la interacción entre los ciudadanos y el administra-
doro Una demanda puede tomar la forma de una petición de servicios rutinaria,
como la presentación de una solicitud a una oficina de beneficencia o para
el ingreso a una universidad estatal; puede tratarse, simplemente, de que una
dependencia deba introducir un nuevo servicio, o puede ser un enfrentamiento
público, con todos los ingredientes de pancartas, desobediencia civil, interven-
ciones de la policía y bombas lacrimógenas. Los recursos incluyen personal,
capacidades, materiales, tecnología y dinero. El apoyo, la oposición o la
apatía se revela en el grado en que una población se siente dispuesta a pagar
impuestos, aceptar empleos oficiales y acatar la regulación de su comporta-
miento por parte del gobierno; también resulta evidente por la paciencia de la
misma frente a la adversidad y por sus sentimientos hacia el personal admí-
nístratívo, que pueden ir del entusiasmo de "Apoye a la policía local" a 1,-
animosidad de una campaña para destituir a un rector o un maestro de
escuela. Entre esos dos extremos se encuentran las actitudes pasivas, más
comunes, hacia los empleados del gobierno. Se han llevado a cabo varios
programas de investigación de las actitudes de los ciudadanos hacia ellos,
cuyos resultados fueron distintos, de acuerdo con la naturaleza de las prequn-
tas hechas o del grupo de ciudadanos objeto de la investigación; sin embargo,
todos hacen llegar a la conclusión de que la posición de los administradores
públicos en los Estados Unidos es inferior a la que ocupan otros muchos
grupos profesionales o técnicos. Esto tiene una implicación importante para
los programas públicos de personal: debido a que mucha gente considera que
el servicio al gobierno es una profesión indeseable, los reclutadores de ese
personal no pueden atraer a un número suficiente de graduados universitarios
de elevada competencia.
El sector privado no es el único depósito de insumas para el sistema ad..
mínístratívo, puesto que haytambién otras ramas del gobierno que proporcio-
nan demandas a los administradores, en la forma de estatutos, instrucciones
 INTRODUCC4óN 17

y solicitudes, o juicios del jefe del ejecutivo, la legislatura o la rama judicial,

Asimismo, aportan apoyo y recursos u oposición, en la forma de fondos y
autoridad a discreción. Algunos de esos insumos gubernamentales no son
formales y otros ni siquiera se expresan. Los administradores reciben suges-
tiones y recomendaciones de los legisladores durante las audiencias legislativas
y en el curso del año a medida que los legisladores aclaran sus intenciones
al promulgar estatutos. Por otra parte, los administradores se imaginan con
ramas del gobierno; para ello, utilizan la extrapolación de informes de comí-
ramas del gobierno; para ello, utilizan la extrapolación de informes de comí-
tés, sentencias judiciales o discursos públicos ya existentes. Por ejemplo, tratan
de discernir cuáles podrán ser los deseos de otros funcionarios o si es factible
que algún otro funcionario se moleste tanto por alguna acción administrativa
específica que solicite la aplicaci6n de sanciones.

Proceso de conversión.

No sólo los insumas influyen en los actos de los administradores, sino

también ciertas características del proceso mismo de conversi6n. A esas ca-
racterísticas se las ha desigado diferentemente, para poder distinguirlas de
los insumos procedentes del medio ambiente. Puesto que se originan dentro
del proceso de conversión, reciben el nombre de insumas internos y compren-
den las estructuras formales que existen dentro de las dependencias adminis-
trativas, los procedimientos empleados por los funcionarios para tomar sus
decisiones y las predisposiciones y experiencias personales de los administra-
dores. Estos últimos deben tomar en consideración numerosas consecuencias
implícitas en sus decisiones y deben hallar alguna forma de evaluación de la
intensidad, el apoyo político, las virtudes morales y los costos financieros
asociados con cada una de las demandas principales. Debido a que cada acci6n
importante tiene probabílídades de involucrar a numerosos solicitantes de otras
unidades del gobierno, así como también del sector privado, pueden presen-
tarse muchas situaciones en las que quienes deben tomar las decisiones se
sienten molestos y, por ende, pueden alterar sus procedimientos para hacer
elecciones. Entre las características que podemos hallar en el proceso de
conversión, tenemos: conflictos entre las reqlas formales de la organización
y los valores personales de los administradores: choques entre administradores.
que hagan aumentar los costos de los servicios de una dependencia: el uso,
por parte de quienes toman las decisiones. de procedimientos de rutina para
simplificar los insumas complejos y numerosos, y las tendencias a la rigidez
frente a demandas innovadoras. La dirección y el personal de una dependen..
cía pueden estar en desacuerdo respecto a los salarios apropiados, las condí..
ciones de trabajo y los servicios prestados a .Ios clientes o usuarios. Como
otras secciones del gobierno es frecuente que la administraci6nsevea~vo..
lucrada en controversiaS;eJi realidad, la administración se ve afectada POf
18 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

evaluaciones distintas de su propia actividad, debido a sus numerosas rela-

ciones con otros sistemas sociales, económicos y políticos. Existen conflictos
frecuentes entre los mismos administradores, así como también entre ellos y
los proveedores de insumas o los receptores de los servicios.

Servicios.
Los productos que los administradores proporcionan a su medio ambiente
incluyen servicios, artículos tangibles y regulaciones del comportamiento, ade-
más de gestos, declaraciones y actividades que confieren mensajes simbólicos
a quienes tienen disposición para comprenderlos. Al sector privado, los admí-
nistradores le brindan la satisfacción de muchas de las necesidades materiales
y simbólicas. Los administradores facilitan también beneficios directos a los
funcionarios de otras unidades del gobierno; información, asesoramiento téc-
nico y proposiciones concretas que son necesarias para la formulación de la
política. A continuación, los legisladores y los ejecutivos les dan vida, medían-
te promesas y rendimiento de servicios a los votantes; sin embargo, a fin de
cuentas, la mayoría de esos servicios deben proceder de las dependencias
administrativas. Mientras que el político puede suministrar al administrador
los recursos necesarios y exigirle que los utilice para dar al público el servicio
deseado, es el admínístrador el que aplica generalmente el estatuto preciso que
ha sido promulgado por la legislatura o el que se encarga de prestar al público
un servicio dado. Al no hacerlo así, el administrador puede ofender tanto a
los ciudadanos como a los miembros electos de la rama legislativa. Esas fallas
son "servicios negativos", puesto que implican privaciones a corto plazo para
las personas del medio ambiente del administrador y privaciones a largo plazo
para los mismos administradores.

Retroalimentación.

La retroalimentación representa la influencia de servicios previos sobre

las demandas, los recursos y el apoyo o la oposición (o sea, los insumos)
que recibe un sistema administrativo. Las leyes fiscales existentes influyen en
el flujo de recursos económicos hada las dependencias administrativas. Los
servicios públicos y 'las normas reguladoras afectan directamente a las satis-
facciones de los eiudadanos y, por ello, dan forma a las demandas que pre-
sentan. Los esfuerzos previos para fomentar el desarrollo económico pueden
af~ttar las condiciones' socíales y económicas, en modos que influyen tanto en
Iosreeursosproporcícñados por los impuestos existentes Como en las deman-
das y el apoyo de la población.
. Los mecaillsmos de retroalímentaeíén resultan evidentes en la· continuidad
'de las mteí:'aé<:'ior1esenfl'e los administradores y las muchas fuentes de sus
insumos .ylós:re<!ePtorts .de: sus servicios.· Los ciudadanos, .los ..legisladores .y
 INTROOUCCIÓN 19

el jefe del ejecutivo raramente se encuentran satisfechos de una vez por todas.
Algunos de ellos piden frecuentemente más. Pueden solicitar el mejoramiento
de los servicios existentes, la expansión de la magnitud de los mismos para
satisfacer las demandas de una mayor población, y la ampliación del alcance
de un programa para abarcar ciertas necesidades que no satisfacen las actíví-
dades actuales. El ciclo anual del presupuesto exige que exista un personal
especializado para defender sus actividades del año en curso y sus proposí-
ciones para el' siguiente, en audiencias ante funcionarios de las ramas ejecu-
tiva y legislativa. En esas ocasiones, las evidencias de realización de proqra-
mas y las demandas no satisfechas vuelven a los administradores, en forma
de instrucciones de programas y topes presupuestarios para el año siguiente.
Los grupos que reciben los servicios de una dependencia o sienten el efecto
de sus regulaciones se unen con aliados en la legislatura y tratan de alterar
la autoridad legal de una dependencia o su nivel de asignaciones. En casos
menos formales, los grupos de usuarios o clientes y los legisladores están
tratando siempre de hacer algún esfuerzo para que los administradores cam-
bien su política o sus decisiones en circunstancias particulares.

LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS
El medio ambiente, los insumes, el proceso de conversión, los servicios
y la retroalimentación se relacionan e interactúan unos con otros, de la mane-
ra que se muestra en la Figura 1~1. A todo un conjunto completo de esos
elementos y sus interacciones se le llama sistema administrativo. Un sistema
no es simplemente la unidad administrativa contenida en el proceso de con-
versión. Un sistema administrativo es la combinación de la unidad admínís-
trativa con todos los elementos y los procesos que interactúan con la unidad:
o sea: a) el medio ambiente dentro del que opera la unidad administrativa y
que influye en la unidad y es afectado por ésta, y los b) insumos y e) serví-
cios de la unidad, conectados entre sí por el d) proceso de conversión y e)
los mecanismos de retroalimentación. Este tipo de sistema constituye una
estructura útil para tratar temas individuales; no sólo enfoca la atención sobre
una descripción simple de las partes separadas. sino también en la importancia
y la relación de esas partes entre ellas.
Como estructura conceptual. un sistema administrativo nos ayuda a
pensar en la administración pública. No es un conjunto fijo de participantes
activos y actividades y puede servir para dirigir nuestras ideas sobre sucesos
universales (o sea, las generalizaciones sobre activi~desadministrativas de
todos los góbiernos) o sobre sucesos particulares, (o sea, actividades admínís-
trativas en dertos lugares o circunstancias). Podemos imaginarnos que un
~istema admínístratívo abarque los actos de 18 mayoria de' Iosadmínístradores
públic~de losESfad9$ .Unídosy que induya funcionarios legislativos y ju~
cliciales de los gobiernos estatales. locales y nacional, así COJXlb. ,t~''lI:1>11~'7;~
1
20 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

todos los principales grupos de intereses involucrados en las cuestiones pri-

mordiales.Para otros fines, podríamos imaginarnos un sistema administrativo
para explicar los actos de una dependencia. Por ejemplo, un sistema enfocado
en la Oficina Federal de Investigaciones incluiría a un conjunto limitado de
recursos, funcionarios del gobierno, grupos de intereses y ciudadanos.
Al pensar en la administración pública de una estructura de sistemas.
debemos acostumbrarnos a reflexionar en la pertinencia de los componentes
individuales: ¿qué implicaciones para los servicios pueden hallarse en las dí-
versas características del proceso de conversión? ¿Cómo responde el carácter
del proceso de conversión a los insumas procedentes del medio ambiente?
¿QUé tipo de limitaciones sobre los servicios ejercen las cantidades de recursos
que entran del medio ambiente al proceso de conversión? Este tipo de cues-
tionario establece la importancia de la administración pública para la política.
la economía y otras características de su medio ambiente, que nos interesan
como ciudadanos y como graduados en ciencias políticas (1). El sistema ad-
ministrativo no es un conjunto de patrones fijos en el que los administradores
inicien relaciones documentadas con su medio ambiente. El sistema es una
estructura conceptual que tiene como finalidad el servir de ayuda para el
estudio de la administración pública. Los insumas y la retroalimentación su-
gieren los tipos de estímulos que tienen probabilidades de influir en las acti-
vidades del proceso de conversión; el término servicios es simplemente un vo-
cablo utilizado para designar la categoría de fenómenos que reflejan los re-
sultados del trabajo administrativo. Como estructura conceptual, el sistema
sirve de guía para la selección y la organización de los informes sobre la
administración pública. UtiHzando como guía el sistema, reuniremos informa-
ción sobre conceptos que parecen funcionar como componentes de conversión,
ínsumos, resultados o servicios y mecanismos de retroalimentación; a continua-
ción, veremos como interactúan realmente entre sí esos conceptos.
Los enlaces entre el medio ambiente. los insumas, la conversión, los ser-
vicios y la retroalimentación pueden parecer un sistema cerrado en el que los
encargados de tomar las decisiones responden continuamente al efecto que

( 1) La obra teórica citada con mayor frecuencia en relación con el método de sistemas
es A Systems Analysis of Political Life (Nueva York: Wiley, 1965), de David Easton.
Véase también: A Fremework [or Polítical Analysis (Englewood Cliffs, N. J.: Prentíce-
Hall, 1965), del mismo autor: Comparative Polítics: A Developmental Approach (Boston:
Líttle, Brown, 1966). de Gabriel Almond y G. Bingham Powell, [r.: Polítics, Economics,
and the Public: Policy Outcomes in the American States (Chicago: Rand McNalIy, 1966).
de Thomas R. Dye: The Power oE the Purse: Appropriations Politics in Congress (Boston:
Uttle, Brown, 1966), de Richard F. Fenno: The Legislative System ~Nueva York: Wiley,
1962). de [ohn C. WahIke, et al.; y The Nerves of Goveenment (Nueva York: Free Press
of Glencoe, 1963), de Karl W. Deutsch.
El "método de sistemas" no es el único para organizar un libro sobre la administra-
ción pública. Véase en el Prefacio una exposición de las razones que tiene el autor para
esta eJecd6n.
INTRODUCOIÓN 21

hayan podido tener sobre el medio ambiente sus propias decisiones anteriores.
La Figura 1~1 puede sugerir a ciertos lectores ese "círculo cerrado"; sin ern-
bargo, en ese diagrama se muestran sólo cuáles son los aspectos de un sís-
tema que interactúan con otros, sin presentar el carácter de esas relaciones.
Hay mucho que se pasa por alto entre los componentes de un sistema. En el
mundo real. hay numerosas características que pueden influir en las decisiones
de los participantes. Continuamente surgen nuevos insumos de las demandas
de los ciudadanos y las organizaciones civiles. Los funcionarios tienen muchas
opciones al revisar las consecuencias de sus decisiones anteriores y se dífe-
rencian entre ellos por la importancia que atribuyen a los precedentes, las
demandas procedentes de ciudadanos u otros funcionarios, y sus propias eva-
luaciones del éxito de las actividades corrientes.
Un sistema administrativo puede alcanzar la estabilidad si sus encarga-
dos de tomar decisiones logran satisfacer las demandas y vivir de acuerdo
con los recursos obtenidos correctamente; sin embargo, para los administra-
dores que presentaremos en este libro, la estabilidad será cuando mucho, una
meta difícil de alcanzar. Para algunos participantes, la búsqueda de la esta-
bilidad se verá frustrada por un medio ambiente que no sólo les proporcione
metas ambiguas y variables, sino también recursos y respaldos que cambien
de acuerdo con numerosos y complejos factores determinantes. Para otros
encargados de la toma de decisiones, la estabilidad es verdaderamente menos
importante que un cambio de gran alcance en su dependencia y el medio que
la rodea.

LOS LIMITES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

Para poder examinar los sistemas que enlazan a las unidades admínis-
trativas con sus medios ambientes, es necesario establecer los límites que ro-
dean al sistema de conversión y 10 separan de los insumos y los servicios. El
proceso de conversión incluye unidades que proporcionan servicios, recaudan
impuestos e imponen regulaciones. Las unidades administrativa; se denominan
m. formas diversas: como "departamentos", "oficinas", "dependencias", "co-
misiones", "secciones", "servicios" o con cualquier otro término que consí-
deren apropiado quienes creen una unidad. Por ejemplo, en el' gobierno nacío-
nal, podemos encontrar el Departamento de Justicia, la Oficina de Educación,
la Dependencia para el Desarrollo Internacional. el Servicio de Sanidad Pú-
blica, la Oficina de Asuntos Indígenas, la Comisión de Comercio Interestatal
yel Sistema Selectivo de Servicio. Algu¡loS autores llaman a estas últimas las
unidades "de línea" del gobierno que, en esta forma, se distinguen de las
unidades "superiores", que están al servicio del jefe del ejecutivo y le ayudan
a supervisar y controlar la rama administrativa. Consideramos que las unída-
des. de línea se encuentran dentro del proceso de conversíén de los sistemas
22 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

administrativos. El jefe del ejecutivo, los legisladores, los jueces y los miem-
bros del personal que se encuentra directamente a su servicio, se hallan ex-
cluidos del proceso de conversión y asignados al "medio ambiente" de nuestra
estructura conceptual. A nivel federal, se considera que instituciones tales
como la Oficina de Presupuestos y la Secretaría de la Casa Blanca forman
parte del ejecutivo (o "la presidencia") y. por consiguiente. se encuentran
en el medio ambiente del sistema administrativo. Junto con otras unidades
legislativas. judiciales y ejecutivas. proporcionan insumos a las dependencias
administrativas. Obsérvese que establecemos una distinción entre la rama ad-
ministrativa y la ejecutiva. Esta última se incluye con otros fenómenos políti-
cos que proporcionan dirección a los administradores y tratan de controlar
sus actividades.
Desde luego. esos límites no son muy claros. Parte del trabajo de
las unidades administrativas se parece al desarrollado por los ejecutivos. los
legisladores y los jueces. Los directores de numerosos departamentos de los
gobiernos estatales y locales son elegidos por los votantes y actúan como
ejecutivos de sus propios departamentos. separados del jefe del ejecutivo. En
todos los niveles de gobierno, las dependencias reguladoras tienen a su cargo
la responsabilidad de legislar -y, luego. adjudicar- sus propios reglamen-
tos. Algunas organizaciones sirven. en parte, como unidades de administración
pública y otras veces. como miembros del sector privado (por ejemplo. los
contratistas del gobierno). Los administradores no sólo aplican las decisiones
tomadas en las unidades legislativas, judiciales y ejecutivas del gobierno. sino
que también sugieren normas a los miembros de otras ramas y, con frecuencia,
redactan los textos de las leyes promulgadas por la rama legislativa; asimismo.
observan una gran discreción al cumplir con las misiones que se les asignan.
Al describir el trabajo de los administradores. nos estaremos ocupando de
personas e instituciones que proporcionan sus propias contribuciones impor-
tantes a la política del gobierno.
A pesar de la irregularidad de los límites del proceso de conversión,
siguen constituyendo un tema válido para este libro. Haremos hincapié en la
"cuarta rama del gobierno"; o sea, las personas y las organizaciones que no
se incluyen, habitualmente, en las divisiones tripartitas simples. de ejecutivo.
legislativo y judicial.
En los Estados Unidos -que son el objetivo principal de este libro-
existen variaciones en los. ínsumos recibidos. las conversaciones efectuadas y
los servicios de las unidades administrativas en los diferentes niveles de go~
bíerno. En cada uno de estos últimos, además, las caracteristicas importantes
de los sistemas administrativos pueden variar también de una dependencia a
otra. El empleo de un método de sistemas no implica uniformidades en el
compórtamíento, sino que proporciona una estructura que nos ayuda a íden-
tificar 'las" tendencias' generales y las desviaciones, así como tambi~n a CODl-
INTRODUCOIÓN 23
prender las causas que las producen. En ciertas ocasiones. emplearemos un
sistema que tenga aplicaciones generales en las unidades administrativas. En
otros casos, nos referiremos a un sistema que es sólo pertinente para un nú-
mero limitado de dichas unidades administrativas.

LA ORGANIZACION DE ESTE LIBRO

A unque en este capítulo nos ocupamos de las categorías abstractas de

los sistemas administrativos, el libro mismo no está desprovisto de la vida
dinámica y emocionante de la política. En otroscapitulos posteriores nosecu-
paremos del apoyo dado a los administradores por la. cultura política de los
Estados Unidos; de los antecedentes sociales de los administradores y sus
propias opiniones sobre sus empleos; de los esfuerzos que hacen para influir
en la política; de los conflictos entre las unidades administrativas que están
claramente subordinadas a un jefe común del ejecutivo, y de los métodos que
utilizan los funcionarios para tomar decisiones, cuando su medio ambiente
impide el uso de un procedimiento "racional". La estructura de sistemas se
pone de manifiesto. con mayor claridad. en el conjunto general del libro. En
tres capítulos consecutivos examinaremos los aspectos del proceso de conver-
sión; en otros tres, los ínsumos, y en dos más, los últimos. los servicios y la
retroalimentación; sin embargo, antes de ellos, en un segundo capítulo de
introducción. analizaremos el uso de la investigación comparativa, como adi-
ción a la estructura de sistemas. Efectuaremos comparaciones entre sistemas
administrativos internos de los Estados Unidos, así como también entre éstos
y algunos ejemplos del extranjero. Como hicimos notar antes. el entendimiento
del sistema administrativo no es completo. La prueba de la estructura de siste-
mas, para este libro, se encuentra en la cantidad de claridad que le da al tema,
en el éxito con que indica las relaciones importantes entre diversos componen.
tes del sistema y, finalmente, en cualquier investigación que provoque y que
contribuya a esclarecer ciertas características del sistema que actualmente son
temas de especulación o han sido insuficientemente comprobadas.
 COMPARA ctou EN EL ESTUDIO
2 DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

Este libro se enfoca en los sistemas administrativos que hay en los Esta-
dos Unidos. Al concentrarnos en temas internos, podemos analizarlos en Ior-
ma más profunda. Como resultado de ello -aunque síntíéndolo-«, nos vemos
obligados a sacrificar la amplitud en nuestro tratamiento del tema. Ese enfo-
que no refleja ninguna evaluación negativa del campo, rico y en expansión
de la administración pública transcultural comparativa. La estructura de sís-
temas respalda -y desde luego, requiere- un análisis comparativo. En
muchos estudios se comparan las actividades administrativas en varios ám-
bitos, tanto dentro del contexto de un solo país como entre diferentes naciones.
Por ejemplo, por medio de estudios comparativos, vemos cómo responden los
administradores a diferentes tipos de insumos y cómo varían los servicios con
la naturaleza de las actividades administrativas. En este capítulo se ilustran
algunas de las ventajas obtenidas por los especialistas en ciencias políticas,
al comparar diferentes sistemas administrativos de los Estados Unidos; a con-
tinuación, se examinan brevemente algunas de las características de los síste-
mas admistrativos de países extranjeros. Hay evidencias que permiten ínfe-
rir la existencia de ciertos aspectos de los medios ambientes que tienen in-
fluencias importantes sobre las unidades administrativas, en todo el mundo.
El enfoque sobre los sistemas administrativos internos de los gobiernos
nacional, estatales y locales de los Estados Unidos, no implica ninguna Iíde-
lidad parroquial a las fronteras de este país. Los insumos y los servicios de
la administración pública estadounidense tienen un alcance global; esto resulta
más evidente en los campos de la diplomacia, la ayuda internacional y la
política militar. En otros programas cuya clientela es más uniformemente
nacional, hay también insumas y servicios internacionales. En 1968, cerca del
9 por ciento de los empleados civiles del gobierno federal estaban estacío-
COMPARACION EN EL ESTUOIÓ bE LA AbMINISTRACIÓN PÚBLICA 25
nados fuera del país. El Servicio de Sanidad Pública de los Estados Unidos
se ocupa de las enfermedades de todo el mundo, mientras que la Oficina de
Educación patrocina investigaciones en los programas educativos de otros
países, en parte como programa de ayuda a los educadores de los mismos y,
en parte, para adquirir información sobre técnicas didácticas desarrolladas
en otros lugares. Por abajo del nivel federal, los planeadores de ciudades (ur-
banistas) y los expertos en transportes estudian operaciones de viviendas pú-
blicas y tránsito o transporte colectivo, en ciudades de todo el mundo. Lo ha-
cen para ampliar su conocimiento de alternativas, para usarlas en su propio
país. Con frecuencia sucede que las acciones administrativas tienen tanto re-
percusiones internacionales como internas; este es, seguramente, el caso en
los programas de investigación y desarrollo de armamentos militares. Una
nueva empresa en ese campo proporciona indicios a los gobiernos extranjeros
sobre cambios posibles en nuestra potencia de armamentos y sobre la estra-
tegia ofensiva o defensiva probable; además, al mismo tiempo, esa empresa
proporciona recompensas económicas considerables a las comunidades esta-
dounidenses en las que se almacenan o fabrican esas armas. Uno de los temas
políticos más controvertibles que relacionan al sector administrativo con el
político y el industrial, tanto al interior de los Estados Unidos como en
ultramar, se refiere al "complejo militar-industrial". Se trata de una preten-
dida trama de ambiciones combinadas, que se dice que impulsa a los Estados
Unidos hacia niveles elevados de erogaciones militares y a una competencia
armamentista internacional muy peligrosa. Supuestamente, tras esas eroga-
ciones se encuentran alianzas de industriales que desean obtener los benefi-
cios inherentes a la fabricación de armas, políticos que quieren tener bases
militares o nóminas industriales para sus constituyentes, líderes de partidos
políticos que desean el mejor "artículo político de defensa" para sus candi-
datos, y oficiales militares que aspiran al poder (véase más adelante, en las
páginas 205-206).

ANALISIS COMPARATIVO DE SISTEMAS ADMINISTRATI-

VOS EN LOS ESTADOS UNIDOS

Dentro de su enfoque interno, en este libro se hace un esfuerzo de con-

cierto para utilizar el método comparativo de análisis. Hasta donde es posible,
se basa en estudios explícitamente comparativos, en SJ,1 examen de los procesos
administrativos en diversas dependencias del gobiérno federal o en varios
estados y localidades.
El método comparativo indica diferencias de forma y de procedimientos
dentro de contextos variables; identifica la amplitud con que varían losJe-
nómenos administrativos, y demuestra los pé¡Kronesen .que tienden a presen-
tarse juntas ciertas caracteristicas de diaossistemas. Por ejemplo. como
26 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

resultado del análisis comparativo, hemos aprendido mucho sobre la influen-

cia de las condiciones económicas -una característica del medio ambiente-
sobre los tipos de servicios de las dependencias administrativas.
Thomas R. Dye proporciona el enunciado más claro del argumento
según el cual el nivel del desarrollo económico, dentro de una jurisdicción,
afecta a los servicios políticos. (1) Las características de la economía afee-
tan tanto a los recursos de que pueden disponer los establecedores de normas
o políticas como a las demandas de servicios que les llegan del medio
ambiente. Dye y varios otros eruditos han examinado el efecto de la econo-
mía en la política de los gobiernos estatales y locales de los Estados Llní-
dos. Los niveles elevados de desarrollo económico (medidos por medio de
conceptos tales como el porcentaje de la población del Estado que vive
en regiones urbanas, el ingreso personal per cápíta, el nivel educativo medio
y el empleo en la industria) se presentan, generalmente. en Estados que
muestran altos niveles de erogaciones. productos y servicios. en los campos
de la educación. la beneficencia y la sanidad (los productos y los servicios
en esos campos se miden por medio de los salarios de los maestros. los
índices de asistencia de alumnos a las escuelas. el éxito en los exámenes
nacionales. los beneficios medios de la beneficencia y la incidencia de íns-
talaciones y servicios médicos). El desarrollo económico puede proporcío-
nar los medios para adquirir esos servicios, o incrementar las demandas de
los mismos por parte de grupos clientes.
Sin embargo, en contraste con esos descubrimientos. se encuentran los
resultados obtenidos en los campos de carreteras y recursos nacionales. En
estas dos zonas. el desarrollo económico se asocia de manera inversamente
proporcional a los niveles de gastos y servicios (medidos por los kilómetros
terminados de carreteras y la magnitud de la vida silvestre y las actividades
en los parques estatales). Es decir. que los niveles altos de erogaciones.
productos y servicios. se producen en los estados que tienen bajos niveles
de ingresos, educación. urbanización e industralización. Las explicaciones
a este respecto son tentativas y. en algunos casos. conflictivas. Los progra~
mas de carreteras y recursos naturales pueden basar su ímpetu en las largas
distancias existentes entre los centros de población y los espacios abiertos.
La política de los estados rurales puede facilitar el empleo de técnicas de
"partidas de favoritismo regional" y "contubernios de ayuda recíproca y

(1) Thomas R. Dye, Polutc», Bconomics, and the Public: Policg Outcomes in the
American States (Chicago: Rand McNally. 1966). Véase también. de Richard E. Dawson
y James A. Robínson, "Inter-party Competition, Economic Variables. and Welfare Policies
inthe American States", [ournsl oE Polines, 25 (mayo de 1963). 265~89; Richard I. Hoffer-
bert, "The Relation Between Public Polícy and Sorne Estructural and Environmental Va-
riables in theAmerican States", American Political Science Revlew. 60 (marso de 1966).
73-82; e Ira SharkalJlky. "Reglonallsm. EconomkStatus and the PubUc Policies of Ameri-
can States·~. Social Science Quarterlll. <t9 '<Junio de 1968). 9..26.
 C:OMPM.ACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLiCÁ 21
trueque de votos entre políticos", para autorizar una red densa de carreteras
entre establecimientos dispersos. Por el contrario, la congestión producida
por la industrialización y la urbanización puede hacer que la construcción
de carreteras resulte prohibítivamente costosa y políticamente sujeta a con-
troversias. Por otra parte, puesto que por las carreteras urbanas circulan
muchos vehículos de manera más eficiente que por las rurales, la industria-
lización y la urbanización pueden reducir, en realidad, el costo de carreteras
adecuadas a las demandas.
En investigaciones adicionales, se ha examinado la influencia de la eco-
nomía sobre la política, en condiciones variables. Se descubrió que la econo-
mía varía en cuanto a su influencia sobre los servicios. Esta variación tiene
lugar entre diversos niveles de gobierno, en diferentes períodos de tiempo,
entre distintos tipos de servicios públicos y a niveles variados de afluencia. Uno
de los descubrimientos es que el desarrollo económico tiene mayor influencia so-
bre los servicios de los gobiernos locales que sobre los de los estatales (2).
Las diferencias en los recursos económicos y las oportunidades fiscales contri-
buyen a explicar el hecho de que los gobiernos locales dependan más de los
recursos económicos internos de su jurisdicción. La mayoría de los gobiernos
locales deben buscar recursos en una zona geográfica estrechamente limitada;
además, se encuentran confinados sólo a una fuente principal de ingresos, los
impuestos sobre la propiedad, que genera, por sí misma, una gran cantidad
de controversias políticas. Los gobiernos estatales disponen de una jurisdic-
ción más amplia y pueden transferir recursos de las comunidades "pudientes"
a las "no pudientes". Por otra parte, los funcionarios estatales tienen opciones
más amplias de ingresos, que incluyen los impuestos sobre la renta y las ventas
al menudeo. El impuesto estatal sobre la renta y el impuesto sobre ventas
parecen ser menos molestos, políticamente, que los impuestos locales sobre la
propiedad; además. los impuestos estatales parecen ser menos vulnerables a
un receso económico. Como resultado de ello, los funcionarios estatales pue-
den liberarse de muchas de las limitaciones sobre la política que parecen
originarse en el sector económico y limitar la discreción política de los funcio-
narios de los gobiernos locales. Entre los Estados. parece ser que las relaciones
entre la economía y la política son menos importantes en los estados de nivel
medio, cuyas condiciones económicas son en su mayor parte similar y mode-
radamente. ricas. En esas condiciones, las peculiaridades en los insumosno
económicos parecen ser las más importantes para determinar los tipos de
políticas que se produzcan. En los extremos de pobreza. los gobiernos estatales
parecen estar limitados estrechamente por la pequeña cantidad de recursos

(2) Compárense los datos seiialados con' Cify 8~penditares in tire United Stata, de
Ha~ 8. Brazer (NUeva' York; NatlelUl1 8ureau of Economic Researcll.l9S9) con lO!!
~. Spendinginthe. AmerlcanS.....'delta Sharkansky(Chicagol JilaJ)d MeNally.
1968). Capitulo 4.
28 ADMINISTRACIÓN PÚBUCA

disponibles. En el extremo superior del espectro económico, los gobiernos es,

tatales pueden considerar sencillo pagar por las demandas de sus residentes,
y tienden a satisfacerlas por medio de erogaciones, productos y servicios ge~
nerosos (3). Los funcionarios del gobierno nacional no parecen tener obstácu-
los por causa de limitaciones económicas, debido en parte, a su poder fisca-
lizador de los recursos de las zonas ricas del país y, en parte, a su capacidad
para obtener préstamos frente al déficit corriente en la balanza de imposición
y gastos. En realidad, el gobierno nacional maneja numerosos programas para
controlar los niveles de empleo, intereses y salarios y, por ende. puede ser
tanto el patrón como el subordinado de la economía,
En la actualidad, la influencia de las condiciones económicas sobre las
políticas de los gobiernos estatales y locales parece disminuir (4). Quienes
establecen las normas o las políticas tienen ahora más oportunidades para
gastar a niveles situados por encima de las "normas" de sus condiciones eco-
nómicas. Parte de esta flexibilidad incrementada puede reflejarse en el au-
mento de la magnitud de las ayudas federales, Al transferir recursos de las
jurisdicciones "pudientes" a las "no pudientes", las concesiones federales de
ayuda contrarrestan algunas de las diferencias existentes entre los Estados;
asimismo, los gobiernos estatales y locales tienen, actualmente, una estructura
fiscal más flexible. Con los impuestos estatales sobre los ingresos personales.
y los que pesan sobre las ventas al menudeo, que se utilizan ya en más de
40 de los Estados (mientras que ninguno de ellos recaudaba esos impuestos
a comienzos del siglo) y con los numerosos gobiernos locales que utilizan tam-
bién en la actualidad esa forma de imposición, los establecedores de normas
pueden obtener una proporción cada vez mayor de recursos en sus propias ju-
risdicciones. Incluso los Estados más pobres (por ejemplo. Mísísípí. Carolina
del Sur. Arkansas y Vermont) tienen ciertos núcleos de riqueza que pueden
contribuir a sostener los servicios en sus condados más pobres.
s también evidente que las condiciones económicas ejercen menos limita,
ciones sobre ciertos tipos de políticas que sobre otros. La importancia política
de una norma es uno de los factores que pueden hacer disminuir la influencia
de la economía. Hasta el punto en el que los programas se convierten en te-
ma de disputas importantes entre candidatos individuales y partidos políticos,
tales programas pueden provocar el empleo de cantidades considerablemente
mayores de recursos que las que se asocian normalmente al nivel de riqueza
de la jurisdicción de que se trate. Los funcionarios "se esfuerzan todavía
más" bajo el impulso de las demandas públicas. En condiciones diferentes

(3) John G. Grumm, "Structural Determinants of Legislative Output", documento

presentado ante la Conferencia sobre la Medición de las Normas en los Estados. Norteame-
ricanoa, Inter-Llníversíty Consortium for Political Research, Ann Arbor, Michigan. 1968.
(4) Alan K. Campbell y Seymour Sachs, Metropolitan American: Fiscal Pattems and
Govunmental Systenls (Nueva York: Free Press of Glencoe, 1967), p. 57.

Z1649
COMPARACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 29

-cuando los sentimientos del' público son contrarios a un programa- existe

menos rendimiento que el que pudiera esperarse de acuerdo con las condicio--
nes económicas (5).
En otro tipo de investigación se examina el efecto de los recursos eco--
nómicos en cuanto a que afectan a diferentes características de la política
pública: el producto total de servicio de una jurisdicción y la distribución de
los beneficios de servicio entre grupos de ingresos diferentes. La cantidad
de recursos existentes en una jurisdicción parece afectar al total de beneficios
producidos, más que a la distribución de éstos entre los residentes de dífe-
rentes grupos de ingresos (6). Podemos suponer que quienes establecen las
normas o las políticas son sensibles a las cantidades totales de recursos exís-
tentes, cuando se enfrentan a cuestiones tales como el número de maestros
que deben contratarse, la cantidad de aulas que es preciso construir, los kíló-
metros de carreteras que deban hacerse, el número de hectáreas que deben
adquirirse para parques estatales o las cantidades de dinero a erogar para la
beneficencia pública. Quienes establecen las normas pueden ser más sensibles
a las limitaciones políticas no económicas, cuando toman en consideración las
cuestiones relativas a la distribución: a dónde asignar a los maestros o en
dónde construir las aulas, qué lugares elegir para los parques o las carreteras
o cuánto deberán pagar a las diferentes clases de quienes se acojan a la bene-
ficencia pública.
Esos datos de la influencia de las condiciones económicas sobre los ser-
vicios de los sistemas administrativos pueden aplicarse exclusivamente a los
Estados Unidos o, asimismo, a situaciones análogas en otros países. Los datos
pueden expresarse en forma interrogativa, que permita las pruebas transna-
cionales. ¿Están menos limitadas las unidades administrativas de los gobier~
nos nacionales por las condiciones económicas que las de los gobiernos locales
o regionales, debido a sus mayores jurisdicciones, a sus oportunidades para re-
distribuir los recursos de las zonas "pudientes" a las "no pudientes", o a las
probabilidades que tienen para ejercer un mayor control sobre su propio desa-
rrollo económico? ¿Ha disminuido en los últimos años la influencia de las con-
diciones económicas sobre la política, quizá debido a los aumentos de la ríque-
za y la capacidad tecnológica? ¿Resultan menos dependientes de las condícío-
nes económicas las decisiones normativas, cuando se politiza una cuestión?
¿Son menos influyentes las condiciones económicas sobre los servicios de los
(5) Véase "Party Competition and Welfare PoUcies in the American States", de
Charles F. Cnudde y Donald J. McCrone, American Política! Science Review, 63 (septiem-
bre de 1969), 858-66; Y "Dimensions of State Polítícs, Economics aad Public Policy", de
Ira Sharkansky y Richard I. Hofferbert, American POlítica' Science Review. 63 (septiembre
de 1969), 867~79.
(6) Tbomas R. Dye, "Income Inequality and American State Politics", American P~
litical ScienceReview.()3 (marzo de 1969), 157~2: y Bryan Frye y Richard Winter, "TIte
PoIitics of RedJstributioa", American Political ScietreeReview, 6t (junio de 1~70).
 30 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

sistemas administrativos de los paises de nivel económico medio que en los

que se encuentran al extremo de la pobreza? (7). ¿Ejerce el volumen total de
recursos económicos de un país más influencia sobre los servicios totales de
sus sistemas administrativos que sobre la distribución de dichos productos entre
los grupos de ingresos elevados y bajo? No se han presentado preguntas so-
bre estos temas de manera profunda en las comparaciones transnacionales de
los sistemas administrativos.

ANALISIS COMPARATIVO POR ENCIMA DE LAS

FRONTERAS NACIONALES

En las páginas restantes de este capítulo empleamos el método compa-

rativo por encima de las fronteras nacionales. Esas comparaciones no serán
tan completas como las que se hacen entre unidades norteamericanas y que
pueden verse tanto en este como en otros capítulos posteriores del libro. En
parte, esas limitaciones se incluyen a propósito. Esperamos mantener el en-
foque sobre un análisis interno profundo. Asimismo, en parte, esas limitaciones
se deben a la falta de informes del extranjero. Aunque el campo de la admí-
nístracíón comparativa ha progresado mucho en los últimos años, no se ha
obtenido aún la amplitud o la profundidad que pueden encontrarse en las
comparaciones intranacionales.
Esta breve comparación transnacional proporciona algunos de los mismos
beneficios que se obtienen mediante las comparaciones internas más completas,
ya que permite identificar la gama global de diferencias en ciertas formas
y determinados procedimientos de administración. Este ejercicio debe con-
vencer a los lectores de que no hay nada de "natural" o "universal" en la
administración pública de los Estados Unidos: asimismo, permite ver la utili-
dad de una estructura de sistemas para las comparaciones por encima de las
fronteras nacionales. Lo mismo que en los análisis internos, la disposición en
sistemas de medio ambiente, insumos, servicios, conversión y retroalímenta-
ción, puede realzar las características de sistemas administrativos relacionados
entre sí. Con ese tipo de conocimientos, podemos llegar a comprender, hasta
cierto punto, los procesos susceptibles de producir cambios en las formas
o los procedimientos administrativos o en los servicios que proporcionan a
sus clientes las unidades administrativas.
Hasta ahora, la administración pública comparativa no ha progresado
todavía suficientemente en sus investigaciones internacionales como para
poder definir los numerosos enlaces que existen entre las características ad-
ministrativas y su medio ambiente: sin embargo, hay una .caracteristica am-
biental que, con frecuencia, parece ser importante para la -naturaleza de la

(7) Véase "Multivariate Analysis of Nañonal-Políttcal Development", de Marvin E.

Olsen, ~mer~an SóciologICal Review, 33 (octubre de 1968), 69Q~~11.
COMPARACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 31

administración pública: el nivel de "desarrollo". En lo que respecta a muchos

países, el carácter de la administración pública corresponde al lugar en el
que existe una sociedad en una curva continua de desarrollo (8).
El "desarrollo" constituye un concepto complicado. No es un artículo
tangible que tiene o no un país. Tal y como se usa ese término en la literatura,
se refiere a un conjunto de variables económicas, sociales y políticas, cada
una de las cuales existe sobre una curva continua que va de menor a mayor
desarrollo. Un país dado puede presentar, simultáneamente, ciertas caracte-
rísticas de desarrollo, junto a otras que, aparentemente, sean subdesarrolladas;
de manera similar, ciertos aspectos de la administración pública pueden pa-
recer desarrollados, mientras que otros, en el mismo país -incluso en la misma
ciudad capital- pueden corresponder a los que son típicos en una país sub-
desarrollado. En cada uno de los extremos de la curva de desarrollo, hay
diferencias de administración pública que no reflejan tanto el estado de desa-
1'1'0110 como las experiencias históricas peculiares o los rasgos culturales. Por
ejemplo, la Gran Bretaña. Francia, Alemania y los Estados Unidos se encuen-
tran en la actualidad casi en el mismo nivel de desarrollo avanzado; no obs-
tante, cada una de esas naciones presenta peculiaridades en la administración
pública, que reflejan su propia evolución. La correspondencia entre el desarro-
llo y la administración pública no es tan estrecha como para evitar que haya
otras variables que tengan influencia sobre la administración. El' desarrollo
puede no ser una fuerza tan poderosa que controle la naturaleza de los cam-
bios administrativos en una sociedad, en contra de la influencia opuesta de
las normas culturales. En esa forma, una nación puede experimentar un desa-
rroUo en su economía, sin que sus procedimientos administrativos se inclinen
hacia los modelos desarrollados en Europa Occidental o en los Estados Llní-
dos. La exposición siguiente muestra las grandes diferencias administrativas
entre las sociedades más y menos desarrolladas y, asimismo, presenta algunas
diferencias cruciales de cada categoría principal.
Los especialistas en ciencias sociales tienden a' mostrarse en desacuerdo
entre sí en lo que respecta a las características del desarrollo. Algunos lo
equiparan con la capacidad para producir grandes cantidades de recursos tan-
gibles, en relación con el tamaño de la población, lo cual se traduce en pro-
ducción industrial y agrícola, materias primas, producto nacional bruto e in-
gresos personales. Otros hacen menos hincapié en' la producción material que
en las formas de organización social y ecoaómíca: sostienen que el desarrollo
existe en sociedades que utilizan tecnología moderna; que distribuyen los be-

(8) Para lós paises subdesarrollados se han empleado tll1JDerosas denominaciones.

Algunas de las alternativas más comunes incluyen "emergentes", "en transición", "en desa-
rrollo" y "en espera"; ya no parece ser popular el térmfno "~sarrollado". qui%A porque
lleva consigo el inconveniente, de; unia 'connotación' de permaMllda. Los' ténnIDos;qBe augte~
ren el movimiento hada alguna etapa de mayor desarrollo parecen ser 10&!ds.aOllP\abta.-
32 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

nefícíos de acuerdo con las realizaciones personales y no por los antecedentes

familiares. de casta o tribales: que utilizan especialistas en puestos de la eco-
nomía y el gobierno, en lugar de personas con una cultura general, que deben
proporcionar su guía en toda una gama de actividades: y que tienen unidades
gubernamentales que pueden ajustarse a los cambios sociales o económicos y
adquirir "nuevas capacidades" para satisfacer nuevas demandas (9).
Cada rasgo del desarrol1o es una variable clara: no obstante. muchos
países que se clasifican como más desarrollados en una variable, acusan
también un mayor desarrollo en otras. Así pues. las dimensiones del desarrollo
parecen reforzarse una a otras: por ejemplo. el uso de tecnologías complejas
parece impulsar a una sociedad hacia la especialización y la distribución de
los beneficios de acuerdo con un criterio de realizaciones personales. En donde
hay programas complicados de medicina. agricultura o industria. parece nece-
sario asignar gran parte de los recursos educativos a la preparación de técní-
cos y profesionales. En ese contexto. resulta incongruente el dar prestigio y
poder político a líderes religiosos y tribales y no a quienes han dominado
tanto las complejas tecnologías como las organizaciones en gran escala, que
parecen acompañar a dichas tecnologías. Además, en un contexto semejante,
las unidades del' gobierno deben ser adaptables, en parte. para contribuir al
suministro del capital necesario para investigaciones en ingeniería física o
biología y, en parte, para proporcionar nuevos servicios sociales a los indí-
viduos afectados adversamente por los cambios en el estilo de vida y la
estructura familiar, que acompañan a la industrialización y la urbanización.
A pesar de la tendencia a la uniformidad de las características de desa-
rrollo, todas y cada una de las naciones de mayor desarrollo muestran tam-
bién ciertos rasgos peculiares de las sociedades subdesarrolladas: todas ellas
han experimentado luchas sociales que reflejan cierta incapacidad para resol-
ver las exigencias más intensas de algunos grupos sociales. Además. todas
tienen ciertas regiones "atrasadas" que no han sido afectadas por la riqueza
y algunos de los rasgos de organización que son característicos del desarrollo.

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN LOS PAISES MAS

DESARROLLADOS

Cuando los expertos describen a las naciones más desarrolladas, toman

en consideración, generalmente, a la mayoría de los países modernos de
Europa Occidental y a los de otros lugares del mundo que han seguido los
modelos europeos. Normalmente, la lista incluye a la Gran Bretaña. Francia,
Alemania, los Estados Unidos. los Países Escandmavos, las naciones "blancas"

(9) El resto de este capitulo se basa en materiales que figuran en la obra Public
Administration: A Comparative Perspective. de Ferrel Heady (Englewood CHffs, N. J.:
Prentice Hall, 1966).
CoMPARACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 33

de la Mancomunidad Británica (Canadá, Australia, Nueva Zelanda) y, quiza

a la Unión Soviética, Sudáfríca, Japón e Israel. Entre las características que
comparten generalmente esos países figuran las siguientes:
1. La organización del gobierno se neva a cabo de acuerdo con la del
sector privado, en el sentido de que existe un grado elevado de especialización
de empleo y que los puestos se asignan de acuerdo con las realizaciones
personales de los individuos, más que según la posición familiar o la clase
social.
2. Las decisiones políticas y los juicios legales se hacen de acuerdo
con normas seculares de raciocinio; las élítes tradicionales (v.q.: las religiosas
o las tribales) han perdido su poder real para influir en las decisiones más
importantes del gobierno.
3. La actividad gubernamental se extiende sobre una gama muy amplia
de asuntos públicos y personales, y tiende a una mayor expansión en todas
las esferas principales.
4. El interés popular y la participación en los asuntos públicos están
muy difundidos.
5. Las personas que ocupan posiciones de dirección política gubernamen~
tal. son consideradas en su mayor parte como ocupantes legítimos de esos
puestos, y la transferencia de la dirección tiende a tener lugar de acuerdo con
procedimientos prescritos y ordenados.
Algunas de estas cinco características tienen contrapartidas en la natura-
leza de las burocracias públicas de las naciones más desarrolladas:
1. La burocracia es amplia y tiene numerosas subunidades distintas.
Muchas de éstas requieren empleados muy especializados y, en conjunto, re-
presentan toda la escala de especializaciones ocupacionales que pueden en-
contrarse en la sociedad. Esto refleja tanto la especialización de los empleos
COmo la amplia gama de las actividades del gobierno.
2. La burocracia tiende a aceptar las direcciones normativas de otras
ramas del gobierno. Esto refleja tanto la especialización en los empleos como
la legitimidad de los funcionarios electos.
3. Se considera que la burocracia es profesional, tanto debido a sus
propios miembros como a otros participantes en el proceso político. La pro-
fesionalización es un signo de especialización entre los burócratas, que se
refleja en los requisitos educativos que se utilizan al seleccionar nuevos
empleados y, asimismo, en la aceptacicm por parte de los legisladores y del
jefe del ejecutivo de las recomendaciones y las informaciones politkas propor~
cionadas por dicha bwoerada.
Entre las naciones Inés desarrolladas, hay diferencias considerables en
cuanto a la forma y los procedimientos burocráticol, ,que refleJaaaperiencias
34 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

históricas peculiares. Un autor equiparó la administración pública de Francia

y Alemania y la comparó con la de Gran Bretaña y los Estados Unidos (10).
Los funcionarios de los niveles superiores de las administraciones francesa y
alemana han obtenido una posición claramente separada de otros grupos ocu-
pacionales de sus respectivas sociedades. Se someten a un período prolongado
de preparación en instituciones de elite de la educación superior. Esta pre-
paración contribuye a mantener tanto los antecedentes históricos de la clase
superior de los funcionarios públicos como las desviaciones antidemocráticas
de sus normas. La independencia de la administración pública se aplica toda-
vía más por medio de procedimientos elaborados para el autogobierno admi-
nistrativo. La contratación de nuevos empleados la controlan los administra-
dores mismos, mientras que los administradores de los niveles superiores se
seleccionan por medio de promociones a partir del servicio en la carrera. Cada
uno de esos países tiene un sistema de tribunales administrativos que es dí-
ferente del de los tribunales civiles. Los primeros toman conocimiento de las
acusaciones hechas en contra de las acciones administrativas por ciudadanos
privados y las que hacen los mismos administradores, en la relación con su
categoría, sus salarios o sus pensiones.
En la Gran Bretaña y los Estados Unidos, la tradición consiste en evitar
cualquier separación clara entre los administradores públicos y otros grupos
ocupacionales. A diferencia del modelo continental de preparación distinta
para las posiciones administrativas de alto nivel, los servicios británicos y
estadounidenses contratan a empleados con una preparación generalizada;
no obstante, en algunos de los detalles de sus procedimientos de selección. los
británicos y los norteamericanos se diferencian entre sí. Los británicos selec-
cionan a los nuevos empleados de entre los graduados de 'las universidades
de élite: pero no a partir de cursos específicamente destinados a los adminis-
tradores profesionales. Tradicionalmente. los favorecidos en los exámenes de
prueba de cultura general, han sido los graduados en literatura o en los clá-
sicos. Por el contrario, los norteamericanos tienen un tradición jacksoníana,
según la cual, cualquier ciudadano puede desempeñar las tareas correspon-
díentes a un funcionario público. Con esta tradición se halla relacionada la
práctica -observada todavía en numerosos gobiernos estatales y locales y
para ciertos puestos federales- de llenar las vacantes del gobierno basán-
dose en designaciones políticas, sin tomar en consideración los detalles relati-
vos a la preparación de un candidato. Tanto la Gran Bretaña como los Esta_
d9.S Unidos se han inclinado hacia procedimientos de selección, que realzan
l~ competencia. especializada en las tareas administrativas que deben realizar-
aeHl~ obstante. ninguno de esos países se ha acercado a los. modelos francés
y alemán de escuelas de élíte de preparación para administradores profesio(..
nales, pi realza claramente una carrera gubernamental', hasta el punto en

( lO) .Heady. p4gInu 44y 8lguienflel.

COMPARACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 35

que lo hacen en Francia y Alemania. En la Gran Bretaña o los Estados

Unidos no existe una preocupación crucial entre los funcionarios públicos por
distinguir su posición y su categoría de las de los ciudadanos: además, no
existen tribunales administrativos separados. Sin embargo, en la cuestión de la
"distancia" de la población, hay ciertas diferencias importantes entre los
Estados Unidos y la Gran Bretaña. Por tradición, los funcionarios públicos
proceden más comúnmente de la clase social superior, mientras que en Estados
Unidos se han hecho ciertos esfuerzos para asegurarse de que los funcionarios
públicos sean "representativos" de la población. Los británicos designan ge~
neralmente a los administradores de alto nivel de entre las filas de los serví-
dores públicos: no obstante, en los Estados Unidos, tanto en el nivel federal
como en el estatal, hay muchos puestos administrativos de nivel elevado, ocu-
pados por "personas del exterior". Los ejecutivos norteamericanos del gobier~
no y el sector privado, creen que el administrador "transitorio" que pasa del
mundo de los negocios al gobierno puede infundirle a la burocracia guberna~
mental un estímulo innovador, procedente del exterior.
Algunas de las diferencias en las prácticas administrativas británicas y
estadounidenses parecen reflejar diferencias en las estructuras políticas de
esos dos países. La Gran Bretaña tiene un sistema parlamentario de gobierno,
mientras que los Estados Unidos tienen separación de poderes, es decir un
sistema de control y equilibrio. El funcionario británico que es jefe del eje-
cutivo (el Primer Ministro) es seleccionado por la Cámara de los Comunes
y recibe el apoyo de los colegas de su partido en la legislatura. El conflicto
entre el cuerpo ejecutivo y el legislativo es menor en la Gran Bretaña que en
los Estados Unidos, lo cual afecta a la posición política de los administradores
de alto nivel. En la Gran Bretaña, dichos administradores tienen más proba-
bilidades de actuar tras la escena, bajo la "protección" del político que dirige,
en ese momento, su ministerio. Los administradores norteamericanos no tra-
ha jan para los superiores que tengan el apoyo firme de un partido mayoritario
en la legislatura: así pues, puesto que trabajan más por cuenta propia, tienen
más probabilidades de identificarse públicamente con una política, y compro-
meterse en disputas públicas con miembros de la legislatura. A esto, en parte,
se debe el que la transición del mundo de los negocios al gobierno resulte
útil en el sistema estadounidense. Los especialistas profesionales o de los ne-
gocios que ingresan al servicio del gobierno, en posiciones de alto nivel. aban-
donan éstas al cabode un breve lapso (normalmente menos de tres años) y,
frecuentemente, citan sus disputas con el Congreso como la causa principal
de su falta de satisfacción. En un sist~de este tipo. que genera conflictos
entre la burocraqa y el cuerpolegisla~VQ. es útildispon.er d~ un grupo DlUY
amplio de empleados en·potena... d~ Pluodo. de Qn~ que pueden
reeplp~r a.los.adA)inj~dor8$.9~~4t8.a.medida que estos·últimoa
seaA~~••• ~ por l~.«lO~.~.Jalegi8Jat.ura.
36 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS EN PAISES MENOS

DESARROLLADOS

Como pudiera esperarse, se observan más diferencias en los sistemas ad-

ministrativos entre las numerosas naciones subdesarrolladas que entre las re-
lativamente pocas sociedades que se clasifican como más desarrolladas. En
parte, esto se debe, simplemente, a las diferencias numéricas. Asimismo, es el
resultado de las diversas culturas en que se hallan esos dos grupos. Casi todas
las sociedades más desarrolladas se encuentran en países de Europa Occíden-
tal o en naciones ligadas estrechamente con ellos. Comparten entre sí expe-
riencias históricas, o fueron colonizadas por inmigrantes, que llevaron consigo
los modelos de las instituciones gubernamentales de Europa Occidental. Por
el contrario, los países en desarrollo reflejan una gama global de culturas po-
líticas. Algunas de ellas se encuentran en Europa Occidental (v.g.: Portugal,
España y, quizá, Italia); pero hay otras en América Latina, Africa y Asia.
La mayoría de esos países experimentaron un período de control de las poten-
das coloniales de Europa Occidental pero ese período fue demasiado breve
o superficial para vencer los siglos de evolución cultural "tradicional" (o sea,
preeuropea) .
A pesar de las peculiaridades en las estructuras y los procesos de los
países individuales. se han observado los rasgos siguientes en todos los países
subdesarrollados:
JI
1. Las élítes políticas tienen una dedicación ampliamente compartida
hacia el "desarrollo". Ese compromiso los lleva. con frecuencia. a trampas
ideológicas. El conjunto de los cambios buscados puede variar de uno a otro
país; pero las metas comunes son: aumento de la producción agrícola o índus-
tríal: incremento de los niveles personales de vida; mejores programas de sa-
lubridad, educación y pensiones individuales; cambios en los papeles tradicío-
nales de la mujer o de las castas más bajas. y el cambio de las lealtades pro-
pias, a partir de la tribu. a la "nación" recién concebida.
2. Para la jefatura, es muy grande la dependencia del sector público.
Muchos países en desarrollo han creado estructuras que tienen una orienta-
cíón socialista o marxista; no obstante. se trata, a menudo. de una variedad
local de socialismo. que refleja la evolución de doctrinas "marxistas" alejadas
del contexto europeo de la clase proletaria. La base económica es más agrícola
que industrial y los pueblos que se sienten oprimidos tienen lazos étnicos, más
que afinidad como clase trabajadora industrial. Las proposiciones de reformas
especificas varían de un país a otro: sin embargo, buscan comúnmente un
desarrollo econ6mico rápido e identifican a los cuerpos de gobierno como los
actores indígenas más capacitados para generar este desarrollo y guiarlo a
lo largo de trayectorias socialmente convenientes. Como veremos más adelante,
no todos los sectores del gobierno están igualmente bien desarrollados en esos
COMPARACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 37

países y la existencia de fuerza laboral preparada. incluso en los sectores me-

jor desarrollados. es inferior a las necesidades del país. Los resultados típicos
incluyen una gran dependencia de la burocracia y una elevada incidencia de
metas frustradas y de inquietud civil.
3. La sociedad sufre de inestabilidad política incipiente o real. La ínes-
tabílidad puede significar una transición de patrones desarrollados dentro de
los movimientos nativos y en contra de las potencias coloniales. En varios
países. no sólo hubo conflictos entre las fuerzas de éstas y las nativas, sino
que se produjeron también luchas internas entre los líderes indígenas. En mu-
chos casos. el "país" fue una creación artificial de la potencia colonial. que
combinó simplemente. en una unidad administrativa. las tierras de grupos
tribales o étnicos distintos. Durante la campaña en pro de la independencia
o, quizá, poco después de obtenerla, los conflictos entre esos grupos estallaron
en enfrentamientos violentos. También las frustraciones asociadas a las metas
no alcanzadas de desarrollo contribuyen a la violencia. Muchas campañas
en pro de la independencia van unidas a promesas apresuradas. hechas por
nuevas élítes no obstante, sus limitados recursos económicos y la escasa exis-
tencia de mano de obra calificada, hacen que dichas promesas no puedan
cumplirse. Las decepciones populares sirven de apoyo a otros líderes todavía
más nuevos, que se oponen a quienes dirigieron el curso de los acontecimíen-
tos desde el fin del colonialismo. Los estímulos para la violencia se encuentran
presentes cuando las frustraciones económicas van ligadas a sentimientos de
discriminación entre miembros de distintos grupos tribales, linguísticos o ét-
nicos. En 40 de 84 países en desarrollo que se incluyeron en un estudio, se
observaron golpes de Estado fructífero o intentos graves para derrocar al
gobierno (11).
4. Existe un abismo entre las élítes modernizadoras y las tradicionales.
Esto puede representar, en realidad. toda una serie de diferencias en los ante-
cedentes sociales, las orientaciones hacia el cambio y los enlaces con la masa
de población. Las élítes modernizadoras tienden a ser urbanas, orientadas hacia
Occidente. jóvenes. bien educadas y partidarias del cambio social y político;
las élites tradicionales son normalmente rurales, están orientadas hacia las
costumbres locales y la religión indígena, y son opuestas a los cambios. que
consideran como amenazas para esos valores. Las nuevas élítes pueden con-
trolar las capacidades tecnológicas, vitales para el desarrollo de la nación;
pero las más antiguas pueden disponer de una mayor fidelidad por parte del
pueblo. en las regiones rurales y en los barrios bajos urbanos. Los estilos y
las orientaciones diferentes de las dos élítes pueden generar conflictos graves
entre ellas y sus partidarios.
5. Existe un desequilibrio en el desarrollo de diversas características

(11) F~ R. vb1t &r Mehden. POliticsol1he Developitlg Niitioru(Englewood Cliffs•

.N ; J.: Prenttce-Hd.l96t); P'ViIlaSl-2.
38 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

políticas. Las antiguas colonias tienden a reproducir las formas legislativas,

ejecutivas y administrativas del que fue su país colonizador. Cuando se impo-
nen esas formas a las instituciones de los periodos colonial y precolonial,
producen un vacío muy amplio entre los procedimientos formales y las prác-
ticas verdaderas. Con frecuencia, las ramas legislativa y ejecutiva carecen de
capacidad para controlar a las burocracias civiles o militares. Por lo común,
las nuevas burocracias muestran el desarrollo más rápido, debido a menudo, a
que la potencia colonial saliente había iniciado ya la contratación de personal
nativo para su burocracia, antes de perder la colonia. En general la orqaniza-
ción administrativa recibe a la mayoría de los miembros bien educados de la
nueva élite y, en esa forma, se convierte en una institución con la experiencia
necesaria para dirigir un programa de desarrollo social y económico. El sector
militar puede estar todavía más desarrollado (al menos en su cuerpo de oficia-
les) que la administración civil. La combinación de una legislatura débil y
un jefe ineficaz del ejecutivo, más la existencia de un grupo militar profe-
sional. da como resultado, frecuentemente, cambios de gobierno, que prepa-
ran los militares detrás de la escena o los dirigen abiertamente. Las naciones
subdesarrolladas de todo el mundo es posible que no compartan ningún otro
rasgo con tanta intensidad como la experiencia de tener un jefe del ejecutivo
uniformado y cubierto de medallas, que tomó el gobierno mediante un golpe
de Estado abierto o utilizando alguna forma de elección (quizá sin tolerar
una verdadera oposición). para llegar a ocupar su puesto.
Hay varias características de formas y procedimientos adminisrtativos
en los países subdesarrollados. que reflejan los atributos de sus medios am-
bientes. Varios de ellos se encuentran indicados claramente en la exposición
anterior: la falta de capacidades suficientes en la burocracia, necesarias para
el programa de desarrollo del régimen; el conflicto entre los procesos de toma
de decisiones. esperadas por los occidentales. y las relaciones tradicionales
que esperan algunos de los miembros de la élite indígena y muchos ciudada-
nos; y la tendencia de los antiguos territorios coloniales a nevar adelante
las estructuras administrativas formales, adquiridas de sus antiguos coloni-
zadores europeos. Dos otras características de las burocracias públicas sub-
desarrolladas se describen, comúnmente, como "problemas": la corrupción
profunda, y una discrepancia marcada entre las fonnas y las realidades de
·SOJl.~l!JlS!urmp'e SOlU3!m!p3:::lO.ld SOl

La corrupción que existe en las burocracias de los paises subdesarrollados

afecta tanto a las decisiones de poca monta como a las más importantes, e
involucra, proporcionalmente, a los recursos menores y mayores. Incluye los
pequdios sobornos que esperan losfuncionari.os. a cambio de "acelerar" una
decisión que interesa a un individuo': la disposición de los funcionarios para
evadir los procedimientos fonnaIesde personal, con el fin clepoc:ler contratar
°
a sus propioS familiares compafieros de tribu: y los sobornos· íDasivos de los
COMPARACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 39

inversionistas extranjeros, para asegurarse una decisión favorable con respecto

a los derechos mineros, un monopolio de los servicios de utilidad pública o una
concesión comercial. En algunos casos, esta corrupción se da por sentada en
forma tan clara, que se defiende como "parte del sistema", sin la que los Iun-
cíonarios no podrían justificar sus decisiones. El nepotismo o el favoritismo
tribal es una continuación de los valores tradicionales, y sólo podrán desapa-
recer cuando las normas en que se apoyan no sean ya viables. La verdadera
corrupción profunda, por el contrario. puede ser producto de la experiencia
colonial. cuando los inversionistas extranjeros compraban concesiones a las
élites tradicionales.
La discrepancia entre la forma y la realidad es, con frecuencia, producto
de una combinación de recursos administrativos insuficientes con aspiraciones
excesivas. Los gobiernos establecen procedimientos que se parecen a los ob-
servados en la capital de la antigua potencia colonial o a los prescritos por los
asesores estadounidenses visitantes. A esta característica se la ha llamado
..formalismo" (2). Tiene implicaciones evidentes para los ciudadanos y las
élites de los países subdesarrollados, y significa que los procedimientos anun-
ciados pueden proporcionar directivas poco dignas de confianza con respecto
al servicio que debe prestarse. El formalismo beneficia a quienes aprenden
los procedimientos no formales de administración, y frustra a quienes hacen
reposar sus aspiraciones en las promesas públicas del gobierno. Asimismo. el
formalismo tiene implicaciones importantes para quienes estudian la adminis-
tración comparativa, lo que significa que no podrán aceptar como unstítu-
ciones similares (o "comparables") a las que reciban denominaciones iguales
en países diferentes. Un Ministerio del Interior puede ser no sólo la superes-
tructura del servicio de policía -como en los países más desarrollados->, sino
representar también a la unidad simple más poderosa de la burocracia (ex-
ceptuando quizá al ejército) y puede ser, incluso, la que seleccione al jefe
del ejecutivo. El partido político dirigente puede no ser simplemente la orga-
nización que tiene el control de las principales oficinas del gobierno. sino
también el único vehículo real que integra los programas de las figuras prin-
cipales del ejército, la burocracia civil y otras ramas del gobierno.
Puesto que puede resultar engafioso el comparar a las instituciones ad-
ministrativas -y otras del gobiemo- entre países subdesarrollados. basán-
dose simplemente en sus denominaciones. es necesario establecer comparacio-
nes de acuerdo con las ..funciones" con que los diversoa organismos contri.,.
buyen al sistema politko. Gabriel Almond ha sugerido una serie de funciones
que .pueden servil' como estruCtura pera los. anélisia comparativos. Las princi-
pales son: IOdaJiaci6D y reclutamiento po!Itko: articulac:ión .de los intereses:
conjund6n de iatereIa: comunicación polWca: regJamau.d60: aplicad6n de

(12) RIns.
Pred W. AdnrJnü6l1t1ott In
1INltic:"'" (....:.......... MIf8Ja.
De.....,
la.
1Sl6t).p.
~: n. T--l1 01 p,¡",.
40 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

las reglas. y adjudicación de las normas (13). En opinión de algunos. esta

lista se basa demasiado en el patrón norteamericano de ramas ejecutiva. legis-
lativa y judicial; otros creen que es tan general que no puede prestar una
gran ayuda para esclarecer los conceptos comparables entre países subdesa-
rrollados. Fred. W. Riggs sugiere tipos más detallados de funciones que
pueden examinarse comparativamente dentro de las naciones subdesarrolladas:
la creación de mercados agrícolas. la fijación de precios y el establecimiento
de normas de calidad para los productos agrícolas. Según Riggs. los especia-
listas de la administración comparativa deben tener características que coinci-
dan con varios comportamientos funcionales. con el fin de comprender por
qué varias unidades administrativas pueden realizar los tipos -y las cualída-
des- de las funciones que llevan a cabo (14).
El problema del formalismo puede limitar también la amplitud con que
la estructura de sistemas que se desarrolla en este libro se presta a las com-
paraciones entre naciones. Recuérdese que en el Capítulo 1 (páginas 21~22)
expusimos que los límites de nuestro proceso de conversión incluyen a unida-
des administrativas que se encuentran dentro de la rama ejecutiva de los
gobiernos nacional. estatales y locales de los Estados Unidos. Para poder
comparar los procesos norteamericanos de conversión con los de otros lugares.
sería necesario identificar unidades comparables de administración pública.
Esto podría llevarse a cabo en la mayoría de los países más desarrollados.
en los que existe una correspondencia entre las formas y los procedimientos.
dentro de las estructuras gubernamentales. Incluso en el caso de los gobiernos
parlamentarios. en los que la rama ejecutiva y la legislativa se encuentran.
hasta cierto punto. fusionadas. debería ser posible separar las unidades "de
línea" de la administración. y compararlas. junto con sus medios ambientes.
con sus correspondientes en los Estados Unidos. No obstante. en el caso de
muchos países subdesarrollados. las funciones de "administración". tal y como
las conocemos en la actualidad. pueden no llevarse a cabo. verdaderamente.
en las unidades que reciben el nombre de departamentos de líneas del go~
bíerno.
Sería erróneo concluir esta exposición sin afirmar que entre los países
subdesarrollados puede hallarse una gran variedad de formas y de procedí-
mientos administrativos. tanto formales como informales. Como en el caso
de los países más desarrollados. no existe una correspondencia perfecta entre
el desarrollo y las formas y los procedimientos administrativos. Muchos facto-
res peculiares de la historia de un país pueden darle forma a su burocracia.
Ferrel Heady sugiere varias categorías de tipos administrativos. dentro de los
paises subdesarrollados. Los títulos' que utiliza para algunas de esas cateqo-

(13) Gabriel Almond y G. Bingham Powell, Comperetioe Politics: A DelJelopmental

Approach (Boaton: Líttle, Brown, 1966), Capitulo 2.
(14) Riggs. páginas 31 y siguientes.
COMPARACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 41

rías sugieren las diferencias que pueden hallarse entre ellas: autocráticas-tra-
dicionales; élite burocrática; competitivas y poliárquicas; y movilización del
partido dominante (15).

Autocrétices-tredicioneles.

Este tipo es tradicional en su estilo de gobierno. con élites políticas predo,

minantes. extraídas de familias con antecedentes monárquicos o aristocráticos.
Dichas élites políticas producen muy poco progreso económico y -a díferen-
cia de lo que sucede en otras sociedades subdesarrolladas- expresan poca
inclinación hacia el desarrollo. Se basan en la burocracia militar y civil. para
proporcionar los cambios de política que les parecen convenientes e inhibir las
demandas consideradas como indeseables. Entre los países que se encuentran
en esta categoría figuran: Yemen, Arabia Saudíta, A fganistán, Marruecos,
Irán, Camboya, Laos, Paraguay. Perú, Etiopía y Libia.

La élite burocrática.

En este tipo de sistema. las élites tradicionales han sido desplazadas del
poder efectivo; aunque pueden conservar cierta presencia (quizá en la forma
de una figura monárquica dirigente). La participación política popular se en-
cuentra severamente limitada. Los grupos dirigentes proclaman metas moder-
nizadoras que no son adoptadas por el público en general. El poder político
se encuentra, en gran parte, en manos de la burocracia civil y militar. Los
oficiales militares son, habitualmente, más prominentes y se encuentran en
posiciones de mayor poder. con frecuencia como resultado de haber dirigido
un golpe contra el régimen anterior. Sin embargo. la burocracia militar depen-
de de la civil para la ejecución de proyectos no militares de desarrollo. Entre
los países de esta categoría aparecen Birmania, Guatemala, Indonesia. Irak,
Nicaragua. Paquistán, Paraguay, Corea del Sur, Sudán, Siria y Tailandia.

Competitivas y poliárquicas.

Esta forma de sistema tiene estructuras políticas que se parecen a los

modelos de Europa Occidental y los Estados Unidos en lo que concierne a la
participación popular. las elecciones libres, los partidos orientados hacia los
intereses, y la autoridad para el establecimiento de la política, concedida a las
instituciones del gobierno representativo. Sin embargo, se 'producen ínterrup-
ciones ocasionales, debidas a intervenciones militares, así como también otros
intervalos en el gQbitrno representativo. Normalmente, tales interrupciones se
proclaman como temporales. La denominad6n. de PoUátquica denota la exis-

(U)· Heady. Cópltulb ~

42 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

tencia de varias élites políticas. cuya base de poder puede estar difundida
entre comerciantes urbanos. terratenientes. oficiales militares. líderes de sin-
dicatos laborales. y profesionales. En estos casos. existe 'una mayor movilidad
social que en las sociedades más tradicionales. Debido a la búsqueda del
..consenso" por los partidos políticos en competencia. los programas del go-
bierno hacen hincapié en normas "pragmáticas" fáciles de comprender, y ofre-
cen benefícíos a corto plazo en campos tales como la educación. la beneficen-
cia y la sanidad. En esta categoría aparecen, entre otros los siguientes países:
Filipinas, Malasia, Jamaica. Chile, Costa Rica, Israel, Líbano, Grecia. Ar~
gentina, Brasil, Ceilán, Nigeria y Turquía.

Movilización del partido dominante.

Dentro de este tipo. existe muy poca libertad en política. El partido do-
minante puede ser el único legal y asegurar su posición por medio de técnicas
coercitivas, Existe, habitualmente. una ideología doctrinal y demostraciones
en masa de lealtad al gobierno. El grupo de élite tiende a ser joven. urbano.
bien educado y secular. Con frecuencia. un líder carismático domina todo el
movimiento. en el que el programa hace hincapié en el nacionalismo y el desa-
rrollo. Es esencial un servicio civil bien preparado. para las metas de desarro-
llo del régimen: pero. con frecuencia. existe tensión entre los técnicos y los
profesionales que hay en la burocracia y los políticos. que insisten en el na-
cionalismo y la lealtad al régimen que se halla en el poder. Entre los países
que se encuentran en esta categoría se cuentan: Argelia. Bolivia, Egipto. Gha-
na, Guinea. Malí y Túnez.
No se ha comprobado todavía hasta qué punto corresponden estrecha-
mente las estructuras administrativas. los procedimientos y los productos de
los países de cada una de esas categorías a otras características políticas. so-
ciales o económicas. Desde luego. las designaciones se concibieron de manera
muy amplia. Puesto que hay varios países clasificados en diversas de esas
categorías, estas últimas no se excluyen mutuamente y pueden ser más útiles
como ilustraciones de variedad entre los sistemas admínístratívos de los países
subdesarrollados que como instrumentos para un análisis comparativo rigu-
roso.

R.ESUMEN
Al concentrarnos en la administración pública interna de los Estados
Unidos. debe resultar más fácil examinar profundamente estos temas. Esta
elección no tiene como fin desacreditar el campo emocionante y de crecimiento
rilpido de la administración comparativa ni sugerir que el modelo norteame-
ricano sea más "natural" o digno de emulación que los de otros países. El
método de sistemas fomenta las comparaciones en dicho caD1po En todo este
e.
COMPARACIÓN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 43

libro, nos esforzamos en presentar los resultados de investigaciones compa-

rativas, llevadas a cabo dentro de los Estados Unidos. Ello nos permite íden-
tífícar ciertas diferencias en las estructuras y los procedimientos, entre las
dependencias de los gobiernos federal, estatales y locales. En algunos casos,
podemos determinar ciertas influencias de los medios ambientes social, eco-
nómico y político, que modelan las formas o los procedimientos administra~
tivos, o ciertas influencias que las estructuras o los procedimientos adminis-
trativos ejercen sobre otras características de la política o la economía.
Hemos descubierto que las características del desarrollo económico pare-
cen ser importantes para varios aspectos del sistema administrativo. Hay un
conjunto cada vez mayor de publicaciones de ciencias políticas que muestran
la influencia del desarrollo económico sobre los productos dentro de los Es-
tados Unidos. Cuando se analizan los sistemas administrativos de todo el
mundo, es útil establecer comparaciones entre los países más desarrollados y
los subdesarrollados. Hay disputas complejas --que no hemos tratado de re-
solver en este capítulo-s- sobre la naturaleza del "desarrollo" y sobre el lugar
que ocupan los países individuales en distintas medidas del desarrollo. En
este capítulo hemos tratado de demostrar la gama de variación entre las ad-
ministraciones públicas del mundo y la importancia del desarrollo como in-
fluencia que contribuye a dar forma a las variaciones.
Primera Parte

Proceso de conversión del sistema

Administrativo
r-------~---------------,
I LOS INSlJXOS DEIa
l'BOCESO DE
OONVJllJ.SION
LOS SEBVICIOS
1'.A.RA. EL MEDIO
,

I IODIO AllBIElfD
INOLVI'ü: Los lDsumoslDternos
lDcluyen:
..umIElf'.l'E
INOLUDN: II
I a) demaallu, b)
recuraoa, ., e) apoyo
a) estructuras, b)
~ proced1m1enws, y e) --'> artlculos y servicios I
I.) 11 : i 611 d e 1os
ei aclll:lloS ., los
.. i
pre...spos ciones y
experiencias
para el p1\bl1co
7 funcionarios de
I
fUJlCioDarios de personales de los otros sectores
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..... ramas d e.' a dJD'-'·
......trad ores. del gobierno. I
I
I t.,. I
I DUO'TiI1IJDN'1'AOION:
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representa la lnflnencla que tienen los productos so· II
II
bre el mecho ambiente, de modo que da forma a loa
lDsumos pO.Iteriore.. I
I I
I JlBDIO AJotBIEN'I'E: lDcluye: a) cUentes, b) costos de bienes ., servicio" '1
e) miembros del público ., otros fUllcionarios del gobier-
I
1
II
no, que apoyan o se oponen a las dependencias, los acl·
miDiskadorea o los progr_u. I
L ~

Los Capítulos 3, 4 Y 5 se ocupan del proceso de conversión del sistema

administrativo. Los límites del proceso abarcan a las dependencias "de línea"
del gobierno, que reciben varios nombres distintos, como "departamentos",
"dependencias", "unidades administrativas" u oficinas. Como en la literatura
general, utilizamos esos términos como sinónimos. En el Capítulo 4 se produ-
ce una excepción, debido a que se utiliza la terminología del gobierno nacional
para distinguir los departamentos del gabinete de otras unidades admínís-
trativas.

El orden de esos capítulos es bastante arbitrario y puede cambiarse a

gusto del lector. En el Capítulo 3 se analiza la toma de decisiones en las
unidades administrativas, tema crucial' para la estructura de sistemas. Esas
decisiones responden a insumos e insumos internos y contribuyen a dar forma
a los servicios del sistema. Esa es la razón por la que colocamos al principio
de esta sección el capítulo sobre la toma de decisiones. Después de leer el
CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO 45

Capítulo 3, los estudiantes deberán estar familiarizados con la posrcion cen-

tral de las dependencias administrativas en este sistema y ser capaces de apre-
ciar las exposiciones subsecuentes sobre otras características de las depen-
dencias, los insumos que reciben y los servicios que proporcionan al medio
ambiente.
En el Capítulo 4 nos ocupamos de estructuras de dependencias admí-
nistrativas y de mecanismos de control que enlazan a las dependencias con
las ramas ejecutiva y legislativa. Si algún estudiante se encuentra inseguro
respecto a qué son las dependencias administrativas o cómo encajan en las
estructuras más amplias del gobierno, le aconsejamos que lea cuanto antes
el Capítulo 4.
En el Capítulo 5 se estudia a los mismos administradores. Lleva a cabo
una encuesta sobre los procedimientos empleados para seleccionar candidatos
para puestos en los que sea preciso tomar decisiones. en las dependencias admí-
nistrativas y, a continuación, investiga la naturaleza de las personas selecciona-
das; o sea. sus antecedentes, personalidades y valores.
3 DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

El personal de las unidades administrativas se enfrenta a los insumos pro-

cedentes de su medio ambiente y a los ínsumos internos que existen en las de-
pendencias. mediante la toma de decisiones. Como hicimos notar en el Capí-
tulo 1. los insumos son los estímulos procedentes del medio ambiente del síste-
ma administrativo. que afectan a las decisiones de los administradores. míen-
tras que los insumos internos son estímulos que se originan en las mismas
organizaciones administrativas. Los insumos incluyen puntos tales como las
demandas de tos ciudadanos y de los miembros de las ramas ejecutiva. leqís-
lativa y judicial del gobierno. mientras que los ínsumos internos comprenden
las reglas formales de las dependencias administrativas. las relaciones ínfor-
males entre los miembros de esas dependencias. y las normas personales y
profesionales que rigen los actos de cada administrador. Las decisiones son
elecciones hechas entre diversos cursos alternativos de acción y contribuyen a
dar forma a los resultados obtenidos en esas unidades. Nuestro interés se
enfoca en las decisiones tomadas en las unidades administrativas. que afectan
a las contribuciones hechas por esas dependencias a los fenómenos sociales.
económicos y políticos de su medio ambiente. y que extraen de éste dichas
dependencias.
Obsérvese la elección cuidadosa de las palabras del párrafo anterior.
Las decisiones de los administradores "contribuyen a dar forma" a los ser-
vicios y "afectan" a las transacciones entre las dependencias administrativas
y su medio ambiente. Las decisiones mismas. de los administradores no cons-
tituyen los únicos servicios de una dependencia, ni se bastan por si solas para
definir las transacciones entre las dependencias y su medio ambiente. Decir
que las decisiones son por sí mismas los servidos, en el proceso de conversión,
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 47

constituye una simplificación excesiva del análisis de sistemas. En el caso

de los sistemas administrativos, los servicios reflejan la acción de muchas
decisiones diferentes. tomadas por los administradores, de otros insumas ínter-
nos del proceso de conversión, y de las características sociales, económicas y
políticas del medio ambiente. Volveremos a ocupamos de este tema, cuando
analicemos los servicios en el Capítulo 10. En este punto, es suficiente pre-
venir al lector de que nos ocupamos de los actos internos del proceso de con-
versión del sistema administrativo y no del aspecto interno en el que esas
decisiones se enfrentan al medio ambiente.
Los administradores no son libres de tomar cualquier decisión de acuerdo
con su voluntad. El comprender sus decisiones no significa simplemente enten-
der las predilecciones personales que conducen a un funcionario de una de-
pendencia a hacer cierta elección. Los administradores se encuentran sujetos
a numerosas demandas y constreñimientos severos. que incluyen:

a) La consideración hacia los administradores públicos en la cultura

política y las actitudes específicas que mantienen los ciudadanos con
respecto a los programas públicos y los empleados del gobierno:
b) Las demandas. los recursos y el apoyo político de ciudadanos índí-
viduales, partidos políticos y grupos de intereses:
e) Las demandas, los recursos y el apoyo político de las ramas leqísla-
tíva, ejecutiva y judicial del gobierno:
d) Las demandas, los recursos y el apoyo político procedentes de índi-
viduos e instituciones de otros gobiernos. por medio de relaciones in-
tergubernamentales "verticales" u "horizontales":
e) Los antecedentes sociales. las habilidades y los valores de los admí-
nistradores mismos, y
f) Las estructuras, los procedimientos y los precedentes de las unidades
administrativas.
El gran número y la variedad de los insumes y los insumos internos CODlr
plican la tarea de quienes están encargados de tomar las decisiones en una
dependencia. No hay ningún procedimiento simple para la toma de decisiones
que incluya a todos los factores que puedan tomarse en consideración. Con
el fin de detallar esta complejidad. vamos a describir primeramente un mo-
delo completamente "racional" de toma de decisiones, que exige que los ad-
ministradores "tomen todo en consideración". A continuación, identificare~
mas varias características que frustran este tipo de racionalismo. Finalmente.
indicaremos ciertos procedimientos de. toma 'de, decisiones. quese'ban de-sarro-
Hado en varias unidades administrativas. Estos no satisfacen lis normas del
modelo puraJnente racio,nal; ~. reaJidéld.. ,resuJíQ. ..a tractivos ~. Josad.Jni-
IÜstradores. debido, ep. ~. ~ Clue· .le.a.. • ~.. p8SN' por ..tto. ~ ~
res, de tal modo que se simplifican las elecciones.
48 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRA11IVO

MODELO RACIONAL DE TOMA DE DECISIONES Y

SUS DESVENTAlAS

El raciocinio es un valor muy respetado en nuestra cultura. Como pu-

diera esperarse, a los administradores públicos les agrada ser tan racionales
como al resto de nosotros. Desde luego, no estarán dispuestos a admitir que
toman decisiones "irracionales" o sin tomar en consideración todos los puntos
importantes; sin embargo, los requisitos para que una decisión sea completa-
mente racional son muy importantes. Resulta costoso el ser perfectamente ra-
cional y pocos administradores parecen tener recursos suficientes para ello.
Sin embargo, es injusto acusar a los administradores de tomar decisiones
irracionales. Este término implica que toman sus decisiones en una forma
indisciplinada y sin tener en cuenta muchos de los puntos que numerosos
observadores consideren importantes. A medida que vayamos desarrollando
nuestra descripción de la toma de decisiones administrativas, veremos que no
son completamente racionales ni irracionales. El raciocinio completo es una
meta inalcanzable para los encargados de la toma de decisiones admínístrati-
vas, excepto en los tipos más sencillos de problemas (1). No obstante, la
mayoría de esas decisiones parecen responder a una disciplina y haber sido
tomadas después de una evaluación de varios de los puntos más importantes.
No podemos ampliar más esta exposición, sin comprender claramente
un modelo racional de toma de decisiones. Como observamos antes, se trata
de un modelo muy exigente, de acuerdo con el cual las decisiones de la ma-
yor parte de las unidades administrativas parecen ser poco puras. De acuerdo
con un formulismo común, un encargado de tomar decisiones racionales de-
bería:

1. Identificar su problema;
2. Esclarecer sus metas y clasificarlas en orden de importancia;
3. Incluir todos los medios posibles -o las normas- para alcanzar
cada uno de esos objetivos;
4. Evaluar todos los costos y los beneficios que parezcan ser cense,
cuencias de cada una de las normas alternativas, y
5. Seleccionar un conjunto de metas y normas asociadas que produzcan
los mayores beneficios relativos, con el menor número posible de
desventajas relativas (2).

Los encargados de la toma de decisiones que siguen esos procedimientos

deberán informarse de todas las oportunidades posibles y de las consecuencias

(1) Herbert SImOD, Adminl8trative Behavior (Nueva York, MacmiUan. 1961), p. 70.
(2) Charles E. Lindblom, The Policy,Makirig Proce!. (Englewood Cllffs, N. J.
Prentice~Hall, 1968), p. 13.
 DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 49

de cada una. Se trata de una tarea enorme. Presupone que una dependencia
administrativa disponga de grandes recursos que pueda utilizar libremente pa-
ra reunir datos con respecto al medio ambiente y las capacidades de la depen;
dencia misma. Asimismo, presupone que el personal será suficientemente poco
partidario -o contrario- de cualquier conjunto de metas o normas dadas y
que por ende, podrá tomar sus decisiones, basándose en la información reunida
sistemáticamente. Este modelo racional de toma de decisiones parece inade-
cuado para la mayor parte de las dependencias públicas, que se encuentran
bajo presión para producir normas con rapidez y que funcionan en medios
ambientes que les imponen compromisos. Las demandas políticas requieren
que ciertas metas y normas sean favorecidas en las deliberaciones de una
dependencia y que otros objetivos y otras políticas se eviten. Hay cinco ca-
racterísticas principales de los sistemas administrativos públicos que obstacu-
lizan la realización de la toma racional de decisiones por el personal de las
unidades administrativas. Son las siguientes:

1. La multitud de problemas, objetivos y compromisos políticos que se

les imponen -o se les retiran- a quienes toman decisiones, por
ciertos personajes activos del medio ambiente o de una unidad admi-
nistrativa;
2. Los obstáculos para reunir informes adecuados con respecto a la va-
riedad de metas y normas "aceptables";
3. Las necesidades de personal, Jos compromisos, las inhibiciones y las
incapacidades de los encargados de la toma de decisiones, que resul.,
tan un obstáculo para su evaluación de metas y normas aceptables,
desde el punto de vista de su dependencia;
4. Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y
que involucran sus relaciones con las ramas legislativa y ejecutiva del
gobierno, y
5. El comportamiento desviado de los administradores individuales.

Estos cinco puntos no son enteramente separables. Cada uno de ellos

incluye ciertas características que son también evidentes en otros; sin embargo,
se han efectuado investigaciones separadas de cada uno de esos temas y se
ha demostrado que imponen su propio conjunto de limitaciones a los encarga..
dos de la toma de decisiones que pudieran desear, en un mundo ideal, hacer
elecciones racionales. Los aspectos del punto 1 y el 4 son insumas que afectan
a la toma de decisiones. en .la~ Qnidades .adn:tinistrativas. El resto son insumas
i~ternO$que seaplicap. .;n. gran parte. dentro de l~s limit~de \U1a...• unidad
IldmiDistrativa.
50 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

La multitud de problemas, metas y compromisos normativos.

Este obstáculo para la toma de decisiones racionales, en realidad, una

combinación de dos factores: la variedad de problemas y metas que pueden
seleccionarse probablemente como objetivo de la actividad administrativa, y
los compromisos en el medio ambiente de una dependencia administrativa,
que impiden una evaluación completa de cada meta posible. Con frecuencia,
la gama completa de posibilidades abiertas a una dependencia es tan grande
que, incluso la tarea de definir un problema (la primera etapa en la secuencia
de toma de decisiones racionales), queda obscurecida por la variedad. Pro-
bablemente, un problema se distinguirá por las dificultades percibidas en el
medio ambiente de la dependencia; no obstante, las dificultades apreciadas
pueden no traducirse directamente en problemas definidos. Una piedra de
tropiezo puede presentarse cuando los funcionarios tratan de destilar un con-
cepto de "problemas" a partir de "síntomas" que pueden ver. ¿Cuáles son los
problema común, el modo en que se defina tendrá implicaciones importantes con
estudiantil o las manifestaciones de protesta dirigidas contra la política extran-
jera de los Estados Unidos? ¿Debe tratarse cada uno de esos síntomas me--
diante la selección de metas y normas específicas? ¿Son realmente síntomas
de dificultades subyacentes que constituyen por sí mismas los problemas que
es preciso tratar? Si hay problemas subyacentes, ¿cuáles son? ¿Existe un pro-
blema común que genera todos y cada uno de esos síntomas? De existir ese
problema común, el modo en que se defina, tendrá implicaciones importantes
con respecto a qué dependencias se ocuparán del mismo y cómo definirán las
metas y las normas, con respecto a él. Puede tratarse de un problema de falta
de satisfacción por la política exterior del gobierno nacional; un problema de
educación elemental, secundaria y superior, que no haya sido establecida de
manera apropiada para satisfacer las necesidades de ciertos clientes; o una
pérdida del sentido básico de comunidad que, anteriormente, unía al país.
Cada uno de esos diagn6sticos ha sido hecho por observadores de la escena
contemporánea. Sin un acuerdo respecto a los problemas que se encuentran
tras las dificultades percibidas, no es factible pasar a las etapas de selecd6n
de metas y normas de una secuencia racional de toma de decisiones, En el
mejor de los casos, la definición de un problema es un proceso difícil y am-
biguo. Los problemas no existen en realidad; pero deben definirse por medio
de un proceso de observación. evaluación y abstracción de la realidad. Esto
se lleva a cabo mientras duran todavía los efectos de las experiencias y los
'compromisos anteriores de una dependencia. Por ende, el proceso es algo
menos que "racional",
Una vez definido un problema, hay dificultades adicionales. involucradas
~la definición de las metas y las normas, que no stirgerinaturawente del
sentido que se tenga del problema, La definici6n de metas implic:ajuicios,'tán
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 51

ambiguos como la de los problemas. En el caso de que un problema se con-

sidere como de educación superior inadecuada. por ejemplo, ¿deberá resolverse
por medio de conjuntos y normas que prevean cambios en los métodos de en-
señanza. el desarrollo de nuevos planes de estudios (v.g.: cursos de historia
negra). más ayuda financiera para los estudiantes y mayor libertad en lo que
se refiere a los controles de la universidad, la "vuelta" de las universidades a
la preocupación por la educación liberal o el refinamiento mayor de la espe-
cialización entre las instituciones de educación superior? La definición de me-
tas involucra una especificación de lo que hará una organización para aliviar
un problema. Cuando se define una meta. el personal de una dependencia y
los personajes activos de su medio ambiente (o sea. los legisladores. el jefe
del ejecutivo y los grupos de intereses) recíbírán indicaciones relativas al
curso futuro de actividades de la dependencia. Debido a la gran variedad de
personas que rodean a una dependencia y que tienen cierto interés en sus
actividades. la elección de las metas no tiene probabilidades de ser aceptada
uniformemente. Se presentarán desacuerdos entre los miembros de la depen-
dencia y las personas del exterior que se sientan afectadas por esta última.
Incluso antes de que la dependencia emprenda una acción (o sea, antes de
que escoja una política). es posible que tenga que enfrentarse a personas
activas que se oponen a sus metas (3).

Límites que pesan sobre la información.

La variedad de los problemas que pueden percibirse en un medio ambien-

te y la diversidad de las metas específicas que pueden sugerirse para resol-
verlos. son hechos elementales. de la vida de un administrador, que complican
las tareas de la toma de decisiones racionales. Uno de los conjuntos de factores
que hacen que esa toma de decisiones resulte prohibitiva. son los límites que
pesan sobre una información adecuada. Una de esas limitaciones se mencionó
en la sección precedente: el hecho de que la información puede tener costos
políticos muy elevados para una organización. en el caso de que provoque
disputas entre personas que pudieran sentirse contentas de cooperar en un
proyecto, si cada una de ellas desconociera los objetivos perseguidos por los
demás. Una segunda limitación es el tiempo mismo de trabajo que puede de-
dicarse al análisis del medio ambiente de una dependencia y la evaluación de
las ventajas y desventajas que pueden asociarse a cada conjunto de metas y
normas. además de los costos inherentes al tiempo dedicado a esa misión. de
acuerdo con las oportunidades perdidas de trabajo en otros proyectos. Una
tercera 1imita,ci6n~JaignoranciaÍ1levitable.~uePLl,depersistir incluso des-
pués ,de que una or9~ciOnha.ya)dedica~ Una parte ~portant~ del tiempo

(3) Richard M., Cyert y J~ .0. March. A JhJNwior.T~.""'>'~(&­

glewood C1if,fa" N.o. J.:~~. ~~,~,.3,.»)j
52 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

de sus miembros y haya arriesgado el ofender a ciertos individuos, dentro de

la organización o de su medio ambiente, al inmiscuirse en puntos políticos muy
sensibles. Esta ignorancia es el resultado de lo inadecuado de las técnicas
para la reunión de informes. En consecuencia, los administradores deben ex,
trapolar de ciertos tipos de fuentes, con el fin de poder inferir algo respecto
al futuro. A esas inferencias se las llama "predicciones" o "previsiones" y
requieren ir más allá de la información conocida. Algunas inferencias se basan
en la suposición de que las tendencias pasadas serán todavía válidas en el
futuro cercano; en ese caso, no son demasiado arriesgadas, si la tendencia
que se toma en consideración es simple y ha demostrado tener consistencia en
el pasado, al repetirse en períodos sucesivos de tiempo. No obstante, en otras
ocasiones, las extrapolaciones se complican, debido a la naturaleza de las
suposiciones que deben hacerse. Algunas de las afirmaciones más complejas
con respecto al futuro son las que dependen de la evaluación tanto de las
intenciones de los individuos o las organizaciones, como de las probabilidades
de que se produzcan cambios en dichas intenciones (-4).
Anthony Downs enumera tres condiciones que restringen generalmente
a las organizaciones para reunir la información necesaria para la toma de decí-
siones racionales:

1. La información es costosa debido a que requiere tiempo,

esfuerzo y, a veces, dinero, para obtener datos y comprender su
significado;
2. Los encargados de la toma de decisiones tienen sólo capa-
cidades limitadas en lo que se refiere a la cantidad de tiempo que
pueden dedicar a dicha tarea. el número de puntos que pueden to-
mar en consideración simultáneamente y el número de datos que
pueden absorber con respecto a un problema; y
3. Aunque puede eliminarse cierta inseguridad por medio de
de la adquisición de información, por lo común se encuentra ímpli-
cado un grado elevado de inseguridad inevitable en la toma de decí-
siones (5).

No todas las metas y las normas potenciales pueden analizarse con res-
pecto a todas y cada una de sus implicaciones. Es necesario que una orqaniza-
ción haga ciertas simplificaciones; las preguntas más importantes son: ¿Cuán~
do cesa un administrador de reunir informes? ¿Cuándo deja de evaluar los
datos recogidos?
La respuesta a esas dos preguntas puede ser: "[Nunca!" Ciertas unidades
administrativas nunca dejan de reunir y evaluar informes: pero no retrasan

(.. ) Simon, Capitulo V.

(5) Anthony Downs, Inside Bureaucracy (Boston: Líttle, Brown, 1967), p. 3.

I
-> ;
 DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIV,\S 53

indefinidamente la acción, con la esperanza de obtener una información corn-

pleta o concluir su evaluación. Llevan a cabo cierta actividad; mas tratan de
dejar abierta la posibilidad de alterar sus actos, en el caso de que adquieran
nuevos informes. La reunión de información y su evaluación pueden suspen...
derse, cuando un programa llega normalmente a la etapa operativa. En este
punto, una dependencia toma sus propias decisiones relativas a la acción. Los
compromisos pueden ser cada vez más firmes, a medida que las personas del
interior y el exterior de la organización se acostumbran a la práctica estableci...
da; aunque la información nueva puede alterar los procedimientos. los estableci-
dos pueden adquirir una fuerza vital propia, a medida que se incluyen en las es-
peranzas de los funcionarios y los dientes. Por supuesto, las diferentes depen-
dencias suspenden las investigaciones activas en momentos distintos. Algunas
de ellas tienen más recursos de personal que dedicar a la reunión de informes,
mientras que otras pueden tener mayor tolerancia para las cuestiones ambiguas
o no resueltas de política; y hay todavía otras que pueden experimentar con-
flictos importantes, ya sean internos o con personas del exterior, que requieren
una investigación prolongada para encontrar normas que les parezcan acep-
tables a todos los interesados (6).
La multiplicidad de personas que reunen informes al interior de una de
las unidades administrativas, puede presentar problemas para los encargados
de la toma de decisiones. Cada buscador de informes puede tener su propia
opinión de los problemas a que se enfrenta la organización (y él mismo) y
de las metas apropiadas para cada problema que perciba; estos últimos, así
como las metas, contribuyen a afectar la información que reune. Puesto que
no se trata de una sola mentalidad que recopila informes, ninguna persona
puede, por sí sola, efectuar la única evaluación racional de esa información:
esto, asimismo, restringe cualquier método racional para resolver los proble-
mas de la organización y fijar sus metas.

Necesidades, compromisos, inhibiciones e incapacidades de los administradores.

La organización administrativa es más que la suma de todas sus partes,

hasta el punto en que un grupo bien ordenado puede realizar más que si cada
uno de sus miembros efectuara sus esfuerzos independientemente. Sin embargo.
cuando se trata de seleccionar metas y desarrollar normas, la organización debe
enfrentarse a la individualidad de sus miembros. Cada uno de éstos tiene sus
propios valores y actitudes, que tienden a dar forma a sus percepciones de la
organización y el medio ambiente y a crear sus propias preferencias con res-

..
(6) ~ey..L.. Sch1ff. "!onovaUon and. AdmJnist;retiv~~-f4atkInQ: A SCudy of
the Conservatlon of Land Reaources", Adminiatrative Sclence ~" 11 (ttlDio de 1966).
1-32.
54 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRA11IVO

pccto a las metas y las normas de la organización (7). Esas percepciones y

preferencias se encuentran entre los insumos internos de una unidad adminis-
trativa, que contribuyen a moldear las decisiones de la dependencia. Además,
las percepciones y las preferencias de los individuos pueden conjuntar una
fuerza por medio de alianzas no formales entre administradores que tengan
opiniones similares.
Las metas de los administradores individuales -y sus alianzas- pueden
reflejar la preparación profesional o sus predilecciones personales. La prepa-
ración proporciona normas y capacidades. y las normas afectan tanto a la opí-
nión que tenga el profesional de los problemas que ve en su medio ambiente
como a las metas que adopte con el fin de enfrentarse a estos últimos. Los
administradores estatales. federales y locales representan una gama muy amplia
de profesiones. v.q.: leyes. medicina. ingenieria y varias ciencias sociales y na..-
turales. No todos los miembros de una profesión comparten una opinión "pro-
fesional" común sobre el mundo. Hay diferentes escuelas de pensamiento den-
tro de cada profesión. que pueden generar disputas entre miembros de un
mismo campo que se encuentren en una dependencia. al mismo tiempo que se
producen otras discusiones entre miembros de profesiones diferentes. Hay cíer-
tas disputas que no son más que conflictos de personalidad. Los antagonismos
desarrollados en un contexto pueden conducir a otros enfrentamientos entre
ciertos administradores y generar discusiones graves con respecto a la defr-
nícíón hecha por una dependencia de sus problemas o a su elección de metas
y normas.
Debido a la diversidad de intereses personales y profesionales. dentro de
las organizaciones administrativas. el proceso de formulación de metas y nor-
mas involucra un proceso continuo de aprendizaje y regateo. Hay una decisi6n
definitiva que refleja una evaluación "racional" de los problemas. las metas. las
normas. los beneficios y los costos ligados a cada decisi6n posible. A medida
que se producen los cambios en el medio ambiente de la organización. es nece,
sario que los participantes lleguen a conocer las implicaciones de esos cambios
en el conjunto corriente de metas o normas y. quizá. a reformularlas. En una
dependencia se forman coaliciones en torno a miembros que tengan oríentacío-
nes profesionales o predilecciones personales similares. No obstante. esas coa-
liciones no siempre son homogéneas o continuas. Algunas de ellas sólo pueden
ser viables para una porción de las actividades de la dependencia. Los insumos
de demandas y recursos pueden provenir del medio ambiente y modificar las
condiciones dentro de una unidad admiIiistrativa. Asimismo. el personal de la
dependencia cambia, debido a los retiros. las renuncias y la contratación de
nuevos empleados. Ciertas coaliciones pueden crecer. mientras que otras se
desintegran y sus miembros pueden pasar a un nuevo conjunto de coaliciones.
'_ El regateo entre cÓfl}iciones. que ~;'c~~~ ,a la toma de dedo
(7) Esta exposición se basa en la obra de Cyert! y March. Capitulo 3. .
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 55

siones dentro de las dependencias administrativas, concede una importancia

primordial a ciertas capacidades que no se toman en consideración en el modelo
racional. Éstas incluyen la capacidad de una persona para expresarse clara-
mente y oponerse a los argumentos de sus antagonistas. Puesto que los puntos
de vista no siempre tienen uso propio, es posible que requieran una combina-
ción de tacto, seguridad y buen humor, así como también conocimientos, en
las sesiones de discusión difíciles.

Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y que involu-

cran sus relaciones con los legisladores y el jefe del ejecutivo.
Hay varias dificultades estructurales que se oponen a la toma de decisiones
racionales en las dependencias administrativas. Son las siguientes: a) la nece-
sidad que tenga el administrador de interactuar con los legisladores y con un
jefe del ejecutivo cuyas propias relaciones se ven afectadas por la separación
de poderes, controles y equilibrios; b) los límites sobre el control de los admi-
nistradores públicos sobre sus subordinados; c) los procedimientos normales de
funcionamiento y el papeleo de las unidades administrativas, que son un obs-
táculo para las innovaciones, y d) los conflictos entre los administradores que
están en posiciones operativas y aquéllos que ocupan puestos de autoridad.
Uno de los incentivos para que los administradores eviten tomar decisio--
nes bien definidas con respecto a las metas, es el temor de enajenarse a los
legisladores que tengan poder y al jefe del ejecutivo. La falta de anuncios con
respecto a las metas, y las dificultades para predecir los resultados de las nor-
mas, pueden producir un beneficio para el administrador. Los funcionarios elec-
tos pueden apoyar la política de un administrador, aun cuando estén dispuestos
a rechazar algunos de 10$ resultados que ésta pueda producir. Si los resultados
previstos continúan siendo ambiguos, una política puede recibir el apoyo de
representantes y de un jefe del ejecutivo cuyas metas a largo plazo tengan
probabilidades de alcanzarse, así como también de los que solamente pueden
esperar llegar a sus propios objetivos.
Los esfuerzos hechos para proteger los empleos por administradores in-
dividuales complican todavía más las tareas de los directores de las dependen-
cias. Debido a tales características, estos últimos no dirigen los cálculos con
respecto a las metas y las normas que se requieren, por medio del modelo
racional. A diferencia de los administradores de empresas privadas, los directo--
res de muchas dependencias públicas no pueden disciplinar con fa-
dlidad a unsubordmado que no acepte sus instrucciones. Los proce-
dimientos de sandones, en el servido público, SOJ1~ largos y ame:l1uan
con socavar la moral interna. de una dependencia, cuando se .invoean en
contra de uno de Josempteados. Muchos a ~ am~ider~ que.
_ .~. lI1As ~~ .. el tratar deiniCW 19lJ~imit~>de.d~pido
que 10 que eonseguirAftm aúmento de: la eficie:D.éia•. A.. v-=es. \Ul ~dUtado
58 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

el comportamiento "normal" en una burocracia (10). El comportamiento bu-

ropático incluye: esfuerzos excesivos por parte de personas en posiciones de
dirección para mantener la reserva con sus subordinados: fidelidad ritual a
procedimientos formales: insistencia excesiva sobre los derechos de la posí-
ción propia dentro de la organización: insensibilidad a las necesidades de su...
bordinados o clientes; resistencia a los conflictos dentro de la organización
y resistencia a los cambios. Cierta proporción de cada comportamiento puede
corresponder a los requerimientos normales de las organizaciones admínistra-
tivas: la necesidad de tener personas que ocupen puestos de autoridad: el
uso de procedimientos ordinarios para tomar ciertos tipos de decisiones y la
estabilidad de dichos procedimientos. así como también la necesidad de tomar
ciertas decisiones con respecto a subordinados o clientes. que vayan en contra
de los sentimientos producidos por las relaciones personales. Sin embargo. las
variantes patológicas de esas actividades impiden que se produzcan las comu-
nicaciones adecuadas dentro de las organizaciones. Esos rasgos patológicos
crean desconfianza entre los miembros de la organización y entre ésta y sus
clientes. Representan una amenaza para el tipo de relación necesario para una
discusión razonable de las metas y para la consideración de normas distintas y
alternativas: en esa forma. impiden llegar a una definición explícita de las
metas y efectuar la evaluación de cada norma posible. como lo exige el mode-
10 nacional.

LA TOMA DE DECISIONES EN LAS UNIDADES

ADMINISTRATIVAS: COMPROMISOS CON EL MODELO
RACIONAL

El hecho de que los encargados de la toma de decisiones no respeten las

prescripciones rigurosas del modelo racional no significa que sus decisiones
sean demasiado apresuradas. carentes de lógica o tomadas sin utilizar la ca..
pacidad humana de raciocinio. El modelo racional exige que haya un encar-
gado central de la toma de decisiones que -con la cooperación de sus su-
bordinados- pueda definir problemas. establecer metas e investigar todas las
normas posibles. antes de seleccionar las que hagan que los beneficios sean
máximos con un mínimo de costos. Algunos de los factores que impiden este
tipo de toma de decisiones son característicos del proceso democrático. o sea,
el gran número de personas que toman parte en la toma de las decisiones
administrativas. muchas de las cuales cuentan co.n~os políticos para
vetar las decisiones que puedan tener consecuencias p¡deseables. Otros facto-
res Be. presentan tanto en las empresas privadas com~ en las dependencias pú~
blicas: Jánites externos para las te~otogías de consecución de informes y el

(10) .Esta exposidón se basa en el Capítulo 8 de. Thompson. Véase también. de Ro:.
bett Presthus. Organizational Societg (Nueva York: Knopf. 1962) Capitulo 9.
t
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 59

costo elevado de la obtención de datos: numerosas metas pertinentes para

una organización; necesidades y compromisos personales entre los miembros
de ésta, y el comportamiento inadecuado de individuos que muestran res-
puestas patológicas a las presiones de la vida de la misma. La toma de deci
siones de acuerdo con el modelo racional parece inadecuada para la mayoría
de las organizaciones grandes y complejas. Por consiguiente, el hecho de que
se observen prácticas de toma de decisiones que no son puramente racionales
no constituye una condena de los métodos que se usan para decidir en los
sistemas administrativos. Algunas de las características que se oponen al
modelo racional, pueden impedir también que se aplique cualquier otro modelo
simple de toma de decisiones de manera universal, entre las dependencias pú-
blicas. La variedad de intereses que pueden tener influencias sobre las decísío-
nes en la mayoría de las dependencias y la variedad de funciones, recursos,
personal y clientela que puede hallarse entre unas dependencias y otras, tienen
probabilidades de originar diferencias notables en los métodos empleados en
las diversas unidades para tomar decisiones. En esta sección, describimos va-
rías características observadas en los métodos de decisiones administrativas.
No puede pretenderse que exista forma alguna que sirva para tomar la mayor
parte de las decisiones: pero todas representan métodos que pueden encon..
trarse muy difundidos en los sistemas administrativos, Aunque ninguna de
esas formas pretende ser racional, de acuerdo con las normas del modelo pu-
ramente racional de toma de decisiones, representan procedimientos razona..
bies pata que los administradores se enfrenten a las numerosas exigencias de
su medio ambiente o de sus propias organizaciones. Es conveniente un con-
junto de términos para designar a esos diferentes tipos de decisiones, debido
a que permiten suavizar el fuerte contraste existente entre 10 racional y 10
irracional. Las decisiones racionales se describen como los procedimientos
óptimos, o sea, los' que serían convenientes en la mayoría de los' tipos ideales
de medio ambiente: sin embargo, tomando en consideraci6n los problemas
descritos anteriormente, se admite que los admínístradores pueden confcrmar-
se con decisiones satisfactorias. Puede que no les parezcan ideales a todos los
observadores; pero se supone que satisfacen las necesidades de los partici..
pantes en una situación de toma de decisiones, después de considerar la ín-
formación sobre 'metas, recursos y acciones alternativas que son pOSibles para
su reunión y ajuste (11). Hay técnicas "satísfecterías", apropiadas para cada
una de las carac:terísticas que hnpiden una toma de decisiones racionales u
6p tima s.
, ( 11) J8ÍIl~ MlItch' y fterbert Siman. ,Ort1arilzationt (Nueva York: 'WlIey, 1959), p.
1040--"1. "', " ' ,', .
60 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRA1WO

Satisfacción de la multitud de problemas, metas y normas.

Una de las prácticas utilizadas por los administradores que deben con-
tentarse con decisiones satisfactorias es definir los problemas, las metas y las
normas que permiten el uso de recursos existentes en las dependencias y que
son compatibles con las esperanzas de los legisladores, del jefe del ejecutivo
y de los grupos de intereses. Los administradores definen problemas, metas y
normas que no signifiquen una separación demasiado marcada de las acti-
vida des existentes y que no provoquen antagonismos de quienes se encuentran
dentro o fuera de la organización y que pueden oponerse a todas las metas
explícitas que no hayan aprendido ya a tolerar.
Los administradores son también regateadores hábiles. Con frecuencia
resuelven las disputas sobre metas y normas, acomodando diversos intereses.
Se toman acuerdos entre personas con intereses distintos, dentro de las orqa-
nizaciones administrativas, entre las dependencias y los funcionarios de otras
ramas del gobierno, entre dependencias y grupos de intereses o, incluso, entre
ciudadanos importantes. La prueba de que un acuerdo es bueno, es la acep-
tación por parte de los individuos o los grupos que tienen control sobre re-
cursos importantes para la dependencia involucrada. Esa prueba no se pre-
senta en el modelo racional de toma de decisiones, pero es importante en la
teoría política democrática.
Otra práctica consiste en evitar hacer una definición explícita de los pro-
blemas o las metas. Esto puede evitar una fuente de conflictos graves para los
líderes de un organización y, sin embargo. no impedir la movilización de re-
cursos en apoyo de ciertas prácticas. Las personas qué: se muestran en-desa-
cuerdo con respeto a la definición de problemas y objetivos concretos ...-cada
una de ellas con su propio concepto sobre los mísmos-«, pueden estar de
acuerdo para trabajar en apoyo de ciertas normas. El anuncio de las opiniones
que tiene el director de una dependencia sobre los problemas y las metas.
puede resultar costoso por los antagonismos que crea, lo cual puede no com-
pensarse con los beneficios que proporciona. No sólo puede ser posible, sino
también necesario que una organización aplique sus normas sin un entendí-
miento claro o establecido de sus metas principales y de los problemas sociales
y económicos que éstas últimas tengan como fin aliviar. Tales procedimientos
se alejan de las normas de la toma de decisiones racionales: pero van de
acuerdo con la diversidad de problemas, propósito~promisos políticos
que existen dentro de muchas dependencias admlnístratívas y en el medio
ambiente en que se desenvuelven. Esta técnica satisfactoria puede suavizar los
problemas a que se enfrenta un encargado de la toma de decisiones y que se
originan como conflictos internos de su dependencia, así como también los que
reflejan diferencias entre los miembros de ésta y los legisladores. el jefe del
ejecutivo u otros personajes políticos del medio ambiente. Cada uno de los
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 61

diversos participantes puede apoyar un conjunto concreto de normas, sin dis-

cutir con los demás respecto a las metas a largo plazo que pueden ---o no---
alcanzarse mediante esos procedimientos. La aplicación de una norma puede
seguir adelante, a pesar de las disensiones que puedan hallarse latentes en la
norma misma.

Satisfacción de los límites de información.

A menudo, los administradores cortan su búsqueda de información sobre

problemas, metas o normas, cuando descubren un modo de funcionamiento que
involucra el cambio menos profundo en sus programas establecidos (12). No
investigan todas las alternativas posibles hasta encontrar el método "mejor";
en lugar de ello, buscan hasta encontrar algo que "funcione", o sea. que sirva
para aliviar satisfactoriamente las dificultades advertidas. sin provocar una
inquietud inconveniente dentro de la dependencia y entre los legisladores, los
ejecutivos y los grupos de intereses involucrados en los asuntos.
La renuencia de una dependencia para investigar a fondo se debe. en
parte. a la variedad de metas del personal de la misma y de ciertos personajes
poderosos del medio ambiente externo y, en parte, a la imposibilidad pura
de encontrar una mejor solución que responda a todas esas metas. La mayo-
ría de las grandes dependencias delegan la tarea de reunir información para
distintos proyectos entre individuos o unidades diferentes, dentro de la orqa-
nizacíón. La especialización de programas puede regir la elección de los en-
cargados de la consecución de informes. Los especialistas en cada una de
las numerosas actividades de una dependencia buscan y evalúan informes im-
portantes para su programa. El uso de numerosos encargados de obtener ín-
formes y de varios evaluadores, puede tener la ventaja de facilitar la satis-
facción de ciertas metas para una gran variedad de miembros (13). Sin em-
bargo. el resultado puede ser, asimismo, una falta de coordinación. Esta falta
de coordinación se ajusta mejor a ciertos contextos que a otros. Cuando una
organización reconoce que se encuentra en peligro, puede coordinar la reunión
de informes de tal modo que pueda obtener indicaciones premonitorias de
las situaciones inminentes; sin embargo, puede resultar difícil discernir la
existencia de una situación perjudicial y regir el flujo de informes para que
el coordinador no se vea envuelto en una masa de datos no evaluados.
-
La fragmentación de la percepción produce, inevitablemente.
una cantidad enorme de "ruido" en las redes de com:unicaciones de
la organización. Los funcionarios inferiores deben recibir Instruc-
cíones para señalar inmediatamente todas lásSituaciones potencial..

(12) Downs, p. 173.

(13) Cyert y March. p. 36--38.
62 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRA'IUVO

mente peligrosas, con el fin de que la organización reciba tantos

avisos previos como sea posible. Su preocupación por sus especia-
lidades y su deseo de asegurarse contra las peores consecuencias
posibles, además de otras derivaciones, hacen que transmitan sus
indicaciones con un nivel de urgencia que, en la mayoría de los
casos, resulta exagerado, después del hecho. Esas indicaciones ex-
cesivamente urgentes hacen que resulte muy difícil predecir qué
alarmas resultarán acertadas y cuáles no.
No hay soluciones simples para este problema. Con tantos "fu-
lanos" que pretenden que el cielo está a punto de desplomarse,
quienes se encuentran en los puestos superiores no pueden hacer
normalmente gran cosa, hasta que "zutano" y "mengano" comien-
zan también a pedir ayuda a gritos o se produce una reunión de se-
ñales de alarma procedentes de fuentes no relacionadas de la orga-
nización (14).

Satisfacción de las necesidades, los compromisos, las inhibiciones y las

incapacidades de los administradores.

La existencia de conflictos personales entre los miembros de una depen-

dencia no significa que ésta esté a punto de desintegrarse, ni siquiera que
los individuos se sentirán desgraciados por las desavenencias. Hay varios
mecanismos que pueden proteger tanto a la organización como a sus miem-
bros contra los resultados de los conflictos. No se trata de los mecanis-
mos representados en el modelo racional de toma de decisiones; por el con-
trario, permiten que la organización tome ciertas decisiones sobre metas y
normas y que sigan adelante sus actividades, a pesar de los conflictos que
impiden que los lideres de la dependencia tomen decisiones integradas y
racionales para toda la organización.
Los mecanismos que protegen a las organizaciones administrativas de las
peores consecuencias de los conflictos internos incluyen: la selección de
metas muy ambiciosas o no alcanzables; el empleo de recursos de suavízamíen-
to para "comprar" a los miembros que puedan sentirse descontentos por las
metas o las normas seleccionadas, y la aceptación de precedentes (o sea, se-
lecciones de metas o normas hechas en el pasado) para reducir los conflictos
a los que es preciso enfrentarse en el presente.
La selección de metas ambiguas o no alcanzables-ímpíde que se produz-
can conflictos, al conseguir el acuerdo con respecto" a un compromiso que no
obligue a los participantes a estar en favor -o en ~ontra- de cualquier acti-
vidad que parezca amenazadora para s~s prop~s metas. El conflictp puede
presentarse cuando se seleccionen metas parciales o normas reales: sin embar-

(14) Dowas, p. 190.

DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 63

go, en esos momentos, la selección puede no incluir a toda la organización.

Las subunidades involucradas pueden obtener el consentimiento respecto a
sus propias actividades, si pueden deliberar sin ser el punto de enfoque de la
atención más amplia, de todos los miembros, que esperen que se escojan metas
más importantes.
Las compensaciones de la organización consisten en recursos que no se
han asignado aún y que pueden utilizarse para proporcionar ciertas recom-
pensas a los administradores poco satisfechos con las selecciones de metas y
normas. Esos recursos comprenden dinero, posición social y otras compensa-
ciones simbólicas, así como también compromisos políticos. Cuando se utilizan
para calmar a individuos descontentos por las selecciones de las metas más
importantes, pueden considerarse como "pagos parciales" efectuados por la
organización para permanecer viable. Puede tratarse de un aumento de sala-
rio o de categoría, la disposición de una oficina más amplia o cómoda u otras
ventajas que hagan que el trabajo resulte más sencillo o agradable; o el com-
promiso de llevar a cabo un programa que sea tangencial al esfuerzo principal
de la dependencia. Ese programa puede ser experimental o la continuación,
en pequeña escala, de un proyecto que haya sido más importante. La com-
pensación de un programa experimental puede dársele a un funcionario que
no haya logrado que la organización haga un esfuerzo importante en esa nue-
va dirección. La continuación reducida de una actividad previamente impor-
tante puede concederse a un individuo que haya luchado sin éxito para que
se conserve dicho programa en su categoría anterior (15).
Muchas dependencias utilizan los precedentes para simplificar las deci-
siones que toman con respecto a metas y normas. Las decisiones tomadas en
el pasado tienden a subsistir hasta que son revocadas o reemplazadas por
otras nuevas. Los precedentes reducen la gama de cuestiones de metas y
normas a que debe enfrentarse una organización. Si puede definirse un nuevo
problema de tal modo que una meta existente resulte pertinente, dicha
definición evitará a la organización los trastornos de un nuevo conflicto res-
pecto a las metas. En un análisis posterior sobre las reglas para la toma de
decisiones, veremos que los precedentes tienen diversas manifestaciones en
las dependencias administrativas. Por ejemplo, las decisiones pueden hacerse
"rutinarias", de tal modo que no se produzcan ya conflictos con respecto a
qué criterios deben emplearse al tomarlas.
Los mecanismos que protegen a la organización de las peores consecuen-
cias de los conflictos internos, benefician también a los miembros individuales.
Cuando una dependencia escoge metas ambiguas, oculta la a~za que re-
presenta para un individuo el haberse t"DContra<Jo del.ladc>~oren una
conf~qntacióD. Por.tra parte, el empleo de. los pm:edent~permite también
que mu~ c()nf4ct08 potenciales pa~,inadvertido.s. Y. el con.j. unto de re-
.,. " . _' ',': ...:.. ,': " . '_ - -:. . , , ,.: t '" ,_.~ . . .. : .. . "

(15) Cyert y March. p. 36.-38.

 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRA'I1IVO

cursos de compensación proporciona ciertas recompensas cuando un individuo

se enfrente al hecho de que ha perdido una disputa sobre metas importantes.
Los individuos cuentan también con otra protección contra los conflictos in-
ternos: la tendencia que tienen los especialistas a enfocar sus esfuerzos sobre
una fracción pequeña de los problemas de la organización. Esto permite que
los individuos identifiquen problemas y formulen metas que son sólo secun-
darios con respecto a la organización más amplia. Otros especialistas pueden
dedicarse a alcanzar metas secundarias que pudieran entrar en conflicto con
los objetivos de otros. Sin embargo, en tanto no se produzca una confronta-
ción, cada grupo de especialistas puede esforzarse en alcanzar sus propios
objetivos, sin tomar en cuenta, e incluso ignorando las actividades en otras
unidades de su organización.

Satisfacción de los problemas estructurales.

Como en el caso de otras contingencias que se presentan como obstáculos

para la toma de decisiones racionales, la respuesta a los problemas estructu-
rales dentro de las dependencias administrativas, o entre éstas y los leqíslado-
res o los ejecutivos del medio ambiente. consiste, con frecuencia, en un hin-
capié menor en las decisiones claras, y permite que se apliquen las normas
sin la deliberación centralizada y la elección precisa que prescribe el modelo
racional. A menudo, las organizaciones "confían" el establecimiento de metas
y la formulación de normas a unidades especializadas. Generalmente, los
asuntos que requieren nuevos programas se asignan a especialistas en éstos
conformándose la autoridad central con la oportunidad de revisar sus propo-
siciones. Las dificultades para coordinar diferentes unidades especializadas
pueden reducirse, manteniendo la coordinación en su punto minimo. Las no-
ticias de que esas unidades administrativas especializadas llevan a cabo pro-
gramas duplicados o, incluso, contradictorios, son un buen reflejo de esa falta
de coordinación. Las decisiones centrales sobre metas o normas pueden to-
marse por insistencia de indíviduos de dentro de la organización o de legis-
ladores o ejecutivos de fuera de ella: sin embargo, incluso cuando este es el
caso, los encargados de tomar las decisiones pueden no satisfacer los requísí-
tos del modelo racional. La orden p~~ar una decisión" puede no ser
aceptable cuando los especialistas de' una organización no pueden tolerar las
implicaciones para sus propias actividades. Esa decisión puede ser tan obscu..
ra o poco funcional que no represente una amenaza para ninguno de los espe..
cialistas involucrados: puede requerir que se confíe la definición de normas
y el establecimiento de metas secundarias a los especialistas que deban admi-
nistrar el programa eventual.
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 65

USO DE REGLAS EN LA TOMA DE DECISIONES

A todas y cada una de las técnicas de satisfacción es común el uso de

varios tipos de reglas para la toma de decisiones. Tres de ellas son suficiente-
mente importantes como para merecer un estudio por separado: la dependen-
cia de los administradores de las tensiones entre patrones establecidos y ne-
cesidades no satisfechas para indicar la urgencia de un cambio de normas; la
tendencia a hacer ajustes con respecto a las demandas. en lugar de iniciar pro-
cesos de toma de decisiones que proporcionen una definición clara de las me-
tas o las normas; y el uso de procedimientos de rutina para simplificar las
consideraciones complejas potencialmente pertinentes para alguien que deba
tomar una decisión. A esas características es común la renuencia de los admínís-
tradores a alejarse mucho de las actividades habituales. No se trata simple-
mente de pereza. sino que representa su apreciación de las numerosas de-
mandas presentadas por míembros de sus propias organizaciones. por los
legisladores y el jefe del ejecutivo de su gobierno. por funcionarios de otros
gobiernos con los que tengan contacto y por sus clientes y otros grupos de
intereses. Es raro que alguien se sienta satisfecho con el estado actual de las
cosas; no obstante, el cambio marcado del estado presente puede provocar
más inquietud entre los constituyentes que lo que puedan justificar los bene-
ficios esperados.

Dependencia de las tensiones.

Las dependencias administrativas esperan que las tensiones revelen la
falta de satisfacción con las actividades corrientes. Siempre hay cierta falta
de satisfacción, ya que la dependencia carece de recursos suficientes para
responder adecuadamente a todas las demandas, Hay varios factores que ím-
piden que una dependencia busque activamente las necesidades no satisfechas
y que, a continuación, trate de aliviadas. Esos Jactares incluyen: la escasez
de personal que pudiera usarse para esos procesos de búsqueda, el deseo de
evitar que se produzcan nuevos conflictos entre las dependencias y otras ra-
mas del gobierno, que pudieran destruir acuerdos delicados que se hayan to-
mado con respecto a otros asuntos. y laescasea de recursos necesarios para
respaldar nuevos programas de servi<;:io. Al basarse en l(lB tensiones, los, ad-
ministradores esperan a que los problemas se presenten por sí,l>olos~ G~ando
éstos se hacen lo suficient~entegrªves como j)ara pr.ovcxra,f~a ten,Qn, los
administradores se esfueF?;~n en responder, Las tens~nes.p~e~ep: cOJUfiderª~se
como un dispositivo de pantalla entre una unidad administrativa y su medio
ambiente: los miembr~ de Ja ~idad lasutil~~Ji'~a Af#qniAAr cuándo son
tan graves las demandas no satisfechas, . que.~~i_::'~ ~.. Yacalidad
ele la tensión .puede iAdi~ ·laQ\usade laQ\i~. [!os i~l;fpa~_ jnvolucra~
dos y la intensidad.de su descontento.
66 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

La red de tensión parece tener lo mismo independencia que

substancia, como si, en lugar de una red de relaciones lógicas, se
tratara de una gran computadora que recibiera docenas de solici-
tudes de servicio y las ajustara a cientos de capacidades de servi-
cios alternativos. En este proceso, manipula el conjunto de todas las
demandas, en función del total de la capacidad disponible para sa-
tisfacerlas. Puesto que lo normal es que las demandas de servicio
superen a las capacidades, se establecen prioridades aproximadas
por medio de un conjunto de valores y acuerdos, establecidos con
los años. Estas prioridades no participan en el proceso ... como una
lista lógica de las cosas que deben buscarse y con la que se compara
cualquier solicitud que se presente, para aceptarla o rechazarla, si-.
no, más bien, como una serie de umbrales que garantizan que la de-
manda tiene una cantidad mínima de respaldo. Así, en lugar de una
estructura racional de valores de programa, hay una serie de barre-
ras que funcionan como umbrales, separando los valores que tienen
sentido, importancia y apoyo de los que no satisfacen alguno de
los requisitos (16).

AJuste mutuo.

Una unidad administrativa que responde a las tensiones no inicia cambios

de normas de acuerdo con cualquier conjunto de prioridades racionalmente
definidas, sino que espera hasta que se presenta la demanda de un cambio. A
un conjunto de procedimientos para acomodar las demandas se le ha deno-
minado "ajuste mutuo". Como la dependencia de las tensiones, el concepto
de ajuste mutuo no se refiere a una evaluación racional de prioridades, sino
que es un patrón de respuesta y negociación. Una de las expresiones utili-
zadas para identificar la toma de decisiones por medio del ajuste mutuo es
"salir del paso" (17), lo cual sugiere la idea de un organismo letárgico que
esquiva los antagonismos, en lugar de enfrentarse a ellos directamente.
Las técnicas de ajuste incluyen: la delegación de la toma de decisiones
en subunídades, la representación en estas últi1nas de portavoces de varios
intereses, cierta renuencia a considerar alguna yarte de la posición propia co-
mo inflexible, la disposición para negociar eón un protagonista, la esperanza
de que los interesados negociarán de buena fe y abandonarán parte de sus
demandas a cambio de alguna concesión, y la opinión de que el estableci-
miento de metas y la toma de decisiones constituyen procesos continuos, de

(16) William J. Gote, Adminiltt>stive Decisión-Ma1cing: A Heuriltic Model (Nueva

York: Wiley, 19M), p. 13 (itálicas aAaelidas).
(17) Charles Lindblom, "The Scíence of 'Muddling Tbrough"', Public Adminiltt'ation
Review, 19 (~avera de 1959), 79-88.
 DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 67

tal modo que los deseos no satisfechos en un período pueden realizarse en

algún momento del futuro (18).
El empleo de unidades de decisión que representan a diversos intereses
constituye una desviación importante de las elecciones centralizadas que pre-
supone el modelo de decisiones racionales. Esas subunidades pueden ser fuer..
zas especiales y activas, que se instituyen para representar a los constituyen-
tes interesados en un asunto o a comités internos de la dependencia. que
incluyen a portavoces de diferentes divisiones. Aunque tales subunidades pue-
den tener sólo funciones de asesoramiento, con frecuencia obtienen el consen-
so entre sus miembros contendientes y presentan a la dependencia asociada
una proposición que se acepta completamente o en parte.
La flexibilidad frente a otras demandas es una característica primaria del
ajuste mutuo. Representa la admisión de que los encargados de la toma de
decisiones carecen de pruebas incontrovertibles de que cualquier conjunto da-
do de metas o normas es "la mejor manera" de resolver sus problemas. Las
investigaciones y los descubrimientos intelectuales forman menos parte del
ajuste mutuo que la aceptación de ciertas demandas. El número de individuos
que respaldan una demanda, su intensidad, sus alianzas con funcionarios clave
y la posibilidad de modificar su posición de modo que resulte atractiva para
una población cada vez más amplia, constituyen criterios útiles para el ajus:
mutuo. El ajuste no es simplemente un proceso de recompensas para el poder
evidente, sino un sistema de reconocimiento de que el poder y las demandas
están respaldados por numerosos intereses y que cada uno de ellos puede mo-
dificar hasta cierto punto su propia posición, para hacer que las demandas
sean mutuamente más aceptables.
Otra componente del ajuste mutuo es la flexibilidad con respecto al
tiempo. Las decisiones no se toman de una vez por todas. sino en una secuen-
cia de interacciones o acciones recíprocas, de tal modo que las decisiones pos-
teriores modifiquen el efecto de las anteriores. Las demandas no satisfechas
en una fase de la secuencia, se presentan de nuevo, a menudo con una for-
mulación distinta y con diferentes partidarios. Con ciertos cambios en el con-
tenido o el estilo, y con algunas variaciones adicionales en el contexto, que
pueden servir para que resulte atractivo para otros intereses. una demanda
previamente rechazada puede obtener una amplia aceptación y una provisión
generosa de recursos.

( 18) Este anAI.I.sJs se basa en las obras de Charles E. LJndbIom, sobre todo las citadas
ea las NotaIl 2 Y 17. Y ~ "Dectalon-Malctng in Taxatloo ud &pendkure", ea National
BureBU of Bconorak: Reaeardt. Publk Plnaneea: N". Sorucea _ Utilization (~
N. J.: Priac'etoa t.Iaivrity Pras, 1961). p. 295-336.
68 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Rutinas.

Los encargados de la toma de decisiones en los sistemas administrativos

emplean rutinas para evitar las demandas imposibles, costosas y consumidoras
de tiempo del modelo racional. Las rutinas son reglas para la toma de decí-
siones que especifican cuáles de los numerosos puntos que puedan ser impor-
tantes se toman realmente en consideración al tomar decisiones. Ciertas rutí-
nas son más complejas que otras e indican la importancia que debe darse a
cada insumo; algunas de ellas especifican, incluso, la respuesta que debe
darse en determinadas condiciones. Lo que todas las rutinas tienen en común es
su capacidad para hacer que el encargado de tomar una decisión seleccio las
pocas consideraciones que debe tener en cuenta, entre las innumerables que
son potencialmente pertinentes. Simplifican los insumas y, por ende, hacen
que las decisiones sean más sencillas .
En los sistemas administrativos hay diferentes tipos de rutinas. En la
forma más simple, una computadora electrónica utiliza la rutina cuando decide
si las operaciones aritméticas son correctas en la declaración fiscal de un ciu-
dadano. En otra etapa, utiliza otra rutina, un poco más compleja, para deter-
minar si el ciudadano pide más para contribuciones de caridad que lo con-
mensurable con sus ingresos totales. Si el ciudadano exagera en sus reclama-
ciones, la computadora identifica la declaración de que se trate, para someterla
al escrutinio humano. El auditor que examina la declaración de impuestos y
otros documentos que se exige que presente el contribuyente, emplea otras
rutinas adicionales, que son más flexibles. que las programadas en la compu-
tadora; pero que proporcionan, de todos modos, un proceso de selección de
los insumas. Sirven para identificar los tipos de evidencias que son aceptables
-o inaceptables- para mostrar las contribuciones del ciudadano de que se
trate. Otras rutinas ayudan a la dependencia fiscal a determinar, de acuerdo
con las circunstancias, si el ciudadano deberá pagar simplemente los impuestos
atrasados con intereses, cubrir una multa, además, o ser perseguido por evadir
el pago de los impuestos.
Muchas de las rutinas utilizadas en las dependencias administrativas re-
flejan el desarrollo por los subordinados de procedimientos establecidos de
manera explícita por sus superiores; no obstante, ciertas rutinas se utilizan al t~
mar decisiones normativas. Estas son las más interesantes, ya que afectan a
enormes recursos financieros, materiales y persa]·les. Los encargados de t~
mar decisiones las aceptan como simplificadores situaciones complejas. Co-
mo las rutinas mencionadas anteriormente, las u 1 izadas por los encargados de
la toma de decisiones sirven para seleccionar unas cuantas premisas de las mu-
chas a que se enfrentan; a veces, asignan cierta imp9rtanda a cada una de
ellas o, incluso, prescriben la respuesta de quienes toman . las .de~isio}les .•
cierto tipo de insumo. Al mismo tiempo que las rutinas simplifican la .tarea de
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 69

los encargados de la toma de decisiones. contribuyen a estabilizar el sistema

político. Lo hacen así al excluir ciertos tipos de insumos, sobre todo los que
pudieran producir desviaciones marcadas de las actividades que prevalecen.
En esta sección estudiaremos tres rutinas para el establecimiento de normas:
el incremento en los presupuestos: la tendencia de los administradores estata-
les y locales a copiar a sus vecinos regionales al formular sus propias normas,
y la tendencia de los normadores a tratar de incrementar los gastos cuando
perciben la necesidad de mejorar sus programas.

Incremento en el presupuesto.

La incrementación es una rutina observable en muchos tipos de tomas de

decisiones del gobierno: pero, sobre todo, en el proceso presupuestario. Los
encargados de establecer presupuestos que siguen métodos de incrementacíón.
no toman en consideración todas las alternativas a que se enfrentan y no
formulan sus decisiones basándose en información pertinente. Los partidarios
de la incrementación no se ocupan de grandes metas sociales: sus preocupa-
ciones principales son las asignaciones inmediatas a ciertas dependencias es-
pecíficas. en lugar de tomar en cuenta Jos beneficios a largo plazo para la
sociedad. En general, aceptan la legitimidad de los programas establecidos y
se muestran de acuerdo en seguir con el nivel anterior de erogaciones. Limitan
sus esfuerzos a tomar en consideración sólo los incrementos de cambio pro-
puestos para el nuevo presupuesto y al análisis de la estrecha gama de metas
incluidas en las desviaciones de las actividades establecidas. Sus esperanzas
tienden a ser pragmáticas y a corto plazo.
En formas más clara que otras reglas para la toma de decisiones. la pre-
paración de presupuestos que permitan aumentos revela su función como
fuerza conservadora en las dependencias administrativas. Los encargados de
establecer los presupuestos no consideran ningtín criterio simple tan impor-
tante como sus propias decísíones del pasado reciente. Aceptan los niveles
establecidos de erogaciones y enfocan sus investigaciones (y sus reducciones
de presupuestos) en los incrementos de cambio que se solicitan.
La facultad de preparar presupuestos que permitan aumentos resulta
evidente en las relaciones estadísticas entre los niveles presentes y los
anteriores de erogaciones de los gobiernos estatales. Cuando los gastos pre-
sentes y del pasado tienen sólo una separación de tres años (10 cual represen,
ta, en la mayoría de los casos. las erogaciones de dos períodos presupuestarios
consecutivos). la correspondencia es virtualmente perfecta. Aunque los gobier-
n6S estatales me:tementáron susgsstos durante 1963-65, permanecieron esen-
cial1nente.. en la~ DlisD,l,sposi~ipnes~ .. en relación unos' ton.ot1=os-. ~l poder de
la•. erog~90ll~pasa~ es ~~Y I~ert~en la~consiQerªq~e$ p~estlPue&tarias
e impide que tos normadores acepten innovaciones impolltantes.. Al aumentar
 70 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATiJVO

las diferencias entre los gastos presentes y los anteriores, disminuye la co-
rrespondencia entre los renglones de erogaciones. Hay una oportunidad cada
vez mayor para que entren al proceso presupuestario factores que sean re-
motos a la situación del año anterior. No obstante, incluso cuando aumenta
el tiempo entre el año corriente y otro anterior, las erogaciones del pasado
siguen siendo el núcleo en torno al que se desarrollan los gastos posteriores.
[Los estados de gastos elevados y bajos, en 1965, tienden a ocupar las mismas
posiciones relativas que en 1903! A pesar de varias guerras importantes, los
cambios de población y las transformaciones en la economía, sigue habiendo
cierta similitud en los renglones de erogaciones de la mayoría de los Estados.
entre la época actual y aquélla.
Hay ciertas pruebas de que el presupuesto incremental hace pesar más
limitaciones sobre los gobiernos estatales y locales que sobre cualquier otra
unidad gubernamental. Al nivel federal, los incrementalistas parecen díspues-
tos a examinar los cambios en las erogaciones y los servicios prestados, que
requiere cada dependencia (19). Sin embargo, en los gobiernos estatales v
locales estudiados más profundamente, la concentración en los incrementos de
dólares es más estrecha de 10 que debiera. En su estudio sobre los procesos
puesupuestarios en Illinois, Thomas J. Anton descubre que los encargados de
tomar decisiones al respecto se basan en un conjunto de reglas simples para
examinar -y recortar- el total de los presupuestos, sin preocuparse gran cosa
por su efecto sobre los programas (20). A menudo, los administradores deben
ampliar ciertos servicios, haciendo pasar fondos de unos renglones a otros, den-
tro de presupuestos que revelan cambios generales mínimos.
Los descubrimientos de [ohn P. Crecine sobre la confección de los pre-
supuestos en Detroít, Cleveland y Pittsburgh, ilustran como pueden distribuir
los encargados de la preparación del presupuesto incremental los aumentos
anuales de ingresos, sin preocuparse por los valores de los programas (21).
Cuando los responsables de los presupuestos esperan un excedente de ingre-
sos, 10 distribuyen entre la mayor parte de las dependencias, de acuerdo con
prioridades fijas que no guardan ninguna relación con los programas. A los
salarios se les da la preferencia, seguidos por los equipos y, el resto. va al
mantenimiento. Cuando las previsiones indican la necesidad de reducir los
presupuestos por debajo de los niveles pre~t:!ltes, se emplea una prioridad
contraria. Las disminuciones se hacen primeram~ee en el mantenimiento, Iue-

(19) Aaron Wildavsky. The Politics ot the Budgetar Process (Boston: Little, Brown.
1964), Capitulo 3. El análisis de las rutinas se basa en 1 obra The Routines ot Politics, de
Ira Sharkansky (Nueva York: Van Nostrand-Reinhold, 1970).
. (20) Thomas J. Anton, The Politics ot StBte Bxpenditure in lllinols (Urbana: Uni-
versity of Illinois Presa, 1966). .
(21) Job P. CreCine, "A Computer Simulation Model Of Munidpal Resource Alloca-
bU. documento presentado en la Reunión de la Conferenda de Ciencias Politicas del Me-
dio Oeste. Abril de 1966.
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 71

90 en el equipo y, finalmente, en los salarios. Los puntos que hacen esperar una
mayor atracción política -sin tener en cuenta los proqramas->, reciben el
mejor tratamiento (en el Capítulo 8, páginas 242~257), se presenta un aná-
lisis más completo de los métodos incrementales de establecimento de los pre-
supuestos y de sus influencias sobre las erogaciones de las dependencias ad-
ministrativas) .

Consultas regionales.

El presupuesto incremental es una rutina que guía a los funcionarios y

los hace tomar las indicaciones para sus decisiones de dentro de su propia
jurisdicción. La rutina de las consultas regionales dirige a los administradores
de los gobiernos estatales y locales, cuando buscan bases para sus decisiones
fuera de sus propias zonas. Cuando los administradores buscan fuera de sus
regiones un modelo de política que puedan copiar para sus propias jurisdic-
ciones, no investigan todos los modelos posibles del país, como lo sugiere el
modelo racional. En lugar de ello, llevan a cabo su búsqueda dentro de su
misma zona geográfica o, todavía más típicamente, en la jurisdicción que
colinda directamente con la suya.
Muchos administradores están convencidos de que las jurisdicciones ve-
cinas tienen problemas similares a los suyos (22). Puesto que los gobiernos
vecinos sirven a poblaciones similares, es probable que la gente tenga nece-
sidades semejantes de servicios públicos y que presenten demandas parecidas
a las dependencias gubernamentales. Las economías de los gobiernos vecinos
son generalmente las mismas y presentan a las dependencias del gobierno un
conjunto comparable de recursos y necesidades. Igualmente, puede ser que,
en esas jurisdicciones vecinas, el medio ambiente político sea tambíén el mis-
mo. Es probable que los políticos apoyen niveles similares de servicios y puede
haber relaciones semejantes entre los administradores, el poder ejecutivo y
la legislatura. Se dice que los estados del Sur son el arquetipo de las regiones
de los Estados Unidos. Comparten ciertas características geográficas que han
afectado sus políticas, mediante el síndrome del esclavo de las plantaciones
algodoneras: asimismo, comparten experiencias políticas de heterogeneidad
racial, la Guerra Civil, la Reconstrucción y las limitaciones en la participa..
ción y la competición políticas. Muchos servicios gubernamentales del Sur
son distintivos: pero el Sur no es la única región característica. Hay otros
Estados, sobre todo en las zonas de los Grandes Lagos y las Montañas Roco-
SSS, que comparten rasgos que parecen reflejar características comunes de
población, geografía, historia, economía y política (véanse las páginas 241-257) .

(22) Ira SharkaDsky. ~egionalism In American P'Olitics (Iadianapolls: Bobbs-MerriIl,

1969).
72 CoNVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

No sólo los normadores de las dependencias administrativas sienten que

los vecinos regionales son sujetos probables de emulación. Los políticos, los
periodistas y los miembros del público que se interesan en ciertos programas
están acostumbrados a comparar los esfuerzos hechos en su propio Estado con
los de los que se encuentran dentro de su mismo círculo de experiencia; y este
círculo se limita, por lo común, a la misma región. Así, los insumos que lle-
gan a una dependencia administrativa llevan frecuentemente consigo deman-
das desarrolladas en un distinto contexto regional. Las oficinas de ínvestíqacío-
nes de los Estados publican habitualmente comparaciones de las característi-
cas demográficas, económicas y de servicio público de su propio Estado con
las de su vecinos regionales. Por ejemplo, el Georgia Statistical Abstract (pu-
blicado por la Oficina de Investigaciones Económicas y de Negocios de :a
Universidad) compara datos para el Estado como un todo, con una cifra para
el total de los Estados Unidos y con cifras separadas para Alabama, Florida,
Carolina del Norte, Carolina del Sur y Tenesí. Cuando un comité de estudio
de la Universidad de Wisconsin analizó las cargas fiscales de ese Estado, hizo
comparaciones con Illínoís, Indiana, Iowa, Michigan, Minnesota y Ohío.
Las actividades profesionales de los administradores los conducen tam-
bién a sus vecinos regionales, en busca de indicaciones políticas. Los norma-
dores y los empleados profesionales de los gobiernos estatales y locales per-
tenecen a organizaciones formales, de acuerdo con su especialidad temática.
En la actualidad hay, por lo menos, 46 de esos grupos, e incluyen a la Na-
tional Association of State Budget Officers (Asociación Nacional de Funcío-
narios de Presupuestos Estatales), la National Association of State Conser-
vation Offícers (Asociación Nacional de Funcionarios de Conservación Es-
tatal) y la National Association of Housing and Redevelopment Officials
(Asociación Nacional de Funcionarios de la Vivienda y el Redesarrollo). Ce-
lebran reuniones tanto nacionales como regionales, que proporcionan la opor-
tunidad para intercambiar información sobre problemas corrientes y reforzar
amistades desarrolladas en otras reuniones anteriores. Los funcionarios esta-
tales y locales indican que tienen más probabilidades de asistir a las reuniones
.regionales que a las nacionales de esos grupos, y que obtienen muchos de sus
contactos profesionales en esas reuniones.
Puesto que los administradores han con~~su tado en el pasado a sus co-
,legas en 1,os g,ob,íernos ve,cino"s',han llegado ,a 'sab r en, qUiéne,s, pueden CO,n,fiar
'para obtener informes fidedignos, consejos y b en juicio. A menos que un
luncionario esté dedicado a un programa e " so de investigación antes de
:tomar ,sus propias decisiones nonp.ativas" puede conformarse con hacer unas
cuantas llamadas a individuos con lós que tuvo tratos amistosos en el pasaclo.
Hay varios elementos que favorecen el desarrollo de similitud en toda
la ~ión.ep. las.normas p.úbli~asdelQ$'gQbi~oses~tale,s,ylocales. Incluyen
ayudas federales, mejoramientos en los transportes y las comunícacíonesecy
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 73

la movilidad del personal profesional y técnico de las escuelas o empleos an-

teriores en el gobierno de un estado a trabajos nuevos en otro: no obstante.
los patrones regionales en las normas no han sucumbido a esas influencias.
Hay patrones regionales distintos en las erogaciones y los niveles de servicios,
en los campos de la educación, las carreteras y la beneficencia. en la natu-
raleza de los sistemas estatales y locales de ingresos y en el uso de ayudas
federales y estatales (véanse las páginas 291 ~294). La existencia de esas si-
militudes regionales en las normas es la indicación' simple más importante de
la rutina de las consultas regionales.

La comparación de las erogaciones con los servicios.

La comparación entre las erogaciones y los servicios es una rutina que

hace que los normadores equiparen los niveles de erogaciones con los de ser-
vicios prestados. Como otras rutinas, la de la comparación de las erogaciones
con los servicios obtiene su fuerza de la necesidad que tienen los normadores
de utilizar métodos y dispositivos que sirvan para simplificar la realidad. En
el campo del desarrollo de programas, hay cinco elementos principales que
contribuyen a la atracción ejercida por el método de comparación de eroga-
ciones y servicios: 1) el gran número de factores -y las interrelaciones com-
plejas entre ellos- que tienen verdaderamente una influencia en el carácter
de los servicios que presta una dependencia: 2) la falta de información respec-
to a esos factores de servicios que tienen los encargados de tomar decisiones:
3) la creencia de que ciertos factores que influyen en el nivel de servicios no
están convenientemente sujetos a las manipulaciones por parte de los Iuncío-
narios públicos: 4) la comunidad del dinero como elemento que puede influir
en muchos factores potenciales de servicio, y 5) una creencia muy difundida
entre los analistas y otros observadores de fuera de la zona en que se toman
las decisiones, en el sentido de que el dinero es crucial entre los factores que
influyen en el nivel de los servicios prestados.
Algunos de los factores que pueden influir en la naturaleza de los serví-
cios públicos, son los siguientes: la naturaleza del personal y la dirección: las
instalaciones físicas: la clientela a la que se deba servir: la estructura orglmica
de las dependencias de servicio: la economía de la jurisdicción que recibe los
servicios, y el medio ambiente político en el que se toman las decisiones n~~
mativas. Hay muchas habladurías sobre los elementos que pueden contribuir
a mejorar los seJ:Vicios: pero se cuenta con poca información válida respecto
a los resultados que pueden esperarse conciertas combinaciones de ingredien~
tes, ea. determinadas c:b:cunstancias! En numerosas dependencias federales, es-
tatales- y totales que disponen-de la ayuda de un penonalmuy competente y
de equipo eleet.ónko 4ctmanejo de datos. se atAn haciendo esfuerzos' para
iclent'imar las. ~c:teritlticas .más s<>bresalientes.quetienen iufluencia sobre
74 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRAT.IVO

el nivel de servicros producidos (véanse las páginas 79~82). Sin embargo.

hay gran parte de ese trabajo que se encuentra todavía en la etapa explora-
toria. No está lo bastante difundido entre las dependencias del gobierno y sus
técnicas no han sido suficientemente aceptadas para que tengan una amplia
aplicación.
Entre los elementos que parece probable que influyan en los niveles de
servicio. gran número de ellos parecen no poder someterse a manipulaciones
por parte de los funcionarios del gobierno. Debido a esto. los encargados de
tomar las decisiones pueden sentirse desanimados para efectuar un análisis
profundo de las determinantes del servicio y pueden llegar a confiar en la
rutina que presupone la existencia de una relación entre las erogaciones y el
servicio. La preparación de los clientes. sus alicientes para hacer los esfuer-
zos que son parte de los servicios que deben prestarse. los costos del mercado.
el nivel de desarrollo económico en una comunidad y lo atractiva que sea ésta
como residencia para profesionales y técnicos. tienen una gran influencia
sobre los servicios que puede prestar una dependencia. Aunque es posible alte-
rar cada uno de esos elementos, por medio de campañas a largo plazo encami-
nadas a modificarlos. es improbable que tales cambios puedan llegar a ser
responsabilidad de dependencias de servicio que tienen otras metas más in-
mediatas.
En comparación con las complejidades a que se enfrenta un encargado
de la toma de decisiones que desee efectuar un análisis profundo de los ele-
mentos que influyen en el nivel de servicios de su dependencia. la rutina de
la relación entre las erogaciones y los servicios ofrece tanto simplicidad como
confianza. Aun cuando el dinero. de por sí, no influye en los niveles de ser-
vicio. parece razonable suponer que servirá para adquirir muchos de los ar-
tículos que afectan a los citados servicios. El dinero no sólo es un común de-
nominador. sino que. además. está sujeto a las manipulaciones de los funcio-
narios del gobierno. Si el nivel corriente de los servicios no resulta satisfacto-
rio. siempre es posible gastar más dinero. suponiendo que existan recursos
suficientes o bastante buena disposición para aceptar nuevos impuestos. Con
más dinero. los funcionarios pueden tratar de emplear y preparar a dirigentes
y empleados profesionales, técnicos y científicos para sus dependencias. pue-
den pagar a los miembros del personal existente salarios suficientes para que
resulte difícil que acepten empleos en otr~ lugares: pueden ofrecer alicientes
pecuniarios. para que el personal acepte)os cambios en la estructura de la
organización o modificaciones en las normas de la dependencia y, además.
pueden adquirir los materiales y los talentos necesarios para construir y man-
tener instalaciones físicas atractivas. Desgraciadamente, la disposición para
gastar más dinero puede no ser suficiente para resolver los problemas de
servicio. No sólo es cierto que algunas determinantes del servicio no estAD
sujetas a alteraciones debidas a las erogaciones corrientes. sino que. por otra
 DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 75
parte, no se sabe con suficiente seguridad cuáles de los bienes adquiribles ser-
virán para el trabajo que se desea, y tampoco se conoce hasta qué punto 10
harán.
Uno de los factores que contribuye a que la rutina de la relación entre
las erogaciones y los servicios resulte atractiva para los administradores, es
su popularidad entre quienes observan y analizan la política pública. A me-
nudo. los periodistas clasifican a los gobiernos estatales y locales, de acuerdo
con una escala financiera fácil de establecer. Los puntos favoritos de cornpa-
ración son los gastos totales. las erogaciones por cliente o los salarios medios.
Hay muchos científicos sociales académicos. con sólidas reputaciones como
eruditos. asesores y ejecutivos del gobierno. que conceden también una gran
importancia a la rutina de comparación de las erogaciones con los servicios.
En gran parte de la literatura especializada que se ocupa del análisis de los
gastos del gobierno en los Estados Unidos. podemos hallar la suposición de
que los gastos proporcionan el principal estímulo para los servicios públí-
cos (23). La mayoría de los autores que dan por sentada la correspondencia
entre las erogaciones y el servicio, no se molestan en poner a prueba sus creen-
cias. En ciertas ocasiones, incluso pasan por alto los datos contrarios que se
encuentran en sus propios escritorios (24).

Oportunidades de innovación en las decisiones de los administradores: des-

viaciones de las rutinas.

El empleo de reglas rutinarias para las decisiones no fijan las que pueden
tomar los administradores. Como hicimos notar anteriormente, las rutinas son
solamente uno de varios dispositivos de que se sirven para tomar decisiones.
Otras, como el ajuste mutuo, se prestan más a los estímulos para la innova-
ción; además. algunos funcionarios reconocen las desviaciones de las rutinas
utilizadas por los encargados de tomar decisiones y preparan estrategias que
les permitan aprovecharse de los puntos débiles de esas rutinas. Ciertas con-

(23) Véase. por ejemplo. 1400 Gonvernments, de Roberto C. Wood (Garden City, N.
Y.: Anchor Books. 1961), p. 36; Jesse Burkhead, Public School Pinance (Syracuse: Syra~
cuse University Presa, 1965). p. 50; Y Phillp C. Burch, Highwag Revenue and &pendi.
tare Policy in the United States (New Brunswick. N. J.: Rutgers University Presa, 1962).
p.34.
(24) Por ejemplo. en el libro de Burkhead, el autor no se preocupa de la falta de re-
laciones estadisticas significativas entre cuatro valores de erogadones en la educadóD e In~
dicadores probables del servido. como el salarlo de los maestros prlndplantes. el valor
asegurable de las propiedades escolares y el número de empleados de tiempo completo en
servidos auxiliares tales como la asesoria y la sanidad de Jos estudiantes. SI se desea una
prueba de la rutina. de reladóD entre las erogadones y Jos servidos. véase "Govemment
Expenditures and Public Services In tbe American Statea". de Ira Sbarkaosky. American
Political Science Rel1iew. 61 (diciembre de 1967). 1066-78.
76 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRA'nVO

diciones ambientales contribuyen a debilitar las rutinas y a permitir que las

proposiciones innovadoras afecten a la política. por otra parte, hay fun-
cionarios lo suficientemente partidarios de determinadas ideas nuevas como
para desdeñar sus rutinas normales y tomar nuevos tipos de decisiones.
Aaron Wildavsky identifica numerosas estrategias que se usan dentro
de los límites del' presupuesto incremental. Por ejemplo, el conjunto siguiente de
estrategias sirve para defender la "base" (el presupuesto corriente de una
dependencia) contra los ataques de comités legislativo (25).
Recortes en programas populares. Al esperar que los legisladores insísti-
rán en que se hagan reducciones en los presupuestos, los administradores pue-
den rebajar sus peticiones para programas que saben que gozan de gran acep-
tación pública. Cuando ocurre esto, es más que probable que la legislatura
restaurará la cantidad recortada y puede esperarse que no lo hará retirando
de otros renglones las cantidades necesarias para esa restauración.
.Pretender que cualquier reducción en un programa exigirá su sacrificio.
eualquier reducción será suficiente para que el programa no pueda seguir
adelante. El riesgo de este tipo de pretensión es que la legislatura puede con-
siderar que dicho programa existe sobre fundamentos demasiado tenues y que
es conveniente acabar definitivamente con él.
Programas separados en la presentación del presupuesto. Esto hace que
a los legisladores les resulte difícil efectuar cortes de modo que se tomen los
fondos de programas anónimos. Al obligar a la legislatura a reducir ciertas
actividades específicas, un administrador puede movilizar a los partidarios
de esas actividades, para que se opongan a su reducción.
Wildavsky identifica también ciertas estrategias usadas por los admínís-
tradores para aumentar sus presupuestos, dentro de las limitaciones del íncre-
mentalismo. Las llama "incrementos de la base -avance de los programas
existentes".
Antigüedad. Es difícil obtener fondos para nuevos programas; por con..
siguiente, los administradores pretenden que su dinero "nuevo" es para pro-
gramas ya existentes. "Nuestros programas han crecido mucho; pero no íní-
ciamos nunca nada que pudiéramos describir como fundamentalmente nuevo,
en los veinte años que estuve [en la dependencia]" (26).
La transferencia. Los administradores mantienen las peticiones de pre..
supuestos a niveles constantes, aun cuando se eliminen algunos de los progra..
mas más antiguos, reemplazándolos co~ otros nuevos. Esta es una forma de
avanzar en. eldesarrollo de programas; mientras se da la impresión de per~
manecer siempre' en el mismo punto. .
El juego de los números. Un administrador anuncia que el número de
sus programas ha permanecido constante. Esto puede ser cierto; pero mientras

(25) wJIdav.tkY. Po l02fl.

(26) Wildavaky. p. l09ff.
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 77

trata de atraer la atención sobre el número de sus actividades. estas últimas

y el costo de cada una de ellas pueden aumentar.
La cuña. Este es un método que permite iniciar un nuevo programa con
una suma de dinero que parece ser insignificante. Una vez aceptado. el admi-
nistrador declara. en el siguiente período del presupuesto. que el programa en
cuestión se ha convertido en parte de su base y que tiene que aumentar las
erogaciones. con el fin de seguir adelante y concluir la tarea iniciada.
Si esto es así. Esta estrategia consiste en implicar que una actividad nue-
va está totalmente relacionada con un programa existente. En esa forma, la
obligación implícita de seguir adelante con el programa antiguo, pasa al
nuevo.
El rezago. Se trata de la pretensión de que las actividades existentes no
han permitido realizar las tareas asignadas; por consiguiente, son necesarios
gastos adicionales para poner al día el rezago de los asuntos no concluidos.
La crisis. Se identifica un programa nuevo que se propone. con un su-
ceso o un cúmulo de circunstancias que se considera ampliamente como una
crisis: guerra. sequías. depresión. enfermedades de las plantas, inquietud so-
cial, etc. Esta estrategia está relacionada con la siguiente.
El motivo de la defensa. La defensa nacional tiene mucha aceptación. Con
frecuencia goza del apoyo de los dos partidos y de la buena disposición para
gastar un dinero que. en otras condiciones. sería delegado. No sólo los milita-
res reciben los beneficios del uso de los motivos de la defensa; hay también
otras actividades que se han ligado a ese símbolo, con resultados lucrativos.
El principal programa simple de carreteras -y el más costoso- en la historia
de la nación es el "Interstate and Defense Highway System" ("Sistema de
Carreteras Interestatales y de la Defensa"). Una de las ayudas federales
más generosas y de largo alcance para la educación. de cuantas se aprobaron
en la década de 1950. es la "National Defense Educatíon Act" (Ley de Edu-
cación de la Defensa Nacional).
Históricamente, las crisis nacionales han afectado el uso de rutinas tales
como el presupuesto incremental y la relación entre las erogaciones y los ser-
vicios. En particular, la Depresión, las guerras y las transformaciones de la
posguerra, hacen insostenibles algunos de los factores que estimulan normal-
mente a los funcionarios a practicar esas rutínasvLaa uyudas intergubema-
mentales pueden trastornar también las rutinas de los gobiernos que las recí-
ben. Por otra parte, hay ciertos individuos que, cuando son elegidos para
ocupar puestos públicos elevados, pueden ser ~pases .: de alterar, al menos
temporalmente, las rutinas de ~.gobiernq~" mientl'a$, ,plica;q las normas (27).

.
La Depresión tuvo el efecto más notable en las rutinas de los gobiernos

(211Bsta exposicl&l se-"en laélbra 'The Roatine$ 01 P4li&.t. CapItulo IX, de

Ira Sharkansky.
78 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

locales. En muchas comunidades, se derrumbaron las bases del mercado de

bienes raíces, al mismo tiempo que había un desempleo sín precedentes y un
gran número de industrias que cerraban sus puertas, La combinación de esos
factores dio como resultado una gran pérdida para los gobiernos locales, de
ingresos debidos a los impuestos sobre la propiedad; en algunos lugares, esa
situación hizo que varias municipalidades se encontraran verdaderamente en
bancarrota. En tales condiciones, el presupuesto incremental era un lujo y
muchas localidades redujeron drásticamente las bases de erogaciones de pro-
gramas existentes. La Segunda Guerra Mundial y, en menor grado. también
la guerra de Corea, obligaron a las dependencias locales, estatales y Federa-
les internas a observar un nivel de erogaciones inferior al de los años anterio-
res. Tanto el potencial humano como las materias primas se hicieron más es-
casos para fines internos. Se redujo el número de empleados de los gobiernos
estatales y locales. durante la Segunda Guerra Mundial, y disminuyeron tam-
bién las ayudas federales.
Los elevados niveles de gastos militares que se alcanzaron durante la
Segunda Guerra Mundial parecieron hacer disminuir la disposición para con-
tinuar con el incrementalismo y la relación entre las erogaciones y los serví-
cíos. En la rama ejecutiva. el movimiento de reforma que se ha transformado
en el PPB. se inició en 1946. cuando el Departamento de Marina reorganizó
su presupuesto para hacer hincapié en las partes componentes de programas
que sus erogaciones permitirían adquirir. En 1949, la Comisión Hoover apre-
mió para que se adoptara el "presupuesto de rendimiento" en las dependen.
cias federales. Este tipo de establecimiento del presupuesto -como la inno-
vación anterior del Departamento de Marina- iba a atraer la atención de los
revisores de presupuestos hacia los niveles de rendimiento de los programas
que prometen las peticiones de cada dependencia. Los analistas de presupuestos
debían examinar los niveles de servicio y no simplemente las erogaciones.
Esta reforma se inició en la Budget And Accounting Act (Ley de Contabilidad
y Presupuesto) de 1950, y numerosas dependencias federales tomaron dísposí-
ciones para esclarecer qué resultados pueden proporcionar los fondos (si se
desea un análisis adicional del PPB. (véanse las páginas 79~8,2).
Las concesiones de ayuda tienen cierta influencia en las rutinas de los
administradores estatales y locales. La m~itUd misma de las concesiones que
llegan a un Estado pueden hacer que los a ministradores estatales y locales
se desvíen de las rutinas del presupuesto inc emental. Esto resulta partícular-
mente cierto en los campos de las carrel s y los recursos naturales, 10 cual
refleja las cantidades importantes de las asignaciones federales para esos
programas (28). Los fondos federales representan dinero ••del exterior", que

(28) Ira Sbarkauky. Spenálng in the American Stste. (CbJcago: Raac1'McNally,

1968), Capitulas IV y VIII.
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 79

se encuentra libre de las limitaciones que pesan sobre las adiciones a la base
de erogaciones de un Estado. Por supuesto. las concesiones federales requie-
ren. habitualmente, la reunión de fondos estatales "correspondientes"; pero
esto puede justificarse por la cantidad de dinero federal que "procura" Ivéan-
se las páginas 265-272). Asimismo. muchos programas federales permiten
que las dependencias beneficiarias correspondan a la concesión con una con-
tribución "en especies". que puede ser de tierras. de espacio en oficinas, de
tiempo de los empleados o de algún otro concepto que no represente una sa-
lida visible de fondos estatales o locales.

ESFUERZOS RACIONALES PARA REFORMAR LA TOMA

DE DECISIONES: EL CASO DE LOS PRESUPUESTOS

Los procedimientos usados por los administradores para tomar decisiones

"satisfactorias" se han desarrollado debido a las limitaciones que inhiben las
decisiones "óptimas" o "racionales". Esos procedimientos tienen cierta atrac-
ción para los observadores que ven circunstancias insuperables que obstacu-
lizan las decisiones racionales. No obstante. hay otros observadores que se
muestran descontentos con los procedimientos existentes. Puede que no espe-
ren ajustar las decisiones a las demandas del modelo puramente racional. pero
desean que los encargados de la toma de decisiones utilicen métodos más ra-
cionales que hasta ahora. En el curso de los años, han exigido reformas de los
sistemas administrativos. tanto en las dependencias mismas como en las
instituciones ejecutivas y legislativas de su medio ambiente. Las refor-
mas tienen como fin permitir y estimular a los encargados de las deci-
siones para que tomen en consideración más factores al escoger las me-
tas y los medios para alcanzarlas. Si tuvieran éxito, esas reformas abri-
rían más las decisiones normativas, al hacer que se incluyera una amplia
variedad de premisas económicas. sociales y políticas. Los fracasos de mu-
chas proposiciones y las grandes modificaciones que sufren otras cuando
se ponen en práctica, permiten vislumbrar el poder de las características que
impiden que se tomen decisiones racionales. Muchas de las reformas se han
enfocado en el proceso presupuestario y han dado como resultado la creación
del Bureau of the Budget (Oficina del Presupuesto) (véanse las páginas
111-114). The Executive Office of the President (La Oficina Ejecutiva del
Presidente) y. más recientemente, la planeación de programas y presupuestos.
La PPB (planning-program~9-Bud9etin9) (planead6n de programas
y presupuestos) constituye, en realidad, una serie interrelacionada de varios
dispositivos. cuya descripción queda obscurecida al J)O .po4er ponerse de acuer-
do sus partidarios en un conjunto de ténDiJloa. Para describir lIts principales
partes componen~s se han utilizado 1" . ~~ •. 1tI1A1iSta de sistemas.
análisis de rGldUdiento y COStó. ·10<:0..,..• • 4el COItO· coa lo eflc:iencla, y
80 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRA'IUVO

el presupuesto de programas. Este método trata de hacer que el establecí-

miento de los presupuestos sea más racional, al aclarar la elección de los me-
dios usados para alcanzar las metas de la dependencia- de que se trate. Sus
etapas de decisión son:

1. Definición de los programas principales en cada campo

del servicio público.
2. La definición de los principales "servicios" (metas) de
cada programa.
3. La identificación de los "ínsumos" que producen "servi-
cios" (los insumos incluyen varias combinaciones de per-
sonal, instalaciones y técnicas para prestar servicios).
4. Cálculo de los costos de combinaciones alternativas
de insumos y del valor de los servicios que es probable que
se obtengan con cada combinación, y
5. Cálculo de la relación de los costos con los beneficios que
se asocian a cada combinación de insumos y servicios.

Supuestamente, el método PPB sirve como guía para quienes desean uti-
lizar los recursos públicos de la manera más eficiente. Si quienes 10 ponen
en práctica son cuidadosos. deben ser capaces de identificar el conjunto de
insumos que produzcan la razón más baja de costos-beneficios de insumos
a servicios.
La experiencia obtenida con este método es todavía demasiado breve para
permitir una evaluación profunda de su potencial y sus limitaciones: sin em-
bargo, el sistema debe tener ciertos defectos. En realidad, pone de manifies-
to los problemas continuos que han indicado también otros intentos hechos
para tomar decisiones racionalmente: la incapacidad para evaluar el alcance
total de las cuestiones económicas y políticas asociadas a cada política impor-
tante, y el fracaso de los participantes en subordinar sus propias lealtades a
las recomendaciones surgidas de un nuevo sistema.
Una de las principales críticas hechas al método de planeación de pro-
gramas y presupuestos, se enfoca en su íncapacldad para facilitar a los encar-
gados de aprobar los presupuestos una evaluación de los costos y los benefi-
cios políticos asociados al respaldo que den ajiterminados programas. Aaron
Wildavsky critica abiertamente al PPB, índíéando que fracasa al no propor...
cionar información sebre tres tipos de costos políticos:

1. Costos de intercambio, o sea los costos de solicitar favores de..

.bidos y los de las amenazas necesarias para hacer que otros
respalden determinada 'política.
2. Les 'costos de repütad6n o sea, la pérdida de popularidad entre'
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 81

los electores, la merma de estima y eficiencia con otros funcio-

narios, y la baja subsiguiente de la capacidad propia para obte-
ner programas que no sean los que se encuentran corrientemen-
te bajo consideración, y
3. Los costos de la redistribución indeseable del poder, es decir,
las desventajas debidas al aumento del poder de individuos, or-
ganizaciones o grupos sociales que pueden convertirse en anta-
gonistas (29),

Una de las ventajas del incrementalismo es que limita estrechamente los

costos políticos que deben calcularse, Cuando los incrementalistas aceptan la
base de gastos anteriores como legítima, se evitan tener que revisar toda la
gama de tradiciones, hábitos y compromisos anteriores que se encuentran in-
cluidos en los programas existentes. Por el contrario, la planeación de progra-
mas y presupuestos amenaza con perpetuar las controversias (y las incomo-
didades para los responsables del presupuesto), debido a sus análisis racio-
nales de métodos alternativos para cada uno de los programas importantes.
Otra acusación dirigida contra el PPB es la de que el análisis de siste-
mas se enfoca en los ingredientes de los insumos y los servicios de los
programas, que son fáciles de investigar. Muchos de los análisis de siste-
mas y de costos y beneficios que se han publicado presentan su temática con
una lista impresionante de determinantes potenciales y productos probables
de servicios; pero, por lo común, el análisis mismo se ocupa sólo de unos
cuantos insumos y servicios, aparentemente seleccionados con bases no más
substanciales que la propia conveniencia del analista. Así, quienes ponen
en práctica la planeación de programas y presupuestos pueden basar sus reco-
mendaciones en una rutina no más comprehensioe, en cuanto a su racionali-
dad, de lo que es el presupuesto incremental.
El PPB puede tener su mayor eficiencia en el campo militar, donde sus
metas principales son claras y están ampliamente aceptadas entre los funcio-
narios encargados de la toma de decisiones relativas a los presupuestos: evitar
la guerra, defender al país y obtener la victoria en la guerra. En todos los
demás campos, las metas de los programas están sujetas a intensas contro-
versias. En muchas casos, diferentes legisladores y grupos de intereses se
ponen de acuerdo para apoyar ciertas actividades específicas, aun cuando se
producirían conflictos agudos si tuvieran que ponerse de acuerdo sobre las
metas a largo plazo de los programas. Incluso en el caso de las dependencias
que tienen metas relativamente poco sujetas a controversias, el valor del mé-
todo PPB se halla•limitado por la amplitud con que pueden medirse los costos

(29) Aaron Wildavsky, "TIte Political Economy of Efficiency: Cost-Benefit Analysis,

Systema Analysis. and Program Budgeting", Pablic Administration Reuiew, 26 (didembre
de 1966), 292-310.
82 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRA11IVO

y beneficios de los programas. La vida de un aldeano analfabeta en un país

extranjero, el valor de la vida de un soldado norteamericano o los resultados
de un proyecto de investigación y desarrollo deben tomarse en consideración
en muchas fases de la planeación militar; pero se prestan raramente a una
evaluación simple e indiscutible. Hay ciertos factores que tienen mayor valor
que el indicado por su precio en el mercado. La planeación de programas y
presupuestos fomenta también la toma centralizada de decisiones (o sea, por
funcionarios que evalúan los informes pertinentes sobre metas, recursos y
resultados potenciales); sin embargo, una característica importante del gobier-
no, en los Estados Unidos, es la descentralización de la toma de decisiones,
con portavoces de distintas unidades del gobierno o grupos de intereses que
discuten entre sí. La definición hecha por un participante de la viabilidad de
una política fue que era "un juicio del forro de los pantalones". Las pregun-
tas importantes sobre "costos" son: ¿dará buenos resultados? ¿Lo aceptará el
público? ¿Tiene "atractivo" político?" (30).

RESUMEN

La variedad de las características, tanto de las dependencias administra-

tivas como las procedentes del medio ambiente, junto con los cambios que se
producen continuamente en aquéllas, complican las tareas administrativas.
En primer lugar, esa gran variedad hace que no sean prácticas las prescrip-
ciones del modelo racional de toma de decisiones.
Si un administrador tuviera que seguir las normas del modelo racional:
incluiría y analizaría todas las metas que parecieran pertinentes para los pro-
blemas percibidos y, a continuación, debería hacer lo mismo con todos y cada
uno de los medios que parecieran apropiados para alcanzar las metas poten-
ciales. Basándose en todos los informes pertinentes sobre las ventajas y des..
ventajas probables asociadas a cada conjunto de metas y normas, escogería, a
continuación, la mejor combinación de metas y medios para alcanzarlas, con..
vírtíéndola en el programa de su unidad.
El modelo racional es muy respetado por los individuos y los grupos que
comentan las actividades del gobierno. Representa u:itándar de "reflexión
correcta", que exige que los funcionarios tomen en.. co síderacíón todos los
puntos y que adopten decisiones claras que, poste . rmente, puedan servir
como guías para los actos de sus subordinados. Los resultados prometen ser
normas integradas, que se complementen, en lugar de que .creen conflictos
entre ellas. Sin embargo, los administradores que aceptaran las prescripciones
del modelo racional encontrarían su camino lleno de obstáculos, representa..
dos por numerosas limitaciones, que no son extrañas en la política estadouní-

(30) Ralph Huitt, "Política! Feasibility", en Political Science and PublicPolicg; de

Austin Ranney, comp. (Chicago: Markham, 1968), p. 163~7.
DECISIONES EN DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 83

dense y que reflejan la heterogeneidad y los conflictos que se consideran

-por ciertos autores- Como componentes íntegros de! proceso democrático.
Sin embargo, e! descubrimiento de que obstaculizan la toma racional de deci-
siones produce frustración y puede ser la causa de parte de la enajenación
que separa a ciertos ciudadanos -e incluso a algunos administradores- de
los procedimientos de las dependencias administrativas.
Los factores que se presentan como obstáculos para la toma de decisiones
racionales incluyen: la variedad de problemas posibles que pueden percibirse
en el medio ambiente de una dependencia; las numerosas metas y normas que
son potencialmente viables; el costo elevado de la información; los intereses
personales, ideológicos y profesionales de los encargados de tomar las deci-
siones; las faltas de armonía estructural que producen conflictos entre admi-
nistradores o entre ellos y otros participantes en e! proceso político, y los
comportamientos desviados (buropátícos ) que se observan en las unidades
administrativas.
Frente a esos problemas, los normadores tienden a evitar las decisiones
centralizadas que se anuncian de manera ambigua. Buscan decisiones que
sean satisfactorias, en lugar de óptimas, y evitan tantas elecciones difíciles
como pueden. Los problemas se eluden, a menos que se presenten con la
suficiente gravedad como para generar tensiones en una organización o en
el medio ambiente en que se desenvuelve. Una vez que se producen tensiones.
una unidad administrativa puede utilizar procedimientos de ajuste mutuo. Estos
incluyen una combinación de: delegación en subunídades, negociaciones entre
las partes interesadas. flexibilidad por parte de cada protagonista frente a las
demandas de otros. y esperanza de que la resolución de problemas sea un
proceso continuo. Los que practican los ajustes mutuos no buscan soluciones
finales para problemas sociales o económicos. sino que reconocen que la per-
cepción de los problemas. así como también de las metas y los medios para
alcanzarlas. son temas de discusión entre individuos razonables. Proporcionan
oportunidades para que los intereses no satisfechos expresen sus demandas.
Con frecuencia sucede que una demanda presentada y rechazada en un con-
texto, surge más tarde en otras condiciones y recibe ciertos recursos de los
encargados de la toma de decisiones.
Otro dispositivo que compromete a ciertos requisitos del modelo racio-
nal es una rutina o sea una regla para la toma de decisiones que sirve para
identificar cuáles. entre numerosas premisas. deberá tomar en consideración
el funcionario y que, a veces. especifica cómo deberá responder ante determi-
nadas condiciones. Las rutinas resultan atractivas para los encargados de la
toma de decisiones, debido a que hacen más sencillas sus elecciones. Al limitar
el tipo de insumos que tienen probabilidades de afectar a las normas, las
rutinas contribuyen también a estabilizar la política y complican la tarea de
quienes exigen innovaciones importantes. Las rutinas analizadas en este ca-
84 CONVERSiÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

pítulo son el presupuesto incremental. las consultas regionales y la relación

entre erogaciones y servicios.
Aunque las rutinas dan cierta estabilidad al establecimiento de normas,
no por ello impiden toda innovación. Como resulta evidente por las estrate-
gias empleadas para el establecimiento del presupuesto federal. los participan-
tes pueden hacer innovaciones, dentro de los límites de una rutina. Los estímu-
los relacionados con crisis nacionales (o sea guerras, transformaciones de la
posguerra y depresiones) han fomentado alejamientos notables de las rutinas
en el establecimiento de normas. Las ayudas intergubernamentales pueden.
producir también innovaciones en las normas políticas de las dependencias
beneficiarias y, a veces, un funcionario poderoso puede trastornar --al menos
temporalmente- las rutinas de los funcionarios firmemente establecidos. Ade-
más, los reformadores no han resistido la tentación de realzar las componen-
tes de racionalidad en los procedimientos existentes. Aunque todavía no están
claros los resultados de su esfuerzo más reciente --la planeación de proqra-
mas y presupuestos-«, esta reforma, como muchas otras, parece destinada a
comprometer sus esperanzas ante las presiones continuas que inhiben la "ra-
cionalidad" pura en la toma de decisiones administrativas.
 ORGANIZACION ADMINISTRATIVA Y UNIDADES
4 DE CONTROL ADMINISTRATIVO:
LAS ESTRUCTURAS Y SUS RAICES INTELECTUALES

LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA COMO

CONTROVERSIA POLITICA

Tal y como lo hemos definido, el proceso de conversión del sistema ad-

ministrativo está delimitado por estructuras formales. Incluye a las dependen-
cias del gobierno que no se encuentran dentro de las ramas ejecutiva, legisla-
tiva ni judicial, pero que producen los bienes y servicios que proporciona el
gobierno a sus ciudadanos. La descripción de la organización administrativa
no es cosa tan sencilla que pueda realizarse a la manera de una guía para
turistas. Las dependencias -y sus relaciones con otras ramas del gobierno-
se designan, en parte, mediante la relación con teorías que pretenden tener
aplicación general y, en parte, por la política que rodea a los programas indi-
viduales y los intereses que los respaldan o se oponen a ellos. Los productos
de la organización administrativa afectan, considerablemente, a la creación de
nuevas dependencias del gobierno, la elevación de las unidades federales exis-
tentes a la "categoría de gabinete", la transferencia de un programa de loa
auspicios de una dependencia a los de otra. la creación de poderes que forta-
lezcan o debiliten la capacidad del jefe del ejecutivo o de la legislatura para
controlar a las dependencias, un cambio en los procedimientos que enlazan
a las dependencias "de línea" con las "superiores", o la alteración de los
presupuestos u otros dispositivos que se utilizan para regir a las unidades ad-
ministrativas.
El modelo más frecuentemente utilizado para describir a las unidades ad-
ministrativas, en los Estados Unidos, es el de la jerarquía, Las gráficas típicas
86 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

de organización incluyen a varios directores de departamentos. directamente

responsables ante el jefe del ejecutivo y cuyos propios departamentos se ex-
tienden tras ellos. incluyendo varias categorías de dirección y. finalmente. el
personal que proporciona realmente los servicios o impone los reglamentos que
constituyen los objetivos principales del departamento. El pináculo de la
jerarquía es el jefe del ejecutivo. que se supone que ejerce control sobre los
directores de departamentos y que. a través de ellos. rige las actividades de
todo el personal administrativo; no obstante. esta jerarquía simplificada se
viola con tanta frecuencia, en la práctica, que apenas puede aplicarse como
modelo de la administración pública.
La jerarquía es notoria por varias características que debilitan el control
del jefe del ejecutivo sobre los directores de departamentos y que hacen que
éstos (y sus propios "subordinados") sean responsables ante otros muchos
personajes. además del jefe del ejecutivo. Cada una de esas características
representa el deseo de ampliar el control de las unidades administrativas más
allá de los intereses representados por el jefe del ejecutivo y sus ayudantes
designados. Entre los que desean tener voz en el establecimiento de normas
de las unidades administrativas -y que están dispuestos a violar los príncí-
pios jerárquicos- se encuentran: los legisladores. los clientes de las depen-
dencias y los grupos de intereses que los representan. los empleados de las
unidades administrativas y los grupos de ciudadanos que resienten fuerte-
mente el empleo de procedimientos especiales (v.g.. la selección por "méritos"
de los empleados) para el control de las unidades administrativas.
Una de las características que violan el modelo de la jerarquía es la elec-
ción popular directa de los directores de departamentos. Este método se em-
plea en todos los gobiernos estatales. al menos para algunos de sus directores
de departamentos. y se utiliza en la mayoría de los Estados. para los cargos de
procurador general, secretario de estado. auditor, tesorero y superinten-
dente de educación pública. Estos administradores se convierten en políticos
por derecho propio. y pueden ser independientes del gobernador. tanto en
cuanto a su pertenencia a un pa.rtido~omo a su orientación política. Al nivel
federal. el presidente no tiene que soportar a subordinados elegidos indepen-
dientemente; pero debe hacer frente a !otros mecanismos destinados a ímpe-
dir que controle a los departamentos" administrativos. Uno de ellos es la
confirmación senatorial en sus cargos de sus ayudantes designados (v.g.. los
funcionarios del gabinete y los directores de las dependencias principales).
Otro es el representado por la Comisión de Servicios Públicos, cuyos míem-
bros son designados por el presidente: pero cuyos plazos fijos de seis años
en sus cargos, indican la preoc:upaci6nde los fundadores de la Comísíón para
mantener la contratación del personal federal fuera del control del presidente.
Los legisladores estatales y federales destruyen también la simetría de una
jerarquiaadministrativa símple, por medio de su control sobre la autoridad
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 81

legal y los presupuestos de las dependencias administrativas, así como tam-

bién mediante su deseo de influir en las decisiones específicas relativas a
ciertos programas. Las legislaturas no se contentan con promulgar normas
generales y dejar que el jefe del ejecutivo y sus subordinados administren sus
departamentos de acuerdo con ellas. La historia de la interacción administrati-
va entre la rama legislativa y la ejecutiva, proporciona ejemplos de innume-
rables dispositivos utilizados por la legislatura para retener un control detalla-
do de los aspectos de la administración de un programa que le interesan. Es-
tos dispositivos incluyen: recomendaciones específicas en Informes de comités,
que se espera que sigan los administradores; cuestionarios minuciosos duran-
te las audiencias de presupuestos anuales, sobre el detalle de la administra-
ción de un programa; investigaciones especiales sobre el funcionamiento de
las instalaciones sobre el terreno de la dependencia, y enmiendas a los esta-
tutos, destinadas a prohibir ciertas prácticas que los legisladores consideran
desagradables. Al nivel federal, el Congreso ha establecido, bajo sus propios
auspicios, la Oficina de Contabilidad General (General Accounting Office) ,
con el fin de supervisar los gastos de las dependencias administrativas. Esta
institución, lo suficientemente grande como para emplear a cerca de 4.500
personas y gastar 54 millones de dólares en 1968, es un brazo de estado ma-
yor de la rama de la legislatura, y tiene facultades para poner en tela de jui-
cio y ~esautorizar ciertos renglones individuales de las erogaciones de las
dependencias.
Otro factor que califica al modelo de la jerarquía en las organizaciones
administrativas es la poca inclinación que tienen ciertos jefes ejecutivos para
actuar de una manera jerárquica. El presidente Franklin Roosevelt pasó por
alto, con frecuencia, las sutilezas de la etiqueta jerárquica. Trató directamente
con jefes de oficinas, sin pasar por sus jefes de departamentos, y generó, a
propósito, conflictos dentro de la administración, con el fin de que el ruido de
las batallas lo mantuviera informado de los asuntos que debatían sus subor-
dinados. Garantizaba la aparición de conflictos, designando a antagonistas
probables para ocupar puestos en los que tenían que tratarse íntimamente.
Asimismo, dividió lo que parecían ser empleos simples en cargos múltiples,
con el fin de que en su funcionamiento, contendieran entre sí diferentes fun-
cionarios. Otro dispositivo que utilizó para infiltrarse en la jerarquía, fue la
libre movilidad de los asistentes del personal. Harry Hopkins ocupó varios
puestos formales en la Administración Roosevelt; pero sus designaciones más
importantes fueron las ad hoc, que permitieron al presidente tener un contacto
más directo con las decisiones importantes que él hubiera podido tener en el
caso de que dependiera de la jerarquía tradicional (1). Un colega mAs recien-
te de Harry Hopkíns fue Robert F. Kennedy. De acuerdo con su cargo

(1) Viase Rooaevelt atad Hop1cins (Nueva York: Grouetaocl DobIap, 1948), de Ro-
bert B. . . WóOd.
88 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

formal, era procurador general en la administración de su hermano; pero

prestó servicios que iban más allá de los límites del Departamento de Justicia
y actuó como analista y consejero en los campos de la defensa, las relaciones
internacionales y la política interna.
Si bien la jerarquía no constituye un modelo perfecto para la orqaníza-
ción de la administración pública, no hay ningún otro modelo simple que sea
mejor. Las variedades de la organización administrativa son numerosas y re-
flejan los rasgos peculiares que han tomado las controversias relativas a pro-
gramas y dependencias individuales. Podremos comprender mejor las varíeda-
des existentes de organización, después de que hayamos examinado cuatro
raíces intelectuales de la organización administrativa. Una de ellas presta
su apoyo a las formas jerárquicas de organización. Estas raíces no se han
aplicado de manera aislada, sino que se encuentran frecuentemente compro-
metidas por razones de conveniencia política; sin embargo, su influencia re-
suIta evidente en las unidades administrativas de los gobiernos nacional, es-
tatales y locales.

. RAICES INTELECTUALES DE LA ORGANIZACION

ADMINISTRATIVA

Hay cuatro raíces intelectuales que resaltan en las estructuras de las or-
ganizaciones administrativas. en los Estados Unidos. Cada una de ellas se
basa en la suposición de que ciertas metas políticas son incompatibles con las
que presuponen otras raíces. Si no existieran otras causas de controversia en
la construcción de las unidades administrativas, los intentos hechos para oh-
tener algunos de los beneficios de cada una de esas metas garantizarían la
existencia de conflictos. Las cuatro raíces son: 1) el deseo de mantener una
contabilidad política en la administración pública; 2) el deseo de mantener
el equilibrio tradicional entre las tres ramas constitucionales de gobierno, pre-
servando el sistema de separación de poderes y de verificaciones y balances:
3) el deseo de asegurar que las capacidades profesionales y técnicas ejerzan
su influencia en las cuestiones importantes de formulación y aplicación de
normas, y 4) el deseo de aumentar al máximo el uso eficiente de los recursos,
por medio de una forma jerárquica ~ organización.

Responsabilidad política. )
La responsabilidad política de la administración pública es un principio
general que ha llegado a incluir varios fundamentos y se ha aplicado en for-
mas radicalmente diferente. En realidad, existen controversias tan fuertes
entre los partidarios de distintas formas de "contabilidad" que pueden con-
siderarse claramente como métodos antagónicos de organización admínístra-
tiva. Una de esas proposiciones -que podría denominarse "tradicional" en
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 89

virtud de su respaldo histórico- sostiene que los funcionarios elegidos deben

tener la última palabra en las actividades de las dependencias administrativas.
Esto significa que los programas de una dependencia se definen por medio
de leyes sujetas a la aprobación de la legislatura y del jefe del ejecutivo.
Además, las peticiones presupuestarias anuales o -en el caso de muchos go-
biernos estatales- bianuales, sujetas a procedimientos legislativos similares,
requieren la aprobación de la legislatura y del jefe del ejecutivo. Un elemen-
to que acompaña, a veces, a esta forma de contabilidad política es el control
ejercido por el poder ejecutivo y la legislatura sobre el personal de una depen-
dencia, En su forma más extrema, esto ha significado tanto el control sobre
las nominaciones individuales por las ramas políticas, como la insistencia en
que todos los administradores sean miembros activos del partido que se en-
cuentra en el poder. Los excesos del patrocinio ..jacksoniano" no son ya evi-
dentes a nivel federal y se advierten cada vez menos en los gobiernos estata-
les y locales. Sin embargo, durante muchos años, las burocracias experimenta-
ron cambios de personal en masa, al cambiar el partido político que contro-
laba el poder ejecutivo. Aunque el jacksonianísmo se equipara frecuentemente
al patrocinio para mantener la fuerza de un partido, se le presentó primera-
mente al país como componente integrante de la teoría política democrática.
El presidente Andrew Jackson sintió que la administración se había converti-
do en la posesión de una clase de élite y trató de ponerla al alcance de los
ciudadanos comunes. Declaró:
Los cargos oficiales se consideran como una especie de pro-
piedad, y al gobierno más como un medio de fomentar intereses in-
dividuales que como instrumento creado simplemente para servicio
del pueblo. La corrupción de algunos y la perversión de los senti-
mientos y los principios correctos en otros, desvían al gobierno
de sus objetivos legítimos y lo convierten en un instrumento para
respaldar a unos pocos, a expensas de la mayoría.
Los deberes de los cargos públicos son, o al menos pueden lle-
gar a ser, tan sencillos y claros que todos los hombres inteligentes
pueden calificarse con facilidad para realizarlos, y no puedo dejar
de pensar que se pierde más mediante la continuación prolongada de
determinadas personas en sus cargos que lo que se gana, gene~
ralmente, gracias a su experiencia.
En un país en el' que los cargos oficiales se crean simplemente
en beneficio del pueblo, no hay ningún hombre que tenga más de-
rechos intrínsecos a los cargos oficiales que otro. Los cargos no
se establecieron para brindar apoyo a ciertos particulares a expen-
sas del público. Por consiguiente, no se comete ningún mal in-
dividual mediante las deposici0l1es, puesto que ninguna nominación
para un cargo ni la continuación en él son cuestionescre' derecho ...
 90 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

La limitación propuesta destruiría la idea de propiedad que, en la

actualidad, se asocia de manera tan general con los puestos oficia-
les y, aunque pudieran producirse a veces zozobras para los índí-
víduos, ello serviría para proporcionar una acción sana al sistema,
al fomentar la rotación que constituye un principio fundamental en
el credo republicano (2).

En la actualidad, toda una serie de reformas administrativas casi ha elí-

minado el sistema de despojos en el servicio público federal y lo ha reducido
considerablemente en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo, hay va-
rias características que son todavía un buen testimonio de la fuerza que sigue
teniendo ese elemento en las organizaciones administrativas. Los cargos su-
periores de muchas dependencias públicas se ocupan por medio de la nomí-
nación, por el jefe del ejecutivo, de una persona "del exterior", sacada de
la vida privada, en lugar de designarse a un funcionario que haya dedicado
toda su carrera a la dependencia (3). En esta forma, se cree que la admínís-
tración sigue respondiendo a los deseos del "pueblo", ya sea debido a que
el jefe elegido del ejecutivo efectúa la designación a los cargos superiores,
o porque la misma persona nominada es un ciudadano, en lugar de un buró-
crata profesional.

Un enfoque diferente de la contabilidad política es la participación dírec-

ta de los clientes en las decisiones de la dependencia. Esta característica ha
atraído recientemente una considerable atención por parte del público y se
ha aplicado, por medio de los programas de acción de la comunidad de la
Oficina de Oportunidad Económica de los Estados Unidos (U.S. Offtce of
Economic Opportunity). Al iniciarse esos esfuerzos, hubo un choque directo
de las dos formas principales de contabilidad política. Los funcionarios ele-
gidos, sobre todo los gobernadores de los Estados y los alcaldes de las loca-
lidades, sintieron que su propio control sobre las actividades administrativas
sería reducido por medio de la selección por parte de los ciudadanos de con...
sejos para el establecimiento de normas y el control ciudadano de la selección
del personal de la dependencia.~e fue un ejemplo claro de conflicto político
intenso, con respecto al diseño de as estructuras administrativas. Los Iuncío-
naríos elegidos presentaron queja/, en el sentido de que el dispositivo "extre-
mo" de participación de los ciudadanos no sólo amenazaba su propia capací...

(2) Paul Van Ríper, Historg 01 the United States Civil Seroice (Evanston, Illinois:
Row, Peterson, 1958), páginas 36-37.
(3) Los mUltares y la poliCÍa son excepclones importantes; sin embargo. incluso en
esos casos, los normadores superiores son ..dvtles" (o sea, no profeSionales), designados
por un Jefe deltjee:utlvo elegido· por votadóli popular o por una corttlsiÓD nombrada ella
misma, por el ,efe, del efeattlvo.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 91

dad para supervisar y controlar las actividades del gobierno, sino que, ade-
más, haría que ciertas personas irresponsables y poco preparadas estuvieron
a cargo de los recursos públicos. Predijeron que se malgastarían sumas enor-
mes para respaldar a nuevas "organizaciones políticas", que los supervisores
no preparados desperdiciarían recursos en programas mal concebidos y ad-
ministrados, y que grupos de nuevos revolucionarios obtendría el control de
esos programas y los utilizarían para oponerse a las normas establecidas. Por
otra parte. los defensores de la participación ciudadana. alegaron que los
programas existentes de beneficencia, sanidad y educación habían sido mal
concebidos para ayudar a las personas que más lo necesitaban y que quienes
recibían los beneficios eran los más calificados para formular normas con el
fin de obtener ventajas propias.
El reciente clamor político con respecto a la participación ciudadana en
los sistemas administrativos sugiere que se trata. en efecto. de una forma re-
volucionaria de estructura; pero no es esa la realidad. Hay varios programas
antiguos y respetables del gobierno, que incluyen disposiciones que permiten
el control por parte de los clientes. Por ejemplo. los programas estatales para
la expedición de licencias y la regulación de las profesiones y los oficios in-
cluyen, normalmente. a miembros del grupo sujeto a la reglamentación. en
las juntas de establecimiento de normas. Por lo común, una junta de médicos
supervisa la reglamentación de la profesión médica, y hay juntas de peluque-
ros, plomeros o electricistas que supervisan la reglamentación de sus oficios.
Varios de los programas agrícolas federales, establecidos en la década de
1930, incluían a juntas de campesinos, que tomaban las decisiones cruciales
con respecto a las operaciones locales. Por ejemplo, los Country Committees
for Agricultural Stabílízation and Conservatíon (Comités de Condado para
la Estabilización y la Conservación Agrícolas) respalda las solicitudes de los
campesinos para obtener asignaciones de tierras en los diferentes cultivos de
la región y las actividades de conservación que gozan de la ayuda federal (4).

Separación de poderes: Controles y balances.

Una segunda raíz intelectual de la estructura administrativa es que man,

tiene una separación de, poderes, así como verificaciones y balances. Los for-
jadores de la Constitución de los Estados Unidos aplicaron este modo de orga-
nización y lo establecieron como tradición que debían seguir todos los
organizadores de gobiernos estatales y locales. En el' gobierno federal. la sepa-
ración de poderes toma la forma de una legislatura de dos cimaras. un jefe
del ejecutivo elegido por separado. un, cuerpo judicial independiente y una
división posterior de poderes entre los gobimlos lederai y ~tales. Junto con

(4) OóUglas 'H. Sto Ange1o. "Pormal aDd '~.·toad Coatrol of' Natloilal Pro-
(_,.1.).•
gtlmlá". SOutIa......,. BocIíl SciIIlO8....,.. 411
~
160-21.
92 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

esta división se dieron a cada rama ciertos instrumentos para protegerse

contra las demás: al jefe del ejecutivo se le concedió el derecho de veto. la
legislatura obtuvo la oportunidad para revocar el veto con una mayoría ex-
traordinaria. y la ocasión -en el Senado- de revisar las principales asíq-
naciones presidenciales; el cuerpo judicial recibió una concesión vaga de au-
toridad. que interpretó (en Marbury vs. Madison) como el derecho a revisar
los actos de otras ramas, en cuanto a su constitucionalidad. Finalmente. el
personal de cada rama se enfrentaba a la amenaza de ser sometido a acusa-
ciones al violar ciertas prohibiciones en su propio comportamiento.
Cada uno de los gobiernos estatales adoptó la separación de poderes. así
como las verificaciones y los balances; aunque con ligeras variaciones en la
naturaleza de las ramas individuales. En realidad. si puede hacerse alguna
afirmación general con respecto a las estructuras de los gobiernos estatales,
deberá ser que se encuentran todavía más divididos y sometidos a verificacio-
nes internas que el gobierno federal. A diferencia de las oportunidades que
tiene el presidente para designar a los principales funcionarios de su adminís-
tración, todos y cada uno de los gobernadores deben trabajar con directores
de departamentos de alta categoría. que se eligen por separado o son nomina-
dos por juntas o comisiones casi independientes. En contraste con la libertad
con que el Congreso de los Estados Unidos puede determinar sus propias
prerrogativas en cuestiones de legislación. la mayoría de las legislaturas esta-
tales están limitadas a sesiones breves. tienen la prohibición de tomar presta-
das cantidades importantes de fondos. de una manera conveniente. así COmo
numerosas otras limitaciones con respecto a los tipos de legislación que pue-
den aprobar (véase. más adelante. las páginas 121~122).
La fidelidad perseverante de los encargados de promulgar la constitución
en los Estados Unidos. a la separación de poderes. las verificaciones y los
balances. tiene varias implicaciones para las organizaciones administrativas.
En primer lugar, el control de las unidades administrativas no corresponde
por entero a ninguna de las ramas constitucionales. En segundo lugar, esa
preocupación por dividir la dir~ión de la administración impide el uso de
una jerarquía administrativa simple. cuyo control corresponde al jefe del
ejecutivo. que debe compartir SU$ prerrogativas sobre la administración con
la legislatura y el cuerpo judicial Este último examina los casos presentados
por los ciudadanos agraviados contra los administradores y puede considerar
nulos o restringir ciertos poderes ejercidos por el administrador de que se
trate. La legislatura tiene muchas oportunidades para influir en la estructura.
los procedimientos y los programas de la administración. Entre ellas tenemos:
la revisión de las proposiciones de nuevos programas; la revisión periódica
de los presupuestos de las dependencias; la aprobación de nominaciones de
personal clave; investigaciones legislativas especiales en el funci~~iento de
ciertos programas; la capacidad de la legislatura para iniciar (y pasar por
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 93

encima del veto del ejecutivo) nuevos programas o para efectuar cambios en
los ya existentes (5); y los acuerdos informales en los que los administra-
dores buscan la aprobación de los legisladores importantes. para ciertos tipos
de decisiones. En tercer lugar. cada unidad administrativa puede estar sujeta
a las demandas de otros superiores competidores. Un comité de la Cámara
Alta o la Baja de la legislatura y el jefe del ejecutivo. pueden enviar al ad-
ministrador indicaciones contrarias. Aunque hay veces en que esto puede be-
neficiar a este último -al proporcionarle la excusa de las indicaciones conflíc-
tívas, para justificar su falta de obediencia a alguna de ellas-o el conflicto
entre los superiores plantea también problemas a los administradores. Cada
superior potencial puede tener su portavoz dentro de una dependencia, y la
unidad puede verse afectada por conflictos internos relativos a la elección de
los superiores. Las lealtades múltiples dentro de un departamento pueden
trastornar el control ejercido por su director sobre su propia dependencia y.
al mismo tiempo. inhibir el control ejercido claramente. ya sea por el jefe del
ejecutivo o por la legislatura.

Pericia profesional.

Otra de las raíces de la estructura administrativa es la que trata de que

la competencia profesional y técnica elevada obtenga puestos en cada depen-
dencia. Esta raíz tiene diversas manifestaciones. algunas de las cuales han
generado conflictos graves con los partidarios de formas diferentes de orga-
nización. Una manifestación muy importante es la del movimiento de serví-
cios públicos. Varias organizaciones de reforma han tratado de proteger a
los empleados federales. estatales y locales contra el patrocinio. el sistema de
despojos o el control político. El éxito más significativo de cuantos se obtu-
vieron fue la Ley Pendleton, promulgada por el Congreso en 1883 y enmen-
dada. desde entonces. en numerosas ocasiones. Más del 90 por ciento de los
puestos de la administración federal se cubren actualmente por medio de
disposiciones de méritos. así como sucede también con un número cada vez
mayor de los cargos en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo. este
no ha sido un proceso sencillo, ya que cada ampliación importante ha retí-
rado designaciones de patrocinio del control de las ramas legislativas y eje-
cutiva.
El empleo basado en los méritos es sólo una parte de la preocupación más
amplia por la competencia técnica. Los programas de méritos eliminan simple-
menté los criterios de partidarismo de las decisiones personales; no han tenido
participación -excepto en ciertos casos muy recientes- en el desarrollo de
programas de reclutamiento, selección y preparación. para elevar el nivel de
competencia técnica en las dependencias administrativas. Estos últimos moví-

(S) La Ley Taft~Hartley es UD buen ejemplo.

94 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

mientos reflejan una preocupación cada vez mayor de dichas dependencias

por los programas de ciencias naturales y sociales, que requieren la partí-
cipación de especialistas con una preparación muy elevada; no obstante, esta
preocupación por el profesionalismo tiene también adversarios políticos. Los
alicientes para la participación de los ciudadanos en la administración de la
beneficencia y la educación, proceden, en parte, de quienes sienten que las
profesiones establecidas son insensibles a las necesidades de ciertos clientes,
Hay otro tipo de conflicto en el que los portavoces de la organización jerár-
quica luchan con los que desean que los profesionales se encuentren a cargo
de sus propias estructuras administrativas. Cuando este conflicto se produce
en una universidad, se dice que es del "cuerpo docente" contra la "admínís-
tracíón". La parte de la preparación profesional que hace que los especialistas
emitan sus propios juicios con respecto a las necesidades de los clientes, cho-
can con los principios de administración jerárquica, que procuran que un su-
perior afirme las nonmas de la dependencia sobre las decisiones de sus subor-
dinados. Cuando el administrador y los empleados profesionales no comparten
una preparación similar y normas de servicio semejantes -o cuando el ad-
ministrador ha aceptado nuevos valores, desde el momento que dejó el trabajo
cotidiano en la práctica de su profesión- los conflictos internos de la depen-
dencia pueden hacer que los empleados profesionales se encuentren a un lado
y la administración a otro.

Administración jerárquica.

Aunque con frecuencia se viola la jerarquía administrativa, debido a

otros "principios" o a las exigencias de demandas especiales, tiene, no obs-
tante, su propia justificación intelectual. Goza del apoyo de una teoría ad-
ministrativa que corresponde estrechamente con ciertos "principios" de admí-
nistración de las grandes empresas privadas. Sus partidarios describen su ac-
ción como conducente "al~jOr modo" de organización del personal admí-
nístratívo, con el fin de man ener el control sobre los subordinados y hacer
aumentar al máximo la efid cia de su rendimiento. Este cúmulo de teorías
es responsable de las bases/jerárquicas evidentes en las gráficas de orqaniza-
ción en la mayoría de los gobiernos y de las empresas privadas de negocios
en los Estados Unidos. Sus principios son:

1. Las actividades deben agruparse por objetivos, procedimientos,

clientela, lugar o tiempo, y hacer que sean la responsabilidad de
pequeñas unidades que se encuentran bajo el control directo
de un supervisor.
2. Las unidades de trabajo deben organizarse jerárquicamente, de
tal modo que varias de ellas se agrupen bajo el control de U':1a
ORGANIZACJÓN ADMINISTRATIVA y UNIDADES DE CONTROL 95

simple unidad de supervisión (o de un sólo supervisor) que.

subsecuentemente, se agrupe con otras unidades bajo la dírec-
cíón de otro supervisor de categoría todavía más elevada.
3. Debe haber un estrecho "espacio de control", con un número lí-
mitado de subordinados bajo cada supervisor. En esta forma,
de personal de supervisión. podrá prestar una atención suficíen-
te a cada persona o unidad subordinada.
4. Debe hacer una clara "cadena de mando" y "comunicaciones a
través de los diversos cauces". de tal modo que los superiores
tengan una información completa respecto a las actividades de
los subordinados. y pueden estar seguros de que sus indica-
ciones controlarán a estos últimos.
5. Los ejecutivos deberán tener suficiente autoridad para designar
y despedir a sus subordinados.
6. Los ascensos y las nominaciones del personal deberán hacerse
de acuerdo con la competencia, sin intervención de "políticos"
que traten de recompensar a sus partidarios.
7. Los ejecutivos deberán controlar las erogaciones de las unida-
des administrativas.
8. Deberá haber suficientes servicios superiores que proporcionen
al ejecutivo la información necesaria para comprender y con-
trolar las actividades de los subordinados (6).

Estos principios de administración han obtenido un respaldo muy fuerte

en los informes de comisiones prestigiosas, encargadas de proponer reformas
administrativas: la Comisión del Presidente Taft sobre Economía y Eficiencia;
el Comité del Presidente Franklin Roosevelt sobre Dirección Administrativa.
y las dos Comisiones Hoover establecidas por los presidentes Truman y
Eisenhower (7). Sin embargo. varias investigaciones recientes han puesto
en tela de juicio algunas de sus suposiciones básicas.
Ya hicimos notar previamente que hay ciertas suposiciones de la jerarquía
que son violadas por personas de las ramas legislativa y ejecutiva, que desean
ejercer controles especiales sobre los administradores. Asimismo. en un cau-
dal cada vez mayor de publicaciones sobre el tema, se hace hincapié en que
las estructuras jerárquicas se enfrentan también a dificultades en la industria
privada, aun cuando. en este caso, no haya intrusos del exterior con cargos o

(6) Albert Lepawsky, Ac1ministration: The Art 11M Science of Orgllftization aM

Management (Nueva York: Knopl, 1949), Capitulo 8.
(7) VéaSe Tite' BrttlgetaM Ruponsible Govemrneftt (Nuéva York:Mae:mdlan. 1920).
de Frederick Cleve1and y A. E. Buck: The Budgetllt'll ProceN in the United ~ . de
Arthur SmítJ1ies :(Nueva YC>rIt:/MGGr~HiJl. 19S5}r.t(~ Raotganlutlc:m ._ Re~
[orm in the New Deal de Barry Karl (Cambridge. Mus.: HIrVard t.1aIwrslty ~ 1963).
96 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

poderes correspondientes a los de un legislador o ejecutivo elegido. La je-

rarquía no se encuentra ya en boga entre los teóricos de organización que
se ocupan del sector privado] Entre los defectos más sobresalientes de una je~
rarquía, tanto en las organizaciones privadas como en las públicas. tenemos: el
hecho de no tomar en cuenta las motivaciones complejas de los empleados;
el conflicto entre unidades administrativas; y la incapacidad de los ejecutivos
para dominar todos los informes necesarios para controlar a sus subordinados.
Para que una jerarquía opere de acuerdo con un plan, los subordinados debe-
rán aceptar la definición, hecha por sus superiores. de las metas de la orga~
nización: sin embargo. hay empleados que comienzan a desempeñar sus ta-
reas con una gran variedad de intereses personales y profesionales (8). En
esas condiciones. el conseguir su lealtad para una meta común es algo suma-
mente difícil. En efecto. con frecuencia resulta complejo definir la meta co-
mún, debido a que los mismos directores de departamentos pueden no estar
de acuerdo con sus propios superiores en cuanto a las tareas o funciones
apropiadas de sus organizaciones (véanse las páginas 53-55). El conflicto
dentro de una jerarquía puede reflejar el conocimiento imperfecto que tenga
el jefe del ejecutivo sobre el director de un departamento al designarlo para
su cargo; la necesidad del director de un departamento de llegar a una tran-
sacción entre sus propios deseos y los de sus subordinados; o la naturaleza
diversa de los intereses propios de los directores de los departamentos y sus
disposiciones para aceptar algunas de las metas del departamento. Aunque la
teoría de la jerarquía administrativa prescribe una adhesión estricta a las de-
cisiones de un superior, esto es algo muy difícil de obtener. El resultado de
metas distintas, niveles diferentes de motivación y lealtades variadas, es con
frecuencia la incapacidad de una organización para definir claramente sus
metas. Puede resultar más simple "salir del paso". apoyándose en la fuerza
de acuerdos tomados sobre programas específicos, sin enfrentarse al espectro de
metas a largo plazo. Por supuesto. uno de los resultados es la falta de in...
dícacíones normativas claras. con las que un ejecutivo pueda seleccionar a sus
subordinados potenciales o poner a prueba su lealtad, una vez que han sido
empleados (9).
Los diseñadores de organizaciones públicas se ha~sentido motivados por
una combinación de contabilidad política, separación dk poderes, verífícacío-
nes y balances, competencia profesional y príncípíos" de administración [e-
rárquica. En épocas diferentes y con mentalidades distintas, cada una de
esas raíces ha parecido más o menos importante. No hay ningún modo preva..
leciente que resulte evidente en los planes de organización de los sistemas de

(8) James March y Herbert Símon, Organizations (Nueva York: Wl1ey. 1958).
Capitulo 2.
(9) Charles Llndblom. The Policy...Making Procesll (Englewood Cllffs. N. J.: Pren--
tice~Ha1I. 1968).
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 97

administración de los Estados Unidos. Si el principio básico es el de una

jerarquía, con frecuencia aparecerá comprometido. Al describir las caracte-
rísticas básicas de las organizaciones administrativas a los niveles nacional,
estatal y local, además de las instituciones gubernamentales que tienen como
fin controlar a esas organizaciones, debemos llegar a algún tipo de entendí..
miento tanto de lo que puede suceder cuando coexisten cuatro nociones de
estructura administrativa como de los estímulos que sirven como alicientes
para los planeadores de unidades administrativas particulares.

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO

NACIONAL

El elemento jerárquico de la administración nacional resulta evidente

en la gráfica de organización que se muestra en la figura 4~ 1. Obsérvese que
los departamentos del gabinete se encuentran conectados por medio de una
gruesa línea negra de autoridad, a la rama ejecutiva. A la cabeza de ésta se
encuentra el presidente, cuya Oficina Ejecutiva contiene cierto número de
unidades superiores que tienen como fin facilitar su control de la. administra-
ción. Como hicimos notar en el Capítulo 1 (véanse las páginas 21~22). a
esas unidades suepriores, así como también al propio presidente, se les consí-
dera miembros de la "rama ejecutiva" y. por ende. como exteriores o ajenos
a las unidades administrativas. Examinamos más adelante varias de las uni-
dades ejecutivas superiores. al ocuparnos de los mecanismos de control de la
administración nacional. La mayoría de "oficinas y establecimientos índepen-
dientes" guardan con el presidente la misma relación formal que los departa-
mentas del gabinete. Si la gráfica fuera suficientemente grande, la mayoría
de ellas estarían conectadas al presidente por una línea negra y gruesa de
autoridad separada. El modelo de la jerarquía continúa dentro de los departa-
mentos del gabinete y las oficinas independientes. La Figura 4~2 es una grá~
fica típica de organización para un departamento del gabinete: en este caso.
el Departamento de Comercio. Obsérvese que hay varias unidades con fun-
ciones superiores. que se encuentran directamente .bajo la secretaría (consejo.
ayudantes. relaciones con el Congreso y asuntos públicos): estas unidades
ofrecen consejos o servicios que son útiles la adiministración de todo el de-
partamento. La posición elevada de la Oficina de Igualdad de OportuBidades.
del Departamento de ComerCio, sugiere la importaJÍda que. se ~pera que atrí-
buya la secretaría . 8 esas funciones,IAS otras~~Widades del departamento
se reunen por debajo de ese nivel se<:tetarial y . . ~. una cleellas estA super~
visada p~. :u~~etario o secret"riQ ••. a1~~;;~e, .de aeúerdo con ~l
modelo ;erAtqUicc:).. representado en .la 9r'fi't:at.~, ~le ante el secretano
del rendimiento de sUs subordinados. .
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Oftcina ele l"laIleaclón ele BlIlergencia
0f1c1IIa ele Clenc'" 7 Tecnololi.
Bltaclo. Vllido. 7 Apelacioue. ele
patentea
Tribunal Acl1l&Dal ele lo. B.tadoa
Olidu elel BlpreAutante Bapec1al Vllicloa
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00I. .b1a; Buco ~rtae1OD" F al: 8erY1c1o Federal . . . el "p..do; Fundacióu Nacio· Negoc1o~ In.Utuci6n Sm1tlllo' E::
nian.; ribuDII Flacal ele ... )1
~ B:QoñlIC1onll 18 il1I1Ilatou: d1ac16u 7 Oonc.liaci6n· (lom1. naI .Arte. ~umnldede.: .Junta
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In;ne¡:.cleae'"
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6. Federal Oomu·
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.Junta Nacional Arbitra,e; rUII-
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Com1a16n Serv. Ptbl1co•• Ageu.
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. . . . ., Dep6A_: .JUllta 'ric108 GeDeral..: 00.....611 Oo· rrUe.; COm1a1ón Valore. e IDter· Adlllllllltración de Veternoa. 52
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.".HT&: V. .. Goftrnaen' Or• .uu.tloa Jl&aual, 1888·8'1 (W,.hin,ton, D. C.: Oficina de IIIlprll161t del Gobierno de 101 E.tado.
Uai4oI. 1tll), p. 106. .
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FIGURA 4·2 Departamento de Comercio ~

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Comerciales BnJ.
I'UBNTI:: V. S. OonnullUl' Or¡udJlaUoa Muaúl. 1188-87 (WashiD
"oa. D. O.: OficiJaa de Impresi6n del Gobierno de lOA Baa.dos UDidos.
1966), p. 619.
\O
1.0
100 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Departamentos del gabinete y oficinas independientes.

Como se indica en la Figura 4- 1, existe una distinción visible entre los

departamentos del gabinete y las oficinas y los establecimientos independien-
tes. Sin embargo, con frecuencia es difícil separar las diferencias tangibles de
las simbólicas. La principal distinción parece ser de prestigio e importancia,
determinados por el presidente y el Congreso. Esta determinación parece de-
berse a los deseos políticos de dar a ciertos programas la "categoría de gabine-
te". Tiene poca relación con las raíces de la estructura administrativa, que
describimos previamente. El gabinete del presidente es un grupo de funciona-
rios que pueden aconsejarle en cuestiones de política; pero este grupo no se
define únicamente como compuesto por los secretarios de los departamentos
del gabinete. En los últimos años, los presidentes han invitado a ciertos fun-
cionarios que no pertenecían al gabinete a asistir a las sesiones de éste, de
manera regular. El vicepresidente y el embajador ante las Naciones Unidas
han participado regularmente en tales reuniones. Los directores de ciertas ofi-
cinas independientes también lo han hecho. Robert Weaber lo hizo asimismo,
de manera regular, en el gobierno de John F. Kennedy, cuando era adminis-
trador de la Housing and Home Finance Administración (Administración de
Financiamiento de Hogares y Viviendas), antes de que este cuerpo se con-
vierta en el Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano.
Es discutible que el gabinete presidencial tenga alguna importancia como
cuerpo normadar. El presidente Eísenhower celebraba reuniones frecuentes
del gabinete y las consideraba como un mecanismo para obtener consejos im-
portantes de los funcionarios superiores del gobierno. Sin embargo, los presi-
dentes Franklin Roosevelt, Kennedy y [ohnson, pasaron relativamente poco
tiempo en las reuniones del gabinete. Descansaron mucho en los consejos re-
cibidos en privado de algunos miembros individuales del gabinete, de funcio-
narios del gobierno que no pertenecían a él, de ciudadanos privados en los que
confiaban.
En su número de empleados y el tamaño de sus presupuestos, los depar..
tamentos del gabinete son, en general, mayores que las oficinas independien-
tes; no obstante, esta diferencia no es UnifOrme:.~ 1968., dos oficinas inde-
pendientes -la Administración Nacional de Ae áutica y el Espacio y la
Administración de Veteranos- tuvieron gasto superiores a los de siete
de los doce departamentos del gabinete. Laserogaciones de la Administra..
ción de Veteranos fueron sólo superados por los Departamentos de la Defensa.
del Tesoro, y de Sanidad, Educaci6n y Beneficencia. En cuanto al número
de sus empleados. la Adll1inistraci6n . de Veteranos 8610 es superada por el
Departamento de la Defensa yla Oficina de Correos. La gráfica de organiza..
ción deIa AdJnirtistraci6n d~Veteranb8""'que se muestra en la Fig. 4..3-,
sugiere que sus funciones son tan amPÍias, en su alcance, como las de la
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 101

mayoría de los departamentos del gabinete. Sus unidades se ocupan de ser-

licios en los campos de la educación. la sanidad. los bienes raíces. los seguros
y las pensiones. La clientela principal de la dependencia está compuesta por
los veteranos de los servicios armados. además de las personas que dependen
de ellos. sus viudas y los huérfanos que tienen derecho a servicios especiales.
Con la conscripción de tiempo de paz y las guerras periódicas. es probable
que la Administración de Veteranos siga siendo una sección importante del
gobierno nacional. aun cuando nunca llegue a formar parte del gabinete.
Con excepción de las pocas unidades establecidas ya en la época de la
Convención Constitucional. en 1787 (los Departamentos de Estado. Guerra y
el Tesoro) ( 10). todos los demás departamentos del gabinete iniciaron sus
vidas de organización como oficinas independientes o como componentes de
otros. Cuando se convirtieron en miembros del gabinete por derecho propio.
ello significó una victoria para sí mismos. para ciertos grupos de clientes y
para otros partidarios que buscaban un aumento de prestigio. Se supone que
la mayor visibilidad que tiene un departamento del gabinete hace que obten-
ga más apoyo de la Casa Blanca, del Congreso y de los grupos de ciudadanos
y contribuye a que la dependencia obtenga más autoridad legal, un mayor nú-
mero de empleados y más fondos. Ciertos congresistas o grupos de intereses.
que temían el crecimiento de determinados programas. se opusieron a la ele-
vadón al nivel de miembros del gabinete de ciertas unidades. Los conservado-
res se opusieron a que la Federal Security Agency (Dependencia Federal
de Seguridad) pasara a ser el Departamento de Sanidad. Educación y Bene-
ficencia. ya que la Housing and Home Fínance Administration se convírtíe-
ra en el Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano. La Housing
and Home Finance Admíníseratíon se enfrentó a un obstáculo adicional. cuan-
do el presidente Kennedy propuso elevarla a la categoría de departamento:
su administrador. Robert Weaver. parecía probable que se convirtiera en el
primer negro de un gabinete.
Tanto en los departamentos del gabinete como en las Oficinas índepen-
dientes se han producido otras controversias con respecto a unaubicaci6n de
ciertas unidades en una dependencia u otra y con respecto a su posición en la
jerarquía de una dependencia dada. ..
Ciertos partidarios conservadores del Servicio Forestal lograron que esta
dependencia pasara del, Departamento del Interior al de Agricultura. Argu-
yeron que el Departamento del Interior estaba menos interesado en la con-
servación que, en prop()rcÍQA8t recursos lit los explot,40tes comerciales de los
bosques y", los g.el'os;C~rtdspaÍ'tidarios dela.Oficina para la Infan-
cia trataron de que ~'uriioaet, se elevara en la j~quía de la dependencia
a que pertenecía. D~ballt# sara, de ser una UAidad componente de la
pa",

. . .~ ,.,.'," ',~ ,

(10) Bl ~~~':,.'itnf,',:,~ fue reorganindo y fusionado con el Departamento

de la Mariaa. en 1947. para f s. .• o. ; Departameatc de la Defensa.
 FIGURA 4-3 AdmbiIafncI6a de VelienIloa
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1 Ad.'m..... W A1IeIIcIo.~
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J'relIidute

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CJIria. JUdb ea •• bMo'.Jet.
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. . . . del
Nrector
MM.
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~~~I
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GMIt1UcI6Il
 ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 103

Administración de Seguridad Social -que estaba a un nivel por debajo de la

dirección máxima en la Dependencia Federal de Sequndad-«, a un puesto
propio. directamente por debajo de la dirección máxima. Querían que la ofící-
na ocupara un puesto de mayor importancia e independencia. en donde fuera
más visible y tuviese más probabilidades de obtener el apoyo del Congreso y
del presidente, además de que podría desarrollar mejor sus programas. sin
verlos limitados por superiores administrativos (11).
Aparte de los departamentos del gabinete y las oficinas independientes.
hay varios otros tipos de organizaciones que tienen relaciones peculiares con
el presidente, el Congreso y otros integrantes del sistema político. Estas uni..
dades existen cerca de los "límites" del proceso de conversión en el sistema
administrativo. Incluyen a comisiones reguladoras independientes, empresas
del gobierno, empresas que reciben ayuda federal, contratistas del gobierno
y, además, varios "híbridos" adicionales, a los que ni siquiera puede aplicarse
una designación general. Describimos varias de esas unidades, con el fin de
mostrar todo el alcance de las formas de organización que existen en la ad-
ministración federal y cerca de ella.

Comisiones reguladoras "independientes".

Las comisiones reguladoras independientes incluyen a diez unidades a

cargo del establecimiento de reglas y actividades reguladoras en varios
campos del comercio, los transportes, las finanzas, las comunicaciones y las
relaciones laborales (12). Tienen varias diferencías con los departamentos
y las oficínas "normales"; pero se tiende a exagerar su exclusividad. Cada
una de ellas está dirigida por juntas de varios miembros, en lugar de por un
solo secretario. Además, los plazos fijos de los comisionados, la participaci6n
de ambos partidos políticos y algunas garantías dadas de protecci6n en el
empleo, prometen cierta "independencia" de la presidencia. Los comisionados
se designan para plazos que llegan hasta quince años; sus períodos de ejer-
cicio se superponen de tal modo que sea improbable que cualquier presidente
pueda llenar toda una comisión con las personas designadas por él mismo; y
cada comisión debe conservar un "equilibrio" de miembro, con afiliaciones a
diferentes partidos. Los miembros de varias comisiones no pueden ser de-
puestos por el presidente. excepto por ciertas causas que incluyen ineficien-
cia, descuidos del deber o malversaciones. Sin embargo, esas protecciones no

(11) Váse "The Trans!er of the ChUdren's Bureau", en Public Aclministration and
Policll Development: A Cae Book (Nueva York: Harcourt, Brace, 19S1, páginas lS-JO).
de Harold Sttin. comp.
(12) Las c:omlldnDH 1Dc:luyea: Intentate Commerce CommiuJoll. Pederal Power
CanmJulon, Pederal Trade CommIaJoll, U. S. Maritl.me Board. U S. Tariff Commlssion.
Securltlel ud BzchaDge CommIMlOtl, Pederal CommUllications CommJssion, CIvf1 Aeronau.-
tka Board. Pedera1 Reserve Boatd y NatIoaal Labor Relatlca Board.
104 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

impiden que las comisiones sean objeto de instrucciones públicas del presiden-
te, investigaciones por parte del Congreso o controles presupuestarios, ejer-
cidos tanto por el presidente como por el Congreso. Además, los períodos fi-
jos que los comisionados ocupan sus cargos no consisten en protecciones ab-
solutas contra la designación por el presidente de toda una comisión. Muchos
comisionados dimiten antes de que expiren sus plazos de servicio y. en esa
forma. hacen que sus puestos se encuentren vacantes. para que puedan ocu-
parlos los nominados por el presidente en turno.
La estructura peculiar de las comisiones parece ajustarse a sus misio-
nes que. con frecuencia, son delicadas. Establecen reglas, dentro de las am-
plias concesiones de discreción que les proporcionan las leyes, aplican sus
propios reglamentos a ciertos casos específicos y resuelven otros en los que
las partes solicitan la decisión primaria de la comisión. Puesto que parecen
ser más independientes del jefe del ejecutivo que otras dependencias, las co-
misiones reguladoras tienen parte de la reputación de los cuerpos judiciales.
Esto puede hacer que ciertas empresas de negocios acepten las decisiones ad-
versas; asimismo, la independencia del presidente que tienen las comisiones
puede reducir también la preocupación de este último por sus presupuestos
y por el desarrollo de sus programas, de modo que pueden llegar a estar
más sujetas al control legislativo. Esto hace que aumente la atracción de
las comisiones reguladoras para congresistas que, en otra forma. se opon-
drían a la reglamentación gubernamental· de la industria privada. No obstan-
te, también en este caso es posible exagerar la exclusividad de las comisiones
reguladoras independientes. Hay también otras unidades en los departamen-
tos del gabinete y las oficinas independientes, que establecen reglas, aplican
sus propios reglamentos a casos específicos de regulación de negocios, y cele-
bran audiencias en primera instancia para las empresas descontentas. La uni-
dad que parece ser más similar a una comisión reguladora independiente -sin
que tenga la estructura peculiar de una comisión-e- es la Food and Drug Ad·
ministration (Administración de Alimentos y Drogas). Está dirigida por
un solo administrador, nominado (y sujeto a la deposición) por el presidente.
La FDA regula la fabricación. la publicidad y la distribución de alimentos,
drogas y cosméticos, y determina qué artículos o prácticas deben eliminarse
del mercado. No existe ninguna teoría clara que explique el hecho dEj que cier-
tas unidades reguladoras se consideren como comisiones índependíentes, mien-
tras que otras -como la Food and Drug Admínístratíon-« no puedan distin-
guirse claramente de otras dependencias. Es probable' que ciertos contextos
políticos se presten al desarrollo de salvaguardas complejas contra el domi-
nio presidencial sobre un mecanismo de .control, de acuerdo-con las líneas de
las comisiones. reguladoras independientes, ,mientras que otros perinit~ J~
reglamentación por una dependencia de tipo estálldar..· ,, ..'
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 105

Empresas gubernamentales.

Hay varias empresas que son de propiedad absoluta del gobierno federal
y que se encuentran sujetas a controles de presupuestos y normas básicas por
parte del presidente y el Congreso, pero gozan de algunas de las libertades
propias de las empresas privadas. Sus actividades incluyen la banca, los se-
guros, la investigación científica, la generación de energía eléctrica y el desa-
rrollo de tierras (13). Sus juntas directivas son designadas por el presidente.
con la aprobación del Senado, y se encuentran sujetas a controles formales de
presupuestos por parte del presidente y del Congreso. Sin embargo, gran par-
te de sus fondos provienen de la venta de bienes o servicios en el sector pri-
vado. La forma de empresa se dice que les permite utilizar criterios económí-
cos, en oposición a los políticos, al establecer sus normas relativas a los pre-
cios y a la naturaleza de los productos y los servicios.
La posición que tienen las empresas gubernamentales, similar a la del
mundo de los negocios, no las protege de las controversias políticas. La Ten-
nessee Valley Authority (Autoridad del Valle de Tenesí ) se inició en la
década de 1930, como derivación importante del gobierno federal. Emprendió
programas comprehensívos para la conservación, el control de inundaciones,
la navegación y la generación de energía eléctrica en la zona de siete Estados
regada por el río Tenesí y sus numerosos afluentes. Durante sus años de
formación, la TVA se vio envuelta en controversias con propietarios indivi-
duales cuyas tierras iban ....... 0 no....... a ser tomadas para un proyecto de la
Autoridad: con los productores de electricidad, fertilizantes y otros artículos
y servicios, que sentían que la TVA iba a incorporarse a su mercado con una
ventaja injusta en los precios; y con los gobiernos locales, que temían que su
base de Imposícíón se viera "erosionada" por las instalaciones libres de im-
puestos de la TVA o por las inundaciones causadas por las presas construidas
por dicha empresa gubernamental. Un informe reciente indica que la TVA
sigue siendo motivo de controversia. Algunas de las acusaciones reflejan un
cambio de la posición de dependencia nueva y revolucionaria, a la de una
unidad que se ha creado enemigos a causa de sus programas: las demás acu-
saciones son casi idénticas alas de hace 30 años:
Los especialistas en conservación de Tenesí y Carolina del
Norte acusan a la TVA .de .construir presas que difunden la con-
taminaci6n .y .e,liminan los riachuelos, y los. torrentes para. la pesca
de la trucha..

(13).Jncluyen: .Commodity .eredtt . Col1'Oration, Export-Im~. Bank of Washington.

Fec3eral' Crop insutance' ~ration;' I'ederai' Deposit Ínsurance Col'pMation, Pederal Na-
tional Mortgage Association. Federal ,Prison Industries. Federal Savings and Loan Iasuran-
~ COrpot;atibn,¡ PaMma\~"~tiQn. 5mltblsóDiulDüitutlof ,. Teu.essee Valley
Autbority. ;i

~ ..•.
106 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Se acusa a los desarrollos de la TVA de proporcionar una

ventaja injusta a ciertos especuladores privados de tierras. Se alega
que la Autoridad lleva a cabo compras excesivas de las tierras que
rodean a sus depósitos, y vende esos terrenos a negociantes pri...
vados.
La insistencia de la TVA para conseguir carbón barato, con
el fin de hacer funcionar sus plantas generadoras se considera como
un incentivo importante para las operaciones de agotamiento de las
minas. Se alega que la TVA no proporciona incentivos complemen...
taríos para que la industria carbonera concluya correctamente una
operación de agotamiento, vuelva a hacer que el terreno quede en
condiciones atractivas o controle la contaminación fluvial.
Los gobiernos locales, en la región de la TVA, siguen queján-
dose de que sus pagos de reemplazamiento de impuestos por las tíe...
rras inundadas resultan inadecuados.
Otras unidades del gobierno federal, cuyas responsabilidades
se yuxtaponen, han planteado conflictos con la TVA respecto a
sus jurisdicciones mutuas. La U.S. Army Corps of Engineers
(Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos), el Físh
and Wildlife Servíce (Servicio de Pesca y Vida Silvestre) y el
National Park Servíce (Servicio de Parques Nacionales) se trasla...
pan con la TVA en cuestiones tales como el desarrollo de las re...
giones silvestres y los ríos para la navegación, el control de inun ...
daciones, la vida silvestre y las recreaciones (14).

Empresas que reciben ayuda federal.

Todavía son más ambiguas las relaciones que tienen con el presidente
y el Congreso otras instituciones denominadas "empresas que reciben ayuda
federal". Algunas están incluidas, para fines de organización, en el Departa-
mento de Educación, Sanidad y Beneficencia. Entre ellas figuran la Ameri...
can Printing House for the Blind (La Casa Impresora Norteamericana para
los Ciegos), el Gallaudet College (Escuela Superior Gallaudet) y la How...
ard University (Universidad Howard). Ostensiblemente, se trata de ins..
tituciones privadas cuyos consejos directivos, funcionarios ejecutivos y personal
se encuentran libres de la selección acostumbrada por el presidente y la apro-
bación por el Senado: no obstante, todas esas instituciones reciben fondos
del Tesoro nacional, y sus funcionarios presentan un informe a la revisión

(14) Véase, de John EgertoD, "TVA: Tbe Halo Slips", The NIA&~ 3 eJe julio de
1961, p6gJAas 11-15.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 107

anual de la Oficina de Presupuestos y los Comités de Asignaciones. Cada

una de esas empresas defiende sus relaciones peculiares con el gobierno Ie-
deral, en virtud de las funciones socialmente convenientes que lleva a cabo.
Sin embargo, no son las únicas instituciones de la sociedad que realizan Iun-
ciones convenientes; su respaldo continuo se basa en acuerdos someros con
personas que tienen responsabilidades presupuestarias en la Casa Blanca, el
Departamento de Sanidad, Educación y Beneficencia, y el Congreso (15).

Contratistas del gobierno.

Los contratistas del gobierno son casi completamente "miembros del sec-
tor privado"; pero desempeñan funciones importantes, que complementan las
de las dependencias oficiales. Fabrican armas para los militares, construyen
oficinas de correos y otros edificios, para alquilárselos al gobierno, proporcío-
nan servicios de mantenimiento y vigilancia para instalaciones gubernamen~
tales y llevan a cabo investigaciones en numerosos campos de las ciencias so-
ciales y naturales. Lo que ciertas dependencias hacen por sí mismas, otras
(o las mismas dependencias, en otras condiciones) se lo confían a un con-
tratista. Ciertas decisiones de establecer contratos se deben al deseo de una
dependencia de no comprometer sus fondos en construcciones de capital. La
Oficina de Correos tiene un desembolso menor al alquilar un edificio que al
construirlo. A veces, la naturaleza temporal de un programa hace que una
dependencia contrate servicios, en lugar de ampliar su propio personal. En el
caso de trabajos científicos o técnicos, un contratista puede pagar salarios
elevados y atraer con mayor facilidad a los poseedores de talento que las
dependencias del gobierno, debido a su libertad de las escalas de salarios de
la Comisión de Servicios Públicos de los Estados Unidos. Los contratistas
tienen ciertas libertades, con respecto a las normas federales, de modo que
tienen flexibilidad en ciertos aspectos de personal, presupuestos y precios. Sin
embargo. en lo que respecta a otras características. están sometidos a los
procedimientos oficiales. Deben aceptar disposiciones de igualdad de oportu-
nidades en sus contrataciones de personal, y no pueden segregar a sus em-
pleados. basándose en cuestiones raciales. Se encuentran también sometidos
a las auditorías hechas por la General Accounting Office y esta unidad puede
publicar detalles de sus erogaciones y beneficios.
Muchos contratistas sirven numerosos objetivos. además de aquellos que
deben perseguir de manera evidente. Los contartos federales con profesores
universitarios. para la investigaci6n científica. hacen que el dinero llegue
también a otros aspectos de la 'educacíén superior: para apoyar a los estu..

(lS) Ira Sharkansky. "Four Agencies and An Appropriatious Subcommittee: A Com~

parative Study of Budget Strattgie.... Mldwat Tournal of PoIiMUl Sdence. 9 (agosto de
t96S), 2S..-si.
108 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

diantes graduados, que obtienen parte de su preparación mientras trabajan

como aprendices con los investigadores principales y -proporcionando díne-
ro "para gastos generales" a las universidades como parte del contrato de
investigaciones- para respaldar los programas generales de la universidad.
Los contratos federales para la construcción de obras públicas o de dísposí-
tivos militares, desempeñan también una función económica. A veces. esos
contratos se establecen teniendo en cuenta los niveles de desempleo, y se se-
leccionan proyectos específicos o empresas determinadas. por sus contríbu-
ciones probables a las condiciones económicas.
Varios tipos de controversias pueden afectar a una universidad. un labo-
ratorio privado de investigaciones o una empresa de negocios que acepta un
contrato del gobierno. Aun cuando el contratista es sólo parcialmerite míem-
bro de una unidad administrativa, ciertos observadores lo identifican como
parte del equipo de establecimiento de normas. Los alumnos y los miembros
del cuerpo docente que se han opuesto a las actividades del Departamento
de Defensa. del Departamento de Estado o de la Agencia Central de Intelí-
gencia, se han mostrado insistentes en que las universidades se nieguen a
aceptar contratos de esas unidades. Por razones similares. las empresas in-
dustriales que fabrican armamentos han sido atacadas por ciudadanos que
se oponen al uso de esas armas por los militares. La posición de "contratista
del gobierno" no protege a una institución contra las disputas políticas que
se centran en las dependencias con las que negocian. Los límites de la orga-
nización administrativa van un poco más allá de los departamentos, las ofi-
cinas y las dependencias que. oficialmente. forman parte de la administración:
por ejemplo, cualquier intento que se haga para evaluar el efecto de los mé...
todos de contratación del gobierno. hará que sea necesario tomar en consí-
deracíón las normas prácticas de igualdad de oportunidades, que se aplican
a los contratistas federales. Y cualquier evaluación de los bienes y los serví-
cios producidos bajo los auspicios del gobierno federal deberá incluir a las nu-
merosas empresas de negocios. organizaciones de investigación y universidades
que hacen parte de su trabajo de acuerdo con contratos del gobierno.

Híbridos administrativos.

La Oficina de Oportunidades Económicas y el Sistema de Servicio Se-

lectivo son dos buenos ejemplos de híbridos administrativos. La Oficina de
Oportunidades Econ6micas (OEO) actúa, en grall parte. como dependencia
típica "de línea" del gobierno federal. Proporciona directamente servicios al
püblíco y administra concesiones de ayuda a dependencias estatales y locales
y a organizaciones no gubernamentales. Sus príncípales programas son .~l Job
Corps, la V1STAéy Jos Community Action Programas. Lo que resulta curioso
con respecto a la OEO es su ubicación (a partir de 1969) en la Qfi<lln~ Eje..
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 109

cutiva del Presidente. Este puesto está reservado, generalmente, para las
unidades superiores que facilitan el control de las unidades funcionales por
parte del presidente. La ubicación de la OEO en la Oficina Ejecutiva, hace
que resulte un híbrido con características administrativas y ejecutivas. Es un
buen ejemplo de la falta de claridad en los conceptos administrativos clásicos
de "línea" y "estado mayor" o "superiores". Tal y como se utilizan por
costumbre, esos términos se refieren a unidades administrativas con funciones
substantivas de producción de servicios (de línea) o a unidades con planea-
ción, establecimiento de presupuestos u otras funciones destinadas a facilitar
el control ejecutivo de la administración (superiores). La inclusión de la
OEO en la Oficina Ejecutiva muestra cómo un innovador de la admínístra-
ción puede sortear el modelo jerárquico y colocar a una unidad en donde
..no debería estar", con el fin de facilitar el establecimiento de normas. Hay
varias razones para ubicar a una dependencia innovadora, como la OEO, en
la Oficina Ejecutiva del presidente. Su ubicación puede indicar la preocupa-
ción del presidente por sus programas y proporcionar a la dependencia cierta
protección contra los adversarios en el Congreso o entre las autoridades es-
tatales o locales afectadas por sus programas. El lugar prominente que ocupa.
puede hacer también que la OEO esté más sometida al control por los ayu-
dantes presidenciales y, en esa forma, proporcionar a sus oponentes cierto
sentimiento de seguridad de que sus programas "radicales" serán contro-
lados.
El Sistema de Servicio Selectivo muestra lo poco claros que son los lí~
mites entre los sistemas administrativos de los gobiernos nacional y estatales.
El director del sistema es designado por el presidente y confirmado por el
Senado; no obstante, las unidades operativas del sistema están controladas
por los Estados, y coordinadas sólo en forma general por la oficina nacional.
Los directores estatales son designados formalmente por el presidente; pero
sólo después de ser recomendados por el gobernador. Esos directores esta-
tales coordinan las actividades de las juntas locales. Los miembros de estas
últimas, que clasifican, en realidad, a los inscritos, y celebran audiencias de
primera instancia, dentro de sus jurisdicciones, son designados formalmente
por el presidente, pero también sólo después de haber sido recomendados por
el gobernador correspondiente. AsimiSIJlo los miembros de las juntas estatales
de apelación son nombrados por el presidente, pero siempre basándose en la
recomendación hecha por el gobernador. Hay muchas otras unidades del go~
bierno federal que tienen relaciones íntimas con los gobiernos estatales y loca-
les. en virtud de las concesiones de ayuda que proporcionan o de las normas de
los pr0!1ré\mas91J~, superVisan:!?l Sistema ({e S~tvicioSelectiV0 ilustra una or-
ganizacioo. muy federadcl•. qu~ A~reposél¡ ~ el ditlero como nexo derelaclones
intergubernamentales. Se .,tr.ta.de .un· pequeño ~$~id~ de londos federa-
·les'(aproxtmadatMnte f)Qmillona dtdólares. 'en 1968.); pero nadie puede
110 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

negar que esta organización híbrida entre los gobiernos federal, estatales y lo-
cales, tiene un efecto penetrante sobre sus clientes.
Otro tipo de híbrido administrativo es la comisión presidencial nombrada
para investigar una crisis particular (6). Entre los ejemplos, podemos in-
cluir a la "Comisión Warren", designada para investigar el asesinato del
Presidente [ohn F. Kennedy, y la "Comisión Kerner", nombrada para inves-
tigar los motines urbanos que tuvieron lugar en el verano de 1967. Se trata
de híbridos, en el sentido de que incluyen a representantes de numerosos sec-
tores del gobierno y de las actividades privadas. La Comisión W arren estaba
dirigida por el magistrado principal del Tribunal Supremo de los Estados
Unidos, y la Comisión Kerner, por el gobernador del Estado de Illinois. Por
lo común, las comisiones presidenciales incluyen a miembros del Congreso y
de la administración federal, funcionarios prominentes de los gobiernos esta-
tales o locales y ciudadanos privados distinguidos. Cada una de ellas cuenta
con un personal encargado de las tareas de interrogar a los testigos, tomar
declaraciones y compilar los informes provisionales y finales. Al' menos duran-
te el breve tiempo de su existencia, una comisión puede representar una in-
versión considerable de recursos humanos. En tanto que la crisis que motivó
que se creara la comisión tenga suficiente interés para gran número de per-
sonas, los informes de dicha comisión serán "importantes". En el caso de la
Comisión W arren, su importancia parecía reposar en la publicidad dada a las
explicaciones alternativas del asesinato del presidente y a la legitimización de
la explicación de que "Oswald era el único asesino". En el caso de la Comi-
sión Kerner, uno de los resultados importantes fue la creación, en varios Es-
tados y en diversas localidades, de "pequeñas comisiones Kemer", que reci-
bieron como misión el discernir la importancia local del informe principal, lle-
vando a cabo una investigación y presentando ciertas recomendaciones. Tales
comisiones se encargan parcialmente de la reunión de informes y de las funcio-
nes generadoras de proposiciones de otras unidades en la organización admi-
nistrativa. Carecen de permanencia o responsabilidad en la aplicación de un
programa, pero tienen prestigio e importancia nacional. Estos atributos pue-
den justificar la creación de unidades especiales que se encuentren parcial-
mente fuera de los límites de las dependencias establecidas.
Todas y cada una de las unidades descritas anteriormente existen dentro
-o en los límites- de la organización administrativa del gobierno nacional.

(16) Sobre el Sistema de Servicio Selectivo. véase. de James W. Davís, Jr. y Ken-
neth M. Dolbeare, Little Groups 01 Neighbors: The Seledive Service Sgstem (Chicago:
Markham. 1968). Algunos observadores objetarén la designación de esta Comisión Asesora
como "hfbrjdo administrativo" y pretenderá que tanto ella como otros cuerpos sImlIarea
pueden dadflcane. caD mayor propiedad, en el medio ambiente del sistema administrativo.
ViaDse los ensayos en TM PteBidential Advi80rg Sgstem (Nueva York: Harper & Row.
1969). de 'I'homu E. Cronin y Sanford O. Greenberg. Véase tambifn lu páginU 195-97.
 ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA y UNIDADES DE CONTROL 111

En términos de sistemas, son componentes del proceso de conversión en el

sistema administrativo del gobierno nacional. Algunas de ellas tienen sólo
una leve participación como miembros de unidades administrativas; esto es
particularmente cierto en las empresas que reciben ayuda federal. los contra-
tistas del gobierno y los híbridos administrativos. Sin embargo, el eslabón
entre todas ellas es la semejanza de sus tareas con las de los departamentos
del gabinete y las oficinas independientes; desempeñan trabajos complemen-
tarios importantes o, en otros casos, idénticos a los de los departamentos; pero
basándose en acuerdos peculiares de organización.

UNIDADES DE CONTROL ADMINISTRATIVO EN EL

GOBIERNO NACIONAL

Veamos ahora, en el medio ambiente del sistema administrativo, a nu-

merosos participantes que tienen bajo su responsabilidad las unidades de con-
trol en el proceso de conversión. Las tres ramas constitucionales del gobierno
federal. además de una institución adicional que no encaja en ninguna de
ellas, contribuyen a controlar la administración.

Unidades ejecutivas para el control administrativo.

La Oficina Ejecutiva del presidente incluye los mecanismos de control

de la rama ejecutiva, además de una unidad administrativa ocasional. COmO la
OEO, cuyos rasgos característicos como institución innovadora y polítícamen-
te sensible parecen requerir protecciones especiales. aseguradas mediante su
proximidad al presidente. La Oficina Ejecutiva surgió debido a ciertas reco-
mendaciones del Comité de Dirección Administrativa del Presidente Fran-
klin Roosevelt. De acuerdo con ese comité, el presidente necesitaba recibir
ayuda para administrar el conjunto, cada vez mayor, de departamentos y ofí-
cinas independientes, que surgieron durante la Depresión. Sin embargo, para
1968, la Oficina Ejecutiva misma se había desarrollado, hasta comprender
nueve unidades, con erogaciones totales de 32 millones de dólares, aproxi-
madamente (17). Las unidades de la Oficina Ejecutiva que figuran de ma-
nera más destacada como organismos de control administrativo, son: la Ofi-
cina de la Casa Blanca, la Oficina de Presupuestos, y el Consejo de Aseso-
res Económicos. Hay otras unidades que tienen responsabilidades de ínfor-
macíón, asesoramiento y coordinación, para una gama muy amplia de activi-
dades. Comprenden el Consejo de Seguridad Nacional. la Agencia Central
de Inteligencia, el Consejo Nacional de Aeronllutica y el Espacio, la Oficina
(17) En esta cifra no se incluyen loa servidos y loe fondos de COllCesiones erogados
por la Ofic:tna de Oportunidades B<:on6micas y los fOlldoa secretos de la Agencia Central
de Inteligencia.
112 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

de Planeacíón de Emergencia, la Oficina de Ciencias y Tecnología y la

Oficina de Representación Especial para Negociaciones Comerciales.

Oficina de la Casa Blanca.

Esta oficina incluye a los ayudantes más íntimos del presidente: los se-
cretarios de prensa y asignaciones para el presidente y su esposa; el médico
personal del presidente, y otros miembros de su personal de estado mayor, Lo
que es más importante desde el punto de vista normativo es que la Oficina de
la Casa Blanca incluye a varios individuos clave, cuyos títulos formales no
revelan sus actividades (por ejemplo, ayudante especial, asesor legislativo.
asesor especial, consejero especial o ayudante administrativo), pero cuyos de..
beres incluyen la redacción de leyes y discursos, las negociaciones con los
legisladores, las dependencias administrativas, las empresas de negocios o los
gobiernos extranjeros. Las responsabilidades de esos ayudantes no se pres-
criben en ningún documento formal. La Oficina de la Casa Blanca es un me-
canismo flexible, que permite que el presidente nombre a individuos de su
confianza, para que desempeñen tareas importantes de reunión de informes,
formulación de normas, o negociaciones. Antes de que se estableciera la Ofi..
cina de la Casa Blanca, los presidentes se veían obligados a pasarse sin al-
gunos de esos servicios o a emplear a ciudadanos privados (con frecuencia
sin compensaciones) como portavoces extraoficiales. Los ciudadanos privados
(o los empleados del gobierno ocupados en otros puestos) asesoran todavía
al presidente y desempeñan para él otros servicios. No obstante, las oportu..
nidades proporcionadas por la Oficina de la Casa Blanca pueden haber hecho
que se reduzca la necesidad de auxiliares que tiene el presidente.
Oficina de Presupuestos.
La Oficina de Presupuestos (BOB) es la unidad ejecutiva que tiene el
conjunto más amplio de poderes sobre el sistema administrativo. Su poder
principal es financiero, pero goza también de poderes sobre el fondo de los
programas departamentales que refuerzan su participación financiera. Durante
el ciclo del presupuesto anual, la BOB tamiza las solicitudes administrativas,
antes de transmitírselas al Congreso. En efecto, el Congreso sólo toma en
consideración las recomendaciones de la BOB. Las reglas de procedimientos
prohiben que cualquier administrador haga una solicitud financiera al Con..
greso, sin que haya pasado antes por la BOB. No está prohibido que el Con..
greso conceda más fondos a una unidad que lo que haya solicitado para ella
la BOB, de modo que, a veces, el presupuesto de un administrador resulta
mayor después de la decisión tomada por el Congreso. En este caso, la Ofi..
cina de Presupuestos dispone de otra arma: controla la asignación de fondos
del Tesoro a las 'dependencias. de modo que está en condiciones ele itp,pedir
que una de ellas pueda erogar fondos que excedan el nivel recomendado aa..
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 113

teriormente por la Oficina. La BOB puede utilizar este mismo control sobre
las asignaciones, a fin de que las erogaciones se mantengan por debajo del
nivel recomendado por ella misma. La Oficina ha utilizado su autoridad cuando
las condiciones económicas han indicado la conveniencia de reducir los gastos o
cuando un cambio de normas o demandas ha hecho que determinados pro-
gramas parezcan ser menos urgentes.
Aparte de la cuestión financiera, la Oficina de Presupuestos tiene deter-
minados controles sobre la autoridad estatutaria de cada departamento. Antes
de que cualquier administrador pueda cursar formalmente una solicitud de
nueva legislación o, incluso, responder formalmente a una encuesta del Con-
greso sobre la materia, deberá hacer pasar sus comunicaciones por la Secre-
taria de Referencia Legislativa de la Oficina de Presupuestos. Esta unidad
hace circular las comunicaciones propuestas a otras dependencias cuyos pro~
gramas puedan verse afectados por ellas. A continuación, reune las opiniones
y define las implicaciones de la proposición en el "programa" del presidente".
Sin una evaluación favorable de la Oficina de Presupuestos, una dependen-
cia del gobierno no puede respaldar formalmente una medida que esté siendo
tomada en consideración en el Congreso. La Oficina de Presupuestos no pue-
de impedir que el Congreso conceda a determinados departamentos poderes
que la Oficina no haya aprobado inicialmente. No obstante, ésta tiene la opor-
tunidad de actuar nuevamente, después de la intervención del Congreso.
Mientras determinada disposición está a la espera de la decisión presidencial.
la Oficina la hace circular entre las dependencias principales, reúne sus opí-
niones y, luego. prepara una recomendación para el veto o la aprobación por
parte del presidente mismo.
Junto con estos poderes formales, la Oficina de Presupuestos se ha ga~
nado la reputación de ser inviolable para los miembros del Congreso y los
grupos de intereses. Los congresistas respetan los esfuerzos que hace la Ofi-
cina, como revisora y transmisora de las peticiones presupuestarías de las
dependencias. dudan en imponer sus propios deseos a la Oficina, para evitar
la creación de un precedente que otros pudieran seguir. Los grupqs de íntere-
ses no han logrado ser tomados en consideración con simpatía por la Ofici-
na. y las reglas del juego les asignan una categoría de "extraños". Una ma-
nifestación del aislamiento político de la Oficina de Presupuestos es la natu-
raleza obscura de sus procedimientos de toma de decisiones. La Oficina no ha
permitído que nadie del exterior estudie éstos. A pesar de su importancia evi-
dente en el proceso normativo. los especialistas en ciencias políticas han apren-
dido muy poco sobre sus actividades (l8).

(18) Sise desean excepciones importantes. véase. de }tunes W. Devís, [r•• y RandalI
B. Rípley, "The Bureau of the Budget and Executive Branch Agencies: Notes on their
Interaction".loutna1;.otPolitic.s.29 (noviembre de ·l96H.7-t9..69. además de otros textos
citados en ese articulo.
114 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Consejo de Asesores Económicos.

El Consejo de Asesores Económicos (CEA) consta de tres economistas

profesionales, más un cuerpo de ayudantes superiores. Los tres profesionales
son designados por el presidente, con el consentimiento del Senado. El CEA
tuvo su origen en la Ley del Empleo de 1946, y es uno de los instrumentos
establecidos por ésta para dar al gobierno federal la responsabilidad de su-
pervisar -esperando que pueda controlarla-s- la economía de la nación (19).
La actividad más importante del consejo es el Economic Report of the Pre-
sident (Informe Económico del Presidente), anual que se somete al Con-
greso a principios de cada mes de enero. En éste y otros informes, el Conse--
jero evalúa el Estado corriente de desarrollo económico y la estabilidad, la
balanza de pagos y otras cuestiones internacionales: estima cuáles serán los
efectos probables sobre la economía de ciertas actividades propuestas: y reco-
mienda medidas de corrección para los casos de crisis económica. El Consejo
no desempeña un papel directo en la aplicación de las normas: no obstante.
su asesoramiento sobre las implicaciones económicas de las actividades co-
rrientes (o propuestas) afecta las decisiones del presidente y de la Oficina de
Presupuestos y, en esa forma, influye en las actividades de las dependencias
administrativas.

Mecanismos del Congreso para el control administrativo.

Los principales mecanismos de control de la rama legislativa son los

comités de la Cámara y el Senado, además de una unidad que tiene todas las
características de una dependencia administrativa, pero que se encuentra den-
tro de la jurisdicción de la legislatura: la General Accounting Office (Oficina
de Contabilidad General). Los instrumentos que utilizan los comités para con-
trolar a las unidades administrativas incluyen: disposiciones estatutarias, limi-
taciones presupuestarias, recomendaciones formales en Informes de comités.
y sugerencias extraoficiales, hechas por los miembros de estosúltimos.
Hay tres tipos de comités que desempeñan funciones de control con res-
pecto a la administración: los legislativos, los de asignaciones y los especiales.
En la primera categoría se encuentran los comités que toman en consideración
el fondo de la legislación relativa a un programa; rigen el alcance y los deta-
lles de las actividades departamentales y, normalmente. revisan las operacio-
nes, al mismo tiempo que toman en cuenta las proposiciones para hacer adi-
ciones o enmiendas a las leyes que autorizan dichas operaciones. Ciertos pro-
gramas son autorizados para un tiempo limitado, de tal modo que los comités
legislativos deben reexaminar a los administradores de manera regular. Los
(19) V&Ie, de WaIter W. Heller, New Dimensions 01 Political Bconomg (Nueva
York: Norton, 1967).
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 115

títulos de la mayoría de los comités legislativos indican cuáles son sus res-
ponsabilidades: v.g, Agricultura. Servicios Armados. Banca y Moneda. Edu-
cación y Trabajo. Sin embargo, los nombres de los comités no siempre espe-
cífícan las actividades que se encuentran bajo su jurisdicción. El Comité sobre
Banca y Moneda, por ejemplo. toma en consideración la legislación relativa a
la renovación urbana y de los edificios públicos (20). El nombre del Comité
de Medios y Arbitrios de la Cámara tiene poca relación con sus responsabi-
lidades principales: legislación fiscal y programa de seguridad social (o sea.
seguros de ancianidad, supervivencia. incapacidad y sanidad) ( 21 ) .
Los Comités de Asignaciones tienen las oportunidades más regulares pa-
ra examinar las actividades administrativas. Una vez al año, los directores de
las unidades administrativas presentan sus solicitudes para el año siguiente
y defienden sus peticiones (además de los resultados logrados en el curso del
año anterior). ante los subcomités de los Comités de Asignaciones de la Cá-
mara y el Senado. Son los subcomités los que toman las decisiones más im-
portantes en cuestiones de asignaciones. Las recomendaciones presupuesta-
rias de los subcomités se transmiten, generalmente sin cambios. a la Cámara
o el Senado en pleno, por medio de sus Comités de Asignaciones matri-
ces. (22).
Los subcomités de los Comités de Asignaciones se dividen de acuerdo
con los departamentos cuyos presupuestos revisan; algunos de ellos se encar-
gan de la revisión de los presupuestos de más de un departamento. Los Co-
mités de Asignaciones conceden privilegios de antigüedad a los miembros de
sus subcomités. de tal modo que los miembros individuales pueden permane-
cer en su subcomité de un año a otro y acumular informes sobre los progra-
mas de las dependencias. Los títulos de los subcomités indican cuáles son
sus responsabilidades:

Departamento de Agricultura y Dependencias Conexas

Departamento de la Defensa
Distrito de Columbia
Operaciones en el Extranjero
Oficinas independientes
Departamento del Interior y Dependencias Conexas

(20) Puede hallarse un enlace entre el nombre del comité y la substanda de la vi-
vienda y la renovadón urbana en los Ingredientes que se encuentran en gran parte de esta
legislación sobre dJaposiciones de financiamiento. el papel de las instituciones de préstamo
y las garantias sobre préstamo que proporciona el gobierno federal.
(21) El enlace eDtre los impuestos y la legislación de seguridad social se encuentra
en las diaposlcione. para el financiamiento del programa de seguridad social: un impuesto
espedal sobre nc5minas.
(22) Véase, cleRic:hard P. Penno. The Power 01 the Purse: AppropriBtlons Politk.
in Congren (Bostea: Little. Brown. 1 9 6 6 ) . '
116 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Departamentos de Sanidad y Trabajo, Educación y Beneficencia y

Dependencias Conexas
Legislativo
Construcciones Militares
Obras Públicas
Departamentos de Estado, Justicia, y Comercio, el Cuerpo [udícíal,
y las Dependencias Conexas
Departamento de Tesoro, Oficina de Correos y Oficina Ejecutiva

La estructura de comités del Congreso no es estática. Varía a medida

que sus miembros perciben nuevos desarrollos que requieren su atención. A
veces, el Congreso establece comités especiales, con el fin de investigar a
ciertas instituciones o sucesos. Un ejemplo clásico fue el del comité que in-
vestíqó el ataque japonés a Pearl Harbor. Los voluminosos informes y las
conclusiones del comité se citan como justificaciones de las normas de "pre-
paración" seguidas por los militares en períodos posteriores; y los informes
tienen un efecto directo sobre las carreras de determinados oficiales índíví-
duales.
La General Accounting Office (GAO) (Oficina de Contabilidad Gene-
ral) es la principal unidad auditora del gobierno federal. Aunque el funcio-
nario principal de la GAO (el contralor general) es nombrado por el pre-
sidente, su período de servicio (15 años) le garantiza una independencia
considerable de la rama ejecutiva. Los informes de la GAO se someten a los
funcionarios que presiden la Cámara y el Senado, y la GAO es formalmente
responsable ante esas instituciones.
Debido al papel que desempeñan las erogaciones en la administración.
la GAO constituye una posición crucial para realzar el control de la orqaní-
zacíón administrativa por parte de la legislatura. Tiene responsabilidad au-
ditora, tanto sobre el total de gastos del gobierno federal como sobre las ero-
gaciones de fondos federales por las dependencias estatales y locales que
reciben concesiones o préstamos. Se trata de una tarea enorme y la GAO
la ha simplificado, permitiendo que las dependencias operativas hagan audi-
torías sobre sus propias erogaciones. de acuerdo con procedimientos aproba-
dos. La GAO se reserva el derecho de desaprobar el pago. por parte del Te-
soro. de las erogaciones que no se encuentren cubiertas por las disposiciones
de las Leyes de Asignaciones. Además, la GAO realiza estudios extensos
-ya sea por propia iniciativa o a solicitud del Congreso- de los procedí-
mientos administrativos. Cuando descubre que esas prácticas son ineficientes,
ineficaces o poco económicas (pero no necesariamente ilegales), presenta un
informe al Congreso y propone reformas.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 117

Mecanismos judiciales para el control administrativo.

Los mecanismos de control del cuerpo judicial difieren de los de la rama
legislativa y la ejecutiva, en su pasividad relativa. El cuerpo judicial federal
no busca en el exterior los ejemplos de comportamiento administrativo que
desea estimular o suprimir. Esto no quiere decir que los tribunales sean aso-
ciados débiles o que no ejerzan una selección sobre su participación en el con-
trol administrativo. Sin embargo. la naturaleza misma del cuerpo judicial fe-
deral hace que espere que cualquier caso sea llevado ante los tribunales por
cualquier parte que se considere perjudicada por una decisión administrativa.
A continuación, según las circunstancias, el fallo del tribunal puede cons-
tituir una decisión aislada y sólo pertinente para un caso, o tratarse de un
juicio que crea precedentes y que rige las acciones administrativas en muchos
casos similares.
Las unidades básicas en el sistema de tribunales federales son los ochen-
ta y nueve Tribunales Federales de Distrito. Su jurisdicción cubre la mayoría
de los problemas planteados por los administradores. Hay por lo menos un
tribunal de distrito en cada Estado y otro en el Distrito de Columbia. Los
ciudadanos presentan sus casos ante el Tribunal Federal de Distrito si con-
sideran que una acción administrativa federal no va de acuerdo con las leyes,
si sienten que las leyes que respaldan los actos de un administrador son
incompatibles con la Constitución, o si están convencidos de que los actos
de un administrador estatal o local no van de acuerdo con las leyes federales
o la Constitución misma. Hay también tribunales especiales, que se ocupan de
ciertos casos limitados y que incluyen: el Tribunal de Reclamaciones, que se
ocupa de las compensaciones por las expropiaciones, de los contratos de cons-
trucción y suministro y de los salarios y requisitos para los empleados del
gobierno; el Tribunal Aduanal, que se ocupa de los casos debidos a las Leyes
Arancelarias, de los acuerdos recíprocos de comercio y de otras cuestiones
relativas a los bienes importados; el Tribunal de Aduanas y Apelaciones
de Patentes, que revisa ciertas decisiones del' Tribunal Aduanal; y el Tribu-
nad Militar de Apelaciones, que es el de apelación final para las Cortes
Marciales. La Oficina Fiscal funciona como organismo independiente en la
rama ejecutiva; pero actúa casi en la misma forma que cualquier unidad
judicial. Examina y juzga las controversias que surgen entre los contribu-
yentes y el Comisionado de Ingresos Internos. Las decisiones del Tribunal
Fiscal, lo mismo que las de otros tribunales especializados y los Federales de
Distrito, están sujetas a la revisión por otras unidades superiores del cuerpo
judicial federal, o sea, los Tribunales de Apelaciones y la Suprema Corte.

Comisión de Servicios Públicos.

La Comisión de Servicios Públicos comprende. a tres comisionados y un
personal de extensión, cuyas funciones COl1sisten en. ·foraular las normas de
118 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

personal para los departamentos administrativos. supervisar la aplicación de

esas normas por éstos y prestar ciertos servicios de personal a los departa-
mentos. En muchos gobiernos estatales y locales (yen los gobiernos nacio-
nales de otros países). las funciones de personal se asignan al jefe del eje-
cutivo. No obstante. en el gobierno nacional de los Estados Unidos. la Co-
misión de Servicios Públicos surgió debido a una reacción que se produjo en
el' Siglo XIX en contra de los excesos de los sistemas de despojos. Los refor-
madores de esa época establecieron el principio de que el control sobre las
normas de personal debía aislarse del jefe del ejecutivo. La Comisión no está
afiliada a la rama ejecutiva, la legislativa ni la judicial del gobierno. El presi-
dente designa a los comisionados; pero sólo dos de los tres pueden ser miem-
bros dd mismo partido político; además, sus plazos de servicio. de seis años
cada uno, se distribuyen de tal forma que el presidente no pueda designar a
más de dos de los que ocupan los escaños en un momento dado (excepto por
retiro prematuro o por fallecimiento de uno de los comisionados). Dejaremos
para el Capítulo 5 un análisis .más amplio de los procedimientos de personal;
sin embargo. en este punto. es apropiado incluir las actividades principales
de la Comisión de Servicios Públicos y. en esa forma, mostrar el' alcance de
los controles que ejerce sobre las unidades administrativas. Las actividades
principales son:

l. Reclutamiento y examen de los candidatos a ocupar cargos en

los departamentos;
2. Desarrollo de normas que deben utilizar los departamentos
para la selección, la clasífícacíón, la preparación. los ascensos,
y los despidos de los empleados;
3. Desarrollo de normas de procedimientos de seguridad para los
empleados. seguros de sanidad y vida, disposiciones relativas
a las vacaciones. y planes de retiro;
4. El desarrollo de programas de incentivos para los empleados.
que deben utilizar los departamentos;
5. Supervisión del empleo. por parte de los departamentos.
de las normas y los procedimientos aprobados por la Comisión;
6. Aplicación de las disposiciones de las Leyes Hatch. que limitan
las actividades políticas de los empleados del gobierno;
7. Resolución de las apelaciones de individuos o dependencias
que involucren derechos e intereses de empleados federales. de-
bidas a las leyes. las reglas o las disposiciones administra-
das por la Comisión. y
8. Exámenes y recomendaciones relativas al empleo eficiente que
haga un departamento de su personal.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 119

ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS

GOBIERNOS ESTATALES Y SUS MECANISMOS DE
CONTROL

A grandes rasgos, las organizaciones administrativas de los gobiernos

estatales y sus controles ejecutivos y legislativos se parecen a los del gobier~
no nacional. Cada una de ellas tiene numerosos departamentos que adminís-
tran los programas principales del Estado. Las estructuras de la mayoría se
parecen a una jerarquía que culmina en la oficina del gobernador. Asimis~
mo, como en el caso del gobierno federal, hay numerosos compromisos con
los principios jerárquicos. Como sucede con la jerarquía federal, esos com-
promisos reflejan las raíces intelectuales de la contabilidad política, la sepa-
ración de poderes, las verificaciones y los balances, así como la competen-
cia profesional y ciertas preocupaciones particulares. pertinentes para cada
programa. Lo que distingue a las estructuras administrativas de los gobier~
nos estatales de las del federal, es la amplitud de sus compromisos. Los crea-
dores de los gobiernos estatales se han mostrado hípersensíbles a la noción
de contabilidad política, al principio de separación de poderes, y al de verífí-
cacíones y balances. Los resultados se muestran en los niveles más elevados
de los departamentos administrativos y en los gobernadores y legisladores.
cuyos controles sobre las unidades administrativas son más débiles que sus
correspondientes en el gobierno federal.
La separación de poderes, las verificaciones y los balances, y la conta-
bilidad política se realzan. en la mayoría de los gobiernos estatales, por medio
de limitaciones severas a la autoridad del jefe del ejecutivo para regir su ad-
ministración. Esto toma la forma de elecciones directas para los jefes de los
principales departamentos, la selección para los de otros departamentos por
medio de juntas o comisiones, sobre las que el gobernador tiene sólo un con-
trol parcial, la obligación del gobernador de compartir los controles presu-
puestarios con individuos que no son directamente responsables ante él. y
restricciones más severas para su comportamiento que las que pesan sobre el
presidente.
En más de la mitad de los Estados, hay personas elegidas por separado.
que ocupan los cargos siguientes: procurador general, tesorero, secretario de
Estado, auditor y superintendente-de educación (,23). Otras asignaciones im-
portantes las hacen las juntas o comisiones (sobre las que el gobernador po~
(23) Esta secd6n sobre unidades administrativas estatales se basa en "1'he Politlcs
of the Executive", de Josepb A. Scblesinger. y "State Legislative Politlca", de Thomas R.
Oye, ambos en Politic:.s in the American States (Boston: Litde, Brown, 1965), de Herbert
Jacob y Kesmetb N. Vbles comp8.: materiales tabulares presenta<Ic» en The Book 01 the
Stata, 19M~ (Oücago: Coundl of State Governments. 19M), del Consejo de Gobiernos
Estatales: y ~ for ~ in tire Piltg SI. . (Kuaas Clty, Mo.: Citizens
Caaferalce OD Staee Leglalatora. 1966), de Jobn G. Grumm y Ca1vla W. Oarlc.
 120 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

see sólo un poder limitado de participación y designación de miembros). De-

bido a que los gobernadores tienen poco control directo sobre varios directo-
res de departamentos importantes, existe una gran probabilidad de que se
produzcan tensiones y discordias internas en la formulación de la política es.
tataL A veces, las tensiones explotan de manera dramática. Durante un perio-
do de división de partidos entre los republicanos y los demócratas, en las
ramas legislativa y ejecutiva de Wísconsín, el tesorero republicano rehusó
satisfacer el salario de un hombre designado por el gobernador demócrata
para una comisión estatal. Debido a que el procurador general republicano se
opuso también al gobernador en 10 que respecta a dicha designación, el "jefe
del ejecutivo" había obtenido asesoramiento legal en privado, con el fin de
apresurar su caso en la administración.
Los poderes presupuestarios de la mayoría de los gobernadores son con,
siderablemente inferiores a los del jefe del ejecutivo nacional'; mientras que
el presidente formula el presupuesto de su administración con la ayuda de
una Oficina de Presupuestos competente y dirigida por un funcionario de.
signado por él mismo, los gobernadores deben compartir la formulación pre-
supuestaria con personas políticamente independientes. En Florida y Vír-
ginia Occidental el gobernador es presidente de una junta de presupuestos,
en la que figuran el secretario de Estado, el contralor, el tesorero, el procura-
dor generaL el superintendente de educación pública y el comisionado de
agricultura, que son cargos de elección por separado. En Mísisípí, Dakota
del Norte y Carolina del Sur, el gobernador es presidente de una junta de
presupuestos que incluye a directores administrativos electos por separado,
además del presidente de los comités financieros de la legislatura y miembros
de esta última, nombrados por los funcionarios presidentes. El gobernador de
Indiana sólo tiene una participación indirecta en la formulación del pre-
supuesto: la persona que él nombra ocupa su lugar en una junta con legisla.
dores designados por los funcionarios presidentes de la Cámara y el Senado.
En otros trece Estados. el gobernador trabaja con un funcionario principal de
presupuestos que se elige por separado o por la legislatura o la Comisión de
Servicios Públicos.
Aproximadamente en la mitad de los Estados, el gobernador se enfrenta
a restricciones relativas a su permanencia en el cargo. Diecisiete Estados
prohiben que el gobernador se suceda a sí mismo, y otros seis le permiten una
sola reelección. Esta barrera puede limitar la experiencia obtenida por el go.
bernador, y restringe su poder para luchar con la legislatura. Cuando resulta
evidente que el plazo de servicio del gobernador en su cargo toca a su fin,
los legisladores individuales pueden sentirse menos inclinados a aceptar sus
formas de persuasión. Un estudio del establecimiento dé los. presupuestos del
Estado, en Illínoís, resumió los poderes financieros del .gobernador con una
analogía DlUY aguda:
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 121

El documento del presupuesto puede compararse con una mon-

taña gigantesca, que se impulsa cada vez más hacia arriba, debido
a convulsiones geológicas subterráneas. En la cumbre se encuentra
un hombre solo y ciego, tratando de reducir la altura, quitando
guijarros con una cucharilla para el té. Este hombre es el goberna*
dor (24) ...

Las instituciones que restringen el control del gobernador sobre la ad-

ministración del Estado se refleja en otras limitaciones sobre los controles de
la legislatura. A las legislaturas estatales les faltan varias de las caracterís--
ticas que permiten al Congreso federal supervisar y reglamentar las díspo-
sicíones administrativas. Entre ellas figuran poderosos comités, apoyados en
disposiciones de antigüedad y unidades de Estado mayor que pueden dedicar
su tiempo completo a las tareas de supervisión administrativa.
En las legislaturas de algunos Estados, los comités se debilitan, debido
a procedimientos que permiten que miembros relativamente nuevos y caren-
tes de experiencia ocupen la presidencia. La falta de sistemas de antigüedad
significa que las designaciones de miembros de comités y las presidencias
constituyen una buena presa al comienzo de cada sesión. Un estudio realizado
en 1950 permitió descubrir que el 76 por ciento de los presidentes de comités
en el senado de Alabama, el 50 por ciento en los senados de Maryland y
Kentucky, y el 43 por ciento en Georgia, tenían solamente un plazo previo
de servicio, como experiencia. En las Cámaras bajas de las legislaturas esta-
tales, había una tendencia todavía menor a que los presidentes fueran miem-
bros antiguos. El 50 por ciento de los presidentes en Vermont, el 44 por
ciento en New Hampshíre, el 100 por ciento en Alabama, el 83 por ciento en
Kentucky y el 43 por ciento en Montana, Tenesí y Nevada, no habían ser-
vido más que un plazo previo en la Cámara baja (25). Sin disposiciones re-
lativas a la antigüedad, es improbable que las legislaturas estatales consigan
que sus miembros lleguen a tener experiencia. Cuando los comités no propor-
cionan continuidad en los cargos, y oportunidades para que sus miembros
aprendan las tareas que deben desempeñar, tienen grandes probabilidades de
llegar a ser muy dependientes de las recomendaciones de los organismos
administrativos.
La falta de disposiciones viables de antigüedad en las legislaturas esta-
tales, refleja la naturaleza poco atractiva de dichas legislaturas y la gran
movilidad de sus miembros, así como la ausencia de esfuerzos para consti-
tuir instituciones legislativas poderosas. El prestigio, los salarios y los requi-

(24) Thomas J. Anton, The Politics Q[ State Bxpenditure in Illiflois (Urbana: Unl-
versity of IlIinois PreSll,l966), p. 146.
(25) G. Theodore MitáU,State and toeal GOl1ernment: Politkl antI Processes (Nueva
York:Scrilmer, 1geO), ?' 29.
122 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

sitos para los legisladores estatales son considerablemente inferiores a los

correspondientes a los congresistas federales y, por ende, no es raro que haya
un índice de movilidad en los cargos de un 40 por ciento (en su mayoría vo~
luntaria). La mitad de los Estados pagan a sus legisladores menos de 4,000
dólares al año, y nueve de ellos, menos de 2,000. Las asignaciones para gas~
tos y para personal de secretaria y profesional de los legisladores son tam-
bién inapropiadas. A veces incluso carecen de oficina y de secretaria propia.
Pocos Estados proporcionan a sus legisladores algo que pueda equipararse a
la experiencia que se encuentra a disposición de los congresistas de los Es-
tados Unidos, en forma de personal superior de comités o mediante la Gene~
ral Accounting Offíce.
Las legislaturas estatales se encuentran limitadas, todavía más, por la
cantidad de tiempo que se les permite reunirse, y por la naturaleza de las deci-
siones que tienen derecho a tomar. Sólo nueve de las cincuenta legislaturas
estatales pueden permanecer en sesión durante cuatro meses cada año, sin re~
currir a los procedimientos necesarios de convocación de una sesión extraer..
dinaria. Por el contrario, el Congreso no se enfrenta a ninguna limitación re-
lativa a la duración de sus sesiones, aparte de la resistencia de sus propios
miembros. Con excepción de los años de elecciones, las sesiones recientes del
Congreso han durado casi todo el año. Al ocuparse de las normas presupues..
tarías muchas legislaturas estatales se enfrentan a requisitos difíciles, que
no se le presentan al Congreso. Mientras que este último puede tomar acuer-
dos sobre erogaciones, por separado y sin preocuparse de los ingresos (cu..
briendo el déficit gracias al poder de empréstito del gobierno federal), las
constituciones de varios Estados requieren que los gastos no sobrepasen a los
ingresos previstos. En algunos Estados, prevalecen también restricciones adi..
cionales. Las legislaturas de Maryland y Virginia Occidental pueden reducir
los fondos que recomienda el gobernador para cualquier dependencia: pero
sólo pueden incrementar los recomendados para la legislatura o (en Virgi..
nía Occidental) el cuerpo judicial. En Nebraska, una mayoría simple puede
ser suficiente para reducir las cantidades recomendadas por el gobernador:
pero es necesario un voto de las tres quintas partes para poder aumentarlas.
En Rhode Island, todos los aumentos votados por encima de las recomen ..
daciones del gobernador deben cubrirse por medio de estimaciones de ingre..
sos o excedentes existentes, o bien, mediante el financiamiento adicional, pro-
mulgado al mismo tiempo que el presupuesto.
El gran número de sistemas administrativos en los gobiernos estatales
permite el uso de análisis comparativos, para determinar qué efectos ejercen
entre sí los diferentes componentes del sistema administrativo. La literatura
a este respecto es todavía limitada, y los descubrimientos disponibles se re..
fieren a sólo unos cuantos de los sistemas administrativos. No obstante, hay
ciertos resultados con respecto a los mecanismos de control que puede ejercer
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 123

el gobernador sobre las dependencias administrativas y sobre el poder que

éstas le conceden en lo que se refiere a las normas del gobierno.
En un estudio del presupuesto estatal se descubrió que el control del go~
bernador sobre la designación de los directores de dependencias. sus propias
posibilidades de continuación en el cargo, y su poder de veto. tenían cierto
efecto sobre su propia influencia sobre las designaciones. Cuando el gober~
nador tiene poderes importantes de designación, sus propias recomendaciones
presupuestarias reciben mayor apoyo de la legislatura que en los lugares en
los que muchas dependencias están dirigidas por ejecutivos elegidos por se-
parado. La autoridad de designación del gobernador parece darle cierto gra~
do de control sobre las demandas de las dependencias y sobre sus tácticas
en la legislatura. Cuando una dependencia está dirigida por un individuo
partidario del gobernador. carecerá de una base separada de poder político.
y parece que será menos capaz de obtener fondos por encima de los previstos
en el presupuesto del gobernador. La posibilidad de que el gobernador pro-
longe su mandato. fortalece su posición frente a las dependencias admínístra-
tivas y la legislatura. Cuando no haya obstáculos en la constitución o en
las leyes estatales. que le impidan sucederse a sí mismo en el cargo. ofrece la
posibilidad de permanecer en él durante bastante tiempo. como dispensador
de patrocinios y formulador de normas. En esas condiciones. es más proba-
ble que su presupuesto sea aprobado en la legislatura. sin reducciones ni adi~
ciones importantes. El poder de veto del gobernador parece ayudarle a tratar
directamente las peticiones hechas por las dependencias. Cuando ese poder es
fuerte (o sea. cuando puede vetar ciertos renglones individuales en un pre-
supuesto y cuando sea precisa una gran mayoría de la legislatura para que
pueda oponerse a sus decisiones). el gobernador es más capaz de controlar
las peticiones de ampliación presupuestaria de las dependencias (26). La sím-
ple existencia de poderes fuertes de veto puede servir de advertencia a las
dependencias agresivas. de que la resistencia a los deseos del gobernador
puede no evitarles verse sometidas a un control eventual.

ORGANIZACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS

GOBIERNOS LOCALES Y SUS MECANISMOS DE CONTROL

Los gobiernos locales presentan en sus sistemas administrativos una dí-

versidad todavía mayor que los gobiernos estatales. En parte. esto refleja el
gran número de gobiernos locales. la diversidad de sus características eco-
nómicas y sociales y la variedad de sus responsabilidades legales. En 1966,
había, aproximadamente, 81.000 gobiernos locales en los Estados Unidos. y
casi 3,200 municipalidades con poblaciones que sobrepasaban los 5,000 habí-

(26) Ita Sharklmlky, "Agency Requests. Gubematclrial Support. aDd Budget Suceess
in State Legislatures", American Politial ScIetK:e R.",..,. 62 (dIdImbte de 1968). 1~31.
124 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

tantes (27). La diversidad de las estructuras de los sistemas administrativos

locales refleja también la influencia de las diversas raíces intelectuales de la es-
tructura administrativa, que describimos previamente. El portavoz de cada una
de esas raíces expresa sus deseos con respecto a las organizaciones adminis-
trativas locales. Los conflictos en cuanto a las políticas locales, así como las
nociones relativas a la organización apropiada. dan forma a las estructuras
administrativas. Asimismo. se aplican los requisitos de las leyes y las constitu-
ciones estatales. que hacen que determinadas opciones se encuentren a
disposición de los gobiernos locales dentro del Estado, y eliminen otras, impi-
diendo que sean siquiera tomadas en consideración. En el Capítulo 9 (pági-
nas 284-289), analizamos diversas variedades de unidades administrativas que
proporcionan servicios dentro de las zonas metropolitanas. Aquí nos limita-
remos a prestar atención a varias categorías importantes de formas ejecutivas
y legislativas, dentro de los gobiernos municipales. Son interesantes para no-
sotros, por los tipos de controles que ejercen sobre los administradores lo-
cales.
La Iorma de gobierno municipal que tiene mayor semejanza con los go-
biernos federal y estatales incluye a un simple ejecutivo electo, y a una leqís,
latura también elegida. Entre esas ciudades, en las que hay un alcalde y un
concejo, existe una gran variedad de poderes asignados al ejecutivo y a la
legislatura. Sin embargo, el cuerpo ejecutivo y el legislativo comparten, en
general, el control sobre la administración local. Normalmente, los directores
de los departamentos son nombrados por el alcalde o por las comisiones de-
signadas por el presidente municipal. Este último reune, por lo general. las
peticiones presupuestarias de los departamentos y presenta al concejo sus
propias recomendaciones.
Hay dos formas de gobierno local, que son las más interesantes debido
a sus desviaciones de los modelos establecidos por el gobierno nacional y los
estatales. Se trata del gobierno de concejo-administrador, con un ejecutivo
profesional designado, y de la comisión para el gobierno, en la que un pe-
queño grupo de funcionarios electos desempeña funciones tanto ejecutivas
como legislativas. Ninguno de esos modelos se utiliza tanto como el de la
forma alcalde-concejo. Sin embargo, las formas de comisión y de administra-
dor representan en junto cerca del 48 por ciento de las ciudades de más de
5,000 habitantes (28). De las dos formas, la de concejo-administrador es la

(27) Los gobiernos "municipales" proporcionan servicios gubernamentales generales a

una ciudad, una población o una aldea; se distinguen de los gobiernos locales de "distrito
especial", que sólo proporcionan una gama limitada de servicios. definidos generalmente
por su denominación (v.g.: distritos escolares o de alcantarillados). Los condados son el
otro tipo importante de gobierno local. .
(28) . International CUV Mana;ers Association, Municipal Ye.rbookí 1966 (Clücago.
InternatianalCity Managers A.Ilaociation 1966), p. 90.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 125

más popular. Puede hallarse en cerca del 40 por ciento de las ciudades de más
de 5.000 habitantes. y con mayor frecuencia en las de 25,000 a 250.000;
en más de la mitad de las ciudades de esta última categoría se han designado
administradores de la ciudad. No obstante en la categoría de las grandes
ciudades (de más de 500.000 habitantes). menos del 20 por ciento de ellas
tienen administradores. La complejidad de los problemas sociales y económi-
cos y la intensidad de las demandas políticas. en las ciudades muy grandes
y heterogéneas. pueden requerir que un gobierno permita que las demandas
politizadas se filtren por el ejecutivo o la leqislatura. Sin embargo. los estu-
dios hechos en ciudades clasificadas en la gama media de población. han
permitido descubrir ciertas pequeñas diferencias en las composiciones socia-
les y económicas de las ciudades con o sin administrador (29).
En la mayor parte de las que tienen administrador. el ejecutivo designado
es responsable de la selección de los directores de departamentos. la prepa-
ración del presupuesto para someterlo al concejo y la dirección general de
la administración. Uno de los atractivos del gobierno por mediación de un
administrador. es la oportunidad que tiene una ciudad de contratar a un eje-
cutivo con preparación profesional, que esté familiarizado con los problemas
técnicos de los servicios municipales. En determinado momento. se consíde-
raba al administrador como neutral en cuestiones de política; se limitaba a
"administrar" las normas del concejo. No obstante. en los últimos años. se reco-
nace que los actos de preparación del presupuesto y de selección del personal
están involucrados íntimamente en cuestiones de política. En la actualidad
Se acepta, en general, que el administrador se comprometa en política. tanto
cuando presenta sus recomendaciones al concejo como cuando ejerce la dís-
crecíón que éste último le concede. Los administradores hábiles deben tratar
Con competencia con los políticos del concejo de la ciudad y con los grupos
de ciudadanos que piden con urgencia cambios de normas en la misma.
Mediante ciertas investigaciones, se han descubierto tendencias a que las
ciudades gobernadas por un administrador tengan diferencias con las qober-
nadas por un alcalde, en cuanto a los tipos de normas que se promulgan. Los
grandes grupos de población parecen ejercer menos influencia sobre las deci-
siones normativas cuando la dudad está regida por un administrador. Este
tipo de estructura es neutro. a propósito, ante las demandas especiales de
los partidos políticos o de los diferentes grupos de la población. Por el con-
trario, el gobierno basado en la elección directa del jefe del ejecutivo se ca-
racteriza por conceder poder a los grupos que puedan brindarle apoyo en las
elecciones.
También es. más bajo el "esfuerzo de gastos" (las erogaciones. como
porcentaje de los ingresos personales) en las comunidades regidas por un

(29) Robert L. Lineberry y EdrnUtld 1'. PowJer. "RefonnisJD addPttbltc PoJicles in

American Citles", AtrrftolcstlPoUtical Scienée RevieW, 61 (septiembie ~ 1967). 101~16.
126 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

administrador de la ciudad que en las gobernadas por un alcalde electo (30).

Esto se ha interpretado. en el sentido de que las estructuras regidas por un
administrador son las comunidades conservadoras y ordenadas. y que esas
estructuras están en contra de las erogaciones y los impuestos elevados: sin
embargo. un estudio hecho de las erogaciones de las juntas escolares. permi...
tió decsubrir que los gastos más elevados corresponden a las comunidades
gobernadas por administradores municipales (31). Resulta tentador el obser...
var cierta relación entre los gobiernos de administradores de ciudades y el
hincapié normativo en la educación. No obstante. las diferencias de las técni...
cas de investigación limitan las posibilidades de comparación directa entre
los distintos estudios.
El gobierno de comisión de una ciudad consta de tres a siete comisiona...
dos. cada uno de los cuales es elegido por votación popular. Uno de ellos
recibe el título de alcalde: pero es raro que sus deberes sean algo más que
simplemente honorarios. La comisión completa participa en las sesiones de la
legislatura local. y los miembros individuales son, asimismo. directores de los
principales departamentos. Esta forma de gobierno no está muy difundida y
parece tener cada vez menos popularidad. Menos del 8 por ciento de las ciu...
dades de más de 5.000 habitantes y sólo una de las 27 ciudades de más de
500,000 tienen comisiones de gobierno.

CRECIMIENTO DE LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS

EN EL SIGLO XX

Hemos visto que las estructuras administrativas no son uniformes ni es~

táticas. Reflejan las influencias de cuatro raíces intelectuales diferentes. así
como también las de las peticiones de "consideraciones especiales" que se
hacen con relación a determinados programas. Ahora. veamos los cambios
bruscos en la naturaleza general de las actividades administrativas. tal y como
se reflejan en los cambios que tienen lugar en sus recursos económicos. Las
dependencias han aumentado en magnitud y se han creado otras nuevas. en
respuesta a los aumentos de población. a las nuevas demandas de servicios
públicos y a ciertos fenómenos que han generado una dependencia muy di...
fundída de los servicios del gobierno.
Antes de que podamos evaluar el crecimiento de las unidades adminis...
tratfvas, debemos ponemos de acuerdo con respecto a ciertas reglas de medí...
ción. Varios sucesos han influido en el significado de los recursos utilizados
por las dependencias y. por ende. hacen que resulten confusas las inferencias
que podemos hacer. Aquí. medimos los recursos de las unidades admínístratí-

(30) LJneberry y Fowler, Idem.

(31) Tbomas R. Oye, "Govemmental Structure. Urban Environment. and Educatlo-
aal PoJicy", MJdwest JQQrUB1 of Pol1tlcal Sdence, 11 (agasto de 1967), 353-80.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y UNIDADES DE CONTROL 127

vas con relación a los gastos del gobierno (32). No podemos pasar por alto
hechos evidentes de que las erogaciones en dólares brutos se incrementan,
e11 parte, debido a que sirven para proveer actividades fijas a una población
cada vez mayor y, en parte, porque la inflación hace que disminuya el poder
adquisitivo de cada dólar erogado. Al hacer correcciones en los gastos, to-
mando en consideración los aumentos de población y la inflación, evitamos
una gran exageración al evaluar el crecimiento de las burocracias guberna-
mentales. Entre 1932 y 1962, las cifras no corregidas de gastos totales de
los gobiernos federal. estatales y locales, se incrementaron en un 1,240 por
ciento, pasando de 12,400 millones a 176,200 millones de dólares. Sin embar-
go, durante ese mismo período, los gastos en dólares constantes (al nivel de
1954) pes cépite, aumentaron sólo en un 190 por ciento: de 252.73 a 731.90

TABLA 4-1
Gastos correspondientes a todos los niveles de gobiemos de los Estados Unidos,
1902-1962
Total Función común
Gastos Inter·
nos per cápi· Como poreea-
ErogacIones per Como ta de función tajedelPNB
cAplta, en dó1a- porcentaje comÚD,en d6- (Producto Na-
res constantes delPNB lares constantes cional Bruto)

1962 $ 731.90 31.7% $329.28 14.3%

1955 648.30 25.6 256.48 11.0
1953 701.49 30.1 235.21 10.1
1950 '536.00 24.7 250.55 11.6
1944 1,253.02 52.0 211.47 8.8
1940 341.94 20.3 239.91 14.2
1936 297.09 20.3 233.52 15.9
1932 252.73 21.3 177.18 14.9
1927 11.7 8.2
1922 12.6 8.1
1913 8.0 5.7
1902 6.9 4.6
FUENTE: Oficina del CensO de los Estados Unidos, EstadIstilcas HIstóricas
sobre Finanzas y Empleos Gubernamentalel, Ceaso de los GobiernolI de los Es'"
dos Unidos, 1982 (Washington, D. C.i Oficina de Impresión del Gobierno de los
Estados Unidos, 1964), VoL VI, No. 4.

(32) Una proporción relativamente pequefta de las erogadoDes del gobierno sirVe
para el sostenimiento de las ramas legislativa. ejecntiva y judicial del mIamo. El presupuesto
Pederal para 1969 iDdIcaba ..33 miUonea de dólares de gastiOS de las ramas legislativa y
Judkial y la Ofldaa EJecntlva del PresIdente. El gruao del resto de las erogac:loaea
-183.000 millonea de d6larea-, correspondieron a las UD.Idadea adminiltratlvas.
128 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

dólares (33). También podemos distorsionar el crecimiento aparente, al ni-

vel federal. si no tomamos en consideración el aumento tremendo en la natu-
raleza de las responsabilidades peculiares del gobierno nacional. Si nuestro
objetivo consiste en comprender los factores que afectan los recursos conce-
didos a las dependencias administrativas federales. estatales. o locales, para
los servicios que proporcionan en común. debemos excluir las erogaciones
federales para la defensa. los asuntos internacionales, la exploración espacial,
el servicio de correos y los intereses sobre la deuda nacional. Durante el pe-
riodo de 1940~ 1962, los gastos por esas cinco funciones aumentaron del 39 al
73 por ciento del presupuesto federal.
Las cifras que se muestran en las Tablas 4~1, 4~2 4~3, permiten varios
tipos de análisis. Para poder identificar los cambios en la proporción de re-
cursos asignados a las unidades administrativas del nivel federal, estatal y
local de gobierno, podemos utilizar el porcentaje de gastos para funciones
comunes del gobierno federal. los estatales y lbs locales. Para identificar los
cambios en la distribución de recursos a cada uno de los principales servicios in-
ternos. podemos usar los porcentajes erogados para educación. carreteras. bie-
nestar público, sanidad y hospitales. recursos naturales (agricultura, parques,
conservación y recreaciones), seguridad pública y gobierno general (el soste-
nimiento de la legislatura, el ejecutivo y el' cuerpo judicial, además del Iínan-
ciamiento de la administración). Para identificar los cambios en el total de
recursos puestos a disposición de las unidades administrativas. podemos utí-
lizar los gastos per cápíta, en dólares constantes (1954).
En los registros de los recursos administrativos resultan evidentes varios
patrones. En primer lugar, los niveles totales de erogaciones han aumentado
en el curso del periodo de 1902 a 1962; sin embargo, al incremento es mucho
menor, si excluimos las actividades del gobierno federal que tienen relación
con actividades internacionales y militares. En segundo lugar, los sucesos
desencadenados por la depresión. la guerra y las transformaciones de pos-
guerra. parecen haber provocado esfuerzos extraordinarios y breves o retrasos
considerables en ciertos tipos de actividades. En tercer lugar, cada uno de
esos sucesos distintos tiene un efecto diferente sobre los sistemas administra-
tivos del gobierno federal, los estatales y tos locales.
Las erogaciones totales muestran sus mayores incrementos durante la
Depresión, la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Corea (34). No obs-

(33) Esta sección se basa en The Polítics al Taxing end Spending (Indianapolis:
Bobbs-Merríll, 1969), Capítulo V. de Ira Sharkansky.
(3't) Los afias utilizados para marcar el comienzo y el fin de la Depresión, la Segunda
Guerra Mundial y la Guerra de Corea, dependen, hasta derto punto. de los datos disponi-
bles. Se considera que los afl.os de la Depresión van de 1932 a 1940; el periodo de la Se-
gUDda Guerra Mundial (incluyendo la movilización de preguerra) es de 19M) a 19H; y la
Guerra de Corea va ele' 1950 a 1953.
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TABLA 4-2
o-
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Erogaclones de funciones COMunes de todos los goblem os, por porcentajes aslgnados a cada campo principal, ~
1902·1962 Z
üi
...¡
~

1944 1940 1932 1922 1913 1902 :>-

1962 1958 1950 ...¡
:<
:>-
15.1% 19.7% 26.6% 28.5% 25.3% 23.1% 00<
Educación 28.8% 27.4% 29.3% ¡::
6.5 15.2 20.2 21.6 18.2 15.7 Z
carreteras 13.3 13.7 11.8 6
5.1 2.1 2.5 3.7 :>-
6.5 8.0 9.0 6.2 9.2 ottl
Bienestar público
5.8 6.3 9.2 10.5 9.1 10.2 Ul

sanidad y hospitales 10.1 11.4 10.3 tl

ttl
15.4 19.5 5.4 3.7 4.4 22.5
Recursos naturales 16.4 13.8 16.1 n
8.1 O
3.8 4.0 4.3 6.4 4.5 7.3 z...¡
Seguridad pública 4.2 4.6
~
5.9 5.1 6.9 7.3 11.1 15.7 o
Gobierno general 2.8 5.1 4.7 t'"

FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Estadísticas Históricas sobre FInanzas Y Empleos del
Go1llemO, CfD&O de los Gobiernos de los Estados Unidos, 1962 <Washington, D. C.: Oficina de Impresión del Go-
bierno de los Estados Unidos, 1964), Vol. VI, No. 4.

.-
!'JI
'O
130 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

tante, las erogaciones en programas internos permanecieron estables o arroja-

ron cierta disminución real durante los años de la guerra y aumentaron en la
posguerra. Los mayores aumentos en los gastos, en e! curso de la Depresión,
se produjeron en e! período de 1934 a 1936. Los datos que figuran en la Tabla
4~2 indican que gran parte de esos aumentos se debieron al incremento de los
gastos en los recursos naturales y el bienestar público. En el curso de esos
años, se iniciaron o ampliaron programas de ayuda federal para la distribu-
ción de excedentes de artículos de consumo, restauración de la vida silvestre,
conservación de suelos, apoyo para e! desarrollo de pastizales, paridad de
precios. asistencia a la ancianidad, apoyo a las familias con níños dependíen-
tes, ayuda a los ciegos, y beneficencia infantil.
Durante los años de guerra, se produjo una disminución en los recursos
utilizados para actividades internas, sobre todo en los gobíernos estatales y
locales. La disminución se debió a escaseces provocadas por la movilización
militar. El potencial humano, los capitales y los materiales se hicieron más
escasos para fines civiles, cerrándose muchas de las oportunidades que te-
nían las dependencias gubernamentales para proseguir sus actividades en
los mismos niveles previos. El campo interno que mostró incrementos con-
siderables en los recursos, durante las dos guerras, fue e! de! gobierno gene~
ral: su participación en los gastos totales aumentó del 5.1 al 5.9 por ciento,
durante 1940~1944, y del 4.7 al 5.1 por ciento, de 1950 a 1953. Esto es índí,
cativo de expansiones en las actividades económicas de regulación que acom-
pañaron a la movilización. Las fuertes disminuciones de tiempo de guerra
de los porcentajes erogados para la beneficencia pública y la educación, refle-
jan, en parte, la reducción en las demandas de esos servicios. Las reducciones
en los pagos de beneficencia se produjeron al aumentar los niveles de empleos
y salarios. Las reducciones en la educación reflejaron la disminución del per-
sonal docente y los ínqrésos en las instituciones de enseñanza, así como tam-
bién, quizá, el sentimiento de que las inversiones en la educación deberían
esperar hasta el fin de las hostilidades.
Después de las guerras, la disponibilidad de potencial humano, equipos
de capital y materiales, además del rezago en las reparaciones y las nuevas
instalaciones necesarias, provocaron aumentos en los gastos y el nivel de
empleos del gobierno. Los Estados y las localidades incrementaron sus tarifas
de imposición, para poder satisfacer sus necesidades, y el gobierno federal
respondió, aumentando su ayuda financiera. Los impuestos estatales y loca-
les aumentaron del 5.6 al 9.4 por ciento de los ingresos personales, durante
1946~62, y las concesiones federales aumentaron del 5.7 al 12.8 por ciento
de los ingresos estatales y locales. Durante los años; posteriores a la guerra
se iniciaron nuevos programas federales importantes incluyendo ayudas para
distritos escolares de afectación federal, educación dé la defensa nacional, y
carreteras ínterestatales. La educación' y las carreteras obtuvieron los mayo-
 o::o
o
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TABLA 4·3 z
Ñ
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Gastos de funciones comunes de todos los gobiernos, por porcentajes erogados* por el Gobierno Federal, los
Q.
Z
Estados y las localidades, 1902·1962 ~
~
zCñ
1950 19« 1940 1932 1922 1913 1902 '"'l
1962 1953 ::o
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'"'l
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33.8% 32.1% 38.0% 58.0% 41.8% 13.6% 15.2% 10.9% 9.9% >-
Federal -<
30.6 31.7 22.3 16.9 16.7
Estatal 39.4 39.8 37.3 24.3 c:
z
50.5 44.9 33.4 45.4 66.5 69.6 76.8 78.7 El
Local 50.2
o>-
tI1
(J>

FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Estadisticas Históricas sobre Finanzas y Empleos del
o
tI1
o
Gobierno, Censo de los Gobiemos de los Estados Unidos, 1962 (Washington, D. C.: Oficina de Impresión del Go- O
Z
'"'l
bierno de los Estados Unidos, 1964), Vol. VI, No. 4. ::o
ot-'
*1..08 porcentajes dan un resultado de más de 100, debido a que las erogaciones intergubernamentales se
cuentan dos veces: una para el nivel de concesión y la otra para el de la erogación final.

-~
132 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

res beneficios durante los años inmediatamente posteriores a la Segunda

Guerra Mundial; ambos campos duplicaron casi su participación en las ero-
gaciones totales, en el período de 1944 a 1950. En los años de la década de
1960, los niños nacidos en las décadas de 1940 y 1950 ej ercían presiones en
una gama muy amplia de servicios del gobierno. Tanto ellos como, en la
actualidad, sus descendientes, han requerido actividades muy amplias en los
campos de la educación primaria, secundaria y superior, los hospitales, las
instituciones correccionales, las instalaciones recreativas y las carreteras.
La Depresión, las guerras y las transformaciones de las posguerras tuvie-
ron diferentes efectos sobre los sistemas administrativos del gobierno federal.
los estatales y los locales. En la Tabla 4-3 se muestra la distribución de
recursos (erogaciones en funciones internas comunes) entre los tres niveles
de gobierno, en años escogidos del período de 1902 a 1962. Los recursos del
gobierno federal se incrementaron en forma más notable durante la Depresión y
la Segunda Guerra Mundial. De 1932 a 1944, las erogaciones federales pasa-
ron del 14 al 58 por ciento del total de gastos. Este cambio refleja un buen
número de factores, incluyendo el aislamiento relativo del gobierno federal
de la catástrofe económica, su capacidad para obtener recursos restringidos
durante los períodos de escasez debida a la guerra, y su responsabilidad du-
rante las épocas de guerra de muchos programas internos que tenían un efecto
directo sobre el esfuerzo de guerra. Durante la Depresión, el gobierno federal
no sufrió -como los estatales y locales- por la disminución brusca de la
base de imposición sobre bienes raíces. Además, tenía poderes flexibles de
obtención de préstamos, negados a los funcionarios de la mayoría de los go~
biernos estatales y locales, por las constituciones de sus propios Estados. En
comparación con los estatales y locales, los funcionarios federales debían
estar mejor preparados, filosóficamente, para luchar contra la Depresión con
nuevos programas y un aumento en las erogaciones. Durante la Segunda
Guerra Mundial. el gobierno federal invirtió en numerosos programas ínter-
nos que contribuyeron al esfuerzo bélico. Uno de ellos fue el mejoramiento de
puertos y canales. Entre 1940 y 1944, las erogaciones federales en esas ins-
talaciones se incrementaron de 321 millones a 4,500 millones de dólares anua,
les. Desde la Segunda Guerra Mundial. se ha producido un resurgir de las
actividades estatales y locales en el sector interno. Entre 1944 y 1962, la
parte correspondiente al gobierno federal en los gastos de funciones comunes,
disminuyó del 58 al 34 por ciento, al mismo tiempo que aumentaban las par-
ticipaciones de los gobiernos estatales y locales.
Durante la Depresión y la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos es-
tatales demostraron una mayor estabilidad que los locales, para mantener su
participación en el total de recursos internos. Esta estabilidad refleja la po-
sidón financiera más firme de los gobiernos estatales. Al iniciarse la De-
presión, tanto éstos como los locales dependían de los impuestos sobre la pro-
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA "l UNIDÁDES DE CONTROL i:3)
piedad. Cuando disminuyó considerablemente el valor de ésta y se redujo
su uso como productor generoso de ingresos gubernamentales. muchos go--
biernos estatales adoptaron otras formas de imposición. Comenzando por
Misísípí, 23 Estados adoptaron el impuesto sobre las ventas al menudeo. en
el transcurso de la década de 1930. Sin embargo, los gobiernos locales se
encontraron limitados por sus constituciones estatales a la base de la impo-
sición sobre la propiedad raíz, cuyo valor era cada vez menor. Asimismo, los
gobiernos estatales tenían a su disposición una jurisdicción fiscal más amplia
que las localidades. y podían redistribuir los recursos de las zonas "pudíen-
tes" a las "no pudientes". Además. los gobiernos estatales se aprovecharon
más que las localidades de los nuevos programas federales de la década de
1930. Durante el período de 193,2 a 1940. las ayudas federales recibidas por
los Estados se incrementaron de 267 a 725 millones de dólares. mientras que
las de las ciudades sólo aumentaron de 10 a 275 millones de dólares.
En la actualidad. no es posible determinar el efecto total de la guerra
de Vietnam sobre los recursos asignados a diversas unidades federales. esta-
tales y locales: no obstante. parece que este fenómeno se unirá a los de la
Depresión, la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Corea. en cuanto a
la alteración de las distribuciones de recursos entre las dependencias admínís-
trativas.

RESUMEN

Las unidades que se encuentran en el proceso de conversión no se ajus-

tan a ningún patrón simple. El modelo básico es el de la jerarquía; pero ésta
tiene tantas calificaciones que difícilmente puede considerarse como caracte-
rística común. Hay otras tres raíces intelectuales para la organización de uní-
dades administrativas. que surgen de conflictos con el modelo jerárquico y
entre ellas mismas: la preocupación por la contabilidad o la responsabilidad
política: la separación de poderes. verificaciones y balances: y la preocupa-
ción por la competencia profesional. Su influencia se muestra en los numerosos
mecanismos que proporcionan a los legisladores y a los ciudadanos un acce-
so a las decisiones administrativas: en las estructuras que impiden el control
"político" de la selección de personal: y en los límites ambiguos entre las
responsabilidades de control del ejecutivo. la legislatura y el poder judicial. La
jerarquía fracasa por razones de ineptitud administrativa. así como también,
debido a las nociones de propiedad de organización. Las jerarquías no son
sensibles a los complejos valores y motivaciones de los miembros de las or-
ganizaciones. a la probabilidad de que surjan conflictos en las organizaciones.
sobre cuestiones normativas. o a la incapacidad del jefe del ejecutivo para
reunir informes adecuados sobre las metas y los recursos que sean pertinentes
para las decisiones normativas.
134 CONVERSIÓN DEL SISTEMA AOMINISTRATIVÓ

Las principales unidades de los sistemas administrativos y de sus contra-

lores ejecutivos, legislativos y judiciales, ilustran las diversas teorías y los
muchos estímulos particulares que impulsan a quienes planean las unidades
administrativas. El gobierno nacional incluye numerosos tipos de unidades en
los límites del proceso de conversión del sistema administrativo, como empre-
sas del gobierno, empresas que reciben ayuda federal. contratistas del g~
bíerno e híbridos como la Oficina de Oportunidades Económicas, el Sistema
de Servicio Selectivo y las Comisiones Presidenciales. La Oficina de Opor-
tunidades Económicas representa una unidad dentro de la "unidad de Esta-
do mayor" del ejecutivo (la Oficina Ejecutiva del presidente), que funciona
como miembro "de línea" de la administración, para prestar servicios. El Sís-
tema de Servicio Selectivo indica lo profundamente que es posible mezclar
a una dependencia del gobierno federal con componentes poderosos de los
gobiernos estatales y locales; y las comisiones presidenciales muestran hasta
qué punto puede reunir un jefe del ejecutivo a diversas instituciones guberna~
namentales y privadas, para que se encarguen de una tarea particular, que
tenga un importancia profunda .-pero quizá transitoria-e- para la nación.
Los mecanismos de control administrativo del gobierno nacional presen-
tan también una gran diversidad. Los principales en la rama ejecutiva son
la Oficina de la Casa Blanca, la Oficina de Presupuestos y el Consejo de
Asesores Económicos. La rama legislativa tiene los comités de investigación
legislativa, de asignaciones especiales, además de la General Accounting
Office (Oficina de Contabilidad General). En la rama judicial se encuentra
el sistema de tribunales, de distrito, además de tribunales especiales para recla-
maciones federales, aduanas, patentes y asuntos militares. La Comisión de Ser-
vicios Públicos no se encuentra íncluída claramente en ninguna rama del qo-
bíerno, pero ejerce una gama muy amplia de controles sobre la administración.
En los gobiernos estatales y locales, hay otras variedades de estructuras
y procedimientos de unidades administrativas y de control, que ilustran, como
en el caso de las unidades federales, las numerosas influencias que se ejercen
sobre quienes establecen .-y contribuyen a desarrollar-« cada unidad. No
hay ningún arquitecto central de la administración pública de los Estados
Unidos, que trabaje de acuerdo con normas consistentes. El establecimiento
y el cambio de las organizaciones administrativas es un proceso continuo. Has-
ta el punto en que refleja diversas demandas e influencias de clientes reales o
potenciales y de quienes planean las organizaciones, el proceso de establecí-
miento de la organización es tanto una parte de la política como lo son otras
características del establecimiento de normas.
5 PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS

Este capítulo se enfoca sobre el actor elemental del sistema administra-

tivo: el mismo administrador. Al analizar al administrador. examinamos lo que
aporta a su trabajo. incluyendo sus antecedentes sociales. su preparación y
sus valores. actitudes, creencias y habilidades. Estudiamos también las técní-
cas usadas en las dependencias administrativas para seleccionar a su perso-
nal y enfrentarse a las tareas de preparación, ascensos y despidos. Otro aná-
lisis de este capítulo es el de una cuestión de personal que ha llegado a ser
una controversia importante, sobre todo en los foros políticos locales: el papel
de negociación de los contratos colectivos en la administración pública.
No todas las dependencias utilizan procedimientos complejos de perso-
nal; algunas han preparado programas para identificar los rasgos que desean
que tengan los miembros de su personal y buscan esas características en el
mercado de empleos. Entre los empleados de que disponen algunas depen-
dencias seleccionan a ciertas personas, para que reciban una mayor prepara-
ción o ascenderlas a puestos de dirección. y a otras, para reasignarlas o des-
pedirlas. Ni aun las dependencias más evolucionadas pueden encontrar todo
el personal preparado que desean. ni contratar a las personas disponibles o
utilizar sus capacidades de la manera más eficiente. Los miembros del perso-
nal administrativo se seleccionan sólo en parte de acuerdo con requisitos bien
fundados. Hasta cierto punto. las dependencias administrativas no pueden
controlar las capacidades, lbs valores y las actítudes que reunen sus emplea-
dos.
 i36 éONVERSl6N DEL SISTÉMA AOMINISTRATIVÓ

RECLUTAMIENTO, SELECCION y ADIESTRAMIENTO DE

FORMULADORES DE NORMAS PARA DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS

Algunas de las cuestiones más discutibles en las organizaciones adminís-

trativas se refieren a los métodos utilizados para seleccionar administradores.
El Presidente Andrew Jackson fue el primero que elevó las normas de per-
sonal a la categoría de cuestión primordial de reforma. Sus propias normas -so~
bre todo las adoptadas por otros jefes posteriores del ejecutivo- se convirtieron
en blanco de los reformadores de generaciones ulteriores. Algunos de éstos .
se han preocupado de las normas de personal por ellas mismas, sin tomar en
consideración su influencia sobre otras características del sistema adminis-
trativo. Otros han supuesto que la naturaleza del personal -y los sistemas
utilizados para seleccionarlo- influye en la de los servicios proporcionados
por los departamentos del gobierno. Jackson mismo trató de cambiar la subs-
tancia misma de los programas gubernamentales, modificando los procedí-
mientos empleados para seleccionar a los administradores. Deseaba un per-
sonal que fuera responsable ante el jefe elegido del ejecutivo y que le per-
mitiera transformar los mandatos del público en programas del gobierno. A
pesar de la reacción en contra de los excesos de las técnicas "jacksoníanas"
de personal. muchos reformadores contemporáneos han "vuelto" a creer que
el jefe del ejecutivo debe ejercer control sobre sus subordinados. Sin embargo,
hay diferencias importantes entre las proposiciones de Andrew Jackson y
las de los reformadores actuales. Mientras que Jackson -y todavía más, al-
gunos de sus partidarios- trató de obtener un control político sobre todo el
cuerpo administrativo, los reformadores modernos conceden las protecciones
del sistema de méritos para la mayoría de los empleados del gobierno; no
obstante, hacen hincapié en el control ejecutivo de los administradores que
ocupan posiciones normadoras muy elevadas. El ejecutivo tendría un equipo
integrado de establecimiento de normas, cada uno de cuyos miembros sería
designado de acuerdo con su buena disposición para aceptar la dirección del
jefe del ejecutivo. Asimismo, los reformadores modernos consideran la tarea de
dirección del personal como más compleja de lo que lo era en la época de Iack-
son. No se trata simplemente de dar al jefe del ejecutivo el poder de contratar o
despedir a miembros del personal, sino también, de la necesidad de prever
las necesidades del personal, competir con la empresa privada para ebtener
empleados con determinadas capacidades, adiestrar a nuevos empleados, pro-
porcionar compensaciones suficientes, y asignar al personal a los puestos
en que cada miembro pueda contribuir mejor al progreso del sistema admínís-
trativo. En un estudio publicarlo por la Brookings Institution se indicaron
varios componentes que deben incluirse en un programa eficiente de personal
para puestos de nivel elevado:
PERSONAL DE LAS bEPENDENCIÁS AbMINISTRATIVAS 137

1. Analizar las necesidades futuras de personal superior y evaluar

las perspectivas para satisfacerlas.
2. Competir con éxito con otros patronos para obtener personal su-
perior.
3. Efectuar evaluaciones sistemáticas, fidedignas y válidas del ren-
dimiento y el potencial de los empleados, como base para el
desarrollo y los ascensos.
4. Desarrollar y preparar a un número suficiente de empleados su-
periores, para que ocupen la mayoría de los cargos de nivel ele-
vado: empleados cuyas competencias profesionales sean exce-
lentes y estén al día y cuyas perspectivas sean amplias y ma-
duras.
5. Seleccionar a los mejores candidatos, tomando en consideración
una zona razonablemente amplia, para ascensos o designaciones
para ocupar puestos más elevados, en relación a las necesidades
particulares de cada empleo.
6. Proporcionar aumentos de las compensaciones a un ritmo que
vaya de acuerdo con el desarrollo profesional de cada empleado
y con los índices de aumentos que ofrezcan los patronos de la
competencia.
7. Proporcionar flexibilidad en las designaciones, para satisfacer
las necesidades del programa y, asimismo, modificar las condi-
ciones para cada empleado.
8. Compensar por sus servicios al personal con un valor justo, de
acuerdo con el Estado del mercado.
9. Conservar y utilizar lo mejor posible a los empleados que ha-
gan contribuciones valiosas para alcanzar las metas de la organi-
zación.
10. Proporcionar alicientes a los miembros del personal para que
efectúen un buen esfuerzo de cooperación.
11. Asignar a los empleados que tengan un rendimiento inferior
a la media, puestos en los que puedan trabajar con eficiencia,
o despedirlos (1).

(1) David T. Stanley, The Higher Civil Service (Washington. D. C.: Brookings
Instítutíon, 1964). p. 7-8. Copyright (C) 1964 by Brookings Institution. La categoria "GS"
de un puesto se refiere a su nivel en la clasificaciÓn del General Schedule (Escalafón Gene-
ral). Cuanto más alta sea la clasificación de un puesto. tanto mayores son su categoría, su
"importancia" y su salario. El significado específico del término de "administrador de alto
nivel" varía con los estudios que proporcionaron la información empleada en este capitulo.
W. Lloyd Wamer. et el., The American Federal Bxecutive (New Haven, Conn.: Yale
University Press, 1963), examina a los administradores federales de los niveles GS 14 y
superiores. David T. Stanley. The Higher Civil Seeoice, estudia los nivéles GS 15 a GS 18.
1.~8 CONVERSIÓN DEL SIST~MA ADMINISTRATIVO

Cualquier evaluación de los procedimientos de personal que utilicen las

dependencias administrativas se verá complicada por las diferencias entre
los empleados de carrera y los designados políticamente. Ambas categorías
incluyen a personas que se encuentran en los niveles más elevados de las
unidades administrativas y que tienen responsabilidades en el establecimien-
to de normas; no obstante, los dos grupos tienen diferencias en cuanto a su
afiliación evidente a partidos políticos y a sus participaciones en las campa-
ñas electorales, así como también en las protecciones de que gozan en sus
cargos. El control de los empleados designados políticamente se confía, gene~
ralmente, a ejecutivos de elección popular, mientras que el control del ser-
vicio de carrera corresponde, por lo común, a una institución a salvo de par-
tidarismos o es compartido por ésta. Las metas del estudio Brookíngs son
apropiadas tanto para los puestos de carrera como para los políticos; pero
varían sus aplicaciones detalladas. Los procedimientos empleados para los
ascensos y la conservación de los empleados pueden incluir o excluir crite-
rios partidistas.

PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL "NO POLlTICO" EN

LA ADMINISTRACION NACIONAL

La Comisión de Servicios Públicos de los Estados Unidos es la unidad

central de personal de la organización administrativa del gobierno nacional
(2) (sus actividades se resumen en el Capítulo 4, páginas 117 ~ 119). La Co-
misión se ocupa, primordialmente, de los puestos inferiores. En las categorías
normativas, anal'izadas por el proyecto Brookings, la selección se encuentra
principalmente decentralízada. Los directores de los departamentos y las de-
pendencias tienen un control virtual sobre la selección de sus subordinados
inmediatos. Cuando buscan a tales miembros del personal, tienden a ascender
a individuos que se encuentran ya dentro de sus propias organizaciones o a
pedir que soliciten empleos los miembros del personal de otras dependencias
del gobierno federal, de las administraciones estatales o locales o de la indus-
tria privada. Las principales fuentes son sus propias organizaciones u otras
unidades de la administración federal. De todos los administradores de nivel
elevado que fueron sometidos a estudio por el proyecto Brookings, sólo el
11 por ciento ingresaron por primera vez al servício federal al' nível de GS 15
o por encima de él (3); la gran mayoría fueron desíqnados para ocupar esos

Dean E. Mann. The Asistant Secreterles: Problems end Processes 01 Appointment (Wash-
ington, D. c.: Brookings Institution, 1965), se ocupa de los secretarios adjuntos de de-
partamento, los subsecretarios y los cargos equivalentes en las oficinas independientes.
(2) Si se desean informes básicos sobre este tema, véase, de Paul Van Ríper, History
of the United States Civil Servic~ (f:vanston. 111.: Row, Peterson, 1958).
(3) Stanley. p. 95.
PERSONAL DE LAS OEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 139

cargos de nivel normativo a partir de puestos de subordinados en la admí-

nístración.
Hay dos dispositivos que utilizan las dependencias federales para res-
paldar y adquirir el trabajo realizado por otras instituciones externas, que
permiten que las dependencias se eviten someterse a muchos de los detalles
del reclutamiento y la selección del personal: las concesiones de ayuda y los
contratos federales. Mediante el otorgamiento de concesiones de ayuda a los
gobiernos estatales o locales, las dependencias federales efectúan una contri-
bución importante a la prestación de determinados servicios públicos, que
evitan que tengan que tomar a su cargo el reclutamiento del personal que pueda
realizar esos trabajos (4). Por medio de la concesión de contratos a las univer-
sidades o a la industria privada, las dependencias federales pueden ..evitar-
se" la selección de su propio personal. La concesión de contratos es sinqu-
larmente atractiva, cuando se desea obtener competencias de alto nivel. La
parte contractual puede pagar salarios que se encuentren por encima de las
escalas federales normales, con el fin de obtener los servicios de empleados
competentes que, en otra forma, no se encontrarían disponibles.
La falta de control central sobre los procedimientos de personal para
los puestos normativos y la flexibilidad que ofrecen las concesiones de ayuda
y los contratos, tienen una amplia aceptación en las dependencias adminis-
trativas. Un proyecto de la Institución Brookings pretendía que no se encon-
traban dificultades graves para competir por el personal con la industria
privada (5). Asimismo, criticaba varias proposiciones para centralizar los pro-
cedimientos de personal para los puestos normativos. Esos cambios privarían
a los directores de las dependencias del control sobre sus subordinados, y
debilitarían el concepto de "equipo" de una dependencia, unido por perspec-
tivas de programas comunes. Además, un mecanismo central podría trans-
ferir al personal de una dependencia a otra, con el fin de que sus superviso-
res actuales pudieran librarse de los empleados difíciles. Si los mismos admi-
nistradores de las dependencias mantuvieran el control sobre las desiqnacio-
nes de nivel elevado, podrían colocar las necesidades propias de sus depcn-
dencias en una categoría de prioridad en los criterios de selección (6).
Con respecto a la evaluación de los empleados presentes y su ediestre-
miento ulterior, el estudio de Brookings reveló que las dependencias públicas
se encontraban muy por debajo de los niveles deseables. Su estándar de
excelencia lo ofrecen los militares, que asignan a sus oficiales para que sigan

(... ) Las dependencias estatales y locales que reciben ayuda federal deben utilizar cri-
terios de empleo sujetos a ciertas normas de la Comisión de Servicios Públicos de los Es-
tados Unidos; no obstante, el reclutamiento Y la selección de los empleados específicos
queda a discreción de la dependencia beneficiaria.
(5) Stanley, p. 81.
(6) Stanley. p. 91.
140 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

largos períodos de adiestramiento escolar formal y que efectúan evaluaciones

periódicas, para tomar decisiones con respecto a los ascensos o los retiros.
Las dependencias civiles han tardado en darse cuenta del valor del adiestra-
miento de los empleados, pagado por el gobierno. Todavía en 1963, los
gastos de instrucción declarados por la Comisión de Servicios Públicos eran
de sólo 35 millones de dólares, o sea, de 14 dólares por empleado. En el
curso de ese año, sólo 24 empleados de los grados GS 15 GS 16 fueron desiqna-
dos para recibir adiestramiento a largo plazo (cursos de más de 120 días).
Recientemente, se han producido incrementos notables en el adiestramiento
proporcionado a los empleados. Los programas incluyen Centros de Semína-
rios para Ejecutivos y un Instituto Federal para Ejecutivos recién fundado.
Este último está adjunto a los terrenos de la Universidad de Virginia, en
Charlottesvílle, y proporciona cursos de nivel de graduación a grupos selec-
donados de ejecutivos federales, con posibilidades de ascenso. Sin embargo,
muchos ejecutivos civiles tienen todavía actitudes negativas hacia los proqra-
mas amplios de adiestramiento. Hay ciertos directores de dependencias que
consideran que si conceden permisos para adiestramiento, indican en esa Ior-
ma que tienen un exceso de personal y pierden oportunidades para obtener
otros empleados adicionales. Los funcionarios de presupuestos han reducido
los fondos de las dependencias, basándose en que el adiestramiento es una
prueba de que hay en ellas exceso de personal (7). Los empleados individua-
les consideran que perderán sus oportunidades de ascenso si aceptan permisos
para obtener instrucción. En gran parte, a pesar de las transformaciones tec-
nológicas que han tenido lugar en la administración pública, prevalece la
afirmación del presidente Andrew Jackson ("los deberes de todos los Iun-
cionaríos públicos son... tan claros y simples que los hombres inteligentes
pueden calificarse con facilidad para realizarlos"). Ciertos administradores
y legisladores se oponen a la utilización del dinero del gobierno para el adíes-
tramiento de empleados civiles.
La magnitud de los problemas de selección y adiestramiento del perso-
nal para cargos de alto nivel, resulta evidente por el número de personas que
pueden encontrarse involucradas. Una "fuerza de trabajo federal sobre el
desarrollo de carreras" señaló que la administración federal empleó (en 1967)
a cerca de 761,000 personas en ocupaciones profesionales, administrativas
y técnicas, y que necesitará otras 225,000 en el curso de la década siguiente.
Debido a la gran movilidad en el empleo, que se estima en 675,000 puestos,
sería necesario reclutar o adiestrar a cerca de 900,000 personas para ocupar
esos cargos, hacia mediados de la década de 1970 (8). Un problema espe-
cia] de esta década refleja el influjo de talentos jóvenes, que se produjo

(7) Stanley, p. 86--88.

(8) Roger W. Jones, "Developments in Government Manpower: A Federal Rerspec~
tíve", Public Administration Review, 27 (junio de 1967), 134~4t.
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 141

en el curso de la Depresión. Esas personas están abandonando ahora el

gobierno, debido a los fallecimientos o los retiros. Los problemas de reempla-
zamiento en masa se dificultan, por el auge de la economía privada y por el
descrédito del gobierno federal a causa de la guerra de Vietnam. El auge
económico significa que las personas con talento tienen alternativas no
gubernamentales de gran valor, y la guerra puede resultar excepcíonalmen-
te desalentadora para los tipos de idealistas brillantes y jóvenes que fueron
a Wáshínqton durante los primeros años del Nuevo Trato o en el curso de
la administración de John F. Kennedy.
En la mayoría de las cuestiones de evaluación y conservación, los pro-
cedimientos favorecen a los empleados. Después de que una persona haya
sobrepasado su período de pruebas, es difícil identificar sus características
inapropiadas y despedirla del servicio. Los procedimientos requieren acusa-
ciones formales y permiten una apelación por parte de la persona despedida.
Se dice que la experiencia trastorna a los demás empleados de una orqa-
nízación, complica la dirección, produce un malestar general, hace aumentar
las renuncias voluntarias y reduce la eficiencia. "Hay modos de hacerlo; pero
son costosos y nos resultan sumamente desagradables" (9). Ciertos Iuncío-
narios emplean técnicas extraoficiales para hacer que renuncien los empleados
indeseables. Estas técnicas incluyen misiones poco gratas y rechazos sociales,
y pueden servir para sus objetivos inmediatos; sin embargo, reducen también
la moral de otros empleados, que se preguntan si esos procedimientos extra-
oficiales e inapelables podrán aplicarse algún día en contra de ellos mismos.
La falta de procedimientos sistemáticos para evaluar el trabajo de .los
administradores civiles, es uno de los factores que se oponen a cualquier
centralización importante del sistema de personal. Sin un método seguro para
efectuar evaluaciones en la Comisión de Servicios Públicos, la tarea se deja
en manos de los directores de dependencias. Probablemente, tienen perspi-
cacia suficiente para percibir cuáles son las necesidades especiales de sus
dependencias y, quizá ciertos conocimientos sobre las personalidades, que
son convenientes para identificar a los empleados que sea conveniente as-
cender y a los que es preciso mantener en tareas poco importantes o, incluso,
despedir. Sin embargo, el tamaño de la mayor parte de las dependencias ofí-
ciales impide cualquier control real sobre la evaluación del personal por el
director de la dependencia. Además, las normas utilizadas para seleccionar
empleados para los ascensos son, con frecuencia, indirecta o, incluso, fortuitas.
Algunas de las normas casuales incluyen informes de clientes, duración del
servicio o rendimientos en ocasiones particulares y que son anotados por la
prensa O por los superiores del -empleado de que se trate. Hay problemas
graves de muestreo que hacen que sea poco aconsejable generalizar con res-

(9) Stanley, p. 112.

142 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

pecto al rendimiento de un hombre, basándose, en observaciones individuales.

La duración del servicio puede no señalar más que el éxito del empleado
para no ofender a nadie: pero no indica nada con respecto a sus contríbu-
clones positivas a las metas de la dependencia. Hay ciertas medidas índírec-
tas de rendimiento que incluyen los grados académicos y los certificados pro-
fesionales. Estos últimos indican que un empleado tiene ciertas experiencias
académicas y que ha pasado los procedimientos de selección de un cuerpo
profesional. Asimismo, sugieren su competencia general. No obstante, cíer-
tas escuelas y organizaciones profesionales son más flexibles que otras para
conceder sus diplomas. Incluso los certificados más prestigiosos pueden no
indicar que un individuo sea capaz de responder a las responsabilidades espe-
cíficas que le sean asignadas (10).

CONTRATACION COLECTIVA EN EL SERVICIO PUBLICO:

CONFRONTACIONES CON LA ADMINISTRACION DE
PERSONAL

Un aspecto de la política de personal, que constituye un problema cada

vez mayor para las dependencias administrativas, es el de sus relaciones con
las organizaciones de tipo sindical de sus empleados. Estas dificultades inclu-
yen: oposiciones a las reglas establecidas contra las huelgas y los sindicatos:
enfrentamientos políticos entre los ciudadanos y los legisladores, enoja-
dos por la suspensión de los servicios públicos, y los empleados públicos,
descontentos por su propia carencia de salarios o de condiciones de tra-
bajo convenientes, y confrontaciones morales entre quienes sostienen que los
empleados del gobierno deben tener los mismos derechos para organizarse y
pelear colectivamente que los empleados del sector privado, y los que arguyen
que la soberanía del Estado no puede comprometerse, al conceder a los fun-
cionarios públicos el derecho a oponerse a las normas de oficinas constítu-
cionales (11).
Un problema básico de los empleados que organizan y los administrado-
res que deben tratar con ellos, refleja la insensibilidad de los reformadores
antiguos de los servicios públicos hacia las demandas colectivas de los em-
pleados. El "sistema de méritos" y los mecanismos asociados se clasifican
como métodos individuales. más que de grupo. Sus características incluyen
exámenes abiertos de competencias, criterios que recompensan la excelencia
individual, y clasificaciones de empleados sobre la base de análisis objetivos
de rendímento. En contra de estos principios, las existencias de los síndí-

(10) Davíd T. Stanley, "Excellence in Public Servíce-How Do You Really Know?"

Pziblic Administration Revies», 24 (septiembre de 1964), 170-74.
(11) Esta sección se basa en la obra de Frederick C. Mosher, Democracy and the
Public Seevice ( Nueva York: C>xford Uaiversity Press, 1968), Capítula 6.
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 143

catos son tradicionalmente cerradas, de reclutamiento basado en la pertenen-

cia al sindicato o la licencia para ejercer la ocupación, ascensos de acuerdo
con la antigüedad en el' servicio y negociaciones sobre las clasificaciones de
empleados y las condiciones de trabajo.
Junto con la tradición individualista de los reformadores de los servicios
públicos, hay ciertas teorías políticas que hacen que determinados políticos
que, en otra forma, son partidarios de los trabajadores, se opongan a la con-
tratación colectiva con los empleados públicos. "En el grado en que [las or-
ganizaciones de empleados] puedan hacer avanzar los intereses de sus míem-
bros, privan a los representantes políticos, responsables ante todo el pueblo,
de poder sobre las normas públicas" (12). El Presidente Franklin Roosevelt
escribió:

[La contratación colectiva] tiene sus limitaciones claras e insu-

perables, cuando se aplica a la administración del personal públi-
co. La naturaleza misma y los objetivos del gobierno hacen ímpo-
síble que los funcionarios administrativos representen plenamente o
comprometan al patrono en discusiones mutuas con organizaciones
de empleados gubernamentales (13).

Los sindicatos de trabajadores del gobierno, además de las organiza-

ciones profesionales y de empleados que funcionan como sindicatos, no se
han sentido limitados por esos principios o por las leyes contra huelgas que
existen en la mayor parte de las jurisdicciones. Los sindicatos del gobierno,
sobre todo en los niveles estatales y locales, son actualmente el sector de
evolución más rápida en todo el movimiento sindicalista. La American Federa-
tion of State, County, and Municipal Employees (Federación Estadounidense
de Empleados Estatales, de Condados y Municipales) multiplicó por 3.5 el
número de sus miembros. entre 1956 y 1966; y puede alcanzar el millón de
afiliados hacia mediados de la década de 1970. Para 1964, cerca del 60 por
ciento de los empleados de la Oficina de Correos, el 33 por ciento de los tra-
bajadores manuales de otros departamentos federales y el 14 por ciento de
los empleados de oficina estaban sindicados. Las cifras sobre la sindicación
de los empleados del gobierno no son menores que las comparables de fas
empresas de servicio o de las oficinas en el sector privado.
Junto con el aumento en tamaño, hay también una militancia creciente
entre los sindicatos de empleados públicos; aunque la mayor parte de ellos
existen en jurisdicciones que condenan formalmente las huelgas :ae los em-
pleados del' gobierno, en un estudio se registraron 38 huelgas en 1962, 42 en

(12) Mosher, p. 178.

(13) Mosher, p. 177.
144 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

1965 Y más de 150 en 1966 (14). En muchas de esas acciones, los líderes
tienen cuidado de evitar el empleo del término "huelga". No obstante, las dís-
minuciones del ritmo de trabajo, o las ausencias por enfermedad, que se pro-
ducen de manera coherente durante los períodos cruciales de la contratación
colectiva, no dejan lugar a dudas respecto a sus objetivos. Hay ciertas "huel-
gas" que toman la forma de aplicación estricta de reglamentos que, en otra
forma, se pasan por alto por conveniencia. Los polícías locales han aplicado
los reglamentos de estacionamiento con una inflexibilidad desacostumbrada.
a veces en contra de los vehículos de ciudadanos prominentes o de los mismos
encargados del establecimiento de normas. En el verano de 1968, los regula-
dores de tráfico aéreo de la Federal Aviation Agency (Dependencia Fede-
ral de Aviación) expresaron su disgusto, rehusando todas las desviaciones
acostumbradas de los requisitos estrictos de seguridad. Los retrasos resultan-
tes en los principales aeropuertos hicieron que el Congreso y la Oficina de
Presupuestos liberaran fondos adicionales para el reclutamiento y el adiestra--
miento de nuevos reguladores del tráfico. Un observador de las actividades
de los reguladores vio en su comportamiento una estrategia útil para los em-
pleados de otras dependencias federales:

Si bien es evidente que el control de tráfico de las líneas aéreas

no puede permanecer a la espera hasta el momento en que se re-
duzcan las erogaciones de guerra (10 suficiente para permitir gastos
más importantes en la seguridad aérea), resulta igualmente obvio
que las exhortaciones oficiales para seguir adelante con un Iínan-
ciamiento inadecuado no serán suficientes para la Oficina de C~
rreos, el Servicio de Parques Nacionales, los Institutos Nacionales
de Sanidad y otras dependencias. El problema para esas otras de-
pendencias es hallar métodos para hacer patentes sus apuros (15).

Una de las características en muchas confrontaciones entre las depen-

dencias públicas y sus empleados es la naturaleza de las metas de estos últí-
mos. Con frecuencia, no están tan interesados en los salarios o los beneficios
marginales como en los métodos que se utilizan para administrar los servicios.
Los reguladores del tráfico aéreo defendieron sus exigencias de potencial
humano adicional en nombre del mejoramiento de la seguridad aérea. En la
misma forma, los trabajadores sociales y las enfermeras se han declarado en
huelga (o han realizado actos equivalentes). mientras exigían una reducción
en las cargas de trabajo, con el fin de poder proporcionar un mejor servicio
a sus clientes. Los maestros se declararon en huelga para reducir el número

(14) Mosher, p. 190.

(15) Karl M. Reppenthal, "No Money for Safe Landínqs", The Netion, 26 de agosto
de 1968. p. 142-44.
 PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 145

de alumnos en cada aula. Durante el otoño de 1968, los maestros de la ciu-

dad de Nueva York no entraron al trabajo durante 11 semanas, por la des-
centralización del establecimiento de normas y el uso por las juntas escolares
de normas "no profesionales" para la asignación de maestros.
La huelga no es la única arma de las organizaciones de empleados. Cuan-
do los trabajadores del gobierno son numéricamente poderosos y están uní-
dos para apoyar ciertas proposiciones, pueden constituir una fuerza tremenda
en las campañas electorales. Esta fuerza les asegura que serán escuchados
atentamente por muchos ejecutivos y legisladores electos. Las huelgas, las
disminuciones del ritmo de trabajo o las ausencias por enfermedad, reflejan
generalmente las demandas de ciertas categorías de trabajadores, que no
pueden obtener el apoyo de todo el conjunto de empleados gubernamentales.
Asimismo, la naturaleza insensible de muchas legislaturas locales puede afec-
tar a la tendencia más pronunciada de los empleados locales (más que los
estatales o federales) a ir a la huelga (16).

PROCEDIMIENTOS DE PERSONAL PARA LOS DESIGNADOS

POLITICAMENTE EN LA ADMINISTRACION NACIONAL

Los reformadores de los servicios públicos, del Siglo XIX representaron

a hordas de buscadores de cargos, que se abatían sobre los presidentes recién
electos. De acuerdo con sus caricaturas, los jefes del ejecutivo no podían
atender sus asuntos importantes, debido a los solicitantes de empleos. En la
actualidad, esa imagen es falsa. El presidente es el que busca talentos; y pue-
de verse obligado a persuadir a las personas que escoja, a que abandonen sus
situaciones bien establecidas en los negocios o sus profesiones. A sus candí-
datos les ofrece la oportunidad de servir en su administración, por lo común
con una reducción considerable de sus salarios y un aumento importante de
sus gastos personales.
Los candidatos recientes a la presidencia han retrasado sus decisiones
relativas a las designaciones políticas, hasta después de las elecciones. Aun-
que ese retraso haya molestado a algunos observadores de la transición pre-
sidencial, la campaña misma ha consumido los recursos más importantes del
candidato y sus ayudantes. Uno de los colaboradores de [ohn F. Kennedy,
dijo que: "Kennedy no hubiera triunfado", si su personal hubiera dedicado
mayor atención a las cuestiones posteriores a las elecciones (17). Tanto Eísen-
hower como Kennedynombraron a un grupo de asesores, para que se con-
centraran, inmediatamente después de las elecciones, en el personal de alto
nivel. Las figuras más importantes del grupo de Eisenhower fueron Herbert
Brownell y Lucius Clay, Brownell tenía experiencia' en la política del Partido

(16) M~erjp.191.
(17) Esta"BecdÓD Se basa en Mapn. p. 72ff.
 146 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Republicano, como antiguo presidente nacional del mismo y administrador en

la campaña de Thomas Dewey. Clay era un adjunto militar al presidente elec-
to, que se había mostrado activo en la campaña política de 1952, y era pre-
sidente de la junta en la Continental Can Company. Las personas clave del
equipo de personal de Kennedy (el "Talent Hunt") fueron su hermano y
administrador de la campaña, Robert Kennedy, y su cuñado, R. Sargent
Shríver. Tanto el equipo de Eísenhower como el de Kennedy solicitaron
nombres de empleados en perspectiva, por medio de contactos en la política,
los negocios, las profesiones y las universidades; revisaron las calificaciones
de varios candidatos; hicieron consultas a ese respecto con líderes políticos
y profesionales o asociados de negocios, y formularon recomendaciones para
cada puesto del gabinete. El equipo de Eisenhower y el de Kennedy se dí-
ferenciaron en cuanto a sus estilos. El del primero parecía un estado mayor
militar de funcionamiento suave, mientras que el de Kennedy tenía una es-
tructura menos formalista y empleaba más tiempo para tomar sus decisiones.
Kennedy designó a su primer secretario del gabinete el día 10. de diciembre,
que era la misma fecha en que, en 1952, Eisenhower había anunciado el ül-
timo de sus nombramientos. No hay dudas respecto a la participación directa
del presidente electo en la selección de los secretarios del gabinete y los
directores de las principales oficinas independientes. Sin embargo, ha habido
diferencias en cuanto a su participación en las designaciones inmediatamente
por debajo de esos niveles. El presidente Eisenhower confió la selección de
los empleados subordinados a los mismos secretarios del gabinete y a los
directores de las dependencias. Esto iba de acuerdo con su política de delega...
ción de decisiones, permitiendo que los administradores dirigieron sus propias
organizaciones. Esta política disgustó a ciertos congresistas republicanos, que
no podían obtener la intervención presidencial en favor de los "votantes díq-
nos de atención". En ciertas ocasiones, el estado mayor de Eisenhower apre-
mió a determinados departamentos para que tomaran en cuenta las "consí-
deracíones políticas": pero el presidente electo no se involucró directamente.
En general, Kennedy ejerció más control que Eisenhower sobre las designa-
ciones de subordinados. En realidad, el primer anuncio de Kennedy -hecho
inmediatamente antes de anunciar a un secretario de estado fue el de la desíq-
nación de G. Mennan Williams como Secretario Adjunto de Estado para
Asuntos Africanos. Esta preocupación presidencial puede haberle hecho obte-
ner ciertas simpatías entre las elites de los nuevos Estados africanos; pero
también sirvió para indicar al Departamento de Estado que Kennedy tomaría
decisiones que se delegaban anteriormente en esa secretaría. El presidente
electo Kennedy designó a Chester Bowles como Subsecretario de Estado y a
Adlai Stevenson como embajador ante las Naciones Unidas. Asimismo, a
cada uno de los secretarios del gabinete de Kennedy se le asignó un miembro

.¡.. ,.
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 147

del equipo personal, para revisar a los candidatos disponibles para las desig-
naciones de subordinados.
Los presidentes más recientes han utilizado una combinación de la com-
petencia profesional y la posibilidad de aceptación política, como criterios de
personal. El equipo Kennedy hacía preguntas, en relación con los candidatos.
sobre su "capacidad para emitir juicios", "tenacidad", "integridad", "habilidad
para trabajar con otros", "iniciativa", "devoción a los principios del presidente
electo" y si su designación realzaría el prestigio de la administración "nacio-
nalmente", "en su Estado", "en su comunidad" o "en su grupo profesional".
Sin embargo, debido a las premuras de tiempo y a los muchos candidatos que
era preciso examinar, las evaluaciones se simplificaron a "muy calificado",
"calificado" o "con ciertas calificaciones", con respecto a la competencia; y
"buen demócrata", "políítícamente neutro", "republicano" o "políticamente
descalificado", en 10 que se refiere al partidarismo (18). .
A medida que los presidentes pasan los períodos inaugurales, cambian
los procedimientos para las designaciones políticas. Sin el apremio del número,
no requieren ya un grupo especial de trabajo. Tanto Eísenhower como Ken-
nedy asignaron la revisión de las designaciones políticas posteriores a la Ofi-
cina de la Casa Blanca (véanse las páginas 111-112). A medida que los
presidentes se concentran cada vez más en los problemas importantes, sus
secretarios de gabinete adquieren un papel predominante en las decisiones
relativas al personal, la mayoría de las cuales se refieren a la selección de
candidatos de reemplazamiento para los subordinados que renuncian.
También el Congreso desempeña un papel en las designaciones políticas.
La Constitución da al Congreso poderes para determinar los procedimientos
para ocupar los puestos por designación. En algunos cargos, el Congreso sólo
concede el poder de designación al presidente mismo. Este es el caso del
Director y el subdirector de Presupuestos. En ciertos departamentos del gabi-
nete y determinadas oficinas independientes, los secretarios administrativos
adjuntos no requieren confirmación senatorial, Por lo común, son nominados
por los superiores inmediatos, para que les sirvan como ayudantes personales.
En 1965, todos los secretarios, subsecretarios y secretarios adjuntos dedepar-
tamentos, así como los embajadores. los directores de la mayoría de las ofici-
nas independientes y los jueces federales, estaban sujetos a la confirmación
senatorial (19). .
La mayor parte del tiempo, el Senado sólo lleva a: cabo exámenes super-
ficiales de los candidatos. El individuo es presentado al comité del Senado que
se encuentra a cargo de la legislación relativa a su departamento. Es' raro
que se realice alguna investigación sobre sus antecedentes o intenciones y,
con frecuencia, no quedan registros formales de la reunión del comité. Su

(18) Mann, p. 73. , ¡

(19) Mann. p. 35.

148 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

nombre puede pasar ante el Senado sin debates y ser aprobados por unani-
midad (20). Casi siempre. los senadores conceden una discreción considera-
ble al presidente en cuestiones de personal, y raramente ofrecen una oposí-
ción pública a sus designaciones (21).
Cuando la oposición a una designación procede del Senado, puede tomar
varias formas. Puede tratarse de un esfuerzo serio para impedir una designa-
ción. o ser, simplemente. un intento hecho por un senador para que su propia
oposición quede registrada. Otras oposiciones pueden tener como fin elucidar
los compromisos políticos de la persona nombrada. Pocos candidatos a desíq-
naciones políticas son rechazados verdaderamente por el Senado. Hasta 1965.
sólo habían sido rechazadas ocho nominaciones para el gabinete. y ninguna de
secretarios adjuntos o subsecretarios. desde 1933. Sin embargo. esto no lo
resume todo. Hay ciertas nominaciones que las retira el mismo presidente.
debido a que teme enfrentarse a las mortífícacíones de un rechazo formal, y
otras, probablemente. no se presentan nunca de manera formal, debido a que
ciertos senadores prominentes manifiestan una oposición intensa en el curso
de una consulta preliminar.

IMPORTANCIA DE LOS RASGOS PERSONALES DE

LOS ADMINISTRADORES EN LAS ORGANIZACIONES
ADMINISTRATIVAS

Es imposible decir hasta qué punto influyen en las actividades de las

dependencias administrativas los rasgos personales de los administradores. En
la actualidad, simplemente no disponemos de suficientes informes sobre los
antecedentes. los valores o las capacidades de los administradores, para poder
intentar una evaluación. La mayor parte de la información que presentamos
en este capítulo se refiere a grandes grupos de empleados de gobierno. No
contamos con suficientes datos respecto al personal de dependencias índivi-
duales. para poder hacer análísís comparativos que muestren la corresponden-
cia entre los rasgos de los administradores y las normas de las dependencias
administrativas. Incluso nuestro esfuerzo descriptivo debe limitarse a las
dependencias administrativas del gobierno nacional. Los datos más valiosos
se enfocan sobre los empleados federales en puestos profesionales o técnicos
de alto nivel, o en los que tienen una responsabilidad de establecimiento de
normas. Ese personal es el que más probabilidades tiene de moldear las decí-
síones de sus dependencias.
La información disponible muestra que los administradores. en los nive-
les normadores, se diferencian de la población adulta en general, en cuanto a
sus antecedentes sociales y sus experiencias educativas: no obstante, no se

(20) Mann, p. 135-52.

(21) MarIDo p. 149.
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 149

diferencian notablemente de los individuos que ocupan puestos de responsa-

bilidad en otras ramas del gobierno o en las grandes empresas de negocios.
Ciertos estudios indican que, entre los administradores del gobierno, hay una
mayor proporción que tienen una educación superior y menos que proceden
de las clases superiores, que los miembros de las ramas ejecutiva y legislativa de
las grandes empresas privadas. Sin embargo, las diferencias no son grandes.
Tanto en esos como en otros rasgos, el personal de alto nivel de las depen-
dencias públicas es más similar a sus correspondientes de otras ramas del
gobierno o de los negocios, de lo que cualquiera de esos grupos se parece
a los adultos de la sociedad en su conjunto. En general, los puestos de res-
ponsabilidad, en muchos campos, atraen a personas con una educación superior
a la media y que proceden de familias de ingresos elevados. No existen índí-
caciones de que los rasgos personales de los administradores gubernamenta~
les sean tan distintos de los de otros normadores que su presencia tenga
probabilidades de hacer que las decisiones de las dependencias del gobierno
sean diferentes a las de otras instituciones.
Las múltiples Influencias en las normas de las dependencias proporcionan
una competición en cuanto a las influencias que pueden deberse a los rasgos
personales de los administradores. Además, los procedimientos de control,
vigentes en muchas dependencias, reducen todavía más la influencia que
pueden ejercer dichos rasgos. Los atributos personales de los administradores
deben "competir", en cuanto a la influencia sobre las normas, con las comu-
nicaciones formales e informales de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial
del gobierno, de los funcionarios de otros niveles del gobierno federal y de
los clientes y otros miembros del público. Además, diferentes aspectos de las
propias características de los administradores pueden competir entre sí, para
obtener influencia sobre sus decisiones. Los "intereses" identificados con la
posición social de sus familias, por ejemplo, pueden entrar en conflicto con
la orientación profesional que adquieren como parte de su preparación Ior-
mal. Dentro de una unidad administrativa, los intereses personales de los
administradores pueden competir entre sí y hacer que sea improbable que
cualquier interés personal pueda moldear las decisiones de la dependencia. La
mayoría de las unidades administrativas tienen procedimientos que las salva-
guardan contra la influencia abierta de los intereses personales sobre las de-
cisiones oficiales. Estas incluyen: múltiples encargados de la toma de decisiones
en las dependencias individuales; la separación de poderes, verificaciones y
balances, que dan a cada dependencia varios supervisores ejecutivos y leqís-
Iativos, y los procedimientos de conflicto de intereses que se utilizan para
excluir a los solicitantes que tengan un interés financiero importante en 'las
normas de la dependencia. . '
Es útil describir los rasgos personales de los administradores, aunque no
podamos discernir ningún efecto claro de esas caracteristi<:as sobre los resul..
150 CONVERSIÓN DEL sISTl!MA ADMINISTRATIVO

tados obtenidos en las organizaciones administrativas. La composición del

servicio público tiene importancia para las cuestiones relativas a las oportu-
nidades de empleo. ¿Hasta qué punto tienen los oriundos de diferentes clases
sociales o grupos étnicos igualdad de oportunidades para ingresar a empleos
públicos y alcanzar niveles de establecimiento de normas? En ciertos grupos
que han sido el blanco de una fuerte discriminación en la industria privada,
el gobierno puede ser la principal fuente probable de empleos conmensurados
a sus competencias y sus preparaciones. La oportunidad para obtener empleos
en el gobierno es uno de los principales servicios que ofrece una organización
administrativa a determinados grupos de la población. Hay también cuestiones
importantes, respecto a las inclinaciones públicas y la dedicación de los em-
pleados del gobierno. Para resolver éstas, se requieren informes sobre las
personalidades, los valores y las aspiraciones de los administradores.

¿QUIENES SON ADMINISTRADORES PUBLICaS?

En comparación con la población en su conjunto, los administradores

de alto nivel (2,2) en el gobierno federal, proceden de manera desproporcio-
nada, de las comunidades que tienen grandes poblaciones, de familias en las
posiciones medias y superiores de las categorías de ocupaciones, y de grupos
religiosos protestantes. Esta combinación de rasgos sugiere que los admínís-
tradores de alto nivel gozaron de cierto número de ventajas en su infancia.
Esas ventajas hacen aumentar las probabilidades de que tengan puntos de
vista cosmopolitas, en lugar de estrechos, y les ofrece oportunidades educa-
tivas atractivas, así como buenas perspectivas de carreras en las ciencias, las
profesiones y la administración. Las propias experiencias educativas de los
administradores complementan sus bases de clase media o superior. Casi to-
dos ellos tienen grados universitarios, y una proporción considerable, grados
avanzados. Un gran porcentaje recibieron su educación en escuelas supe-
riores privadas y obtuvieron sus grados universitarios en los colegios y las
escuelas de graduación de mayor prestigio (23).
Aunque los antecedentes de los administradores de alto nivel se díferen-
cian considerablemente de los "ciudadanos medios", no son muy dífírentes de
los de las personas que ocupan otros puestos de responsabilidad en el gobierno
o en la industria privada. En la Tabla 5~ 1 se reunen datos de varios estudios

(22) Véase la Nota 1, anterior.

(23) Warner, et el., Capítulo 2 y 4; Mana, Capítulo 2 y 3, Y Stanley, The Higher
Civa Seroice, Capitulo 3. Asimismo, si se desea un estudio de la composición variable del
Servicio Exterior de los Estados Unidos con respecto a los antecedentes de suhgraduaclón
de los empleados contratados, véase. de Martín B. Hickman y Neíl HoIlander, "Llnder-
graduate Origin asa Factor in Elite Recruitement and Mobility: The Foreign Servíce-A
Case Study", Western Polítical Quarterly, 19 (junio de 1966), 337-53.
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 151

sobre los antecedentes de élítes. Dichos datos ilustran diversas conclusiones

relativas a sus antecedentes sociales. Todas esas élites proceden de grupos
sociales que han tenido más ventajas que los ciudadanos medios. En compara-
ción con la población en su conjunto, han obtenido una educación considera-
blemente mayor y tienen más probabilidades de ser protestantes. Hay otros
datos que muestran que es más probable que procedan de familias ejecutivas
y profesionales que los ciudadanos medios. La afiliación religiosa sugiere que
las élites proceden de las familias "viejas", en lugar de ser descendientes de
inmigrantes "recientes" de Irlanda, del sur o del este de Europa.
Hay ciertas diferencias en los rasgos de los administradores gubernamen~
tales de alto nivelen puestos públicos, y los de otros grupos de élíte. Puede
observarse una elevada incidencia de católicos entre dichos administradores y
otra aún mayor de hijos de trabajadores. Esto sugiere la "abertura" relativa
de la burocracia federal. en comparación con la de la industria privada. La
mayor incidencia de educación avanzada es buena muestra de las capacidades
halladas en la burocracia, y sugiere que muchos administradores se sobrepu-
sieron a sus desventajas familiares o culturales, por medio de un trabajo arduo
en las escuelas.
Las características de las personas elevadas a los puestos más altos en
las dependencias administrativas federales refleja, hasta cierto punto, la in-
fluencia de un presidente particular, que las designó. En la Tabla 5~2 se mues-
tra cierta información sobre las designaciones políticas de los presidentes más
recientes. Sólo se observan diferencias marginales entre los designados; pero
las que existen parecen reflejar el partido político de cada presidente. Eísen-
hower designó a un número proporcionalmente menor de católicos y judíos
que los recientes presidentes demócratas, debido, quizá a que había menos
católicos y judíos entre los republicanos que entre los demócratas. De los
presidentes demócratas, las administraciones más recientes, la de Kennedy
y la de Johnson, designaron proporcionalmente más católicos y judíos que las
anteriores, de Roosevelt y Truman. Esto puede reflejar los progresos cultura-
les de las familias católicas y judías y las mayores probabil'idades de que sus
descendientes posean las ventajas culturales y educativas que los ayuden a
prepararse para ocupar puestos elevados en el gobierno. La incidencia más
baja de designaciones hechas desde el interior de la burocracia federal, du-
rante la administración de Eísenhower, sugiere tanto la desconfianza en los
burócratas, considerados como demócratas leales, como el gran número de
miembros del partido que se encontraba fuera del poder que deseaban obtener
cargos federales, después de su victoria. Al cabo de 20 años sin un triunfo
en las elecciones presidenciales, había muchos republicanos que se considera-
ban aptos para ocupar un puesto en el gobierno federal. La mayor incidencia
de personas con grados de doctores entre los designados para ocupar cargos
en las administraciones de Kennedy y [ohnson, puede reflejar la propensión
 -
Ul
~

. TABLA 5-1

Antecedentes sociales de las élltes en los aftos de la década de 1960

Funoíona-
Ejecu· rios pübíí- Congreso Líderes nnilltares
tivos polí- cos lede- Ejecu·
ticosfe- ralessu· tivosde Fuerza Público
derales perlores negocios CAmara Senado Ejército Marina Aérea en general

Religión:
Católica romana 19% N.A.· 9% 12% 21% 11% 10% 16% 36% oo
Judía 4 N.A. 5 1 3 - - - 5 z
Protestante u otras 77 N.A. 87 87 77 89 90 84 56 ~
:tl
en
Educación: o-
Z
No universitaria 2 4% 9 7 4 N.A. N.A. N.A. 83 o
Estudios universitarios 5 13 16 14 13 N.A. N.A. N.A. 9 tI1
t-<
Grado universitario 93 83 74 79 83 N.A. N.A. N.A. 8 en
¡¡;
~
tn
:FUENTES: David T. Stanley, et aL, Men Who Govena (Washington, D. C.: The Brookings Institution, ~
>'
1967), páginas 15·18; y Lloyd Warner, et al, The Annerlcan Federal Executive (New Raven, Conn.: Yale Uníver-
sity Press, 1963), p. 29·36. >-
o
~
·NOTA: Puesto que la tabla se ha compilado de diferentes fuentes, ha sido preciso dejar vacíos varios Z
puntos, a falta de datos. Se designan como N.A. (no averiguados). ¡ji
;d
>'
~
<:
o
PERSONAl.. DE l..AS DEPENDENCIAs ADMINISTRATIVAS 153
TABLA 5-2

Rasgos de los empleados federales politicamente designados, por los presidentes

que los nombraron

Franklin Harry Dwight Jobo Lyndon

Roosevelt Truman Eisenhower Kennedy Johnson

Partido político:
Demócrata 89% 84% 5% 81% 84%
Republicano 10 13 76 9 8
Otros o ninguno 1 4 20 9 9
Antecedentes de ocupación:
Ocupó antes un cargo federal
por designación 23 41 18 22 20
Educación:
Doctorado 11 8 9 18 19
Religión:
Católica romana 18 20 14 26 33
Judía 3 6 1 7 6
Protestante u otras 17 74 85 67 61

FUENTE: David T. Stanley, et al., Meo Who Govern (Washington, D. C.:

The Brookings Institution, 1967), Capitulo 2 y 3. Copyright (C) 1967 by The
Brookings Institution.

al reclutamiento entre los cuerpos docentes de las universidades, así como

también la importancia cada vez mayor de las tareas administrativas que re-
quieren pericia técnica.

CARRERAS Y EXITOS EN LAS DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS

La trayectoria de carrera seguida por un individuo constituye un elemen-

to básico, que puede afectar sus decisiones como administrador. Su primer
empleo, el tiempo que permaneció en ocupaciones anteriores y sus experiencias
preejecutivas en la organización administrativa, pueden moldear la forma en
que toma en consideración su trabajo. Si numerosos administradores del go~
bíerno siguen trayectorias similares de carreras y si esas trayectorias difieren
de manera considerable de las seguidas por las élites del sector privado, en-
tonces, las discrepancias de experiencias pueden conducir a perspectivas -y
quizá a comportamientos-e- dístíntas de las observadas en las grandes- orga-
nizaciones privadas. Los antecedentes familiares influyen en la naturaleza de
los primeros pasos dados en la carrera. Así pues.. dichas antecedentes, pueden
154 CONVERSI6N DE1. SIST~MA ADMINISTRATIVO

afectar el comportamiento de las dependencias administrativas, por medio de

sus influencias anteriores sobre las primeras elecciones de carreras de per~
sonas que se convierten en administradores de alto nivel (24).
De todas las ocupaciones, las profesiones son las que proporcionan con
mayor frecuencia individuos para ocupar cargos de alto nivel en la adminís-
tracíón federal. En la Tabla 5~3 se muestra que el 46 por ciento de las per-
sonas que fueron administradores de alto nivel (GS 14 y superiores) en
1959, empezaron en una profesión, y que más del 40 por ciento estaban en
clasificaciones profesionales 15 años después de iniciar sus carreras. Muchos
de los que comenzaron en las categorías de obreros y empleados de oficina
pasaron a la categoría profesional antes de alcanzar sus puestos admínístra-
tívos presentes. La división de la categoría profesional indica que cerca de
un tercio son ingenieros, y otro tercio, abogados o científicos. Otras categorías
profesionales son las de médicos, profesores, contadores y maestros de es-
cuelas públicas.
Existen ciertas diferencias en las trayectorias de carreras tanto dentro
de la administración federal como entre ésta y las grandes empresas privadas.
En la administración federal, los designados políticamente tienen más proba-
bilidades de proceder de las profesiones: los funcionarios del servicio extran-
jero avanzan, principalmente, de un puesto administrativo a otro: y otros
administradores del servicio público, no políticos, tienen antecedentes que se
dividen, casi equitativamente, entre administrativos y profesionales. Entre los
designados políticamente. el 59 por ciento han estado dentro de las profe-
siones 15 años después de iniciar sus carreras; el 40 por ciento de los ejecutí-
vos de los servicios públicos y sólo el 20 por ciento de los del servicio extranjero
se encontraban dentro de las profesiones en ese momento. El personal no políti-
co de los servicios públicos y del servicio extranjero, tiene más probabilidades
de abrirse camino, a través de los cargos administrativos menores, en las
organizaciones del gobierno, o pasar a éstas de puestos administrativos en el
sector privado. Sólo el 24 por ciento de los directores de negocios iniciaron
sus carreras como profesionales. A diferencia del 25 por ciento de los adminís-
tradores del gobierno que se iniciaron en puestos de empleados (de oficinas y
de ventas), el 44 por ciento de los directivos de negocios se iniciaron en esas
ocupaciones. Estos últimos ingresaron a la administración más rápidamente
que sus correspondientes en el gobierno. Al cabo de 15 años, el 82 por ciento
de los dirigentes de los negocios eran ya gerentes inferiores o superiores,
mientras que sólo el 47 por ciento de los empleados del gobierno se encontra-
ban en esos cargos.
Esos datos tienen grandes implicaciones para los estereotipos comunes
de los administradores del gobierno como burócratas que se complacen en

(24) Véase Wamer. el al•• Capitulo 10.

PERSONAL DE tAS DEPENDENCIAS AóMtNIS'i'RATIVAS

TABLA 5·3

Secuencia de carreras de administradores federales públicos de alto nivel.

correspondientes a 1959

Primera Cinco años Diez años Quince dos

Ocupación de ejecutivo federal ocupación después después después

Obrero 14% 6% 4% 2%
Empleado 25 17 8 3
Ejecutivo inferior 5 17 28 26
Ejecutivo superior 0* 2 7 21
Todas las profesiones 46 46 45 42
Servicio uníformado 5 8 5 3
Propietario de un negocio 1 1 1 1
Otras ocupaciones 4 3 2 2

Total 100% 100% 100% 100%

Profesiones detalladas:
Ingeniero 15% 16% 16% 14%
Abogado 6 7 8 8
Médico 2 2 2 2
Profesor 4 4 3 2
Maestro de escuelas públicas 6 2 1 O·
Cientifico 5 7 8 8
Contador 1 1 1 1
Administración 1 2 2 2
Otras profesiones 6 5 4 5

FUENTE: W. Lloyd Warner, et aL. The American Federal Executive (New

Haven, Conn.: Yale University Press, 1963), p. 150.
*Menos del O. 5 por ciento.

los papeleos y de los gerentes de los negocios como individuos flexibles. Es

el director de los negocios privados quien sigue la trayectoria de empleado
a gerente de categoría inferior y a gerente principal, dentro de las burocracias
de los negocios, mientras que el funcionario del gobierno. sobre todo el de...
signado políticamente, se educa con mayor frecuencia en una escuela profesio...
na] o de graduaCión y. a continuación, se transfiere al gobierno. a un nivel
en el que goza de prestigio, discreción y responsabilidad para tomar decisio...
nes normativas. Si hay algún tipo de directivos que da muestras de tener
ciertas inclinaciones hacia la carrera burocrática, es más probable que sea el-
de los hombres de negocios que el de sus colegas del gobierno.
Dentro del gobierno federal, las trayectorias. de las carreras muestran la
156 CONVERSiÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

influencia de las características cvonómlcas y sociales de los padres. Los datos

presentados en las Tablas 5-4 y 5-5 se refieren a las carreras de personas que
han llegado a puestos de alto nivel en la burocracia federal. En la Tabla 5-4
se indica que los hijos de obreros y campesinos tenían probabilidades de en-
contrarse en los escalafones inferiores del cuerpo de establecimiento de nor-
mas (GS 14 y GS 15). mientras que los hijos de profesionales y ejecutivos
podían llegar a puestos de GS 16 y superiores. Los hijos de ejecutivos supe-
riores que se convirtieron en empleados de alto nivel. designados política-
mente. alcanzaron sus puestos 5 años antes. en sus carreras. que los descen-
dientes de obreros. Los datos de la Tabla 5-5 sugieren que la ocupación del
padre es la más importante para definir la primera oportunidad de carrera de
los hijos. Los descendientes de obreros y empleados de oficina o de labora-
torio fueron los que menos probabilidades tenían de iniciar sus carreras en las
profesiones o sea la trayectoria que parece más propicia para obtener ascensos
subsecuentes. Más de la mitad de los niños nacidos en familias de baja posi-
ción iniciaron sus carreras como obreros o empleados de oficina mientras que
más de la mitad de los nacidos en hogares profesionales iniciaron sus carreras
como tales. Los hijos de familias de posiciones bajas tenían menos probabili-
dades de alcanzar puestos tan elevados en el gobierno; y habitualmente. ne-
cesitaban más tiempo para llegar a ellos.

EMPLEO EN EL GOBIERNO DE LOS SOCIALMENTE

EN DESVENTAJA

Una de las preguntas que es apropiado hacer. con respecto a las depen-
dencias administrativas es: [hast« qué punto se incluye en esas unidades a
miembros de grupos que sufren discriminaciones en el sector privado? La res-
puesta a esa pregunta tiene varias implicaciones. En primer lugar. indica el
compromiso de las dependencias administrativas de proporcionar ciertas opor-
tunidades a individuos que se encuentran socialmente en desventaja. Si este
compromiso es considerable. puede producir una "consecuencia" importante
del sistema administrativo: oportunidades de empleo e. incluso. influencia
sobre las normas. para individuos que ven cerrarse ante ellos muchas oportu-
nidades no gubernamentales. En segundo lugar. el empleo de quienes se
encuentran en desventaja puede considerarse como un dispositivo que propor-
ciona a los miembros de esos grupos el sentimiento de que pueden desarrollar
mejor sus oportunidades dentro del orden establecido. en lugar de tratar de
que se produzcan cambios drásticos. Asl pues. las normas de empleo de las
organizaciones administrativas pueden reducir -o agravar- las tendencias
a la aniquilaci6n y la violencia que pueden desarrollarse entre los grupos
que se encuentran en desventaja. En tercer lugar. el empleo de individuos de
todas los grupos sugiere los esfuerzos hechos por los reclutadors del gobierno
 TABLA M "O
tl:I
:lO
Oou~ de loe ¡NM1ree de loa administradores públloos federales de alto nivel de 1959, en varios niveles GS o O
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Ocupación del padre r-
>-
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Ejecutivo
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de negocios rrJ
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Propleta- o propietario tl:I
Z
Nivel OS de rlo de un pe- de negocios me- o
rrJ
los ejecutivos Obrero Campesino quefto negocio Empleado Profesional dios o grandes Total Z
n
s
en
Sobre GS 18 11.1% 10.5% 9.5% 11.3% 33.3% 24.3% 100% >-
as 16 a 18 14.8 14.0 13.2 12.9 23.1 22.0 100 o
~
as 15 21.4 13.4 14.2 14.8 18.4 16.7 100 z
as 14 23.8 17.2 14.8 14.6 15.7 14.0 100 ..,:o
Vl

Rclacíonesf de ocupaciones de los padres a las de los varones adultos de los ..,>-
Estados Unidos, en 1930 <:
>-
en
Sobre GS 18 0.23 0.50 1.43 0.79 8.25 8.00
GS 16 a 18 0.31 0.64 1.86 0.93 5.75 7.33
GS 15 0.44 0.59 2.14 1.07 4.50 5.67
GS 14 0.50 O.TI 2.14 1.07 4.00 4.67

FUENTE: W. Lloyd Warner, e& al, Tbe AmerIcan Federal ExecuUve (New Haven, Conn.: Yale University
. Press. 1963), P. 163.
• Los niveles de grados de salarios se comparan colocando a los individuos en una categoria equivalente dentro
del sistema de Tabla General (General Schedule, GS>.
*Porcentaje de ejecutivos públicos federales a nivel de grado de salarios/porcentaje de varones adultos de los
Estados Unidos en el grupo de ocupación = relación. -
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 ....
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TABLA 5-5

oeupaclones de los psdres Y paVoRes de carreras de los administradores p1\blicos federales de alto nivel

Ocupación del ejecutivo federal

Ejecutivo Ejecutivo
OcUpaclÓD del padre Obrero Emp leado Profesional Inferior superior otros- Total

Primera ocupación
Obrero 23% 28% 37% 6% 0% 6% 100%
Empleado o ejecutivo inferior 14 28 42 7 0= 9 100 Q
Z
Propietario de pequeño negocio 13 24 43 7 1 12 100 -e
tu
campesino 12 19 48 5 O 16 100 :lO
en
Profesional 9 19 55 7 1 9 100 5-
Ejecutivo superior o propietario de un z
gran negocio 8 22 43 14 1 12 100 lj
tu
t"'"
Cinco años después
~
Obrero 9 18 39 21 1 12 100 en
>-i
Empleado o ejecutivo inferior 6 14 43 22 2 13 100 tu
Propietario de pequeño negocio 5 10 51 21 1 12 100
:::
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campesino 6 11 49 19 1 14 100 )o
lj
Profesional 3 7 57 20 2 11 100
Ejecutivo superior o propietario de un
:::
gran negocio 3 9 42 29 3 14 100
Z
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 TABLA 5-5 (Continuación) '1j
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Ocupaciones de los padres y patrones de carreras de los administradores públicos federales de alto nivel sz
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Ocupación del ejecutivo federal o
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Ejecutivo Ejecutivo
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OCupación del padre Obrero Empleado Profesional inferior superior Otros· Total o
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Diez años después
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Obrero 5 4 42 36 7 7 100 ):
Empleado o ejecutivo inferior 4 4 41 37 6 8 100 en
Propietario de pequeño negocio 3 4 49 31 6 8 100 >
o
campesino 4 2 49 29 6 10 100 E::
Profesional 2 2 52 29 7 8 100 Z
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Ejecutivo superior o propietario de un ..¡
gran negocio 3 2 48 35 12 10 100 :a
>
Quin ce afias después
~
en
Obrero 3 1 39 32 21 4 100
Empleado o ejecutivo inferior 2 2 37 32 22 5 100
Propietario de pequeño negocio 2 1 45 26 21 5 100
campesino 3 1 43 27 20 6 100
Profesional 1 1 48 26 18 6 100
Ejecutivo superior o propietario de un
gran negocio 1 0:1: 36 28 27 8 100

FUENTE: W. Uoyd Warner, et al, The Amerlcan Federal Executive (New Haven, Conn.: Yale University
Press, 1963>, p. 157.
• Incluye servicio militar, programas de adiestramiento y propietarios de negocios.
:&: Menos del 0.5 por ciento. -
Ul
\O
160 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

para buscar empleados en todos los mercados potenciales de mano de obra.

Cuando se excluye a ciertos grupos desfavorecidos de los empleos del gobierno,
es probable que se estén desperdiciando grandes cantidades de potencial hu-
mano. Tal vez convenga granjearse a esos grupos dándoles oportunidades
especiales, tanto educativas como empleo. Sin embargo, si permanecen inex-
plotados, las dependencias administrativas se estarán privando de recursos
muy importantes.

Los negros en el gobierno.

En la actualidad, la incidencia de los no blancos en los empleos del go~

biemo es aproximadamente la misma que su proporción en la población total
(25). Esta proporción, por sí sola, indica que los no blancos tienen un acceso
igual a los sistemas administrativos; sin embargo, la distribución desfavora-
ble entre las categorías de empleo, es buen ejemplo de que siguen teniendo
desventajas. Los no blancos se emplean, principalmente, en los puestos de ca-
tegoría y salario bajos. Se enfrentan a una discriminación abierta, en ciertas
dependencias del gobierno federal y de numerosos gobiernos estatales y lo-
cales.
Un número cada vez mayor de puestos de los niveles medio y superior
de la administración federal están siendo ocupados por negros. En el período de
1961 a 1965, éstos ocuparon el 28 por ciento de los nuevos puestos. Aun-
que hubo una disminución real del número de negros en los niveles GS 1 a
GS 4, se produjo un aumento del 50 por ciento en los niveles GS 5 a GS 11.
y su número se triplicó en los GS 12 a GS 18. Sin embargo, incluso después
de este avance, los negros constituían sólo el 1 por ciento de todos cuantos
se encontraban en los puestos GS 12 a GS 18. y más del 32 por ciento de los
que ocupaban cargos en los grados GS con un nivel de salarios inferior a los
5,000 dólares (26). Existe también el problema nuevo de los negros que ocu-
pan puestos de niveles medio o superior, que son contratados como símbolos,
más que como profesionales competentes.

Con demasiada frecuencia, los negros descubren que sus pues-

tos recién creados no tienen obligaciones reales. A menudo, el mo-
biliario de su oficina se encuentra, evidentemente, muy por encima
del nivel de trabajo correspondiente. El burócrata negro de los
niveles superiores' tiene muchas veces una categoría extra, con un
escritorio más elegante que el que debería corresponderle de acuer-

(25) Véase. de Samuel Kríslov, The Negro in Federal Bmptoyments The Qtiest [or
Equal Opporttinity (Minneapolis: Universlty of Minuesota Press, 1967). p. 94. Esta sec-
ción
.
se basa en la Qbr.~ de. Krislov, Capitulos '5y7.
"

(26) Krislov, p. 101.

PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 161

do con su puesto. La sospecha de que se encuentra allí para desem-

peñar la función del negro de Art Buchwald, doctor en filosofía,
con experiencia como ingeniero y que habla diez idiomas -para
instalarse cerca de la puerta y convencer a todos de los principios
de igualdad de la oficina de negocios en que se encuentra emplea-
do-, constituye virtualmente una pesadilla para todos los negros
que ocupan cargos burocráticos importantes (27).

La distribución geográfica de los negros en el servicio federal plantea

otra cuestión relativa a su "progreso". ¿Es el aumento de negros en los em-
pleos más una función de la concentración residencial en W áshington que el
reflejo de una política deliberada? Durante 1965, los negros constituían apro-
ximadamente la cuarta parte de los empleados federales en la zona de Wás-
hington: pero sólo una octava parte del total de empleos federales. En rea-
lidad, su aumento en los empleos puede atribuirse a una combínacíón de la
concentración de población y de una política deliberada. Los negros no se
han ido a Wáshington por accidente. Un factor importante en su migración
es el atractivo de los empleos federales. Todas las regiones han mostrado
ciertos incrementos recientes en el número de empleos ocupados por negros.
Incluso en Mísísípí, se observó un aumento del 450 por ciento en el número
de empleados federales negros, durante 1964-1965. En este Estado, los ne-
gros representaban el nueve por ciento de los empleos federales, en 1965.
Aunque constituye un indicio de cierto progreso reciente en las oportunidades,
esta proporción es todavía muy inferior a su porcentaje en la poblaci6n del
Estado (28).
En general, los negros han hallado más oportunidades de empleo en
las oficinas que tienen dientes negros y en las dependencias del gobierno más
recientes o en los nuevos programas. La representación negra es relativamente
elevada en la beneficencia, la vivienda y las dependencias de asuntos urba-
nos, (29) así como también en las unidades del Departamento de Estado
que se ocupan de asuntos africanos (30). Una excepción importante del
principio de oportunidades de empleo para negros con clientela negra, se
presenta en el Departamento de Agricultura. La impotencia política de los
dientes negros (negros rurales del sur) ha limitado las oportunidades de
empleo para los negros. Todavía en 1965, la Comisión de Derechos Civiles
dé los Estados Unidos informó:

En ciertos programas, el servicio efectivo a los negros se ha

(27) Krislov, p. 100.

(28) Kríslov, p. 104.
(29) Kríslov, p. 127.
(30) Krislov. p. 134.
162 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

hecho dependiente del número de empleados negros, de acuerdo con

la teoría insostenible de que los campesinos negros deben ser servi-
dos sólo por personal negro (31).

Incluso en los últimos años, ciertos funcionarios del Departamento de

Agricultura no permitían a los empleados negros que sirvieran a los campe-
sinos blancos, aislaban a los negros en oficinas separadas y con reuniones
segregadas, y les proporcionaban menos adiestramiento en servicio que el
ofrecido a los blancos. Es probable que sea en los programas más recientes
de inspección de alimentos y servicios al consumidor (32), donde se ofrecen
oportunidades iguales a los empleados de color, en el Departamento de
Agricultura.
Es un error atribuir a las normas discriminatorias toda la culpa de que
haya tan pocos negros en puestos de alto nivel. En realidad, es probable que
haya cierta discriminación. No obstante, la baja incidencia de negros en los
puestos de responsabilidad se debe, en parte a su falta de preparación. Para
invertir esta situación, puede resultar necesario efectuar cambios importantes
en los colegios y las universidades que adiestran a los futuros empleados del
gobierno y provocar ciertas transformaciones en la subcultura negra.
En 1966. el presidente de la Comisión de Servicios Públicos de los Es-
tados Unidos describió ciertas metas de largo alcance de su programa de
igualdad de oportunidades: "erradicación de todos los vestigios de prejuicios,
una revisión completa de las prácticas de ingreso a los empleos federales y
un fuerte hincapié en el adiestramiento y el desarrollo de los empleados" (33).
Sin embargo, las metas de adiestramiento y desarrollo de los empleados pue-
den ser las más difíciles, puesto que se requiere algo más que la simple dis-
posición de los colegios y las universidades para admitir a los solicitantes
negros calificados. Debido a las desventajas educativas que limitan la com-
petencia de muchos negros graduados en secundaria, así como de los eqre-
sados de los colegios predominantemente negros, puede ser necesario practicar
una "discriminación" de compensación, pidiendo solicitudes de empleo de estu-
diantes negros en perspectiva y proporcionando oportunidades especiales que
compensen las deficiencias de la educación escolar previa. Esto no sólo re-
quiere grandes cantidades de dinero, sino también que las instituciones edu-
cativas pasen de su preocupación recientemente adoptada en pro de la "igual-
dad de oportunidades" a una nueva disposición para proporcionar "oportuni-
dades especiales". Para quienes deben proporcionar los fondos para esos pro-
gramas (o sea, el gobierno mismo o fundaciones privadas), se plantea la

(31) Citado en Kríslov, p. 133.

(32) Kríslov, p. 132~33.
(33) Warren I. Cíkíns, "Graduate Educatíon. Public Servíce, and the Negro", Pu-
blic Administration Review, 26 (septiembre de 1966). 183~91.
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 163

cuestión relativa qué instituciones deben recibir ayuda. Una tendencia con-
siste en "reducir a un mínimo ... la duplicación y la repetición, y (buscar)
las ganancias producidas al contar con las mejores mentes disponibles e íns-
talaciones físicas" (34). Esto significaría una concentración de recursos en
instituciones de prestigio en gran parte blancas. Otros piensan que es más
conveniente proporcionar recursos a las instituciones predominantemente ne-
graso Prestan ya servicios a la mayor concentración de estudiantes negros:
pero muchas de ellas carecen de programas sólidos que sean pertinentes para
las necesidades de las dependencias administrativas. Otros obstáculos para
la igualdad de oportunidades de empleo pueden deberse a la comunidad negra
misma. Las generaciones de discriminación que sufrieron no prepararon a las
familias negras para atribuir un gran valor a los logros académicos. Si se
crean programas y se envían reclutadores a las comunidades negras, las me-
tas pueden fracasar, todavía, si los estudiantes potenciales no aceptan esos
nuevos ofrecimientos como expresiones sinceras del interés de los blancos por
su futuro.

Las mujeres en el gobierno.

Las posiciones y los problemas de las mujeres en las dependencias admi-

nistrativas son similares a los de los negros. La exclusión de las mujeres de
ciertos puestos plantea cuestiones análogas sobre la discriminación y sobre el
hecho de que las dependencias administrativas no logran explotar los recursos
potenciales. El número de mujeres empleadas en puestos federales es apro-
ximadamente igual a la proporción que tienen en la población total (49 por
ciento) (35). Como en el caso de los negros, el problema no es tanto el de
su número como el de su distribución. En 1959, las mujeres eran sólo el 4
por ciento de los empleados federales, por encima del nivel de GS 12, y ape-
nas el 1 por ciento por encima del GS 15. También como los negros, las mu-
jeres se encuentran de manera desproporcionada en ciertos tipos de empleos
en los que los clientes las esperan y, quizá, las aprecian. Están concentradas en
la beneficencia infantil, la asistencia pública y la rehabilitación vocacío-
nal. Aproximadamente la tercera. parte de las mujeres que habían alcanzado
un puesto ejecutivo en el gobierno federal, en 1959, estaban empleadas en los
departamentos del Trabajo, Sanidad, Educación y Beneficencia.
Las mujeres que llegan a ocupar puestos de nivel normativo en la buro-
cracia no tienen características obvias de antecedentes familiares que las dis-
tingan de sus colegas varones. En número mayor que los adultos medios de
la sociedad, proceden de las familias de las clases media y superior, en ciu-
dades medianas o grandes: sus padres fueron profesionales, ejecutivos o em-

(34) Cikins, fdem.

(35) Esta sección se basa en Warner, et al.. Capitulo 11.
164 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

pleados, y tuvieron una educación de escuela superior, además de algún tipo

de graduación. En todos esos rasgos, se parecen a los administradores va-
rones. Sin embargo, hay otras dos características de las ejecutivas, que son
más distintivas. En primer lugar, las mujeres son ligeramente mayores en
edad que los hombres que ocupan cargos comparables. Esto puede deberse
a la discriminación en la selección o los ascensos, al tiempo que las mujeres
deben dedicarse a otros aspectos de los papeles que desempeñan en la sociedad
(v.g. criar una familia) o a varias "salidas en falso", antes de seleccionar
la trayectoria educativa y de empleo que les resulta más conveniente. En cual-
quier caso, el hecho de que las mujeres que ocupan niveles administrativos
comparables sean más avanzadas en edad, indica ciertas dificultades espe-
ciales a las que no se enfrentan sus colegas varones. En segundo lugar, las
ejecutivas son normalmente solteras. Aproximadamente las dos terceras partes
de las mujeres que ocupaban cargos de administradoras de nivel elevado y
que fueron objeto de un estudio en 1959, estaban solteras, en comparación
con sólo un cinco por ciento de los hombres. La elección de carrera, en lugar
de la familia, es una de las más difíciles a que se enfrentan muchas mujeres.

Las 145 mujeres que se habían convertido en ejecutivos Iedera-

les (en 1959) tuvieron que luchar contra un sistema que comenzó a
trabajar en su contra cuando nacieron, hacia 1910, Escogieron no
desempeñar el papel acostumbrado en la sociedad. Fueron a estu-
diar, eligieron ingresar en las profesiones, y muchas optaronpor lo
que para ellas era más difícil o sea, una carrera, en lugar del ma-
trimonio; otras tuvieron la energía y la inteligencia suficientes para
combinar el matrimonio con la carrera. Poseyeron la determinación
suficiente para permanecer dentro del modo de vida que habían es-
cogido, hasta aIeanzar puestos del gobierno con igual responsabíli-
dad que los hombres (36).

V ALaRES, ASPIRACIONES y PERSONALIDADES EN

LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

Los antecedentes y las experiencias educativas de los administradores de

alto nivel sugieren cuáles son los tipos de experiencias familiares, educativas
y de carrera que proporcionan las trayectorias que puedan conducirles con
mayores probabilidades a puestos de responsabilidad en las dependencias ad-
ministrativas. Tan sólo a partir de sus antecedentes. no podemos inferir qué
administradores del gobierno tienen valores, aspiraciones o rasgos de perso-
nalidad peculiares, que los separen. de los individuos de otras instituciones
grandes y complejas.

(36) Warner, et el., p. 187.

PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 165

Es muy difícil obtener información respecto a los valores. las aspíracio-

nes y las personalidades de los administradores del gobierno. La investiga-
ción sicológica detallada lleva mucho tiempo y resulta costosa; sin embargo.
un grupo de eruditos. dirigidos por el profesor Lloyd Wamer, llevaron a cabo
una serie de entrevistas intensas con un conjunto escogido al azar de 257
administradores públicos del gobierno federal. en los niveles de GS 14 y
superiores (37). Las entrevistas incluyeron Pruebas de Conciencia Temática
y duraron de tres a cuatro horas. El grupo estudiado fue 10 suficientemente
grande para indicarnos algo con respecto a las tendencias generales en la
burocracia federal. Sin embargo. no hay bastantes representantes de cada
subgrupo ocupacional para permitir el análisis de categorías dentro del serví-
cio federal. Además. no incluyó a ejecutivos del mundo de los negocios. que
pudieran servir como sujetos de comparación con los administradores del
gobierno.
Los valores personales. las aspiraciones y las personalidades de los ad-
ministradores federales -según el informe del profesor Warner y sus cola-
boradores- sugieren que son hombres con grandes perspectivas. Se consi-
deran a sí mismos como individuos que operan dentro de un conjunto com-
plejo y exigente de instituciones y como responsables de programas que tíe-
nen un gran valor social. Ven su autoridad como procedente de fuera de ellos
mismos. La autoridad es una fuente de apoyo. así como también de instruc...
cienes: en general. aceptan la autoridad como legítima y justificada: aunque
resienten. a veces. las intromisiones en sus propias actividades. En general.
en su mayoría. aceptan las restricciones de las grandes orqanízacíoaes y la
necesidad de coordinación y cooperación. Muestran los rasgos característicos
de los trabajadores en grupo. en lugar de los correspondientes a los indivi...
dualistas.
Los administradores de alto nivel tienden también a ser hombres de
ideales elevados. Aspiran más al mejoramiento de la comunidad que a su
propio adelanto. Junto a este idealismo. los administradores del gobierno tíe...
nen también necesidades fuertes de realizaciones. Esta combinación de ras...
gas puede producir un realismo enfocado hacia el público. Su necesidad de
realizaciones. así como su aceptación de las limitaciones propias de las orga...
nízacíones, pueden templar su idealismo. de tal modo que las metas lleguen
a ser factibles. Debido quizá a esto. sus metas se expresan. por 10 común. en
términos concretos. que son compatibles con su campo de especialización. En
lugar de principios' abstractos que no conducen a una meta o_una definición
clara, desean mejores servicios en la educación, la .sanidad, fa beneficencia,
los transportes o el desarrollo de los recursos.
Sus valores revelan también un gran respeto por las institucioneS del

(37) Esta secdón se basa en Warner, et al.• Capitulos 12~14.

166 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

gobierno y alicientes muy fuertes para servir a los intereses del público. Pa-
recen estar más orientados hacia el servicio público que hacia las ganancias
privadas.

El concepto que tenía Platón del grupo ideal de gobernantes

era el de una clase de hombres dedicados a obtener sabiduría y
entendimiento. y que poseían inclinación por todos los tipos de
conocimientos. Esos hombres, dotados de una curiosidad inagota-
ble. poseedores de valor y de respeto de sí mismos. buscaban la
justicia y la verdad. Puesto que no se preocupaban por la conse-
cución de riquezas ni tenían alianzas COn la propiedad. podían lle-
gar a la objetividad. Para ellos. el gobernar era una cuestión de
deber y obligación. un llamamiento sagrado. Poseían capacidades
para la temperancia. el eutoconerol y el respeto por la autoridad. Sin
embargo. por encima de todo, estaban dedicados a obtener sabidu-
ría para llegar a la última verdad.
La ideología de los ejecutivos federales se acerca mucho a este
ideal. El hincapié hecho en la inteligencia, los valores intelectuales
y la cultura. la noción de limitaciones. los impulsos hacia el respeto
propio y hacia los demás, el concepto de deber y obligación. son re-
miniscencias sorprendentes del concepto platónico del Estado. To-
davía más significativo es el enfoque de la ideología de los ejecu-
tivos federales sobre la búsqueda de la justicia y la resolución equi-
tativa de los problemas. La justicia para otros. la preocupación por
el bienestar público. la honestidad y la "bondad". son característi-
cas que se consideran como decisivas (38).

Los datos relativos a los administradores de alto nivel no dejan de ofre-

cer contradicciones. Muestran valores y actitudes que parecen raras cuando
se encuentran combinados. lo cual responde a lo que pudiera esperarse. Los
administradores que desempeñan papeles de establecimiento de normas deben
ajustarse a las limitaciones de grandes organizaciones, de grupos de clientes
activos y de legisladores que. en cualquier momento, pueden hacer que sean
tomados en consideración sus propios deseos. Sin embargo. también los ad-
ministradores tienen alicientes poderosos e ideas firmes de servicio al público.
Parece inevitable que muchos adrnínístradores experimenten conflictos inter-
nos. Las entrevistas intensas no sólo revelan expresiones de desenvoltura con
respecto a su dependencia de un Sistema amplio, sino también el impulso de
independencia y la ansiedad por la dependencia que es necesaria. Los admi-
nistradores necesitan y rechazan la autoridad. al mismo tiempo. A veces.

(38) Wamer. et el., p. 235-36.

PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 167

muestran su rechazo con expresiones de resentimiento y un comportamiento

lleno de ineficacia.

En las situaciones en que trabaja en contacto estrecho con

otros. tiende a sentirse más desenvuelto. a iniciarlo todo con mayor
libertad y a influir en los demás, en lugar de sentirse afectado por
ellos. Esta disposición para evitar .. hacerlo todo solo" es especíal-
mente notable en los campos que exigen realizaciones que deben
ser exclusivamente autodirigidas; en estos casos, la ansiedad con-
siguiente es considerable.
En general. el ejecutivo de carrera del servicio público posee
características sicológicas que pueden describirse así: tiene aspira-
ciones elevadas, la mayoría de las cuales se derivan de influencias
externas, de figuras heroicas o de modelos elevados y de exíqen-
cias que pesan sobre él. debido al sistema y a su papel de hom-
bre de carrera ...
Sin embargo, el ejecutivo de carrera del servicio público expe-
rimenta, con frecuencia, sentimientos de incapacidad y falta de
perspicacia para comprender cuáles son los medios que debe utí-
lizar para alcanzar sus elevadas aspiraciones... [En algunos ca-
sos] responde con sentimientos de hostilidad que, muchas veces,
adoptan una forma oculta, como el resentimiento o el fracaso en
tareas ..en solitario" o una inclinación hacia la fantasía y el reino
de las soluciones "mágicas" (39).

Existe sólo una evidencia limitada de las opimones que tienen los admí-
nistradores de alto nivel sobre las cuestiones políticas contemporáneas. En
un estudio sobre los designados polttícarrrerite por las administraciones de
Truman y Eísenhower, se les hicieron preguntas respecto a sus opiniones
respecto al papel apropiado del gobierno en la economía. Los resultados su-
gieren que las masas casi desprovistas de ideología no se encuentran bien
representadas en esos puestos (40). De los 53 individuos interrogados, sólo
8 (el 15 por ciento) expresaron opiniones clásicas de "laíssez-Iaíre" con res-
pecto a la participación del gobierno en la economía. Sentían que el gobierno
no debería regular los negocios ni afectar su ciclo y deseaban poner fin a
los programas de beneficencia social. El resto estaba dividido entre quienes

(39) Warner, et al•• p. 194~96. Obsérvese que Wamer utiliza el término de "elecu-
tivo" como equivalente al nuestro de "administrador de alto nivel".
(40) Alan H. Schechter, "The Influence of Public Servíce on Busíness-men's At~
titudes towar the Federal Govemment", Public Administration Review. 27 (diciembre de
1967), "52~59. Véase también, de Marver H. Bernstein, The Tol 01 the Federal Bxecutive
(Washington, D. c.: Brookings Institution, 1958). Capítulo IX.
168 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

(el 49 por ciento) deseaban que el gobierno se involucrara en actividades límí-

tadas "de establecimiento de la estructura" (41) Y los que (36 por ciento)
estaban en favor de un "gobierno positivo y limitado" (42). No es sorpren-
dente que casi todos los designados por Truman estuvieran en favor de
alguna intervención gubernamental. mientras que los de Eisenhower (aunque
en su mayoría a favor de cierta participación del gobierno), fueron la ma-
yoría de los que respondieron que preferirían que el papel desempeñado por
el gobierno fuera mínimo.

RESUMEN

En este capítulo se examinan aspectos específicos de los procedimientos

qué utilizan las organizaciones administrativas para seleccionar y designar
a los miembros de su personal. así como la naturaleza de este último. Se hace
hincapié, sobre todo, en los administradores de carrera y los designados
políticamente para los niveles superiores de la burocracia federal. Las perso-
nas que se encuentran en esos niveles son las que tienen más probabílída-
des de influir en la naturaleza de las decisiones administrativas y, en esa
forma, afectar las acciones recíprocas entre las dependencias y otros partící-
pantes del sistema administrativo.
En los procedimientos de personal para los puestos de carrera de alto
nivel, prevalece una gran descentralización y, por ende, una carencia resul-
tante de uniformidad. La mayoría de los directores de dependencias tienen
la responsabilidad de cubrir las vacantes de todos los puestos que se encuen-
tran inmediatamente por debajo de ellos. Con frecuencia ascienden a em~
pleados de sus propias unidades. Cuando toman en consideración a personas
del exterior, generalmente buscan a quienes conocen ya de otras dependen-
cias del gobierno, federal, o de los estatales, los locales o las empresas pri-
vadas.
Los procedimientos para las designaciones políticas a fin de cubrir los
cargos de nivel superior son establecidos por cada presidente, de modo que
se ajusten a su opinión de lo que debe ser un trabajo adecuado. Los presí-
dentes más recientes han confiado en un grupo seleccionador constituido por
individuos sensibles tanto a la competencia ocupacional como a la acepta-
bilidad política. Esos procedimientos sólo duran hasta concluir la mayor parte
de las designaciones de los altos puestos, o sea, por lo común, hacia la época

(41) Por ejemplo, creían que el gobierno sólo deberla aplicar normas contrarias al
cíclo en caso necesario y que únicamente sería preciso que regulara los negocios, si se pro-
dujeran abusos extremos en la competencia.
(42) Por ejemplo, creían que el gobierno debía llevar a cabo esfuerzos continuos para
mejorar el ciclo de los negocios y para proporcionar programas mínimos debenefidenda
social.
PERSONAL DE LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 169

inaugural o poco después de ella. Posteriormente, el presidente se preocupa

por el desarrollo y la realización de programas, mientras que sus ayudantes
de la O Iicina de la Casa Blanca y los administradores principales de cada
departamento se ocupan de resolver los problemas continuos de reemplaza..
miento de los nominados políticamente que renuncian a sus cargos.
Los estudios sobre los antecedentes sociales y las experiencias educati..
vas y de carrera de los administradores, muestran diferencias marcadas entre
los administradores de alto nivel del gobierno y los "ciudadanos medios". Los
administradores tienen más probabilidades de proceder de ciudades medianas
o grandes, de tener padres empleados en ocupaciones de categoría media o
elevada y de estar afiliados a algún grupo de religión protestante. Asimismo,
los administradores tienen mayores probabilidades de haber terminado los
'Cuatro años de "colleqe' o escuela superior y de recibir algún tipo de educa..
ción de posgraduado y de iniciar sus carreras en una de las profesiones, la
mayoría de las veces ingeniería, leyes o ciencias. Aunque los admínístrado-
res de alto nivel tienen grandes diferencias con el público en general. difieren
mucho menos de otros grupos ocupacionales con puestos de responsabilidad.
Por ejemplo, en sus antecedentes sociales y sus logros educativos, los admi ..
nístradores del gobierno ofrecen una mayor similitud con los grupos de "lí..
deres de los negocios" que la que tiene cualquiera de esos grupos con el
público en general.
Las desventajas ocupacionales de dos grupos sociales -los negros y
las mujeres- resultan evidentes por su distribución dentro de las unidades
administrativas. Ambos grupos se encuentran representados desproporciona..
damente en los niveles más bajos. Cuando ocupan puestos de niveles eleva ..
dos, tienen más probabilidades de trabajar en dependencias que responden a
intereses específicos de los negros o las mujeres, respectivamente. Sin ero...
bargo, en el caso de los negros, se han producido en los últimos años íncre..
mentos considerables en el número de empleados colocados en puestos admi...
nistratívos, dependencias y regiones que anteriormente tenían pocos emplea...
dos negros.
Hay muy pocos informes relativos a los valores, las actitudes y las per...
sonalidades de los administradores. La información disponible les atribuye un
interés muy grande por servir al público, aceptación de las restricciones im...
puestas por las grandes organizaciones y un sistema político pluralísta, y
aprecio de la necesidad de coordinación y cooperación con otros adminis..
tradores. Existe una correspondencia entre esta información sobre los em..
pleados federales y la imagen que tiene el público de los funcionarios fede ..
rales, tal y como Se describe en los capítulos siguientes [véanse las páginas
182...188). Los administradores tienen también una inclinación muy fuerte a
mejorar los servicios de su campo de especialización. Sin embargo, hay indi...
cíos de conflictos internos de los administradores entre las necesidades de
170 CONVERSIÓN DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

realizaciones y las restricciones impuestas por las grandes organizaciones y

el proceso político.
Hay varias cuestiones de personal que generan controversias políticas.
El control de las designaciones para ocupar los cargos del gobierno es un
tema que ha hecho que los jacksonianos -y. en la actualidad. los neojackso-
níanos-« se enfrenten a los reformadores de los servicios públicos. Hay desa-
cuerdos muy fuertes sobre los derechos y las prerrogativas de los sindicatos
de empleados de gobierno y respecto a las normas seguidas por las dependen-
cias para reclutar a miembros de grupos étnicos minoritarios.
Segunda Parte

Insumas del sistema

administrativo
r~----------------------I
I LOS INSUM08 DBr. -
PBOOESO DE
OONVEB8ION L08 SERVIOIOS
I
I IIE~OL~~TB :LoI inlumOI internol p~lEmDIO I
a) demandal, b)
inell17en:
'----->o. a) estructuras, b) ------'>.
INOL11YBN'
•
I
reeBrSOl, ., e) apo'TO"
u oposición de 101
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para el ptb11co
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e) miembros del ptbUeo .., cKrOI funcionariOl del ~obier.
I
no, que apo.,.n o se oponen a 1M dependenclu, 101 &d.
mlJliltradol'H o 101 pro¡raau.
I
L ~
I

Los insumos del sistema administrativo son las transmisiones que llegan
al proceso de conversión (o sea, a las dependencias administrativas) de
participantes del medio ambiente. Estos últimos incluyen clientes
de las dependencias; funcionarios del gobierno en las ramas legislativa y
ejecutiva; administradores en otras dependencias administrativas; par-
tidos políticos; grupos de intereses; los medios masivos de comunicación, y
los ciudadanos interesados. Los ínsumos que esos participantes proporcionan
a la administración son: demandas de servicios; respaldo u oposición política,
y los recursos de fondos fiscales. autoridad legal y disposición de los ciuda-
danos para aceptar empleos en las dependencias administrativas.
Los Capítulos 6, 7 Y 8 tratan de varios tipos de insumos. El Capítulo
6 analiza las actitudes hacia los administradores que existen en las culturas
políticas de los Estados Unidos. Estas actitudes se hacen sentir en el apoyo
político que reciben los administradores del público, de los legisladores y de
los ejecutivos sensibles a los deseos de los votantes. El Capitulo 7 se enfoca
directamente sobre las relaciones entre ciudadanos y dependencias admínís-
172 INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

trativas y sobre varias instituciones que contribuyen a esas relaciones, o sea,

los medios de comunicación social. las encuestas de opinión pública, las elec-
ciones, los grupos de intereses y los partidos políticos. El Capítulo 8 describe
dos ramas del gobierno que figuran predominantemente como proveedoras
de demandas y recursos para las dependencias administrativas: la legislatura
y el ejecutivo.
6 CONDICION DE LA ADMINI5TRACION PUBLICA

La "cultura política" incluye las creencias, las actitudes y los valores

que afectan a los asuntos públicos. En este capítulo, nos ocuparemos de los
aspectos de la cultura política que tienen relación con las dependencias ad-
ministrativas (1).
La cultura política proporciona varios tipos de insumos a las dependen-
cias administrativas. En primer lugar, prepara a los índívíduos susceptibles
de ingresar a la burocracia. Así, las actitudes hacia la burocracia guberna~
mental que prevalecen en la cultura pueden hacer que los empleos públicos
constituyan una carrera deseada o indeseable, o bien -debido a las actitudes
de ciertas subculturas-e-, puede hacer que sean considerados como más con-
venientes para algunos grupos sociales que para otros. Las actitudes que
prevalecen pueden plantear problemas difíciles a los rec1utadores del gobier~
no, sobre todo si la distribución de las actitudes significa que las capacidades
más necesarias en las dependencias del gobierno se encuentran entre las per-
sonas menos dispuestas a ingresar en ellas. En segundo lugar, una cultura
política puede influir en las élítes que asignan recursos a las dependencias
administrativas. En los Estados Unidos, las élites incluyen a legisladores y
ejecutivos electos, que toman decisiones formales sobre programas del go~
bíemo, además de grupos de intereses y líderes de partidos. dirigentes de aso-
ciaciones que controlan los medios de comunicación social y ciudadanos pri-
vados que tienen capacidad, dinero o tiempo para involucrarse profunda-
mente en los asuntos públicos. Los sentimientos de esos grupos pueden afee-

(l) Véase, de Samuel C. Petterson, "The Political Cultures oE the American States",
lournal ofPolities. 30 (febrero de 1968), 187-209. Este articulo es valioso por si mismo y
por la extensa bibliografia que cita. .
174 INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

tar la autoridad legal y los fondos que reciben las dependencias del go~
bierno (2).
La investigación de los comentarios sobre las burocracias públicas no
revela ningún conjunto consistente de creencias, actitudes o valores. Las de-
pendencias administrativas son blanco frecuente de comentarios positivos y
negativos. No hay ninguna actitud homogénea hacia los empleados del g()-
bíerno o los departamentos administrativos gubernamentales. Aunque ciertas
declaraciones hacen suponer que existe un caudal considerable de sentí-
mientas negativos hacia los procesos administrativos, muchas personas creen
que las dependencias públicas deben recibir más responsabilidades y recur-
sos que hasta ahora.
Entre los vocablos utilizados para describir a los administradores pode-
mas citar los siguientes: carentes de imaginación, obstruccionistas, proteccío-
nistas, inclinados a la seguridad, torpes, inadecuados para cargos públicos,
toscos, agresivos, constructores de imperios, insensibles a los valores popula-
res y huraños. Esos calificativos han sido empleados por funcionarios electos
y por candidatos a ocupar algún cargo, así como también por comentaristas
sobre política y por ciudadanos privados, a los que se les hicieron preguntas
en los sondeos de opinión. Sin embargo, otras personas de esas mismas
categorías utilizan adjetivos muy distintos: honrados, capaces, bien prepara-
dos, eficientes, dignos de confianza, interesados en servir al público, de buena
presencia y sensibles. Los administradores públicos pueden ver tanto oportu-
nidades como problemas en la cultura política.

EVALUACIONES DE LAS DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS EN LA LITERATURA POLITICA
DEL PASADO

Los primeros años de los Estados Unidos pasaron sin muchos comenta-
rios sobre dependencias administrativas. Los intereses de los escritores polítí-
cos se enfocaron en otras características del gobierno, v.q., la división de po-
deres entre los gobiernos estatales y el nacional y los poderes de la rama
legislativa, la ejecutiva y la judicial del gobierno. La Constitución tiene pocas
cosas en relación con los departamentos y las dependencias administrativas:
aunque ha influido en la evolución de las organizaciones administrativas en

(2) No se ha elucidado claramente si los funcionarios responden a sus propios juicios

o a los de sus electores al tomar las decisiones más importantes; las investigaciones dispo-
nibles sugieren que ello varía de acuerdo con el tipo de decisión que deba tomarse y el
grado de interés mostrado por los constituyentes. Véase. de Warren E. Miller y Donald E.
Stokes, "Constituency Influence in Congress", American Political Science Reote», 57 (mar-
zo de 1963, 45-56. Véase también. de Charles Cnudde y Donald McCrone. "The Lingake
between Constituency Attitudes and Congressional Voting Behavíor", American Politicsl
Science Review. 60 (marzo de 1966), 66-72.
CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 175

el gobierno nacional y en los estatales. ello es, en gran parte, el resultado de

los poderes asignados al presidente y al Congreso y, por tanto, de los pape-
les que desempeñan en el desarrollo administrativo.
La administración se menciona varias veces en los Documentos Federa-
listas (Federaiíst Papers); pero su posición se subordina claramente a los
cargos constitucionales. Hamiltonmenciona a la administración con mayor
frecuencia que otros autores y le atribuye una categoría secundaria, por de-
bajo de la presidencia. Pretende que el presidente debe controlar la desig-
nación de administradores y ser responsables de su supervisión. Defiende un
período largo de servicio para el presidente, en parte porque ello permite pro-
longados plazos de servicio para sus subordinados. "Existe una relación ín-
tima entre la duración del magistrado ejecutivo (o sea, el presidente) en su
cargo, y la estabilidad del sistema de administración" (3). Aunque Hamilton
reconoce la importancia de la administración, ve a la presidencia como algo
digno de mayor consideración:

. .. No podemos estar de acuerdo con la herejía política del

poeta que dice:
Que se peleen los tontos por las formas de gobierno.
Lo mejor es lo que está bien administrado.
No obstante, podemos afirmar fundadamente que la prueba
más importante de un buen gobierno es su tendencia y su capaci-
dad para producir una buena administración (-4).

En el núcleo de esa antigua determinación de los papeles del presidente

y la legislatura, se encontraba el papel relativamente pequeño que desempe-
ña la administración. En el pasaje siguiente, Hamilton hace su propia esti-
mación del reducido número de personas involucradas en la administración y
señala que no tienen probabilidades de incrementarse mucho:

Es evidente que los principales departamentos de la adminis-

tración durante el gobierno actual son los mismos que se necesita-
rán en el siguiente. En este momento, hay una Secretaría de Gue-
rra, una Secretaría de Asuntos Exteriores. una Secretaría de Asun-
tos Internos. una Junta del Tesoro, que comprende tres personas.
un tesorero, ayudantes, empleados de oficina, etc. Estos funcio-
narios son indispensables bajo cualquier sistema y serán suficientes
tanto en los nuevos como lo fueron en los antiguos. En cuanto
a los embajadores y otros cónsules y representantes en países ex-
tranjeros. la Constitución propuesta no puede causar otra diferencia

(3) The Federalist Papers (Nueva York: Mentor Books, 1961), Número 72.
(-+) The Federalist Pepers, Número 68.
176 INSUMas DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

que hacer más respetable su carácter en el lugar donde residen, y

más útiles sus servicios. Sobre las personas que deban emplearse
para la recaudación de ingresos, es indiscutible que constituirán una
adición considerable al número de funcionarios federales: pero eso
no traerá como consecuencia un aumento de los gastos públicos.
En la mayoría de los casos, se tratará, sencillamente, de un cambio
de funcionarios estatales por nacionales (5).

Aunque es posible que Hamilton haya subestimado el tamaño del esta..

blecimiento federal para los fines de su exposición, no estaba lejos de la
verdad. Hacia 1792, el servicio federal contaba sólo con 780 empleados, ade..
más de cierto número de administradores adjuntos de correos: hacia 180L
había sólo 2,120 civiles más 880 administradores adjuntos de correos. Pocos
de esos empleados se encargaban de tareas más complejas que las recauda..
ciones de impuestos, el mantenimiento al día de los registros y la producción
de copias. Los profesionales estaban representados por varios médicos e inge..
níeros, empleados por los militares, además de supervisores y abogados. El
servicio público no era, de ninguna manera, el cuerpo competente que ha
llegado a ser, y no parecía existir la amenaza de que pudiera desafiar a las
ramas constitucionales, como encargado de tomar decisiones importantes (6).
Es posible que la preocupación primera -y la más profunda- por el
sistema administrativo, se registrara durante la presidencia de Andrew Jack..
son. Hacia 1830, la burocracia federal había aumentado, hasta contar con
más de 11,000 empleados civiles, y estaba llena, en gran parte, de miembros
de familias de las clases superiores, que habían sido designados para ocupar
sus cargos durante las administraciones de [ohn Quincy Adams y James
Monroe. Para [ackson, todos ellos eran extraños tanto por su clase social
como por su afiliación partidista. En su discurso inaugural y sus mensajes al
Congreso, el presidente Jackson describió el carácter de la administración
como un obstáculo para la reforma. A menos que retirara a gran número de
los funcionarios que ocupaban los cargos y los reemplazara con sus propios
partidarios, no podría contar con los departamentos para hacer avanzar sus
programas. El presidente Jackson creía que las responsabilidades de los fun..
cionarios públicos eran "tan claras y simples que las personas inteligentes
podían calificarse fácilmente para desempeñarlas" (7). Tenía una justifica..
ción doble para retirar a los designados por su predecesor y reemplazarlos con
sus propios partidarios: 1) las normas de la administración deben canfor..
marse a las de los Iuncíonaríos electos, y 2) los empleos del gobierno son sufi..

(5) The Federalist Papers. Número 84.

(6) Véase, de Leonard D. White, The Federalist (Nueva York: Macmillan. 1948).
(7) Del Fir!t Annual Menage to Congress. de Jackson, 8 de diciembre de 1829;
CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 177

cientemente sencillos para permitir cambios frecuentes sin que haya pérdidas
importantes de experiencia.
Quizá como respuesta a las normas de personal de [ackson, ciertos ob-
servadores señalaron una disminución en la competencia de los administra-
dores públicos. En los primeros años de la década de 1830. Alexisde Tocque-
ville encontró "mucho talento y distinción entre los ciudadanos y muy poco
entre los dirigentes del gobierno". Además:

Es un hecho constante que, en la actualidad, los hombres más

capaces de los Estados Unidos se encuentran situados raramente
a la cabeza de los asuntos, y debe reconocerse que ese ha sido
el resultado en la misma proporción en que la democracia ha sobre-
pasado todos sus límites anteriores (8).

La administración "jacksoníana" del personal representa ciertos proce-

dimientos para designar y despedir a empleados sobre la base de calificaciones
"políticas" más que "técnicas". En diversos grados, era -y es_ practicada
por muchos ejecutivos. No se identifica con Jackson porque fuera éste el pri-
mero que expulsó a los empleados existentes al asumir sus funciones. En rea-
lidad, no retiró a un porcentaje mayor de empleados federales de lo que lo
había hecho el presidente Jefferson, 20 años antes (9). Sin embargo, [ackson
proporcionó las razones para los despidos y las desígnaciones políticas, y
practicó ese arte de una forma abierta. Es posible que los servícíos públicos
alcanzaran su nivel más político en la época de la Guerra Civil. El Presidente
Lincoln utilizó sus poderes de designación y despido para seleccionar admi-
nistradores partidarios de la Unión y para asegurarse de que los funcionarios
del gobierno utilizarían sus poderes en apoyo de ella. Después de la Guerra
Civil. el servicio público no se encontró libre del control político. Experiment6
el choque de los valores nobles con los innobles, que fueron típicos de la
Reconstrucción (10).
Durante el período del Presidente [ackson al Presidente Arthur, se in-
cíeron muchos esfuerzos para aislar los empleos gubernamentales contra los
peores excesos de venalidad y partídarísmo. La reforma a nivel nacional dio
un paso importante hacia adelante con la Ley Pendleton de 1883. Sus prin-
cipales características fueron: una Comisión de Servicios Públicos que -con
cierta independencia política del presidente- administraría las normas de, per-

(8) Citado en The lmage of the Federal Service (Washington, D. C.: Brookings
Institution, 1964), p. 32, de Franldin P. Kilpatrick, et al.
(9) Kilpatrick et al. p. 32: sise desea una historia general del periodo, véase White:
además, de Paul Van Rlper, Hi8torg oE the Unlted State.s Civil Service (Evanston, ID.:
Row, Petersou, 1958), Capitulas 2-3.
(10) Van Rlper, CapitulO ...
178 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

sonal: los "méritos" como criterio primario para el empleo en el gobierno;

exámenes de competencia para la selección de empleados; protección a los
empleados "selectos" para que no sufrieran coacciones para respaldar las
campañas de partidos políticos; la protección inmediata a un 10 por ciento de
los empleados federales y autoridad concedida al presidente para ampliar el
servicio señalado por la Ley, por medio de órdenes ejecutivas.
Este no es el lugar adecuado para describir detalladamente los mecanís-
mas de administración de personal, tal y como evolucionaron por medio de
enmiendas frecuentes a la Ley Pendleton, o tal y como fueron adoptados por
muchos gobiernos estatales y locales (véanse las páginas 135~14,2 y 145~147).
A pesar de 140 años de discusiones y actividades que han transcurrido desde
el discurso inaugural de [ackson. hay todavía disputas relativas a la orqaníza-
ción administrativa; no obstante, los administradores de muchos gobiernos son
suficientemente "profesionales" para evitar en las disputas las acusaciones
extremas de favoritismo político y venalidad. Algunos comentaristas descrí-
ben a las dependencias públicas en los términos más negativos; pero otros
desearían ampliar los papeles que desempeñan los administradores en el
establecimiento de normas. Algunos quisieran incrementar el profesionalismo
donde existe aún un servicio partidista; pero otros arguyen que la protección
a los méritos ha ido ya demasiado lejos. Descubren que hay jefes del ejecu-
tivo -sobre todo los gobernadores de ciertos estados "meritorios"- inca-
paces de hacer que los puestos importantes sean ocupados por individuos que
comparten sus perspectivas normativas; como el Presidente [ackson, esos eje-
cutivos sienten que no pueden controlar su administración sin tener más con-
trol sobre las designaciones.

OPINIONES CONTEMPORANEAS DE LA ADMINISTRACION

PUBLICA

No es fácil proporcionar una representación justa de las opiniones expre-

sadas por observadores contemporáneos sobre la administración pública. Los
políticos van de las condenas severas de la "burocracia" y el "papeleo", a las
alabanzas para las unidades administrativas que manejan sus programas fa-
voritos. Entre los especialistas en ciencias políticas, hay una mezcla de res-
peto y reserva hacia las actividades de los administradores. Norton Long y
Emmette Redford son dos de los especialistas, que reflejan esa mezcla en sus
propios escritos.
El profesor Norton Long expresa algunos de los argumentos más claros
y amplios en favor de las dependencias administrativas y pide urgentemente
que se Incrementen sus responsabilidades. Como contrap!1rtida de quienes
consideran a la organización administrativa como, carente de imaginaciÓn,
proteccionista o insensible a los valores populares, los,escrito~r de Long mere..
CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 179

cen atención. Se opone a la noción de que la burocracia debe controlarse

constantemente, con el fin de vencer sus ansias de poder (11). Cree que las
burocracias contribuyen al constitucionalismo, al representar intereses que,
de otra forma, no tendrían voz ante las ramas legislativa y ejecutiva.
Según Long, es inevitable la participación de la burocracia en el proceso
normativo, ya que cuenta con la mayor concentración de informes sobre pro-
gramas existentes; esto incluye información sobre el funcionamiento de los
proyectos en vigor y las necesidades en vigor y las necesidades insatisfechas
por las que no se hace nada. La mayoría de las proposiciones que se toman
anualmente en consideración en el Congreso y la presidencia, proceden de
departamentos administrativos. La experiencia de los administradores los con-
vierte en representantes de intereses que carecen de portavoces adecuados
ante la legislatura. Los departamentos contienen los talentos de las ciencias,
las profesiones y las instituciones docentes; y los valores identificados con
esas instituciones tienen más probabilidades de expresarse en la administra-
ción que en la legislatura. El departamento contiene personas adiestradas para
pensar en términos de principíos generales y de las implicaciones de las
normas para esos principios, así como también individuos que buscan los
beneficios inmediatos que desean ciertos grupos de clientes. Además, la bu-
rocracia tiene más probabilidades de incluir a personas procedentes de una
gama más amplia de capas económicas y sociales que los comités del Con-
greso. Hasta el punto en que esos antecedentes son indicadores de valores,
aseguran que la burocracia sólo hará sus proposiciones después de una am-
plia deliberación. Debido tanto a su experiencia más amplia como a su mayor
diversidad de valores, es verosímil que la naturaleza de la toma de decisiones
en la burocracia sea más profunda y responda más a las necesidades socia-
les que lo que sucede en el proceso legislativo.

La burocracia deberá permanecer en el establecimiento de nor-

mas, incluídas las más importantes; en realidad ... la burocracia tie-
ne probabilidades, en un momento dado, de convertirse en nuestra
principal fuente de iniciativa normativa. El papel de la legislatura y
de los ejecutivos políticos puede llegar a ser, en gran parte, el de fo-
mentar, rechazar, y promulgar normas que tengan su origen en las,
dependencias de la administración. Todo esto se debe a que la buro-
cracia no es simplemente un instrumento para la aplicación de ideas
desarrolladas en el Congreso elegido o por el presidente. Es en sí
misma un medio par registrar las diversas voluntades que componen
la voluntad del pueblo y para transformarlas en proposiciones res-
ponsables de normas püblícas ...

(11) Norton E. Long, "Bureaueracy and Constitutionalism", American Political

Science Review. 46 (septiembre de 1952), 808-18.
180 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

La teoría de nuestra constitución debe reconocer y comprender

el trabajo y el potencial de nuestra cuarta gran rama del gobierno
(la burocracia), concediéndole el lugar que le corresponde junto al
presidente, el Congreso y los tribunales (12).

A Long no le agradan tanto los procedimientos administrativos como

para aceptarlos sin cambio. El potencial del administrador para representar
a diversos intereses en sus deliberaciones no garantiza que todos esos intere-
ses tengan acceso a los encargados de tomar decisiones cruciales. Cree que
las dependencias necesitan mecanismos adicionales para reunir más informes
sobre las necesidades de servicios del público y para asegurar que tomen
en consideración un número adecuado de alternativas, antes de embarcarse
en nuevas normas.
. . . La conveniencia de crear elementos constitucionalistas en
la burocracia [tiene] una importancia primordial. " Una oposición
leal en los altos niveles de la burocracia podría desempeñar una
función muy apropiada y tan útil, desde el punto de vista social,
como la de la oposición leal en el Parlamento. Sólo hemos comen-
zado a pensar en cómo sería mejor dotar a la administración de
personal y organizarla, si una de sus principales tareas va a ser la
proposición de normas alternativas, las cuales se han sometido al
conjunto de hechos, análisis y valores sociales pertinentes que se
incluyen en el proceso administrativo (13).
Emmette Redford se preocupa por el modo en que el "Estado adminis-
trativo" responde a las normas de procedimientos democráticos. Se repre...
senta a la sociedad estadounidense como inexorablemente atrapada en los
procesos administrativos, ya sea en las dependencias públicas del gobierno
o en las organizaciones privadas de los grandes negocios. 'los sindicatos la-
borales, las escuelas o las fundaciones de beneficencia. Sin embargo, el
Estado administrativo puede funcionar de un modo que respete la morali-
dad democrática básica. Redford resume esta moralidad como preocupación
por los individuos. incluida en los criterios utilizados para la toma de deci...
síones, como un esfuerzo para dar el mismo valor a las necesidades de cada
persona en las deliberaciones normativas, y como un esfuerzo para hacer
que sean tan ampl'ias como sea posible las oportunidades abiertas para que
los ciudadanos participen en las decisiones que les afectan (14). Identifica

(12) Long, tdem.

(13) Norton E. Long, "Public Policy and Aclministration: The Goals of Rationality
and Responsibility", Public Administration Review, 14 (1954), 22~1.
(l4)Emmette S. Redford, Democracy in the Administrative State (Nueva York:
Oxford Untversity Press, 1969). p. 6.
CONDICIÓN De LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 181

varias características que deben tener las unidades administrativas, para

respetar la moralidad democrática. A continuación, le da calificaciones ele-
vadas, a ese respecto, a la organización administrativa del gobierno nacional.
Las características cruciales incluyen:

1. Suficiente fragmentación de la toma de. decisiones administra-

tivas, para que un grupo limitado de individuos no tenga la
autoridad exclusiva para tomar decisiones importantes en cual-
quier sector normativo;
2. Amplio acceso a la toma de decisiones de los ciudadanos que
puedan actuar por medio de las elecciones de legisladores o de
un jefe ejecutivo, que puedan hacer peticiones individuales a
los administradores, o ejercer actos de concierto por medio de
protestas colectivas o desobediencia civil;
3. Control adecuado de las unidades administrativas por ínstítu-
cíones "generales" que representen al electorado;
4. La interacción de individuos con perspectivas distintas (de
clase social O de preparación profesional) en los lugares en que
se tomen decisiones importantes, y
5. Esfuerzos para mantener los intereses personales de los em...
pleados fuera del establecimiento de normas, aplicando quizá
reglamentos de conflictos de intereses o por medio de un pro-
grama de adiestramiento profesional que socialice a los encar-
gados de la toma de decisiones, para hacer que respondan a
normas uníversalistas (en lugar de partícularístas] ( 15) .

Como Long. Redford tiene un gran respeto por los administradores in...
díviduales: pero no le agrada permitir que éstos manejen sus propias depen...
dencias sin la seguridad proporcionada por controles externos o internos. Es
probable que Redford confiaría menos que Long en los controles administra...
tivos internos. Una debilidad importante que descubre Redford en su estudio
de la administración nacional se encuentra fuera de la misma administración.
en la estructura del Congreso. Cree que la dirección de éste responde de, ma...
nera inadecuada a las demandas del' gran electorado nacional. Este problema
es el resultado del sistema de antigüedad del Congreso. que coloca en puestos
de importancia. en lo que respecta a la administración, a, Iegísladores no
sujetos a una gama muy amplia de demandas normativas por sus propios
electores. Debido a esa 'falla en el Congreso. Redford considera que gran
parte de la carga impuesta por el control administrativo se deja al presidente.
Sin embargo. éste tiltimo -incluso con la ayuda que le proporciona la Ofi...

( 15) Redford. Capitulo 11.

182 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

cina Ejecutiva- se encuentra sobrecargado de trabajo y es incapaz de

aceptar la tarea de transformar las demandas de los ciudadanos en normas
administrativas.

OPINIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA

ADMJNJSTRACION PUBLICA

Las opiniones elaboradas de los comentaristas políticos sólo constituyen

un testimonio de la existencia de ciertas ideas en la plaza del mercado intelec-
tual. Los sentimientos favorables de Norton Long y Emmette Redford no
indican por si mismos que grandes masas de ciudadanos estén dispuestas a
aceptar el papel de los administradores en el establecimiento de normas. ni
a limitar los actos de los admmistradores mediante los procedimientos de
control recomendados por esos dos autores. Sin embargo. la presencia de sus
ideas en una cultura que ha rtdiculizado a sus "burócratas" sugiere la po-
sición ambigua en que se encuentra dicha cultura,
Hay ciertos informes valiosos sobre los juicios del público acerca de los
administradores. que son el resultado de una investigación patrocinada por
la Brookings lnstitution y que se ocupó de las opiniones relativas a los admi-
nistradores del gobierno nacional. El producto de esta investigación - The
lmag~ 01 the F«1ual Seroice. de Franklin P. Kilpatrick. MUton C. Cummings.
Jr.. y M. Kent Jennings- informa respecto a las actitudes de mis de 5.000
personas escogidas como representantes de una sección de corte transversal
de la población empleada fuera del gobierno federal. los mismos empleados
públicos federales. estudiantes y profesores en escuelas superiores y univer-
srdades. y varios grupos de ejecutivos del gobierno y 108 negocios. natura-
listas. sociólogos e ingenieros (16).
El estudio Brooklng5 no revela un conjunto claro de actitudes en grandes
mayorias de la población. Hay un gran caudal de sentimientos favorables a
los administradoru: pero este apoyo no estA tan difundido o diseminado como
para que la administración pueda esperar obtener recursos ilimitados. Existe
una mayor consideración hacia ciertos atributos de las unidades administra-
tivas que hacia otros. Desgraciadamente. los individuos que ocupan cargos
de los niveles mAs elevados (que son mis importantes como empleados pe-
tendales o aliados poUticos) demuestran tener los sentimientos menos favo-
rables hada la administración.
Los ciudadanos revelan mAs claramente sus sentimientos cuando se les
pide que comparen a los servicios p6blicos con alguna contrapartida del me..

(16) &te eatacIio w dIoca ~ eD la lIeDe el p6Wlc:o de b

. . . . xt $ ,-..."'- fIIdftaIa y Jo. OQII*L. Ea eecd<'o ~c..
• WCft. de _ oIraI 4*1Idti de 1M del pdiIlIIco lClbre las
depeacllmcJu blltl.......
CONDICiÓN DE LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 183

dio ambiente que los rodea. En esta forma. tienen menos probabilidades de
confundir su descripción. uuhz ando una gran variedad de normas no esta-
blecidas". Si los individuos señalan que determinada característtca de la ad-
mimstración es "mejor" o "peor" que una institución comparable del sector
privado. podemos ver el lugar que <Kupa la admmisrración en sus evaluacio-
nes. Los datos más útiles de la inve snqacion Brookinqs muestran evaluaciones
de ciudadanos de los niveles más elevados del servicio federal. en compara-
{Ión con sus correspondiente.. . en el sector privado. En la Tabla 6·1 se mues-
tran las diferentes clasificaciones dadas a varios rasgos. de acuerdo con
escalas ascendentes y descendentes de 10 puntos. Los valores positivos indi-
can calificaciones más altas para los servicios federales y señalen su superío-
ridad exacta. de acuerdo con la cscal., de 10 puntos. mientrass que los neqati-
vos indican calificaciones más bajas para dichos servicios.
El público empleado en general. y casi todos los grupos ocupactonales
y educativos. consideran que los empleados públicos de alto nivel 80n supe-
riores a sus colegas del mundo de los negocios en las caractensucas de
honradetz o interés por servir al público. No obstante. los empleados federa-
les se clasifican menos favorablemente que los hombres de negocios en cuanto
al respeto que sienten por ellos las personas que respondieron a la encuesta.
los deseos de progresar y la habilidad. Estas cifras van de acuerdo con otr'Oll
informes obtenidos en la misma investigación. Cuando se pidiÓ a lo. tnterre-
qados, por medro de preguntas claras. que describieran al servicio fedcral,
el mayor número de ellos (28 por ciento) citaron atributos que podrian
considerarse como de "un buen carácter personal". Estos rasgOl incluyeron
honradez. gran integridad. normas étícas y un buen fondo moral. Por el con-
trario, sólo el J3 por ciento de ellas atribuyeron caracterlsncas similarcs a los
empleados de las grandes empresas de negocios: no obstante. también atríbc-
yeron a los empleados públicos el rasgo de inclinación hacia la ~guridad. De
todas las personas sometidas a la ínvestiqación. el 13 por dento deecríbíeron
a los empleados federales como llenos de fuertes alicientes personales para
preocuparse por la seguridad (o sea. que colocaban la seguridad personal por
en dma del progreso propio). mientras que rolo el 2 por dento indicaron ese
rasgo en los empleados de los grandes negocios.
Las personas con niveles elevados de capacidad y cultura. que son las
más necesarias en el gobierno, tienen probabilidades de sentir menos respeto
por los administradores federales que por los de negocios y es posible que
atríbuyttall a Jos administradores federales bajas calificadones con respecto
a su habilklad y IU daeo de progresar. Esto es partic:uJarmulte dato en lo
que le rc8ue a las personas investigadas que ataban empleadas en la in-
dutria privada COIDO ejecutiVOS, daltlficos e mgulferos. La que autdaben
cfendal e ingaa¡eda en las univusldacks, le llloetrafOll UIl poco mis genero--
las al .... evaIu8doaa de los admialstradora federala. PtobebIemente no
 TABLA.
"1 ....
00
~
Evaluaciones del personal de alto nivel en los servicios federales y los negocios privados*

Número pro- .. Interés HaSta qué

medio que PQr servir punto son Desoosde
Tipos de entrevistados respondió Honradez . al público respetadosllabilidad progresar
Público empleado en general n,093} +0.6 +0.4 -0.2 -0.4
Por nivel educativo -1.0
Secundaria no completa (308) +0.5 +0.3 +0.1 0.0 -0.6
Secundaria completa (495) +0.7 +0.4 -0.2 -0.3 -1.0
Estudios de bachillerato (124) +0.4 +0.6 -0.4 -0.6 -1.4
Bachilleres (137) +0.5 +0.4 -0.9 -1.1 -1.9
Estudiantes
De secundaria (356) +1.0 +1.3 -0.1 -0.1 -0.8
De bachillerato (401) +1.0 +1.5 -0.6 -0.5 -1.8
Graduados (379) +1.0 +1.5 -0.9 -0.9 -1.6 .....
Grupos en la educación Z
Profesores de secundaria (277) +0.6 CIl

Profesores de bachillerato
+1.0 -0.4 -0.6 -1.3 e
(464) +0.9 +1.4 -0.7 -0.4 -1.8 E!:
Naturalistas (118) +0.8 +1.8 -0.4 -0.5
O
-1.6 CIl
Sociólogos (103) +0.9 +1.9 -0.9 -0.3 t:l
-1.6
Ingenieros (87) +0.6 +1.2 -0.6 -0.7
!'1
r-
-1.6
Grupos en los negocios CIl
Ejecutivos (273) +0.1 +0.1 -1.1 -1.2 Cii
NaturalistaS -2.1 o-i
(84) +0.4 +1.3 -0.4 -1.0 !'1
-2.0 E!:
Sociólogos (70) +0.5 +0.8 -0.9 -0.9
Ingenieros (88)
-2.2 >
-0.1 +0.1 -1.0 -1.3 -1.8 >
t:l
FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, etal., The Image of the Federal Service (Washington, D. C.: The Broo- E!:
kings Instltutlon, 1964), p. 222. Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution. Z
Cii
o-i
* Las diferencias de calificaciones van de acuerdo con una escala ascendente y descendente de 10 puntos. ::tl
Los valores positivos indican que los empleados del servicio federal se clasifican por encima; los negativos, que se >
:j
clasüican por debajo.
es
CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 185

sea sorprendente que los ejecutivos. los científicos y los ingenieros. que tra-
bajan ya para el gobierno. tengan grados más altos en el servicio federal que
sus colegas del sector privado; pero. incluso esos empleados gubernamentales
consideran a los líderes de alto nivel de los negocios como superiores a los
empleados del gobierno. en cuanto al respecto de que gozan por parte del
público. a su habilidad y a sus deseos de progreso (17).
Aunque se considera a los empleados privados más favorablemente que
a los del gobierno. en lo que respecta a las características de respeto. habili-
dad y deseos de progreso. estos resultados no deberán considerarse como una
evaluación profundamente negativa de la burocracia pública. En la Tabla 6-2
se muestra cómo clasificaron los interrogados a los empleados federales. de
acuerdo con la escala de 10 puntos. para cada uno de los rasgos analizados.
En todos los casos. el público en general clasificó al servicio federal en el
tercio superior de la gama. Sólo en dos casos hubo sub grupos de la población
en general que clasificaron al servicio federal por debajo de 5.0: los científicos
y los ingenieros de los negocios concedieron calificaciones bajas a los emplea-
dos federales en sus "deseos de progresar". La falta de ambición -y el rasgo
asociado de preocupación por la seguridad- es una componente del senti-
miento del público hacia los administradores; no obstante. este rasgo puede
no reflejar una condena firme de los mismos. Cuando se analiza este resulta-
do. junto con las evaluaciones de honradez, interés por servir al público y
habilidad. la evaluación de la baja ambición personal sugiere que muchas
personas respetan a los administradores sin creer que tienen manías de poder.
El público aprobaría recursos mayores para las dependencias administrativas
sin temor de que los administradores los utilizaran en forma desmedida.
Uno de los recursos más importantes que los ciudadanos pueden ofrecer
al gobierno es su propio talento. Hasta el grado en que las personas tomen
en consideración los empleos del gobierno para sí mismas, mostrarán apoyo
a las unidades administrativas. que pueden incluir la buena disposición para
concederles otros recursos, v.q., dinero fiscal y autoridad legal. Varias de las
preguntas de la investigación Brookings evalúan la disposición de la gente
del pueblo para tomar en consideración la posibilidad de empleo en el gobierno
federal, en comparación con otros puestos similares en el sector privado.
Existe un caudal importante de sentimientos en favor del gobierno como
patrono; pero no entre muchas personas competentes y cultas. a Jas que de-

(17) Estos resultados van de acuerdo con los observados en otros estudios de las opi-
niones del público sobre el empleo o los empleados del gobierno. Véase. de Leonard D.
Whíte. The Pre8tige Value 01 Public Bmplogment in Chicago (Chicago: University oE Chl-
cago Press, .1929): Further ContributioTt$ on the Prestige Val"e oE Public Bmplogment
(Chicago: Chicago University Press, 1932) de Whlte: y. de Monis Janowlt%. Deil Wrtght
y William Delaney, Public Administration and the Public (Ann Arbor: University oE Mi-
chigan, Instltute oE Public Administralon. 1958).
 TABLA 8-2 00
0"1
Evaluación de los empleados federales en general, de acuerdo con cinco rasgos·

Número Interés Hasta qué

promedio Hon· por servir punto son Deseos de
Tipos de entrevistados que respondió radez al público respetados Habilidad progresar

Público empleado en general (1,093) 7.6 6.8 7.0 6.9 6.6

Por nivel educativo
Secundaria no completa (308) 7.7 7.1 7.4 7.3 7.1
Secundaria completa (495) 7.6 6.9 7.1 7.1 6.7
Estudios de bachillerato (124) 7.5 6.3 6.6 6.4 6.1
Bachilleres (137) 7.4 5.9 6.2 6.0 5.6
EStudiantes
De secundaria (356) 7.7 7.1 7.0 7.2 6.7
De bachillerato
Graduados
Grupos en la educación
(401)
(379)
7.1
7.1
5.9
5.7
5.8
5.5
6.1
5.9
5.6
5.3 -e
z
en
Profesores de secundaria (277) 7.5 6.4 6.6 6.5 6.1 ~
O
Profesores de bachillerato (464) 7.5 6.2 6.0 6.2 5.7 ti>

Naturalistas (118) 7.7 6.2 6.0 6.2 5.5 tl

Sociólogos tt1
(l03) 7.5 6.1 5.7 6.1 5.8 l""
Ingenieros (87) 7.4 6.0 5.9 5.8 5.5 ti>
Grupos en los negocios Cii
...¡
Ejecutivos (273) 7.7 5.9 6.0 5.9 5.4 tt1
~
Naturalistas (84) 7.5 6.1 5.9 5.9 5.2 >
Sociólogos (70) 7.5 5.5 5.5 5.6 4.6
>
tl
Ingenieros (88) 7.6 5.4 5.6 5.7 4.9
s:
52
FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, et at; The Image of the Federal Service (Washington, D. C.: The Broo- Cii
...¡
kingsInstitution, 1964), p. 219. Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution. ::ti
• Valores medios de la escala ascendente y descendente de 1Q puntos; cuanto mayor sea el valor, más ele- >
...¡
vados se clasifican los empleados en esa característica. ~
CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 187

searían poder atraer las dependencias del gobierno. Sin embargo. hay ciertas
pruebas de que los individuos con mayor talento son los más inclinados a
aceptar empleos federales. En la Tabla 6~3 se muestra el atractivo relativo
de los empleos federales y privados entre varios grupos culturales. El' signo
más alentador -desde el punto de vista del gobierno- es la mayor atracción
que ejerce el servicio en el gobierno para los estudiantes de secundaria. ba-
chillerato y graduados con las más altas calificaciones académicas.
¿Qué características de los empleos en el gobierno son las más atractivas
y las más desagradables? Nuevamente, las opiniones van de acuerdo con otras

TABLA 6-3
Estudiantes de grados medios, en relación con la atracción que ejercen sobre ellos
los empleos en el gobierno federal en función de los de los negocios privados.

Atracción del trabajo en

Gran·
Número des empre- Diferencia:
medio que sas privadas "federal me-
Grados medlos respondió de negocios Gobierno nos "negocios"
Primeros y últimos
aftas de secundaria
A (51) 5.3 5.9 +0.6
B (142) 5.7 5.6 -0.1
C e inferior (160) 5.6 5.4 -0.2
Ultimo afta del
bachillerato
A (88) 4.7 5.0 +0.3
B (202) 4.8 5.3 +0.5
C e inferior (106) 6.0 4.9 -1.1
Graduados
A (154) 4.6 4.9 +0.3
B e inferior (205) 5.2 5.1 -0.1
FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, et al, Tbe lmage of the Federal 8ervlce
(Washington, D. C.: The Brooking Instítutíon, 1964), p. 107 Copyright (C) 1964 by
The Brookings Institution.

tendencias ya señaladas. La gente tiene más probabilidades de citar la segu-

ridad y los beneficios marginales como atractivos principales de los empleos
en el gobierno, considerando como más importantes desventajas la falta de
autodeterminación, la "burocracia" y el "papeleo" (18). Las personas que
conceden val'or a la ambición y los deseos de progresar, se sienten más atraí-
das por los empleos en el sector privado queen el público, Las que poseen
. . .
(18) Kilpatric:k, efal.• p. 120.
188 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

ingresos más elevados tienen mayores probabilidades de sentirse molestas por

los problemas de audeterminación en el gobierno, mientras que las de ingre..
sos más bajos se sienten más atraídas por la seguridad, los beneficios margi..
nales y las condiciones de trabajo que prevalecen en el mismo (19). No
obstante, incluso entre quienes tienen ingresos más elevados, hay sólo una
minoría importante (35 y 27 por ciento), que citan la falta de autodetermi..
nación, la burocracia o el papeleo como características desfavorables de los
empleos federales. Los reclutadores del gobierno federal pueden tener que
emplearse más a fondo para convencer a los individuos bien preparados, con
el fin de que tomen en consideración los empleos que les ofrecen; pero entre
éstos no prevalece el nivel de sentimientos antigubernamentales.

CULTURAS POLITICAS y ORGANIZACIONES

ADMINISTRATIVAS EN ESTADOS y R.EGIONES
Los sondeos de opinión patrocinados por la Institución Brookings tuvieron
como fin obtener la evaluación por parte del público de la administración del
gobierno federal. Unos cuantos sondeos han servido para investigar el apre..
cío del público hacia los administradores de los gobiernos estatales o locales.
Debido a que se efectuaron en comunidades dispersas o en poblaciones cole..
giales, no ofrecen informes relativos a la consideración que tiene el público en
general por los administradores estatales o locales. Los estudios hechos entre
los alumnos de secundaria y bachillerato de Maryland y Georgia, coinciden
en mostrar una mayor consideración por los administradores federales que
por los locales. Sin embargo, en el estudio de Maryland se descubrió una ma..
yor consideración por los administradores federales que por los estatales,
mientras que en Georgia, la consideración por los administradores estatales
era mayor que la dispensada a los federales. Aunque los resultados no son
concluyentes, sugieren la influencia de los sentimientos "de derechos estata..
les", que pueden afectar las actitudes hacia las unidades administrativas de
los Estados, conforme nos internamos cada vez más en el Sur (20). El profe..
sor Daniel J. Elazar ha identificado la cultura política prevaleciente en 228
regiones separadas de los 48 Estados continentales. Su trabajo es especula..
tivo; pero proporciona ciertas perspectivas sobre el apoyo ofrecido a las uni..
dades administrativas de diferentes gobiernos estatales y locales (21).

(19) KUpatrick, et al.• p. 122.

(20) El estudio de Maryland se señala en "Understanding Attitudes toward Public
Employment", de H. George Frederickson, Public Administration Review. 27 (didembre de
1967), 411..20¡e1 estudio de Georgla figura en "Student Attitudes toward Govenunent Em..
ployees and Employment", de Frank K. Gibson y George A. James, Public Admini8tfation
Review. 27 (didembre de 1967), 429..3S.
(21) Danel J. Eluar, American Federalism: A View trom the States (Nueva York:
CroweU, 1966).
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DIstrIbuc16n de las culturas polfticas en los Estados Unidos ñ
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J'UENTF·: Daniel J. Elazar. American Fe4eraUnu A VIe1r from \lae
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190 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Elazar identifica tres tipos principales de cultura política: moralista, in-

dividualista y tradicionalista. Tal y como los describe, forman una escala
lineal en 10 referente a varios rasgos. Dos de estos últimos son pertinentes
para los tipos de apoyos que requiere una organización administrativa de su
medio ambiente. En su orientación hacia la burocracia, la cultura moralista
concede valor a los cuerpos administrativos amplios, bien retribuidos y pro-
fesionales de todos los niveles de gobierno. La individualista considera a la
burocracia del gobierno como un obstáculo para los asuntos privados; pero
también como un recurso que pueden utilizar los funcionarios públicos para
hacer progresar sus propias metas. Algunos individualistas apoyan a las
"maquinarias" políticas que obtienen recursos públicos y los distribuyen como
pagos a individuos (22). La cultura tradicionalista es la que más se opone
al crecimiento de la burocracia, como limitación que pesa sobre la élite política
tradicional. Así pues, una cultura moralista debe coexistir con una administra-
ción amplia y bien retribuida, mientras que la cultura individualista y la tra-
dicional'ista deben tener un personal administrativo menor y peor pagado.
En otra dimensión pertinente para las unidades administrativas, el mo-
ralista recibe con beneplácito los servicios públicos por el bien común; el in-
dividualista reduciría al mínimo los servicios públicos, para permitir un equi-
librio de satisfacciones debidas a actividades en el sector privado y el público;
y el tradicionalista se opondría a todas las actividades de gobierno, excepto
las indispensables para el mantenimiento de la estructura existente de poder.
Así pues, la cultura moralista coincidiría con los niveles elevados de imposi-
ción y erogaciones del gobierno y con niveles generosos de servicios del mis-
mo. Las culturas individualista y tradicionalista tendrían bajos índices de im-
posiciones, gastos y servicios. Basándose en las observaciones hechas durante
varios años y en las investigaciones de la historia y la prensa de los Estados,
Elazar trazó un mapa con las culturas que prevalecen en toda la zona con-
tinental de los Estados Unidos. En la Figura 6-1 se muestran sus designacio-
nes.
Aun cuando las designaciones hechas por Elazar de las culturas políticas
-por la naturaleza de sus técnicas de investigación- no pueden considerarse
como la última palabra sobre ese tema, ponen de manifiesto ciertas diferencias
regionales importantes que han sido observadas hace mucho tiempo, además
de diversas variaciones íntrarreqíonales que sugieren la naturaleza ambigua de
las culturas políticas en muchas zonas. El Sur es la región más tradiciona-
lista del país; pero tiene un elemento moralista en la zona de los Apalaches,
y regiones individualistas en el Sudoeste y los Estados fronterizos. El mora-
lismo destaca en Nueva Inglaterra y cierto número de Estados del Medio

(22) Véase, de Edward Banfield y James Q. Wilson, City Politics (Cambridge, Mass:
Harvard University Presa, 1963), Capltulos 9 y 13, si se desea un anAlisis de "consídera-
dones privadas".
CONDICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 191

Oeste, que experimentan movimientos populares o progresistas. El indivi-

dualismo no resulta importante en ninguna región grande del país; se encuen-
tra presente como cultura secundaria en muchas zonas y parece predominante
sólo en Nevada y Wyoming.
Las clasificaciones de los Estados en varias medidas pertinentes para
las unidades administrativas y sus servicios, corresponden estrechamente con
los rasgos que pudieran esperarse, de acuerdo con las designaciones culturales
hechas por Elazar. Estas dimensiones de cultura política parecen tener cierta
importancia para la administración (23). Los Estados que se encuentran al
extremo moralista de la escala y, por ende, que son poco tradicional'istas,
tienden a mostrar un gran número de empleados de los gobiernos estatales y
locales, en relación con la población, salarios medios elevados para los em-
pleados gubernamentales y una gran incidencia de éstos, que se encuentran
cubiertos por programas subsidiados de sanidad y seguros hospitalarios. Esos
Estados tienen, también, pagos de impuestos elevados, en relación con los
ingresos personales, gastos gubernamentales elevados per cápita, y valores
altos en varios puntos de los servicios educativos, los programas de asistencia
pública y los servicios de carreteras. Además, tales resultados no son sim-
plemente productos de las características sociales o económicas de los Esta-
dos, sino que son válidos incluso después de que las pruebas estadísticas
"controlan" los índices de urbanismo e ingresos personales en cada Estado.

RESUMEN
Este capítulo es el primero de un grupo que se ocupa de los insumas
de las unidades administrativas. Se enfoca en la cultura política y, en parti-
cular, en las actitudes con respecto a las burocracias públicas. Estas actitu-
des pueden afectar la disposición de los ciudadanos para buscar empleo en el
gobierno, y el deseo de los funcionarios por elección de proporcionar fondos
o autoridad legal a las dependencias administrativas.
Las actitudes prevalecientes no son los únicos factores que influyen en
los recursos asignados a las unidades administrativas. Los legisladores y los
jefes ejecutivos responden a otros muchos estímulos; pueden pasar por alto,
modificar o contribuir a moldear las demandas del público. Las culturas
políticas de los Estados Unidos no contienen un conjunto simple de actitudes
relativas a la administración pública. Hay mucha ambigüedad y pocos sen-
timientos difundidos que sean claramente favorables o desfavorables a los
administradores. Aunque pueden existir ciertos sentimientos profundos con
respecto a programas o dependencias individuales, las actitudes hacia la ad-
ministración en general están casi siempre mezcladas o son moderadas y

(23) Ira Sharkansky, "The Utility of EIazar's Political Culture: A Reseach Note",
Políty, 2 (otollo de 1969), 66-83.
192i INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

tolerantes. Esto resulta evidente tanto a partir de los comentarios elaborados

sobre los administradores del gobierno, como de los sondeos de opinión que
miden los sentimientos del público hacia la administración. Debido a esta am-
bigüedad, la cultura política no tiene probabilidades de restringir los actos de
los funcionarios electos con respecto a l'a administración. Los datos de este
capítulo sugieren que los funcionarios electos tienen una "libertad" consíde-
rabIe de la opinión pública, cuando asignan recursos a los administradores.
La mayor parte de las personas clasifican a los empleados federales por
encima de los del mundo de los negocios, en cuanto a las características de
honradez e interés por servir al público; pero colocan a los segundos por en-
cima de los primeros en los rasgos de deseos de progreso personal, habilidad
y respeto por parte del público. Quizá resulte significativo el hecho de que,
en general, el público clasifica tanto a los empleados federales como a los
del sector privado en las gamas medias de una escala de diez puntos. Los
grupos ocupacionales más necesarios para el gobierno tienen tendencia a cla-
sificar a los servicios gubernamentales por debajo de los de los negocios. Sin
embargo, tampoco en este caso son uniformes los datos. Gran número de per-
sanas de las ocupaciones convenientes clasifican a los empleados guberna~
mentales por encima de los de los negocios, y hay una ligera tendencia a que
los estudiantes más brillantes de secundaria, enseñanza superior y graduados
concedan a los empleados del gobierno posiciones más altas que a los de los'
negocios. Aunque las actitudes del público no simplifican la tarea de los re-
clutadores del gobierno, tampoco deben desalentados. Muchas personas que
poseen las capacidades que necesita el gobierno se sienten inclinadas favo-
rablemente ante las perspectivas de entrar a prestar servicios gubernamenta~
les, y las actitudes desfavorables hacia el gobierno no son tan intensas -o
están tan dífundídas-s-, como para hacer que sea dificil que los legisladores o
los jefes ejecutivos asignen recursos generosos a la administración. Sin em-
bargo, los sentimientos hacia los administradores no son tan claramente favo-
rabIes como para que los políticos individuales no puedan aprovecharse, de
vez en cuando, de los ataques en contra de los "burócratas".
7 DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS

Este capítulo se enfoca en las relaciones entre los ciudadanos y las de.
pendencias administrativas. así como también en varias instituciones que se
dice que son bandas de transmisi6n entre ellos: los medios de comunicación
social. los sondeos de opini6n pública. las elecciones. los partidos políticos y
los grupos de intereses.

LOS CIUDADANOS INDIVIDUALES COMO PROVEEDORES

DE INSUMOS PARA LAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS

Al analizar los papeles que representan los ciudadanos individuales como

proveedores de iusumos para las dependencias administrativas. es necesario
establecer una distinción entre las tendencias generales y los casos especiales.
Ciertos ciudadanos privados se distinguen al' proporcionar los estímulos que
hacen que las dependencias administrativas formulen normas y tomen ciertas
decisiones. Además' muchos administradores atribuyen un elevado valor a la
ciudadanía, como cuerpo colectivo. En el Capitulo 5 vimos que los administra-
dores expresan su sensibilidad a las necesidades públicas. Un individuo puede
ser escuchado cortésmente en lo que se refiere a un asunto que le afecta
personalmente. y puede influir en la decisión tomada por un administrador
sobre su propio caso. En el Capítulo 6 vimos que muchos ciudadanos -al res-
ponder a los sondeos de la opinión públíca-« dan a los administradores una
elevada calificación en los rasgos de honradez y disposición para servir al
público. Cuando se trata de la influencia de los ciudadanos sobre las princi-
pales normas formuladas o aplicadas por las dependencias administrativas. la
194 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

evidencia se confunde y, por otra parte. no se aplica directamente a cuestiones

de administración. La mayor parte de los datos proceden de estudios que se
enfocan en otros aspectos del proceso político. v.g., estudios de actitudes y
comportamientos populares durante campañas de elecciones o con respecto a
normas tomadas en consideración por la rama legislativa.
Hay ciertos datos que sugieren que, en gran parte. los ciudadanos igno-
ran las cuestiones relativas a las normas. No están familiarizados con los con-
ceptos cruciales en los debates sobre normas y tienen opiniones sobre éstas
que parecen "irrazonables" o "incompatibles". Aunque esos resultados no
significan. por sí solos. que haya una falta de conocimientos sobre las activi-
dades administrativas. sugieren que la mayoría de los ciudadanos no' se dan
cuenta de las controversias más importantes sobre las normas, Un conjunto
de sondeos realizados durante el período de 1943-1950 demostraron que el
84 por ciento de los ciudadanos componentes de un grupo no comprendían
el concepto de "exceso de personal" (1); el 51 por ciento no conocían el sig-
nificado de "balanceo del presupuesto"; el 41 por ciento no comprendían el
significado de ninguno de los términos de "monopolio". "proceso antimono-
polista", "dirección entrelazada" o "Ley Sherman": y cerca del 75 por ciento
no sabían el <significado de "libre empresa" (2). Para responder a cualquiera
de esas perquntas correctamente. no era necesario recítarle al entrevistador
todo un tratado aprendido de memoria sobre cada tema. sino que era suficien-
te cualquier indicación de conocimiento del término. Los resultados de in-
consistencia en las opiniones relativas a las normas se han mostrado en varios
sondeos. Por' ejemplo, uria encuesta realizada en 1956, permitió descubrir que
los partidarios de los programas de beneficencia tenían mas probabilidades de
oponerse a un impuesto que serviría para el financiamiento de esos programas.
que las personas opuestas a dichos programas. Asimismo. los que estaban
más a, favdt de una reducción en los impuestos eran los mejor dispuestos a
apoyar programas que garantizaran empleos. cuidados médicos a bajo costo
y ayuda federal para la educación ( 3 ) .La ironía aparente consiste en 'que
mucha gente se opone a los impuestos que parecen necesarios para pagar
por sus deseos. En contraste con esos resultados. que demuestran una falta
de familiaridad con las cuestiones normativas. hay ciertos datos adicionales
que sugieren .que los ciudadanos se muestran selectivos en su atención' a las

(1 ),Aunqpe este término puede resultar poco familiar a la generación actual de estu-
diantes no gradúados. era muy utilizado en una época en que las normas del gobierrto con
resPecto al' conflicto obrero-patronal constituían una controversia notable. El "exceso de
persodál"'Sé Ireft~e a la práctica de requitit más trabajaGores pa'ta un cometido de' lo que
.'nec:uita'en realidad. Este dato procede de Pub/ic Opinion· andAmerican' DemQcl'aC!1
(~~a¡Yorlr:hKnopfi 19(il).p. 183. de V. C. Key .Jr.
i.a
. ,(?J ..~~~t,E: Qe y David O. Sears. Pub/ic Opinion (En.glew~ CliEfs, N. 1.-:
Prentice~R'a1I"'~~~l' p. 6,1. .
. (3) 1<:ey;' p:"67. . ; '(o

I
 DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 195

normas. En cuestiones de interés personal, dieron pruebas de tener conocí-

miento de los temas e indicaron preferencias que iban de acuerdo con sus
propios intereses económicos. Incluso en el caso de las opiniones "íncompa-
tíbles" sobre programas de beneficencia y reducciones de los impuestos, que
acabamos de señalar, las características económicas de las personas que reve-
laron esas opiniones sugieren la posibilidad de que respondieran de manera
informada y razonable. Quienes expresan su apoyo a la reducción de los im-
puestos y el mejoramiento de los servicios, tienden a tener bajos ingresos.
Están en favor de los servicios que puedan ayudarles (educación, seguridad
de empleos y beneficencia), al mismo tiempo que se oponen a cualquier au-
mento en los impuestos. Quizá esperen que otros grupos de mayores ingresos
paguen por esos programas. No se trata de un deseo irrazonable, teniendo en
cuenta que los sistemas impositivos de la mayoría de los gobiernos estatales y
locales son regresivos y, en la actualidad, cobran un porcentaje más elevado
de los ingresos bajos que de los altos (-4).
Otros sondeos de la opinión apoyan la conclusión de que los ciudadanos
comprenden las implicaciones de las normas que tienen consecuencias perso-
nales importantes. Uno de esos sondeos se realizó en Wísconsín, durante una
campaña política, cuando los candidatos a la gubernatura debatían cuestiones
relativas a la imposición. Evidentemente, los ciudadanos de bajos ingresos se
mostraban más hostiles a un impuesto general sobre las ventas "en todo lo
que se comprara", que los de ingresos más elevados. Como pudiera esperarse,
el aumento de la educación contribuía a hacer que se incrementara la tenden-
cia de las personas a responder de una manera que iba de acuerdo con sus
propios intereses económicos. Los pobres bien instruidos eran quienes se mos-
traban más hostiles a esa proposición que amenazaba establecer impuestos
sobre los artículos (sobre todo los alimentos) que representaban la mayor
parte de sus gastos. Esa misma gente de bajos recursos tenía más probabílí-
dades de inclinarse hacia proposiciones alternativas que amenazaban menos
sus bolsillos, O sea, un impuesto sobre ventas que exceptuara los alimentos y
las ropas, además de un aumento del impuesto estatal sobre la renta (progre-
sivo) y una reducción del impuesto local sobre la renta (regresivo) (5). Ese
conjunto de impuestos haría aumentar las cargas fiscales que pesaban sobre
las personas con ingresos elevados, pero reducirían las de los ciudadanos de
bajos ingresos. Otras investigaciones complementan tales resultados, al de-
mostrar que las personas que se sienten más involucradas en un asunto son,

(4) Ira Sharkansky, The Politics of Taxing and Spending (Indianapolis: B ob b s ~

Mmill, 1969).· Capitulo 11.
(5) Sharkansky, Capitulo 11. thJ. impuesto "progresivo" es el que impone demandas
de porcentajes' cada ·vez mayores de loa iagtesos m6s elevacbl: UD impuesto "retJ'tsivo",
por el contrario, impone sus mayÓfe., . .dei.sObre las ptnooas « bajoe ingrtl108.
196 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

por lo común, las que muestran tener mejores conocimientos a ese respecto
(6) .
Esta yuxtaposición de amplia ignorancia sobre normas públicas, y res-
puestas "razonables" a las cuestiones personalmente importantes, puede tener
un significado especial. En condiciones ordinarias, la mayoría de los ciuda-
danos se desentienden de las actividades de establecimiento de normas: sin
embargo, cuando se presenta una cuestión importante para sus propias vidas.
pueden informarse con precisión e, incluso, participar en el establecimiento
de normas. Pueden votar de acuerdo con las posiciones sostenidas por los
candidatos con respecto a las cuestiones primordiales, unirse a un grupo de ínte-
rés que ejerza presión sobre los funcionarios electos y las dependencias admínís-
tratívas, o tomar parte en demostraciones abiertas contra las unidades admínis-
trativas. La guerra de Vietnam ha hecho que muchos ciudadanos normalmente
pasivos demuestren su oposición a la conscripción y otros procedimientos mí-
litares y que obstaculicen las actividades de las dependencias del gobierno.
Asimismo, las normas dictadas en el campo de la asistencia pública han hecho
que los beneficiarios de la seguridad social que, por lo común, son apolíticos,
apoyen las normas que los afectan directamente y hasta emprendan acciones
violentas en contra de las propiedades o el personal de las dependencias de
beneficencia.

LOS MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL COMO

INTERMEDIARIOS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS
ADMINISTRADORES

Los medios de comunicación social pueden contribuir a aumentar la in-

formación que poseen los ciudadanos sobre los asuntos públicos y realzar su
influencia sobre las dependencias administrativas. Dichos medios -entre los
que figuran los periódicos. las publicaciones populares, la radio y la televi-
sión- funcionan como bandas de transmisión entre el pueblo y las unidades
administrativas. También tienen influencia sobre los administradores. Prime-
ramente, proporcionan información sobre asuntos públicos. En segundo lugar,
contribuyen a moldear la agenda de los debates públicos, realzando ciertos
puntos y haciendo que parezcan más importantes que otros. En tercer lugar.
plantean ciertas cuestiones por medio de "campañas" en contra de los pro-
blemas sociales. las fallas de los programas del gobierno o las malas artes
de ciertos funcionarios. Quienes manejan los periódicos y las redes de radio-
difusión se equiparan a otros "expositores de ruindades" que han sido res-

(6) Key. p. 190. Véase también. ele V. O. Key, Jr., The Rupo1t8ible Blectorate
(Cambridge. M.... : Belknap Presa of Harvard UnivefSity Press, 1966); y James L Sund-
quJst. PoIitia and Polieg: The Búenhower. Ketfl'tfldg and lohnaon Yeata (Waahington. D.
c.: Brooking. Iutttutlon. 1968). sobre todo el Caplt'ulo X.
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 197

ponsables de que se produzcan innovaciones importantes en las normas pú-

blicas (7). Sin embargo, no se sabe con claridad con que frecuencia influyen
los medios de difusión en las normas. Los sucesos que rodearon a un docu-
mental de televisión ilustran los problemas analíticos involucrados en la atri-
bución a los medios de comunicación social de influencia sobre las normas.
En mayo de 1968. la CBS difundió "Hambre en América", ilustrando
con detalles vigorosos los horrores de niños que se morían de hambre y los
defectos de los programas existentes del gobierno. El programa de televisi6n
tuvo un efecto inmediato sobre ciertos administradores. aunque s6lo fuera al
obligarles a hacer declaraciones públicas defensivas. El Secretario de Agri-
cultura ídentífícó ciertos errores críticos en el programa. y los conden6 como
"presentación tendenciosa. unilateral y deshonesta de un problema nacional
grave" (8). En el curso de los meses siguientes, el gobierno federal tom6
varias medidas para incrementar la entrega de alimentos a los pobres,
No es posible identificar el efecto específico de "Hambre en América",
Puesto que se difundi6 en medio de numerosas otras expresiones sobre el
mismo programa social. es probable que contribuyera a hacer aumentar la
presión que se ejercía sobre el Congreso. el presidente y el Departamento de
Agricultura. Sin embargo. los medios de comunicaci6n social se unieron a un
ataque vigoroso que estaba ya en proceso. El año anterior, una fundación
privada patrocin6 una investigaci6n realizada por varios médicos prominentes
y otros practicantes locales, en los condados del "Delta" del noroeste de
Misisipí. Su informe al Subcomité Senatorial sobre Empleos, Potencial Hu-
mano y Pobreza. provoc6 la intervenci6n de otros grupos e individuos impor-
tantes. El Subcomité atrajo una gran publicidad en la prensa, debido. en
parte, a que Robert F. Kennedy era uno de sus miembros y (en ese momento)
un candidato potencial a la presidencia. El problema alimenticio se convirti6
en el blanco de la "Poor People's Campaign" (Campaña en pro de los Po-
bres) que fue estimulada por medio de una reacción popular ante el asesinato
del Dr. Martin Luther King. Los sindicatos de trabajadores se unieron tam-
bién a quienes ejercían presión por ese motivo. La Cruzada de los Ciudadanos
contra la Pobreza (con el apoyo de los Trabajadores Unidos de la Industria
de Jos Autom6viles) public6 una evaluaci6n crítica de los programas alimen-

(7) Entre los ejemplos clásicos de literatura "expositora de ruindades" tenemos: The
Tungle. de Llpton Sínclaír, que contribuyó a la campafta para iniciar la reglamentación de la
elaboración de alimentos, por el gobierno federal. The Other America, de Mlchael Harrlng.
ton. que informaba y emocionaba a los lectores con respecto a las. condiciones por debajo
de la "linea de pobreza" en los Estados Unidos y contribuyó al desarrollo de los progra·
mas de la Oficina de Oportunidades Económicas: y Uruafe at Ang Speed. de Ralpb Nader,
que proporcionó gran parte de las pruebas -y la paslón- para las regulaciones federales
de stguridad en autom6Yil.
(8) Elizabetb B. Orew, "Ooing Hungry In America", Atlan/le (diciembre de 1968),
p. 53-61.
198 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

ticios del gobierno federal: "Hunqer, U.S.A." (Hambre en los Estados Llní-
dos de América). Indudablemente. los medios de comunicación social hicieron
aumentar el interés popular por el problema alimenticio: pero su contribución
fue. sobre todo. el popularizar una cuestión que estaba siendo planteada por
otros. Los medios de comunicación realzaron también ciertos acuerdos admí-
nistrativos y legislativos. que limitaban la eficiencia de las normas del' Depar-
tamento de Agricultura. Se desarrollaron programas alimenticios para alí-
viar los problemas de excedentes de los agricultores. así como también el ham-
bre de los pobres. Los administradores y los legisladores que tomaron parte
directamente. parecieron estar más orientados hacia las consideraciones aqri-
colas que hacia las sociales. Parte de la disputa en la que ingresó la CBS
tenía lugar entre los Comités de Agricultura de la Cámara y el Senado. en
los que figuraban los senadores por Mísísípí, [amíe Whítten y James Eas-
tland (acusados frecuentemente de tener poca conciencia social) y el Subco-
mité Senatorial de Trabajadores y Beneficencia Pública sobre Empleos. Po-
tencial Humano y Pobreza. dirigido por Joseph S. Clark y del que formaba
parte Robert F. Kennedy.
Hay varios factores que limitan la influencia de los medios de comunica-
cíón social. tanto sobre las dependencias públicas como sobre las administra-
tivas (9). Entre ellas se encuentran la falta de confianza del público en dichos
medios. como fuentes de información política. la carencia de atención hacia
los asuntos públicos. evidente en muchos de ellos y su falta de capacidad
para hacer que sus interpretaciones políticas sean adoptadas por ciudadanos
inclinados en otras direcciones.
Los medios de comunicación social no tienen un público obligado de per-
sonalidades vulnerables. En lugar de ello. los ciudadanos están involucrados
en una red de relaciones recíprocas que les proporcionan sus propios tipos de
información. Para muchas personas. las discusiones de política con amigos
íntimos. miembros de sus familias o compañeros de trabajo se consideran como
fuentes más fidedignas de información política que dichos medios. Muchos
individuos desconfían de los mensajes políticos que se incluyen en ellos y
que. en otra forma. pudieran agradarles, y crean "mecanismos de defensa" en
contra de los informes indeseables. El fenómeno de la "percepción selectiva"
hace que los individuos pasen por alto ciertos conceptos de "hechos" u "opí-
níones" que van en contra de sus propias convicciones.
En muchos periódicos y numerosas emisoras de radiodifusión. hay poca
información útil sobre las dependencias administrativas u otros aspectos de
la politica. La mayor parte de los medios de comunicación social están orga..
nízados para fines comerciales más que políticos. Los períédícos locales y los
canales de televisión obtienen material de tos servícíos cablegráficos sobre

(9) Bata sección se basa en Public Opinion, Capitulas 14-15. de Key.

DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 199

noticias nacionales o internacionales, por lo común en proporción 'muy pequeña

al espacio (o el tiempo) que se dedica a los deportes, la publicidad o los
asuntos recreativos. Las noticias sobre política local tienen probabilidades de
ser escasas, debido, quizá, a que el gerente desea evitar los temas candentes
o a que carece de un personal capaz para reunir informes y noticias. En esas
condiciones, las noticias sobre las dependencias administrativas pueden ser
especialmente limitadas. Sin la excitación garantizada por las campañas de
elecciones o la participación de personalidades importantes, los medios .de
comunicación social no tienen probabilidades de considerar los sucesos admí-
nistrativos como "noticias valiosas". Ni siquiera las noticias relativas a desíq-
naciones de personal para cargos importantes o a cambios en las normas
reguladoras, tienen probabilidades de recibir mucha atención por parte de
los periódicos o los canales de televisión locales. Si los ciudadanos desean
hacer evaluaciones inteligentes sobre los asuntos administrativos, es posible
que tengan que obtener su información de otras fuentes.

LAS ENCUESTAS DE OPINION PUBLICA COMO

INTERMEDIARIAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS
ADMINISTRADORES

Las encuestas de opinión pública constituyen otra institución que trans~

míte las opiniones de los ciudadanos a las unidades administrativas. Se ha-
cen sondeos sobre una gran variedad de temas, v.g.. apoyo a candidatos po-
líticos y a funcionarios que ocupan determinados cargos. además de los
diversos enfoques sobre las normas públicas. Parece haber. una carencia de
información relativa a la aprobación o desaprobación por parte del público. de
las personalidades y los programas. Sin embargor . los resultados de las en-
cuestas no aseguran la influencia pública sobre las unidades administrativas
u otras ramas del gobierno. La mayor parte de las veces. las encuestas de
opinión no indican a los funcionarios lo que piensa el público de los problemas
a los que se enfrentan. Es raro que un tema presente alternativas claras y
simples, que se presten a efectuar un sondeo. En la mayoría de las encues-
tas. las preguntas son demasiado generales para poder ayudar a los encar-
gados del establecimiento de normas. Por ejem-plo. la oposición a un aumento
de los impuestos no significa que el público se opondrá a un incremento de
cierto porcentaje -aplicado a personas con determinados tipos de ingresos-o
si el aumento de la recaudación se utiliza para apoyar ciertos tipos de sert-
vicios públicos. El apoyo público a algunos políticos no identifica cuáles de
sus programas son los que provocan dicho respaldo. Ademis. la mayoría .de
las eácuestasno·indican hasta qué punto son fieles loscjudadanos a .sus
opiniones. Muchoé .de' 108 interrogados puedenhabu reflexionado por primera
~y:~~ ,'\tU,..mre cite. . de que. "e trate. cuando! ·elentrévistadollés
200 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

haga la pregunta correspondiente. Los administradores deben tomar en con-

sideración esas limitaciones, al sopesar las implicaciones de los sondeos de
opinión pública para los programas de sus dependencias. Casi siempre, los
administradores buscan nuevos programas -o tratan de mantener o ampliar
los exístentes-«, sin disponer de muchos informes relativos a las opiniones del
público. La información que tienen los administradores sobre las opiniones
públicas proceden sólo en parte de dichas encuestas. Otras fuentes son las
preguntas extraoficiales a los clientes de las dependencias o la lectura fortuita
de editoriales.

LAS ELECCIONES COMO INTERMEDIARIAS ENTRE LOS

CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES
Con frecuencia, se dice que las elecciones son el medio principal que
tienen los ciudadanos para ejercer su voluntad sobre los funcionarios públicos.
Los jefes ejecutivos y los miembros de las legislaturas de todos los niveles de
gobierno, en los Estados Unidos, están sujetos a elecciones periódicas. In-
cluso las localidades que utilizan a un administrador municipal como Iun-
cionario jefe del ejecutivo lo subordinan a un concejo electo. En los gobiernos
estatales, la elección se extiende a los directores de las principales unidades
administrativas. Probablemente, los funcionarios electos controlan las depen-
dencias administrativas, y emplean su control para que se apliquen los tipos
de normas que desea el electorado. No obstante, el carácter de las elecciones
-así como también de los mecanismos imperfectos que utilizan los funciona-
rios electos para controlar a los administradores- limita la utilidad de las
elecciones como medio de control sobre las dependencias administrativas. En
la mayoría de los casos, un votante no puede señalar su respaldo o su oposí-
ción a un programa de gobierno, por medio del modo en que expresa su voto.
Estará limitado, en realidad, a votar por una persona; pero sin indicar a ésta
las normas a las que desea brindar su apoyo.
Parte del problema de los votantes se debe a los partidos políticos.
Como veremos más adelante, no están organizados tan estrechamente como
para poder disciplinar a los candidatos individuales para que respalden los
programas del partido. Así pues, un votante no puede estar seguro. sólo por
la pertenencia de un candidato a determinado partido, de qué tipos de normas
apoyará una vez que esté ocupando el cargo. Una segunda limitación de la
utilidad de las elecciones se debe a la complejidad de las campañas que llevan
a cabo los candidatos individuales. Normalmente, cada candidato brinda su
apoyo a más de un programa y podemos ver la dificultad, si imaginamos aun-
que sea una campaña simple en la que dos candidatos se oponen mutuamente
tan sólo con respecto a tres cuestiones primordiales. La campaña presidencial
de 1964 proporciona un ejemplo··muy conveniente. Se: trató de una campaia
desacostumbradamente elara en lo que respeeea a las .' alternativas pob:ticas a
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 201

disposición de los votantes. Entre las cuestiones planteadas en ella, por ejem-
plo, éstos podían escoger entre Johnson y Goldwater, en lo que se refiere a
los derechos civiles, a la guerra de Vietnam y a las normas de beneficencia.
La mayoría de los observadores están de acuerdo en que [ohnson adoptó
posiciones más liberales que su adversario, en lo que concierne a los derechos
civiles y la beneficencia, y que fue más restringida su posición, en lo que
respecta a la ampliación de la guerra en Vietnam. El problema de interpreta...
cíón de una elección surge cuando los eruditos deben determinar qué normas
fueron apoyadas por la mayoría de los electores que votaron por el candidato
que obtuvo el triunfo. A pesar de la claridad de la victoria de [ohnson en
1964, los resultados de las elecciones no indicaron, por sí solos, cuáles eran
las posiciones que respaldaba el electorado. Es muy posible que sólo una
minoría de quienes apoyaron a [ohnson estuvieran de acuerdo con su proqra-
ma de derechos civiles. La mayoría de los ciudadanos podían estar de acuer-
do con Goldwater con respecto a esta cuestión o a cualquier otra; pero vota-
ron por [ohnson, debido a que sentían que había adoptado la mejor posición
con respecto a la cuestión que consideraban como más importante (es decir, la
guerra). Cuando se trata de una elección presidencial. tenemos, por lo común,
un gran volumen de resultados de encuestas, que podemos comparar con los de
las elecciones, para obtener ciertas perspectivas sobre las preferencias normati-
vas de los votantes. Sin embargo, esos resultados no se encuentran disponibles
para la mayoría de las elecciones estatales o locales. En éstas, el candidato
triunfante puede ver en su victoria cualquier culminación de preferencias nor-
mativas, y su contrincante no podrá presentar pruebas substanciales de lo
contrario.
Incluso cuando los resultados de las elecciones pueden compararse con
los sondeos de la opinión, el resultado puede ser un escaso control de los ciu-
dadanos sobre las normas o la política del candidato triunfador. Las declara-
ciones hechas en la campaña pueden no seguir siendo pertinentes después de
la primera crisis a que se enfrente el nuevo gobierno. Nuevamente, la campa...
ña [óhnson-Goldwater puede servimos de ejemplo. Aun cuando [ohnson de-
cIaró su propia oposición a la ampliación de la participación estadounidense
en Vietnam. las condiciones que se presentaron después de las elecciones le
permitieron liberarse de sus promesas, hechas en el curso de la campaña. Aun-
que hubo ciertos votantes que sintieron que el presidente había ido más allá
de su "mandato", otros consideraron que las condiciones justificaban las nor...
mas bélicas subsecuentes. Además, no había mecanismos de control para
impedir que el presidente y sus subordinados administrativos prosiguieran
con las normas que fuesen en contra de sus ..prom~sas" de campaña (10).

(10) Vlase A Preface to Detnoctatic TlaeoriJ. de Robert A.. Da1\1 (Chicago: Univer-
alty ofChic:ago Press, 1956),'.,>/127. Haydéttaspruebas de que la posición normativa de
un candidato puede atraerle el apoyo de votantes marginales (o sea, .los que pasan de un
202 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

LOS GRUPOS DE INTERESES COMO INTERMEDIOS ENTRE

LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES

Gran parte de los escritos sobre los grupos de intereses (llamados a

veces grupos de presión), se refieren a sus relaciones con las legislaturas; no
obstante, dichos grupos se preocupan también por las dependencias adminís-
tratívas, Incluso si uno de ellos tiene éxito ante la legislatura, eso no qarantí-
za que las dependencias le proporcionarán los servicios que desee.
Hay varios factores que hacen que el sistema administrativo sea un foro
separado de la legislatura, para las actividades de los grupos de intereses.
Entre ellos tenemos la discreción que concede la legislatura a los administra-
dores; las contingencias no previstas por la legislatura, pero que proporcionan
a los administradores cierta discreción adicional, y la diferencia entre los pro-
cedimientos legislativos y los administrativos, que puede trastornar la jerar-
quía de influencias entre los grupos de intereses que prevalecían ante la
legislatura.
La mayoría de las dependencias funcionan con una concesión substan-
cial de discreción -que se incluye en su legislación básica o la dan por sen-
tada los administradores- debido a las condiciones que se presentan y que
no fueron previstas por la legislatura. Las legislaturas no esperan prever
en sus leyes todas las situaciones posibles, y permiten que los administradores
evolucionen dentro de límites normativos muy amplios. Los estatutos básicos
que establecieron la National Aeronautics and Space Administration (NASA)
(Administración Nacional de Aeronáutica y el Espacio), por ejemplo, díspo-
nen:

l. Investigaciones para la resolución de problemas de vuelos,

dentro y fuera de la atmósfera terrestre, y desarrollo, construc-
ción, pruebas y manejo de vehículos aeronáuticos y espaciales;
2. Realización de las actividades necesarias para la exploración
del espacio con vehículos tripulados y no tripulados;
3. Disposiciones para la utilización más eficiente de los recursos
científicos y de ingeniería de los Estados Unidos y para la
cooperación de los Estados Unidos con otras naciones dedica-
das a actividades aeronáuticas y del espacio, con fines pací-
neos: '

partido a otro), en proporción sufidente para darle la victoria (Véase la obra de SundquJst,
sobre todo el Capítulo X). Sin embargo. esto no contradice la tesis presentada en esta sec-
dÓD de que loa resul-'os de lu elecdone•• por sl·soiQs (e) sea. sin •analizar cuidadosamente
~ eac:ueatu de o~ón p\iblica o de pre_ _a).ao ·puecHniDíditar l•• 'prefeteftclu nor~
_Uvu del electorado.
 DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 203

4. Disposiciones para la difusión practicable y apropiada más

amplia posible, de los informes relativos a las actividades de
la NASA y sus resultados (11).

Los administradores de la NASA interpretan esto en el sentido de que

les permite crear programas importantes que, cuando mucho, son tangenciales
a la exploración espacial. Han subvencionado investigaciones para medir los
cambios en los tipos de niveles de vida en los Estados Unidos (12) Y han
apoyado planes de estudio en las universidades, para preparar a administra-
. dores públicos. así como también a naturalistas e ingenieros. La N ASA
distribuyó 128 millones de dólares, en el año fiscal de 1966, a más de 200
instituciones de educación superior, en los 50 Estados.
Los valores y las actitudes de los administradores pueden determinar los
modos en que se emplean los poderes de las dependencias, yesos valores
pueden ser diferentes de los que prevalecen en la legislatura. Debido a esto,
la constelación de grupos que influyen en la legislatura pueden no poder
controlar a una unidad administrativa. Los estudios de las comisiones regula-
doras sugieren que los grupos de consumidores pueden lograr firmes con-
troles legales sobre las empresas de negocios: sin embargo, estas últimas
obtienen suficiente influencia ante la administración como para debilitar la
reglamentación que se produce verdaderamente (13).
Muchas dependencias -quizá la mayoría- reciben con beneplácito la
aparición de grupos que representan a sus clientes o a otros grupos intere-
sados de la población. Unas veces por respeto a las normas democráticas
de acceso popular, y otras porque la legislación así 10 requiere, los adminis-
tradores establecen procedimientos formales para que los interesados expre-
sen sus preferencias. Estos procedimientos incluyen: oportunidades para pre-
sentar peticiones a la dependencia: ocasiones para expresar los propios deseos
en una conferencia extraoficial o en una audiencia formal: y el aviso previo
de los cambio; inminentes de normas, con disposiciones para que las partes
interesadas expresen sus reparos. Hay ciertas dependencias que establecen
cuerpos asesores, seleccionados para representar a varios sectores de sus
dientes, y que los invitan a que evalúen las normas de la dependencia, en
forma continua. Algunos procedimientos son más complejos que otros, y

(11) U. S. Governmeni Organization Manual, 1965-66 (Washington. D. C.: U. S.

Government Printing Ofñce, 1965). p. "62.
(12) Véase, por ejemplo. de Raymond Bauer, comp., 8odarltldicatora (Cambridge.
Mass.: M. I. T. Press, 1966).
(13) Murray Edelman, TM Symbolic Uses 01 Politics (Urbana: Universlty of 1111.
nois Press, 19M). sobre todo el Capitulo 2; asimismo. véaae~ de Marvln B~D8teiQ.Reg""
latiDg Bu"lness by IJlde~nt Com.missioDs. (PrIncetqll. N. J.:PrIIlcetoll UAiversltt~ress.
1955).
204 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

proporcionan oportunidades más seguras para que los intereses afectados

expresen sus deseos a los administradores. Un autor escribió que los grupos
de intereses disponen de las oportunidades más generosas para expresarse,
cuando prevalecen las condiciones siguientes:

1. Cuando las normas de los administradores afecten a gran nú-

mero de personas o una gran cantidad de recursos;
2. Cuando los administradores puedan retrasar la aplicación de
sus normas sin causar daños importantes;
3. Cuando se dé a los intereses el reconocimiento legal, o sea.
cuando las disposiciones de una ley exijan que se consulte a
determinados grupos. y
4. Cuando la decisión normativa inminente tenga el efecto de re-
solver finalmente una cuestión. sin que las partes afectadas ten-
gan la oportunidad de evitar o reducir sus pérdidas por medio
de una audiencia posterior (14).

Búsqueda de aliados en 10$ grupos de intereses, por parte de los adminis-

tradores.

Los administradores no siempre esperan pasivamente a que se pre-

senten grupos de intereses aliados:

Una fuente primaria y fundamental de poder para las depen-

dencias administrativas en la sociedad estadounidense es su capa-
cidad para atraer apoyo externo. La fuerza de un electorado no es
menos importante para un administrador estadounidense que para
un político. y ciertas dependencias han podido conseguir un apoyo
externo tan formidable como el obtenido por cualquier organización
política (15).

Las dependencias administrativas utilizan varias técnicas para desarrollar

una fuerza de apoyo de votantes. Mantienen informados a los medios de
difusión sobre sus actividades. de amplio interés público, y sostienen contactos
directos con los grupos de intereses afectados directamente por sus programas.
Un grupo aliado de intereses puede ayudar a una dependencia de di-
versas maneras. Primeramente, el grupo puede adoptar una posición. con res-
pecto a determinada cuestión, que coincida con la sostenida por los admínis-

(14) WiIliam W. Boyer, Bureaucracy on Trial: Policy~making by GovernmentAgen~

cie& [Indíanepolís. Bobbs~Merrlll, 1964), p. 79-80.
(15)Prands E. Rourke, BUre8Uerftcy; Politic& and Public Policy (Boston: LlttIe.
Brown, 1969). p. 11: esta secdón se basa en Rourke, Capitulo 11.
 DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 205

tradores, pero que estos últimos no puedan adoptar públicamente. debido a

que ofende a su jefe ejecutivo o a miembros importantes de la legislatura. En
segundo lugar. los grupos de intereses pueden respaldar las peticiones de
una dependencia para obtener fondos o autoridad legal ante el ejecutivo y la
legislatura. o pueden ayudar a aquélla a oponerse a las directivas inconve-
nientes del ejecutivo o de la legislatura. Un grupo de esa clase puede iniciar
un debate y obtener apoyo, por parte del público, para una posición que no
puede adoptar un administrador que, en ese momento, esté sometido a la
hostilidad del ejecutivo o de la legislatura.
Hay ciertas dependencias que están tan bien dotadas de respaldo por
parte de los grupos de intereses y de los ciudadanos privados, que parecen
virtualmente impermeables a las direcciones que emanan de la rama ejecutiva
y la legislativa. La Oficina Federal de Investigaciones tiene una gran reserva
de buena voluntad en las asociaciones de los departamentos locales de policía
(cuyos miembros se adiestran en las academias del FBI y cuyos análisis se
hacen en los laboratorios de esa misma institución) y entre muchos ciudadanos
privados (acostumbrados, desde hace mucho tiempo. a observar cómo el
FBI captura a los delincuentes en los programas de televisión que se pro-
yectan con la colaboración de esa dependencia. Una de las señales del poder
del FBI es la duración en su cargo de su director. J. Edgar Hoover. Ha ocu-
pado ese puesto desde la administración Coolídqe, y los presidentes más
recientes lo han mantenido en su cargo mucho más allá de la edad 'obliga-
toria" de retiro para el personal federal.
Asimismo, las dependencias corren ciertos riesgos cuando entran en re-
laciones estrechas con los grupos de intereses. A cambio del apoyo político.
un grupo de intereses puede obtener el control de un programa de la depen-
dencia. Los programas de educación agrícola de ciertas universidades estata-
les parecen ajustarse a las demandas de determinados grupos importantes
en la política del Estado. Pueden considerarse como "casos sacrífícables". o
sea, programas que una dependencia se siente dispuesta a perder, para que
los controle eficazmente un grupo campesino. con el fin de obtener el apoyo
legislativo de dicho grupo para el programa total de la universidad (16). Un
estudio de los primeros años de la Autoridad del Valle del Tenesí permitió
descubrir alianzas estrechas entre dicha Autoridad y ciertos grupos de su
región y lo que parece haber sido un veto eficaz de un grupo de intereses
sobre los programas de la dependencia (17). .
Ciertas alianzas entre las dependencias administrativas. los Slrupos de
intereses y otros órganos. del gobierno. son tan fuertes que se designan como

(16) Rourke, p. 22.

(17) Véase. de Pbillp SelZIÚck. TVA and tlle GtIW Roots (Berke1ey:tlDlVeraity of
Calilornia Presa. 1949).
206 INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

"subqobiernos". Este término se aplica al complejo industrial militar: una red

de personal militar y civil del Departamento de la Defensa, contratistas de
la defensa y grupos de intereses que los representan, así como también con-
gresistas. Están aliados, en parte, por los incentivos económicos de los con-
tratos de la defensa, que atraen a la industria y a los miembros del Congreso
cuyos distritos recibirán beneficios en forma de empleos y erogaciones de
capital, y en parte, por los incentivos de mejoramiento de la posición militar
de los Estados Unidos. Hay algunos comentaristas que acusan a este conqlo-
merado de aplicar una presión irresistible sobre el presidente y el Congreso,
para que se incrementen los gastos en pertrechos militares. Esas presiones
tienen implicaciones no sólo en el tamaño del presupuesto militar y en las
transacciones económicas que desencadena, sino también en la flexibilidad
de la política exterior de los Estados Unidos. Se dice que el Departamento de
Estado está sometido a una fuerte presión para negociar el control del
armamento con la Unión Soviética cuando los incentivos son tan grandes
para seguir fabricando armas. Es difícil evaluar la exactitud de esos alegatos;
no obstante, los incentivos económicos y políticos mutuos en la escalada de
armamentos han molestado a los funcionarios de niveles elevados del go~
bíerno. Una de las características sorprendentes del discurso de despedida
del presidente Eísenhower fue la advertencia contra la "adquisición de in-
fluencia no justificada. . . por el complejo industrial militar" (18) Al escribir
sobre el desarrollo de un proyectil antibalístico dirigido. un comentarista
percibió la siguiente combinación de incentivos económicos y políticos:

La tecnología moderna de la defensa se está convirtiendo en

su propio patrón y toma sus propias decisiones. En el caso del
Níke-X, el Departamento de la Defensa gastó 4,000 millones de
dólares en investigaciones y desarrollo. Ese esfuerzo masivo implicó
a un sector importante de la comunidad científica. tecnológica e
industrial de los Estados Unidos. Mucho antes de que el sistema de
provecíles dirigidos alcanzara cierto grado de madurez técnica, las
presiones militares y políticas se aplicaron para que el proyecto
saliera de la etapa de desarrollo y entrara en la producción. Cuan-
do el Níke-X dio esperanzas de éxito. los políticos de la Defensa
Intervinieron ... El Comité Nacional Republicano publicó un mfor-
me de 55 páginas sobre la cuestión de la defensa con proyectiles
dirigidos, intitulado: "Ls LB] Right? ....... Russia Deploys Anti~Mis~
sile Netwotk LlS, Refuses To Keep Pace". ..
En el caso de que la administración no hubiera desarrollado el

(lS); 'Douglass Cater, Power in,W~inl1ton (Nueva ,York: ViQ,tage Bootts. 1964).
Capitulo 11. .
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 207

Níke-X, hubiera sido vulnerable a un ataque en la campaña de

1968, con respecto a una cuestión de la defensa. Además, hubiera
tenido que enfrentarse a los legisladores demócratas que se habían
declarado partidarios de la defensa con proyectiles dirigidos. Así-
mismo, la perspectiva de iniciar nuevas erogaciones en la industria
aeroespacial no era placentera, sobre todo inmediatamente después
de que se acordaran reducciones en el programa espacial. En re-
sumen el presidente [ohnson debió de sentir la amargura de las
palabras que utilízó el presidente Eísenhower en su discurso de
despedida ...
Este año, los políticos podrán presentar algo a sus electores,
gracias al Sentinel. Hay algo casi para todos en la fabricación y el
despliegue del sistema de defensa con proyectiles dirigidos, Menos
de un mes después de la decisión tocante al Sentinel, el Senador
Míke Mansfíeld pudo anunciar en Great Falls, Montana, que se
efectuaría una instalación de radar al norte de esa ciudad." Cuando
se concluya, esta instalación tendrá, probablemente, un contingente
de hasta 600 personas estacionadas o empleadas permanentemente".
dijo el líder de la mayoría del Senado (19).

Grupos de intereses del gobierno.

Un tipo de grupo de interés que puede tener ventajas en el sistema

administrativo es el de la asociación profesional que representa a los mis-
mos administradores. Parece que tiene más probabilidades de comprender
el proceso de establecimiento de normas y de disponer de informes sobre las
que se ajusten a las de los mismos que las formularon. Sin embargo, la
asociación profesional de administradores puede no responder a su potencial,
debido a las propias inhibiciones de sus miembros. Si consideran que "la
acción política" se encuentra fuera de los límites de las normas profesionales.
su organización no podrá ejercer una influencia importante sobre las mismas
o sobre la política.
En un estudio de la Asociación de Educación de Oregón se describen
varias características que limitan el potencial de un grupo de interés, com-
puesto por empleados del gobierno. Uno de los problemas se debe a la natu-
raleza no política de las metas de la mayoría de sus .míembros, Casi todos
se unieron al grupo con el fin de mejorar su propia enseñanza i y hacer pro-
gresar su profesión. Otros se afiliaron debido a que "se esperaba" que. lo
hicittany a que sufrieron presiones, de parte de los- funcionarios clelas'-e~

(19),Ralph E. Lapp, "Seq.etary Mc:Namara's Inc:redibled:.astStanG" ••f'hé New Re-.

public. 17 de febrero de 1968. p. 20~22. Reimpreso conauforizaci6n 'de Tite NéUl Républic~
(C) 1968. Herríson-Blaíne of New Jersey. Inc.
208 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

cuelas locales. Sólo una pequeña minoría ingresó al grupo por razones poli-
ticas, o sea, para respaldar a un grupo que pelearía para obtener aumentos
de salarios y el mejoramiento de las condiciones de trabajo (20). Con esos
diferentes alicientes entre sus miembros, es difícil que la asociación utilice
al máximo sus recursos en actividades políticas. Otra limitación se debe a la
mezcla de maestros, directores de escuelas y superintendentes en la misma
organización. Hasta el punto en que los esfuerzos políticos de los maestros
pueden dirigirse en contra de los directores y los superintendentes (o contra
una alianza de estos con las juntas escolares), la composición míxta de la
asociación limita severamente su utilidad política. Finalmente, un gran nú-
mero de maestros están convencidos de que no deben participar en actívída-
des políticas. La noción de que "la enseñanza está por encima de la política"
o de que el pelear es "antíprofesíonal", limita las presiones que pueden ejer-
cerse. Las normas apolíticas de la profesión docente son las que más inhiben
a los maestros, impidiéndoles utilizar las aulas como plataforma política. Al
apoyar las "normas profesionales" (que incluyen -para algunos- una
neutralidad política), la asociación puede realmente desalentar la participa-
ción de miembros que, de otra forma, se mostrarían más activos. Los maestros
activos en la Asociación de Educación de Oregón son menos expresivos, en
lo que respecta a la política, que los que no son miembros.

Parece ser que la ideología de la organización, tal y como la

entienden sus miembros activos, se inclina hacia la precaución ...
Los maestros más experimentados son menos expresivos [política-
mente] [que los menos experimentados, y] los que son activos en
la organización se muestran considerablemente menos expresivos
que los que no lo son. La asociación educativa no genera el mismo
interés político entre sus miembros que otras organizaciones. La or-
ganización no instruye a sus miembros para que permanezcan ca-
llados, pero resulta evidente que su ideología oficial, tal y como la
perciben quienes se encuentran en condiciones de comprenderla me-
jor, es la aceptación en las cosas, más o menos, tal y como son
(~1) .

Muchos empleados del gobierno consideran que es muy conveniente ga-

nar partidarios para sus intereses en los lugares en que se toman decisiones
importantes. Los sindicatos de empleados de gobierno se encuentran, desde
luego. en esta categoría (véanse las páginas 1i2~ 145). Los funcionarios en-
cargados del establecimiento de normas tienen también sus grupos de íntere-

(20) Harmon Zeig1er. Tbe Political Lile 01 American Teacher. (EDglewooc! Oiffs.
N. J.:Prentict-HaD, 1961), p. 51-59.
(21) Zeigler, p. 110.
DEMANDAS CIUDADANAS y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 209
ses. La Liga Nacional de Ciudades y la Conferencia de Alcaldes de los
Estados Unidos representan a los gobiernos ante las legislaturas federal y
estatales y las dependencias administrativas. Con frecuencia, apoyan nuevas
legislaciones que sirven para establecer -o ampliar- concesiones de ayuda,
y prestan testimonio ante subcomités de asignaciones, para respaldar el finan-
ciamiento de programas existentes. Una rama de la Con ferencia de Alcaldes
de los Estados Unidos, proporciona ayuda especial a los funcionarios legales
municipales. El Instituto Nacional de Funcionarios Legales Municipales
(NIMLO), proporciona "la fuerza que surge del respaldo conjunto de mu-
chas municipalidades, cuando resultaría ineficaz la protesta de una sola de
ellas". Entre sus servicios, la NIMLO ayuda a redactar ordenanzas locales
y. además. contribuye a defender estas últimas contra las demandas ante los
tribunales (22). Hay también organizaciones separadas de trabajadores socia-
les, médicos de sanidad pública, administradores de carreteras, y funcionarios
de departamentos estatales de agricultura y de seguridad pública. Aunque las
juntas locales y estatales de educación puedan protestar por la participación
de sus propios empleados en los "cabildeos", las juntas escolares mismas
(junto con las asociaciones educativas y los sindicatos de maestros) están
representadas en los capitolios estatales y en Wáshínqton.
Los Estados y las municipalidades individuales mantienen sus propios
representantes en Wáshínqton, así como también apoyan a la gran variedad
de grupos que representan a sus departamentos por separado. Los gobiernos
estatales que mantuvieron oficinas separadas en Wáshínqton, durante 1967,
fueron: California. Florida. Illínoís, Indiana, Maryland, Massachusetts, Nue-
va York, Ohío, Pensilvania, Texas y Virginia Occidental. En ese mismo
año, tenían también sus propias oficinas en Wáshington las ciudades de Nue-
va York, Los Angeles, San Francisco, Boston, Dallas, Nueva Orleans, San
Diego y Seattle (23).
No es posible desdeñar a las dependencias federales en las descripciones
relativas a los cabildeos por parte del gobierno. Sus principales blancos son
los Comités que manejan la legislación y las asignaciones que les conciernen.
Aunque el Congreso de los Estados Unidos haya presentado objeciones e,
incluso declarado fuera de la ley las erogaciones de fondos del erario público
para actividades de cabildeo, un ayudante del presidente Johnson hizo no-
tar que había cerca de 40 "encargados de las relaciones con el Congreso",
en "papeles clave" en los departamentos y las dependencias. Comunicaban
los mensajes de sus dependencias directamente a los legisladores importantes
y obtenían apoyo adicional de grupos de intereses no gubernamentales. Un

(22) Clement E. Voseo "Interest Groups, Judicial Revíew, and Local Government",
Westem Political Quarterlg, 19 (Mano de 1966). 85-100.
(23) Legislator, and the Lobbgi8t, (W8lIhington: Congmaional Quarterly Servke.
1968). p. 63-6t.
210 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

estudio de la legislación relativa al programa de Ciudades Modelo, en 1967.

descubrió los siguientes apoyos para la posición de la administración: Confe-
rencia de Alcaldes de los Estados Unidos, Liga Nacional de Ciudades, AF~
CIO, Conferencia Nacional de Gobernadores, Instituto Estadounidense de
Arquitectos. Asociación de Banqueros Hipotecarios; portavoces de grupos cí-
vicos, bancos y empresas de construcción, y los directores de ciertas empresas
prestigiosas (General Electríc, Westinghouse Electríc, Detroit Edíson, Allied
Chemícal, Chicago and Northwestern Raílroad, Goodyear Tire and Rubber,
Kaiser Industries, Continental Illinois National Bank and Trust Company,
Chase Manhattan Bank, Neíman-Marcus Company) (24).

Limitaciones sobre la influencia de los grupos de intereses.

Cualquier esfuerzo que se haga para evaluar el papel que desempeñan

los grupos de intereses en los sistemas administrativos, hace necesario tomar
en consideración varios factores que limitan su influencia. Los grupos se
aprovechan de numerosas oportunidades para expresar sus demandas a los
administradores, no obstante, estos últimos parecen dominar esas relaciones.
La posición de los grupos de intereses es ambigua. Entrelazada en su repu..
taci6n se encuentra la imagen de los cabildeos egoístas dispuestos a favorecer
los intereses de su propio grupo a expensas del público. Ha habido casos de
fraudes por parte de grupos de intereses, campañas con fuerte financiamiento,
destinadas a derrotar a políticos que se habían opuesto a las demandas del
grupo, e intentos abiertos de soborno de funcionarios del gobierno. Los en..
cargados del establecimiento de normas se muestran sensibles a esos aspectos
de la tradici6n de los grupos de intereses. Si un funcionario del gobierno per-
cibe "presiones indeseables", puede dar por concluido el acceso de que ha
gozado un grupo hasta entonces, y frustrar una campaña para influir en las
normas.
Los cabildeos mismos admiten que su posici6n es secundaria en sus rela-
cíones con los funcionarios del gobierno. En respuesta a la pregunta relativa
a la importancia de varios participantes en el establecimiento de normas, más
de la mitad de 114 cabilderos entrevistados nombraron al presidente o a los
administradores como los actores más importantes, cerca del 20 por ciento
mencionaron a los votantes como más importantes. 10 por ciento, al Congreso.
y sólo uno de los interrogados situ6 en primer lugar a los mismos cabilde-
ros (25).

(24) Legislators and the Lobbyists, p. 65*72.

(25) Leater W. Milbrath, The Washington Lobbyi8ts (Cblcago: Rand McNally.
1963). p. 351*52.
 DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRÁTIVAS 211

LOS PARTIDOS POLITICOS COMO INTERMEDIARIOS

ENTRE LOS CIUDADANOS Y LOS ADMINISTRADORES

También los partidos políticos transmiten información entre los cíudada,

nos y los encargados del establecimiento de normas; sin embargo, uno de los
factores importantes que inhibe la participación del partido en las decisiones
normativas de las dependencias administrativas es la falta de mecanismos
para disciplinar a sus miembros en cuestiones normativas o para garantizar
la unidad del partido en la legislatura.
Los partidos de los Estados Unidos carecen de diversos dispositivos que
tienen los de otros países y que utilizan para llevar a cabo una acción de con-
cierto. No existe un control central del financiamiento o las designaciones, ni
hay otros incentivos suficientemente fuertes para asegurar que las organiza-
ciones estatales y locales apoyarán las posiciones de los líderes nacionales de
un partido (26).
La estructura descentralizada de los partidos de los Estados Unidos es
responsable. en gran parte, de su carencia de disciplina política. Los candi-
datos de partido o los que ya ocupan cargos se sienten obligados hacia dí-
versos partidos estatales y locales. cada uno de los cuales tiene sus propios
grupos de votantes. con actitudes. creencias y preferencias normativas par-
ticulares. Las designaciones y el apoyo financiero para las campañas estatales
y locales y las del Congreso. proceden de las organizaciones estatales y
locales. que pueden no ser más que organizaciones personales. enfocadas
en la carrera de un político. La nominación, y gran parte del dinero destinado
a las campañas presidenciales, dependen también de las decisiones tomadas
en esos partidos estatales y locales. No existe un cuadro de funcionarios
nacionales que controlen los recursos políticos necesarios para las organiza-
ciones estatales y que pudieran promulgar directivas políticas para los can-
didatos potenciales del partido. Los líderes nacionales de los partidos carecen
de influencia real sobre las nominaciones estatales o locales y. asimismo. de
sanción financiera sobre la mayoría de las organizaciones de los Estados. Los
grupos estatales y locales transfieren más dinero a los comités nacionales
'del partido del que reciben del organismo central (27). Hay ciertos conqre-
sistas y gobernadores que se lanzan abiertamente en campaña, en contra del
candidato presidencial de su propio partido. En determinado momento. ese
era exclusivamente un problema demócrata. de tal modo que los candidatos
presidenciales liberales podían esperar que tendrían que prescindir del apoyo
de los miembros sureños de su propio partido. Sin embargo, la campañapre-

(26) Véase de James MacGregor Burns, The Deadlock of Democracg: Pour Partg
Politie& in Ameriea (Englewood CHEfs. N. J.: Spectrum Books, 1963).. '
(27) Alexander Heard, The Costa oE Democracg: Pinancitlg American PoliticaI Cam-
paigns (Gardéa City.N. Y.: Anehor Books, 1962). p. 255ff.
 212 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

sídencíal de 1964 mostró que los gobernadores republicanos Nelson Rocke-

feller y George Romney, el Senador Jacob Javits y el alcalde de Nueva York,
John Líndsay, se negaron apoyar la candidatura de Barry Goldwater. Los
líderes del partido ven su diversidad ideológica como una posesión y la per-
petúan, al tratar de ejercer una gran atracción con programas políticos ambi-
guos. Debido en parte a su diversidad ideológica, los partidos políticos de los
Estados Unidos tienen más probabilidades de regirse por buscadores pragmáti-
cos de cargos, que insisten en la flexibilidad y la capacidad para real'ízar ajustes
en sus posiciones normativas, a condición de que sean necesarias para obte-
ner el éxito electoral. Es improbable que los partidos desarrollen equipos de
personal fuertes y permanentes, que sean capaces o deseen mantener un
conjunto coherente de principios en cuestiones de política pública (28).
A pesar de los obstáculos que impiden que haya partidos políticos fuer-
tes, los jefes electos del ejecutivo asumen los papeles de líderes del partido y
utilizan las lealtades existentes como ayuda para establecer un programa
coherente para las dependencias que deben administrar. Cuando esos ejecu-
tivos efectúan designaciones para puestos de alto nivel dentro de la adminis-
tración, nombran, por lo común, a miembros de su propio partido. A nivel
nacional, en 89 por ciento de los designados por Franklin Roosevelt .para
puestos administrativos o ejecutivos fueron del partido demócrata. El 84
por ciento de los designados por el presidente Truman fueron también demó-
cratas; el 76 por ciento de los nominados por el presidente Eísenhower
·1
"
¡

fueron republicanos; el 81 por ciento de los del presidente Kennedy, demó-

cratas, y el 84 por ciento de las primeras designaciones del presidente
Iohnson, también demócratas (29). En muchos gobiernos estatales y locales,
el jete electo del ejecutivo tiene una oportunidad para llenar no sólo ciertas
posiciones de alto nivel, sino también un gran número de cargos de los niveles
medio y bajo, con personas que demuestren tener, al menos, un mínimo de
lealtad a su partido.
La práctica de designar a miembros del mismo partido para los empleos
administrativos tiene una historia muy larga en los Estados Unidos y se
justifica con la pretensión de que mejora al gobierno, tanto como al partido.
Probablemente, un jefe del ejecutivo está más en condiciones de contar con
la cooperación de sus subordinados si están unidos a él por lazos de partido.
Los miembros del mismo partido tienen más probabilidades de compartir sus
orientaciones políticas y ayudarle a reunir un conjunto de realizaciones ad-
ministrativas que resulten atractivas para los votantes en las elecciones si..
guientes.

(28) Ira Sharkansky, The Roufines of Politics (Nueva York: Van Nostrand-Reln-
hold, 1970), Capitulo VII.
(29) David T. Stanley, et el., Men Who Gooemi A Biographical Profile of Federal
Political Executives (Washington, D. c.: Brookings Institution, 1967), p. 24.
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 213

El poder de designación que aún sigue en manos de los jefes del ejecu-
tivo es sólo un vestigio del que tuvieron anteriormente. Varios cambios en
los programas del gobierno y la consideración del público hacia los miem-
bros de los partidos. han limitado la libertad de los ejecutivos. En la actuali-
dad se requieren criterios no partidistas para más del 90 por ciento de los
puestos civiles en el gobierno federal y para muchos cargos de los gobiernos
estatales y locales (30). Muchos puestos. necesitan que el jefe del ejecutivo
balancee los diferentes cargos en las juntas o comisiones con designaciones
de miembros de diferentes partidos. Los servicios del gobierno son cada vez
más técnicos y requieren una experiencia profesional en muchos cargos ad-
ministrativos. Un jefe del ejecutivo debe considerar con frecuencia la com-
petencia profesional como más importante que la pertenencia a un partido
político. al seleccionar a los directores de departamentos. incluso cuando la
ley le permite usar criterios de partidismo. En muchos casos. las únicas nor-
mas pardidistas factibles sostienen que el "hombre correcto" no sea un es-
torbo por su respaldo a la oposición. Un hombre políticamente neutro o que,
incluso, sea un miembro poco enérgico del partido de la oposición. puede se-
leccionarse por encima de un compañero de partido, si el puesto exige una
competencia especial. A veces, un jefe del ejecutivo se siente obligado a
"equilibrar" su administración, aunque no haya exigencias legales para ello.
El presidente electo Eísenhower parecía estar resuelto a designar a un demó...
crata como secretario del trabajo. en 1952. y Nixon anunció antes de tiempo,
en 1968, que su embajador ante las Naciones Unidas sería un demócrata.

La "maquinaria" como arquetipo del gobierno de partido.

La maquinaria es una especie de partido político, con una fuerte disci-

plina y la tradición de utilizar su control de los cargos de elección para
designar y regular al personal de las dependencias administrativas. No obs-
tante, "las maquinarias han sido siempre una especie de 'deporte' genesíaco
entre los partidos políticos de los Estados Unidos" (31). Nunca fueron "tí-
picas" de organizaciones partidistas y. en la actualidad. parecen estar dis-
minuyendo en número.
Para que un partido pueda funcionar como maquinaria bien disciplinada,
parecen necesarios ciertos recursos, que incluyen gran número de votantes
que desean recompensas tangibles con "costos unitarios" bajos, como em-
pleos, alimentos. ayuda para encontrar un lugar donde vivir, asistencia, en mo-
mentosde problemas con la policía, pagos de beneficencia, o 'ayuda para lle-

(30) O. Glenn Stahl, Publie Personnel Administration (Nueva York: Harper and
Row, 1962). p. 4lff.
(31) Véase, de Frank J. Sorauf, Partg Polities in America (Bastan: Little.Brown.
1968). p. 58.
 214 INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

nar las formas necesarias a fin de obtener estos. Los votantes que sostienen
una maquinaria tienen sólo un interés secundario en los valores de los refor-
madores de clase media, las formas correctas de gobierno, la eficiencia para
dirigir los asuntos públicos, la administración profesional y los procedimientos
limpios en las elecciones (32), Una maquinaria necesita también recursos
para "recompensar" a sus votantes, a los miembros del personal y a los or-
ganizadores. Esas recompensas incluyen dinero, empleos en el gobierno y
designaciones para cargos de elección. Las maquinarias ofrecen protección
para el contrabando, el juego, los estupefacientes o la prostitución. Por su
parte, reciben también "honorarios" de contratistas y servicios de utilidad
pública, que realizan negocios con el gobierno o necesitan una franquicia para
poder servir al público.
Las maquinarias se ganaron su reputación de instrumentos de peculado
y corrupción. debido, en parte, a acusaciones de que "fijan" las elecciones,
en parte, por su protección a elementos criminales y, también en parte, por
,
~.
su favoritismo al distribuir beneficios entre determinados grupos o individuos.
•
Muchos políticos partidarios de las maquinarias pretenden que hay una dífe-
rencía entre el "peculado honesto" y el "peculado sucio". Aunque ambas son
actividades ílegales, unas son menos indeseables que otras. El peculado ho-
nesto incluye el uso de información y poder para aprovecharse de la maqui-
naria de modos que no ofendan la moral de la mayoría de los votantes. Con-
siste en saber dónde van a construirse carreteras, puentes o edificios públicos,
adquiriendo los terrenos antes de que esa información se haga pública y ven-
diéndolos, posteriormente, con un gran beneficio. Asimismo, incluye la selec-
ción de un lugar para una construcción pública, cerca de tierras que ya sean
propiedad de amigos de la maquinaria, con el fin de realzar el valor de las
propiedades adyacentes. Los pagos recibidos de empresas escogidas para que
se ocupen de la construcción de obras públicas, se incluyen también en el
peculado honesto. De todos modos, si debe obtenerse un benefício, ¿por qué
no hacer que parte de él vaya a la maquinaria? Desde luego, los límites entre
el peculado "honesto" y el "sucio" son difíciles de definir. Es probable que
los contratistas hagan pagar a toda la comunidad los "honorarios" que entre,
gan a la maquinaria. En lugar de sacarlo de sus utílíddes, incrementarán el
costo total del proyecto o reducirán los gastos, empleando materiales ínferío-
res o mano de obra de baja calidad. Asimismo, toda la comunidad debe pagar
por el incremento en los precios de las tierras, debido a la adquisición previa
de predios que, más tarde, deba comprar el gobierno. Y si se escogen los
lugares en que vayan a levantarse instalaciones públicas para beneficio de la

(32) Edward C. BanfieJd y James Q. WiJson, City Pofitics (Cambridge. Masa.: Har-
vard University Press, 1963). Capitulo 9.
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 215

maquinaria, en lugar de utilizar criterios asociados con los servicios, los clíen-
tes de esas futuras instalaciones sufrirán incomodidades indebidas.
Los peculados que son verdaderamente "sucios" incluyen la protección
de actividades criminales que ofenden a gran parte del público. También
en este caso puede encontrarse dificultades para definir los límites de la su-
ciedad. Numerosos sindicatos de apostadores, que satisfacen las necesidades
de jugar que tiene el público, sin modificar demasiado ras probabilidades o
sin invertir sus ganancias en el fomento del uso de estupefacientes o de la
prostitución local, pueden considerarse como "peculado honesto" en muchas
comunidades. No obstante. las acusaciones con pruebas de participación en
la prostitución han soliviantado a votantes hasta entonces bien dispuestos,
sacudiendo algunas de las maquinarias más poderosas. "Las maquinarias y
sus líderes pueden permitirse pasar por alto las acusaciones de ser deshones-
tos; pero no las de ser alcahuetes" (33).
Desde el punto de vista de alguien que aprecie una organización de maq-
nífico funcionamiento, l'a maquinaria política es una maravilla que debe con-
servarse. La organización del partido es virtualmente el gobierno: sus candí-
datos son escogidos por el jefe del ejecutivo y una mayoría del concejo
de la ciudad, y ella es la que designa a los jefes y los subordinados de las
organizaciones administrativas. Sus diversas secciones están unidas por una
lealtad común hacia el éxito de los candidatos de la maquinaria en las sí-
guientes elecciones, y puede contarse con que todos se esforzarán en obtener
el respaldo de los votantes. Entre elecciones, el personal municipal y el de
los distritos sirven a los votantes con favores personales. Si el alcalde o el
jefe de la maquinaria (que pueden no ser el mismo individuo) desea cambiar
ciertas normas, obtiene la cooperación de su mayoría en el concejo y de sus
lugartenientes en la administración, con una rapidez y una armonía descono-
cidas en donde las condiciones políticas acusan la pluralidad y la confusión
que son más típicas de la democracia (34).
La desaparición de las maquinarias de las grandes ciudades es un pro-
ducto de varios factores, algunos de los cuales son de naturaleza local, mien-
tras que otros reflejan cambios básicos en la política y la economía de los
Estados Unidos. La Depresión fue un golpe duro para la mayoría de las ma-
quinarias. Inmediatamente, se creó tal cúmulo de pobreza y dificultades per-
sonales, que fue demasiado para los recursos de cestas de alimentos, empleos
y dinero para el pago de alquileres, de la maquinaria. A largo plazo, la
Depresión produjo programas de seguridad para la ancianidad, compensacío-
nes de desempleo, y asistencia pública, organizados y financiados por el

(33) D.W. 8rog8O, Politica in America (Nueva York: Harper, 19Sf), Capitulo N.
sobre todo la p. 147.
(34) Roben K. Mertoa. Socisl Tlleorll and Social Structure (Glencoe. ID.: Free
Presa. 1957).
 216 INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

gobierno federal y que ofrecieron un nivel y una seguridad de beneficios que

ninguna maquinaria podía alcanzar, y se apropió un dispositivo primordial que
habían utilizado las maquinarias para atraer a los votantes. Al mismo tiempo
que las maquinarias perdían su cometido en la beneficencia, los gobiernos lo-
cales comenzaron a proporcionar una gama de servicios que hacían necesario
utilizar técnicos y profesionales competentes. Los hospitales urbanos, las uni-
versidades ,y las organizaciones de beneficencia, además de la preocupación
cada vez mayor por la excelencia en las escuelas públicas, hicieron que au-
mentaran las demandas de empleados muy competentes, que no podían ser
contratados por los trabajadores de los municipios y los distritos (35). Las
reformas a los servicios públicos se aplicaron también a nivel local y exíqíe-
ron, cada vez más, que los empleos de los niveles medio y bajo se cubrieran
sin tomar en cuenta consideraciones de partidismo. Actualmente. quedan po-
cos partidos estatales o locales que merezcan el calificativo de "maquinaria".
En realidad, ciertos partidos locales y estatales unen a muchos individuos en
su apoyo a ciertos candidatos o a determinadas normas; pero la maquinaria
entrelazada, con su "jefe", su electorado masivo, su control del aparato ad-
; ministrativo y sus beneficios tangibles para los votantes y los trabajadores de
i
f los distritos, es más una característica de la historia norteamericana que una
realidad contemporánea.

LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS COMO

RECOLECTORAS DE INFORMA cto»

Las dependencias del gobierno no son simplemente receptoras de ínfor-

mes relativos a su medio ambiente. Además de su papel como receptoras de
demandas de los ciudadanos, los cabilderos y los portavoces de los partidos
políticos" las dependencias buscan también su propia información. Un ejem-
plo importante es el Informe de la Comisión Asesora Nacional sobre Desór-
den es Cívicos. La Comisión es uno de fos grupos descritos en el Capítulo 4
como "híbridos administrativos". Fuédesignada por el presidente e incluía
a miembros de la rama legislativa.. administradores y jefes del ejecutivo. tanto
estatales como locales, así como también representantes de la industria prí-
vada. No era una dependencia en el sentido habitual de ese término. Desem-
peñó de una manera sobresaliente las tareas de reunión de informes y formu-
lación de proposiciones que, con frecuencia. se llevan a cabo en las depen-
dencías. administrativas. En este caso, la importancia de los problemas pare-
ció, requerir, la atención especial del presidente yde una comisión formada
por individuos prestigiosos. En respuesta a los motines de Newark y Detroít,

(35) Sin embargo, los puestos de custodia en los hospitales municipales y las 'UíÚ-
versidade, pueden proporcionar todavía ciertos recursos de tl$p1eOí¡ para ,las maquinarias
locales.
 DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 217

durante 1967, esa Comisión trató de responder a las preguntas: ¿Qué ocu-
rrió? ¿Por qué sucedió? ¿Qué puede hacerse para evitar que vuelva a aconte-
cer? El Informe de la Comisión tiene varias implicaciones para las relaciones
entre el público y los normadores de las dependencias administrativas y de
otras ramas del gobierno. En primer lugar, representa un esfuerzo importante
para comprender las condiciones de los barrios bajos negros. La Comisión
descubrió:

'" Discriminación y seqreqacion muy profundas.

'" Esperanzas frustradas y provocadas por la victoria legislativa
y judicial del movimiento en pro de los derechos civiles; pero
no comprendida por la mayor parte de los negros individualmen..
te.
'" Un clima que tiende a la aprobación y el fomento de la violen-
cia. provocado por el' terrorismo blanco. dirigido en contra de
las protestas no violentas, y por los desafíos a la ley y la auto-
ridad federal de los funcionarios estatales y locales. que se
oponen a la desegregación.
'" Frustraciones debidas a la impotencia, que hicieron que ciertos
negroslIegaran a convencerse de que no existe ninguna alterna..
tiva válida a la violencia como medio para resolver sus dífícul'..
tades.
'" Un nuevo sentimiento de orgullo racial.
"'. Hostilidad y cinismo hacia la policía (36).

En segundo lugar, el Informe representa un esfuerzo para influir en las

opiniones tanto de los blancos como de los negros norteamericanos. Su estilo
está calculado para impresionar a muchos blancos y hacerles sentirse culpa ..
bles y responsables por las dificultades de los negros, así como para generar
condiciones que permitan la promulgación de una legislación social capaz
de mejorar las cosas:

Los prejuicios raciales han moldeado nuestra historia de ma..

nera decisiva. En la actualidad. amenazan con afectar nuestro fu..
turo ... El racismo blanco es esencialmente responsable de la mez..
da explosiva que se ha acumulado en nuestras ciudades desde el
final de la Segunda Guerra Mundial (37).

(36) Informe de la Comisión Asesora Nacional sobre Desórdenes Públicos·· (Nueva

York: Bantam Books, 1968), p. 1O~11. Véase también las p. 9i~95 donde se~studiáll las
comlsionesprestlgiosas como- "hibridos admiDIsttatlvos".
(37) Informe.p. 10.
218 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Para los negros. el Informe puede representar una compensación parcial

por los errores cometidos anteriormente. y un intento para aliviar algunos de
sus problemas sociales más graves. Entre sus proposiciones se encuentran las
siguientes:

* Hacer que las instituciones del gobierno local se acerquen más

al pueblo al que sirven. estableciendo oficinas de vecindarios
para las dependencias públicas y administrativas. tanto federa--
les, como estatales y locales.
* Ampliar las oportunidades para que los residentes de los barrios
bajos participen en la formulación de normas públicas y en la
aplicación de programas que los afecten ...
* Revisar las operaciones policíacas en los barrios bajos ... y elí-
minar las prácticas que provocan fricciones.
* Reclutar a más negros para que formen parte de las fuerzas
regulares de la policía y revisar las normas de ascensos. para
asegurar avances justos para los funcionarios negros (38).

El "medio ambiente de opinión pública" que rodea a todas y cada una

de las unidades administrativas. está. en realidad. muy difundido. y presenta
varias alternativas para los administradores. Algunos de éstos adoptan un
concepto del "público en general", mientras que otros se preocupan por de-
terminados grupos particulares. En cada caso. hay otras elecciones adícíona-
les que pueden hacer. Como se hizo notar en el análisis de los programas
alimenticios del Departamento de Agricultura (páginas 197 ~ 198), puede
haber varios intereses generales y grupos particulares diferentes a los que
puede servir una dependencia. A veces. no es posible servirlos a todos. Cuan-
do la Comisión de Comercio Interestatal permite que un camión de remolque
de gran tamaño recorra las carreteras, por ejemplo. eso puede servir de ayuda
a los camioneros; pero puede perjudicar a los ferrocarriles al dar ventajas a
aquéllos en la competencia por los transportes, y molestar -o poner en
pelígro-« a los conductores de automóviles particulares. Sólo una minoría
de unidades administrativas hacen inversiones importantes para reunir ínfor-
mes relativos al público. En un estudio se descubrió que el 60 por ciento de
los administradores de nivel superior, en un grupo escogido, se basaba en los
comentarios de los periódicos, las cartas de reclamaciones y las quejas de
los clientes (39). El modo fortuito en que muchas unidades reunen su ín-
formación, hace que su imagen del mundo pueda estar moldeada por el hecho

(38) Informt, p. 16-17.

(39) Roben S. Friedman, et Bl•• "Admialatrative Agendes aIld the P1sb1ka They
Serve", Publtc Ac:1minirtration Review. 26 (septiembre de 1966). 192-2Of.
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 219

de qué administrador recibe determinada información y por la naturaleza de

sus responsabilidades en la toma de decisiones normativas.
La naturaleza del empleo de un administrador puede tener alguna rela-
ción con el modo en que reúne informes respecto al público. En un estudio
se clasifica al personal de las dependencias administrativas como "políticos",
"profesionales" y "administradores". Los "políticos" establecen normas, de-
fienden a la dependencia contra el mundo externo y responden a las presiones
del exterior; en esa posición tienen más probabilidades de ver diversos íntere-
ses pertinentes para la dependencia y tener en cuenta, al tomar sus decisiones,
las necesidades más amplias de las comunidades. Un "profesional" es una
persona con preparación técnica o científica, que se encuentra normalmente
en contacto sólo con una porción del trabajo de su dependencia y tiene pro-
babilidades de ver las necesidades de sus clientes como las correspondientes
a los grupos particulares con los que se encuentra. Los "administradores"
tienen la preparación y las misiones de trabajo más limitadas. Supervisan a
las subunidades dentro de una organización y dirigen proyectos específicos.
Con menos preparación cosmopolita que los "profesionales" y con responsa-
bilidades más restringidas que los "políticos", los "administradores" se sienten
inclinados a formarse la opinión más estrecha de los intereses a los que sirven
los programas de la dependencia (40) .

. RESUMEN
Este capítulo se enfoca sobre las relaciones entre los ciudadanos y las
unidades administrativas y sobre los papeles de los medios de comunicación
social. los sondeos de la opinión pública, las elecciones, los grupos de intereses
y los partidos políticos como intermediarios entre ellos.. Debido a deficiencias
en sus intereses y su información, la mayoría de los individuos necesitan a
algún intermediario organizado, entre ellos mismos y el proceso de conversión
del sistema administrativo. A veces, los medios de comunicación social han
contribuido considerablemente a informar al público sobre un problema social
o una norma pública, y han generado fuertes presiones sobre los normadores:
sin embargo, dichos medios se enfrentan a algunos de los mismos problemas
que los individuos. Tienen otras funciones que los desvían de su papel como
intermediarios políticos. Las funciones comerciales y recreativas consumen
muchos recursos que, de otro modo, podrían emplearse en la política. Asi~
mismo, los ciudadanos ..se protegen" de los medios de -comunicación, del
mismo modo que lo hacen de otras participaciones en la política. Muchas
personas no consumen las noticias políticas y los editoriales que proporcionan
los citados medios. Por otra parte, debido a la percepción selectiva, hay otros
que no ven ciertos conceptos que se opondrían a sus propias opiniones.
220 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Los sondeos de la opimon pública sirven también como intermediarios

entre los ciudadanos y los administradores; sin embargo, las encuestas no
indican, por lo común, que el público haya tomado posición en uno u otro
sentido, en lo que respecta a una cuestión dada. Además, las preguntas que
se hacen en la mayoría de los sondeos de opinión no son suficientemente
precisas como para informar a los normadores de los sentimientos del público
con respecto a la cuestión específica a que se enfrentan. Puede que no se
trate de apoyo u oposición para todo un programa, sino sólo para determina-
dos aspectos del mismo. Los sondeos no indican tampoco la seriedad con que
los individuos adoptan las posiciones que anuncian. En muchos casos, los
interrogados pueden reflexionar en una cuestión por primera --- y única
vez, cuando los aborda el entrevistador. Las encuestas que muestran apoyo
u oposición a un candidato ---o a alguien ya en funciones- no proporcionan
la información específica que necesita un norrnador. Los individuos pueden
reaccionar ante una o varias de las posiciones adoptadas por el político; por
otra parte, el respaldo o la oposición generaliizados no indican apoyo o rechazo
para ninguna de sus normas. Las mismas dificultades limitan al proceso elec-
toral como íntenmediario entre los ciudadanos y los normadores del gobierno.
Las elecciones permiten al público decidir con respecto a ciertas personas; sin
embargo, no indican cuáles de las declaraciones hechas en la campaña fueron
las que permitieron ganar el apoyo popular.
Los grupos de intereses parecen predominantes en el sistema admínístra-
tívo. La posición del cabildeo es ambigua y muchos funcionarios toman posí-
clones de protección en sus tratos con los grupos de intereses. Los Iuncío-
narios de las distintas ramas del gobierno reciben toda una serie de deman-
das. y ellos mismos tienen sus propias preferencias particulares. Así, los gru~
pos de intereses no pueden inscribir sus deseos en un tablero de anuncios;
deben competir con las directivas que les llegan a los administradores, tanto
de la legislatura como del jefe del ejecutivo, de otras unidades admínístratí-
vas. de funcionarios de otros niveles gubernamentales y las derivadas de los
valores personales y profesionales de los mismos administradores.
Los partidos políticos se concentran en la obtención de cargos por elec-
ción y puestos por designación, más que en la realización de deseos normatí-
vos. Sus limitaciones propias reflejan, en parte, su incapacidad para controlar
a los votantes, los candidatos o los miembros del partido que ocupan cargos.
Hay pocas tosas que puedan asegurar al líder de un partido que sus miem-
bros -incluso en el cuadro directívo-« están unidos en cuestiones políticas
importantes. Una "maquinaria" política es una organización partidista que
combina un control disciplinado de las unidades ejecutivas legislativas y admi..
nístratívas, por lo común en los gobiernos locales; sin embargo. la maquinaria es
una caracteristica rara y cada vez menos importante en la política norteameríca-
na. Su decadencia refleja varios cambios políticos y sociales que. han eliminado
DEMANDAS CIUDADANAS Y DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS 221

los tipos de recursos que necesitaba la maquinaria clásica. El desarrollo de

sistemas de méritos y la expansión de los servicios públicos que requieren
personal técnico y profesional, eliminaron el control ejercido por la maqui-
naria sobre los empleos del gobierno que podían recompensar a gran número
de votantes y trabajadores distritales. Además, cuando el gobierno federal
proporcionó ayudas masivas en metálico para los menesterosos, para la obten-
ción de empleos y la preparación para los mismos para compensaciones de
desempleo, para programas de retiro y de viviendas públicas a bajo costo, las
maquinarias perdieron el control sobre los beneficios de la seguridad social.
Las dependencias administrativas no son pasivas en sus relaciones con
los ciudadanos. Buscan activamente el apoyo de grupos de intereses: tratan
de conquistar partidarios para sus propios programas en las ramas ejecutiva
y legislativa, y reunen informes sobre las condiciones sociales y económicas y
respecto a los problemas que pudieran mejorar los servicios públicos. Así,
algunos de los "insumas" que parecen proceder del medio ambiente del sís-
tema administrativo, son en realidad solicitados y cuidados por los admínis-
tradores que, ostensiblemente, son sus blancos.
8 EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES

La rama ejecutiva y la legislativa son una fuente primordial de insumes

para las dependencias administrativas. Transmiten demandas y recursos que
toman la forma de leyes, órdenes del ejecutivo, Informes de Comités y comu-
nicaciones extraoficiales. Esas transmisiones autorizan o instruyen a las uní-
dades administrativas para que inicien determinadas actividades, contraten
personal y paguen sus deudas. Tales demandas y recursos de la rama ejecutí-
va y la legislativa no son simplemente insumos para las dependencias admí-
nístratívas. Muchos de ellos se inician en la administración y se envían de ella
(como servicios) a la legislatura y el ejecutivo, para consideración, Entre esos
servicios que van de las dependencias administrativas a la rama legislativa
y la ejecutiva, se encuentran las proposiciones de nueva legislación, de normas
de personal y de presupuestos. En este caso, nos ocuparemos de los insumos
para las unidades administrativas; en el Capítulo 10 volveremos a las rela-
ciones administrativas con la rama -leqíslatíva y la ejecutiva y tomaremos en
consideración, como servicios administrativos, las transmisiones que estimulan
insumos subsecuentes de otras ramas.
El describir las relaciones entre los ejecutivos, los legisladores y los admí-
nistradores no es una tarea sencilla. Sus actividades reflejan las directivas Ior-
males de la Constitución y las leyes, además de diversos acuerdos informales
que se han desarrollado en el curso de los años. Hay ciertas tendencias genera~
les: pero con numerosas variaciones. Algunas de éstas reflejan peculiaridades
institucionales del gobierno federal o de gobiernos individuales, tanto estatales
como locales. Otras variaciones reflejan la naturaleza de la cuestión de que se
trate, la opini6n que tengan de ella los participantes y la intensidad de sus
sentimientos..
EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 223

Existe un consenso general respecto a. una característica de las relaciones

entre las dependencias administrativas y la rama legislativa y la ejecutiva:
que han cambiado notablemente desde la fundación de la nación. El adminis-
trador no debe ser considerado ya como un subordinado insignificante de la
legislatura y el ejecutivo. Los cambios que se han producido desde 1789 cons-
tituyen un ejemplo profundo de las relaciones internas del sistema administra-
tivo, que se transforman como consecuencia de los cambios que se producen
en el medio ambiente.
Cuando escribieron su documento los creadores de la Constitución, se
concentraron en la rama legislativa y la ejecutiva, y dedicaron muy poca
atención a lo que, en aquel entonces, era un pequeño cuadro de administra-
dores. El gobierno que describieron se parece a las instituciones contemporá-
neas sólo a grandes rasgos. La magnitud y la naturaleza del mismo han cam-
biado en forma notable. La administración federal ha pasado de un personal
de 780 empleados civiles, en 1789, a 2.7 millones, en 1969. A fines del siglo
XVIII, las principales actividades eran la oficina de correos. la recaudación
de ingresos, la diplomacia y un servicio armado rudimentario. En la actualidad,
tenemos la exploración espacial, la administración de numerosos servicios de
sanidad y beneficencia, grandes programas recreativos y de conservación, in-
vestigaciones y desarrollo en las ciencias sociales y naturales, fomento de ins-
talaciones aéreas, marítimas y terrestres para el transporte y las comunicacio-
nes, y responsabilidades militares global'es. Los gobiernos estatales y locales
han aceptado responsabilidades importantes en la educación, los transportes,
las recreaciones, la sanidad y la beneficencia, que eran inconcebibles en el
siglo XVIII. Parte de la importancia de este crecimiento se basa en los pro-
blemas que plantea para el jefe del ejecutivo y la legislatura. El alcance de
las actividades ha sobrepasado con mucho la capacidad de esos funcionarios
electos para iniciar las normas; es posible, incluso, que hayan excedido su
capacidad para supervisar y controlar completamente a los normadores de la
administración. Sin embargo, la rama legislativa y la ejecutiva poseen, toda-
Vía, ciertos poderes impresionantes que les son propios, y tienen el derecho
de elegir cuándo y dónde utilizarlos.

DEBILIDAD LEGISLATIVA EN LAS RELACIONES CON

LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

Los principales problemas a que se enfrenta la legislatura son la frag-

mentación de sus energías y una carencia de información sobre las cuestiones
normativas. Fragmentación es un término general que cubre gran número
de dificultades: la difusión de recursos legislativos en dos cámaras que.-en
un sentido formal- duplícan: sus responsabilidades mutuas: la difusi6n de
los. intereses de Jos miembros entre el establecimiento de normas ynumetc$ls
Vi

224 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

otras responsabilidades, y el no aceptar la disciplina de ningún mecanismo

integrador, por ejemplo, un partido político, que pueda coordinarlos. La in-
formación que reune la legislatura es impresionante por derecho propio; pero
es "deficiente" en comparación con la reunida por las dependencias adminis-
trativas y con lo que parece ser necesario para el control de la administración.
Aparte de formular las normas o supervisar los programas en curso,
los legisladores deben también atender a los electores que desean ayuda para
tratar con las dependencias administrativas. Normalmente, eso requiere que
los legisladores y sus ayudantes principales abarquen un campo mucho más
amplio de lo que cualquiera de ellos puede dominar. Los electores buscan
empleos y contratos en el gobierno; asistencia para ser aceptados a prestar
servicios de rutina o ayuda en las apelaciones de sus casos, después de que
se rechaza su primera petición. Por ejemplo, los legisladores estatales tratan
con electores a los que se les niega el ingreso a la universidad estatal o a un
hospital mental, la salida de ese mismo hospital o la libertad provisional de la
penitenciaría. Los legisladores sirven también a los gobiernos locales. Los
congresistas disponen citas para los funcionarios locales con las dependencias
federales de concesión de ayuda y, con frecuencia, asisten personalmente a
las reuniones. Al nivel estatal, los legisladores presentan "leyes locales" ante
la legislatura, prestan testimonio en defensa de las necesidades de su comu-
nidad y promueven las leyes ante los comités. Cuando el gobierno estatal
controla muchas funciones en la comunidad local, los legisladores se man-
tienen ocupados como delegados del municipio y de los tribunales de justicia
de los condados. Los legisladores deben prestar también atención a sus pro-
pias carreras políticas. Muchas de sus actividades de servicio tienen conse..
cuencías en ese terreno. Siempre que un legislador ayuda a un elector o a
un gobierno local, puede esperar cierta buena voluntad en correspondencia.
Hay otros deberes que se relacionan más directamente con la reelección e
incluyen compromisos para pronunciar discursos y giras por sus jurisdicciones.
Los legisladores sienten una necesidad continua de dejarse ver o sea de tener
una oportunidad para expresar sus opiniones o solicitar fondos para la si-
guiente campaña.
Mientras que los legisladores disipan sus recursos en numerosas activi-
dades distintas, los administradores concentran los suyos,especializándose
en los asuntos de una dependencia simple o, lo que es más probable, de un
solo programa. Para muchos administradores, la especialización se inicia en
la escuela superior o la de graduación y continúa durante toda su carrera.
Pocos legisladores tienen conocimientos suficientes para responder a toda
la gama de sus responsabilidades. La mayoría se contentan con desempeñar
una fun~ión ..general", al supervisar a los "especialistas" en la organización
administrativa. Esto va relacionado con la naturaleza "representativa" de los
legisladores, que son, en cierto modo, como el resto de nosotros, 'en cuanto
EJECUTIVOS. LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 225

a que carecen de los conocimientos especializados que pueden encontrarse en

las dependencias administrativas. Sin embargo. los legisladores están también
limitados en lo que pueden hacer por nosotros. debida a que no comprenden
por completo sus propias decisiones.
La dependencia informativa de la legislatura se revela en los procedi..
mientes usados para esclarecer las opiniones de los administradores sobre le..
yes propuestas. Muchas de estas leyes se originan en el departamento que
recibirá la responsabilidad de administración del programa. Por 10 común.
un legislador confía sus propias ideas a la administración. para evaluaci6n y
modificación. Un estudio de las relaciones leqielatívas-admínístratívas en la
dudad de Los Angeles descubrió que el 25 por ciento de ras leyes tomadas
en consideración por el concejo. se originaban en los departamentos municipa-
les, y casi todas las demás fueron sometidas por los legisladores a los depar-
tamentos pertinentes. para que las comentaran. Los cabildeos reconocen la
importancia de la revisi6n por parte de los administradores: "Si los adminis-
tradores se oponen a nosotros. estamos hundidos". "Descubrimos que el con-
cejo consulta a los departamentos con respecto a todas nuestras peticiones. y
se rige por 10 que dicen". Casi todas ras leyes a las que se oponen las depen-
dencias administrativas son rechazadas por el concejo municipal (1).

FUENTES DE PODER LEGISLATIVO EN LAS RELACIONES

CaNDAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

La legislatura no carece de recursos para supervisar o controlar a las

dependencias administrativas. En el Congreso, los comités, la antigüedad y
los ayudantes principales proporcionan ciertas oportunidades para que los
legisladores adquieran información sobre las actividades administrativas. Los
Comités brindan oportunidades de especializaci6n equiparable a la de las
unidades administrativas. La jurisdicción de un comité incluye. por 10 general,
a cierto número de unidades administrativas que se dedican a un conjunto
relacionado de programas. Los privilegios de antigüedad protegen el puesto
de un miembro en su comité. y le permiten acumular informaci6nen el curso de
los años. Los comités del Congreso tienen también ayudantes profesionales
de estado mayor, que reunen informes para los miembros. llevan a cabo au-
diencias formales, redactan la legislaci6n y escriben Informes del comité. Las
legislaturas estatales no están tan bien equipadas.. Muchas de ellas carecen
de garantías de antigüedad y, como resultado de ello, los miembros pasan de
un comité a otro y pierden los beneficios de la informaci6n obtenida en se-
siones anteriores. En algunos Estados, incluso los presidentes de los comítés-'

( 1) Harry W. Reynólds. Ir., "The Career Publlc Servíee and Statutle Law"lUldng
in Loa Angeles", Weltern PoliticaJ Quarlerig. 28 (septiembre de 1965), 621~39.
l'

226 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

carecen de derechos de continuidad en sus cargos en los mismos. La falta de

garantías de antigüedad, en muchas legislaturas estatales, refleja la naturaleza
poco atractiva de esos cargos y su gran movilidad. La ayuda del personal y
las oportunidades políticas futuras para los legisladores en no pocos Estados,
son también considerablemente inferiores a las de los congresistas. En algu-
nos Estados, los legisladores carecen de oficina o de secretario propio. Sin
antigüedad ni otras características que permitan a los miembros incrementar
su experiencia, las legislaturas estatales tienen probabilidades de depender
considerablemente de las recomendaciones normativas procedentes de las
dependencias administrativas.
Incluso cuando dependen de la información de los administradores, los
legisladores pueden ejercer todavía un papel negativo muy poderoso en el es-
tablecimiento de normas. Y aun cuando pueden no desarrollar proposiciones
totalmente maduras con sus propios recursos, hacen posible que los adminís-
tradores realicen innovaciones. Cuando la legislatura se niega a aceptar la
proposición de un administrador para que se le conceda nueva autoridad o
para cierto nivel de erogaciones, el administrador puede encontrarse impoten-
te. Puede apelar a la decisión de la legislatura; no obstante, el éxito en una
apelación puede requerir suficiente tiempo para que se produzca un cambio
en el medio ambiente político que ocasionó el que la legislatura tomara su pri-
mera decisión. Hay administradores que evaden a la legislatura. Citan una ley
existente, que justifica las nuevas actividades o transfieren fondos de una
actividad para respaldar otra que no haya recibido un presupuesto adecuado
por méritos propios. Tales evasiones son con frecuencia contrarias a la ley o, por
lo menos, a las normas que prevalecen y que definen las relaciones ..co-
rrectas" entre la administración y la legislatura, y la mayoría de los adminís-
tradores parecen no estar dispuestos a utilizar esos métodos. Si es descubierto.
un administrador podría verse sometido al rechazo público y enfrentarse a la
pérdida del apoyo legislativo en el futuro. Si un administrador pierde su re-
lación con el presidente y los miembros de los comités legislativos principales,
puede perder su posición ante sus superiores en la administración y en la
rama ejecutiva (2). ¿

La importania de la leqislatura en el establecimiento de normas se

demuestra por los recursos que utilizan los administradores para persuadir a
sus miembros. Si la legislatura fuera un sello de goma para las recomenda-
ciones de la administración. entonces, las dependencias del gobierno no bus-
carían partidarios con tanto ahínco. El estudio del concejo de la ciudad de
Los Angeles. que descubrió que la rama legislativa dependía considerable-

(2) Ira Sharkansky, "Four Agencies and An Appropriations Sub-comrnittee: A

Coml*'ative Study of Budget Straeeqíes", Midwest [oumsl 01 Political Sci~e> 9 (agosto
de 1965). 2S4~81.
 EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 227

mente de las recomendaciones de la administración, reveló también cierto

número de tácticas que utilizan los administradores para apoyar sus propias
recomendaciones. Estas incluyen:

1. Visitas personales a miembros individuales del concejo;

2. Una liberación continua de material escrito sobre las leyes in-
teresantes para la administración;
3. El uso de periódicos, la oficina del alcalde, grupos de intereses
y ciudadanos privados prestigiosos, para comunicarse de mane-
ra circunspecta con el concejo, y
4. La presentación cuidadosamente oportuna de ciertas proposí-
ciones importantes, de acuerdo con las crisis de la comunidad,
que pueden realzar su valor (3).

Se han hecho ciertos esfuerzos para medir los recursos gastados por la
administración federal. buscando partidarios en el Congreso. Durante el año
fiscal de 1963, 500 empleados (a un costo de 5.4 millones de dólares) se
dedicaron a los enlaces de tiempo completo con el Congreso. Innumerables
otros empleados dedicaron parte de su tiempo a preparar informes para el
Congreso o a responder a las peticiones de información de los conqresis-
tas (4).
Una legislatura puede ejercer cierto control. debido a que los admínís-
tradores temen a las decisiones finales y negativas de los legisladores. por 10
que tratan de prever y satisfacer los deseos de estos últimos. Ningún admi-
nistrador sabe cuándo puede iniciar un comité legíslatívo una investigación
profunda y prolongada de sus asuntos y decidirse a concentrar sus energías
para controlar su dependencia. Ciertas unidades administrativas son objeto
de investigaciones muy completas. Su experiencia sirve de advertencia a
otras unidades sobre 10 que puede suceder; Un estudio de relaciones entre
la Administración Nacional de Aeronáutica y el Espacio (NASA) y el Con-
greso, descubrió 5.371 páginas de testimonios publicados. concernientes al
presupuesto de esa dependencia para el año fiscal de 1964, ]0 cual dio como
resultado una reducción del presupuesto de 600 millones de dólares. "Una
lectura cuidadosa de las audiencias, los informes y los debates en la cáma-
ra ... indicó que la dependencia no iba a ser objeto de una reducción simple.
En lugar de ello. se le explicó claramente que absorbiera la reducción, aban-
donando, posponiendo, .disminuyendo o no ampliando diversas actividades o
proyectos de construcci6n".Durante el período de 1959 a 1963, la NASA

(3) Reynolds, p.621.39.

(4) G.· R~ Pipe. "~ssioMI Liaison: The Executive Brancl1 ..Consolidates
Its Relations with Congress", Public Administration Review. 26 (marzo. 1~66). 14-24,
228 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

tuvo que comparecer ante 12 comités y numerosos subcomités. entre ellos

los comités de asignaciones. los del espacio. los de operaciones del gobierno
y los de servicios armados. de ambas cámaras, así como el de Pequeños Ne-
gocios. el Judicial y el de Relaciones Exteriores, del Senado. aparte del Co-
mité Conjunto de Energía Atómica (5).

DEBIliDAD DEL EJECUTIVO EN LAS RELACIONES CON

LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

El presidente tiene el control nominal de la mayor parte de las unidades

administrativas del gobierno federal; pero hay numerosas excepciones forma-
les y deficiencias políticas. que se combinan para debilitar su influencia en
el establecimiento de normas. Las excepciones normales limitan su poder de
designación. Por ejemplo. los miembros de las comisiones reguladoras inde-
pendientes tienen plazos fijos de servicio y el ejecutivo encuentra límítacíones
en sus poderes de despido. debido a la necesidad de. citar ciertas causas para
cada caso [véanse las páginas 103-105). Asimismo. debe compartir la mayo~
parte de las designaciones con el Senado. En general. se trata de un requisito
nominal; pero la oposición del Senado ha obligado ya a los presidentes a
retirar algunas nominaciones importantes. La principal inhibición formal que
pesa sobre el presidente se debe a su necesidad de compartir los papeles de
iniciación de normas y supervisión con la legíslatura. Un. comité no coopera-
tivo,en cada cámara. puede impedir que una proposición 'presidencial sea to-
mada en consideración en sesión plenaria. (6) Asimismo. un comité puede
apoyar a un administrador que desafíe al jefe del ejecutivo.
La necesidad que tiene el presidente de compartir el establecimiento de
normas con la legislatura es sólo parte de un problema más general: su
necesidad de tomar en consideración a varios sectores electorales, al tomar
sus decisiones. Una parte del poder del presidente consiste en que sus deci-
siones afectan a muchos intereses diferentes. En un estudio se han identificado
cinco elementos a los que encabeza el presidente: la legislatura. la adminis-
tración. su partido político, los ciudadanos de los Estados Unidos y las orga-
nizaciones que los representan, además de gobiernos extranjeros (7). Otro
estudio sobre la presidencia identifica diez papeles que debe desempeñar: jefe
del Estado, jefe del ejecutivo. jefe de la diplomacia, comandante en jefe. jefe

(5) Thomas P. Jahnige, "The CongressJonal Committee System and the Oversight
Procesa: Congresa and NASA", Weatern Política! Quarterlg. 21 (Junio de 1!J68), 227-239.
(6) Existen procedJm1entc» para "sacar" UD proyecto de ley de un comité: pero son
diflciles y se utll1zan raramente. Véase, de Malcolm E. Jewell y Samuel C. Patteraon, The
Legislat've Procus In the Unlted Statea (Nueva York: Random House, 1966),p. 260.
(7) RIchard NeustacJt. Pruidential Power: The PoIitfcs 01 Lellder.hlp (Nueva York:
Wiley, 1960), p. 7. .
EJECUTIVOS. LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 229

de la legislatura. jefe del partido. líder moral en jefe. guardián en jefe de la

paz y la tranquilidad internas. guardián en jefe de la economía y líder de una
coalición internacional (8). Cada uno de esos elementos y papeles representa
una porción del cargo de presidente. Sin embargo. cada uno de ellos repre-
senta también a los diversos conjuntos de intereses que debe tener en cuenta
al adoptar decisiones importantes. Por ejemplo. una decisión tomada de
acuerdo con su papel de jefe de la legislatura. no debe contrariar tanto a los
deseos de los electores de la administración como para que pierda el apoyo
de los administradores en otras ocasiones. El presidente ve restringidos sus
actos por su propio y enorme poder. Debido a que hay tantas de sus decisio-
nes que afectan a diferentes sectores electorales. se ejercen sobre él. simul-
táneamente. presiones procedentes de diversos lados. No carece de poder
para manipular dentro de esas limitaciones; pero dicho poder es leve y de-
pendiente de su capacidad para persuadir a los miembros de los diferentes
sectores electorales. de que sus decisiones producirán ciertos beneficios y
sólo costos mínimos para sus propios intereses.

Las relaciones con los electores son de dependencia. Cualquie-

ra que tome parte en el gobierno de este país pertenecerá a una (o
dos o tres) de sus "distritos electorales". Puesto que todos depen-
den de él, ¿por qué no puede estar seguro de contar con el apoyo
de todos? La respuesta es que no hay ninguna otra persona que se
siente en su lugar o vea las cosas del mismo modo que él; ningún
otro siente todo el peso de sus obligaciones. que son un tributo a
su puesto único en nuestro sistema político. Pero precisamente por-
que es único. esas cargas recaen sobre él solo. Las mismas condicio-
nes que fomentan su liderato de forma. impiden que haya una ga-
rantía de liderato de [acto. No hay ningún hombre ni grupo en
ningún extremo de Pennsylvania Avenue que comparta su posición
peculiar en la política y el gobierno de nuestro país. Por eso. sus
servicios están sometidos a tantas exigencias. Por la misma razón.
las obligaciones de todos los demás hombres son diferentes de las
suyas. Sus funcionarios del Gabinete tienen funciones departamen-
tales y constitucionales. Sus líderes legislativos encabezan a parti-
dos del Congreso. uno en cada Cámara. Su organización nacio-
nal de partido se mantiene alejada de su familia oficial. Sus alia-
dos políticos en los Estados no tienen por qué enfrentarse a Wás-
hington o entre sí. Los grupos privados que le buscan no sienten
deseos de gobernar y los amigos del extranjero no se sienten ím-

(8} Clinton Rossiter. The American Pte$id~ncg (Nueva York: Signet, J966). Ca-
pitulo l.
230 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

pulsados a participar en nuestras elecciones. Puesto que carecen

de su puesto y sus prerrogativas. esos hombres no pueden conside-
rar sus obligaciones como propias. Tienen trabajo que hacer que, en
ningún caso. son los mismos que los del presidente. Tal y corno
perciben sus deberes. pueden considerar correcto seguirlo, en rea-
lidad. o no hacerlo (9).
Los gobernadores de los Estados parecen tener todavía más problemas
que el presidente para controlar sus administraciones. Casi todos se enfrentan
a limitaciones formales serias en sus poderes de designación. Los directores
de muchos departamentos se nombran por medio de elecciones directas. La
mayor parte de los Estados tienen elecciones separadas para los cargos de
procurador general. tesorero, secretario de Estado. auditor y superintendente
de instrucción pública (10). Las designaciones de otros directores de depar-
tamentos se hacen por medio de juntas o comisiones sobre las que el gober..
nador sólo tiene un poder limitado de control.
Si las proposiciones del ejecutivo amenazan a las actividades establecidas
de las dependencias administrativas, puede verse arrastrado a disputas que
resulten perjudiciales para su posición ante el público. Los administradores
pueden disputar abiertamente la posición del ejecutivo o proporcionar infor..
mación a grupos de intereses o legisladores que se opongan a él. En momen-
tos tales, la mejor arma del ejecutivo puede ser su poder extraoficial para
persuadir a los encargados de establecer las normas dentro de la organiza-
ción administrativa. Ese poder de persuasión se ve realzado por su posición
pública prominente, por el hecho de que representa "a todo el pueblo" y por
los argumentos técnicos proporcionados por sus ayudantes. Sin embargo.
las debilidades del poder de persuasión son el tiempo que consumen y la
publicidad que pueden dar a los programas del ejecutivo. Hay jefes de eje-
cutivos que han ganado sus confrontaciones con los administradores: pero
el tiempo y los costos políticos involucrados pueden conducirlos a conceder
todo a la administración. excepto sus intereses más vitales (11).
La posición encumbrada del jefe del' ejecutivo le ayuda a aislarse de
muchos foros administrativos en los que se toman decisiones importantes.
Puede tener acceso directo a sus directores de departamentos: pero las ofící-
nas funcionales se encuentran dentro de los departamentos. A menos que
esté dispuesto a abrirse paso a través de las líneas jerárquicas de su orqa-
(9) Neuatadt. p. 7-8.
(lO) Joseph A. Schlesinger. "The Polítícs of the Executíve", en Politics in the Ame.
rican Statu (Boston: Líttle, BrO\\'n, 1965). p. 207.38. de Herbert Jacob y Kenneth N.
Vines. comps.
( 1l) Vfase en el libro de Neusta4t la exposición geaeral ¡nú conocida sobre este
puato.
 EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 231

nigrama, estará separado de la mayor parte de los encargados del estable..

cimiento de normas en la administración. En un estudio de las relaciones pre..
sidenciales con los jefes de oficinas. se estimó que 125 oficinas separadas
tomaban decisiones esenciales en la organización administrativa del gobierno
federal. "En los asuntos no exteriores y los programas no militares. son las
unidades de gobierno que se encuentran más cerca de los ciudadanos y del
Congreso". En un estudio hecho en 20 oficinas, se descubrió que sus funcio-
narios administrativos en jefe habían servido un total de 170 años como di-
rectores de oficinas: pero sólo se habían reunido 79 veces con el presidente.
Esto arroja un promedio de una reunión cada dos años para cada director
de oficina. Si se excluyen las reuniones con el comisionado de ingresos inter-
nos (25 visitas en 4 años. aproximadamente), el promedio disminuye a una
reunión cada tres años. Esas reuniones incluyen ceremoniales y funciones
sociales. así como también sesiones normativas. Siete de los 20 directores de
oficina no tenían contacto con el presidente. excepto en ocasiones sociales o
ceremoniales, y dos carecían de contacto en absoluto (12).

FUENTES DE PODER EJECUTIVO EN LAS RELACIONES

CON LAS DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS

A pesar de los obstáculos, los jefes del ejecutivo (tanto los gobernadores
estatales como el presidente) tienen ciertos recursos normativos de que carece
la legislatura. La rama ejecutiva está organizada de tal modo que, al menos
en forma nominal, es jerárquica (véanse las páginas 93..97). El ejecutivo
aislado puede tomar probablemente decisiones con mayor rapidez y seguridad
en la cooperación de los colegas, que cualquier legislador aislado. Las de..
pendencias de Estado mayor del ejecutivo le proporcionan un nivel de in..
formación superior al que se encuentra directamente disponible para los le-
gisladores (véanse las páginas 111-114). Su posición como jefe del ejecutivo
le ayuda a reclutar a asesores civiles adícíonales en asuntos de interés especial.
El jefe del ejecutivo puede atraer también a los medios de comunicación so-
cíal -y, por medio de estos. al público-«, de modos que no son posibles para
los legisladores individuales.
El jefe del ejecutivo puede dominar el establecimiento de normas, si se
decide a concentrar sus recursos de unidad. información y prestigio. Los lími..
tes externos de su control se definen por el "programa" en el que desea con..
centrar dichos recursos. Aparte de esto. un ejecutivo puede depender consí..
derablemente de las proposiciones de las unidades administrativas. La noción
de "programa" es flexible. Las proposiciones administrativas pueden abrirse

(l2)Oavid S. BroWn¡ ..TIte President and the Bureauai Time for a Renewa1 of
Re1atioDahip1", PubUc Administration Revtew. 26 (septiembre de 19(6), 114.;12.
232 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

paso hasta el programa del ejecutivo o ser tomadas en consideración por la

legislatura. con el consentimiento pasivo del ejecutivo. No obstante. incluso
dentro del alcance de su propio programa, el ejecutivo puede dejar los detalles
de planeacíén, redacción y aplicación a la administración.

VARIACIONES EN LAS RELACIONES ENTRE LAS RAMAS

E/ECUTIVA y LEGISLA TIVA y LAS DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS

En las secciones anteriores de este capitulo, hemos identificado las ca-

racteristicas de las ramas ejecutiva o legislativa que pueden debilitarlas o
fortalecerlas en sus relaciones con las dependencias administrativas. Es mAs
dificil generalizar respecto al éxito de los legisladores individuales y los eje-
cutívos en sus tratos con los administradores. Algunos de los factores que
parecen importantes son: la intensidad con que cada participante ve su propia
posición: el apoyo que time de otros Iuncionarios. grupos de intereses o cíu-
dadanos prominentes: y las alianzas Iormadas contra su posici6n.
No todas las acciones reciprocas entre las unidades administrativas y las
ramas ejecutiva o legislativa proporcionan ocasiones para que surjan con-
Oíetos. Muchas de ellas son ocasiones informales para ayudarse mutuamente
m la proaecución común del mejoramiento de los servidos públicos. Un estu-
dio de las relaciones entre los Comités del Senado y de la Cámara sobre
Pequdos Negocios y la Administración de Pequeños Negocios (SBA),
permlti6 descubrir que .

. . . desde 1961. las relaciones se han caracterizado como "un

festin de amor". En ese año. el presidente Kennedy designó a
John Heme como director de la dependencia. Según numerosos ob-
servadora. Home era uno de los administradores més populares
en la colina del Capitolio. Asimismo. sugirieron que las relaciones
mm la dependencia y los comités. desde entonces. no han sido
tanto de supervisión de la dependencia por los comités como de
"cooperactén mutua" (13).

Los Comith de Pequeños Negocios han "intervenido" en favor de la

SBA ante otros comitts del Congreso y han ayudado a incrementar tanto la
autoridad legal como los fondos de la dependencia. Del miamo modo, los ee-
mitá ban apremiado a los superiores ejecutivos de la SRA para que dediquen
mayor atadón a las petiicones de la dependencia. Se trata de un c:aao en

(U) Dale ViDyard • ''Tbe ~ Ccmaúttea Ola Small . . . .: PIItlIrD of

~ Coaaadttee-Ex~tive AgeJKy Rc1atlo1u", W...,. PolItbl Qraamrlg. 21 (..-
......... 1968), 391-99.
Bracunvos. LEGISLADORES Y AOMINISTRAOORES 233
~J que un "supervisor" legislativo ha tratado con el ejecutivo. para poder ayu-
dar a una dependencia administrativa.

Influencias de partidos en las relaciones administrativas-legislativas-ejecutivas.

De un periodo a otro. las posiciones de los administradores. los legisla-

dores o los ejecutivos pueden cambiar. debido a la composición partidista de
las ramas ejecutiva y legislativa. Un estudio del establecimiento de presupues-
tos en el Congreso permitió descubrir que los procedimientos normales eran
menos viables. después de los cambios principales de partidos en la presiden-
cla o el Congreso. Durante el 80' Congreso (1919-50). la mayoria republí-
cana. recién electa. 1l~6 a cabo reducciones particularmente grandes en los
presupuestos presentados por el presidente Trwnan. En los primeros años de
Eísenhower, de 1953 a 1955. y durante los años de Kennedy, de 1962 a
1963. hubo también un gran número de decisiones anormales, Los congre-
sistas vieron. probablemente. que la Casa Blanca estaba desarrollando nu-
merosas proposiciones innovadoras y consideraron necesario preocuparse
profundamente por los procedimientos de control (11).

Cambios en la condición de los administradores.

El aumento de importancia de las normas militares. despub de 1915.

provoc6 un cambio marcado en las relaciones de ciertos administradores (o
sea. los oficiales militares profesionales) con Jos encargados del estableci-
miento de normas en las ramas legislativa y ejecutiva. En otras .ituacion~s
prnrias de la posguerra. los ~rvldos se de.!In1ovilizaron. para formar cuadros
pequeños de oficiales y hombres alistados y. normalmeute. estaban cortos de
asignaciones. ¡En Jos dos siguiente!' a la Primera Guerra Mundial. las ero-
gadones para actividades militares e internacionales. disminuyeron por debajo
de las sumas gutadas en la Oficina de Correos de los Estados Unidos! Des-
pub de las primeras guerras. Ja participación del Congreso en los asuntos
militares se limlt6 a las cuestiones de suministro y logistica: cuánto debía
gastarse para apoyar a Jos servicios armados y qué bases militares deberían
continuar fundonando. Durante Jos úJtimos aftos de la década de J910 Y
despu& de la Gu~rra de Corea. Jos presupuestos militares e Internacionales
se incrementaron. consumiendo. por si solos. un 17 por dalto de las eroga-
ciones federales. Dapuá de la Segunda Guerra Mundial. los militares si-
guJaoa lieDdo un cooRmidor important~ de InglUOl federales y se convir-
tieron en una figura central en la promi.nencia reciál adquirida poi' el palI

(14) 011o A. J::)ma, M. A. ti. 0-...... ., Awaa WIdav.,. "A 'I'beoty of die
8ac1grt1at, Ptoc:e:.... AMrilM PolItIaI SdMtJe ~. 60 (1epCI,. . . de 1966). 529-41.
234 INSUMOS DEL SISTEMA ~ADMINISTRATIVO

en la política internacional. de modo que el Congreso mantuvo su interés por

las normas militares. Asimismo, se desarrollaron conflictos graves entre los
oficiales militares y los funcionarios civiles, en el Departamento de la Defen-
sa y en la Casa Blanca. Debido, quizá, a la influencia de las responsabilida-
des recién adquiridas, surgió un sentido de profesionalismo más notable entre
los militares y se generaron disputas con los administradores civiles que te-
nían responsabilidades formales en el establecimiento de normas. El resultado
fue una legislatura interesada en las cuestiones normativas y un cuadro de
administradores militares dispuestos -si no ansiosos- a proporcionar a los
legisladores proposiciones alternativas a las ofrecidas por el ejecutivo civil.
Los congresistas dijeron que podían descargar sus responsabilidades constí-
tucíonales sólo si podían comparar las recomendaciones "militares" de los
jefes del Estado mayor conjunto con las del presidente. que "incluían nu-
merosas consideraciones extramilitares" (15). Para facilitar su acceso a las
recomendaciones militares, el Congreso promulgó una cláusula en la Ley de
Seguridad Nacional de 1949 que permitía a cualquier miembro de la jefatura
del Estado mayor conjunto presentar al Congreso "por propia iniciativa,
después de informar primeramente a Secretaría de la Defensa, cualquier re-
comendación relativa al Departamento de la Defensa, que pudiera considerar
apropiada" (16).
Las oportunidades de la posguerra para que los oficiales militares in-
fluyeran en las principales decisiones normativas, han presentado también
ciertas alternativas difíciles para ese personal:

La crisis síquica anual de los jefes de Estado mayor, ante los

comités de asignaciones del Congreso, es un fenómeno nuevo, pero
aparentemente duradero, en el gobierno de los Estados Unidos. Si
el jefe militar acepta y apoya las normas del presidente, subordina
a ellas sus propios juicios profesionales, negándole al Congreso el
asesoramiento a que tiene derecho constitucionalmente y convírtién-
dose en defensor político de una norma de la administración. Si
el jefe militar expresa sus opiniones profesionales ante el Congreso,
estará criticando públicamente a su comandante en jefe y propor-
cionando armas a sus enemigos políticos. No es fácil tomar una de-
cisión ante ese dilema. En el período de la posguerra, los líderes mi-
litares variaron en su comportamiento, de las campañas más o me-
nos activas .en contra de las normas presidenciales. .• a la defensa

(15) Samuel P. Huntington. The Soldier arrd the States: The Theorg arrd Politic.
ot Civil"Militarg Relatiotu (Nueva York: Vintagt Books. 19(4),. p. 415.
(16) Huntington. p. 416.
EJECUTIVOS. LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 235
de esas mismas normas. en contra de sus opiniones profesiona-
les (17).

Cambios en la dirección de las dependencias administrativas.

No sólo los oficiales militares tienen que emitir juicios personales difíciles
con respecto a sus relaciones con los "superiores" legislativos y ejecutivos.
Como hicimos notar antes. tanto la legislatura como el jefe del ejecutivo tíe-
nen limitaciones graves en sus papeles normativos. Con frecuencia. se deja a
los administradores que definan su propio código de comportamiento. El pe-
ríodo de transición entre un jefe del ejecutivo y otro. parece ofrecer más pro-
babilidades para proporcionar esas alternativas a los administradores. Las
lealtades formadas bajo un ejecutivo pueden chocar con las posiciones adop-
tadas por un nuevo superior. Las cuestiones morales planteadas por esos su-
cesos resultan difíciles. debido. en parte. a que hay tantas opciones y. en
parte. a que tos riesgos de sufrir castigos son muy ligeros. Un administrador
que se desvía de las opciones aceptadas. es dificil de identificar y. quizá, to-
davía más de castigar.

¿QUé puede hacer un jefe de oficina en esas circunstancias?

¿A quién debe principalmente su lealtad? ¿A sus principios de pro-
grama? ¿A la Secretaría? ¿A su clientela y "sus" comités del Con-
greso? ¿Hasta qué punto puede adaptarse a la nueva dirección po-
lítica. sin parecer que se somete a una perversión grave del pro-
grama? ¿Debe adaptarse. renunciar o llevar a cabo una lucha en
la retaguardia? Esos dilemas morales son variaciones políticas del
tema de El Motín del Ceine, menos dramáticas y públicas. pero con
ciertos ingredientes similares. Sin embargo. los motines en un barco.
en tiempo de guerra. constituyen un delito tremendo. mientras que
el castigo para las rebeliones limitadas en una oficina del gobierno
son vagas y raramente serias. Las oportunidades de éxito. sin castí-
go. son demasiado grandes (18).

Análisis de costo y beneficios de la "supervisión" legislativa.

En muchas zonas normativas, el personal legislativo, ejecutivo o admí-

nistrativo tiene oportunidad de participar en las decisiones básicas; pero pre-
fiere abstenerse. debido a los "costos" involucrados. Ciertos costos se deben
a que los participantes deben enfocar sus recu~sos sobre un conjunto limitado

(17) Huntlngton. p. "17.

(18) Rufus.& Miles, Jr., "Admlniatrative Adaptability to PoIltic:al Change", Prtblic
AdmitWtrationRWle1v. 2S(septiembre de 1965), 221~2S.
236 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

de cuestiones. y privarse de las oportunidades proporcionadas por otros cam-

pos. Otros costos se deben a que un participante no desea "envenenar" sus
otras relaciones con un protagonista. Los legisladores pueden evitar ofender
a un jefe del ejecutivo o a determinados administradores. por ejemplo. con
el fin de obtener su apoyo para algún otro proyecto que consideren más
valioso. Un estudio de la "supervisión" legislativa de tos programas de una
dependencia. permitió llegar a la conclusión de que los tipos siguientes de
condiciones tenían probabilidades de que la relación de beneficios y costos
fuera favorable y de afectar la participación legislativa en la toma de decísío-
nes normativas. Cuando existen esas condiciones. es probable que un comité
legislativo Neve a cabo una investigación formal de las actividades de una
dependencia (19):
1. Cuando el liderato del partido de la mayoría cree que puede
causar suficientes dificultades. con beneficios para sí mismo.
a un jefe del ejecutivo que. en el pasado o el presente. sea de
la oposición y al que se considera responsable del rendimien-
to de los empleados designados a su dependencia.
2. Cuando los líderes de un comité o miembros poderosos de éste.
creen que los electores o un grupo de intereses. importante para
ellos. no pueden satisfacerse por medio de las intercesiones per-
sonales e informales entre los legisladores y las dependencias.
3. Cuando los legisladores perciben que el jefe del ejecutivo tra-
tará de reducir sus oportunidades normales para influir en las
normas de la depedencía.
4. Cuando. periódicamente. los intereses creados en la legislatura
para la revisión de las normas básicas bajo las que funciona
la dependencia. hacen que la supervisión de un comité surja
como producto derivado.
5. Cuando los miembros de un comité se convencen de que los
intereses a que se oponen harán progresar considerablemente
sus propios objetivos al exponer en forma espectacular pruebas
del fracaso de la dependencia. el comité podrá iniciar un moví-
miento para neutralizar o reducir al mínimo esas ganancias.
comenzando su propía investigación.

Los poderes formales de las ramas legislativas y ejecutiva.

La naturaleza de los poderes formales propios puede afectar también la
participación legislativa o ejecutiva en un sistema administrativo. La legisla..

(19) Seymour Scher, "Conditions for Legislative Control". loumal 01 Política, 25

(agosto de 1963). 526-51: estas proposidones se extrapolan aqUi. Jl1á.sallá del estudio de
Scher sobre las reladones del comité del Congreso con la comisión retuIadora.
EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 237

tura y el jefe del ejecutivo tienen más autoridad en detemninados gobiernos

que en otros. Por ejemplo, entre los gobiernos estatales existe una variación
considerable en el poder que tiene el gobernador para designar a los directo-
res de los departamentos principales. vetar la legislación, sucederse a sí mis-
mo en el cargo y formular el presupuesto de la administración (20). Cuando
el jefe del ejecutivo es relativamente poco poderoso en esos campos. la le-
gisl'atura puede tener un éxito relativo para hacer que las organizaciones admi-
nistrativas apliquen sus normas. Hay ciertas pruebas que respaldan esta hi-
pótesis. Una investigación de los directores de dependencias de 50 Estados
demostró que el gobernador ejercía el mayor control sobre los asuntos de la
dependencia (en comparación con la legislatura) en donde más fuertes eran
sus poderes formales. Su poder de asignación parece particularmente impor-
tante. Entre los directores de dependencias elegidos por votación popular,
sólo el 9 por ciento creían que el gobernador ejercía mayor control sobre las
normas que la legislatura. Entre los designados por el gobernador solo -sin
el consentimiento de una leqíslatura-«. el 57 por ciento creían que ejercía
más control sobre las normas que la legislatura (21). Sin embargo, la auto-
ridad formal no siempre proporciona lo que pudiera esperarse. El "concepto
de veto" se ha proclamado como un dispositivo para permitir que los jefes
del ejecutivo tengan un mayor control sobre los gastos de las dependencias
administrativas. Probablemente, se utiliza para vetar renglones discretos de
una ley de asignaciones; el ejecutivo puede negar los fondos para determina-
dos programas, sin tener que amenazar a otros, vetando una ley completa de
asignaciones. En la actualidad, los gobernadores de 41 Estados disponen del
veto de renglones individuales; esto se mencionó en los Estados restantes
como un dispositivo para aumentar el control de los gobernadores sobre la
administración. Sin embargo. las legislaturas estatales han aprendido a pro-
teger sus programas favoritos contra la amenaza del veto. Un estudio del veto
de renglones individuales. en Arizona. permitió descubrir que fue utilizado
sólo 11 veces desde 1912 y que no lo había sido, en absoluto, en los últimos
16 años. Cuando la legislatura siente que algún renglón puede estar sujeto
al veto del gobernador. lo incluye normalmente en un conjunto de partidas
que tenga probabilidades de aprobar el gobernador. En esa forma. la "parti-
da" se estructura de tal forma que el gobernador no pueda vetarla, aun
cuando se oponga a determinadas partes de ella (22).
No existe una respuesta simple para estas preguntas: ¿Cuáles son las
relaciones "típicas" entre los administradores y las ramas legislativa y eje~

(20) Véase SchIesinger.

(21) Deil Wright, "Executive Leadership In State Administration", Midwest lournal
01 Polltical Science. 11 (febrero de 1967), 1~26.
(22) Roy D. Marey, "The Executive Veto In Mzona: Its Use and Limltatious"
Wutern Political ODarterlg. 19 (septiembre de 1966), 50-+.15.
238 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

cutiva? ¿Qué condiciones provocarán que la rama legislativa o la ejecutiva

desempeñen un papel dogmático en el establecimiento de normas? Cuando se
presentan conflictos dentro del sistema administrativo, no hay ninguna indi-
cación clara de qué será lo que prevalezca. Los escritos sobre este campo
están llenos de declaraciones de tendencias generales. Ciertos eruditos han
analizado también el compromiso relativo de la legislatura o el ejecutivo, bajo
cada una de cierto número de condiciones; no obstante. esas condiciones no
agotan la gama de contingencias a que se enfrentan los normadores, y sus
métodos de investigación no han sido adecuados para tranquilizar a los socíó-
10g05 escépticos. Es necesario admitir que hay muchas cosas que no se co-
nocen sobre el alcance de la autonomía de los administradores o sobre la in-
fluencia de los legisladores y los ejecutivos en el establecimiento de normas.

RELACIONES PRESUPUESTARIAS ENTRE LEGISLADORES,

EJECUTIVOS Y ADMINISTRADORES

El establecimiento de los presupuestos involucra a los legisladores, los

ejecutivos y los administradores en sus relaciones más continuas y regulares.
El presupuesto constituye un proceso cíclico que se repite una vez cada año
(o una vez cada dos años, en el caso de ciertos gobiernos estatales que utili-
zan un período presupuestario bienal). Los miembros de los comités legisla..
tivos de asignaciones. el jefe del ejecutivo y su oficina central de presupues-
tos, y los portavoces de las dependencias administrativas, tienen tratos entre
si, tanto formalmente, en los procedimientos de presupuestos, como de manera
extraoficial, siempre que tienen oportunidad, cuando las condiciones requieren
desviaciones del presupuesto existente. En muchos casos, las interacciones
presupuestarias involucran a las mismas personalidades durante muchos años
a la vez. Esto ocurre cuando la legislatura respeta la antigüedad y las garan-
tías de cargos para los miembros del comité de asignaciones, y cuando una
oficina central de presupuestos tiene como miembros del personal a profesio-
nales que sobrevivieron a los cambios en la oficina del jefe del ejecutivo. El
presupuesto difiere de los .: tipos esporádicos de interacciones regislativas~eje­
cutivas..administrativas, que tienen lugar cuando una cuestión sujeta a con-
troversias genera un interés momentáneo en la rama legislativa o la ejecutiva.
Además, el medio de intercambio involucrado en los presupuestos facilita la
descripción y el análisis de los patrones generales y los comportamientos des-
viados. Al enfocar la atención sobre las decisiones tomadas en la rama r~gis~
lativa y la ejecutiva sobre las peticiones de presupuestos .de las dependencias
administrativas, tenemos posibilidades de discernir qu~ participantes parecen
prevalecer en Jos resultados.
EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 239

Cronología presupuestaria.

El calendario presupuestario del gobierno federal prevé un dispositivo

conveniente para identificar a los principales participantes administrativos,
ejecutivos y legislativos en el presupuesto y para hacer resaltar ciertas ca--
racterísticas notables de sus acciones recíprocas. Aunque los detalles del ca-
lendario varíen en los gobiernos estatales y locales, hay aspectos generales
que tienden a ser constantes. Tienen lugar: la iniciación de peticiones por
los administradores, las revisiones subsecuentes por niveles superiores de la
administración y el personal ejecutivo de presupuestos, y la revisión final en
la legislatura.
Los elementos principales del proceso de presupuesto federal consumen
28 meses. La planeación del programa para el año fiscal de 1972, por ejemplo,
se inició en marzo de 1970 (23). La cantidad de tiempo es importante en sí
misma, y supera tanto a la del número de participantes en el proceso de pre-
supuestos como a la importancia de proporcionar a cada uno la oportunidad
de hacer preguntas y efectuar evaluaciones. También el tiempo necesario
para el establecimiento de los presupuestos tiene su valor. Los meses de es-
pera entre la planeación y las erogaciones requieren una replaneación con-
siderable en el curso de cada ciclo de presupuestos. Cuando se elige a un
presidente, gran parte del proceso presupuestario para el año fiscal siguiente
se encuentra ya completa. Para la época de su instalación en el cargo, en
enero, el presidente saliente ha sometido ya un presupuesto al Congreso que
prevé fondos que se extienden a los 18 meses primeros de la nueva adminis-
tración. La presentación gráfica de los procesos de presupuestos y erogacio-
nes, que se incluye en las Figs. 8-1, 8-2 y 8-3, se divide en tres porciones:
la formulación del presupuesto del ejecutivo, la acción del Congreso, y la apli-
cación del presupuesto aprobado.

Formulación del ejecutivo.

Las decisiones en el período de formulación se inician con la programa-
ción de la dependencia que, a continuación, proporciona la base para sus
estímaciones financieras. La. dependencia defiende sus propias estimaciones en
la oficina departamental de presupuesto (en esta sección, el término "depen-
dencia" se refiere a una subunidad operacional de un departamento admí-
nístratívo federal importante). La oficina departamental de presupuestos (cu-
yas actividades se muestran enezcladas con la "dependencia" en la Figura
8::'1) desempeña un papel intermedio entre las dependencias operativas y la

(23) El año fiscal de 1972 va del l' de julio de 1971 al 30 de junio de 1972. Esta
sección se basa en la obra de Ira Sharkansky, The Politics 01 Taxing and Spending (In-
dianapolis: Bobbs-Merríll, 1969), Capitulo m.
240 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

oficina de presupuestos. Las audiencias en la oficina departamental de presu-

puestos proporcionan a la dependencia su única oportunidad para defender
sus propias peticiones. Después de que la oficina departamental de presu-
puestos hace una recomendación a la Oficina de Presupuestos. la oficina de
presupuestos de la dependencia se ve obligada a defender la recomendación
presupuestaria del departamento. Normalmente. esa recomendación es ínfe-
rior a la petición de la dependencia. Esta última obtiene una oportunidad de
defender el presupuesto que ha recomendado el departamento. ante los exa-
minadores de la oficina de presupuestos. En la oportunidad siguiente. la de-
pendencia tiene que defender su presupuesto (ante un subcomité de asigna-
dones. en la Cámara de Representantes). y se ve obligada a apoyar la re-
comendación (por lo común. todavía más reducida) que hace la Oficina de
Presupuestos.
Las reglas formales obligan a las dependencias a aceptar las recomen..
daciones sucesivas de la oficina departamental de presupuestos y de la Ofí-
cina de Presupuestos. Sin embargo. hay ciertas oportunidades para pasar por
encima de esas reglas. Las dependencias varían en su dogmatismo. ya que
hay algunas más dispuestas que otras a explotar sus oportunidades de expre-
sión. Quienes lo desean. tienen posibilidades de movilizar el apoyo a nivel
presidencial. cuando el presupuesto de una dependencia se encuentra todavía
en el periodo de formulación; posteriormente. es posible obtener el apoyo de
legisladores o de grupos de intereses en los subcomités de asignaciones.
Aunque el presidente no desempeña un papel continuo en la formulació~
de presupuestos de las dependencias. tiene la oportunidad de revisar las de-
cisiones tomadas en la Oficina de Presupuestos y prestar atención a las ape-
laciones de las dependencias. Con más de un centenar de dependencias y un
presupuesto total de cerca de 200.000 millones de dólares. es evidente que
el presidente no puede prestar una atención igual (cuando puede prestarla)
a todos los que desean fondos adicionales. Uno de los dispositivos que pueden
utilizar las dependencias para atraer la atención del presidente es emplear a
un individuo o una organización con influencia. La mayoría de las dependen-
das tienen un conjunto de grupos dientes, y algunas de ellas han desarrolla-
do medios de comunicación eficientes. que informan a los grupos. cuando la
dependencia se ve amenazada con un presupuesto insuficiente. No obstante.
en ciertas dependencias existe un sentimiento de desagrado por los grupos de
intereses. De acuerdo con esta opinión. cada una de las dependencias eS
parte del "equipo del presidente". regido por la Oficina de Presupuestos. El
tratar de modificar las recomendaciones de la Oficina seria tanto como tra-
bajar en contra de! equipo.
EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 241

Acción del Congreso.

Los presupuestos de los departamentos del gabinete y las oficinas índe-

pendientes se asignan a subcomités especializados de los Comités de Asig~
naciones de la Cámara de Representantes. La Cámara examina los presupues-
tos antes de que lo haga el Senado, debido a la costumbre y a la interpreta--
ción de una disposición constitucional que da a la Cámara precedencia en las
cuestiones monetarias. Cuando los presupuestos de las dependencias están en
la etapa del Congreso, hay oportunidad para que las dependencias impulsivas
indiquen cuáles son sus verdaderos deseos. Aunque va en contra de las re-
gulaciones el pedir al Congreso fondos que no hayan sido recomendados por
la Oficina de Presupuestos, es correcto que las dependencias respondan con
exactitud cuando algún legislador les hace preguntas sobre sus "necesidades
reales". Una dependencia que desea un presupuesto mayor que el recomen-
dado, puede hacer que la interrogue un legislador cooperativo, quizá por in-
termedio de un grupo de intereses aliado.
Cuando los subcomités de asignaciones examinan los presupuestos de
las dependencias, parecen mostrarse más cuidadosos al investigar a las de-
pendencias más impulsivas. Al tratar con éstas, los miembros de los subco-
mités hacen más preguntas durante las audiencias; tienen más probabilidades
de pedir que dichas dependencias justifiquen ciertas porciones de sus petício-
nes: es más verosímil que le pregunten al secretario del departamento y a su
secretario de presupuestos sobre los presupuestos de la dependencia y tienen
más probabilidades de reducir las peticiones de la misma y añadir restricciones
al uso que haga de sus fondos, en el Informe del comité o en la ley de asigna-
ciones. Así pues, las dependencias impulsivas reciben un tratamiento duro
por parte del Congreso; sin embargo, a largo plazo, pueden incrementar sus
presupuestos más que las tímidas. El tratamiento de las dependencias impul-
sivas puede no cancelar el efecto de sus peticiones y tácticas más agresivas.
Aunque las dependencias que piden los mayores aumentos y persiguen sus
metas en la forma más impulsiva, pueden sufrir las mayores reducciones, es
también posible que dispongan de los incrementos más grandes. que queden
después de las discusiones (24).

Aplicación del presupuesto.

En realidad, es la Oficina de Presupuestos la que dice la última palabra

con respecto a las erogaciones de una dependencia. En la Figura 8~3 se
muestra que la Oficina realiza prorrateos de los fondos votados por el Con-

(24) Ira Sharkansky, "An Appropriations Subcommittee and Its Client Agencies: A
Comparative Study oE Supervision and Control", American Political Science Reote», 59
(septiembre de 1965). 622~28.
 w;:¡. ;,: ~frl!': -r\r
.: t, '\.. ~"~,::::. ~.~ '!' I\"f~ :1.-:'--

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FIGURA 8-1 Fonnulaclón del presupuesto del ejecutivo

TlBllPo
APBOJDJIADO
DJIUJUlOLLO
I
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D.IrOBIIAB
PUaVPVBS-
~4BU8
DEPENDENCIA OFICINA DE PRESUPUESTOS EL PRESIDENTE
I
-
J)etenDiDa a _ u .0 1& dePOD.
I D••arroll& .upoalcionos ocoD6111i-
1

@
.oncia ., lIiroc:tiYas amplias pa- cu. ObU.n. proY1a1ono. •• atoa-
ra las uUauiollO•• cion.. internacioaalo.. Pr.para-
pr0J'occion.. 1laca1e•.

Prom~. in.trnccione. par. re

n.i6n • primav.ra •• progr&- Discut. las p.rspectivas T las
~

il
.... a fin d. proporcionar ut•• ¡.... normas pr.supuestarias con el di-
Lu priJactpll1aa d.pendencias pre· . . . . ce••nte. para .1 slguiente pre.u- rector de presupu.stos T, a veces,
NDcaa infonaacJ.6n sobro pro¡ra- pu.sto an11&l, • incUcar la situa·, con .1 gabinet•.
.... custiOD.. norm&U......, ci6n pre.upU.starla .. largo plazo.'
;JIl'OJ"OCClollO. proauPestan&s ,..
.....
!
·0
~ 01 do .01 prosupllOBto ., o&rH
&ros dos .aco.n.. Promulgs in.truccion.. Ucntcas
'para la pr.paraci6n d. las e.ti-
Z
VI
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... _ion.. para el pr••upu••to
anuaL
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Il
AnaJúa ....rrollo. T r.nglon•• d.
programas T los .fecto. pr••u-
puestario. re.ultute., con lo.
director.. •• laJl d.p.nd.nci&ll.
CompUa la. ..timacion.. de ero.
ADaUza con el director de presu-
puestos y otros, si eJl necesario,
la. normas para el presupuesto
ti
tI!
t"'
VI
tii
>-!
·===a ~romuIca inmuc:ctoD" internas ."14 gaciono. totales para ccmpararlas gen.ral, los prmcipales ren¡;lones tI!
s:

.~ .;
!~~~
bre Iu .stim&e1on.. para la pre· con las ••timacion.. d. ingresos. de los programas,. las cifras de
planeación T las proyecciones. >
,S: f:
paraci6n del pr..up••ato anuaL D.sarrolla r.com.ndaciones para
01 pr.sid.nt. sobre politica fiscal. r-+ 1'11a las lineas generales T pro-
Transmite las dec1s' ones del pre-
sidente a los directores de las d••
,.ecta las cifras· pa.ra el presu-
lPu.sto uual. ~
S· p.nd.ncias, sobre normas T supo- s:
liciones del gobierno T la aplica-
ci6n d. .sa. normas a d.pend.n-
Z
cias individual.s. ~

~
 jIj
'I:..c
ttl
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c:
· ~. IAatcU 1aa cllral 4e plan.aci6n
Aae.ora ., a7\lda a lu dependen-
cia. en Cll&Dto a 1& forma, el len-
'":!

l!~ .... ~;=

~
Ia los prolramas. OqorcUna ., com-
pila .lt1maclones deaD"Ilu• i'" ,uale y 1& estructura de lal asll·
nac ones . ~
.~= 81:'".
·~I:'S ,&.
r-
~
~ Bfectlla anil1l1s lenerale• r t6cnl~ I
="Q~~o.. Pre..nta elltlmaclolUs tormal.. ~
COI de la. eetlmaclonee. Celebra
audiencias con representantes de I
tñ
r-
>
r¡l , ¡,~~"'Id'"
~~i:
para el prelupuellto
, anual. 1u dependencias.
Blex&lftina lu .uposiciones. Ke-
'risa l las nonaas fiscale. propues·
tu. De acuerdo con las perspec·
O
O
:c
ttl

W ti"lI totales ., el anW.ts de las

norlDU con el pr.sidente. deter·
mina la canUdad.s que debe re-
comenor a 6ste lUtlmo. ~ BI'risa la situacl6n
.r1a Jc
" presupuesta·
toma decisiones sobre lal
Vl

o<
>
O

ill
:1' 11 la can dades para cada dependencia. ~
ot tea a s dependencias las
asipactone. d.1 presidente. Aae· .----,---
52
sera al pre.tdente en las apela-
clon.s que recibe de 'lu depen· •
l' tñ
..¡
';O
denclU.

BeriIa 1&1 estlmaolOllestsf:nra ~1l. ...

I 8
:c
'se coDtormen a 1aa dec •• al ttl
Vuelve a re'risarl las perspecU- KeTi.a y aprueba el mensaje pre- tn
pr..w._te.

m
'Y&S ecoll6mlcu Y 1". normas tis-
c&les Jllra analiZar con el presl.
d.me 1&1 normas flacal.s ., eee-
1-+ supuestado. Transmite al Con·
Ireso el pr.supuesto recomendado.

I ,..
llómlcU.
Ite4acta el mensa,e presupuesta.
rto del presid.ntea lo prepara
coll tablu someras ., anW.ls
'r

~------
••peelalesy dilpolle la impre.lón
de 101documentos pre.upu••tartos. I
TUNSVISION DEL PKE·

---------.-------------_. SUpUESTO AL CONGKESO

A MEDIADOS DE ENEltO

FUENTES: Oficina Ejecuti\'a del Pre.!dente. Ofi.cina de PruupueslOS. Reimpre.o de la obra de ,\aror. Wil<lo.ysky, Polltlca of tbe
"ud¡etary Proc•••• p. 194.95. con la autorizaCIón del edItor. Cop)'racht (e) 196-&. b)' Llt rle, lSruwn aud COllll'o.lI)·
*Eu cooperación con el D.partamento del Tesoro y el Consejo de A..esor.. Econ6micos.
1).)
...:.
V.l
244 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

FIGURA 8·2 AccIones del Congreso sobre las asignaciones, Enero-JllDo.

CAMABA COMITE DE SUBCOMITE

ASIGNACIONES EN PLENO DE ASIGNACIONES
Recibe el presupuesto con
el mensaje del presidente
a mediado. de enero
10 pasa al Ood6 de ig-
naclonea.
Lse
... Puede celebrar audlencl.&s
especiales con el Director
de la Oficina' de Presu- ~
puestos 'Y el Secretario del
Tesoro.
Recibe justlflcaclones por
escrito de cada. dependen-
cía, Celebra audiencl.&s.
Redacta. la ley ., el infor-
me de asignaciones.

Revisa la acción del sub-

comité 'Y aprneba o revisa
la ~ y el informe. Ha- I~
bit mente; el presidente

J del comité presenta el pro-

yecto de le1.al.!l0;D1!té.

Como Comité de Toda. la

Cá.mara, anallza e Informa
sobre la. ley, con o sín en-
mlendas, y recom:enda su
aproba.ción. Vota sobre las
enmiendas recomendadas
por el Comité de Toda ls
Cimara 'Y promulga la le.,.

:Reelbe ., toma. en coná•. *' • _

I
deraclón la .ley enmenda.l'
da. en el Senado; ~I no
está de -acuerdo '(:011 cuai~

¡
:, .wer enmienl1a hecha loor
el 8eual1o, 101Iclta una
conlerenc...
COMITE(S)
DE CON:t<'ERENCIA
I
...- - - - - - - - - - - ~ Toma en consideración 10.
llUl1tos de desacuerdo en-
tre las Cimaras. Reco-
mienda tra.nsacclones en
!,elaclón con cada cuerpo.,

~_ina y aprueba 'la lq I

¡enmendada. _
r--------_..,..__
1..-.----
Pro~ de la ley en'fia,.
do al presiden'.. ,ue pu ..
de aprobarlo, vetarlo o
P8rmi'ir que na promUl-
¡&do liD aprobación.
 EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 245

FIGURA 8-2

SENADO SUBCOMlTE DE COMlTE DE I

ASIGNACIONES ASIGNACIONESlEN PLENQI
Beclbe el presupuelto con
el menllJe del prelldem.
a mediados de enero y 10
PIII al Oomlt' de AI1jplA-
clonel.

.OTA: Lal au41encl&ll del Senado le ce.

lebran. a vecesi··antelde que
la Oimara eene uya su acción.

Beclbe el proyecto de ley

de la Oillla.ra .., 10 trans·
mlte al Oomlt6 de Aaip&-
c1on...
.. Beclbe 1&11 Justiflcaclones
de 1&11 dependencias Ir.las
apelaciones " 1" acel n de
Ir. OAman. Oelebra breves
audiencias. Bedacta m.
mtendas al proyecto de
Ir. ley de la OAmara.
. Adopta o mUa 1M en.
mlmd&ll del lubeolll1t6 e
1Df01.'iDa al Senado.

AnaUza .lroyect;o .e 107 y

10 aprue a, h"bltiJalmeilte
con enmiend... SI no se
enmienda, 'el proyecto de
l:r; pua al prel1dente, del
m smo modo que el proyec.
to enmel\dadp. . .. ~., La acción lobre lu· medidas relatiY&ll a
01 inaelol Ilgue 101 m1smol Jluntos
I I:dtCadOs Mui, encallB. a trav's del
I Oomlt. de Me410l y Arbitrios, antel el.'
la acción de la CAlnar",. y atrav's deJ
I
,
I
"
OomlU de :nnanau, utea ele la acción
elel &enado-.

,
I

I
JlxamiDa y aprueba el pro·
7ecto de 107 emnendado. I
I
I
--- ~~~_: '1
La OfiCina d. Presupuestol prepara Ja
Benslón Semestral. 1IJ1. resumen de Jel
determinaciones ele1 Conaeso y 1.. pers·
]leCtIvas reYlla<tas de presupuestos par"
el nuevo do ftacal.
"VENTES: Oficinl Ejecutiva del Presidente, Oficina 'de Presupueltos. Reimpreso de la obra
de Aaron Wildavak", POUtlcl 01 the Buqetary Procua, p. 196·97, con autorlllacl6n cl,e1 .edltor.
*SI la acción DO concluye para el 80 de junio, promul,a una' reso1uc16n 'cle cODtilauaclón. ,,'
Copyricht (O) 1984, by Uttle, BroWJI and Company,
246 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

greso. La Oficina no puede incrementar las asignaciones para una dependen-

cia por encima de la cifra aprobada por el Congreso; pero puede reducir la
asignación de la dependencia, ya sea para reservar fondos para contingencias,
ahorrar dinero, como parte de un impulso general de economía, o para man-
tener a la dependencia en determinado nivel de desarrollo de su programa.
Así pues, la Oficina de Presupuestos puede aplicar a una dependencia ím-
pulsiva las recomendaciones presupuestarias hechas inicialmente al Congreso
por ella misma.

Naturaleza de las decisiones presupuestarias en las ramas ejecutivas y

legislativa.

El incrementalismo es la principal característica de las' decisiones presu-

puestarias. tanto en el gobierno federal como en los estatales. Su regla prin-
cipal es: las decisiones previas son generalmente legítimas: se necesitan ín-.
vestigaciones concentradas sobre los incrementos de crecimiento requeridos
(25). .
El uso del presupuesto incremental en el gobierno federal resulta evidente
en la fijación de los participantes sobre la "base" de erogaciones, establecida
por decisiones anteriores. El personal de la dependencia se preocupa por el.
porcentaje de incremento sobre el presupuesto existente que debe pedir para
el año siguiente: los revisores de las oficinas departamentales de presupuestos
y la Oficina de Presupuestos calculan sus acciones de acuerdo con las reduc-
ciones de porcentaje impuestas a las peticiones de las dependencias. Los miem-
bros de la Cámara de Representantes discuten sus propios cambios de por-
centajes en el presupuesto del presidente. Los senadores analizan los cambios
de porcentaje que harán sobre las decisiones de la Cámara (26).
Una controversia 'continua en los presupuestos incrementales se refiere
al tamaño del incremento. Es rutinario el hecho de que los cálculos se inicien
a partir de la base de una decisión presupuestaria previa: pero resulta menos'
regular que el tamaño del incremento sea estable de un periodo de tiempo a
otro o de un actor a otro, dentro del ciclo presupuestario de un año. Como-
pudiera esperarse. los encargados de hacer las erogaciones piden normalmente
incrementos mayores que lo que están dispuestos a concederles los revisores
de los presupuestos. Un estudio de las dependencias federales durante 1917-
1962, proporcionó cierta información relativa a los incrementos votados (27).

(25) Esta sección se basa en The-Routinq cE PoliticlJ (Nueva York: Van Nostrand..;,
Reinhold. 1970), Capituló IV. de Ira Shark8llllk:y. .
(26) Aaron Wildavsky. The Politics' of the Budgetarg' Proce&1J (Boston: Little.'
Brown, 196f), sobre todo el Capitulo 3.
(27) Richard F. Fenno, [r., The Power ol the Purse: AppropriationIJ PolíticlJ in Con-
gress (Boston: Little, Brown, 1966).
EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 247

Veinticuatro dependencias hicieron peticiones anuales con un promedio de.

por lo menos, un 10 por ciento por encima de las asignaciones previas; 11,
al menos, un 20 por ciento más, y las peticiones anuales de dos dependencias
tuvieron un promedio de un 75 por ciento, por lo menos, sobre los fondos
anteriores. El comité de asignaciones en la Cámara de Representantes permi..
tió índices de crecimiento anual en exceso del 10 por ciento para sólo 12 de
las dependencias, y un exceso de más del 20 por ciento, tan sólo para una
de ellas (28). Normalmente, el comité de asignaciones del Senado sirve como
tribunal de apelaciones a las decisiones de la Cámara. El Senado se concentra
en las reclamaciones hechas por las dependencias después de su experiencia
ante la Cámara y. por lo común, aumenta lo concebido por ésta última. La
asignación de la Cámara es la "base". a partir de la que trabaja el Senado.
y el incremento entre la cifra de la Cámara y la del Senado es habitualmente
pequeño. Sólo para 10 de las 36 dependencias objeto del estudio. propor-
cionó el Senado un poco más del 5 por ciento de su petición que la Cámara,
y para sólo 2 de las dependencias, la generosidad del Senado se. elevó hasta
un 10 por ciento sobre lo. determinado por la Cámara (,29).
Los gobiernos estatales proporcionan un laboratorio útil para la obser..
vación y el análisis de los presupuestos incrementales. Sus muchas dependen..
cias y sus diversos medios económicos, sociales y políticos, brindan oportuni..
dades para que puedan mostrarse diversas variantes de dichos presupuestos:
y la multiplicidad de condiciones ofrece oportunidad para ver qué tipo de
situaciones hacen surgir cuáles variedades de incrementalismo.
Como en el presupuesto federal. el ingrediente común del incrementalis..
mo en los gobiernos estatales es una fijaci6n en el incremento entre las de..
cisiones tomadas previamente y la petición en curso. Cuando los administra..
dores de las dependencias estatales planean sus peticiones. sus formas re..
quieren que incluyan una lista de los gastos presentes y los previos. y compa--
ren esas listas con sus estimaciones para el año siguiente. Los analizadores
de presupuestos en las ramas legislativa y ejecutiva tienen mayores probabi..
lidades de poner objeciones a los fondos que incrementen las asignaciones. y
reducir esas peticiones, con el fin de que sea mínimo el credmiento presu..
puestario.
Si hay algo que pueda decirse sobre las diferencia entre los presupuestos
incrementales en los niveles federal y estatales, es que el personal estatal
parece sentirse más' fascinado por el incremento en dólares del cambio en el
presupuesto propuesto por una dependencia. Los estudios del proceso federal
de presupuestos indican que los revisores de éstos ponen con frecuencia ob..
jeciones a los fondos de los programas para los que es .necesaeío un incre..

(28) Penno, Capitulo 8.

(29) Peano, Capitulo 11.
 . ,;:'::::~~~.- '51;: ~ ..

l'.)
~
00

FIGURA 8-3 Apllcaclón del presupuesto promulgado

TBSOJUIRL\·OFIcm4 DE Lo. Increso. .on evaluados, recaudados
OONTABILIDAD GENERAL .,. depositado. por 1u dependencla. ee-
rre.poncUentes, como 10 establece 1& 1e7.
.¡.
.,Al aprobarae la le,. de asignacione., .e DEPENDENCIA.
enVia. a 1&1 c!ependencla. el certificado
de asignac16n,·. rec1&ct&do por 1& Te.ore.
ña 7 tirmacle por 1& Oflclna de Conta-
bWcla4 General. .e'l'i.. el presupuesto operacional, en
¡
'l'iata de 1" &li&nacione. aprob&4u. OFICINA DE PRESUPUESTOS
I Prepua petleiones pua prorrateo para
el 21 de D1A70 o llidlu de.pu6. de 1&
aprobación de 1&1 u1¡Daclones.
SE LIBERAN LOS FONDOS
IU.YO-JVLIO
8t 1& promulgación se retrasa, el tiempo
•• eztieDde huta a¡oato o ..ptiembre. I
......
Z
I (J>
e
.J ~
O
(J>
Dlatrib1lJ'e 10. fondo. prorrateado. en-
tre 10. programu o 1u acti'l'idades. Pre- el
.enta plane. ftnaDcieros someros a la tTl
Oficina de Presupuestos, dos veces al t"'
año, e Informe. men.uales O trimestra-
CONTROL SOBRE LOS les de sus Pro5f1SOS. (J>
¡¡;
FONDOS ..;
Conttnuo Los. controles &clmlnlstrativos restringID tTl
·los ¡a.tos ,. 1&1 obligaciones a Iss can-
$.4&de. prorrateadu 7 dlstribuidu. ~
)o
Compromete el dinero. Reeibe ,. usa )o
bienes .,. .emeios. Presenta inforiDe. el
mensuales o trimestrales a 1& Oficina ~
de Presupuestos, sobre 1& situación de
10. fondos 7 el uso de los recursos. Z
¡¡;
id)o
~
 e'
t!l
o
e
~en
~
Examina 101 informea relativol a 101 9en
prorrateos. Analiza los informea lobre
el uso de los recursos ., los relaciona
oon 1u realizaciones ., los costos. Pre-
!;:
EROGACIONES para informes de progresol para. el pre- 8::a
DE FONDOS sidente ., el gabinete ., compara lu
A aecU4a que 1aI faetuu deb ... pagule eIogacionea con los planes financieros. t!l
en
Prepara '7 certifica 6rdene: '7 recibcil o<
de·p. .o.
E;
E::
LA 'l'eIOreria a.tlende eheq.el (ueepto
Z
para c,enu dejlendenclal que extienden
loa IQ'OI) • baforma lobre 101 CutOI
~
en la Declaración .ensual '7 en el Bo- S;
1eUD de la 'l'esorerla.
8:ti
t!l
en

'EVALUAciON ADMINISTRATIVA Y AUDITORIA INDEPENDIEN'l'E

Perl6dloiíl '"
,..:----,-~----,-------

lA. OfiolDade OontabWcla4 General La clependencia reviR el cump11miento

1left a cabo audltorlu badependlentel
de 101' reg1ltrol ftaanciercI, 1al tran· I "
uoe1On.. '7 en ceneral, la admln1lb'&-
c161l f1aenciera. "EItablece" cuental de
fUDCiollUlol que preparan, certificadol
o efeottan del_bolIoL· pre..nta intor-
. . . al CongreSO.
de lu nOnftu eltablecidu, 101 proce-
dimientol ., 101 requlll1tol. Ev&1da lal
rea1izacionea de 101 plaDea del progra-
Da ., la eficiencia de la adminlstraci6n
'7 1u operacioneL
La Oriebaa de Presupuestos revisa ba-
formalmente las operaciones de la. de-
pendeneta. Oonduce o gula a las depen-
denei.. en estudios de organizaci6n .,
administraci6n. Ayuda al preBldente a
mejorar la admtntstrael6n ., la organt-
lIaci6n de la rama ejecutiya.

,J'UENn8: Oficina Ejecutiva del presidl'nte. ,Oficina de Presupuestos. Reimpreso de la obra de Aa.r6n Wildavaky, Politics of the Bud-
'eetu)' Process, p. J9S-9P, con autoriuci6n del editor. Copyricht (O) 19S4., by Little. BrowD and Company.

l'.)
.....
\O
250 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

mento presupuestario. Sin embargo, un estudio sobre los encargados de la

toma de decisiones en los Estados, indica que existe una fijación estrecha en
la cantidad en dólares del incremento, sin prestar virtualmente ninguna aten-
ción a la importancia del programa de que se trate (30). Hay varias explica-
ciones posibles para esta estrechez de miras de los encargados del establecí-
miento del presupuesto. Las oficinas centrales de presupuestos de los gobier~
nos estatales tienen menos recursos para investigaciones que la Oficina de
Presupuestos de los Estados Unidos, de modo que sus encuestas deben ser
más breves. Los legisladores estatales tienen menos ayuda de personal que
los congresistas, y los miembros de los comités de asignaciones están peor
preparados para efectuar una investigación detallada de los programas de una
dependencia. Muchas legislaturas estatales tienen índices más elevados de
movilidad y carecen de un sistema bien desarrollado de antigüedad. Por
tanto, los miembros de los comités de asignaciones estatales tienen probabí-
lidades de carecer de experiencia en su trabajo.
La preocupación de los encargados de formular los presupuestos estata-
les por sus propias decisiones del pasado resulta evidente en la correspon-
dencia entre la mayoría de los niveles estatales de erogaciones para un año
y sus niveles anteriores. Esto no quiere decir que los gobiernos estatales per-
manezcan a niveles fijos de erogaciones. Los ingresos y los gastos aumentan
la mayoría de los años; no obstante, las erogaciones de la mayoría de los
Estados se incrementan aproximadamente al mismo ritmo, debido a que los
encargados del establecimiento de los presupuestos muestran una falta similar
de inclinación a los aumentos rápidos. Reducen las peticiones de crecimiento
presupuestario. y el resultado es que los Estados tienden a permanecer en
los mismos niveles de erogaciones -en relación unos con otros- de un perío-
do presupuestario al siguiente. (31) En 1965, muchos gobiernos estatales
tenían niveles de erogaciones, con respecto a los de otros Estados, que eran
similares a los que tenían en 1903. A pesar de varias grandes guerras y trans-
formaciones importantes en la economía, junto con importantes cambios en la
población en algunos Estados del oeste y el sur y un aumento múltiple en la
magnitud de las erogaciones de cada Estado, el patrón básico de éstas per-
maneció estable durante todo lo que va del siglo. Los Estados que gastaban
mucho (o poco) en 1903, han seguido así hasta la actualidad.
El establecimiento incremental de presupuestos no se muestra igualmente
conservador en todos los campos de las actividades del gobierno. Durante el
periodo de 1957 a 1962, los niveles de erogaciones de los Estados permane-
cieron muy consistentes en los campos de la educación, la beneficencia pública

(30) Thomaa J. AatOD, The Politic6 01 Slate BxpenditUre.in llllnoU (Urbana: UJIi-
versity oE IlliDola Presa. 1966). p. 253-55. • .
(31) Esta secd6a se ba.ía en la obra de Ira Sharkansky, Spending in the American
States (Chicago: Rand McNally. 1968), Capitulo III.
EJECUTIVOS. LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 251

y el gobierno general. y menos en el de las carreteras. Esas diferencias re-

flejan la naturaleza de los cambios de programas que tuvieron lugar en tales
sectores durante esos años. Se produjeron notables variaciones en las eroqa-
clones para caminos estimuladas por fondos federales para el Sistema de Ca-
rreteras Interestatales y de la Defensa. Algunos de los Estad06 se aprovecha-
ron de esos fondos federales con mayor rapidez que otros. y el patrón de
erogaciones de 1962 fue diferente del de 1957. Los patrones de gastos para
el gobierno federal muestran la mayor estabilidad para el período de 1957 a
1962. Esto refleja .la naturaleza inerte de las actividades. El presupuesto para
el gobierno general apoya a la legislatura y al cuerpo judicial (22 por ciento
de los fondos en 1962). a la administración de empleos y seguridad (35 por
ciento) y ala administración financiera (45 por ciento). En comparación con
otros campos de actividades de los gobiernos estatales. esos renglones 110 su-
frieron cambios importantes. De manera similar, los patrones de erogaciones
en el campo de la beneficencia pública permanecieron estables durante el
período de 1957 a 1962. Este resultado puede reflejar la resistencia a la inno-
vación entre los administradores profesionales de la beneficencia. como ya se
mencionó para el período anterior a 1962 (32). Los patrones de erogaciones
en la educación permanecieron también estables de 1957 a 1962. Aun cuando
los presupuestos de educación se incrementaron con mayor rapidez que el
promedio durante esos años (un incremento del 19 por ciento en la educación
y del 15 por ciento en las erogaciones totales). eso no fue suficiente para
trastornar las posiciones de los Estados en la tabla de erogaciones para la
educación. Quizá, los administradores de la educación estén lo sufícíente-
mente ajustados a los nuevos desarrollos como para que la mayoría de los
Estados adopten las innovaciones (y aumenten sus erogaciones), aproxima-
damente, al mismo ritmo. Por tanto, se produjeron grandes aumentos en las
erogaciones para la educación, junto con una gran estabilidad en las dííeren-
cias interestatales, entre 1957 y 1962.
Al examinar las relaciones entre la naturaleza de las peticiones de las
dependencias, las recomendaciones del gobernador a la legislatura y las ac-
ciones subsecuentes de ésta. podemos ver cómo toman realmente sus decí-
siones presupuestarias, tanto el gobernador como la legislatura. de manera
incremental (33). Las dependencias administrativas del gobernador desempe-
ñan papeles más firmes en el proceso estatal de presupuestos. En cada uno
de 1'os 19 Estados incluidos en la Tabla 8~1. las dependencias pidieron un au-
mento considerable (H~53 por ciento) sobre sus asignaciones corrientes, y

(32) Gilbert Y. Stemer, Social lmecurity: The Politic$ al Welfare (Chicago: Rand
McNalIy, 1966).
(33) Ira Sharlcanslcy, "AgeQCY Requests, Gubernatorial Support, and Budget SUccess
iD S~te Legislatures", Amerl~ PoliHcal Sdence Rél1iew. 62 (didembre de 1968). p.
1220-32.
 TABLA 8-1 N
VI
N
Porcentajes anuales de cambio, por etapas, en el proceso presupuestario de las dependencias principales, por Estados
Beeomen-
dacióndel Asigna- Asignación de Asignación
gobema- clónde la legislatura de la legis·
Petición de las dorcomo 0/0 la legislatura como%de latura como %
Estado, con los dependencias de la petí- como % de la los gastos eo- de las pe-
ailos presupuestarios anall- como % de los ción de las de- petición del rrientes de las ticiones de las
zad08 Y el número de dependencias gastos corrientes pendencias gobernador dependencias dependencias
Carolina del Norte, 1965-67, n = 61 120% 84% 105% 112% 87%
Carolina del Sur, 1966-67, n = 29 117 96 104 116 99
Dakota del Norte, 1965·67, n = 21 124 74 111 111 82
Dakota del Sur, 1967-68, n = 25 136 82 98 109 80
Florida, 1965·67, n = 39 120 90 93 109 84
Georgia, 1965·67, n = 26 153 86 100 139 87
Idaho, 1967-69, n = 23 119 93 92 109 86
Dlinois, 1963-65*, n = 37
Indiana, 1965-67, n = 47
Kentucky, 1966-68, n = 28 .
118
123
120
83
83
90
102
103
93
108
112
109
85
86
84
-
Z
en
e
Luísíana, 1966·67, n = 32 121 90 101 110 91
s::
o
cn
Maine, 1965-67, n = 17 114 85 108 109 92
122 87 119 124 104
o
Nebraska, 1965-67, n = 10 l'Il
t"'
Texas, 1965·67, n = 41 128 82 104 117 86 cn
Vennont, 1965·67, n = 17 121 87 106 115 91 iñ
Virginia, 1966-68, n = 57 120 92 100 114 91 "':l
l'Il
Virginia Occidental, 1966-67, n =43 125 88 92 101 81 s::
Wisconsin, 1965·67, n = 26 115 96 98 111 94 >
Wyoming, 1967-69, n = 13 133 69 109 112 75 >
o
s::
FUENTE; Ira Sharkansky, "Agency Requests, Gubernatorial Support, and Budget Success in State Legís- Z
latures", American Polltical Sclence Bevlew, 62 (diciembre de 1968), p. 1223. iñ
"':l
*Lós datos de Illínoís proceden del Apéndice de la obra de Thomas J. Anton, ThePolltics 01 State Expen- ~

dlture in Dlinois (Urbana: Uníversíty of illinois Press, 1966>' Todos los demás datos proceden de los presupues-
>
::!
tos oficiales y los informes financieros de los 'Estados. 8
EJECUTIVOS, LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 253

los gobernadores redujeron e! incremento, en sus recomendaciones, de un

4 a un 31 por ciento. Las dependencias pidieron un promedio de un 24 por
ciento de ésta. Seis legislaturas redujeron los presupuestos del gobernador,
de los gobernadores redujeron esas peticiones. en promedio. un 14 por ciento.
Normalmente. las asignaciones finales de las legislaturas permanecieron cer-
canas a las recomendaciones de los gobernadores; pero variaron de una re-
ducción de un 8 por ciento de la recomendación a un aumento del 19 por
ciento de ésta. Seis legislaturas redujeron los presupuestos del gobernador,
y once aprobaron cantidades mayores a las pedidas por éstos. No obstante,
sólo hubo un caso en que una legislatura (Nebraska) concedió más dinero
a las dependencias que lo que ellas mismas habían pedido. Las concesiones
legislativas promedio generales para e! período siguiente. eran un 13 por
ciento inferiores a las peticiones de las dependencias; pero. asimismo. un 13
por ciento por encima de los presupuestos corrientes de las mismas.
Cuando examinamos la respuesta de los gobernadores y las legislaturas
a los presupuestos de las dependencias individuales, descubrimos que e! poder
de adquisición de una dependencia desempeña un pape! crucial en las decísío-
nes de otros Iormuladores de presupuestos. En la mayoría de los Estados es-
tudiados. el gobernador y la legislatura aplican los mayores porcentajes de
reducción a las dependencias que solicitan los mayores incrementos; sin em-
bargo. son esas dependencias adquisitivas las que salen de la legislatura con
los aumentos más importantes sobre sus presupuestos previos. Tanto el go~
bernador como la legislatura utilizan reglas similares e incrementales para
las decisiones: reducir los presupuestos de las dependencias que piden un gran
aumento; pero no recomendar una ampliación del presupuesto para las depen-
dencias que no pidan un incremento. El tamaño absoluto de las peticiones
presupuestarias de una dependencia no parece influir en las decisiones toma-
das por el gobernador o la legislatura. Los analizadores de presupuestos en
la oficina de! gobierno y la legislatura tienen más probabilidades de responder
al porcentaje de incremento de cambio que se pida (o sea. el poder de adquí-
sición de la dependencia) que al tamaño mismo de la petición. El hecho de
que ni el gobernador ni la legislatura aprueben fondos adicionales para las
dependencias que no lo solicitan, constituye un buen ejemplo de hasta qué
punto las ramas ejecutiva y legislativa confían la iniciación de los programas
a la organización administrativa.

Causas del incrementelismo.

Hay varias razones que justifican la popularidad del método incremen-

tal en la toma de decisiones entre los encargados de aprobar los presupuestos.
Una de ellas se debe al atractivo de las rutinas, en comparación con la eva-
luación racional de todo el documento presupuestario. En lugar de intentar
254 INSUMOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

la tarea imposible de tomar en consideración todos los renglones importantes'

en un presupuesto, los funcionarios de las unidades administrativas, así como
también los de las ramas legislativa y ejecutiva, se han acostumbrado a dar
por sentada la corrección de las erogaciones utilizadas para financiar los
programas existentes y a enfocar su atención en el incremento que representa
un crecimiento de las erogaciones (y probablemente un cambio en el programa
de la dependencia de que se trate). Si se hiciera en otra forma, se reabririan
continuamente los acuerdos tomados en el pasado entre las partes interesadas
en cada uno de los renglones del programa de una dependencia. Eso haría
que cada renglón estuviera sujeto siempre a controversias, impediría que los
administradores o los clientes "contaran con" la continuación de los proqra-
mas en curso y exigiría una cantidad extraordinaria de recursos de investí-
gación, sólo para supervisar todas y cada una de las partes de los progra-
mas de cada dependencia y para preparar la información necesaria para la
toma de una decisión anual (34).
Otra razón para la toma de decisiones incrementales se debe a los com-
promisos incluidos en cada presupuesto. En algunos casos, hay relativamente
pocas cosas que puedan cambiarse en las erogaciones de una dependencia,
de un período presupuestario al siguiente. Ciertos renglones de un presupues-
to de una dependencia pueden representar ..fondos asignados". Se trata de
sumas de dinero que no pueden gastarse legalmente más que para ciertos
fines, por ende, no tienen probabilidades de ser discutidos en las ramas eje-
cutiva y legislativa. Hay también compromisos con los empleados del gobier~
no y los clientes de los servicios públicos, que limitan una investigación seria
del nivel establecido de erogaciones de una dependencia. No es posible ame-
nazar a gran número de empleados con el despido o la transferencia, durante
la revisión presupuestaria de cada año, ni a numerosos ciudadanos con que
los elementos principales de sus servicios públicos serán reducidos o modí-
fícados en su naturaleza. Esas inflexibilidades, que reflejan los acuerdos
comunes en cuanto a lo que es "práctico", imponen limitaciones reales a la
revisión completa del presupuesto de una dependencia.
Un factor que debilita la posición de muchas actividades nuevamente
propuestas -y que fortalece en esa forma el papel que desempeña el íncre-
mentalismo en el establecimiento de los presupuestos- es la falta de datos
aceptables sobre los resultados. Los funcionarios a cargo de los programas
existentes han adquirido ciertos indicadores relativos a sus cargas de trabajo,
y pueden hacer hincapié en los que aumentan al máximo la atracción que su
programa tiene para los revisores de la legislatura y el ejecutivo. Sin embargo,
quienes proponen nuevas actividades pueden no ser capaces de ofrecer más

(34) AIIen .' Schíck, "Control Patterns in State Budget Executíon", Public Admin{stra-
Hon Review': 2+ [junio-de 1964). 97-106.
EJECUTIVOS, . LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 255

que esperanzas y previsiones a los revisores de los presupuestos. Los proqra-

mas nuevos carecen de una historia previa de experiencias y no han generado
todavía un conjunto de éxitos en sus tratos con los clientes (35).
Otra razón para el presupuesto incremental es la falta de impulsos de
innovación que caracteriza a muchos campos gubernamentales. El crecimiento
presupuestario tiende a ser lento, debido a que pocas proposiciones importantes
pueden sobrevivir a todos los vetos ejercidos en las dependencias administra-
tivas y las ramas ejecutiva y legislativa. Los creadores de la constitución
desearon establecer un gobierno conservador, y parece que tuvieron éxito.
Los gobiernos estatales tienden a hacer sólo esfuerzos breves y ocasionales
en sus gastos. Un período de gran crecimiento tiende a ser corto y a ser se-
guido por otro de estabilidad o disminución. Después de un auge de las in-
novaciones en varios programas, tanto la legislatura como el ejecutivo pueden
cansarse de los costos políticos involucrados para lograr que grandes cantí-
dades de personas estén de acuerdo en que se lleven a cabo cambios impor-
tantes en los programas. Los administradores mismos pueden cansarse de la
expansión necesaria para el acomodo de nuevos programas. Con frecuencia,
ello lleva aparejada una gran competencia para obtener nuevo personal y la
necesidad de integrar a éste -o quizá a nuevas unidades- en el conjunto
existente de supervisión, coordinación y control. Los programas que se incre-
mentan rápidamente pueden salirse del control de los administradores prínci-
pales. y las duplicaciones de actividades, así como la carencia de control
central. pueden provocar acusaciones de "ineficiencia" o "desperdicios". Con
frecuencia es difícil definir esas acusaciones con precisión. En cualquier caso,
la "ineficiencia" y los "desperdicios" son acusaciones poderosas. dentro de
la política norteamericana. Pueden ser suficientes para que ciertos legíslado-
res, ejecutivos y administradores detengan o reduzcan el crecimuiento de
nuevos programas.

Variaciones en el establecimiento incremental de presupuestos.

Las reglas del incrementalismo en los presupuestos del gobierno esta-
blecen límites externos sobre los porcentajes aceptables de cambio; no definen
con precisión la dirección y la magnitud del cambio que deberá producirse.
Un examen. de los cambios presupuestarios en los gobiernos estatales, durante
11 períodos, comprendidos entre 1903 y 1965, permite descubrir sólo relacío-
nes leves entre la magnitud del cambio en las erogaciones de cada Estado y
sus gastos de un año anterior (36). N o es posible predecir el nivel de eroga-
ciones en un año. futuro,' conociendo simplemente el nivel corriente de eroga..

(35) Herman Mertins, "Comments", Conference on Public Administration; Meadow-

brook Conference Center of Syracuse Universlty, septiembre de 1968,
(36) Sharkansky, Spending in the American States. Capitulo 111. .'
256 INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

clones. Aunque los gastos de la mayoría de los Estados en el año a +i se

acercan a los mismos niveles relativos que ocuparon en el año a, la dirección
y la amplitud de cambio no son consistentes. Varios Estados aumentan líqe-
ramente sus gastos y otros pueden disminuirlos; unos cuantos tienen cam-
bias importantes en sus posiciones, y muchos mantienen sus mismos niveles
durante todo el período.
Las rutinas de los presupuestos incrementales hacen que los revisores
reduzcan las estimaciones de las dependencias orientadas al crecimiento y
que retengan los incrementos para las que no piden más fondos. Sin embargo.
esas reglas de decisiones no son uniformes. Ciertos gobernadores y determí-
nadas legislaturas tienen más o menos probabilidades que sus correspondientes
en otros Estados (o en sus propios Estados. durante otros años) de conce-
der o retener incrementos. En algunos años, los sucesos dramáticos, tales como
la guerra y las crisis económicas. estimulan a los funcionarios a que se mues-
tren desacostumbradamente generosos -o tacaños->, al ocuparse de los pre-
supuestos de las dependencias. A veces. incluso la "base" de asignaciones
para los programas existentes se somete a escrutinio y reducciones. Al exa-
minar la naturaleza de las relaciones presupuestarias entre las dependencias.
el gobernador y la legislatura, junto con varias otras características de cada
Estado. en un año normal, podemos obtener ciertas perspectivas sobre los
elementos que influyen en las decisiones presupuestarias. En realidad. los
datos obtenidos no siempre son claros. Aunque hay ciertas relaciones que
prevalecen entre la naturaleza de las decisiones presupuestarias y varios ras-
gas de la política y la economía de los Estados, abundan los casos de decí-
siones presupuestarias que no corresponden a los patrones generales. Las des-
viaciones de las rutinas' de presupuestos incrementales no están regidas por
fuerzas objetivas, económicas o políticas. En lugar de ello, parecen desarro-
liarse individualmente en el contexto de cada Estado (37).
Dos características asociadas con las fuertes restricciones gubernamen~
tales en contra del desarrollo presupuestario de las dependencias. son los
fuertes poderes de veto formal y las altas erogaciones de los gobiernos esta-
tales. Los gastos que son ya muy elevados pueden hacer que el gobernador
se oponga a otros incrementos en las erogaciones. y el poder de veto puede
fortalecer la resolución del gobernador para exigir una revisión severa de las
dependencias. cuando le someten sus peticiones. Por el contrarío. el goberna~
dor se muestra desacostumbradamente generoso hacia las peticiones de las
dependencias para una ampliación del presupuesto. cuando existe una com-
petencia intensa entre los partidos. Una situación de competencia partidista

(37) Sharkansky, "Agency Requests, Gabernatoríal Support and Budget Success in

State Legislatures".
EJECUTIVOS. LEGISLADORES Y ADMINISTRADORES 257

puede hacerle avanzar en su propia carrera -y a su partído-«, al apoyar a

dependencias innovadoras.
Cuando la legislatura se muestra particularmente restrictiva en cuanto al
desarrollo prespuestarío, tiende a haber tanto erogaciones relativamente ele-
vadas del gobierno estatal como deudas importantes. y una baja incidencia de
administradores del Estado que sean elegidos mediante votaciones por sepa-
rada. Como el gobernador. la legislatura parece oponerse a las dependencias
adquisitivas. frente a los recursos estatales ya comprometidos (o sea. eroqa-
ciones y deudas elevadas). Si hay pocos directores de dependencias elegidos
por separado. los administradores pueden carecer de aliados políticamente
independientes. capaces de promover su presupuesto en la legislatura.
Los administradores innovadores no han permanecido inactivos frente a
las rutinas incrementales de los presupuestos. Han desarrollado varias téc-
nicas para permitir el examen del presupuesto total de una dependencia -in~
cluyendo la "base" de sus asignaciones corrientes- y comparar la utilidad
de cada renglón con los demás. Esos cambios en el establecimiento de presu-
puestos representan los esfuerzos de los reformadores para remplazar los
procedimientos "satisfactorios" con otros que sea "óptimos" o "racionales".
El Presupuesto de Planeación de Programas (PPB) representa un esfuerzo
importante en este sentido. que se describió en el Capítulo 3. junto con otras
técnicas para la toma de decisiones (véanse las páginas 78~82).

RESUMEN

Este capítulo se enfoca sobre las relaciones de insumas entre las ramas
legislativa y ejecutiva y el proceso de conversión del sistema administrativo.
Los insumas incluyen directivas formales y expresiones de deseos. además de
la autoridad para gastar dinero. contratar personal y llevar a cabo los pro-
gramas. En el Capítulo 10. veremos que muchas de las proposiciones que pro-
ceden, como servicios de las dependencias administrativas. proporcionan el
fondo de las decisiones formales que toman los legisladores y los ejecutivos.
La circularidad de este proceso es un buen testimonio de la dependencia de
los funcionarios electos de las recomendaciones de los administradores.
Entre los factores que contribuyen a que los legisladores y los ejecutivos
sean dependientes de las proposiciones procedentes de los administradores. te-
nemas: el crecimiento impresionante del alcance y la complejidad de los pro-
gramas del gobierno; la fragmentación de instituciones e intereses, que re-
suIta evidente en las ramas legislativa y ejecutiva. y la diferencia asociada
de conocimientos que separa de los administradores a esos funcionarios le-
gislativos y ejecutivos que controlan supuestamente el proceso normativo. Las
legislaturas y los jefes ejecutivos de los gobiernos federal, estatales y locales.
258 INSUMaS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

pasan gran parte de su tiempo revisando, modificando o rechazando propo-

siciones procedentes dé la administración.
Esto no quiere decir que los legisladores y los jefes del ejecutivo sean ím-
potentes ante las demandas hechas por la administración. Los comités espe-
cializados de la legislatura. y los ayudantes de Estado mayor del jefe del eje-
cutivo, proporcionan recursos importantes. Esos dispositivos -que parecen
ser más poderosos en el gobierno federal que en los estatales o locales- pue-
den someter las proposiciones de los administradores a una investigación in-
tensa. Y pueden animar a éstos a que enfoquen su atención sobre los pro-
blemas económicos y sociales seleccionados por los legisladores o el jefe del
ejecutivo.
En parte de este capitulo, examinamos las actividades presupuestarias
entre los gobiernos federal, estatales y locales. El establecimiento de los pre-
supuestos representa la acción recíproca más regular entre la legislatura. el
ejecutivo y los administradores. Además. se lleva a cabo con un medio de
intercambio que permite hacer una descripción clara de los patrones genera~
les de interacción e identificar las actividades desacostumbradas. Entre los
resultados señalados con respecto a los presupuestos, tenemos:

1. La rama legislativa y la ejecutiva. al nivel federal. están mejor

organizadas y cuentan con un personal superior para el esta-
blecimiento de los presupuestos. que sus correspondientes en
los gobiernos de la mayoría de los Estados.
2. En general. las ramas ejecutiva y legislativa conceden la re-
novación de los niveles presupuestarios existentes. Prestan ma-
yor atención a los incrementos solicitados para obtener nuevas
cantidades de dinero. en lugar de analizar la base de fondos ya
asignados para el sostenimiento de programas existentes.
3. Hay ciertas dependencias que tienen más probabilídades que
otras de que se efectúen reducciones en sus presupuestos. Las
dependencias adquisitivas sufren las reducciones más ímpor-
tantes a carto plazo; pero la estrategia adquisitiva parece ser
el único modo de obtener una amplíación presupuestaria a Iar-
go plazo. Esto constituye otro buen ejemplo de la dependencia
que tienen la legislatura y el ejecutivo de la iniciativa de los
administradores. Si las dependencias no toman la iniciativa, se-
rá raro que los funcionarios elegidos les concedan nuevos Ion-
dos.
Tercera Parte

Productos del sistema

admínístratívo

LOS INSVJlOS DJlJ'-

IIBDTO AJIB:nmD
INOL'UYBH:

f
I
IUlTBOALDIBNTAOIO:B: rep.....nk la tnfluene1r. que tienen Jos senielos se-
bre el me410 amblente. 4e modo que da forma a 101
lDl1UII08 poAerlores.

lUDIO .&JIBDUrfIl: lDeluye: a) cllelltel, b) costos de bienes T sen1clol• .,

e) miembros del pdb1lco ., otros funcionarios 4el ~obler.
DO. que apoJ1lD o, se oponen a las dependencias. los &d.
lIdIIlítradores o los pro¡nmu.

Esta sección completa nuestro estudio del sistema admínístrativo. Nos

interesamos por los productos del sistema: las transacciones que emanan del
proceso de conversión (que definimos como las dependencias ..de línea" del
gobierno) a los ciudadanos. lospoliticós y otros funcionarios del gobierno.
Algunas de esas transacciones se refieren a servicíos públicos tangibles: las
escuelas. las carreteras. los pagos de' seguridad social, los hospitales. los par-
queso lateguladón de las prácticas de negocioS y la protección policíaca y
contra incendios que reciben los cíudadanes de partechl gobierno. Otras
transaccíones llevan recursos econ6micós de 'un. .ganización a.dministrativa
a otra: las concesiones Iedereles a los Estados '( ""localidades y las. ayudas
estatales a los gobiernos focales ~ntan. 1f\ 'pmo tiempo. los productos
o servicios de un sistema administrativo Y los ~s de otro. Hay todaV'ia
otros servicios. como la ayuda técnica y los requisitQi6t prógramas~~QD1~
pañan a los pagos intergubemamentales. Otro tipo de serviciOf.~ la
información y el asesoramiento que va de una dependencia ad~" al
260 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

público y a los miembros de las ramas legislativa y ejecutiva. Esto comprende

estudios publicados. campañas para influir en el pensamiento de los cíudada-
nos y los políticos, proposiciones de nueva legislación. solicitudes de presu-
puestos y el testimonio que prestan los administradores en las audiencias
legislativas. Esos servicios constituyen gran parte del "material" que da forma
a las decisiones de los legisladores y del jefe del ejecutivo.
Muchos servicios de dependencias influyen en personas del medio am-
biente del sistema administrativo y. luego, "regresan" al proceso de conver-
sión mediante su efecto sobre insumos subsecuentes. Los ciudadanos respon-
den a la naturaleza de los servicios públicos o a las declaraciones públicas
de los administradores, moldeando sus propias demandas de servicios adícío-
nales. Los miembros de las ramas legislativa y ejecutiva toman en considera-
ción los testimonios de los administradores y usan la información para for-
mular las leyes. las instrucciones y las peticiones que van de ellos a las
dependencias. La retroalimentación es parte integrante del concepto de la
teoría de sistemas: proporciona la principal justificación para muchas decísío-
nes tomadas dentro de una dependencia sobre los resultados que deben pro-
ducirse. Sin embargo. prestamos poca atención a la retroalimentación, aparte
de hacer notar su importancia. Los insumes que llegan a una dependencia
administrativa como resultado de sus servicios anteriores se parecen mucho
a los insumos producidos en respuesta a otros estímulos experimentados por
individuos en el medio ambiente. Los legisladores. los ejecutivos y los míem-
bros del público responden a muchas otras influencias, aparte de las proce-
dentes de la administración. Hasta ahora, no se ha logrado identificar muy
bien los estímulos que van a las dependencias y que reflejan la influencia
anterior de los mismos administradores, por oposición a los que reflejan otras
influencias.
El capítulo 9 trata de las relaciones intergubernamentales, que incluyen
relaciones "verticales" entre administradores de diferentes niveles de la es-
tructura federal. y relaciones "horizontales' entre los administradores de
localidades y Estados distintos. Mediante esas relaciones, se obtienen serví-
cios de ciertas unidades administrativas y se llevan los insumos a otras. La
colocación del Capítulo 9 en la sección de servicios es arbitraria. El lector
debe reconocer que el productoso-servícío intergubernamental de una unidad
es el insumo de otra.
También en el Capítulo 10 analizamos ciertas características de los ser-
vicios ínterqubemamentales, junto con otras variedades de los mismos. En rea-
lidad. el mencionado capítulo se ocupa de la variedad y. la diversidad de ser-
vicios yde los problemas intelectuales planteados por los esfuerzos necesarios
para clasificarlos y analizarlos.
9 RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

La naturaleza federal del gobierno norteamericano significa que los ad-

ministradores de la mayoría de las dependencias de todos los niveles de go-
bierno deben tomar en consideración demandas de funcionarios de otros
niveles. Además, esos funcionarios no son sólo otros actores a los que se
deba dar reconocimiento en los rituales de la administración pública. Debido
a ciertas garantías que forman parte del significado del federalismo y a la
costumbre política que respalda esas garantías. los portavoces de otros go-
biernos tienen una categoría especial.
Todos los gobiernos principales del mundo tienen una unidad central y
otras locales de gobierno; no obstante, un acuerdo ..federal" se distingue
porque prevé ciertas seguridades para ambos niveles de gobierno. Al hablar
del gobierno nacional y de los estatales de los Estados Unidos, es común
considerarlos como "superior" y "subordinados" entre sí; pero esa termínolo-
gía es inadecuada. En algunos aspectos, el gobierno nacional (denominado.
con frecuencia, "federal") tiene prerrogativas reservadas en exclusiva. Sin
embargo, los Estados no son criaturas del mismo. Tienen un papel promi-
nente en todas las enmiendas a la estructura básica del gobierno norteameri-
cano (o sea, la Constitución), y tienen importantes garantías de igualdad de
representación en el Senado, representación proporcional en la Cámara y
un papel en la selección del presidente (1).'

(1) Las disposiciones relativas a las elecciones para el Senado y la Cámara no ga-
rantizan poderes a los gobiernos estatales, per se: pero establecen que los portavoces de un
gran número de estados deben aceptar toda legislación propuesta que se promulgue como
ley. Los portavoces de intereses caracteristicos sólo de unos cuantos estados no pueden
concederle. al .gobierno nacional nuevos poderes Importantes ni circunscribir los que tengan
loa estados. Es similar el caso del colegio electoral. El requisito de que un candidato presi-
dencial triunfante reciba una mayoria de los votos electorales .(que se asignan sobre la base
 PRODUCTOS DEL StSTEMA ADMINtSTRATIVO

La estructura constitucional del federalismo contribuye a proteger los

intereses de los gobiernos estatales: pero no protege a las instituciones del'
gobierno local contra el nacional o los estatales. Las ciudades son criaturas
de sus gobiernos estatales y están sometidas a todas las restricciones o las
libertades que se encuentren en las constituciones o las leyes de sus Estados.
Sin embargo, los gobiernos locales, lo mismo que los estatales, se aprovechan
de las costumbres políticas que respetan el "localismo". El respeto por el
localismo existe entre los funcionarios de todos los niveles de gobierno y se
ha observado en los Estados Unidos desde comienzos del siglo XIX (2).
Esos valores sobrepasan 13 estructura del federalismo y hacen que los gobier~
nos locales, como el nacional y "los estatales, sean participantes distintos en
el proceso normativo.
Una característica que realza la importancia del federalismo para el
sistema administrativo es la mezcla de las responsabilidades gubernamenta~
les. No hay ninguna actividad interna importante que sea desempeñada o
financiada exclusivamente por el gobierno federal, los estatales o los locales
(3). Los campos que consumen más erogaciones internas -educación, carre-
teras, beneficencia, sanidad, recursos naturales y seguridad pública- se fí-
nancian con una combinación de concesiones o préstamos federales e ímpues-
tos o recaudaciones por servicios de los Estados y las localidades. Aun cuando
algunos programas exigen la aplicación local con cierta cantidad de fondos
federales (v.g.: viviendas y renovación urbana), la legislatura y el ejecutivo
del Estado conservan también un papel, o sea, retienen la prerrogativa legal
de permitir la participación local en el programa federal y definir las condí-
ciones en que puede producirse esa participación (-4).

SIGNIFICADO DEL FEDERALISMO PARA LOS

ADMINISTRADORES

La combinación de una estructura federal viable, valores políticos loca-

listas y la participación en las responsabilidades de los principales servicios

le las victorias separadas en cada uno de los estados) les concede poco poder a los gobier-
nos estatales, per se, pero anima a los candidatos presidenciales a solicitar el apoyo de lí-
deres políticos de numerosos estados. Esto, junto con la costumbre complementaria que
se ha desarrollado en la política, antes de la convención, puede cerrar el camino a la presi-
dencia a cualquier candidato que, una vez en su cargo, reduciría considerablemente los
poderes de los gobiernos estatales.
(2) Véase, de Alexis de Tocquevílle, Democracg in America (Nueva York: Vintage
Books, 1959), p. 282.
(3) Morto.. Grodsías, "Am~riQUl .,l>oIitical Partiea and the Americap. System", Wes-
tem Politictd Qu.a,rterlg. 13 (~~iembre de 1960). 974-98.
(4~.'Bciwatd C. Bánfield y Moi'toD Grodzina, Go.,.,.nt #lnd Housing in Metro-
politán Area. (Nueva York: McGraw-HilI, 1958).
RELAC¡ÓNES ¡N'TERGUSEltNÁMENTÁLÉS

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I I
264 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

internos, significa que los administradores de cualquiera de los niveles de go~

bierno producen servicios para participantes de otros niveles, y deben estar
preparados para recibir los insumos procedentes de ellos. A menudo. los
insumos en una unidad administrativa son los productos o servicios de otra
en diferente nivel de gobierno. Tanto los insumos como los servicios "van"
y "vienen" por medio de las relaciones entre el gobierno federal, los estatales y
los locales. Las concesiones federales y los requisitos de programas son
servicios de dependencias federales; pero son insumos para las unidades ad-
ministrativas estatales y locales. Las demandas y las políticas intransigentes
de los administradores estatales o locales son productos de sus dependencias,
pero insumos para las dependencias federales. No sólo los funcionarios pro-
minentes. como los jefes ejecutivos o tos legisladores de otros gobiernos,
pueden ejercer influencia sobre una unidad administrativa. La lista de partí-
cipantes importantes incluye a los administradores que se encuentran en el
mismo campo de servicio a diferentes niveles de gobierno. además de las
dependencias de personal de los jefes ejecutivos y las legislaturas de otros
niveles y los tribunales de otros gobiernos. Por ejemplo. el administrador fe-
deral debe enfrentarse a decisiones -o decisiones probables-e- de adminis-
tradores, ejecutivos. legisladores y jueces de cada gobierno estatal y local
que reciba ayuda financiera de su dependencia, así como asesoramiento o
información o que deba adherirse a normas de programas desarrollados en
ella. El administrador federal puede tener relación directa con funcionarios
estatales y locales, o a través de legisladores federales o de grupos de ínte-
reses que sirvan como intermediarios. Para los administradores estatales y
locales. las relaciones intergubernamentales pueden tomar la forma de peti-
ciones, demandas o apelaciones enviadas al poder judicial, la legislatura. el
ejecutivo o una dependencia federal. En muchos aspectos, los administradores
estatales tienen con las dependencias locales relaciones similares a las de
los administradores federales con las dependencias estatales o locales: como
abastecedores de fondos. información, asesoramiento y normas de programas.
En la Figura 9~ 1 se muestra. en forma de bosquejo, a los actores principales
y los flujos de ocmunicaciones que pueden afectar a las unidades admínís-
trativas de todos los niveles de la estructura federal.
Ciertas relaciones intergubernamentales no incluyen a unidades que son
"superior" o "subordinada", una a la otra. Enlazan a administradores de
diferentes gobiernos estatales o locales. Esas relaciones "horizontales" sirven
para transmitir información y asesoramiento pertinentes sobre experiencias
mutuas o para establecer acuerdos formales o informales en que diferentes
dependencias administrativas estatales o locales comparten recursos para
enfrentarse a problemas comunes. Las relaciones horizontales son importantes,
debido a que llevan -o impiden- innovaciones de programas de un foro polí-
tico a otro. Son vitales para comprender por qué ciertos gobiernos estatales
 .RELACIÓNgS tNTERdUBERNAME:NTÁtE~

o locales prestan determinados servicios. Debido a la naturaleza de insumos

y productos de las relaciones intergubernamentales con respecto a diferentes
dependencias administrativas, colocamos este capítulo -con pleno reconocí-
miento de la naturaleza arbitraria de la elección- en esta sección de "pro-
ductos" o servicios del libro.
Aquí nos concentramos en la descripción de varias formas de relaciones
ínterqubernamentales. En el capítulo siguiente presentamos otros conceptos
sobre los efectos de dichas relaciones en los gobiernos que las reciben (véanse
las páginas 315~393).

TIPOS DE RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES:

ENTRE LOS NIVELES FEDERAL, ESTATAL Y LOCAL

De todas las formas de relaciones entre los administradores federales.

estatales y locales, ras concesiones de ayuda son las que más atención han
atraído sobre ellas. Esta atención es justificada, ya que las concesiones re~
presentan, probablemente, los mayores recursos tangibles en las relaciones
intergubernamentales. Sin embargo, las concesiones no son la única causa
de que haya relaciones entre los administradores federales, estatales y loca-
les. Hay otros tipos de ayuda financiera y de relaciones de otras clases.
Entre las demás ayudas económicas tenemos: los préstamos federales, las
garantías de préstamos obtenidos de fuentes financieras normales. los ímpues-
tos compartidos, los créditos fiscales y el dispositivo que permite deducciones
de los impuestos estatales y locales en los ingresos sujetos federalmente a
imposición. Las dependencias federales proporcionan también adiestramiento
y otros tipos de ayuda técnica para el personal estatal y local.

Asignaciones federales de ayuda.

Los programas de concesión de ayuda son los dispositivos simples más

importantes de las relaciones federales con los administradores estatales y
locales. En 1968, se elevaron a 17,000 millones de dólares. En 1965, las
concesiones federales constituyeron el 17 por ciento de los gastos estatales y
locales combinados. y el 36 por ciento de las erogaciones estatales solas (5).
Las concesiones federales ofrecen varias características claras. cada una de
las cuales tiene ciertas implicaciones para los administradores. Cada pro-
grama federal se aplica a un programa estatal o local específico; no propor-
ciona "apoyo general" para las actividades estatales o locales. Normalmente,
requieren que las dependencias beneficiadas presenten solicitudes detalladas

(5) Esta seccíén se basa en la obra de Deil S. Wright. Federal Grantsin~Aid: Pers~
pectiva and Alternativa (Washington. D. C.: American EnterprIse Institute for Public
Policy Research, 1968).
266 PRODUCTOS DEL SrSTt::MA ADMrNtstRAtrVó

de fondos, proporcionen parte de sus recursos para sostener las actividades

objeto de la ayuda y administren el programa de acuerdo con normas pres-
critas. La naturaleza "de finalidad" de las concesiones federales de ayuda y
los requisitos que acompañan a los fondos, son causas frecuentes de con-
flictos entre los administradores federales, los estatales y los locales. Se pre-
tende que la ayuda federal hace que los beneficiados emprendan actividades
que no tengan para eIlos un interés máximo y que los requisitos son Ire-
cuentemente incompatibles con sus problemas sociales y económicos, El dinero
federal no es "libre". Si el programa que recibe ayuda no es uniformemente
popular en un Estado o una localidad, la dependencia beneficiada se enfrenta
a ciertos costos políticos, además de los beneficios.
Las concesiones federales son más antiguas que la Constitución, aunque
alcanzaron puntos muy altos sólo a partir de los años de la década de 1930.
Desde fines del siglo XVIII y durante la mayor parte del XIX, se hicieron
concesiones de tierras a los gobiernos estatales. De los 400 millones de hec-
táreas que dejaron de estar bajo el control del gobierno federal durante el
siglo XIX, cerca de 90 millones fueron a los Estados. Muchas concesiones de
tierras se dedicaron a la educación. Cada nuevo Estado recibió una conce-
sión para apoyo de la educación elemental, al ser admitido a la Unión. Los
colegios superiores "por concesión de tierras" de muchos Estados, tienen su
origen en las leyes Morril de 1862 y 1890 (6). Se esperaba que los Estados
vendieran o alquilaran las tierras, utilizando las cantidades así recaudadas
para el sostenimiento de programas educativos. Al disminuir la cantidad de
terrenos públicos, a fines del síqlo' XIX, comenzó a hacerse más hincapié en
las concesiones de dinero. La primera concesión regular y continua de dinero
se inició en 1887, para el sostenimiento de estaciones agrícolas experimentales.
Los programas de concesión de ayuda, aprobados durante cada década
del siglo XX representaron, en microcosmos, las orientaciones políticas con-
temporáneas de los gobiernos norteamericanos. Hasta la Primera Guerra
Mundial, las concesiones hicieron hincapié en la agricultura y otros proble-
mas rurales. Fueron características de este período la Ley Smíth-Lever de
1914, que establecía programas cooperativos de extensión agrícola: la Ley
Smíth-Hughes de 1917, que creó un programa para el sostenimiento de la
educación vocacional (dando particular importancia a la agricultura y la eco-
nomía doméstica); y la Ley de Ayuda Federal a las Carreteras, que autori-
zaba a la Secretaría de Agricultura a cooperar con los departamentos esta-
tales de obras públicas, en l'a construcción de carreteras rurales para el correo.
Se supuso que esta ley "hacía que el campesino saliera del barro".
En la década de 1920, el aura de "normalidad" y la dependencia de las

(6) W. Brooke Graves, American lntergovernmental Relations (Nueva Yotk: S~­

ners, 1964), Capitulo 14 •
 RELÁCIÓNES iNTERGUBERNÁMENTAtES 267

empresas privadas, contribuyeron a retrasar el desarrollo de nuevos proqra-

mas de concesión de ayuda. Se asignaron mayores cantidades de fondos para
las concesiones ya existentes; pero no hubo autorizaciones para nuevos pro-
gramas. En los años de la década de 1930, destacaron los programas destina-
dos a aliviar las dificultades personales ocasionadas por la Depresión. Entre
los principales programas de ayuda aprobados de 1933 a 1938, hubo pagos
de beneficencia a los ancianos, los ciegos y los niños dependientes; servicios de
sanidad para madres e hijos; seguridad en el empleo, y viviendas públicas.
Durante esa década se iniciaron también cierto número de programas aqríco-
las para enfrentarse a los problemas económicos de ese sector. Se establecíe-
ron programas para la distribución de los excedentes y la conservación de los
suelos. El período de la Segunda Guerra Mundial no fomentó actividades in-
ternas nuevas e importantes. El total de fondos proporcionados a los Estados
y las localidades disminuyó de ,2,400 millones de dólares, en 1940, a 800
millones, en 1946. Con la movilización continua de fines de la década de
1940 y la de 1950, las ayudas federales recibieron denominaciones que las
convirtieron en parte integrante de] esfuerzo de defensa: un programa para
ayudar a los distritos escolares que sufrían aumentos de población, debido a
las instalaciones federales, normalmente las del Departamento de Defensa y
sus contratistas; la Ley de Carreteras Interestatales y de la Defensa de 1952
y la Ley de Educación de Defensa de 1957. Es discutible hasta qué punto
eran importantes para el esfuerzo de defensa las actividades educativas y de
construcción de carreteras o si, al identificarlas como tales, se hizo simple-
mente que resultaran más atractivas para el Congreso.
En los años de la década de 1960, los nuevos programas de ayuda
hicieron incapié en la educación y los asuntos urbanos. La Ley de Educación
Elemental y Secundaria de 1965, fue responsable, en gran parte, de la eleva-
ción de las ayudas a la educación, de 610 millones de dólares, en 1965, a
2.500 millones, en 1968. En relación con otras categorías, las concesiones fe-
derales de ayuda a la educación se incrementaron del 6 al 15 por ciento del
total. También durante la década de 1960, las ayudas directas a las ciudades
aumentaron de volumen y se les sumaron concesiones a organizaciones pri-
vadas en zonas urbanas.
Asimismo ha cambiado en el curso de este siglo la importancia mostrada
por las cantidades totales de concesiones de ayuda para diversos programas;
pero el cambio ha sido cíclico, más que unidireccional. En la Tabla 9~1 se
muestra el porcentaje del total de concesiones de ayuda proporcionadas para
cada campo de servicios, en varios años, desde 1902. A comienzos del siglo,
los beneficios a veteranos, la educación y la agricultura predominaban en los
pocos programas existentes; en conjunto, ascendían a 3 millones de dólares
al año aproximadamente. Los principales programas educativos contribuían al
sostenimiento de los colegios por concesión de tierras. Al sumen-
 TABLA 9-1 ~
0\
00,
Concesiones federales de ayuda a gobiernos estataies y locales, por categorías funcionales, 1902·1968
(en porcentajes)

Total
Servicios y Sanidad, be- Educación e AgricU ltura Otros Comercio, (mllesde
beneficios a neficencia investiga- y recursos recursos vivienda Totala (por- millones
Afio veteranos y trabaJo ción general agricolas naturales y transportes centaje) de dólares

1902 33.3 - 40.0 26.7 - - 100 b

1912 22.6 - 47.2 30.2 - - 100 b
1920 3.2 5.3 13.6 17.4 - 60.5 100 h
1925 0.6 1.3 7.5 6.4 0.3 84.0 100 0.1
1929 0.5 1.4 8.6 10.0 1.0 78.5 100 0.1
1930 0.6 0.7 9.6 11.4 1.2 76.5 100 0.1
1931 0.3 11.5 5.7 7.0 0.9 74.6 100 0.2
1932 0.4 27.4' 5.1 5.9 0.8 60.4 100 0.2 "'d'
1933 0.4 32.7 5.3 6.7 0.8 54.0 100 ::o
0.2 o
1934 0.0 98.7 0.5 0.7 0.1 0.0 100 1.8 o
c:
1935 0.0 98.8 0.6 0.6 0.1 0.0 100 2.3 o
..¡
1936 0.0 97.2 0.6 0.9 0.1 1.2 100 2.3 O,
CIl
1937 0.0 95.6 0.5 0.8 0.1 3.0 100 2.7 o·
1938 0.0 90.7 1.1 1.5 0.1 6.6 100 2.2 m
r-
1939 0.0 90.3 0.9 3.2 0.1 5.6 100 2.9 CIl
1940 0.1 86.3 1.0 6.0 0.3 6.4 100 2.4 ül
..¡
1941 0.1 85.0 1.2 5.3 0.2 8.2 100 2.1 m'
1942 0.1 82.8 1.4 4.3 0.2 11.2 100 1.8 s::
)lo
1943 0.1 70.2 2.0 3.7 0.7 23.3 100 1.3 )lo
1944 0.1 61.4 2.5 6.6 0.7 28.6 100 1.0 o
1945 0.1 63.1 2.8 9.1 0.8 24.1 100 0.9 s::
1946 2.3 63.5 2.8 10.3 0.9 20.2 100 0.9 Z
üi
1947 3.5 54.0 1.9 3.9 0.6 36.0 100 1.7 ..¡
63.4 2.3 4.4 0.7 24.0 ::o
1948 5.3 100 1.6 )lo.

1949 1.7 66.8 2.0 4.7 0.8 24.0 100 1.8 ::!
-e.
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 TABLA 9-1 - (Continúa) ::o
tI!
l"'"
Concesiones federales de ayuda a gobiernos estatales y locales, por categorias funcionales, 1902·1968 >
C"'l
(en porcentajes)
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Total CI>

Servicios y Sanidad, be- Educación e Agricu ltura otros Comercio, (miles de Z

~
beneficios a neficencia investiga- y recursos recursos vivienda Totala (por- millones tI!
Afio veteranos y trabajo ción general agricolas naturales y transportes centaje) de dólares ::ti
Cl
s::O:l
1950 0.7 70.5 1.7 4.8 0.8 21.4 100 2.2 tI!
1951 0.4 72.9 2.2 4.4 0.8 19.3 100 2.2 ::ti
z
1952 0.3 69.9 5.1 3.5 0.8 20.3 100 2.4 >
8.4 3.5 0.8 21.5 100 2.8 ~
1953 0.2 65.6 tI!
1954 0.2 63.7 6.8 7.2 0.8 21.2 lOO 3.0 z~
1955 0.2 59.8 7.7 8.0 0.8 23.4 100 3.1 >
10.8 0.7 24.2 lOO 3.6 r-
1956 0.2 58.3 5.8 tI!
CI>
1957 0.2 57.1 5.4 10.0 0.7 26.6 lOO 3.8
1958 0.2 53.3 3.5 5.9 0.7 36.4 100 4.7
1959 0.1 44.0 4.7 5.1 0.5 45.6 100 6.3
1960 0.1 42.7 5.3 4.0 0.5 47.3 100 6.8
1961 0.1 42.9 5.2 5.4 0.5 45.9 100 7.3
1962 0.1 45.9 5.2 7.0 0.4 41.4 100 7.7
1963 0.1 45.6 5.6 6.2 0.6 41.8 100 8.4
1964 0.1 43.1 4.9 6.6 0.5 44.9 100 9.9
1965 0.1 42.0 5.7 4.9 1.0 46.4 100 10.7
1966 0.1 45.5 12.0 2.9 1.8 37.7 100 12.7
1967c " 0.1 46.6 14.8 3.5 1.7 33.4 100 15.1

.'
1968c 0.1 47.0 14.6 3.3 2.4 32.7 100

FUENTE: Deil S. Wright, Federal Grants-in·Aid: Perspectives and Alternatives (Washington, D. C.: Ame-
rican Enterprise Institute, 1968), p. 66-67.
17.1

aLas cifras detalladas pueden no corresponder a 100, debido al redondeo.

bMenos de 50 millones de dólares. N
0\
cEstimación. \O
270 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

tar las concesiones totales, las ayudas a la educación disminuyeron en

importancia relativa. Después de la Segunda Guerra Mundial, aumenta-
ron las presiones para incrementar el alcance y la magnitud de las ayudas
a la educación; no obstante, ciertos participantes en el proceso de establecí-
miento de normas se opusieron a todos y cada uno de los incrementos de las
erogaciones federales; algunos se opusieron a la integración racial ordenada
federalmente, que pudiera ser la consecuencia de esas concesiones; otros pre-
sentaron objeciones contra las concesiones federales a escuelas sostenidas por
instituciones religiosas y otros más ofrecieron resistencias a las ayudas fede-
rales a las escuelas no dirigidas por esas mismas instituciones religiosas. Aun~
que las ayudas federales a la educación aumentaron en cierto modo durante
los años de las décadas de 1940 y 1950, la oposición hizo que los aumentos
fueran circunspectos: mediante el programa para ayudar a las zonas afectadas
federalmente (7) y el programa para la educación "de la defensa" (8). Sólo
después de la promulgación de la Ley de Educación Elemental y Secundaria
de 1965 (que combinó la ayuda a las escuelas públicas con ciertas concesiones
a las escuelas dirigidas por instituciones religiosas y que se promulgó después
de que los tribunales resolvieron el problema básico de la integración racial),
aumentó considerablemente la parte correspondiente a la educación del total
de las concesiones federales de ayuda. -
Como se muestra en la Tabla 9~1, la importancia de las ayudas para la
sanidad, la beneficencia y el trabajo, en el curso de la Depresión, resulta eví-
dente en el incremento que tuvo lugar durante los años de la década de 1930.
En 1935, las concesiones de esta categoría consumieron cerca del 99 por cíen-
to de las ayudas federales totales a los gobiernos estatales y locales. 'Han
seguido siendo importantes en cuanto al total de dólares Involucrados [pa-
sando de 2,200 millones de dólares, en 1935, a 8,000 millones en 1968); pero
han disminuido en importancia relativa. Esos programas se desarrollaron de
una manera tan impresionante durante los años de la década. de 1930, que
ocultaron otros cambios que tuvieron lugar al mismo tiempo.. Las concesiones
de ayuda a la agricultura aumentaron más de 10 veces durante tos años de la
década de 1930: de 12 millones de dólares, aproximadamente,' én 1930, a 143
millones, en 1940. Sin embargo, durante esos mismos años, elporcentaje de
ras concesiones totales disminuyó casi a la mitad: del 11.4 pOr ciento al 6.0
por ciento. Lo mismo sucedió con las ayudas a los campes -dtl comercio. la
vivienda y los transportes. Casi sedupllcaron en cuanto 3. las.' cantidades en
dólares: de 80 millones, en 1930, al 154 millones, en 1940; }Ptr() dísmínuyeron
d.e176.5 al.6,4 por ciento del total de las concesiones! .

(7) Ese es el "efecto" sobre la pOblki€ln escolar. debido a J,nstal,aciones o contratistas

federales. ,-.. - -. . ~.

(8) La "E!Ctucación de la Defensa" cubria una gran variedad de programas, inclu-

yendo idiomas extranjeros y ciencias naturales y sociales.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 271

Virtualmente, todos los departamentos importantes del gobierno federal

proporcionan ciertas concesiones de ayuda a los gobiernos estatales y locales,
En la Tabla 9~2 se muestra el número de programas separados autorizados
por unidades administrativas federales, para enero de 1966. En esa época,
sólo dos de los departamentos del gabinete (la Oficina de Correos y la [us-
ticia) no administraban concesiones de ayuda. No obstante, desde entonces,
el Departamento de Justicia comenzó a proporcionar esas concesiones en el
campo de la aplicación de la ley; y un nuevo Departamento de Transportes
incluye los programas administrados por la Dependencia Federal de Avía-
cíón, Incluso l'as unidades "no internas", tales como los Departamentos de la
Defensa y de Estado, ofrecen concesiones de ayuda a los gobiernos esta-
tales.
Los cambios en el enfoque de los programas son un buen testimonio de
la flexibilidad de tales concesiones federales. Puesto que proporcionan ayuda
a tipos específicos de actividades, en lugar de un apoyo general a los gobier~
nos estatales y locales, los normadores del gobierno federal pueden regular
con cierta precisión los tipos de actividades estatales y locales que reciben
fondos. Según la evaluación de la necesidad y el rendimiento, los fondos
asignados a cada programa pueden aumentarse en pequeñas o grandes can-
tidades, aprobarse sin incrementos o sufrir una reducción. Cada programa
puede recibir características adicionales que reflejan problemas de servicio
recién descubiertos. Para cada característica, la fórmula correspondiente puede
ajustarse, para que el componente sea más o menos atractivo para los destí-
natarios potenciales y, por ende, afectar la rapidez de su adopción. Cuando
los congresistas se sienten muy deseosos de que todos los Estados se aprove-
chen inmediatamente de un nuevo programa, colocan la fórmula de corres-
pondencia federal y estatal a un nivel írrestíble. Con el fin de obtener la
cooperación para componentes individuales de un programa, pueden aprobarse
nuevos ofrecimientos suplementarios de ayuda, a cambio de que se respeten
ciertas regulaciones. Cuando se promulgó por primera vez el programa de
Carreteras Interestatales. en 1953, la fórmula de correspondencia .federal.. . es-
tatal se estableció en 90~10; esto significa que los departameIl,tose$ta~al~sde
carreteras recibirían 90 centavos del dinero federal para carreteras portada
10 centavos de sus propios fondos. Al aprovecharse inmediatamente del pro-
grama, un Estado perdería una cantidad considerable del dinero pagado en
impuestos federales por sus ciudadanos, que estarían pagando para construir
carreteras en otros Estados. Después de que el programa estuvo en vigor
durante varios años, el Congreso añadi6!tOOr'l!tscaraC1te1isitcas '('Víg-::¡ controles
de apeaderos) y concesiones auxiliard~artl·• Ja"al!~ta~6ri leStMEIt. ~ :Aidem8~i .té
administración ha ajustado el flujo de. ~ótrcesiortes·. dt'a*~dá' :pa:riiti"~oegtHrtJ~
ción de carreteras, a los ca¡PWRJI1¡;ij11, ~S>p,Om~l'I!~;'f¡'~ÜmllP.:,hf~~
lerado durante los períodos de desempJeq~;Y.;fe. 1M red~,~ Emü9tf*liP~~
272 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

TABLA 9-2

Autorizaciones separadas o subcategorias de programas de ayuda federal a los

gobiernos estatales y locales, por unidad administrativa.

Departamento o dependencia federal Enero de 1966

Departamento de Sanidad, Educación y Beneficencia:

Servicio de Sanidad Pública 69
Oficina de Educación 68
Administración de Beneficencia 25
Otros 22
Total, Depto. de Sanidad, Educación y Beneficencia: 184
Departamento del Interior 35
Departamento de Agricultura 28
Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano 33
Departamento de Defensa: Departamento del Ejército 15
Departamento de Comercio 25
Departamento de Trabajo 9
Departamento de Estado 1
Departamento del Tesoro 3
Comisión Regional de los Apalaches 13
Comisión de Energia Atómica 5
Oficina Ejecutiva del Presidente:
Oficina de Planeación de Emergencia 3
Oficina de Oportunidades Económicas 15
Dependencia Federal de Aviación 2
Comisión Federal de Energia Eléctrica 1
Administración de Servicios Generales 8
Comisión de Comercio Interestatal 1
Fundación Nacional para Artes y Humanidades 2
Fundación Nacional de Ciencias 4
Sto Lawrence Seaway Development Corporation 1
Administración de Pequeños Negocies 3
Autoridad del Valle del Tenesi 1
Administración de Veteranos 3
Consejo de Recursos Hidráulicos 2
Autorizaciones generales 2

Total 399

FUENTE: L M. Labovitz, Number of Authorizations lor Federal Assistance

to State aad Local Governments Under Laws in Force at 8elected Dates during
1964-66 (Washington: Library of Congress, Legislative Reference Service, 5 de
julio de 1966>, p. 10-11, como aparece reimpreso en la obra de DeU S. Wright,
Federal Grantl!l-in·Ald: Perspectives and Altematlves (Washington, D. C.: Ame·
rican Enterprise Institute. 1968>. p. 55.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 273

para disminuir la inflación. Hay también ciertos observadores que pretenden

que los presidentes han reducido las asignaciones de fondos para carreteras,
con el fin de obtener la cooperación del Congreso para otros aspectos de sus
programas.
Ciertos desarrollos recientes de los programas federales de ayuda pueden
afectar las relaciones existentes entre los administradores federales, estatales
y locales. Se utilizan, cada vez más, las concesiones de "proyecto". Estas re,
quieren la aprobación federal de las solicitudes estatales o Iocales, sobre una
base de proyecto por proyecto. Se diferencian de las concesiones de "fór-
mula", que proporcionan fondos a las dependencias estatales o locales de
acuerdo con una fórmula establecida por el Congreso o la administración. De
acuerdo con una concesión de fórmula, las decisiones relativas a proyectos
individuales se dejan a discreción de las dependencias estatales o locales. Un
estudio de los programas de concesiones que se promulgaron entre abril de
1964 y enero de 1966, permitió descubrir que los programas individuales de
fórmula se incrementaron de 64 a 91, mientras que los programas de proyecto
aumentaron de 126 a 226. El hincapié cada vez mayor que se hace en las
concesiones de proyecto puede hacer aumentar la discreción correspondiente
a los administradores federales y reducir la de los administradores estatales
y locales.

El método directo de proyecto concede mucha mayor discre-

ción a los funcionarios administrativos Federales que el más anti-
guo, de concesiones de fórmula. Esa discreción representa la opor-
tunidad para obtener resultados convenientes; pero. asimismo. hace
pesar una gran responsabilidad sobre los administradores de las
concesiones de proyecto para sopesar tanto las consecuencias polí-
ticas como las de programa de sus decisiones. Otro resultado del
método directo [de proyecto] ha sido el papel menos importante
que desempeña el Congreso para establecer normas relativas a la
asignación de concesiones federales. Esto no quiere decir que cíer-
tos comités o congresistas particulares no infl'uyan en las asiqnacio-
nes de ayudas. En lugar de ello, significa que las normas de conce-
siones ordenadas legislativamente se han hecho cada vez más ambi-
guas, o son inexistentes, como guías para los administradores que
asignan fondos de proyecto a diversos solicitantes (9).

De acuerdo con una tendencia contraria, ha habido también un mayor

apoyo para las concesiones ..de bloque". Se trata de las destinadas a finan-
ciar una función amplia de gobierno que proporciona a la dependencia bene-

(9) Wright, p. 61.

274 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Iíclada discreción en su solicitud. Esas concesiones tienen un gran atractivo

para los administradores estatales y locales, que desean tanto un aumento del
apoyo federal como la oportunidad de tomar decisiones relativas a sus pro-
pias prioridades. Sin embargo, las concesiones en bloque despiertan suspí-
cacias entre quienes creen que muchos administradores estatales y locales son
irresponsables y utilizarán fondos ilimitados para fines que tengan poco
valor social. Durante muchos años, las concesiones ilimitadas se enfrentaron
a la oposición de los liberales del Norte, que creían que los sureños utilí-
zarían el dinero federal para hacer todavía mayores las desigualdades racia-
les. Ha habido cierto movimiento en el sentido de las concesiones de bloque;
pero no ha llegado tan lejos como quisieran sus partidarios o como temen
algunos de sus oponentes. En 1966. se combinaron en un grupo 16 conce-
siones individuales de ayuda a la sanidad, en un solo programa comprehen-
sivo, y las dependencias beneficiadas fueron autorizadas a transferir fondos
de una categoría a otra. En la Ley de Prevención y Control de la Delín-
cuencia Juvenil de 1967, se incluyó asimismo una disposición de concesión
de ayuda en bloque. Sin embargo, también en este caso, el dinero debía pro-
porcíonarse dentro de un campo de servicios claramente definido y había
varias normas que regían las erogaciones (10).

TABLA 9-3

Cambios en la magnitud de las ayudas federales a los gobiernos estatales y locales,

1932·1967

Como porcentaje
Total <en millones de los Ingresos
de dólares actuales estatales y Iocales

1967 $15,505 14.5%

1946 855 5.4
1936 948 10.1
1932 232 2.9

FUENTES: Oficina de Censos de los Estados Unidos, mstorlcal Statistics

00 Govemmeotal Flnances and Employment, Census of Governments, 1962
<Washington, D. C.: U. S. Government, Printing Office, 1964), Vol. VI, No. 4; y
O f i ci n a de Censos de los Estados Unidos, Govemmental Finances In 1966-67
<Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1968>'

No puede discutirse el hecho de que las concesiones federales de ayuda

se han incrementado con el paso de los años; pero el aspecto del crecimiento

(lO) Véase, de Paul R. Dommel, "Confusión over Revenue-Sharing", New Republic,

30 de noviembre de 1968, p. 12-13.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 275

varía con las técnicas utilizadas para medirlo. Durante el período de 1900 a
1968, la magnitud misma de las concesiones federales se incrementó en cerca
de 5,702 veces: de 3 millones de dólares a 17,100 millones anuales. Sin em-
bargo, en estas cifras no se toman en consideración los cambios evidentes de
valor del dólar, el número de personas servidas por los programas de ayuda
federal, el conjunto de recursos económicos de que se toman las ayudas Iede-
rales o el nivel de las actividades de los gobiernos estatales y locales que
financian con sus propios fondos. Cuando se hacen esas correcciones, la mag~
nitud de los incrementos recientes parece ser menos impresionante. En la Ta-
bla 9~3 se muestran las concesiones federales de ayuda en 1932, 1936. 1946
y 1968, calculadas por dos métodos distintos. Los dos resultados están de
acuerdo en cuanto a que indican un incremento notable durante la Depresión,
una disminución de la magnitud en el curso de la Segunda Guerra Mundial y
un nuevo aumento desde ésta. El crecimiento parece muy impresionante cuan-
do se considera en cantidades de dólares brutos; pero las correcciones hechas
para tomar en consideración otros sucesos gubernamentales. económicos o
sociales, colocan ese crecimiento en su verdadera perspectiva. Se ha incre-
mentado el papel desempeñado por las concesiones federales de ayuda en los
asuntos estatales y locales; no obstante las dependencias administrativas de
los gobiernos estatales y locales reciben todavía la mayor parte de sus recur-
sos financieros de sus propias fuentes.

Otras ayudas federales a los Estados y las localidades.

Las concesiones de ayuda son sólo uno entre diversos dispositivos que
las dependencias federales utilizan para proporcionar recursos a las estatales
y locales. Los préstamos federales, las garantías sobre préstamos, los créditos
fiscales y la deducibilidad de los impuestos estatales y locales de los ingresos
sujetos a imposición federal, son otros tipos adicionales de ayuda. Algunos de
ellos se mezclan con concesiones de ayuda, para proporcionar opciones di-
ferentes dentro de un mismo programa básico. Por ejemplo, en el programa
de viviendas públicas, una garantía federal para los préstamos obtenidos en
el mercado privado respalda en conjunto a la mayoría de los costos de pro-
yectos, mientras que una concesión directa satisface los costos adicionales.
Por medio de ciertos programas, se ofrece un préstamo directo de la T eso-
rería federal, si una garantía federal no puede ayudar a una dependencia be-
neficiaria a obtener un préstamo comercial a una tasa conveniente de interés.
El programa de compensaciones de desempleo combina _un crédito fiscal fede-
ral con una concesíén de ayuda. Los patronos son excusados del impuesto
federal sobre las nóminas•. hasta en un 90 por ciento. por el dinero que pagan
como impuesto estatal para el sostenimiento de las compensaciones de desem..
pleo: y una cantidad que puede llegar hasta ellO por ciento restante del im-
 276 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

puesto federal se encuentra a disposición de la dependencia estatal de em-

pleos, para sufragar costos administrativos (11).
Muchos contribuyentes no comprenden la ayuda federal a los gobiernos
estatales y locales que está inscrita en el código de impuestos sobre la renta.
Al calcular los ingresos sujetos a imposición federal. un ciudadano puede
deducir todas las cantidades pagadas como impuestos estatales o locales sobre
la renta, las ventas, los consumos o la propiedad; esta disposición hace que
sea más ligera la carga de los impuestos estatales o locales y, probablemente.
permite que los Estados y las localidades lleguen a tasas más altas de impo-
sición sin encontrarse con una fuerte resistencia de sus residentes. Además.
los ingresos recibidos por concepto de intereses sobre bonos del gobierno es-
tatal o local no se encuentran sujetos a imposición federal; esto permite que
las dependencias estatales y locales paguen tasas de interes menores que las
comerciales. por los préstamos de dinero que toman (12).
Otros programas federales proporcionan formas sutiles de ayuda a las
dependencias administrativas estatales o locales. La distribución directa de
beneficios federales a instituciones o ciudadanos privados. libera a los Esta-
dos y las localidades de demandas de servicio que, en otra forma. se les
presentarían. En esta categoria se encuentran tanto las concesiones de ayuda
a estudiantes como las asignaciones federales, los préstamos o las garantías
sobre préstamos a instituciones de educación superior (tanto públicas como
privadas), para la construcción de instalaciones docentes y edificios de dor-
mitorios. Muchos "contratos federales de investigaciones" proporcionan tam-
bién ayuda financiera a colegios y universidades: permiten que los investi-
gadores contraten a estudiantes como ayudantes (subvencionando en esa for-
ma la educación de éstos) y que sostengan investigaciones complejas que
enriquezcan el clima intelectual y los ofrecimientos de educación de las ins-
tituciones. El Programa federal de seguridad social es otro servicio directo
que puede reducir las demandas que pesan sobre las autoridades estatales y
locales. con respecto a los programas de beneficencia y sanidad; la "seguri-
dad social" cs. en realidad. la designación popular para toda una serie de

(11) Véase. de James A. Maxwell. Tax Credits aOO [nterpovetnmentel Pbcal Relations
(Washington. D. G.: Brookings Institution. 1962).
( 12) La deducibilidad fiscal reduce las cargas de los Impuestos estatales y federales.
al excusar al contribuyente del Impuesto federal que tendrla que pagar sobre el dinero des-
embolsado para cubrir impuestos estatales y locales. SI tiene un nivel de ingresos que hace
que el 25 por ciento de sus entradas correspondan al Impuesto federal. entonces. el gobler~
no federal pagará en realidad el 25 por ciento de sus Impuestos estatales y locales. La
caracterlstica de DO imposición aplicada a los Ingresos obtenidos sobre bonos estatales y
locales, hace que fstos sean más atractivos para los inversionistas que los de empresas priva.
da, y permite a las dependencias estatales y locales tomar prfItamos a intereses m6s bajos
que los comerciales.
 RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 277

programas que proporcionan seguros sobre pensiones de ancianidad. de inca,

pacidad y de costos médicos y hospitalarios.
La Comisión Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales (ACI R )
es una dependencia de investigaciones del gobierno federal. que tiene como
finalidad brindar información y ayuda técnica a los gobiernos estatales y lo,
cales y facilitar la administración de programas federales. del modo que re,
sulte más conveniente para los Estados o las localidades (13). La Comisión
misma incluye a 23 funcionarios del gobierno federal. los estatales y los lo-
cales, además de 3 miembros que representan al público. Un personal profe-
sional realiza análisis detallados y prepara recomendaciones para que sean
revisadas por los comisionados. La ley qeu estableció a la ACIR subraya sus
deberes como sigue:

1. Reunir a representantes del gobierno federal. los estatales y los

locales para el análisis de problemas comunes;
2. Proporcionar un foro para examinar la administración y la coor-
dinación de las concesiones federales de ayuda y otros proqra-
mas que requieran la cooperación interqubernamental:
3. Prestar una atención crítica a las condiciones y los controles
involucrados en la administración de programas de concesiones
federales de ayuda;
4. Ofrecer ayuda técnica a las ramas ejecutiva y legislativa del
gobierno federal. en la revisión de legislaciones propuestas pa-
ra determinar su efecto general sobre el sistema federal;
5. Fomentar las discusiones y los estudios en los primeros tiempos
de la aparición de problemas públicos que tengan probabílida-
des de requerir una cooperación intergubernamental.
6. Recomendar. dentro de la estructura de la Constitución. la asíg-
nación más conveniente de funciones. responsabilidades e ínqre-
sos gubernamentales entre los diversos niveles de gobierno: y
7. Recomendar métodos de coordinación y simplificación de las le,
yes fiscales y las prácticas administrativas. para lograr una re,
ladón fiscal más ordenada y menos competitiva entre los niveles
de gobierno y reducir las cargas de aplicación para los con,
tribuyentes.

La Comisión se abstiene de efectuar debates ideológicos sobre las "gran-

des alternativas" del federalismo norteamericano. En lugar de documentos
sobre los temas de la centralización en comparación con la descentralización,

(13) Esta exposidóD se basa en la obra de Detl S. Wright. "The Advlsory Comml,
ssioo on Intergoveram~ota1 R~lations: Unique F~atures and Polky Orlentation", Public Ad--
ministration R~C1iew, 25 (septiembr~ de 1965). 193-202.
278 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

o la evaluación de los tribunales federales con respecto a los sentimientos

de sus creadores originales (14), la Comisión publica estudios detallados que
tratan de temas específicos, de utilidad para los normadores federales, esta-
tales y locales; pero se mantiene fuera de las controversias públicas impor-
tantes y muy volátiles. La lista de sus publicaciones incluye: Coordinetion al
Federal lnheiitence, Estate and Gift Taxes; Investment o] ldle Cash Balances
by State and Local Governments; Interest Bearing U.S. Government Secu-
rities Available for Investment o] Short-Term Cesh: y Measures ol State
and Local Fiscal Capacity and Tax Effart.
Se ha puesto en duda, hasta cierto punto, la eficiencia del trabajo de la
Comisión. Una investigación efectuada en 1965 descubrió que sólo el 16 por
ciento de 900 adnunistradores estatales de nivel superior habían oído hablar
de la existencia de la Comisión y podían identificarla correctamente. A nivel
nacional, entre los últimos presidentes, ni Eísenhower, ni Kennedy, ni Johnson
buscaron las recomendaciones de la Comisión sobre cuestiones políticas im-
portantes relativas a las relaciones intergubernamentales. Además, la reduc-
ción de las erogaciones internas que tuvo lugar en el curso de 1968, fue muy
perjudicial para las actividades de la Comisión. Un miembro del personal
señaló que habían quedado en las estanterías varios estudios completos, de-
bido a que carecían de fondos suficientes para su impresión.

AYUDAS ESTATALES A GOBIERNOS LOCALES

El conjunto de ayudas estatales a las localidades incluye muchos de

los mecanismos que se encuentran presentes en las ayudas federales a los
gobiernos estatales y locales; sin embargo, las ayudas estatales hacen hinca-
pié en los impuestos compartidos y las concesiones "en bloque", más que en
las concesiones de ayuda para programas específicos. Una porción fija de
los impuestos "compartidos" regresa al gobierno local en cuya jurisdicción
se recaudaron. Las concesiones de bloque y los impuestos compartidos, que
utilizan la mayoría de los Estados, proporcionan más líbertad a los gobiernos
locales que las concesiones federales de ayuda. No se conceden para provee-
tos específicos ni en respuesta' a solicitudes detalladas. Van automáticamente
a los gobiernos locales, sobre la base de ciertos criterios y pueden ser utiliza-
dos para cualquier programa, dentro de una función generalizada (v.q.,
"educación", "carreteras y calles") o para el sostenimiento de cualesquiera
actividades gubernamentales. Las ayudas estatales son generalmente "libres"
y no requieren ninguna correspondencia de determinada proporción de ínqre-
sos recaudados localmente. Los gobiernos locales reciben gran parte de su

(14) A eso destinaron sus recursos las "comisiones sobre gobierno constitucional",
creadas por numerosos estados sureños.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 279

ayuda estatal con pocos procedimientos de solicitudes y escasas limitaciones

sobre las erogaciones.
Los gobiernos estatales utilizan una gran variedad de criterios para asíq-
nar ayudas financieras a cada gobierno local. Algunos redistribuyen recursos
económicos de las comunidades "pudientes" a las "no pudientes"; otros se
limitan a reintegrar a una comunidad cierta proporción del impuesto estatal
recaudado en ella; otros recompensan a las comunidades que demuestran ha-
ber realizado algún esfuerzo para utilizar sus propios recursos con el fin de
sostener un programa; todavía otros conceden fondos "equitativamente", de
acuerdo con un criterio arbitrario (v.g., la población). y otros más utilizan
consideraciones especiales que reconocen situaciones de emergencia y acuer-
dos tomados entre las dependencias estatales y las locales. En la Tabla 9~4
se muestra la distribución de fondos a los gobiernos de las ciudades, de
acuerdo con los criterios utilizados en California, Massachusetts y Pensil-
vanía. California y Pensilvania no ofrecen grandes recompensas para los
esfuerzos locales. California distribuye casi el 70 por ciento de sus fondos
sobre la base de la población, y otro 8 por ciento de acuerdo con las ventas
o las licencias locales o cantidades iguales a todas las jurisdicciones. Pensil-
vania distribuye casi el 22 por ciento de acuerdo con la población y otro
49 por ciento sobre la base de las ventas o las licencias locales y la cantidad
de kilómetros de carreteras locales. California distribuye sólo el 22 por ciento ele
acuerdo con criterios de recompensa local (una proporción de las eroqa-
ciones locales para la función objeto de la ayuda), y Pensilvania distribuye
sólo el 19 por ciento, de acuerdo con este tipo de criterios. Por el contrario,
Massachusetts concede casi el 59 por ciento de sus ayudas sobre la base de
fórmulas de esfuerzo. Este Estado asigna también una porción considerable
de sus ayudas (casi el 13 por ciento) de manera que se redistribuyan los
recursos económicos de las zonas "pudientes" a las "no pudientes" (15). El
concepto de "ayuda estatal" está necesariamente poco definido, debido a la
gran variedad de programas y técnicas que hay en 50 gobiernos estatales. En
muchos Estados, la ayuda prestada a los gobiernos locales constituye sólo
una porción pequeña de los servicios que proporcionan los gobiernos estatales
a los residentes locales. Los gobiernos estatales varían en cuanto a los tipos
de servicios que ofrecen directamente y los que dejan a disposición de las au-
toridades locales. Por ejemplo, en el campo de la educación, algunos qobíer-
nos estatales cubren todos los costos de sostenimiento de colegios públicos

(15) La importancia de las fórmulas de igualación en las ayudas de Massachusetts a

las ciudades, no distingue a este estado de los otros tanto como pudiera pensarse. según los
datos de la Tabla 9--4. Esas ayudas iguales son para la educacíón. Californla y PeJisilvaDia
tienen también disposiciones de igualdad en las ayudas a escuelas; pero puesto que son lOs
dfsbitos escolares -independientes de las muníclpalídades-« los que reciben esos fondos,
no llparecen en nuestras tabulaciones.
280 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

TABLA 9-4
Pagos estatales a municipalidades: por porcentajes distribuidos de acuerdo con
varias normas, 1962

Massa·
Norma California chusetts PensUvania
-------------------
Población de la jurisdicción local 69. 9 % 0.4% 21.5%
Ventas o licencias en la jurisdicción local
(v. g.; ventas de bebidas alcohólicas,
tabaco u otros articulos sujetos a im-
posición, y las matriculas de automó-
viles y licencias de conductores que se
conceden localmente) 6.7 17.1
F(ilómetros de carreteras 32.3
cantidad de tierras de propiedad estatal en
la jurisdicción local 004
Ayuda igual a todas las jurisdicciones 1.4
Acuerdos contractuales con ciudades espe-
cificas para que presten servicios a
instituciones estatales 0.2
Indice especifico de ayuda por unidad de
servicios prestados (v. g., por día y pa-
ciente en el hospital de la ciudad) 0.1 1.8
Valor apreciado de cierto tipo de propie-
dad (v, g., propiedad índustríal) 22.6
capacidad fiscal local 12.6
En razón de las erogaciones locales para
la función objeto de ayuda 21. 8 58.8 18.9
Necesidades determinadas por una depen-
dencia estatal 0.3 3.1
Criterios indefinibles con los datos dis-
ponibles 0.2 11.0
Total 99.9% 99.9% 100.1%
FUENTE: Computada de: Oficina de Censos de los Estados Unidos, State
Payrnents to Local Govemments, Census 01 Govemments, 1962 Washington, D. C.:
U. S. Government Printing OUice, 1963), Vol VI, No. 2.

de segunda enseñanza, mientras que otros proporcionan sólo algunos de los

costos por esos conceptos a los gobiernos de condado o municipales. En la
beneficencia pública, algunos gobiernos estatales sufragan todos los pagos de
ayuda no cubiertos por las concesiones federales, mientras que otros compar-
ten esos costos con los gobiernos locales. El registro más completo de la par-
ticipación estatal en el sostenimiento de los servicios públicos muestra el
porcentaje de los ingresos totales de los gobiernos estatales y locales que se
recaudan o gastan en cada nivel estatal. En la Tabla 9~5 se muestra este
registro para cada Estado, correspondiente a 1966.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 281

TABLA 9·5

Uso de las ayudas intergubemamentales por los gobiernos estatales y locales, 1966

Porcenta- Poreenta- Porcenta-

je de ingre- je de Ingre- jede eroga-
sos estatales y sos estatales y ciones estatales y
locales originados locales origina- locales hechas por
a nivel federal dos a nivel estatal gobiernos locales

Promedio de los EE.UU. 15.8% 41.6% 63.4%

Alabama 27.6 45.2 50.5
Alaska 44.4 38.2 30.9
Arizona 20.3 44.0 56.1
Arkansas 27.5 47.3 44.0
California 16.4 36.3 73.1
Carolina del Norte 17.7 56.9 54.8
Carolina del Sur 18.8 57.5 45.5
Colorado 19.4 39.2 61.8
Connecticut 12.6 42.9 54.9
Dakota del Norte 18.2 45.6 48.1
Dakota del Sur 21.6 35.9 49.1
Delaware 14.9 60.9 47.6
Florida 14.1 40.6 64.1
Georgia 20.5 45.3 55.5
Hawai 20.3 56.5 28.5
Idaho 19.8 44.9 50.5
Illinois 12.4 36.0 66.4
Indiana 11.7 46.0 63.6
Iowa 14.3 40.2 58.2
Kansas 14.9 42.2 58.6
Kentucky 24.2 48.3 46.0
Luisiana 21.7 57.2 42.9
Maine 19.4 43.5 44.6
Maryland 12.5 47.1 67.6
Massachusetts 13.6 36.9 67.0
Michigan 12.7 46.3 63.8
Minnesota 16.1 42.0 61.7
Misisipl 23.7 45.8 53.0
Missouri 20.1 38.6 56.4
Montana 24.7 34.7 50.9
Nebraska 16.2 30.2 64.8
Nevada 22.3 36.8 58.9
New Hampshire 16.6 34.2 54.4
Nueva Jersey 10.4 28.5 72.1
Nueva York 8.6 39.8 79.2
Nuevo México 29.6 50.7 44.9
Ohio 14.6 36.3 69.7
Oklahoma 23.5 47.7 46.5
282 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

TABLA 9-5 (continúa)

Poreenta- Porcenta- Poreenta-

je de ingre- je de ingre- jede eroga-
sos estatales y sos estatales y ciones estatales y
locales originados locales origina- locales hechas por
a nivel federal dos a nivel estatal gobiernos locales

Oregón 22.3 39.5 54.5

Pensílvanía 13.8 44.7 58.0
Rhode Island 18.2 44.9 51.4
Tenesi 22.8 43.4 57.0
Texas 16.8 42.2 59.5
Utah 24.6 44.5 51.5
Vermont 26.8 45.6 35.7
Virginia 19.2 44.0 55.8
Virginia Occidental 27.1 47.5 43.7
Washington 16.5 51.7 52.5
Wíseonsín 10.4 49.9 70.6
Wyomíng 33.7 34.5 48.4

FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Governmental Finan-

ces in 1965·66 (Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1967).

Existe una variación considerable en el papel desempeñado por los go-

biernos estatales en la recaudación de ingresos para sí mismos y los gobiernos
locales. Como promedio nacional, casi 42 por ciento del total de ingresos estata-
les y locales proceden del gobierno estatal; no obstante, esa gama va del 60.9 por
ciento en Delaware al 28.5 por ciento en Nueva Jersey. Existe cierta tenden-
cia a que los Estados de bajos ingresos dependan mucho de los fondos recau-
dados a nivel estatal. Esto resulta evidente en la gran dependencia de los
ingresos estatales que tienen Luísíana, Carolina del Norte, Carolina del Sur
y Vermont. En estos Estados, hay numerosos gobiernos locales (sobre todo.
condados rurales) que se, sienten muy apremiados para poder mantener un
nivel mínimo de servicios públicos con los recursos económicos que se encuen-
tran en sus jurisdicciones. Debido, quizá, a que muchas autoridades locales de
esos Estados deben basarse en la ayuda estatal, todos los gobiernos locales de
los mismos se sienten inclinados a considerar al gobierno estatal como fuente
primordial de fondos. A la legislatura le resulta probablemente más fácil pro-
mulgar una ley de ayuda estatal si hay algo en ella para los electores de la
mayoría de lbs legisladores. Al otro lado de la escala de ingresos, los gobier-
nos locales de los Estados pudientes de Nueva York, Nueva Jersey, Massa-
chusetts y California llevan sobre sus espaldas una proporción mayor que la
media del financiamiento estatal y local. Delaware se encuentra aparente-
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 283

mente fuera del patrón general. Este Estado tiene uno de los niveles más
elevados de ingreso personal per cápita en la nación; pero es también el que
más usa ingresos del gobierno estatal. En esa característica, Delaware refleja
el patrón característico de sus vecinos sureños. Los Estados del sur han sido
históricamente "centralizados", debido, en parte, a la experiencia colonial de
la población dispersa y a una economía de plantaciones que no fomentaba
el desarrollo de núcleos de población poderosos y autónomos. Nebraska es
otro Estado que se desvía de la asociación normal entre los bajos ingresos y
la gran dependencia de los ingresos estatales. Este Estado se clasifica por
debajo del promedio nacional en diversas medidas de recursos económicos;
pero se encuentra cerca de la cabeza en cuanto a la proporción de ingresos
recaudados localmente. En este caso, la fuerte orientación localista, junto con
el conservadurismo fiscal. parecen haber retrasado el desarrollo de las fuentes
de ingresos estatales. El de Nebraska fue uno de los últimos gobiernos estatales
que abandonaron su dependencia de los impuestos sobre la propiedad recauda-
dos localmente.
Hay un servicio que los gobiernos estatales proporcionan a los adminis-
tradores locales, que recibe poca atención por parte de los especialistas en
ciencias polítícas, pero que tiene implicaciones importantes para los norma-
dores locales: la definición de los límites municipales. Esto tiene una impor-
tancia especial en las márgenes de las zonas urbanas y metropolitanas, en las
que una proliferación de municipalidades autónomas puede crear confusiones
en la correspondencia de los recursos sujetos a imposición y las demandas de
servicio (véanse las páginas 284~290). En muchos Estados, se establecen
nuevas municipalidades, cuando los votantes de una zona no incorporada pre-
sentan una petición a la legislatura y efectúan elecciones para determinar
cuál es el sentimiento local. Varios Estados han marcado el paso, al conce-
der a las dependencias estatales un papel firme en este proceso. Tienen la
esperanza de aplicar normas bien razonadas a las solicitudes de nuevas in-
corporaciones, y definir los límites de las nuevas municipalidades, de modo
que hagan aumentar al máximo su eficiencia para prestar servicios. La Co-
misión Municipal de Minnesota revisa las proposiciones de incorporación
y anexión; Wisconsin divide las responsabilidades entre el tribunal de cír-
cuito y el Director Estatal de Planeación Regional, y California tiene una
comisión de formación de dependencia local en cada condado. Algunas de
esas unidades fomentan las anexiones a las municipalidades existentes, más
que la creación de nuevas entidades; otras se ~ponen a las "delimitaciones
arbitrarias", que crean jurisdicciones de formas extrañas, con la finalidad de
incluir a zonas fiscalmente ricas o excluir a los núcleos molestos; otras utílí-
zan características artificiales o naturales como límites (ríos, lagos, carreteras
284 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

o vías del ferrocarril); y otras más se oponen a los límites que dividirían los
distritos comerciales o las zonas residenciales existentes (16).

RELACIONES "HORIZONTALES" INTERLOCALES E

INTERES TA TALES

Las asociaciones verticales entre administradores federales, estatales y

locales y otros funcionarios, no agotan el catálogo de las relaciones interqu-
bernamentales. La existencia de SO gobiernos estatales y cerca de 81,000 go,
bíernos locales, hace que surjan numerosas oportunidades para las relaciones
horizontales entre administradores situados en el mismo nivel. Mientras que
las relaciones verticales se enfocan en el suministro y la recepción de ayuda
financiera, no existe ningún estímulo que sea por sí solo primordial para
las relaciones horizontales. Las formas de las relaciones horizontales va,
rían de acuerdo con los incentivos que las provocan. Incluyen" fe,
deracíones" y grupos compactos" que permiten la administración conjunta
de servicios públicos; acuerdos para compartir información o ayu-
da técnica; legislación recíproca que permite que los ciudadanos de una ju-
risdicción reciban ciertos servicios en otra u otras; y la pertenencia de los
funcionarios del gobierno, como miembros a organizaciones que tratan de
desarrollar soluciones para problemas comunes. Los funcionarios de las
dependencias administrativas o de las ramas legislativas o ejecutiva, marcan
habitualmente el paso en la formulación de acuerdos intergubernamentales:
no obstante, a veces, la acción ejercida por ciudadanos interesados impone
uniones intergubernamentales a funcionarios que se sienten renuentes a ceder
su autonomía.

Estímulos para las relaciones horizontales intergubernamentales.

Las zonas metropolitanas son los lugares en que se establecen con ma-
yor frecuencia relaciones horizontales entre unidades administrativas. Esto
es un reflejo de la gran densidad de población y de las demandas de normas
que genera, además de la característica evidente de la existencia de muchos
gobiernos separados, cada uno de l'os cuales tiene una organización adminís-
tratíva cuyos actos, en parte, dependen de las actividades desarrolladas en
otra. Hay ciertos servicios públicos que pueden prestarse con mayor eficíen-
da si se administran de acuerdo con una base zonal que sí se prestan en
muchas unidades separadas. Si las unidades de servicios son suficientemente
grandes, pueden emplear a diversos especialistas necesarios para proporcío-

(16) Clarence J. Hein y Thomas F. Hady, "Admínístratíve Control of Municipal

Incorporation: The Search for Crítería", Western PoliticBl QUBrterlg, 19 (diciembre de
1966), 697-704.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 285

nar un servicio completo y competente. En el caso de las bibliotecas, los

zoológicos y los museos, una gran base de imposición puede mantener una
colección variada en un lugar central, con colecciones más pequeñas en otras
unidades secundarias. En el caso del control de la contaminación, las co-
rrientes de aire yagua no respetan los límites políticos. Una dependencia en-
cargada de hacer respetar las leyes debe poder alcanzar a los delincuentes
en toda la zona, como sucede también en el caso del control de los barrios
bajos. Si una zona infectada puede extenderse a través de una calle en otra
jurisdicción que tenga un código inadecuado de leyes de asilo o un programa
de aplicación de las leyes que sea poco conveniente, el programa de barrios
bajos de una comunidad tendrá poco éxito para controlar los problemas bá-
sicos de la delincuencia y las enfermedades. En el caso de las actividades po-
licíacas y de la lucha contra incendios, hay cierta necesidad de derechos re-
cíprocos de persecución, ayuda para arrestar a los fugitivos o cooperación al
enfrentarse a incendios importantes. Sin esas disposiciones, los delincuentes
pueden huir de la ley con sólo cruzar una calle, o una comunidad puede
sufrir pérdidas muy importantes por incendio, mientras que el equipo de sus
vecinos permanece ocioso.
En ciertas zonas metropolitanas, hay una distribución desigual de indivi-
duos y empresas de negocios capaces de pagar impuestos elevados sobre la
propiedad. Un escritor llamó a esto la "segregación de recursos y necesida-
des" (17). Si unas pocas comunidades pueden sufragar la mayor parte de
los costos locales con impuestos pagados por comerciantes, industrias o ser-
vicios de utilidad pública, sus residentes pueden gozar de escuelas de gran
calidad y de "servicios" municipales muy amplios (recolección muy frecuente
de la basura, parques bien atendidos y programas de recreación pública).
con sólo una baja tasa de imposición sobre los hogares privados. Por el
contrario, las comunidades más puramente residenciales deben imponer car-
gas fiscales más elevadas a los propietarios de casas; pero, no obstante.
pueden proporcionar aún servicios poco adecuados. Las comunidades residen-
ciales de la clase obrera tienen todavía los problemas de los bajos ingresos.
combinados con gran número de niños en edad escolar; las familias pueden
pagar impuestos anormalmente elevados, debido a que no hay ninguna zona
industrial o comercial que comparta las cargas y, sin embargo, ser incapaces
de sostener servicios de buena calidad. Ciertas instituciones que pagan im-
puestos elevados sobre la propiedad a una comunidad, obtienen realmente
sus propios ingresos de toda una zona metropolitana. Esto es particularmente
cierto en lo que se refiere a las centrales generadoras de energía eléctrica, las
grandes industrias y los centros comerciales. Se sostienen gracias a toda la

(17) Robert C. Wood. 1.400 Governments (Garden City, N. Y.: Anchor Books,
1964), p. 56ff.
286 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

zona metropolitana; pero pagan sus impuestos sobre la propiedad a un sector

limitado.
Aunque hay ciertos problemas compartidos ampliamente por las zonas
metropolitanas, constituye una simplificación excesiva el pensar en el proble-
ma o los problemas metropolitanos. Los detalles son diferentes de una me-
trópoli a otra y, dentro de una misma zona metropolitana, de una jurisdicción
local a otra. La segregación económica y social no es igualmente pronunciada
en todas las zonas y ciertas jurisdicciones están mejor equipadas con poderes
legales, que contribuyen a aliviar algunas de las consecuencias de sus proble-
mas sociales o económicos. Entre los poderes legales que distinguen a las
zonas metropolitanas, se encuentra la "capacidad de inclusión funcional"
de las municipalidades (o sea, su capacidad para proporcionar servicios en
muchos campos, sin basarse en distritos especiales); la asignación de respon-
sabilidades de servicio entre gobiernos estatales y locales; la discreción que
tienen los administradores locales para moldear sus propias normas; la natu-
raleza de las ayudas financieras estatales; la productividad de ingresos del
impuesto sobre la propiedad y de otras fuentes disponibles para las munícípa-
lidades; el tamaño geográfico de las jurisdicciones locales y la incidencia de
numerosas jurisdicciones pequeñas que se dividen entre si los recursos eco-
nómicos y crean la segregación de los recursos y las necesidades. ( 18) .
Cuando las zonas metropolitanas están divididas por límites estatales, los dí-
ferentes gobiernos estatales tienen probabilidades de conceder poderes dístín-
tos e imponer restricciones diferentes a las dependencias administrativas de
jurisdicciones adyacentes. Las normas de una jurisdicción pueden ofrecer po-
cas directivas para sus vecinos. Según un análisis de la región metropolitana
de Nueva York,

de acuerdo con los gastos locales per cápita, Nueva York y

Nueva Jersey superan notablemente a Connectícut, mientras que
Nueva York y Connecticut son Estados considerablemente más po-
derosos que Nueva [ersey, en cuanto a la ayuda estatal. Connec-
ticut y Nueva Jersey tienden a tener jurisdicciones pequeñas de g~
bíerno general. mientras que Nueva York se caracteriza por un
sistema gubernamental fragmentado, con una gran cantidad de
yuxtaposiciones ...
Cada uno de esos sistemas lleva consigo sus propios impera-
tivos administrativos para los fundonarios locales. Por ejemplo, la
situación yuxtapuesta de Nueva York, pudiera muy bien hacer que
las jurisdicciones siguieran normas conflictivas en relaci6n a su

(18) AJan K. CambeIJ y Seymour Sachs, "Admlnistering the Spread CUy", Public
Administration Review, 24 (septiembre de 1964), 141~53.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 287
base común de imposiciones. Por el contrario, las pequeñas jurisdic-
ciones funcionalmente inclusivas de Nueva Jersey y Connecticut
serían capaces de seguir normas interjurisdiccionales consistentes.
Sin embargo, la consistencia zonal. en esos Estados, sería improba-
ble; mientras que la coordinación de una gran zona constituye una
posibilidad en Nueva York, debido a sus condados relativamente
fuertes. No obstante, incluso en ese caso, la falta de poder zonal a
nivel de condado, reduce las probabilidades de que se produzca esa
coordinación.
La moraleja es, sencillamente, que no resulta particularmente
útil tratar de analizar el sistema de toma de decisiones en las zo-
nas metropolitanas, basándose en la suposición de que los deter-
minantes del' medio ambiente son los mismos en todas las ciudades
extensas (o sea, las zonas metropolitanas) o que, por lo menos,
son semejantes en todas las partes de una gran ciudad (19).

No todos los casos de relaciones intergubernamentales horizontales se

deben a problemas de zonas metropolitanas. Algunos resultan de caracterís-
ticas del medio ambiente que plantean dificultades comunes a diferentes de-
pendencias administrativas, muy distanciadas o de carácter rural. En cierto
modo, es ese río o lago que sirve como límite entre diferentes Estados y que,
sin embargo, une a sus gobiernos en cuanto a los problemas de la contamina-
ción y complica todavía más el problema, debido al gran número de gobiernos
involucrados. Por ejemplo. el sistema del río Misisipí (con el Ohío y el Mis-
sourí como afluentes principales) fluye a través o entre 19 Estados. Con
numerosos gobiernos, es necesario reconciliar a muchos participantes en las
negociaciones. Los grupos de intereses que se oponen a determinadas normas
tienen otras tantas posibilidades de veto, cuando una estrategia de intransi-
gencia puede obstaculizar un programa. Los Grandes Lagos bañan los lito-
rales de ocho Estados y plantean problemas adicionales, puesto que incluyen
relaciones internacionales con Canadá. Puesto que Canadá, lo mismo que los
Estados Unidos, tiene una estructura federal, esto significa que los funciona-
rios provinciales de Ontario, así como también los funcionarios federales ca-
nadienses, toman parte en las negociaciones. Dos de los problemas que re-
quieren coordinación intergubernamental a lo largo de los lagos y los ríos, son
la contaminación y el uso del agua. El control de la contaminación exige la
cooperación de los gobiernos situados a ambas orillas de un río y los que se
encuentran aguas arriba y abajo. Los problemas del uso del agua incluyen
las desviaciones, por un Estado o una comunidad, de recursos que desean
otros para su prOpio uso. Los Estados de los Grandes Lagos se quejan de

(19)CamPbelI ySacbs, fdem.

288 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

que Chicago desvía el agua del Lago Michigan al Río Chicago (y eventual-
mente al Mísisípí}, lo cual produce un descenso en las líneas de los litorales
en torno a dichos lagos, causando muchos daños e incomodidades en las ins-
talaciones recreativas y portuarias. En el río Colorado, los conflictos surgidos
con respecto a las desviaciones efectuadas para riegos, provocaron la creación
de grupos interestatales que distribuyen el agua a Colorado. Arízona, Nevada
y California.

Instrumentos de relaciones horizontales.

Los dispositivos que diferentes admistradores estatales o locales desarro-

llan para resolver sus problemas comunes son, con frecuencia, informales. y
están destinados simplemente a mantenerlos mutuamente en contacto. En esta
forma, pueden compartir informaciones y. quizá coordinar sus esfuerzos. Sin
embargo, ciertos dispositivos son .muy detallados e incluyen compromisos Ior-
males de varios gobiernos estatales o locales y, quizá. de Wáshínqton o de
un gobierno extranjero.
Hay varios mecanismos que tratan de enfrentarse a los problemas de
la coordinación gubernamental en las zonas metropolitanas. A algunos de
ellos se les denomina "federaciones" o "consolidaciones". Estos términos
implican que los gobiernos de finalidades generales proporcionan una gama
completa de servicios en toda la zona urbana; sin embargo. en algunos luqa-
res, esos calificativos designan a entidades gubernamentales que se ocupan
sólo de ciertas funciones propias del gobierno local. Por ejemplo. en el Con-
dado Dade. de Florida, el gobierno metropolitano deja muchas funciones a
cargo del condado y de las numerosas municipalidades preexistentes. La ma-
yoria de las grandes zonas metropolitanas tienen "distritos especiales", que
proporcionan servicios individuales a una zona extensa. Los distritos ofrecen
educación primaria y secundaria. agua y alcantarillado, recolección de la ba-
sura. protección policíaca y contra incendios, parques, transportes colectivos
o bibliotecas. Cada distrito puede tener sus propios límites, que no sean limí-
trofes con los de otro. Un distrito puede incluir a varias municipalidades y
partes de otras, de las márgenes rurales, y puede yuxtaponerse sólo en parte
sobre el territorio cubierto por otro tipo de distrito. En los lugares en que
dichos distritos han proliferado. pueden proporcionar servicios individuales
de manera económica; pero no reducen las confusiones o las desigualdades
debidas a las numerosas jurisdicciones separadas. Muchos ciudadanos no sa-
ben a qué distrito pertenece su propia residencia y. mucho menos, cómo pue-
den influir en las normas de sus distritos.
Para muchos reformadores. la estructura "más neta" para una zona
metropolitana es la creación de un gobierno amplio con fines generales. que
elimine las confusiones creadas por las distintas municipalidades y los dís-
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 289

tri tos especiales. Esa entidad puede extender sus poderes de imposición a
toda la comunidad comercial. residencial o industrial. y responder a las de-
mandas de servicio de toda la población. Aunque se han propuesto varias de
esas reforrnas, pocas han tenido éxito en los escrutinios. Amenazan a dema-
siados intereses. Se oponen a ellas los propietarios de casas de la clase media.
que se mudaron a los suburbios, huyendo de los problemas del centro de la
ciudad, los hombres de negocios, que crearon municipalidades que son "islas
fiscales" en torno a sus propiedades, y muchos funcionarios del gobierno, que
perderían su categoría de líderes de la comunidad.

Una proposición de reorganización radical es la que implica (o

se considera que lo hace) un cambio substancial, para gran nú-
mero de personas, en los acuerdos políticos existentes. Puede afee-
tar a puestos gubernamentales de elección, designación y servicio
público. Puede alterar la categoría de ciudadanos de los residentes
de varias municipalidades. Puede reajustar los servicios guberna~
mentales y la estructura fiscal existente. En resumen, amenaza (o
se cree que lo hace) al mundo político gubernamental que los ciu-
dadanos, los empleados y los funcionarios del gobierno y los líderes
políticos han aprendido a tolerar y les resulta agradable. Saben
cómo funciona el sistema, qué pueden esperar de él y cómo deben
comportarse. El cambio amenaza su existencia misma. Así pues. los
suburbios amenazados con la pérdida de identidad y la autonomía
en las decisiones, los negocios suburbanos amenazados con perder
sus amparos, los funcionarios suburbanos y de condado y los em-
pleados amenazados con perder sus cargos o sus posiciones sociales,
los líderes políticos del centro de la ciudad amenazados con la diso--
lución de su apoyo electoral, etc.: se han opuesto por lo común a
todos y cada uno de los tipos de tentativas de reorganización me-
tropolitana (20).
Cuando una zona metropolitana extiende sobre más de un Estado, puede
ser necesario formalizar acuerdos intergubernamentales como "pactos ínteres-
tatales", Estos pueden definirse por medio de una legislación aceptable para
los funcionarios de cada uno de los Estados involucrados Y para el Con-
greso de los Estados Unidos. La Autoridad del Puerto de Nueva York es
el producto de uno de esos pactos. Se trata de un acuerdo entre Nueva York
y Nueva Jersey, que define la autoridad legal ~ lbs procedimientos financieros
para desarrollar y mantener instalaciones de transportes en la zona de la

(20) Thomas M. Seott. "Metropolltan Govemmental Reorganization Proposals" ,

Westertl Political Ouarterlg. Vol. 21, No. 1 (Junio de 1968), 252-61. Reimpreso con auto-
rizadóo de la Universidad de Utah, propietaria de los derechos de autor.
290 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Ciudad de Nueva York. La Autoridad posee puentes, túneles; aeropuertos,

carreteras e instalaciones portuarias. Recauda dinero vendiendo bonos, que
paga con los derechos de peaje y otros ingresos obtenidos gracias a sus
instalaciones.
Hay varios acuerdos que comprometen a los administradores a compartir
información utilizada para programas de aplicación de las leyes. Los Iuncío-
narios fiscales de diferentes Estados y del gobierno federal comparten ínfor-
mes relativos a individuos que se desplazan de un Estado a otro, o sobre
empresas de negocios que tienen tratos en muchos Estados a la vez. Puede
verificarse la consistencia de las declaraciones presentadas por un individuo
o un negocio, sobre impuestos federales y estatales, y efectuar una auditoría,
por medio de una dependencia que pueda proporcionar información útil para
otra (,21).
Las organizaciones nacionales y regionales de funcionarios de los go~
bíernos estatales y locales constituyen medios importantes para el establecí-
miento de relaciones horizontales extraoficiales entre los gobiernos estatales
o locales. Esas organizaciones convocan a sus miembros a reuniones perió-
dicas y, a veces, proporcionan servicios de personal que compilan informa-
ción y redactan documentos de toma de posición con respecto a temas de
interés común. Algunos de ellos alcanzan una publicidad nacional. La Con-
ferencia de Alcaldes de los Estados Unidos incluye a los jefes ejecutivos de
la mayoría de las grandes ciudades, y la Conferencia de Gobernadores, a
todos los jefes de ejecutivos estatales. Existen muchas otras organizaciones
para los directores de departamentos administrativos. Un estudio, compilado
en 1966, incluyó a 46 orqanízacíones para funcionarios estatales y locales.
(22 ). Esas organizaciones proporcionan una oportunidad para que se reunan
los normadores. Algunos de los ~ontactos efectuados en el curso de esas re-
uniones maduran, hasta convertirse en amistades personales, que proporcionan
cauces para suavizar las relaciones entre jurisdicciones adyacentes. Cuando
un administrador se enfrenta a una situación con la que está poco famílíaríza-
do, se pone en contacto con sus colegas de otras jurisdicciones vecinas, para
ver si han desarrollado.algún método para resolver un problema similar. Dos
organizaciones publican. colecciones de datos utilizados ampliamente por los
administradores estatales y locales, para ver cómo se comparan sus propias
actividades con las de sus colegas de todo el país. La Asociaci6n Internacío-
nal de Administradores de Ciudades publica The Municipal Year Book, y el
Consejo de Gobiernos Estatales, el Book ol tite Sta tes. Varios grupos tratan.

(21) Clara Penniman y Walter W. .Heller, State Income Tu Administl'ation (Chi..

cago: Public Administration Servíce, 1959), Capítulo IX.
(22) JackL. Walker, "The Adoption of Innovations inthe American States", docu-
tnento presentado en la reuni60 anual de 1968 de la Asociación Norteamericana de Cieedas
Polftlcas, Washington. D.C.
 RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 291

TABLA 9-6

Miembros del "grullO 1313" en 1964, con las fechas corresvondientes de fundación

Asociación Norteamericana de Beneficencia Pública (1930).

Asociación Norteamericana de Obras Públicas (1894).
SocIedad Norteamericana de Funcionarios de Planeación (1934).
Sociedad Norteamericana de Administración Pública (1939).
Conferencia de Presidentes de Tribunales (1949-afiliada a COSGO).
Consejo de Gobiernos Estatales (COSGO) (1933).
Federación de Administradores Fiscales (1987).
Conferencia de Gobernadores (190S·aflliada a COSGO).
Asociación Internacional de Administradores de Ciudades (1914).
Asociación de Funcionarios Municipales de Finanzas (1906).
Asoclaclón Nacional de Funcionarios Evaluadores (1984).
Asociación Nacional de Pr()curadores Generales (1907·aflliada a COSGO).
Asociación Nacional de Funcionarios de la Vivienda y el Bedesarrollo (1933).
Asociación Nacional de Administradores del Pacto Juvenil (1956·aflllada a COSGO).
Asociación Nacional de Funcionarios Estatales de Presupuestos (1945·afillada a
COSGO).
Asociación Nacional de Funcionarios Estatales de Compras (1947)·aflliada a
COSGO).
Conferencia Nacional de Funcionarios Administrativos de Tribunales (l955-afilla·
da a COSGO).
Conferencia Nacional Sobre Leyes Estatales Uniformes (1892·aflliada a COSGO).
Instituto Nacional de Empleados de Oficinas Munlci;pales (1947).
Conferencia Nacional Legislativa (1948·aflllada aCOSGO).
Asociación de Administradores de. Libertades a Prueba y Bajo Palabra (1945-afi·
liada a COSGO).
ServIcio de Administración Pública (1983).
Asoclaclón de :rersonal Públlco (1906).

FUENTE: W. Brooke Grave, American Intergovemmental Be1ations: Their

Origlns. Bistorlcal Development, and Current Status <Nueva York: Scribners,
1964>, p. 588.

de sostener comunicaciones entre especialidades funcionales, manteniendo sus

centros de operaciones cercanos entre sí. Durante muchos años. un "grupo
1313" tuvo sus oficinas en el número 1313 de la East 60th Street, en los
terrenos de la Universidad de Chicago. Las organizaciones que formaban par-
te del grupo 1313. en 1964. se incluyen en la Tabla 9~6.
CC)~o hicimos notar antes, 'las org~nizaciones de, administradores son im-
porta.rÍtes no ·s6lo como medios de comunicacionesintergubernamentales. sino
también como g~tipó~de intereses que presentan las demandas .de los admí-
nístradores a otros funÓonari.~ del gobierno. No sieIppre tratan de conseguir
mayo~ discreci~ para los' adJpu.lÍstradoresesta.~~~é»~ales.A.. yecestreci~
292 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

ben con beneplácito los requisitos federares estrictos y los consideran como
un apoyo que pueden utilizar los administradores estatales o locales para
obtener más fondos o mejores condiciones de trabajo, de las ramas ejecutíva
y legislativa.

Similitudes regionales en las normas públicas.

Una manifestación de las relaciones horizontales entre las organizaciones

administrativas es la emulación normativa entre vecinos geográficos. La emu-
lación, al interior de las regiones, sigue adelante, a pesar de las caracterís-
ticas "nacíonalízadoras" de las concesiones federales de ayuda y las normas
de los programas, los mercados comunes de empleo nacional, la granmovili~
dad de la población y la existencia de medios de comunicación a nivel na-
cional (redes de comunicaciones y noticias de los servicios telegráficos). Hay
varias características que guían a los funcionarios hacia sus vecinos reqiona-
les, para obtener indicaciones normativas: la creencia que tienen de que los
vecinos se enfrentan a problemas similares; la actitud de los funcionarios y
los ciudadanos interesados, en el sentido de que es "correcto" o "razonable"
adaptar los programas propios a los de las jurídíccíones cercanas; y la es-
tructura de afiliaciones a organizaciones, que hacen que los funcionarios estén
frecuentemente en contacto con sus colegas de los gobiernos vecinos. (23).
Las asociaciones profesionales de administradores celebran reuniones reqíona-
les y nacionales, y los funcionarios señalan que tienen más probabilidades de
asistir a las regionales y de establecer contactos en ellas. También las depen-
dencias Federales fomentan las comunicaciones regionales, gracias a sus oíí-
cinas de campo. Las ciudades de Nueva York, AtIanta, Chicago, Dalias, Kan-
sas Cíty, Denver y San Francisco, han adquirido una categoría extraoficial
de capitales regionales, debido a que en ellas se encuentran las oficinas de
numerosas dependencias de W áshington. El personal de esas oficinas se ocu-
pa de la Il}ayor parte de la correspondencia entre la dependencia federal y las
unidades estatales y locales. y contribuye a hacer circular ras noticias de
problemas y soluciones de un gobierno estatal, a otro, al interior de sus reqío-
nes, Un estudio de las relaciones horizontales entre los administradores hizo
que se interrogaran a los funcionarios de presupuestos de 67 dependencias
importantes en los Estados de Florida, Georgia, Kentucky y Misisipi. Una de
las preguntas era: . .

¿Se han puesto usted o cualquiera de sus colegas en contecto COtl [un-
cionarios de otros Estados. tratando de obtener datos sobre cómo enfreiltarse
a una situación particular que hayan encontrado en su trabajo? ; .
(23) Esta sección se basa en la obra de Ira Sharkansky, Regionalism in American
Politics(Indianapolis: BobbS~Merri1. 1969). Capltulos t Y 6 . ; . , , ; m
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 293

Cuando algún funcionario de presupuestos respondía afirmativamente,

se le preguntaba:

¿Qué Estados cree que constituyen las mejores fuentes de información?

Los 67 funcionarios dieron 198 nombres de Estados que estaban entre

"las mejores fuentes de información", Ochenta y siete por ciento de esos
nombres se encontraban en la región que incluye a los once Estados de la
Confederación y a los Estados limítrofes de Delaware, Maryland, Kentucky,
Virginia Occidental y Oklahoma, El treinta y cinco por ciento eran de Esta-
dos que confinaban directamente con los Estados de los que los mencionaron,
Una investigación llevada a cabo entre los superintendentes de escuelas de
Georgia, arrojó resultados comparables, Los superintendentes tienen más
probabilidades de entrar en contacto con sus vecinos inmediatos o cercanos,
dentro de sus propios Estados, Con frecuencia, la elección de un contacto
no tiene nada de complicada y se basa en la noción de que hay amigos y
vecinos con los que es posible comunicarse con facilidad, Un superintendente
rural describió su ruta cotidiana, como guía para obtener contactos:

Bueno. vivo en el condado de Macan, de modo que tengo que

pasar (para ir al trabajo) por los condados de Marion y Schley.
Hablo con los colegas de los tres con mucha frecuencia,

Aunque es concebible que los sureños sean más restringidos en su de-

pendencia .de los vecinos que los funcionarios de otras partes del país. los
administradores de otros lugares nombran también principalmente a los E~
tados inmediatamente vecinos o cercanos, cuando se les hacen preguntas sobre
la procedencia de sus propias normas políticas.
La pregunta sigue siendo: ¿qué vecinos regionales son objetos de emule-
cián para los administradores? A partir de los comentarios hechos por varios
funcionarios, resulta evidente que se busca de manera desproporcionada el
asesoramiento de las dependencias que han adquirido una reputación de lide-
rato. Parece haber un proceso de comunicaciones en dos etapas: la mayoría
de los administradores tratan de emular a las dependencias más destacadas de
sus propias regiones; pero estas últimas generan sus propias innovaciones
o aceptan. indicaciones de otros líderes situados fuera de su región inmediata.
Jack L Walker, de la Universidad de Michigan, recogió pruebas sobre el
tiempo en que se efectuaron innovaciones en todos y cada uno de los 48 Es~
tados contiguos: Reuniendo datos de varios campos de servicios, clasificó a
los gobiernos estatales de acuerdo a si adoptaban determinados programas ()
normé1$dadás, antes. -"'"'() después- que otros Estados. Su clasificación su-
giere que ·la8 dependencias de Nueva York y Massachusetts desempeñan el
 294 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

papel de líderes en el Noreste, Michigan y Wísconsín, en la parte central

del país, California en la Costa Oeste, Col'orado en la Región Montañosa y
Luisiana y Virginia en el Sur (24).
La ubicación regional ambigua de ciertos Estados proporciona a sus ad-
ministradores oportunidades especiales. Cuando un Estado se encuentra si-
tuado en los límites entre regiones diferentes, sus funcionarios pueden hacer
elecciones entre varios Estados, para obtener sujetos de comparación. Cuando
se enfrentan a una situación en la que deben solicitar fondos adicionales,
pueden identificarse como el primo pobre, en comparación con sus vecinos
mejor dotados. Pero cuando consideran necesario defenderse contra lascrítí-
cas del público, pueden demostrar que ofrecen mejores servicios que otros
vecinos. Por ejemplo, los educadores de Míssourí consideran con frecuencia
necesario justificar su bajo nivel de erogaciones en escuelas püblícas. En 1959,
el Estado se clasificó en el 389 lugar en el renglón de las erogaciones per
cápíta en escuelas locales;' pero como el 189 en los ingresos personales per
cápíta. Cuando están a la defensiva, los funcionarios de Missouri pueden
'.'
1:1
"~
, comparar sus esfuerzos con los de sus vecinos de baja clasificación, que son
Arkansas, Oklahoma y Nebraska, en lugar de establecer un parangón con
Illínoís, que tiene calificaciones más altas. Cuando están a la ofensiva, los
educadores de Missouri piden fondos que puedan ayudarles a alcanzar los
niveles de Illinois. La mejor evidencia de la emulación regional se puede ver
en las normas, que son similares en Estados vecinos, pero no reflejan simple-
mente la influencia de condiciones económicas o sociales comunes. Los niveles
de desarrollo económico afectan a las demandas de las poblaciones y a los
recursos disponibles para los gobiernos, y tienen una influencia poderosa sobre
la naturaleza de los servicios prestados (25). Debido a que los asociados
regionales tienden a parecerse económicamente unos a otros, esas caracterís-
ticas económicas pueden producir niveles similares de ingresos, erogaciones y
servicios públicos. En el análisis siguiente se identifican ciertas características
regionales normativas que no son simplemente reflejos de las condiciones eco-
nómicas y' se indican algunos sucesos históricos que guiaron a los normadores
a imitar a sus vecinos (26).
Nueva Inglaterra.
Nueva Inglaterra muestra varias características normativas que son di-
ferentes de lo que pudiera esperarse, de acuerdo con su economía. Por ejem-
(24) Walket, ídem.
(25) Tbomas Ro Oye, PoIitia, Bconomtc», and t~ Public: Policg OutC0n&e4 in tM
American States (Chicago: RIlDd MeNaD)'. 1966).
(26) La;,exposiclónque sigue tiene como .finaJidad ilustrar las normas com~
por Jurfadiedonell vedrias. No se trata de una descripd~ de todas las normas CÓlDp8rtidas
regionabnente. Véase, de Sl1arkansky. Rég'ionallsm Itr Amtrican POlltic8, CaJ'ftulo 6. . ',
RELACIONf:S INTf:RGUBf:RNAMf:NTALf:S 295

plo, en 1962 las érogaciones en la educación fueron más bajas que lo previs-
to; los sistemas de carreteras, menos bien desarrollados: se utilizaron cantida-
des menores de los impuestos principales recaudados por los gobiernos estata-
les (sobre las ventas al menudeo y la renta individual): y se usó ligeramente
más de lo esperado el impuesto sobre la propiedad recaudado localmente. Aun-
que una ley reciente de impuesto sobre la renta, en Massachusetts contribuirá
a ajustar al estructura de ingresos de ese Estado a los niveles nacionales, el
largo forcejeo que precedió a la adopción de tal impuesto, indica que existe
una fuerte resistencia a las innovaciones. El hincapié que se hace en Nueva
Ingl'aterra en el impuesto sobre la propiedad, refleja normas localistas que
han prevalecido desde los tiempos coloniales. A diferencia de las colonias
situadas más al sur. las de Nueva Inglaterra desarrollaron cierto número de
ciudades y poblaciones viables y casi independientes. Esta tendencia obtuvo
fuerza. debido a la densidad relativa de los establecimientos en- las colonias
del norte y a la orientación religiosa de los colonos. que eran congreqaciona-
listas, cuya preocupación por la autonomía local se extendía tanto al gobierno
como a la religión.
La prominencia de las escuelas privadas en Nueva Inglaterra actúa en con-
tra de las erogaciones hechas por la región en la educación pública. La educa-
ción privada era antiguamente el dominio de la élíte de las escuelas yanquis:
pero, en la actualidad, está constituída por una combinación de ellas con
escuelas católicas romanas. En los Estados -muy católicos de Rhode
Island y Massachusetts, el 29.4 y el 23.6 por ciento de los alumnos de es~
cuelas primarias y secundarias asisten a instituciones no públicas. En el
campo de la educación superior, la categoría y las instalaciones de Harvard,
el Instituto de Tecnol'ogía de Massachusetts. Yale, Brown y Dartmouth han
permanecido, durante mucho tiempo, por encima de las instituciones públicas
de sus Estados. El íncapíé que se hace en las escuelas privadas figura, a
veces, en la política de Nueva Inglaterra. Los partidarios de las escuelas pa-
rroquiales arguyen que las autoridades públicas eluden la obligación que
tienen de brindar apoyo a los miles de estudiantes de las escudas privadas. y
los portavoces de la educación pública sienten que la oposición de los padres,
partidarios de las escuelas privadas. debilita la posición presupuestaria de las
escuelas públicas.
Al clasificarse por debajo de lo esperado en el kilometraje de carreteras,
la región de Nueva Inglaterra constituye un ejemplo típico de la baja razón
de las carreteras a la población, que puede hallarse en todas las zonas más
antiguas y congestionadas. Es posible que la explicación de las redes ..subde-
sarrolladas" de carreteras sea la combinación de los costos prohibitivos de
nu~vas construccíones, la eficiencia de las carreteras en. las regiones conges-
donadas y un interés limitado. por las autopistas. Cada kilómetro de nuevas
carreteras tiene probabilidades -_ de molestar -a los terratenientes existentes:
 296 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

las carreteras urbanas transportan grandes cantidades de vehículos de manera

más eficiente que las de las zonas rurales; y las distancias relativamente cor-
tas entre los centros de población, pueden hacer que lbs conductores se acos-
tumbren a los problemas de la pesadez del tránsito y a reducir sus peticiones
de nuevas carreteras.

La Región de los Grandes Lagos.

Las características distintivas de la reqion de los Grandes Lagos (27)

incluyen clasificaciones de imposisición sobre la renta y endeudamiento gu~
bernamental, más bajas de lo que pudiera esperarse, de acuerdo con sus ras-
gos económicos. Para hallar una explicación inmediata de esas características,
sólo necesitamos examinar las constituciones estatales, y ver las disposiciones
que obstaculizan o impiden que se tomen tales medidas. Las de Michigan e
Illinois prohiben la imposición graduada sobre las rentas personales, y las
de Indiana, Michigan, Ohío y Wisconsin establecen restricciones severas
'1!.',
sobre la aceptación de préstamos por el gobierno. Aunque los Estados de los
Lagos eluden sus propias limitaciones constitucionales contra las deudas, per-
mitiendo que empresas públicas emitan bonos "no garantizados" [v.q., para
dormitorios de colegios y carreteras de peaje) (28). las restricciones en
contra de la aceptación de préstamos mantienen bajo el endeudamiento total.
Los límites a la deuda aparecieron en las constituciones estatales de la región
durante el siglo XIX, en parte, como respuesta a una proliferación de emísío-
nes de bonos insolventes, que se habían utilizado para la construcción de
barreras de portazgo, carreteras y canales. Debido a sus obligaciones excesiva-
mente ampliadas, los políticos del Medio Oeste incluyeron el conservadurismo
fiscal en las constituíones de sus Estados, lo cual entró a formar parte de las
normas de la región.

(27) La región incluye a los estados de Ohío, Indiana. Illínoís, Wisconsin y Míchí-
gano
(28) No son los gobiernos estatales o locales, de por sí, quienes emite esos bonos,
sino que se encarga de ello empresas especiales. Los bonos son "no garantizados", en el
sentido de que el gobierno no garantiza su pago con todo su crédito y su respaldo. En lugar
de ello, la empresa establecida por el Estado para construir dormitorios de colegios, carre-
teras de peaje u otras instalaciones productoras de ingresos, ofrece los íngresos obtenidos
de su proyecto de construcción inminente, como garantía del Pago de los bonos. Normal-
mente, los bonos no garantizados pagan tasas de interés más altas que las de los bonos
garantizados por dependencias del gobierno, y esa tasa elevada puede contribuir a que se
tomen pocos préstamos. Véase, de James A. MaxweIl, Financing State and Local Gooern-,
menta (Washington, D. c.: Brookings Instítutíon, 1965), p. 194ff. Un impuesto sobre la
renta adoptado recitntemente en Illinois ( 1969) • puede hacer cambiar esa característica
regional de baja dependencia de esa fueute de ingresos.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTÁLES 297
Región Montañosa.
A pesar de su reputación conservadora, los gobiernos estatales y locales
de la Región Montañosa ( 29) tienen clasificaciones que figuran entre las
más elevadas (en relación con las características económicas) en renglones
de relaciones, ayuda federal y productos de los servicios públicos. Una can-
tidad desacostumbradamente grande de las tierras de la Región Montañosa
es propiedad del gobierno federal; y los congresistas del Oeste han conse-
guido que se acepte el principio de que el gobierno federal debe prestar una
ayuda adicional a los Estados que tengan grandes extensiones de tierras de
propiedad pública. Más del 30 por ciento de las tierras de los Estados mon-
tañosos es de propiedad de dependencias federales, y este factor merece un
reconocimiento especial en las asignaciones de varios programas de ayuda.
En relación con las condiciones económicas, las erogaciones de los gobier~
nos estatales y locales de la Región Montañosa se encuentran entre las más
elevadas de todas las del país. Asimismo, la zona se clasifica también en la
cabeza, o cerca de ella, en lo que respecta a las medidas de kilometraje de
carreteras y a la generosidad de los pagos de beneficencia. Esos rasgos cons-
tituyen una derivación cultural en favor de fa comunidad, que ofrece un con-
traste extraño con el triunfo que obtuvieron recientemente los republicanos
derechistas en Montana, Wyoming e Idaho. Hay varios elementos de la
historia de la región que pueden aclarar, hasta cierto punto, las normas
"progresivas" de los servicios públicos: los movimientos radicales de trabaja-
dores que se desarrollaron a fines del siglo XIX y comienzos del XX. por la
dureza de l'os trabajos en las minas y los aserraderos; las grandes distancias.
el terreno accidentado, y el aislamiento de establecimientos de población que
podrían sentirse inclinados a obtener cierta cantidad de cooperación (al mis-
mo tiempo que proporcionan una justificación para el individualismo extremo);
y la falta de grandes minorías culturales cuya extrema pobreza o cuyas ca-
racterísticas distintivas hubieran podido impedir que los grupos predominan-
tes de población aceptaran imposiciones elevadas. Así pues, la homogeneidad
cultural, la severidad del medio ambiente y la reacción ante los excesos ante-
riores de una economía de libre empresa, pueden haberse combinado para
moldear el carácter distinto de las normas de la Región Montañosa.

El Sudeste.
Los Estados del Sudeste (30) muestran cierto número de las caracterís-

(29) Esta región incluye a los estados de Montana, Idaho, Wyoming, Colorado y
Utah.
(30) gl Sudeste incluye a los estados de Virginia, Virginia Occidental. Carolina del
Norte. Carolina del Sur. Georgia. Florida. Kentucky. Tenesí, Alabama. Misisipi. Arkansas
y Luisiana.
298 PRODUCTOS DEL SISTEMA AOMINISTRATIVO

ticas que les atribuyen los historiadores y los especialistas en ciencias polí-
ticas, incluso después de controlar sus bajos niveles de desarrol1'o económico.
Se clasifican en puntos significativamente más bajos que lo esperado en la
prestación de servicios en los campos de la educación. las carreteras y la be-
neficencia pública. y ocupan lugares elevados en cuanto a la imposición sobre
ventas y consumos. El rendimiento del Sur en el programa destinado a ayu-
dar a las familias con niños dependientes es particularmente pobre y refleja
la reputación que tiene la AFDC de ser un "programa de negros". El Sur
se clasifica en una posición elevada (en relación con 'las condiciones econó-
micas) en tres programas educativos: estos reciben gran parte de los fondos
para su sostenimiento del gobierno federal y son los que menos amenazan
con provocar crisis en el sistema social: los almuerzos escolares. la educación
vocacional y la rehabilitación vocacional. El empleo relativamente elevado de
impuestos de consumos y sobre las ventas. da un carácter extremadamente
regresivo a los sistemas sureños de ingresos. La pobreza extrema de gran
parte de la región es responsable. hasta cierto punto. de que hayan elegido
esas medidas para obtener ingresos. El impuesto sobre las ventas obtuvo
apoyo. en parte. debido a que se recauda en porciones tolerablemente peque-
ñas. En realidad. Misisipí fue el primer Estado que desarrolló el impuesto
sobre las ventas al menudeo. durante la Depresión. cuando vendió fichas como
moneda fraccionaria y recaudó impuestos sobre las ventas más pequeñas.
No obstante. fa dependencia del Sur del impuesto sobre las ventas tiene tam-
bién una característica racial. Más de un funcionario estatal de la región me
ha dicho que estaban en favor de la imposición sobre las ventas al menudeo.
debido a que "hacía que los negros pagaran su parte".

LAS REALIDADES MIXTAS DE LAS RELACIONES

INTERGUBERNAMENTALES

Es engañoso describir como "verticales" y "horizontales" a las relaciones

entre las dependencias administrativas e implicar que dichas relaciones son
claramente de uno y otro de esos tipos. Las relaciones entre administradores
de diferentes gobiernos se derivan de problemas concretos que afectan a va-
rias jurisdicciones: con frecuencia. combina relaciones "horizontales" con
"verticales". También pueden desarrollarse relaciones "triangulares", que
incluyen a dos gobiernos locales con una sola dependencia federal (o estatal).
o a dos dependencias federales (o estatales) con un solo gobierno local. Las
localidades vecinas pueden desarrollar un proyecto conjunto bajo los auspi-
cios de una ayuda federal. O un conjunto integrado de programas locales
puede recibir apoyo de diferentes ayudas federales ofrecidas por diversas
dependencias. Más allá de este nivel de complejidad, puede surgir toda una
variedad de relaciones "poliangulares" entre numerosas dependenciasEedera-
 RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 299

les, estatales o locales, que tengan un interés común por un programa par-
ticular.
También constituye una simplificación suponer que la participación de
un nivel "superior" de la administración permite que la organización controle
a sus "subordinadas". En un estudio de las relaciones intergubernamentales
en un condado rural de Indiana, se descubrieron varios programas federales
controlados por comisiones locales, que funcionaban con bastante discreción.
Eran extensiones de la organización administrativa federal (31 ): pero su
mezcla de consideraciones locales con normas federales crea confusiones en
cualquier comparación simple de la participación federal con el control Iede-
ral. Esas unidades incluían a la Junta de Servicios Selectivos, la Junta de
Beneficencia, el Comité de Estabilización y Conservación Agrícola del Con-
dado, y la Junta de Defensa Civil. Estas unidades eran responsables de la
selección de jóvenes para los servicios armados; la toma de decisiones sobre
solicitudes de ayudas de beneficencia: la distribución de asignaciones de cul-
tivos y pagos por actividades de conservación, y el establecimiento de juntas
de racionamiento, que practicaban procedimientos de emergencia y obtenían
ayudas federales para fas luchas contra incendios y los equipos de hospitales.
Fuera de los límites formales del gobierno, pero todavía capaces de afectar
a la administración local de programas federales, se encontraban los bancos,
que ejercían su aprobación sobre todas las solicitudes de préstamos para la
Administración Federal de la Vivienda y para la de Veteranos.
Durante la época de inversiones masivas en las instalaciones espaciales
de Cabo Kennedy, la parte central oriental de Florida experimentó una gran
variedad de relaciones intergubernamentales. Entre 1950 y 1966, la población
del condado Brevard pasó de 23,600 a 221,000 habitantes. La economía dejó de
estar basada en los cítricos, el ganado, los cultivos comerciales, la pesca y la
silvicultura, pasando a depender, casi exclusivamente. del programa espacial.
A fines de 1965. la Fuerza Aérea, la Administración Nacional de Aeronáutica
y el Espacio (NASA) y sus contratistas, emplearon aproximadamente al 37
por ciento de la mano de obra de la región. Una breve investigación de las
acciones recíprocas más sobresalientes proporciona una magnífica ilustración
de los diversos modos en que las dependencias administrativas de gobiernos
separados pueden unirse para hacerse demandas mutuas y proporcionarse
beneficios unas a otras. En un estudio de relaciones intergubernamentales, que
se llevó a cabo en 1966, descubrieron las siguientes metas que estaban a la
base de las relaciones interguQernamentales:

(31) Douglas Sto Angelo, "Pormal and Routlne Local Control of National Programs",
Southrt1e6tetll Social ~'Quarterll1.47(marzo de 1966), 416-27: wase también el aná-
lisia de 1011 "hibridos admiDistratlvos" en el Capitulo IV, p. 98. 99, 100 de este volumen.
300 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

l. El deseo de una dependencia de hacer la vida más agradable

y conveniente para su floreciente conjunto de trabajadores;
2. La preocupación de una dependencia de que los proyectos ini-
ciados por otras unidades puedan afectar a sus propios progra-
mas;
3. El deseo de una dependencia de apoyar sus propios productos
con los recursos controlados por otros gobiernos.
4. El deseo de una dependencia de proteger los intereses de sus
electores contra los trastornos ocasionados por los proyectos de
otros gobiernos.
5. El deseo de los administradores de una dependencia de estable- .
cer una relación con otras unidades de gobierno. y
6. El reconocimiento por el personal de una dependencia de que
dispone de un excedente de recursos que pudieran ser valiosos
para otras unidades de gobierno (32).

Los funcionarios de la NASA destacaron en el papel que desempeñaron

como grandes patronos preocupados por la comunidad de sus empleados. La
dependencia deseaba ventajas para la comunidad. que le ayudaran -así como
también a sus contratistas- a reclutar personal para esa zona; deseaba contar
con instalaciones y servicios apropiados de viajes. para asegurarse de que sus
empleados tendrían una buena disposición y una moral elevada. Demostró un
interés especial por los problemas de desplazamientos. Las principales ins-
talaciones de la NASA están separadas del continente por un amplio estuario
y ocupan varias islas que fueron muy poco utilizadas antes del auge de los
programas espaciales. Puesto que las instalaciones se extienden de norte a
sur, a lo largo de ochenta kilómetros, es necesario contar con numerosas ca-
rreteras. calzadas y puentes entre todos los lugares importantes de trabajo y
las comunidades que alojan a los trabajadores. Con el fin de estimular y
dirigir a las dependencias estatales locales y federales que debían proporcio-
nar las carreteras necesarias. la Oficina de Servicios de la Comunidad de
la NASA investigó los hábitos de desplazamientos de sus propios empleados
y de los de otras dependencias federales y contratistas; y facilitó los datos
a funcionarios estatales. municipales y de condado. y a la Oficina de Carre-
teras Públicas de los Estados Unidos.
La erección de los lugares especificas para las calzadas y los puentes hizo
participar al Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos. Esta
dependencia mostró el segundo aliciente para las relaciones íntergubernamen-
tales: proyectos de otras unidades que afectaban a las responsabilidades pro-

(32) Ira Sbarkansky. "Intergovemmental ReJations iD Brevard County, Florida", UD

informe al Instituto de InvestigadoDeJ Urbanas de la Plorida State Univer'ity, J966.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 301

pias del Cuerpo. En este caso, dicho Cuerpo tenía que revisar los diseños de
calzadas y puentes, para asegurarse de que no obstaculizaran la navegación
en el Intracoastal Waterway (Canal Intracostero) y en otras corrientes de
la región de Cabo Kennedy.
Las cuestiones de dinero generan, con frecuencia. relaciones interquber-
namentales. Como ejemplos del tercer aliciente para esas relaciones, varios
administradores buscaron recursos financieros de otras dependencias para el
mejoramiento de carreteras y puentes. El Departamento de Carreteras del
Condado pidió fondos adicionales a la Junta Estatal de Carreteras. para ad-
quirir los derechos de paso, antes de que llegara el momento de recibir los
fondos estatales para carreteras. A su vez, los funcionarios estatales preten-
dían que las dependencias federales debían pagar más que su parte habitual
para el mejoramiento de las carreteras del condado Brevard, debido a que
el tránsito había sido inducido federalmente. Las dependencias federales acep-
taron ciertas responsabilidades financieras adicionales; pero se opusieron a
las demandas estatales totales, con el argumento de que los beneficios propor-
cionados por el programa espacial eran una buena compensación de las ero-
gaciones estatales en carreteras.
Los administradores estatales y del condado, reunidos. se acercaron a
funcionarios de W áshington, para pedir ayuda federal complementaria. Du-
rante marzo de 1965. un miembro de la Junta Estatal de Carreteras declaró
que una delegación encabezada por el gobernador Burns se reuniría con l'os
senadores y los congresistas por Florida, y trataría de obtener una audien-
cia con el presidente Johnson. Esa reunión no tuvo lugar; pero, en el curso
del mes de abril. los funcionarios estatales se reunieron con el vicepresidente
Humphrey, durante su visita a Orlando (con el fin de honrar al astronauta
[ohn Young). Entonces, el vicepresidente Humphrey preparó una reunión en
Wáshington entre el gobernador, los miembros de la Junta Estatal' de Ca-
rreteras. el presidente de la Comisión del Condado Brevard, los dos senadores
por Florida, el secretario de la Fuerza Aérea (que administra la Base Patrick
de la misma, en la zona del Cabo), el Director y el Subdirector del Centro
Espacial Kennedy de la NASA. En esa reunión se lograron: un acuerdo
estatal-federal sobre la división de los costos de ciertas carreteras y varios
puentes, una indicación de la buena disposición de la NASA y la Fuerza
Aérea para pedir asignaciones presupuestarias para carreteras, basándose en
necesidades militares, y planes para someter al Congreso una ley de asigna-
ciones suplementarias.
La reunión de Orlando con el vicepresidente produjo un incidente que
mostré algunas de las tensiones que pueden acompañar a las relaciones inter-
gubernamentales. Como ejemplos del cuarto aliciente para las relaciones de
esta clase (protección de los propios electores contra los proyectos de otros
gobiernos) • funcionarios locales y ciertos directores de periódicos aliados
302 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATlVO

realzaron mucho un paso en falso. El incidente tuvo lugar al iniciarse la

reunión. Un guardia de seguridad no pudo encontrar el nombre del presidente
de la Comisión del Condado Brevard en la lista de invitados e insistió en que
abandonara la reunión. En medio de la confusión que precedió al comienzo
de las conversaciones, el comisionado no pudo demostrar su identidad. Al
informar a la prensa del incidente, el comisionado dijo que el guardia le orde-
nó: "Fuera, fuera ... Usted, váyase, váyase". Los funcionarios y los períó-
dicos locales consideraron que esa exclusión privaba a Brevard de una repre-
sentación en discusiones que podrían tener efectos de largo alcance sobre el
bienestar del mismo. Todavía peor, la reunión tuvo lugar en el Condado de
Orange y su anfitrión fue el director del Orlando Sentinel, un periódico de
este condado. En el Ster Adoocete., de Títusvílle, Brevard, citó a un funciona-
rio local, que dijo: "El condado Brevard es el noveno entre los más poblados de
Florida. Nunca le hemos pedido ayuda al de Orange en el pasado y no pen-
samos hacerlo en el futuro... Creo que al condado de Brevard se le deben
excusas por su exclusión [la del comisionado] de esa reunión importante".
Otro periódico, el Cocoe Tribune, llamó al director del periódico de Orlando
"El Pequeño Emperador de Florida Central" y especuló sobre su contri-
bución a la exclusión del funcionario de Brevard, con el fin de poder realzar
los proyectos de carreteras que beneficiarían al condado de Oranqe, a ex-
pensas del de Brevard. El comisionado mismo llegó a considerar como una
ventaja su exclusión de la reuni6n:Por la turbación del vicepresidente y las
excusas que siguieron, descubrió que los demás gobiernos se mostraban más
cooperativos de lo que había esperado originalmente.
Las decisiones sobre carreteras y puentes proporcionan otros ejemplos de
relaciones intergubernamentales provocados por los deseos de los funciona-
rios de proteger a sus electores. La Oficina de Pesca Deportiva del Departa-
mento del Interior de los Estados Unidos analizó el diseño y la ubicación de
los puentes y las calzadas en relación con su efecto sobre la sanidad de la
vida marina y las oportunidades recreativas para los deportistas. Las auto-
ridades municipales se opusieron a la elección de determinados lugares para
nuevas carreteras y puentes, debido a su efecto probable sobre los restauran-
tes, los moteles y las tiendas. locales. Los administradores de las autoridades
de puentes de peaje, se opusieron al desarrollo de instalaciones gratuitas,
debido a sus propias oblIgaciones hacia los propietarios de bonos.
Otro ejemplo de relaciones intergubernamentales, fomentadas por la pre-
ocupación de los funcionarios por sus electores, fue la decisión de la NASA
de crear un Centro de Información para Visitantes. El Centro tenía perspec-
tivas de convertirse en la principal atracción turística de la región. Una in-
vestigaci6n llevada a cabo por. el Servicio . de Parques Nacionales de los Es-
tadoaLlntdos, predijo que 3.2 millones de personas visitarían anualmeate el
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 303

Centro, para 1970. Como reacción ante esa predicción, un periódico del con-
dado escribió:

Tres millones de personas consumiran una gran cantidad de

comidas en el condado de Brevard. Muchos de ellos desearán en-
contrar un lugar para pasar la noche. Querrán adquirir recuerdos,
visitar nuestras playas y, quizá, permanecer cierto tiempo para po-
der pescar y descansar en nuestro magnífico clima.
Sus automóviles necesitarán combustible y, probablemente, cíer-
tas reparaciones y servicios de mantenimiento. Hasta es posible
que estén dispuestos a mirar en torno suyo, para escoger un lugar
de retiro o buscar un empleo ...
Será mejor que andemos listos para prestar los servicios que
demanden y que estarán dispuestos a pagar (33).

No sólo las comunidades cercanas al Centro podrían aprovecharse más

del turismo que las situadas en el extremo más alejado del condado, sino
que, además, la ubicación exacta del Centro determinaría cuáles de varias
rutas recomendarían a los turistas los clubs automovilísticos nacionales y las
compañías petroleras. Si una población no tuviera un acceso conveniente al
Centro, perdería mucho turismo. Antes de que la NASA tomara una decisión
relativa a la ubicación del Centro, varias cámaras de comercio 10 pidieron
para sus regiones; al menos tres comunidades ofrecieron terrenos gratuitos
para el Centro y una de ellas un supermercado vacío, como edificio apropiado.
Para evitar a las tabernas y los tugurios que rodearían al Centro, si se situara
junto a una carretera pública (las principales carreteras del condado tienen
libertad de establecimiento en sus bordes), la N ASA decidió construir el
Centro dentro de su reservación, con una carretera controlada federalmente,
entre él y una autopista importante. Aunque. esta decisión no dejó de prevo-
car duras críticas de los periódicos de la comunidad, la NASA trató de re-
ducir al mínimo la controversia. En el curso de varias presentaciones públicas,
la NASA afirmó que no competiría con la industria privada de turismo. Como
atractivo para los restaurantes locales, el Centro limitaría sus instalaciones de
refrescos a las fuentes de sodas, en lugar de servir comidas o crear ínstalacío..
nes para acampar. Con el fin de mantener a todas las comunidades importan-
tes en las rutas turísticas, la NASA haría que pudiera llegarse al Centro
desde diversas partes del condado. Para lograr esto, permitiría que la Junta
Estatal de Carreteras construyera autopistas adicionales a través de su reser-
vación.
Aunque los conflictos y las competencías resaltaron en las relaciones ge~

(33) Orlando Sentlnel {BrevardCounty Editi6n) , S de Junio de 1965.

304 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

neradas por el desarrollo de carreteras y puentes y la creación del Centro de

Información para Visitantes de la NASA, la mayoría de las relaciones ínter-
gubernamentales que tuvieron lugar en el condado de Brevard fueron amis-
tosas. En realidad. eso es lo que afirmaron tanto los administradores federales
como los locales. La NASA y la Fuerza Aérea se esforzaron en fomentar las
relaciones con otras unidades del gobierno. At nivel de Wáshínqton, la NASA
trató de que se estableciera en el condado de Brevard una oficina subreqío-
nal de otra dependencia federal (el Departamento de la Vivienda y el Desa-
rrollo Urbano). Las oficinas subregionales no son componentes habituales de
la organización de ese departamento. En lugar de ello, dicha dependencia
se esfuerza en ayudar a comunidades regionales a resolver los problemas
planteados por su rápido desarrollo. La NASA intervino. en parte. por su
sentido de obligación por los efectos de su propio crecimiento, en parte, por
sus deseos de mantener buenas relaciones de trabajo con los gobiernos lo-
cales y, también en parte. por su esperanza de que el mejoramiento de las
instalaciones de la comunidad ayudaría a contratar y retener a empleados
competentes. La Oficina Subregional del Departamento de la Vivienda y el
Desarrollo Urbano proporciona asesoramiento y ayuda técnica a las autori-
dades locales que desean solicitar fondos federales. Su personal enuncia y
describe los programas de su departamento y otras dependencias federales
e indica cuales son los criterios que tienen probabilidades de tomar en con sí;
deración los funcionarios federales, al revisar las solicitudes locales de con-
cesiones de ayuda. En cierto modo como agentes viajeros de ventas, llaman
a las autoridades locales para que conozcan los programas nuevos o que
hayan sufrido cambios. El esfuerzo principal de la Fuerza Aérea en las rela-
ciones intergubernamentales es el Consejo Civil-Militar de la Base Patrick
de la Fuerza Aérea, que proporciona oportunidades para que los comandan-
tes de la base y los oficiales de relaciones públicas se reunan con ciudadanos
destacados: v.g .. el clero. los comerciantes al menudeo, los agentes ínmobí-
liarios y los funcionarios del gobierno local. Los miembros del gobierno local
señalan que las reuniones mensuales de negocios son normalmente breves y
tranquilas; pero la hora social que las acompaña proporciona oportunidades
para examinar cuestiones de interés mutuo y. a veces, llegar a acuerdos sobre
actividades conjuntas. Una vez al año, los miembros pasan varios días juntos
-en parte. a expensas del gobierno Iederal-e-. visitando otras instalaciones
de la Fuerza Aérea en todo el territorio de los Estados Unidos. Los miembros
declaran que esos períodos amplios de estrecho contacto, les permite com-
prender con mayor claridad las opiniones de sus compañeros y darse cuenta
de las restricciones que influyen en ras operaciones de unos y otros. Citan
varios ejemplos de cooperación int~gubemamental, que atribuyen a las
amistades desarrolladas gracias a los programas del Consejo. Un· oficial de
relaciones públicas de la Fuerza Aérea mencion6 el programa del Consejo
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 305

como explicación de la pronta respuesta que recibió, en cierta ocasión, del

Departamento de Carreteras del Condado, a su petición de ayuda. Durante
la crisis de lbs proyectiles dirigidos cubanos, fue necesario cerrar la carretera
principal que corre por un costado de las pistas de aterrizaje. "Unos minutos
después" de la petición hecha por teléfono por ese oficial, el condado tenía
ya en el lugar de los hechos una excavadora de carreteras, para abrir una
desviación de tierra aplanada y se presentaron oficiales de la policía para
bloquear la autopista y dirigir el tráfico.
Muchos administradores hacen relatos sencillos sobre el intercambio de
favores entre dependencias. Algunas de ellas pueden reflejar decisiones de
alto nivel para constituir relaciones intergubernamentales. Sin embargo, los
empleados de niveles inferiores se hacen también favores mutuamente, por
motivos menos complejos. Lo hacen así c~ando están predispuestos a cooperar
y disponen de algún excedente que pueda beneficiar a otra dependencia de
la zona. Esos intercambios no han sido importantes en términos de dinero
u horas-hombres, pero hacen que las relaciones sean tolerables para el per-
sonal de las diferentes unidades. La Base Patrick de la Fuerza Aérea prestó
hombres y vehículos gratuitamente para brindar ayuda a un proyecto de
construcción escolar que sufría un retraso; personal y equipo del condado
-con materiales regalados por comerciantes locales- ayudaron a construir
una piscina para los oficiales subalternos; y el condado donó materiales para
establecer un puesto de refrescos en el campo de beisbol de la Liga Pequeña
de la Fuerza Aérea. La NASA y la Fuerza Aérea regelaron proyectiles
dirigidos anticuados a las autoridades locales, para su exhibición, y permi-
tieron que el personal del gobierno local asistiera a los cursos de adiestra--
miento en servicio, previstos para empleados federales. En cierta ocasión.
la Base Patrick de la Fuerza Aérea salvó a un gobierno locar de las molestias
ocasionadas por otra dependencia federal. Cuando la Dependencia Federal
de Aviación se negó a permitir que un nuevo aeropuerto comenzara a fun-
cionar el día de su inauguración oficial. porque el encargado de la torre
de control carecía de credenciales adecuadas. la Fuerza Aérea prestó a
uno de sus operadores. Los funcionarios federales y del condado cooperan
regularmente para facilitar a los empleados federales la presentación de pe-
ticiones de exención de impuestos sobre la propiedad y la adquisición de ma-
trículas de automóviles. Tanto la NASA como la Fuerza Aérea proporcionan
espacio temporal en sus oficinas para funcionarios del condado y permiten
a sus empleados que dejen tiempo libre para esas cuestiones personales.
La descripción anterior indica que no existe un patrón simple de rela-
ciones intergubernamentales. No hay rutinas formales que prescriban con cla,
ridad cómo deben tratar tos administradores de un gobierno con los funcio-
narios de otra unidad. AdemAs, cAda "ejemplo" importante' de relaciones
intergubetDamentales 110 cOftSdtuye un acoGtecimiento. Bn toda una serie de
306 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

reuniones, conversaciones telefónicas, notas y acuerdos formales o extraofí-

cíales. A veces, las decisiones de un gobierno pueden influir en otro, cuan-
do no haya habido contactos verdaderos. Un administrador de una unidad
puede basar una de sus decisiones en las suposiciones sobre las respuestas
probables de los funcionarios de otras. Si los funcionarios de diferentes uní-
dades han obtenido datos suficientes sobre los medios ambientes y los modos
de actuar de los unos y los otros, sus suposiciones pueden conducirles a
acciones muy poco diferentes de las que emprenderían si existieran comuni-
caciones formales.

RESUMEN
Los administradores de todos los niveles del gobierno tratan de influir
en las decisiones de dependencias administrativas situadas en otros niveles.
Varios tipos de ayudas intergubernamentales reunen recursos del gobierno
federal, los estatales y los locales, para el sostenimiento de todos los serví-
cios internos principales. Hay participantes de cada nivel de gobierno que
resienten el efecto de las decisiones tomadas en dependencias admínístratí-
vas de todos los niveles.
Hay numerosas formas de relaciones intergubernamentales. Muchas de
ellas implican ayudas financieras e, incluso, las que no son claramente finan-
cieras, tienen importancia económica para los participantes: concesiones de
ayuda; impuestos compartidos; créditos fiscales; disposiciones de la impo-
sición federal sobre la renta que permiten deducciones de impuestos estata-
les y locales y la exclusión de los ingresos obtenidos como intereses de bonos
estatales o locales; la prestación directa de servicios por un gobierno a ciuda.. .
danos de otro; ayuda técnica, y lazos extraoficiales entre amigos personales
de diferentes dependencias o a través de los medios de las sociedades profe-
sionales de administradores. No es factible calcular el valor económico de
esas relaciones para los que las porporcionan o los que las reciben. Los re-
cursos incluidos en las concesiones y -las ayudas federales a las localidades
son considerables. Las concesiones federales ascendieron a 17,000 millones de
dólares, en 1968, Y las ayudas estatales fueron de cerca de 18,500 millones
de dólares, en 1966-67.
Desde la Segunda Guerra Mundial, se ha registrado un crecimiento
continuo en la magnitud de- las ayudas financieras intergubernamentales,
aunque cualquier informe de crecimiento es, en parte, una función de las
normas de medición utilizadas. Los tipos de programas añadidos durante
cada década del siglo XX. indican que las relaciones intergubernamenta1es se
desarrollan, sobre todo, con intereses políticos. Por ejem,plo, los programas
recientes en los campos de, la educación y los asuntos urbanO$, reflejan las
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 307

preocupaciones por esos sectores normativos, durante los años medios y Iína-
les de la década de 1960.
No todas las relaciones intergubernamentales son verticales. Hay nume-
rosos contactos horizontales entre Estados o localidades diferentes. Esas re-
laciones no se enfocan en las "ayudas" financieras; pero, con frecuencia, tie-
nen una gran importancia económica para los participantes. Hay numerosos
tipos de cooperación metropolitana, pactos ínterestatales, acuerdos recíprocos
sobre la prestación de servicios y programas de aplicación de las leyes, así
como lazos extraoficiales basados en amistades personales y en contactos
establecidos por medio de organizaciones de funcionarios del gobierno. Con
frecuencia resulta engañosa la identificación del "tipo" de relación ínterqu-
bernamental que prevalece en un momento o un lugar dados. Hay múltiples
relaciones que se establecen entre funcionarios de diferentes unidades guber~
namentales, cuando sus empleados o clientes descubren su interés mutuo por
ciertos problemas importantes. Los problemas individuales pueden generar re-
laciones verticales u horizontales entre varias unidades. Las rel'aciones ínter-
gubernamentales no dejan de tener efectos sobre los gobiernos involucrados.
Esos efectos se analizan en el Capítulo 10, junto con otros servicios de los
sistemas administrativos.
10 VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS

En el Capítulo 1 incluimos algunos de los serVICIOS que proporcionan

a sus medios ambientes los procesos de conversión de los sistemas administra-
tivos. Ahora, después de analizar numerosas características del medio am-
biente, sus insumos en el proceso de conversión y también éste último, va-
mos a examinar, finalmente, varios tipos de servicios. El cuadro deberá ser
más amplio -y complicado- que en nuestro primer examen.
Al analizar los servicios de las dependencias administrativas, tendremos
que hacemos frecuentemente preguntas relativas al origen de los mismos y la
influencia de los administradores sobre ellos. Hay algunos que sólo pasan
por las dependencias administrativas y sufren poco la influencia de los actos
de éstas. En algunos casos, una unidad administrativa puede trabajar en un
proyecto y "producirlo", pero sin dejar ninguna característica que demuestre
ser de su creación. Cuando ciertas dependencias estatales o locales propor-
cionan servicios financiados y regulados por dependencias federales, por
ejemplo. las unidades productoras pueden no hacer más ni menos que lo que
requiere el manual federal. O bien, una dependencia puede simplemente se-
guir produciendo un servicio, de acuerdo con procedimientos desarrollados
durante la generación pasada, sin que el grupo actual de funcionarios lleve
a cabo ninguna alteración en el mismo. En algunos casos, los administra-
dores pueden ayudar a crear un nuevo programa; pero, primordialmente, en
respuesta a las demandas de ciudadanos, grupos de intereses o miembros de
la rama ejecutiva o la legislativa. Esas cuestiones relativas a los orígenes son
importantes, para poder comprender plenamente lo que es el sistema admi-
nistrativo. Deseamos saber qué transacciones se originan o moldean en el
proceso de conversión, así como también, a cuáles les da forma, sobre todo.
el medio ambiente. Si deseamos utilizar nuestros conocímíentos de administra-
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 309

cíón para efectuar ajustes en las normas y los programas públicos. debemos
saber dónde es preciso que apliquemos nuestros ajustes: a las dependencias
o a otros factores de sus medios ambientes. Sin embargo. en su mayor parte.
no se ha logrado este tipo de conocimiento detallado. Sólo podemos plantear
la cuestión relativa al verdadero origen de los servicios administrativos y. a
continuación. describir varios de ellos que parecen tener importancia para
los administradores y ciertos actores del medio ambiente.

LOS ESFUERZOS ADMINISTRATIVOS Y LOS SERVICIOS

PUBLICaS

Los servicios públicos incluyen algunos de los productos más tangibles

de las dependencias administrativas. pero ni siquiera ellos pueden medirse
con claridad y sin ambigüedades. No podemos simplemente equiparar las
normas seguidas por las dependencias administrativas con los servicios que
reciben realmente los ciudadanos. Los servicios pueden medirse en diversas
formas: por los servicios que reciben los usuarios; por el mejoramiento en las
condiciones de los clientes como resultado del servicio; por la popularidad de
este último entre los usuarios o de acuerdo con determinadas normas de calí-
dad, establecidas por una organización de profesionales, preocupados por el
servicio de que se trate. En el caso de "servicios" que sean intangibles -tales
como las manifestaciones patrióticas o religiosas u otros actos simbólicos de
los funcionarios administrativos-o su producto puede medirse por las Indica-
ciones de satisfacción (o de disconformidad) que pueden observarse en la po-
blación. Con frecuencia, los servicios se méden por los esfuerzos dedicados
a ellos por los administradores; sin embargo, algunos pueden no responder a
las necesidades de los usuarios de una dependencia, y otros pueden tener
finalidades que se cruzan con las de algún otro. Los servicios tales como las
erogaciones de la dependencia, el reclutamiento y la selección del personal,
el diseño de las instalaciones físicas y la adquisición de equipo. pueden no
realizar la contribución esperada a los servicios que presta la dependencia.
Las erogaciones se encuentran entre las manifestaciones más evidentes
de las normas de una dependencia. Los funcionarios dedican una gran can-
tidad de atención al establecimiento de presupuestos, y los gastos se consíde-
ran, ampliamente. como un denominador común con respecto a los renglones
que producen servicios. Aunque las erogaciones, por sí mismas. no satisfagan
las demandas populares de servicios. parecen servir para adquirir muchas de
las cosas que los producen. La suficiencia de fondos puede ser una condición
sine qua non para los servicios públicos; sin embargo. hay varios otros deter-
minantes de. los productos de servicio que pueden proporcionarse en cantida-
des generosas o escasas, por diferentes jurisdicciones cuyos presupuestos to-
tales sean casi iguales. Hac~da variar· la distribución de los fondos entre
310 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

distintos factores. los normadores pueden hacer que un presupuesto de cierta

cantidad total produzca más o menos servicios. Algunas de las normas que
tienen efectos importantes sobre los productos de servicios, pueden ser índe-
pendientes de los niveles de erogaciones.
Hay varios aspectos del personal de una dependencia, que pueden tener
influencia sobre la calidad o la cantidad de los productos de servicio. La na-
turaleza de la preparación recibida por el personal. su sensibilidad a las ne-
cesidades de sus usuarios. y sus alicientes de avance profesional. pueden afee-
tar la capacidad de una dependencia para utilizar sus fondos de la manera
más eficiente. El simple factor del tamaño del personal. y su distribución
entre las tareas principales y las secundarias, que se nevan a cabo, puede
afectar también a los productos de servicio de una dependencia. Por ejemplo.
los educadores profesionales predicen que la consolidación de pequeños -dís-
tritos se sumará a las capacidades de enseñanza disponibles para cada alum-
no y hará aumentar la calidad de los productos de las escuelas. Si se utilizan
las erogaciones para que los niveles de salarios sean competitivos con los de
otras juridicciones, pueden facilitar la búsqueda de los normadores de la ..com-
binación correcta" de preparación y alicientes para cada uno de los puestos
importantes de su organizaci6n: sin embargo. los salarios no garantizan, por
sí solos. el éxito en la obtención de un buen personal. En realidad, la sensí-
biJidad de los directores y su capacidad para utilizar recursos financieros pue-
de ser la condición clave que pueda (o no) traducir un buen presupuesto en
un buen personal y. posteriormente. en servicios públicos que satisfagan las
necesidades y los deseos de los clientes o usuarios.
Las dimensiones cruciales del equipo y las instalaciones físicas, que
pueden afectar a los productos de servicios, incluyen su compatibilidad con
los métodos contemporáneos de prestación de servicios, su flexibilidad con
respecto a las necesidades múltiples y las demandas variables de los usuarios.
y su durabilidad, cuando se someten a un uso muy intenso. Probablemente sea
cierto que puede proporcionarse una buena educación en instalaciones físicas
inadecuadas. si el personal profesional es adaptable y entusiasta. Pero la
naturaleza del medio ambiente y la disponibilidad de equipo moderno deben
contribuir a aumentar la capacidad del personal para dar un rendimiento su-
perior. Sin embargo. ni las instalaciones ni los equípos atractivos pueden ga~
rantízar el éxito. Si existen instalaciones de calidad. disponibles sólo para
una gama limitada de las tareas escolares, pueden no tener un efecto máximo
sobre el rendimiento general. Si el gimnasio de una escuela secundaria es
muy bueno, mientras que la biblioteca carece de textos cíennñcos al día, el
dinero gastado en las instalaciones podré tener una influencia distorsionada
sobre los servicios de la escuela. La capacidad de duración de las instalaciones
proporciona todavia otra dimensión que puede influir en los servicios. Si las
instalaciones y el equipo no resisten el trato de los dientes. los costos de man"
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINIS1'RATIVOS 311

tenímiento harán que se reduzcan las inversiones que puedan hacerse en ins-
talaciones adicionales o para el mejoramiento del personal. Más adelante. en
este mismo capítulo. volveremos a ocuparnos de las cuestiones relativas a
los efectos que tienen diversos tipos de funciones administrativas sobre los
servicios que reciben los clientes.

LA INFORMACION COMO SERVICIO

Las dependencias administrativas producen información e ideas para el

público y otras ramas del gobierno. Con frecuencia. esos servicios sirven para
establecer la agencia de discusiones públicas. influir en el contenido de la
"opinión pública" y proporcionar la información que utilizan los legisladores
y el jefe del ejecutivo. para "supervisar y controlar" a los administradores.
Este no es el lugar apropiado para exagerar la influencia de las dependencias
administrativas sobre la opinión pública. No debemos presentar la imagen de
un gobierno compacto que ejerza una influencia sutil. aunque irresistible.
sobre las mentes de los ciudadanos. Normalmente. las unidades administrati-
vas son tan complejas y están tan llenas de diversidad como la población a
la que sirven. Esta diversidad misma es una de las defensas primordiales que
tiene la sociedad contra la maquinaria que ejerce una influencia excesiva en
la opinión: debido a su diversidad. los administradores proporcionan opciones
de opinión a sus ciudadanos. en lugar de una opinión pública en sí misma.
Los administradores utilizan varios medios para proporcionar información
e ideas al público. Algunos son anuncios formales y. otros. comunicaciones
destinadas a influir en la opinión pública. mientras que. otros más. son co-
municaciones públicas a otros funcionarios de gobierno. que tengan una fun-
ción secundaria de influencia sobre el público. En muchos casos. es dífícil
separar el objetivo primario del secundario. en las comunicaciones de los ad-
ministradores. Pueden ir dirigidas a otros funcionarios: pero entregarse de
tal forma que garanticen la obtención de cierto apoyo público. Muchas de-
liberaciones se convierten en rituales. debido a la finalidad de informar al
público sobre los asuntos de gobierno: así. el funcionario que hace circular
entre el público una comunicación interna. actúa tan sólo de acuerdo con un
método bien establecido en la práctica democrática. Los métodos tales COmo
las audiencias administrativas y legislativas. los debates legislativos y los pro-
cedimientos de los tribunales. los informes de comisiones investigadoras espe-
ciales y las campañas electorales. tienen como finalidad hacer participar al
público en los asuntos gubernamentales. Muchos de los temas que se discuten
en esos foros tienen una importancia innata que es suficiente para atraer la
atención y hacer que el público ~ muestre receptivo a la información y las
ideas que se le oúecen. Los temu de la paz y la guerra. el desauollo eeone-
mico y el ....... pleo.1a inflad6A y las tasas de'interés. las pruebas de nuevos
 312 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

medicamentos y dispositivos médicos y la facilitación de educación y vívíen-

das, son vitalmente importantes para gran número de personas.
Ciertos tipos de información pública proceden de los administradores.
Las dependencias describen los programas en curso, con el fin de hacer del
conocimiento público su disponibilidad y los requisitos que deben satisfacer
los usuarios en perspectiva. Ciertas dependencias publican también sus nece-
sidades de nueva legislación o de mayores asignaciones. Una dependencia
puede no comunicar directamente sus necesidades, sino informar de ellas a
ciertos grupos de intereses. y dejar que lleven a cabo una campaña. Las depen-
dencias proporcionan también gran parte de la información que emplean los
funcionarios electos en sus declaraciones públicas y en las deliberaciones con
respecto a actividades en curso o propuestas. Los legisladores y los ejecutivos
reconocen a las dependencias como depósitos primarios de experiencia y.
con frecuencia, utilizan a los redactores de discursos de las dependencias en
la composición de sus propias piezas de oratoria.
Los administradores se enfrentan a las acusaciones de quienes creen que
se aprovechan injustamente de las oportunidades que tienen para informar
al público. Muchos ciudadanos -y otros funcionarios del gobierno- "los
acusan de "administrar las noticias" y violar la "libertad de información".
La "administración de las noticias", se refiere a la entrega selectiva de informa-
ción, que beneficia a la dependencia que la proporciona. Es una acusación
escuchada frecuentemente durante la Guerra de Vietnam. Se pretende que
los Departamentos de Estado y Defensa sólo proporcionan informes parciales
o distorsionados sobre las actividades militares o los esfuerzos diplomáticos.
La violación de la "libertad de información" es una acusación escuchada con
J
frecuencia en los capitolios estatales y los ayuntamientos, así como también
!
en Wáshington. Se refiere a los esfuerzos hechos por los funcionarios del
gobierno para clasificar ciertos documentos sujetos a controversia como "se-
cretos" o "confidenciales". El Congreso de los Estados Unidos y varias le-
gislaturas estatales han promulgado leyes de "libertad de información". Re-
quieren que ciertos informes sean facilitados a cualquier ciudadano que 10
solicite, mientras que protegen otros documentos del escrutinio público. El
deseo de "derecho a la privada" de un individuo choca frecuentemente con
el de "libertad de información" y, en muchos Estados. ello da como resultado
la retención, en secreto para el público, de los informes sobre declaraciones
fiscales, los registros de quienes reciben ayuda de beneficencia y otros docu-
mentos relativos a casos individuales.
Con todas las posíbílídades que existen para que los administradores pro-
porcionen información· e ideas y regulen determinados mecanismos de infor-
mación püblíca, hay también muchas protecciones que guardan a los cíudada-
nos contra las opiniones de los.administradores. Quiz' la mis importante de
ellas .sea la .diveraidad .dedepeadenciasyper8Ol1at,administrativos. ..No·· hay
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 313

ninguna "línea administrativa" simple que se difunda a través de los medios

de comunicación social. Los portavoces de diferentes dependencias adminis-
trativas discuten públicamente sobre las interpretaciones de unos y otros res-
pecto a un problema social. Los legisladores individuales y el jefe del ejecutivo
salen al encuentro de las opiniones de las dependencias y proporcionan alter-
nativas adicionales para que el público las tome en consideración. Ha
habido numerosos conflictos públicos entre los jefes míiltares de los servicios
armados, el secretario civil de la defensa. el presidente y algunos miembros
del Congreso. Por ejemplo. después de que la Secretaría de la Defensa re--
duce una petición de presupuesto. un comité amistoso del Congreso tiene pro-
babilidades de proporcionar un foro para que el director del servicio acuse al
secretario de estar jugando con la seguridad nacional.
Los ciudadanos reciben también protección de las opiniones admínístra-
tivas por la diversidad de la información no gubernamental. Los medios de
comunicación social son, ellos mismos. un conjunto disperso de instituciones.
que ofrecen una gran variedad de información e ideas. Los individuos dís-
ponen también de distintas fuentes no institucionalizadas de información: los
amigos. la familia. los compañeros de trabajo y los correligionarios. que
pueden todos proporcionar informes y apoyo a las posiciones contrarias a
las presentadas por los funcionarios del gobierno.
Los administradores envían muchos de sus productos "informativos" a
otras ramas del gobierno. No pocos de los insumos que les Ilegan a los admí-
nistradores procedentes de las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno. se
iniciaron. en realidad. como servicios de la administración. Como tales, toman
la forma de peticiones de asignaciones o de un cambio en las reyes. o la for,
ma de consejo de un administrador a un miembro de otra rama. con respecto
a una proposición que haya sido desarrollada en otro lugar. Esos servicios
de la administración son tan importantes en las deliberaciones de otras ramas
que -en opinión de ciertos observadores- permiten que los administradores
dominen a otros funcionarios. Como hicimos notar en el Capítulo 8. los legis-
ladores y los ejecutivos no están tan bien preparados como los admínístra-
dores. en lo que se refiere a la educación profesional en el tema de que se
trata y en sus oportunidades corrientes para dedicar todo su tiempo a un
aspecto de las normas públicas. Mientras que las demás ramas distribuyen sus
energías entre un gran número de responsabilidades. además del establecí-
miento de normas y. dentro de este último campo. entre una gama muy am-
plia de actividades. los administradores concentran sus recursos en un campo
limitado de especialización. Con frecuencia, los administradores refuerzan su
reputación de competencia con el apoyo político ofrecido por grupos de ínte-
reses que representan a su clientela o con el de las comunidades en que
d@enprestar· sus servicios•. En. algunos casos, esas alianzas forman "subgo-
bíernos" muy unidos, que presentan demandas irtesistibles. a 14 legislafuta y.
314 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

al jefe del ejecutivo. Es posible que el "subqobíerno" mejor conocido sea el

de la alianza de administradores militares, contratistas de la Defensa y repre-
sentantes de comunidades que tengan instalaciones de defensa o bases mili-
tares. Se han formado otras alianzas entre dependencias que se dedican a la
construcción de obras públicas (Cuerpo de Ingenieros, Oficina de Rehabilita-
ción, Oficina de Carreteras Públicas) y las empresas de construcción, las
industrias conexas, las comunidades locales y los grupos de ciudadanos que
obtienen beneficios de esas actividades.
Los servicios que proporcionan las dependencias administrativas a la
rama ejecutiva y la legislativa no se limitan a las proposiciones normativas y
los informes pertinentes. La aplicación. de normas brinda productos que son
atractivos tanto para los ejecutivos y los legisladores electos como para los
ciudadanos privados. Esos servicios resultan atractivos para los ejecutivos y
los legisladores, como consecuencia de su propio esfuerzo para contribuir a
la creación y el sostenimiento de las organizaciones administrativas. Asímís-
mo, son atractivas para los ejecutivos y los legisladores, en sus papeles de
prestadores de servicios públicos. Se cree que los votantes identifican Jos
servicios recibidos con el ejecutivo o la legislatura electos. Los funcionarios
por elección se vuelven hacia los administradores, en busca de servicios que
los puedan mantener en sus cargos.

SERVICIOS PARA OTRAS DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS

Muchos de los servicios de las dependencias administrativas van dírec-

tamente a unidades del mismo tipo en otras jurisdicciones. En su mayor parte.
las "relaciones intergubernamentales" tienen lugar entre administradores de
diferentes gobiernos. Los recursos en juego son enormes. Incluyen los 17,000
millones de dólares de ayuda federal a los Estados y las localidades (1968),
los 18,500 millones de dólares en pagos estatales a los gobiernos locales (196&-
1967), además del valor indeterminado de la ayuda técnica y la cooperación
administrativa que, tienen lugar, "verticalmente", entre administradores de di-
ferentes niveles dél sistema federal y, "horizontalmente", entre administrado-
res de localidades o Estados separados. En el' Capítulo 9 describimos las
diversas formas de relaciones intergubernamentales. Aquí, examinaremos va-
rias implicaciones de sus servicios para las unidades que los reciben: 1) el
carácter de los gobiernos que más se benefician de los pagos ínterqubema-
mentales; 2) los efectos que tienen esos pagos sobre las normas de las uní-
dades que los reciben; 3) algunas de las controversias políticas que provocan
las relaciones intergubernamentales en el medio ambiente de las unidades
beneficiarias. y '4) las actitudes hacia las relaciones intergubernamentales, ex-
presadas por funcionarios de los gobiernos destinatarios.
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 315

¿Qué gobiernos reciben ayudas intergubernamentales importantes?

En general, los Estados rurales. con residentes con bajos ingresos, son
grandes consumidores de ayudas federales. Esos mismos tipos de Estados
dependen también mucho de las ayudas estatales a los gobiernos locales y de
los servicios públicos proporcionados por el Estado (1). Estos datos reflejan
la carencia de recursos disponibles para los funcionarios de ingresos locales
o estatales y el uso de ayudas ínterqubernamentales, como dispositivos para
la redistribución de recursos entre las regiones "pudientes" y las "no pudien...
tes". Para los Estados con poblaciones de bajos ingresos, esto implica impues...
tos recaudados y distribuidos por el gobierno federal. Para los gobiernos lo-
cales, en las regiones de bajos ingresos, esto significa concesiones de ayuda
por parte de los Estados y repartición de ingresos fiscales (2).
Hay varios estudios en los que se identifican las características políticas
que afectan la recepción de ayudas intergubernamenta1es. J. David Greens...
tone y Paul E. Peterson examinaron la adopción de programas contra la po ...
breza en cuatro ciudades. Descubrieron que las ciudades con maquinarias
políticas más fuertes (Chicago y Filadelfia) tratan de obtener más ayuda
financiera para sus ciudadanos y 10 hacen con mayor rapidez, que las ciu...
dades que carecen de maquinarias sólidas de partido (Nueva York y Los
Angeles) (3). Explican esto en relación a la preocupación histórica de las
maquinarias políticas por los beneficios materiales y a la velocidad con que
un gobierno bien integrado de partido puede buscar y distribuir fondos fe...
derales.

Puesto que las maquinarias dependieron siempre del pago efi...

ciente de beneficios materiales a sus diversos partidarios. no es
sorprendente descubrir que una mayor fuerza de organización in...
crementa la capacidad del alcalde para obtener y distribuir fondos
contra la pobreza. Por el contrario. la preocupación mucho mayor
de los movimientos de reforma por la "democracia" y la "hones...
tídad" en los procesos y las estructuras políticas, por oposición a

( 1) Thomas R. Dye, Politics, Bconomics, and the Public: Policy Outcomes in the
American Stetes (Chicago: Rand McNally. 1966), p. 193.
The Role oE Equalization in Federal Grerüs (Washington, D. C.: U. S. Government Prín-
ting Offíce, 1964). Sin embargo. llevan a cabo esa redistribución, en efecto, ya que son
utilizadas de manera desproporcionada por los estados de bajos recursos.
(2) Las leyes que establecen muchas ayuda! federales y estatales no están redactadas
de modo que indiquen que deben redistribuir recursos económicos de las regiones "pudientes"
a las "no pudientes" (véase, de la Comisión Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales,
(3) David Greenstone y Paul E. Peterson, "Reformers, Machines, and the War on
Poverry", en City Polit~ and Public Policy (Nueva York Wiley. 1968), p. 267-'l2, de
James Q. WIIsol1. .
316 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

la distribución de productos materiales, explica la distribución me-

nos eficiente de fondos por las dependencias contra la pobreza,
en las ciudades que tienen fuertes tradiciones de reforma.

Andrew T. Cowart compara la recepción de fondos contra la pobreza

con las características de la economía estatal, con la incidencia de cambio
entre los votantes, la competencia de partidos y las legislaturas estatales
distribuidas equitativamente, y con las normas estatales establecidas prevía-
mente con respecto a la benefícencía, la educación o los servicios de sanidad.
Los factores más estrechamente asociados con los programas contra la po-
breza fueron las normas establecidas en los programas funcionalmente rela-
donados (i). Los Estados que eran grandes usuarios de los programas de
beneficencia, sanidad y educación, fueron los primeros en adoptar proqra-
mas en gran escala contra la pobreza. Es posible que las poblaciones, los
administradores y otros funcionarios de esos Estados compartan ciertas nor-
mas que afectan a la adopción, primero, de programas generosos de benefí-
cencia, sanidad y educación y, posteriormente, de los nuevos programas Ie-
derales, en cuanto se encuentren disponibles.

¿Cómo afectan a las normas de los beneficiarios las ayudas interqubetrui-

mentales?

A esta pregunta se ha respondido de acuerdo con los efectos "estimu-

lantes", "aditivos" o "substitutivos" de las ayudas intergubernamentales. Una
concesión estimulante de ayuda es la que incrementa el nivel de esfuerzos es-
tatales o locales en un programa. Ayuda aditiva es la que complementa sím-
plemente el esfuerzo estatal o local con respecto a un programa, mientras que
las concesiones "substítutívas" toman el lugar del dinero estatal o local y re-
ducen, en. realidad, el esfuerzo que hacen en un programa los Estados o las
localidades. Las características que se combinan para hacer que un programa
sea estimulante, aditivo o substitutivo, son: a) las disposiciones legales y las
reglas administrativas para la asignación de la ayuda, y b) las normas que
siguen las dependencias beneficiarias. Hay ciertos requisitos de concesiones
que contribuyen a estimular un esfuerzo financiero suplementario por parte de
los receptores, mientras que otros fomentan un resultado aditivo o substitutivo.
Cuando se exige que una dependencia responda ala ayuda, proporcionando
parte de sus propios ingresos, una concesión de ayuda tiene más probabílí-
dades de ser estimulante que cuando una dependencia beneficiada no nece-
sita corresponder a la ayuda. Estos requisitos, por sí mismos, no definen el

('f) J,\ndrew T. Cow.n. "Anti.Pavmy Expeaditutea inthe Ameritan States: ,A Com-

paraUve Analyü", Midwat /oarnal 01 Polttiul ScliMce. 13 (mayo de 1969),219~36.
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 317

comportamiento de los beneficiarios; cuando mucho establecen ciertas con-

diciones. Si un programa es suficientemente atractivo para la población y los
funcionarios de una jurisdicción, la concesión de ayuda puede tener un efecto
sumamente estimulante, aun cuando requiera poca o ninguna correspondencia
de fondos.
En varios estudios se ha intentado definir el efecto real de las ayudas
intergubernamentales sobre los gobiernos que las reciben. Los resultados no
son absolutamente claros, puesto que varían de acuerdo con los gobiernos, los
programas de ayuda o los períodos estudiados, y con las mediciones utiliza-
das para la "ayuda recibida" o el "esfuerzo local" (5). La evidencia indica
que las erogaciones per cápíta de los gobiernos estatales y locales son ele-
vadas, cuando las ayudas federales per cápíta lo son también. Algunos auto-
res interpretan esto en el sentido de que los programas federales estimulan
generalmente un incremento en el esfuerzo estatal o local. Sin embargo, la can-
tidad de ayuda que recibe un programa puede reemplazar simplemente a las
erogaciones que ya se efectúan para ese mismo programa, pudiendo dejar li-
bres, en' esa forma, ciertas cantidades de fondos para otros ( 6). En esta
forma, un programa de ayuda puede ser de substitución, con respecto a la
actividad sobre la que se enfoca directamente, pero aditivo con respecto a
otros programas.

Controversias políticas como servicios de las ayudas interqubememenieles.

Como podía esperarse, los enormes recursos involucrados en. las rela,
ciones íntergubernamentales producen intensas controversias. Los programas
individuales se ven sometidos a ataques a causa de su costo; a causa de
los inconvenientes que representan para las autoridades estatales o local'es
-o para los ciudadanos particulares-«, por sus procedimientos admínístratí-
vos; o a causa de su pretendido efecto sobre la política o la economía de la
jurísdícclónbenefícíada. El programa de renovación urbana es una actividad
intergubernamental que provoca fuertes ataques procedentes de ambos extre-
mos del espectro político:

Desde hace ya algún tiempo, se ha abierto la época de la re-

novación urbana. Los San Jorges que se disponen a enfrentarse a
este, dragón son un grupo bastante poco uniforme: socialistas y
"bírchers", defensores de los derechos civiles y segregacionistas,
planeadores municipales y personas que consideran la planeación

(5) Thomas P. Pogue y L. G. Sgontz, "The Effect of Grants-in Aid o~ State-Local

Spendínq", National Tax Tamal. 21 (junio de 1968), 190-99.
(6) Jade W. Oaman. The Dual Impactof FederalAid OD,State and ~al 'Govem-
meDt Expenditures", Natlonal Tax [oumel, 19 (diciembre de 1966), 262-72.
318 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

como un pecado mortal... El mensaje estridente de todos

esos defensores del derecho es esencialmente el mismo: "[Dejen
que lo haga la empresa privada!". Por el contrario, los ejecutores lí-
berales basan su ataque en.. . las dislocaciones humanas y el en-
durecimiento de los patrones de viviendas segregados que, a veces,
han provocado los programas de renovación urbana (7).
Puede que sea endémico el hecho de que los programas federales en
gran escala generan diferentes tipos de oposiciones. Su administración final
se encuentra en manos de autoridades estatales o locales y, en algunos casos,
de organizaciones no gubernamentales. Los administradores tienen díferen-
cias en cuanto a su capacidad y su buena disposición para acomodar a dile':'
rentes porciones de sus jurisdicciones. Parece ser que los administradores,
por los diversos modos en que planean y llevan a cabo sus proyectos, tienen
obligatoriamente que ofender a algunos de los valores de una localidad y a
otros de otros lugares.
Los programas federales destinados a las ciudades pueden plantear pro-
blemas especiales. Se dice que reflejan al elemento hacendado rural, que ha
dominado la cultura política norteamericana a expensas de los programas ur-
banos. Dos partidarios de esta opinión escriben:

Las grandes ciudades norteamericanas, a diferencia de sus

correspondientes de Europa, tales como Londres, Roma, París y
Moscú, no han desempeñado un papel predominante en la historia
de la nación. La historia estadounidense no fue hecha por las cíu-
dades, que tampoco proporcionaron a ninguno de nuestros héroes.
Los reyes y los gobernantes europeos siempre han sido en gran
parte urbanos: en contraste, no ha habido ningún presidente de los
Estados Unidos que se haya identificado con la ciudad. Franklin
Delano Roosevelt, cuyo poder político se basaba principalmente en
las ciudades, prefirió la imagen del campesino caballero del conda-
do de Dutchess, mientras que John F. Kennedy, en lugar de que lo
consideraran irlandés de Boston, prefirió mostrarle al público su
perfil de Harvard-Hyannísport. Sólo en las venas del derrotado
Al Smith, del East Síde, corrió sin vergüenza la sangre de la
ciudad ...
En una conferencia que tuvo lugar recientemente en W áshínq-
ton, y a la que se dio el título amistoso de "Toum and Country
(Población y País) para evitar el término desagradable de city
(ciudad), el Secretario de Agricultura no pareció ofender a nadie

(7) Joseph Epsteln, "The Row over Urban Reaewal", Harpers. febrero de 1965, p.
55-61.
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 319

cuando habló de "vida de basurero al interior de la ciudad"; ni, en

otra ocasión, provocó la ira del público el senador por el Estado
de Nueva York, William E. Adams, cuando atribuyó el aumento
de los casos acogidos a la beneficencia en los suburbios a la difu-
sión de "la podredumbre de la beneficencia del centro de las cíu-
dades". Evidentemente, la histórica "vergüenza por las ciudades"
nos acompaña todavía, aun cuando la "ciudad maldita" se haya
convertido en la "selva de asfalto" y que lo que antiguamente eran
los barrios bajos, sea ahora el "cáncer en putrefacción" del centro
de la ciudad (8).

Algunos críticos de las relaciones intergubernamentales, las ven como

generadoras de alianzas incorrectas entre los administradores federales, esta-
tales y locales. El problema que perciben es que esos cuadros de "profesío-
nales" perjudican a los ejecutivos y los legisladores. elegidos. Según Dei!
Wright, que admite que está "preocupado por el efecto de la proliferación
de programas federales en nuestro sistema federal" (9) .

Las concesiones de ayuda federal hacen pasar la jerarquía de

la toma de decisiones al nivel estatal-local. Sus requisitos de que
los beneficiarios satisfagan ciertas condiciones, y su carácter fun-
cional, engendran un sentimiento de independencia y fijación simple
de programa en los administradores locales que prefieren, y con
frecuencia obtienen, una inmunidad substancial sobre el control
de sus gobernadores, legisladores y otros funcionarios polítícamen-
te responsables (10).

Otro punto de vista pone en tela de juicio la importancia de los "ínte-

reses de los Estados" o de los "intereses locales" generalizados, guardados
por los funcionarios elegidos y que son pasados por alto por los admínístra-
dores. Erward Weidner arguye que los funcionarios elegidos se alinean en
diferentes lados de las disputas entre los administradores; y que ros arqu-
meatos sobre políticas particulares tienen prioridad sobre su preocupación por
los intereses primordiales del Estado o la localidad.

Aunque pueden esperarse diferencias en los valores o las nor-

(8) David Danzing y John Fíeld, "The Beteayal of the American City", Commentary,
junio de 1968, p. 52-59. Reimpreso con autorización. Copyright (C) 1968 por American
Jewish Committee.
(9) Deíl S. Wright, Federal Grants-in-Aid (Washington, D. C.: American Enterprise
IDStltute, 1968). p.2.
(10) Wright, p. 48.
320 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

mas públicas, en un país que contiene tantos elementos heterogé-

neos como los que pueden encontrarse en los Estados Unidos, eso
no significa, necesariamente, que funcionarios de los diversos Esta-
dos adopten una posición normativa, y los del' gobierno federal,
otra. En zealídad. a priori, parecería sorprendente que ese fuera el
caso, dada la diversidad de condiciones en los diferentes Estados
y el hecho de que la unión se compone de todos ellos. Los "dere-
chos de los Estados" constituyen sólo uno entre los diversos valores
defendidos por los funcionarios estatales y que, relativamente, ca-
rece de importancia para muchos de ellos. Lo primero que tienen en
común los Estados es su existencia; si fuera posible que se presen-
tara algún caso en que se amenazara la existencia misma de los Es-
tados, sus funcionarios políticos podrían unirse. En realidad. to-
davía no se ha presentado ningún caso importante de este tipo. En
consecuencia, por lo común los funcionarios del gobierno nacional
pueden encontrar a muchos de sus colegas estatales que apoyan ob-
jetivos de política nacional, y a muchos otros que se oponen a ellos.
y entre los Estados, la regla general es que haya diferencias entre
sus valores (11).

Las actitudes como servicios: opiniones de los beneficiarios sobre las ayudas
gubernamentales.

Hay varios informes sobre los sentimientos estatales y locales hacia

las relaciones íntergubemamentales. Esas actitudes son parte de los servi-
cios de las ayudas inter gubernamentales de las dependencias federales. Los
datos obtenidos no revelan nada con respecto a un consenso. En algunos
estudios se cubre a funcionarios de sólo uno o unos pocos de los Estados;
en otros, se ha descubierto que muy pocos de los funcionarios interrogados
llenaron verdaderamente sus cuestionarios. Uno de los descubrimientos ge-
nerales demuestra la aceptación de la ayuda federal básica y de los progra-
mas de ayuda estatál; pero también la existencia de un deseo de modificar
ciertas características administrativas. Con frecuencia, los participantes soli-
citan un incremento de los fondos o una ampliación del alcance de los pro-
gramas que reciben ayuda federal o estatal. Entre los gobernadores que
respondieron a una investigación efectuada en 1957, 'sobre las ayudas fede-
rales para la beneficencia pública, 9 consideraron los programas adecuados,

( 11) Edward W. Weidner. "Dedsion-Making in a Federal System", en American

Federali8m in Penpective (Boston: Little. Btown. 1967), p. 232-33. de Aaron Wildavsky,
comp. Véase tambiin, de V. O. Key, Jr., The Adminútration 01 Federal, Grants to tlle
Staw (Chicago: Public Administration Servíce, 1939). p. 184.
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 321

17 desearían ampliarlos, y sólo 2 preferirían reducirlos o eliminarlos (12).

En el campo de las carreteras, las respuestas fueron todavía más favorables.
Uno de los gobernadores consideró que los programas eran correctos, 15
deseaban ampliarlos, y ninguno expresó deseos de reducirlos o eliminarlos.
Hay otros sentimientos similares que aparecen en las resoluciones tomadas
por las Conferencias de Gobernadores en el período de 1946~ 1966. Cerca de
la mitad de las resoluciones sobre las ayudas federales estaban en favor
de su ampliación. Las disputas sobre procedimientos administrativos parecían
no ser tan graves como para comprometer el apoyo a los programas. En la
investigación de 1957, se descubrió que 21 gobernadores consideraron la
supervisión federal de los programas de beneficencia como "satisfactoria",
mientras que sólo 6 la calificaron de "insatisfactoria". En el campo de las
carreteras, 19 gobernadores consideraron la supervisión federal como "satis-
factoria", y sólo uno como "insatisfactoria". Estas cifras se refieren sólo a
los sentimientos de los jefes de 'los ejecutivos estatales; pero pueden servir
para identificar los límites externos del antagonismo estatal hacia los pro-
gramas federales. En otros estudios se ha descubierto que los funcionarios
elegidos tienen más probabilidades que los administradores de atacar a las
relaciones intergubernamentales. Son los ejecutivos y los legisladores elegidos
de los gobiernos estatales y locales quienes tienen menos probabilidades de
considerar a los administradores federales como "cooperativos". Carecen del
estrecho contacto con las dependencias encargadas de las concesiones, que
tienen sus propios administradores, y les falta la preparación profesional, asi
como también las normas de programa, que proporcionan un lazo común
de unión entre los administradores de diferentes niveles del' gobierno (13).
El apoyo general a las relaciones intergubernamentales existentes, no
debe ocultar las críticas detalladas a los procedimientos administrativos. Esas
críticas se enfocan en una gran variedad de puntos y -como podría espe-
rarse en una estructura federal extensa- no son igualmente importantes para
todos los funcionarios. Las críticas se refieren a: los procedimientos presu-
puestarios, los controles sobre los detalles de la administración de programas,
la falta de coordinación entre los programas federales que afectan a los pro-
gramas estatales y locales estrechamente relacionados. y la influencia de los
programas federales para ..desviar" los recursos estatales y locales hacia
programas que permitan obtener ayuda federal. En un discurso pronunciado
en la Conferencia de Gobernadores de 195_8, se mencionaron varias quejas
de los funcionarios estatales. El orador era Orvílle L. Freeman, en aquel en-
tonces gobernador de Minnesota y. posteriormente. Secretario de Agricul~
tura:

(12) Wrigbt. p. 91-97.

(13) Wetdner. p. 232-33.
322 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Hay muchas deficiencias en las relaciones entre el gobierno fe-

deral y los Estados. Debemos tratar de identificarlas y desarrollar
recomendaciones apropiadas para su corrección.
En otras palabras, debemos analizar lo que el profesor Grod-
zins calificó como puntos "chírríantes" de las relaciones ínterquber-
namentales, y cómo perjudican al funcionamiento del mecanismo
federal-estatal. Deberíamos examinar esos problemas y condiciones,
como sigue:
1) Puesto que las asignaciones federales se votan anualmente
y muchos Estados funcionan con presupuestos bienales, los Estados
experimentan grandes dificultades para planear sus programas
que incluyen la ayuda federal. No saben de qué cantidad díspon-
drán, hasta su aprobación por el Congreso.
2) El gran número de programas distintos de ayuda Fede-
ral introduce una nota caótica en los procedimientos presupuestarios
estatales, que tiende a obstaculizar el mantenimiento del presu-
puesto ejecutivo. Cierto tipo de actividad coordinada a nivel fede-
ral, permitiría a los Estados participar en los programas de ayuda
federal, en una forma más planeada e integrada.
3) Los programas de ayuda federal tienden a dejar en se-
gundo plano a los programas financieros estatales, en favor de las
actividades que reciben apoyo federal. En efecto. cuando un Estado
puede obtener 2 dólares mediante la erogación de uno solo, esos
programas reciben. evidentemente, un tratamiento preferencial. Es-
to hace que resulte importante evaluar. en cierto punto, el efecto to-
tal de todas las ayudas federales sobre los programas financieros
generales de los Estados.
'4) Otro efecto desagradable es el resultado de la tendencia
que tienen ciertas ayudas federales a favorecer a determinados gru-
pos de ciudadanos. Por ejemplo, en el campo de la beneficencia, las
personas que satisfacen los requisitos para poder gozar de las di-
versas categorías de la ayuda federal, como la concedida a los
ciegos o a los niños dependientes, tienen en casi todas partes una
posición favorecida sobre quienes sólo se califican para recibir una
ayuda general.
5) Algunas de las peores características del control burocrá-
tico se encuentran manifiestas en los programas federales de ayuda.
Ciertas formas administrativas son tan complejas que hacen que la
administración sea innecesariamente inflexible. Con frecuencia, se
necesitan numerosos informes no pertinentes. A menudo, los Esta-
dos experimentan retrasos molestos para obtener decisiones nece-
sarias de las oficinas regionales y nacionales. A veces. la autorídad
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 323

para actuar en nombre de las dependencias federales no está clara-

mente establecida; en ciertas ocasiones, los funcionarios federales se
muestran demasiado indecisos y, en otras, excesivamente arbitrarios.
6) Los numerosos programas de ayuda federal están conce-
bidos, establecidos y administrados, independientemente unos de
otros. No existe ningún mecanismo central simple que coordine los
programas que, a menudo, influyen unos en otros. El Comité de
Acción Conjunta podría muy bien tomar en consideración el esta-
blecimiento de un mecanismo administrativo a nivel nacional, que
fuera responsable de equilibrar entre sí los numerosos programas
de ayuda y colaborar con los Estados para lograr que incrementen
al máximo su participación en los programas.
7) Un mecanismo de revisión a nivel superior, impediría que
surgiera repentinamente un nuevo programa de ayuda federal, sin
una preparación completa por parte tanto de los Estados como de
las dependencias administrativas federales. En 1956, cuando el
Congreso aprobó 5 millones de dólares para ayuda a las bíblíote-
cas rurales, el Departamento de Sanidad, Educación y Benefícen-
cia fue tomado por sorpresa Y carecía totalmente de preparación
para su administración. Con frecuencia, los programas de ayuda
dan como resultado presiones ejercidas sobre el Congreso por qru-
pos de intereses particulares. Los Estados descubren bruscamente
que se ha creado todavía otro programa más de ayuda sin consul-
tarlos. La legislatura debe votar una asignación correspondiente o
enfrentarse a las críticas por no saber aprovecharse de la ayuda
federal.
8) El alcance y la complejidad de los programas de ayuda
federal, pasando, como lo hacen, por el laberinto de la burocracia,
están haciendo que sea cada vez más difícil, para los Estados y sus
subdivisiones, mantener una comunicación adecuada y obtener la
información esencial con respecto a las ayudas disponibles. Muchas
jurisdicciones no pueden participar en los programas federales,
debido a que carecen de un personal familiarizado con los proqra-
mas y los intrincados procedimientos de la burocracia.
9) A veces, los programas federales que se ocupan directa-
mente de las municipalidades, desajustan las relaciones entre el Esta-
do y sus subdivisiones. Cuando el Estado no disponga de un meca-
nismo apropiado para el programa de ayuda federal. Sólo deben
existir acuerdos directos entre el gobierno federal y los locales
(14).
(14) Citado en Wrtght, p. 97-99.
324 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

EFECTOS DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS

SOBRE PROBLEMAS SOCIALES Y ECONOMICOS
Después de haber identificado la diversidad de los servicios de las depen-
dencias administrativas, tenemos todavía preguntas sobre su efecto en los
problemas económicos y sociales que se supone que deben satisfacer, ¿Fun~
cionan los programas? ¿Qué puede decirse sobre sus consecuencias no desea-
das? ¿Generan problemas adicionales, que vuelven a presentárseles a las
dependencias administrativas en otra forma? Para alguien que esté interesado
en la relación existente entre las dependencias administrativas y sus medios
ambientes, puede que estas preguntas sean muy importantes.
Las normas producidas por las dependencias administrativas no qarantí-
zan por sí mismas que se obtendrán servicios. Deben interactuar con las con-
diciones sociales, económicas o políticas que existan en el medio ambiente,
algunas de las cuales generan los problemas que tienen como fin resolver los
servicios de los administradores.
Hay dificultades profundas, que se encuentran al poner a prueba la in-
fluencias de los servicios de los administradores sobre problemas sociales y
económicos. Como observadores de las dependencias de gobierno no tenemos
ideas más firmes que los funcionarios sobre las normas que deben aplicarse
(véanse las páginas 49~51). Igual que ellos, carecemos de un estándar de
excelencia con el que podamos comparar los productos de los servicios pú-
blicos. No sólo hay desacuerdos respecto a qué tipos de niveles de servicio
deben tratar de llegar las dependencias, sino también otros desacuerdos aso-
ciados respecto a las unidades apropiadas que deben utilizarse para medir
qué es lo que deben realmente producir las dependencias.
Lo más que podemos acercarnos a poner a prueba los productos admínís-
tratívos es al examen de las asociaciones estadísticas entre un tipo de servicio
-las erogaciones del gobierno- y otros tipos de servicios que esperan reci-
bir los clientes de las dependencias administrativas. Con el fin de aceptar
la influencia de los servicios de erogaciones en función de los problemas que
tienen que aliviar, las jurisdicciones que muestran niveles altos (o bajos) de
erogaciones, deben tener también rendimientos consístentemente elevados (o
bajos) en la mayor parte de las mediciones de servicios.
Dos estudios en diferentes contextos muestran que las relaciones entre
las erogaciones del gobierno y los niveles de servicio público no son firmes
ni persistentes. Un estudio realizado en 163 distritos escolares de Georgia
demostró sólo relaciones débiles entre las medidas de las erogaciones en la
educación y los productos de servicio (15). Otro estudio de las erogaciones

(15) Ira Sharkansky, "Envíronment, Polícy, Output and Impact: Problems of Theory
and Method in the Analysis of Public Polícy", documento presentado en la Reunión Anual
de 1968 de la Asociación Estadounidense de Ciencias Políticas, Washington, D. C. En dicho
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 325

y los servicios de gobiernos estatales y locales, permitió descubrir que sólo

16 de 27 medidas de servicio (59 por ciento) mostraban relaciones consí-
derables con las erogaciones del gobierno (16). Algunas de las relaciones
entre las erogaciones y los servicios, son negativas. Esto significa que las
clasificaciones elevadas en cuanto a las erogaciones corresponden a posicio-
nes bajas en la tabla de servicios. En el campo de las carreteras, el kilometra-
je per cápita de carreteras rurales y una medición de la seguridad de trán-
sito, están relacionados negativamente con las erogaciones estatales y locales
en carreteras. Aparentemente, son los Estados con menores gastos los que
desarrollan los sistemas más extensos de carreteras rurales. Los Estados de
bajas erogaciones tienen también el registro más envidiable de seguridad en
carretera. En el campo del control de la delincuencia, los índices de violacio-
nes, robos, asaltos, estafas y robos simulados, son bajos cuando 10 son tarn-
bién las erogaciones, mientras que coexisten índices elevados de delincuencia
con erogaciones altas. Es improbable que las erogaciones elevadas (o bajas)
produzcan índices elevados (o bajos) de delincuencia. La incidencia de la
delincuencia ejerce probablemente una influencia en el nivel de las eroqacio-
nes. Los Estados con poca delincuencia se sientn muy a gusto con erogaciones
relativamente bajas per cápíta en seguridad pública.
Las pruebas tampoco responden a las esperanzas de que un incremento
en las erogaciones producirá un mejoramiento evidente de los servicios. Sólo
10 de 27 medidas de cambios en los servicios, en 1957-1962, mostraron rela-
ciones bastante positivas con los cambios en las erogaciones que se efectua~
ron durante ese mismo período. Es posible que el retraso existente entre el
incremento en las erogaciones y el cambio en los niveles de servicio sea
mayor de cinco años. O quizá un aumento de las erogaciones no sea sufi-
cientemente poderoso para vencer a todos los elementos no financieros, con
el fin de provocar un cambio en la naturaleza de los servicios.

documento se usa terminología en otro sentido que en este capitulo. Las diferencias en ter-
minologia reflejan el enfoque distinto de ambos escritos: este libro trata de una abstracción
del "sistema administrativo", mientras que el documento se ocupa del "proceso normativo".
(16) Ira Sharkansky, The Politics 01 Taxing end Spending (Indianapolis: Bobbs-
Merríll, 1969), Capítulo VI. Los servicios, en campos distintos, se definen necesariamente
de acuerdo con esos campos. Ciertas medidas definen las unidades de servicio (v. g., los
kilómetros de carreteras) en relación a la población. Ciertas medidas emplean la incidencia
de beneficiarios entre las personas con probabilidades de usar un servicio (v. g.! la pro
porción de ciudadanos pobres que reciben ayuda de la beneficencia). Otras, miden el ritmo
a que se desenvuelve el programa. Todavía otras, evalúan los servicios por la frecuencia
con que la población se decide a utilizar un programa (v. g., la proporción de la pobla-
ción que asiste a las escuelas o visita los parques). Y hay varios que evalúan los servicios
indirectamente. midiendo la existencia continua de fenómenos (v. g., enfermedades o deli-
tos) que tienen como finalidad controlar los productos administrativos.
326 PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO

Varias características sociales y económicas del medio ambiente mues-

tran rasgos más firmes y consistentes con los servicios que las erogaciones
del gobierno. En el campo de la educación secundaria, los niveles de servicio
son más elevados en donde mayor es la incidencia de adultos que tienen, al
menos, una educación secundaria. Es posible que la preocupación de los pa-
dres por la educación se haga sentir sobre sus hijos y el personal docente;
sus niños pueden estar bien preparados para la escuela y estimular a los
administradores para que proporcionen un programa de alta calidad. El kilo-
metraje de carreteras per cápita varia en proporción directa a la cantidad
existente de vehículos motorizados, mientras que la seguridad en carretera
varía de manera inversamente proporcional a dicha cantidad. Es posible que
los niveles elevados de tránsito produzcan más accidentes, lo cual hace que,
por medio de su influencia en el proceso político, se construyan más kiló--
metros de carreteras.

RESUMEN

Los "productos" de los sistemas administrativos incluyen los servicios

prestados al público; las erogaciones de las dependencias y las normas, con
respecto al personal y las instalaciones físicas; la información y el asesora-
miento dados al público y funcionarios de las ramas legislativa y ejecutiva y
la ayuda financiera y técnica, prestada a los administradores de otros niveles
de gobierno. Los servicios de un momento afectan al medio ambiente y con-
tribuyen a moldear los "insumas" subsecuentes. Los servicios rendidos al
público satisfacen ciertas necesidades y dejan otras insatisfechas, influyendo,
en esa forma. en las demandas subsiguientes. Los pagos ínterqubernamenta-
les satisfacen. del mismo modo. más unas necesidades que otras. Generan pe-
ticiones de "más de lo mismo" y otras demandas para que se hagan adiciones
o modificaciones a los programas corrientes. La información y el asesoramíen-
to a otros funcionarios del gobierno, regresan con frecuencia a los admínís-
tradores en la forma de leyes, órdenes ejecutivas. autorizaciones de presupues-
tos o Informes de comités.
Nuestro interés por el sistema administrativo no debe concluir con una
simple descripción de los servicios. Un lector curioso preguntará: "¿QUé di-
ferencias producen 1" Los conocimientos actuales sólo permiten respuestas
parciales a esta pregunta. Podemos incluir los tipos de información que pro-
porcionan los administradores al público y a otros funcionarios del gobierno~
pero no tenemos datos sistemáticos sobre el efecto de esa información sobre
las acciones de los receptores. Podemos identificar a los tipos de gobiernos
que utilizan relativamente mucho (y poco) los programas íntergubernamen-
tales. Sin embargo, nuestros informes no son tan buenos como para que nos
permitan predecir, con cierta seguridad, qué harán los gobiernos individuales
VARIEDADES DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS 327

en respuesta a los nuevos programas. Las generalizaciones actuales están lle-

nas de excepciones. En el caso de ciertos servicios sabemos lo suficiente como
para mostrarnos excépticos. Durante mucho tiempo, se creyó que las eroga-
ciones del gobierno eran los ingredientes principales para la producción de
servicios públicos; no obstante, en la actualidad sabemos que hay numerosos
otros resultados -y ciertas características del medio ambiente- que tienen
también efectos sobre los servicios que se prestan verdaderamente. Compren ..
demos que una erogación -o cualquier otro servicio simple-«, por sí misma,
no tiene probabilidades de producir el tipo de servicio que se desea. Este libro
no puede leerse como la descripción final de la administración pública o de
los fenómenos relacionados con ella. Si está bien escrito. deberá dar a los es-
tudiantes una idea sobre la naturaleza dispersa de los conocimientos seguros,
y animarlos a descubrir otros nuevos.
INDICE ALFABETICO DE MATERIAS
Actitudes hacia los administradores
publicos: véase Opinión Pública.
Adams, John Quincy, 176.
Adiestramiento Administrativo, 34-35.
Véase también Administración de
personal.
Administración: véase Administración
pública.
Administración de Alimentos y Dro-
gas, 104.
Administración de la Vivienda y Fi-
nanzas Domésticas, lOO, 299. Véase
también Departamento de la Vi-
vienda y el Desarrollo Urbano.
Administración de Pequeños Negocios,
232.
Administración de Personal: adiestra-
miento, 118, 135-138, 140, califica-
ciones, 118; evaluación 118, 139-140;
reclutamiento, 118, 135-138; selec-
ción, 135·138, 140, 168.
Administración de Seguridad Social,
103.
Administración de Veteranos, lOO, 299.
Administración jerárquica, 88, 94, 95·
97.
Administración Nacional de Aeronáu-
ticas y el Espacio (NASA), 100, 202,
203, 227, 299, 300, 302, 303.
Administradores públicos: actitudes
hacia los, 16, 47, 173·174, 178-192;
caracterlsticas personales, 35, 36,
37, 45, 47, 53, 148·153; definición de
12; efectos sobre las normas de los,
46, 53, 54, 150, 154.
Véase también Burocracia; Servi-
cio público.
Afganistán, 41.
Agencia Central de Inteligencia( CIA).
108, 111.
Agency for International Develop-
ment, 21.
Agricultura, Departamento de, 101,
161, 162, 198, 218.
Ajuste mutuo, 65, 66-67, 83.
Alabama, 72, 12l.
Alemania, 32, 34, 35.
Almond, Gabriel, 20n, 40.
Ambigüedades de las metas, 50, 62,
63, 96.
American Printing House for the
Blind, 106
Amplitud del control, 94.
Análisis comparativo: dentro de los
Estados Unidos, 25, 44, 122; entre
naciones, 30.
Análisis de costos y beneficios, 80,
235-236. Véase también Presupuesto
de Planeación de Programas.
Análisis de costos y eficiencia, 80.
Antecedentes de empleo de los admi-
nistradores, 153, 156.
Antecedentes educativos de los admí-
nistradores, 147, 150, 169.
Antecedentes familiares de los admi-
nistradores: véase Clase social.
Antigüedad, 115, 121, 181, 225, 238.
Anton, Thomas, 70, 121n, 250n.
Apalaches, 190.
Apoyos o respaldos, 16, 47.
Arabia Saudita, 4l.
Argentina, 42.
Argelia, 42.
Arizona, 237, 288.
Arkansas, 28, 294.
330
Arthur, Chester, 177.
Asignaciones, 116.
Asociación Educativa de Oregón, 207,
208.
Asociación Internacional de Adminis-
tradores de Ciudades, 124n, 290.
Asociación Nacional de Funcionarios
Estatales de Conservación, 72.
Asociación Nacional de Funcionarios
Estatales de Presupuestos, 72.
Asociación Nacional de Funcionarios
de la Vivienda y el Redesarrollo,
72.
Aspiraciones, 164·168.
Asuntos urbanos, 161, 267. Véase tamo
bién Departamento de la Vivienda
y el Desarrollo Urbano; Zonas; me-
tropolitanas.
Atlanta, 292.
Auditor, 230.
Australia, 33.
Autoridad central, 57, 64.
Autoridad del Valle del Tenesí, 105n,
106, 107, 205.
Ayuda a familias con niños depen-
dientes, 298. Véase también Bene-
ficencia pública.
Ayuda estatal, 73, 278-284. Véase tamo
bién Relaciones intergubernamen-
tales.
Ayuda federal, 28, 73, 77, 132, 158,
268, 270, 275-276. Véase también
Relaciones intergubernamentales.
Ayudantes de estado mayor, 225.
Ayudantes presidenciales, 111. Véase
también Oficina Ejecutiva del Pre-
sidente.
Banfield, Edward, 190n, 214n, 262n.
Base Patrick de la Fuerza Aérea, 301.
Bauer, Raymond, 203n,
Beneficencia pública, 262, 266, 298,
309-310.
Bernstein, Marver H., 167n, 203n.
Birmania, 4l.
Bolivia, 42.
Boston, 209.
Bowles, Chester, 146.
Boyer, William W., 204n.
Brasil, 42.
Brazer, Harvey E, 27n.
INDICE ALFABÉTICO DE MATERilAS
Brevard, condado de, Florida, 299, 302,
303.
Brogan, Denis, W., 215n.
Brookings Institution, 136, 137, 138,
139, 182, 183, 188.
Brown, David S., 231n.
Brownell, Herbert, 145.
Buck, A. E., 95n.
Burch, Philip C., 75n.
Burkhead, Jesse, 75n.
Burocracia, 151, 152, 179, 180, 23l.
Véase también Administración PÚo
blica.
Buropático, 57-58, 83.
Burns, James MacGregor, 211n.
Cabildeos: véase Grupos de intereses.
Cabo Kennedy, 299, 30l.
Cadena de mando, 95. Véase también
Jerarquía.
California, 209, 279, 282, 288, 294.
Cámara de los Comunes, 35.
Cámara de Representantes, 240, 246,
249, 261. Véase también Congreso.
Camboya, 4l.
Campaña en Pro de los Pobres, 197.
Campbell, Alan K., 28n, 286n, 287n.
Canadá, 33, 287.
Carolina del Norte, 72, 105, 282.
Carolina del Sur, 28, 72, 120, 282.
Carreteras, 26, 29, 251, 262, 263, 298.
Categoría, 233-34. Véase también Ad-
ministradores públicos.
Cater, Douglas, 206n.
Ceilán, 42.
Central Intelligence Agency (CIA),
108, 111.
Centro de Seminarios para Ejecuti·
vos, 140.
Cíkíns, Warren L, 163n.
Citizens Crusade Against Poverty,
197.
Ciudadanos, 90, 100, 101, 194·202.
Véase también Demandas; Recur-
sos; Respaldos.
Clark, Calvin W., 119n.
Clark, Joseph S., 198.
Clase social, 148, 150, 169. Véase iam·
blén Administradores públicos.
Clay, Lucius, 145-146.
Cleve1and, Frederick, 96n.
Cnudde, Charles, 290. 1740.
INDIa: ALPJ\BÉTICO DE MATEIUAs
Colonias, 36, 37.
Colorado, 288, 294.
Comercio, pepartamento de, 97.
Comisión Asesora Nacional sobre De-
sórdenes Civiles, 216-217.
Comisión Asesora sobre Relaciones
Intergubernarnentales, 277-278.
Comisión de Aranceles, 103n.
Comisión de Comercio Interestatal,
21, 103n, 218.
Comisión de Derechos CiViles, 161.
Comisión de la ciudad, corno forma
de gobierno, 124-126.
Comisión de Servicios Públicos, 86,
107, 118, 120, 134, 138, 140, 141,
162, 177.
Comisión de Valores e Intercambios,
103n.
Comisiones reguladoras independien-
tes, 103-:104, 228.
Comisión :federal de Comercio, 103n.
Comisión :federal de Comunicaciones,
103n.
Comisión :federal de Energia Eléctri-
ca, 103n.
Comisión Iloover, 78, 95.
Comisión J{erner, 110. Véase también
CornisióJl .Asesora Nacional sobre
DesÓrdeJles Civiles.
Comisión 1\1Unicipal de 1\1innesota,
283.
Comisión sobre Economía y Eficiencia,
95.
Comisión Warren, 110.
Comité de J\signaciones, 107, 115, 228,
238, 243.
Comité de Condado para Estabiliza-
ción y COnservación Agrícola, 91,
299.
Comité de Dirección Administrativa,
95, 111.
Comítés del Congreso, 107, 115, 225.
Comrnodlty Credit Corporation, 105n.
Comparación de las erogaciones con
los servicios, 69, 73·75, 77, 84.
Competencia profesional, 33, 54, 88,
93-94, 96, 119, 134.
Complejo J1lUitar-industrial, 25, 206,
214.
Comportaroiento desviado, 57.
CompromisOS, 53, 254.
331
Concejo-administrador, corno forma de
gobierno, 124.
Concesiones de ayuda, 28, 77, 78, 108,
109, 139, 158-70. Véase también Re-
laciones intergubernamentales.
Concesiones de ayuda en bloque, 273,
278. Véase también Relaciones in-
tergubernamentales.
Concesiones de ayuda para proyectos,
272, 273. Véase también Relaciones
intergubernamentales.
Concesiones de tierras, 266.
Conferencia de Alcaldes de los Esta-
dos Unidos, 209, 210, 290.
Conferencia Nacional de Gobernado-
res, 210, 290.
Confirmación del Senado, 86, 228.
Conflicto administrativo, 133, 238.
Conflictos internos en dependencias
administrativas: véase Conflicto
administrativo.
Congreso, 92, 100, 101, 105, 10G, 112,
147, 181, 234, 239. Véase también
Rama legislativa.
Consejo de Asesores Económicos, 112,
114, 134.
Consejo de Gobiernos Estatales, 290.
Consejo Nacional de Aeronáutica y el
Espacio (NASA), 111.
Consejo Nacional de Seguridad, 111.
Constitución, de los Estados Unidos,
91, 223.
Constituciones estatales, 262, 296.
Consultas regionales, 69, 71-73, 84.
Contabilidad política, 88-91, 96, 119,
133.
Contralor general, 116. Véase también.
Oficina de Contabilidad General.
Contratistas del gobierno, 22, 103, 107-
lOS, 134.
Contratación colectiva, 142-145.
Control administrativo, 86-87, 89, 90,
92, 95-96, 109, 110-126. 133.
Control del tráfico aéreo, Operadores
de, 144.
Controversias politicas, 85-88, 93, 105,
317-320.
Contubernios polítícos, 26.
Coolidge, Calvín, 205.
COOrdinación, 165, 287.
Corea del Sur, 41.
 332
Corrupción, 39, 214.
Costa Rica, 42.
Costo de la información, 51-52.
Cowart, Andrew T., 316n.
Crecimiento administrativo: creci-
miento físico, 93, 126-133, 233; raí-
ces intelectuales, 88-98.
Crecimiento de unidades administrati-
vas: véase Crecimiento adminis-
trativo.
Crecine, John P., 70, 70n.
Crisis de proyectiles dirigidos cuba-
nos, 305.
Cronin, Thomas E., nOn.
Cruzada de los ciudadanos contra la
pobreza, 197.
Cuerpo de Ingenieros, 106, 300, 314.
Cuerpo de trabajo, 108.
Cultura política, 173, 188-191.
Cummings, Milton C., Jr., 182n.
Cyert, Richard M., 51n, 54n, 61n, 63n.
Chicago, 288, 292, 315.
Chile, 42.
Dade, condado de, Florida, 288.
Dahl, Robert A., 201n.
Dakota del Norte, 120.
Dallas, 209, 292.
Danzig, David, 319n.
Davis, James W., Jr., 1l0n, ll3n.
Davis, Otto A., 233n.
Dawson, Richard E., 26n.
Defensa, Departamento de la, 100, 108,
206, 234, 271, 312.
Delaney, William, 185n.
Delaware, 282, 293.
Demandas, 16, 16, 47, 65.
Dempster, M. A. H., 233n.,
Denver, 292.
Departamento de Estado, 101, 108, 146,
161, 206, 271, 312.
Departamento de la Defensa, 100.
Véase también Defensa, departa-
mento de la
Departamento de Justicia, 21, 88, 271.
Departamento de la Vivienda y el
Desarrollo Urbano, 100, 272, 304.
Departamento del Tesoro, 100, 101.
Departamento del Trabajo, 163.
Departamento de Marina, 78, 10ln.
Departamento de Sanidad, Educación
y Beneficencia, 100, 106, 107, 163.
INDICE ALFABÉTICO DE MATERJlAS
Véase también Dependencia Fede-
ral de Seguridad.
Dependencia Federal de Aviación, 144,
271, 305.
Departamento Federal de Seguridad
101, 103. Véase también Departa-
mento de Sanidad, Educación y
Beneficencia.
Departamento para el Desarrollo In-
ternacional (AID), 21.
Dependencia reguladora, 22, 203. Véase
también Comisiones reguladoras
independientes.
Dependencias administrativas, 44, 45,
46, 65, 72, 221, 223, 238, 284, 314.
Depresión, 130, 133, 141, 215, 267, 275.
Desarrollo, 31. Véase también Desa-
rrollo económico; Países más de-
sarrollados; Países menos desarro-
llados.
Desarrollo económico, 26, 27.
Designaciones: véase Designaciones
políticas.
Designaciones políticas, 145-148, 151-
153, 167-170.
Desviaciones de las rutinas, 75-79.
De Tocqueville, Alexis, 177, 262n.
Detroit, 216.
Deutsch, Karl W., 20n.
Dewey, Thomas, 146.
Director Adjunto de Presupuestos,
147.
Director de Presupuestos, 147.
Distrito de Columbia, 117.
Documentos Federalistas, 175, 175n.
Dolbeare, Kenneth M., 1l0n.
Dommel, Paul R., 274n.
Downs, Anthony, 52, 61n, 62n.
Drew, Elizabeth B., 197n.
Dye, Thomas R., 20n, 26n, 29n, ll9n,
126n, 294n, 315n.
Eastland, James, 198.
Easton, David, 20n.
Edelman, Murray, 203n.
Educación, 144, 262, 267, 279, 298.
Educación, Oficina de, 12, 21, 25.
Efectos aditivos de las relaciones ín-
tergubernamentales, 316, 317.
Efectos de las normas o polítícas, 316,
317.
INDICE ALFABÉTICO DE MATERlJAS
Efectos estimulantes de las relaciones
intergubernamentales, 316, 317
Efectos sustitutivos de las relaciones
intergubernamentales, 316, 317.
Egerton, J ohn, 106n.
Egipto, 42.
Eisenhower, Dwight D., 95, 100, 145,
146, 147, 151, 167, 168, 206, 212, 213,
233, 278.
Ejecutivos de negocios, 154-156, 164,
169, 183.
Elazar, Daniel J., 188n, 19l.
Elecciones, 200-201, 220.
Electorado, 181, 204, 224, 229.
Elite, 37, 173.
Elite burocrática, 4l.
Elite politica, 36, 173, 190.
Empresas del gobierno, 103, 105-106,
111, 134.
Empresas que reciben ayuda federal,
103, 106-107, 111, 134. f Fowler, Edmund P., 126n.
Enlaces, 20, 30.
Epstein, J oseph, 318n.
Escalafón general (GS), 137.
Escandinavia, 32.
Esfuerzo, 279, 309-310. Véase también
Ingresos; Respaldos o apoyos.
España, 36.
Establecimiento de normas, 14, 54, 65,
195, 228, 231, 236.
Estado administrativo, 11, 180.
Estados fronterizos, 190, 293.
Estados surefíos, 190, 294.
Estrategias, 226-227. Véase también
Presupuesto.
Estructura conceptual, 19-2l.
Estructura de sistemas, 19-21, 24, 30,
44, 46, 79.
Etiopia, 41.
Europa occidental, 41.
Evaluación: véase Personal, evalua-
ción.
Exámenes, 178. Véase también Admi-
nistración de personal.
Exceso de personal, 194.
Export-Import Bank of Washington,
105n.
Favoritismo regional, 26.
Federación Norteamericana de Em-
pleados Estatales, de Condados y
Municipales, 143.
333
Federal Crop Insurance Corporation,
105n.
Federal Deposit Insurance Corpora-
tion, 105n.
Federal National Mortgage Corpora-
tion, 105n.
Federal Savings and Loan Insurance
Corporation, 105n.
Federalismo, 261, 262-265.
Fenno, Richard F., 20n, 115n, 246n,
247n.
Field, J ohn, 319n.
Filadelfia, 315.
Filipinas, 42.
Flexibilidad, 67, 83, 212.
Florida, 72, 120, 209, 292.
Forma de gobierno de alcalde-consejo,
124, 125.
Formalismo, 38-39.
Fórmula de correspondencia, 271, 273.
Francia, 32, 34, 35.
Frederickson, H. George, 188n.
Freeman, Orville, 321.
Friedman, Robert S., 218n, 219n.
Frye, Bryan, 29n.
Fuerzas armadas: véase Defensa Mí-
litares.
Gabinete, 97, 100-103, 104, 111, 146, 147.
Véase también Departamentos del
gabinete, por nombre.
Gallaudet College, 106.
Garantías sobre préstamos, 275-277.
Véase también Relaciones intergu-
bernamentales.
Gastos, 70, 75, 122, 127, 128, 190, 250,
309, 324, 325.
Gawthrop, Lewis C., 56n.
Georgia, 72, 121, 188, 293, 325.
Ghana, 42.
Gibson, Frank K., 188n.
Gobernador, 89-90, 91, 109, 119-123, 230,
237, 253.
Gobierno estatal, 26, 27, 70, 71, 86, 89-
91, 119-123, 130, 132, 237, 249, 250,
251, 261, 262, 279, 280, 282, 284.
Gobierno federal, 70, 132, 261.
Gobiernos locales, 26, 27, 70, 71,123.126,
130, 132, 262, 278, 282, 284.
Goldwater, Barry, 201, 212.
Gore, William J., 66n.
334
Gráfica de organización, 87, 94, 96, 100.
Gran Bretaña, 32, 34, 35.
Grandes Lagos, 71, 296-297.
Graves, W. Brooke, 266n.
Grecia, 42.
Greenberg, Sanford D., 110n.
Greenstone, J. David, 315.
Grodzins, Morton, 262n.
Grumm, John G., 28n, 119n.
Grupos de intereses, 60, 65, 82, 86, 113,
220, 245. Véase también Grupos de
intereses del gobierno.
Grupos de intereses del gobierno, 207-
210.
Grupos de presión: véase Grupos de
intereses.
Guatemala, 41.
Guerra Civil, 177.
Guerra de Corea, 78, 128, 233.
Guerra de Vietnam, 133, 141, 196, 201,
312.
Guinea, 42.
Hady, Thomas F., 284n.
Hambre, 197, 198.
Hamilton, Alexander, 175, 176.
Harrington, Michael, 197n.
Heady, Ferrel, 32n, 34n, 41.
Heard, Alexander, 211n.
Heín, Clarence J., 284n.
Heller, Walter W. 114n, 290n.
Henderson, Keíth, 2n.
Hibridos: véase Híbridos administra-
tivos.
Híbridos adminístrativos, 103, 108-111,
216.
Híckman, Martin B., i50n.
Hofferbert, Richard r., 26n, 29n.
Hollander, Neil, 150n.
Hopkíns, Harry, 87.
Hoover, Herbert, 78, 95.
Hoover, J. Edgar, 205.
Howard University, 106.
Huitt, Ralph, 82n.
Hurnphrey, Hubert H., 301.
Huntington, Samuel P., 234n, 235.
TIlinois, 70, 72, 121, 209; 294, 296.
Impuestos, 27, 28, 130, 132, 190, 194,
195.
Impuestos compartidos, 278.
Impuesto sobre la propiedad, 27; 78,
283, 286, 295.
INDICE ALFABÉTICO DE MATERlIAS
Indiana, 72, 120, 209, 296, 299.
Individualismo, 190.
Indonesia, 41.
Industrias de Prisiones Federales,
105n.
Inestabilidad, 37.
Influencias económicas sobre las nor-
mas, 294-296. Véase también In-
fluencias sobre los productos.
Influencias sobre los productos, 262-
265. Véase también Influencias
económicas sobre las normas.
Información, 49, 73, 82, 83, 198-199,
216·219, 225, 311-314.
Información, límites de, 51-53, 61-62.
Véase también Toma de decisiones
racionales.
Informe Económico del Presidente,
114.
Ingresos, 122, 250.
Inhibiciones, 53.
Innovaciones, 75-79, 84, 109, 251, 255,
257.
Instituto Federal de Ejecutivos, 140.
Instituto Nacional de Funcionarios
Municipales de Leyes, 209.
Instituto Nacional de Sanidad, 144.
Insumos, 14, 19, 30, 45, 46, 47, 49, 68,
69, 72, 80, 81, 83, 171, 191, 222, 257,
264. Véase también Demandas; Re-
cursos; Respaldos.
Insumos internos, 14, 45, 46, 49, 54.
Interior, Departamento del, 101, 302.
Intervención militar, 37-38.
Iowa, 72.
Irán, 41.
Irak, 41.
Irlanda, 151.
Israel, 33, 42.
Italia, 36.
Jackson, Andrew, 89, 136, 140, 176,
177, 178.
Jacksonianismo, 170, 177.
Jacob, Herbert, 119n, 230n.
Jahnige, Thomas P., 228n.
Jamaica, 42.
James, George A., 188n.
Janowitz, Morris, 18!Jn.
Japón, 33.
Jefe del ejecutivo, 55, 65, 86-87, 91·92,
96, 136, 212, 213, 228·232.
INDICE ALFABÉTICO DE MATE~IAS
Jefferson, Thomas, 177.
Jennings, M. Kent, 182.
Jerarquía, 85-88, 94, 96, 97, 101, 119,
133.
Jewell, Malcolm E., 228n.
J ohnson, Lyndon B., 100, 151, 201, 209,
212, 278, 301.
Jones, Roger W., 140n.
Junta de Aeronáutica Civil, 103n.
Junta de la Reserva Federal, 103n.
Junta Marítima, 103n.
Junta Nacional de Relaciones Labo-
rales, 103n.
Kansas City, 292.
Karl, Barry, 95n.
Kennedy, John F., 100, 110, 141, 145,
146, 147, 151, 212, 233, 278.
Kennedy, Robert F., 87, 146, 197, 198.
Kentucky, 121, 292.
Key, V. O., Jr., 194n, 196n, 320n.
Kilpatrick, Franklin P., 177n, 182,
187n, 188n.
King, Martin Luther, Jr., 197.
Krislov, Samuel, 160n, 161n, 162n.
Lane, Robert E., 194n.
Laos, 41.
Lapp, Ralph E., 207n.
Lealtad, 93, 96, 215, 235. Véase también
Conflictos internos en dependencias
administrativas.
Legisladores, 55, 60, 61, 64, 65, 86, 224,
226, 227, 236, 237, 253.
Lepawsky, Albert, 95n.
Ley de Empleos de 1946, 114.
Ley de Presupuestos y Contabilidad
de 1950, 78.
Ley de Seguridad Nacional, 234.
Leyes Hatch, 118.
Leyes Morrill, 266.
Ley Pendleton, 93, 177.
Ley Smíth-Hughes, 266.
Ley Smíth-Lever, 266.
Libano, 42.
Libia, 41.
Liga Nacional de Ciudades, 209, 210.
Limites de sistemas administrativos,
21·22, 40, 103, 108, 111.
Lincoln, Abraham, 177.
Lindblom, Charles E., 48n, 66n, 96n.
Lineberry, Robert L., 126n.
Long Norton, 17~181.
335
Los Angeles, 209, 225, 226, 315.
Luisiana, 282, 294.
Maestros, 26, 29, 145, 208.
Malasia, 42.
Malí, 42.
Mancomunidad Británica, 33.
Manri, Dean E., 138n, 145n, 147n, 148n.
Maquinaria política, 190, 213-216, 220-
221, 315.
Marbury vs. Madison, 92.
March, James G., 51n, 54n, 59n, 61n,
63n, 96n.
Marruecos, 4l.
Marxismo, 36.
Maryland, 121, 122, 188, 209, 293.
Massachusetts, 209, 279, 282, 293, 295.
Maxwell, James A., 276n, 296n.
McCrone, Donald J., 29n, 174n.
Medio ambiente, 14, 19, 30, 45, 46, 47,
64, 7l.
Medios de comunicación social, 196-199,
219-221.
Mertens, Herman, 255n.
Merton, Robert K, 215n.
Metas, 48, 49, 54, 60, 63, 82, 83, 88, 96,
165. Véase también Productos;
Normas; Servicios.
Michígán, 72, 294, 296.
Milbrath, Lester W., 210n.
Miles, Rufus E., 235n.
Militares, 11, 234·235. Véase también
Defensa, Departamento de la
Miller, Warren E., 174n.
Minnesota, 72.
Misisipí, 28, 120, 133, 161, 198, 292, 298.
Missouri, 294.
Mitau, G. Theodore, 121n.
Modernización, 31·32.
Monroe, James, 176.
Montana, 121.
Montañas Rocosas, 7l.
Moralismo, 189, 190, 191.
Morey, Roy D., 237.
Mosher, Frederick C., 142n, 143n, 144n,
145n.
Movilización del partido dominante,
41, 42.
Mujeres, 163·164, 169.
Naciones Unidas, 100, 213.
Nader, Ralph, 197n.
Nebraska, 122, 253, 283, 294.
336
Necesidades, 53, 65.
Negligencias en la organízación, 63.
Negros, 160-163, 169.
Nepotismo, 39.
Neustadt, Richard, 228n, 230n.
Nevada, 121, 191, 288.
Newark, 216.
New Hampshire, 121.
Normas o políticas: compromisos, 49,
60, 62, 63; sugerencias, 72, 292.
Véase también Metas; influencias
sobre los productos; Productos;
Servicios.
Nueva Inglaterra, 190, 294-295.
Nueva Jersey, 282, 289.
Nueva Orleans, 209.
Nueva York, ciudad, 209, 286, 289, 292,
315.
Nueva York, estado, 209, 282, 289, 315.
Nueva Zelanda, 33.
Nuevo Trato, 141.
Nicaragua, 4l.
Nigeria, 42.
Nixon, Richard N., 13, 213.
Oficina de Asuntos Indigenas, 21.
Oficina de Carreteras Públicas, 300,
314.
Oficina de Ciencias y Tecnología, 112.
Oficina de Consultas Legislativas, 113.
Oficina de Contabilidad General, 87,
107, 114·116, 122, 134.
Oficina de Correos, 100, 107, 143, 144,
233, 271.
Oficina de la Casa Blanca, 22, 101, 111-
112, 134, 147, 169.
Oficina de la Infancia" 101.
Oficina de Oportunidades Económicas,
90, 108, 109, 111, 134, 197.
Oficina de Presupuestos, 22, 74, 107,
111, 112-113, 239, 242, 246, 250.
Oficina de Planeación de Emergencia,
112.
Oficina de Rehabilitación, 314.
Oficina de Representantes Especiales
de Negociaciones Comerciales, 112.
Oficina Ejecutiva del Presidente, 79,
97, 108·109, 111, 182.
Oficina Federal de Investigaciones
<F.B.I.), 20, 205.
Oficinas y establecimientos índepen-
dientes, 97, 100·103, 111, 146, 147.
INDICE ALFABÉTICO DE MATERilAS
Ohío, 72, 209, 296.
Oklahoma, 293, 294.
Olsen, Marvin E., 30n.
Operadores de las torres de control de
los aeropuertos, 144.
Opinión Pública, 192. Véase también
Actitudes hacia los administrado-
res públicos.
Orange, condado de, Florida 302.
Organigrama, 86, 94, 96, 100.
Orlando, 301.
Osman, Jack W. 317n.
Pagos secundarios, 63.
Paises más desarrollados, 31, 32·35.
Paises menos desarrollados, 31, 32, 36·
41.
Panamá Canal Corporation, 105n.
Paquistán, 41.
Paraguay, 41.
Partido político, 147, 153, 200, 211-213,
220, 235.
Patrocinio, 89, 93.
Patterson, Samuel C., 173n, 228n.
Percepción selectiva, 198.
Penniman, 290n.
Pensilvania, 209, 279.
Personalidad, 164-168, 169.
Personal, 107, 118.
Personal, no político, 138·142.
Persuasión, 145, 294, 295.
Perú, 41.
Peterson, Paul E., 315.
Pipe, G. Russell, 227n.
Pobreza, 315.
Poder de adquisición, 253, 257, 258.
Véase también Presupuesto, estra-
tegias del
Poder, 236-238.
Pegue, Thomas F., 317n.
Poliárquica-competitiva, 41.
Policía, 205, 218, 285.
Política, 207.
Politicas. Véase Normas.
Políticos, 72, 86, 95.
Poor People's Campaign, 197.
Portugal, 36.
Powell, G. Bíngham, 20n, 4On.
Presidente, 175, 182. Véase también
Jefe del ejecutivo; e individuos por
nombre.
Presthus, Robert, 58n.
 INDICE ALFABÉTICO DE MATERlIAS
Presupuesto, 79-80, 238·258; eronolo-
gía, 112, 239, 246; decísiones, 239,
246-257; ejecución, 246; estrategias,
70, 75-79, 242; reformas, 79-82. Véa-
se también Presupuesto incremen-
tal.
Presupuesto de Planeación de Progra-
mas, 79-80, 80-82, 84, 257. Véase
también Presupuesto; Análisis de
costos y beneficios; Toma de deci-
siones.
Presupuesto incremental, 69-71, 77, 78,
81, 84, 246, 247, 248, 250, 255-257.
Problemas, 49, 50, 60, 83, 324, 325.
Véase también Toma de decisiones
racionales.
Procedimientos de selección: véase
Administración del personal.
Proceso de conversión, 5, 14, 17, 19, 30,
44 46, 47, 85, 103, 111, 133, 259.
Proceso normativo, 13, 66.
Procurador general, 88, 230.
Productos, 5, 14, 18, 19, 30, 45, 46, 47,
73, SO, 81, 156, 259-260, 264, 308,
309, 326. Véase también Efectos so-
bre las normas; Metas; Normas;
Productos de Servicio; Servicios.
Productos de servicio, 60. Véase tamo
bién Productos; Normas.
Profesionales, 154, 155.
Programas de Acción de la Comuni-
dad, 108.
Propiedades estructurales de la admí-
nístración, 55.
Protección de empleos, 267.
Prueba de Aptitud Temática, 165.
Public Adminístration Review, 2.
Rama administrativa, 21.
Rama ejecutiva, 21, 45, 97, 111, 257,
258.
Rama judicial, 91, 117.
Rama Legíslativa, 22, 45, 91, 257, 258.
Ranney, Austin, 82n.
Reclutamiento: véase Adminístración
del personal.
Reconstrucción, 177.
Recursos, 14, 16, 47, 65, 71, 126-
Recursos naturales, 26, 262.
Redford, Emmette S., 178-181.
Reforma, 136, 143, 145, 170, 288. Véase
también Presupuesto.
337
Región, 71-73, 161, 292-298. Véase tamo
bién por nombres.
Región Montañosa, 294, 297. Véase
también Montañas Rocosas.
Reglas de decisiones, 63, 65-79, 82.
Véase también Ajustes mutuos;
Toma de decisiones racionales;
Tensiones.
Reguladores de tráfico aéreo en los
aeropuertos, 144.
Relaciones ejecutivas-administrativas,
60, 61, 64, 228·238. Véase también
Jefe del ejecutivo.
Relaciones federales-estatales-Iocales:
véase Relaciones intergubernamen-
tales.
Relaciones intergubernamentales, 109,
261-307, 314-327; horizontales, 47,
261, 264, 284-291, 292; verticales, 47,
261, 284-285. Véase también Conce-
siones de ayuda; Concesiones de
ayuda en bloque; Concesiones de
proyecto; Efectos aditivos; Efectos
estimulantes; Efectos substitutivos;
Federalismo; Fórmula de corres-
pondencia; Relaciones federales-es-
tatales-Iocales; Repartición de los
Ingresos.
Relaciones judiciales-administrativas,
117.
Relaciones legíslativas-administrativas,
87, 223·228, 232·238. Véase también
Supervisión legislativa.
Relaciones universitarias con depen-
dencias adminístrativas, 138.
Religión, 150, 151, 153, 169, 295. Véase
también Adminístradores públicos.
Repartición de ingresos, 275-277. Véase
también Relaciones ínterguberna-
mentales.
Reppenthal, Karl M., 144n.
Respaldos o apoyos, 16, 47.
Restricciones, 167.
Retroalimentación, 14, 18, 19, 30, 260.
Reynolds, Harry W., 225n, 227n.
Rhode Island, 122, 295.
Riggs, Fred W., 39n, 40.
Ripley, RandaIl B., 113n.
Robinson, James A•. 2Gn.
Roosevelt, Franklin D., 87, 100, 143,
153, 212.
338
Rossiter, Clinton, 229n.
Rourke, Francis E., 204n, 205n.
Rutinas, 12, 65, 68·79, 83·84.
Sachs, Seyrnour, 28n, 286n.
Saint Angelo, Douglas H., 91n, 299n.
Salarios, 107, 121.
Salir del paso, 66, 96.
San Diego, 209.
San Francisco, 209, 292.
Satisfactorio, 60-65, 83.
Schechter, Alan H., 167n.
Scher, Seyrnour, 236n.
Schick, Allen, 254n.
Schiff, AshIey L., 82n.
SchIesinger, Joseph A., 119n, 230n,
237n.
Scott, Thomas M., 289n.
Sears, David O., 194n.
Seattle, 209.
Secretario de Agricultura, 197n.
Secretario de Estado, 230.
Sector privado, 33, 96, 105, 107, 153,
183.
Sector público, 36.
Segunda Guerra Mundial, 78, 128, 133,
267, 275.
Selznick, Philip, 205n.
Senado, 249, 261. Véase también Con-
greso.
Sensibilidad, 178.
Separación de poderes. Véase Verifi·
caciones y balances.
Servicio de Parques Nacionales, lOO,
144, 302.
Servicio de Pesca y Vida Silvestre,
106.
Servicio de Sanidad Pública: 21, 25.
Servicio Forestal, 101.
Servicio público, 55, 90, 93, 216. Véase
también Administración pública.
Servicios, 5, 14, 18, 19, 30, 45, 47, 73,
80, 81, 156, 259·60, 264, 308, 309, 326.
Véase también, Efectos sobre las
normas; Metas; Nonnas; Produc-
tos de servicio.
Servicios públicos, 284, 288, 297, 325.
Sgontz, L. G., 317n.
Sharkansky, Ira, 26n, 27n, 29n, 7On,
71n, 75n; TIn, 78n, 107n, 123n, 128n,
191n, 195n, 212n, 226n, 234n, 241n,
INDICE ALFABÉTICO DE MATER~AS
246n, 250n, 251n, 255n, 256n, 292n,
294n, 300n, 324n, 325n.
Sherman, Ley de, 194.
Sherwood, Robert E., 87n.
Shriver, R. Sargent, 146.
Simon, Herbert, 4811, 52n, 59n, 96n.
Sinclair, Upton, 197n.
Sindicatos laborales. Véase Contrata-
ción colectiva.
Siria, 4l.
Sistema administrativo, 5, 14, 19·21,
47, 68, 85, 103, 109, 202. Véase tamo
bién Limites; Proceso de conver-
sión; Medio ambiente; Retroalí-
mentación; Productos; Insumos ín-
ternos.
Sistema de Carreteras Interestatales y
de la Defensa, 77, 251.
Sistema de méritos, 136, 142, 178.
Sistema de Servicios electivos, 21,
108·109, 134.
Smithies, Arthur, 95n.
Smithsonian Institution, 105n.
Socialmente en desventaja, 156-164.
Sondeos de la opinión pública, 199·
200, 220.
Sorauf, Frank J., 213n.
Sudáfrica, 33.
Supervisión legislativa, 235·236.
Sudeste, 297.
Sudoeste, 190.
Unidades superiores, 21, 85, 97, 109.
Stah1 O. Glenn, 213n.
Stanley, David T., 137n, 138n, 139n,
140n, 141n, 150n, 212n.
Stein, Harold, l03n.
Steiner, Gilbert Y., 251n.
Stevenson, Adlai, 146.
Stokes, Donald E., 174n.
Subgobiernos, 206, 314.
Subordinados, 55, 57, 68, 86-87, 94, 95,
137.
Sudán, 41.
Sundquist, James L., 196n, 202n.
Superintendente de educación, 230.
Taft, William Howard, 95.
Taft·Hartley, Ley de, 93.
Tailandia, 41.
Tenencia, 123.
Tenesl, 72, 105, 121.
Tensiones, 65, 66, 83.
INDICE ALFABÉTICO DE MATERJIAS
Teoría de organización, 86-97.
'Texas, 209.
Thompson, James D., 3n.
Thompson, Víctor A., 56n, 5Sn.
Toma de decisiones, 44, 46, 58, 82.
'Toma de decisiones racionales, 33, 47,
48·57, 58, 62, 65, 68, 7'1, 79·80, 82, 83.
Trabajadores Unidos del Automóvil,
197.
Tradición, 33.
Tradícíonal-autocrátíca, 41.
Tradicionalismo, 189, 190, 191.
Transformaciones de la posguerra,
130.
Transportes, Departamento de, 271.
Trayectorias de carrera, 153-159, 169.
Tribunales administrativos, 34.
'Tribunales federales, 117, 134. Véase
también Rama judicial.
'Truman, Harry, S., 95, 151, 167, 168,
212, 233.
Túnez, 42.
Turquía, 42.
Unidades de línea, 21, 40, 44, 85, 109,
259.
Unidades superiores, 21, 85, 97, 109.
Unión Soviética, 33, 206.
Valores, 164-168, 169.
Van Riper, Paul, 9On, 138n, 177n.
Verificaciones y balances, y separa-
ción de poderes, 35, 55, 88, 91·93,
96, 119, 133.
339
Vermont, 28, 121, 282.
Veto por renglones, 237.
Vines, Kenneth N., 119n, 230n.
Vinyard, Dale, 232n.
Virginia, 294.
Virginia Occidental, 120, 122, 209, 293.
VISTA, 108.
Von der Mehden, Fred R., 37n.
Vose, Clement E., 209n.
Votantes, 181, 203, 224, 228, 229.
WahIke, John C., 2On.
Waldo, Dwíght, 2n, 3n.
Walkes, Jack L., 290n, 293n, 294n.
Warner, W. Lloyd, 137n, 150n, 154n,
164n, 165n, 166n, 167n.
Weaver, Robert, 100, 101.
Weidner, Edward W., 320n.
White, Leonard D., 176n, 177n, 185n.
Whitten, Jamie, 198.
Wildavsky, Aaron, 70n, 76, 76n, 81n,
233n, 245n, 320n.
Williams, G. Mennan, 146.
Wilson, James Q., 190n, 214n, 315n.
Winter, Richard, 29n.
Wisconsin, 72, 120, 195, 283, 294·296.
Wood, Robert C., 75n, 285n.
Wright, Deil S., 185n, 237n, 265n, 273n,
277n, 319, 319n, 321n, 323.
Wyoming, 191.
Yemen, 41.
Zeigler, Harmon, 208n.
Zonas metropolitanas, 283, 284·288.