Programa  Presupuesto  y  Gasto  Público  en  México  

Serie:  ¿Gastamos  para  Mejorar?  

 
Gasto  en  Educación:  
La  eficiencia  del  financiamiento  educativo  en  México  
 
Mariana  Campos,  Brenda  Jarillo  y  Lucrecia  Santibañez*  
 
Sobre  las  autoras  
Mariana   Campos,   Brenda   Jarillo   y   Lucrecia   Santibañez*   son   investigadoras   de   Fundación   Idea.  
Lucrecia   Santibáñez,   en   particular,   es   Directora   del   área   de   Educación   en   la   misma   institución   y  
profesora-­‐investigadora  (con  licencia)  del  Centro  de  Investigación  y  Docencia  Económicas  (CIDE).  
Ha   publicado   diversos   artículos   en   revistas   arbitradas   nacionales   e   internacionales   sobre   temas   de  
formación  docente,  calidad  e  incentivos  para  el  magisterio,  salarios  de  maestros,  indígenas  en  la  
educación  superior  y  educación  en  México.  Es  miembro  del  Consejo  Editorial  sobre  Educación  del  
Periódico  Reforma,  del  Consejo  Académico  de  Mexicanos  Primero,  A.C.,  y  del  Comité  Técnico  de  la  
prueba  ENLACE  y  del  CENEVAL.  Tiene  un  Doctorado  en  Educación  de  la  Universidad  de  Stanford,  
además   de   la   Maestría   en   Economía   y   la   Maestría   en   Estudios   Latinoamericanos   de   la   misma  
institución.  
 
Sobre  México  Evalúa  
México   Evalúa   es   un   centro   de   investigación   que   busca   elevar   la   efectividad   y   calidad   de   la  
operación  gubernamental  a  través  de  la  elaboración  de  estudios  especializados  y  el  desarrollo  de  
indicadores  que  sirvan  para  transparentar,  evaluar  y  comparar  acciones  de  gobierno.  Con  el  apoyo  
de   académicos   y   expertos   realizamos   estudios   imparciales   que   reflejan   la   realidad   del   país   y  
ofrecemos  recomendaciones  para  mejorar  la  ejecución  y  los  resultados  de  las  políticas  públicas.  En  
México  Evalúa  tenemos  vocación  por  la  incidencia.  Buscamos  proveer  a  la  sociedad  mexicana  de  
parámetros   para   evaluar   al   gobierno   y   nos   interesa   ofrecer   al   Congreso   y   a   los   tomadores   de  
decisión   ideas   y   propuestas   para   mejorar   su   función   en   la   elaboración   de   mejores   políticas  
públicas.  
 

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Contenido  
 

I. Introducción  
I.1.  Propósito  y  objetivos  del  estudio  

II.   El  financiamiento  de  la  educación:  escenario  y  desafíos  

  II.1.  El  contexto  actual  

  II.2.  Los  desafíos  en  la  gestión  de  los  recursos  para  la  educación  

 III.3.   Consideraciones   sobre   el   ejercicio   de   los   recursos:   Algunos  

ejemplos  

III.   La   magnitud   de   la   ineficiencia   en   el   uso   de   recursos   públicos   y   el  

financiamiento  privado  en  la  educación  básica  

  III.1.  Revisión  de  la  literatura  y  evidencia  internacional  

  III.2.  El  gasto  educativo  de  los  hogares  

IV.     El  costo  real  por  alumno  como  indicador  de  eficiencia  

IV.1.    ¿Cómo  se  puede  mejorar  el  sistema  de  financiamiento  educativo  
en  México?  

IV.2.   Diferencial   entre   el   gasto   ejercido   y   el   costo   real   por   alumno:   el  

caso  de  Sonora  

V.     Conclusiones:   Hacia   una   agenda   de   investigación   sobre   la   eficiencia  

del  financiamiento  educativo  

VI.   Bibliografía  

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El  Financiamiento  Educativo  en  México:  

Consideraciones  sobre  su  eficiencia  
 

I. Introducción  
 
El  sistema  de  educación  en  México  enfrenta  importantes  retos  en  términos  de  calidad  y  
equidad.  De  las  treinta  naciones  que  conforman  la  OCDE,  México  ocupa  el  último  lugar  en  
las  pruebas  de  aprovechamiento  escolar,  según  datos  del  Programa  Internacional  para  la  
Evaluación   de   los   Alumnos   (PISA   por   sus   siglas   en   inglés).   Según   PISA   2006,   50%   de   los  
estudiantes   mexicanos   de   quince   años   no   tienen   las   habilidades   mínimas   de   comprensión  
lectora,  o  bien  no  son  capaces  de  resolver  problemas  matemáticos  básicos  (OECD,  2009).  
Además   de   un   bajo   rendimiento   nacional   en   promedio,   persisten   también   importantes  
brechas   entre   los   diferentes   sectores   socio-­‐económicos   del   país.   Según   datos   del   Banco  
Mundial,   en   el   2008,   más   del   35%   de   la   población   mexicana   sobre   la   línea   de   pobreza  
habían  completado  la  educación  secundaria,  comparado  con  sólo  un  15%  de  los  pobres.  
(Vegas  y  Santibáñez,  2008).  
 
La   baja   calidad   de   los   rendimientos   educativos   contrasta   con   un   ritmo   de   gasto   creciente.  
En  México,  el  gasto  educativo  como  proporción  del  PIB  ha  crecido  considerablemente  en  
los  últimos  20  años,  al  pasar  de  4.1%  en  1990  a  6.7%  en  2010.  Tan  sólo  entre  1995  y  2004  
el   gasto   en   educación   en   México   se   incrementó   en   un   47%   en   términos   reales   (OCDE,  
2007).   Además,   México   es   uno   de   los   países   de   la   OCDE   que   destina   mayor   proporción   de  
su  gasto  programable  en  educación,  23%  (OCDE,  2007).  Por  otro  lado,  las  cifras  de  gasto  
en   términos   absolutos   pintan   un   panorama   distinto.   En   el   2006,   México   gastó   por   alumno  
$1,650   dólares   (ajustado   por   poder   de   compra)   en   primaria   y   en   secundaria   gastó   $1,500.    
Esto  contrasta  con  los  $5,450  y  $6,600  que  se  gastan  en  promedio  los  países  de  la  OCDE  
en   estos   mismos   niveles.   En   educación   media,   México   gastó   $2,800   por   alumno   y   en  
educación   superior   $5,800.   En   comparación   con   $7,582   y   $11,200   que   se   invierten   en  
promedio,  en  los  países  de  la  OCDE  (OCDE,  2007).    
 
La   brecha   entre   el   gasto   por   alumno   en   México   y   en   otros   países   desarrollados   es   todavía  
muy   grande.   Si   un   alumno   estudiara   el   ciclo   educativo   completo   en   escuelas   públicas  
(incluyendo   educación   superior),   México   se   gastaría   $19,200   dólares   (PPP)   en   su  
educación.   Esto   es   menos   que   lo   que   se   gasta   en   Estados   Unidos   en   un   solo   año   de  
educación   universitaria   por   alumno.   El   bajo   nivel   de   gasto   absoluto,   aunado   a   una  
estructura   de   gasto   rígida,   hace   que   ciertas   áreas   importantes   del   quehacer   educativo,  
como   infraestructura   y   equipamiento   de   las   escuelas,   se     encuentren   desatendidas.   Lo  
anterior   sugiere   que,   si   bien   en   términos   relativos   el   esfuerzo   en   el   gasto   público  
educativo   podría   ser   considerado   como   alto,   en   términos   absolutos   México   requiere  
todavía  mayores  inversiones  en  el  sector  educativo.  
 

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Ante     esta   problemática     surgen   dudas   sobre   la   eficiencia   del   gasto   educativo.   La  
preocupación   radica   en   que   sí   el   gasto   educativo   en   el   país   presenta   importantes  
ineficiencias,   aún   a   mayores   niveles   de   gasto   no   se   consigan   los   resultados   esperados.  
Entre   las   razones   para   pensar   que   podría   haber   importantes   ineficiencias   en   el   gasto  
educativo  en  México  están  las  siguientes:    
 
(1)  Que  casi  la  totalidad  del  gasto  educativo  está  atado  al  gasto  corriente,  principalmente  
en   sueldos   de   docentes   y   personal   administrativo.     Esto   per   se,   no   sería   un   problema   si  
hubiesen  mecanismos  fuertes  de  exigencia  hacia  los  docentes  y  el  personal  educativo.    
 
En  México,  dichos  mecanismos  son  débiles.  Por  ejemplo,  resulta  prácticamente  imposible  
sancionar   o   despedir   a   un   maestro   incompetente.   Más   aún,   resulta   difícil   detectar   a   un  
maestro  incompetente,  dados  los  pobres  mecanismos  de  evaluación  docente  que  existen  
en  el  país.  Un  caso  similar  sucede  con  los  directores  de  plantel.  Un  importante  aumento  
en   el   gasto   educativo,   por   lo   tanto,   tendería   a   ser   absorbido   por   un   incremento   salarial   el  
cual   no   está   atado   a   ningún   mecanismo   de   resultados   que   pudieran   comprobar   la  
eficiencia  de  dicho  aumento.    
 
(2)   El   gasto   remanente,   el   que   se   destina   a   inversión   física,   equipamiento,   materiales,  
programas  educativos,  etc.,  está  sujeto  a  reglas  y  procedimientos  desarticulados  y  a  una  
deficiente   coordinación   entre   las   distintas   dependencias   que   lo   ejercen.   En   general,   las  
escuelas   mexicanas   operan   en   un   sistema   rígido   y   jerárquico,     en   el   cual,   la   política  
educativa   se   caracteriza   muchas   veces   por   acciones   aisladas,   sin   planificación   ni  
coordinación  entre   ellas  (Bonilla,   2008).  Además,  no   existe   en   el   país   una  clara  asignación    
de   atribuciones   y   responsabilidades   de   los   gobiernos   federal,   estatal   y   municipal   en  
cuanto   a   la   gestión   y   el   uso   de   recursos.   Esto     conlleva   a   una   desarticulación   entre  
objetivos,  actores  y  funciones  que  afecta  negativamente  el  flujo  de  recursos  y  su  potencial  
impacto.    
 
Y   por   último,   (3)     el   país   no   tiene   una   cultura   fuerte   de   rendición   de   cuentas   y  
transparencia.  Además,  la  gestión  de  recursos  educativos  no  está  orientada  a  resultados.    
 
Como   consecuencia,   las   escuelas   subsisten   en   un   medio   de   alta   fragilidad   institucional,  
pues  algunos  de  sus  insumos  primordiales,  -­‐  infraestructura  y  materiales  didácticos  -­‐    los  
reciben  de  manera  inestable  y  son  de  baja  calidad  (CEE,  2007).  Lo  anterior  aunado  a  una  
desinformación   generalizada   sobre   el   estado   de   los   principales   recursos   educativos  
(docentes,  infraestructura,  equipamiento,  etc.)  tiene  como  consecuencia  que  no  se  puede  
determinar   a   ciencia   cierta   la   efectividad   del   gasto   ni   su   impacto   sobre   la   equidad   del  
sistema.    
 
I.1    Propósito  y  Objetivos  del  Estudio  
 
El   propósito   de   este   estudio   es   explorar   a   detalle   el   estado   actual   del   financiamiento  
educativo   en   México   así   como   de   los   gastos   que   llevan   a   cabo   los   gobiernos   y   los  

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particulares   en   este   rubro.     Esto   con   la   finalidad   de   recomendar   maneras   en   las   que   el  
gasto   educativo   pudiera   hacerse   más   eficiente.   Para   ello,   se   persiguieron   tres   objetivos  
específicos:  (1)  Dar  un  panorama  del  financiamiento  educativo  en  México,  incluyendo  el  
proceso  que  siguen  los  recursos  para  llegar  hasta  las  escuelas.    (2)  Presentar  algunas  cifras  
de   gasto   educativo   que   muestren   los   gastos   que   se   hacen   desde   el   ámbito   público   así  
como  desde  el  privado.  Y,  (3)  sugerir  algunos  parámetros  de  medición  en  la  eficiencia  del  
gasto  público  en  educación  al  contrastar  el  costo  real  de  las  escuelas,  con  el  presupuesto  
ejercido  por  alumno.      
 
El   artículo   está   organizado   de   la   siguiente   manera.   En   la   sección   uno,   se   describe   el  
contexto  actual  del  financiamiento  educativo  y  algunas  partes  del  proceso  que  pudieran  
estar  asociadas  a  ineficiencias.    En  la  sección  dos,  se  estiman  los  gastos  de  los  particulares  
en  educación.  En  particular  se  calculará  la  magnitud  del  gasto  en  educación  que  hacen  los  
hogares   y   la   proporción   que   ocupa   de   su   ingreso/consumo.   Esta   estimación   permite  
observar   la   carga   que   representa   la   educación   para   los   hogares,   especialmente   para   los  
más  pobres.  Aunque  esto  por    sí  mismo  no  es  una  prueba  de  que  hay  ineficiencias  en  el  
sistema,   sí   podría   sugerir   que   el   sistema   público   está   teniendo   que   ser   en   parte   sostenido  
con  recursos  particulares.  Si  esto  es  especialmente  regresivo,  esto  podría  significar  un  reto  
para  la  educación  de  las  familias  de  menores  ingresos.    En  la  tercera  sección  se  propone  
como   indicador   de   eficiencia   de   la   gestión   de   recursos,     el   costo   real   por   alumno   y   su  
diferencial   contra   el   presupuesto   ejercido   por   alumno;   y   con   base   en   la   información  
disponible,    calculamos  este  diferencial  para  la  educación  primaria  del  estado  de  Sonora.      
 
II. El  financiamiento  de  la  educación:  escenario  y  desafíos  
 
II.1  El  contexto  actual  
 
En  México,  el  gasto  educativo  en  el  2009  ascendió  a  791,674.8  millones  de  pesos,    6.7%  
del     PIB.   Este   gasto   se   conforma   de   recursos   públicos   y   privados.   El   gasto   público   se   ubicó  
en  620,954  millones  de  pesos,    lo  que  equivale  a    5.3%  del  PIB  y  el  gasto  privado  fue  de  
170,720.0,   1.4%   del   PIB.     Entre   2000   y   2007,   se   ha   observado   un   decremento   de   la  
proporción  de  gasto  público  a  la  par  de  un  incremento  de  la  proporción  de  gasto  privado  
para   el   conjunto   de   todos   los   niveles   educativos.   En   el   2000,   la   proporción   de   gasto  
público   se   ubicó   en   85.3%   y   la   de   gasto   privado   en   14.7%,   mientras   que   en   el   2007,   la  
proporción   de   gasto   público   fue   de   80.3%   y   la   de   gasto   privado   fue   de   19.7%.     El   desglose  
por   nivel   educativo   refleja   la   misma   tendencia.     En   el   caso   de   la   educación   básica   y   media  
superior,   el   gasto   público   se   redujo   de   86.1%   a   82.1%,   mientras   que   el   gasto   privado  
aumento  de  13.9%  a  18.2%,  mientras  que  en  la  educación  superior,  el  gasto  publico  paso  
de  79.4%  a  71.4%  y    el  gasto  privado  aumento  de20.6%  a  28.6%    en  ese  mismo  periodo  
(OECD  ,2010).  
 
En   términos   absolutos   México   todavía   presenta   niveles   de   gasto   por   alumno   bajos,   con  
respecto   a   otros   países   más   desarrollados.     Como   se   discutió   en   la   introducción,   en   el  

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2006,   México   gastó   $1,650   dólares   (ajustado   por   poder   de   compra)   en   primaria   y   en  
secundaria   gastó   $1,500.     Esto   contrasta   con   los   $5,450   y   $6,600   que   se   gastan   en  
promedio   los   países   de   la   OCDE   en   estos   mismos   niveles.   En   educación   media   México  
gastó   $2,800   por   alumno   y   en   educación   superior   $5,800.   En   comparación   con   $7,582   y  
$11,200   que   se   invierten   en   promedio,   en   los   países   de   la   OCDE   (OCDE,   2007).     Si   un  
alumno  estudiara  el  ciclo  educativo  completo  en  escuelas  públicas  (incluyendo  educación  
superior),  México  se  gastaría  $19,200  dólares  (PPP)  en  su  educación.  Esto  es  menos  que  lo  
que  se  gasta  por  alumno  en  Estados  Unidos  en  un  solo  año  de  educación  universitaria.  
 
a) Inversión  y  mejoras  
 
El   bajo   nivel   de   gasto   absoluto,   aunado   a   una   restrictiva     estructura   de   financiamiento,  
hace   que   ciertas   áreas   importantes   del   quehacer   educativo,   como   infraestructura   y  
equipamiento   de   las   escuelas,   se     encuentren   desatendidas.   Según   datos   del   Instituto  
Nacional   para   la   Evaluación   de   la   Educación,   casi   una   cuarta   parte   de   las   escuelas   en  
México   tiene   problemas   importantes   de   mantenimiento   y   conservación   de   las  
instalaciones.   Más   del   75%   de   las   escuelas   primarias   en   México   carecen   de   salón   de  
cómputo   y   biblioteca,   y   menos   del   5%   de   las   escuelas   en   las   zonas   rurales   e   indígenas  
cuentan  con  dichas  instalaciones.  En  más  del  15%  de  las  escuelas  rurales,  el  profesor  no  
tiene  un  lugar  en  donde  sentarse  (INEE,  2007).    
 
Es   posible   que   el   sector   educativo   necesite   una   mayor   inyección   de   recursos.   La  
infraestructura   y   equipamiento   en   muchas   escuelas   es   deficiente,   hace   falta   mayor  
cobertura   y   opciones   educativas   en   media   y   superior,   y   sobre   todo,   es   posible   que   se  
necesiten   recursos   adicionales   para   elevar   la   calidad   en   todos   los   niveles.   Sin   embargo,  
debe   resaltarse   la   preocupación   de   que   las   ineficiencias   actuales   del   gasto   repercutan  
negativamente  en  cualquier  inversión  adicional  que  pueda  hacerse  en  el  sector.    
 
b) La  estructura  de  gasto  corriente  
 
Uno  de  los  principales  problemas  con  el  financiamiento  actual  es  que  se  dispone  de  pocos  
recursos  para  atender  aspectos  no-­‐salariales.  De  hecho,  casi  todo  el  presupuesto  federal  
educativo  se  va  a  gasto  corriente,  97.2%.  En  la  gráfica  1  se  observa  que  el  82.6%  del  gasto  
federal   en   el   2010,   fue   destinado   a   pagar   servicios   personales,   el   2.6%   fue   asignado   a    
gasto  de  operación,  y    tan  solo    0.4%  se  correspondió  a  inversión  educativa.    
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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Gráfica  1.    
Gasto  Federal  en  Educación  Básica  del  2010  (Distribución  porcentual  según  Función  Económica,  %)  
 

4.6   2.2  
8.0  
2.6  

82.6  

Servicios  personales   Gasto  de  operación  

 
Fuente:   Estimaciones  propias  con  información  del  PEF,  2010.  
 
 
Incluso   comparado   con   otros   países,     México   destina   una   alta   proporción   de   su   gasto  
educativo   al   gasto   corriente.   Como   se   observa   en   la   gráfica   2,     el   gasto   corriente   como  
porcentaje   del   gasto   público   en   educación     para   el   promedio   de   los   países   de   la   OECD   fue  
de  91.7%,    y  solo  Portugal  nos  supera  en  dicho  indicador.    
 
 
Gráfica  2.    
Gasto  corriente  como    porcentaje  del  Gasto  Público  en  Educación  Básica,  2006  (%)  

100   97.6        
91.7        
90  

80  

70  

60  
Belgium  

United  Kingdom  
United  States  
Mexico  

France  

Sweden  

Poland  
OECD  average  
Ireland  
Spain  
Finland  
Japan  

Switzerland  

Iceland  
Netherlands  
Turkey  
Hungary  
Portugal  

Norway  
Austria  

Korea  
Australia  

Czech  Republic  
Slovak  Republic  

Luxembourg  
Italy  

Denmark  

Germany  

 
Fuente:   OECD,  2006  
 
 
 

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La   actual   distribución   de   gasto   ha   desatendido   necesidades   apremiantes   en   materia   de  

operación   de   las   escuelas,     inversión   en   infraestructura   física,   e   implementación   de  
programas   educativos.   Por   ejemplo,   el   9%   y   5%   de   las   primarias   y   secundarias  
respectivamente  no  cuentan  con  electricidad    y  menos  de  un  tercio  de  las  escuelas  tiene  
acceso  a  Internet    (Guichard,  2005).    
 
Además  de  destinar  casi  la  totalidad  de  su  presupuesto  educativo  a  salarios  del  personal  
educativo,   éste   ha   sido   el   rubro   que   mayor   crecimiento   ha   experimentado.   En   años  
recientes,   una   gran   parte   de   los   incrementos   al   gasto     se   han   destinado     a   mejoras  
salariales   (Guichard,   2005).   La   alta   proporción   de   gasto   educativo   destinado   a  
prestaciones   y   salarios   responde   en   gran   medida   a   la   nueva   configuración     de   la  
negociación     salarial   del   magisterio   después   de   la   descentralización.   El   actual   esquema   de  
negociación   salarial     tiene   dos   etapas:   primero   se   realiza   una   negociación   entre   el   SNTE  
con  el  Gobierno  Federal  en  mayo  de  cada  año;  posteriormente,    cada  uno  de  los  gobiernos  
estatales   tiene   una   negociación   local   con   las   secciones   sindicales   de   su   estado.   Algunos  
especialistas   argumentan   que   esta   situación   pone   mayores   presiones   presupuestarias  
para   los   gobiernos   estatales,   pues   la   negociación   federal   establece   una   “cota   inferior”  
para   cada   estado,   el     incremento   será   igual   o   superior   a   ese   nivel.   (Andere,   2006;  
Villanueva,  2009).  
 
Destinar  una  proporción  mayúscula  a  gasto  corriente,  especialmente  a  sueldos  de  
maestros   y   directores   de   escuela,   es   problemático   cuando   el   gobierno   tiene   pocos  
instrumentos   de   rendición   de   cuentas   para   exigir   un   cierto   desempeño   de   dichos  
maestros   y   directores.   Esto   se   discutirá   a   mayor   detalle   más   adelante.     Aunado   a   una  
estructura   de   gasto   restrictiva,   los   estados   presentan   esfuerzos   financieros   muy  
heterogéneos   para   atender   el   sector   educativo.     A   casi   20   años   de   la   descentralización  
educativa,   el   sistema   sigue   siendo   prácticamente   financiado   por   la   federación.   Según   la  
gráfica     3,     el   gasto   educativo   nacional   en   el   2009   se   integró   por   un   64.0%     de   gasto  
federal;   seguido   de   un   21.6%   proveniente   del   sector   privado.   El   gobierno   estatal   y   el  
municipal  son  los  que  menos  aportaron,    14.3%  y  0.02%,  respectivamente.    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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Gráfica  3.      
Distribución  porcentual  del  gasto  nacional  en  Educación  en  el  2009  (%)  
 

0.2  

14.3   Feder
al  
Privad
o  
21.6   Estata
l  
64.0   Munic
ipal  

 
Fuente:  Informe  de  gobierno,  2009  
 
 
II.2  Los  desafíos  en  la  gestión  de  recursos  para  la  educación.  
 
En   el   centro   de   la   discusión   sobre   el   financiamiento   educativo   se   encuentra   una  
reorganización   local   del   sistema     que   ha   permanecido   ambigua   desde   su   concepción  
original  (Aguilar  y  Maya,  2006).    En  mayo  de  1992,    el  gobierno  federal,  los  estados  y  el  
SNTE     firmaron   el   Acuerdo   Nacional   para   la   Modernización   de   la   Educación   Básica   y  
Normal  (ANMEB)  con  el  objeto  de  descentralizar  los  servicios  educativos.  Una  de  las  tres  
estrategias  planteadas  en  la  ANMEB  fue  la  reorganización  del  sistema  educativo,  con  dos  
ejes  principales:  i)  Federalismo  educativo;  ii)  La  centralidad  de  la  escuela  en  la  definición  
de  políticas  educativas.    Los  cuales  discutiremos  a  continuación.    
 
a) El  Federalismo  educativo  
 
En   cuanto   al   federalismo   educativo,   la   firma   de   la   ANMEB   implicó   que   el   gobierno   federal  
entregara   la   administración   de   recursos     a   los   gobiernos   estatales.     Los   estados   recibieron  
cerca   de   100   mil   edificios   escolares   e   inmuebles   para   la   administración,   22   millones   de  
bienes   muebles   en   equipo   y   materiales,   casi     513   mil   plazas   de   maestros,   115   mil   puestos  
administrativos  y  más  de  14  millones  de  estudiantes  (Moctezuma,  1994;  Aguilar  y  Maya,  
2004).      
 
Sin   embargo,   el   acuerdo   no   propuso   una   redistribución   de   atribuciones     a   las   entidades  
federativas   y   tampoco   una   clara   asignación   de   funciones   entre   órdenes   de   gobierno   en  
materia   de   gestión   y   el   uso   de   los   recursos.   A   estas   últimas   correspondieron   funciones  

  9  
  
 

meramente   operativas,   casi   siempre   condicionadas   y   sujetas   a   la   supervisión   del   gobierno  

Federal  (Latapí  y  Ulloa,  2000)1.      
 
El  marco  legal  y  programático  que  rige  actualmente  el  federalismo  educativo  ha  heredado  
esos  problemas  históricos  de  la  descentralización  educativa.  Los  artículos  25,  26,  27  de  la  
Ley  General  de  Educación  establecen    los  principios  para  el  financiamiento  educativo.  En  
dichos   artículos   se   especifica   que   el   Ejecutivo   federal   y   los   gobiernos   de   las   entidades  
federativas  concurrirán  al  financiamiento  de  los  servicios  educativos  y  contribuirán  en  el  
fortalecimiento   de   las   fuentes   de   financiamiento     y     su   crecimiento   en   términos   reales  
(Villareal,  2003).    Sin  embargo,    dichos  principios  de  financiamiento  no  van  más  allá  de  la    
concurrencia;  es  decir,  no  se  establece  una  clara    definición  de  atribuciones  y,  por  ende,  
los   recursos   y   las   responsabilidades   de     los   estados   ni   de   los   municipios   sobre   el   gasto  
educativo,  tampoco  se  establecen  criterios,  indicadores  ni  normas  que  regulen  el  ejercicio  
eficiente  de  los  recursos.    
 
Prueba  de  ello  es  la  heterogénea  participación  de  las  entidades  federativas  en  la  inversión  
educativa   en   sus   estados.   De   acuerdo   con   datos   de   la   SEP   para   2009,   del   gasto   total   en  
educación  ejercido  en  los  estados,  el  34%  en  promedio  proviene  de  recursos  estatales  (ver  
Cuadro   1).   En   16   entidades   federativas   se   observan   márgenes   de   financiamiento   estatal  
superiores  o  iguales  al  promedio  nacional.  Los  estados  que  más  aportan  de  sus  recursos  
estatales   son   Baja   California,   Yucatán,   Sonora,   Jalisco   Sinaloa,   Chihuahua,   Nuevo   León,  
Guanajuato,   entre   otros.   En   14   estados   el   margen   de   financiamiento   es   menor   al  
promedio   nacional;   entre   ellos   destacan   Chiapas,   Hidalgo,   Oaxaca,   Morelos,   Colima,   y  
Guerrero.  
 
 

                                                                                                                         
1
De  acuerdo  con  un  reporte  de  la  OECD,  realizado  por  Fierro,  Tapia  y  Rojo  (2009),  los  gobiernos  estatales  resolvieron  la  problemática    
de  integración  de  los  sistemas  estatales    y  federales  dependiendo  de  sus  condiciones  políticas  locales  y  su  capacidad  institucional  para  
crear   nuevas   estructuras   organizativas.   Según   este   estudio,   para   el   año   2009,   en   28   entidades   existía   una   secretaría   de   educación  
responsable   de   los   servicios   educativos   en   el   estado.     Solamente   en   18     de   estas   28   entidades   opera   en   forma   exclusiva   una   Secretaría  
de  educación  estatal,  la  cual  se  encarga  de  los  servicios  estatales  y  los  federales  transferidos.  En  10  entidades  coexisten  la  Secretaría  de  
educación   y   un   Instituto   descentralizado,   a   cargo   de   los   servicios   federales   transferidos.   Los   autores   afirman   que   la   integración   y  
coexistencia   de   dos   sistemas   educativos   se   ha   caracterizado   en   muchos   casos   por   ser   una   yuxtaposición   conflictiva   de   las   tramas  
burocráticas  que  afecta  la  estructura  media,    las  escuelas  y  los  docentes.  

  10  
  
 

Cuadro  1.    
Presupuesto  Educativo  Total  Ejercido  por  Fuente  de  Financiamiento  y  Entidad  Federativa  del  
2009  (Millones  de  pesos)  

 
Fuente:  Cuestionario  Financiamiento  Educativo  Estatal,  SEP.  2009  
 
b) La  centralidad  de  la  escuela  en  la  definición  de  políticas  educativas.  
 
El  segundo  eje  de  la  descentralización  educativa  fue  instituir  a  la  escuela  como  centro  de  
la   definición   de   políticas   educativas   y   desde   entonces   el   tema   de   la   gestión   escolar   ha   ido  
ganando   terreno   en   el   discurso   político.   A   partir   de   1993,   se   han   establecido   diversos  
programas   federales   para   mejorar   la   gestión   escolar,   por   ejemplo,   el   Consejo   Nacional  

  11  
  
 

Técnico   de   la   Educación   (1992-­‐1993),   los   programas   compensatorios   del   PAREIB2   (1995-­‐

2010),   la   gestión   en   la   escuela   primaria   (1996-­‐2001)   y   el   Programa   Escuelas   de   Calidad,  
PEC   (2001-­‐2010).   En   general,   dichos   programas   han   tenido   como   objetivo   promover   la  
autoevaluación  del  plantel,  la  elaboración  del  proyecto  escolar,  la  planeación  estratégica,  
el  liderazgo  directivo,  etc.  (Bonilla,  2008).3  
 
No   obstante   algunos   resultados   positivos,4   la   gestión   escolar   basada   en   programas  
externos   provenientes   del   gobierno   federal   ha   tenido   algunas   limitaciones   entre   las   que  
destaca  el  hecho  de  que  la  mayoría    han  sido  implantados  como  estrategias  verticales  en  
el   que   las   autoridades   locales   (supervisores   o   directores   escolares)   no   tienen   capacidad  
para   modificarlos   o   adecuarlos   a   su   contexto   particular   (Fierro   et   al.,   2009).   Además,   la  
naturaleza  cerrada  de  los  programas    también    dificulta  la  comunicación  de  los  objetivos  a  
cumplir  y  las  actividades  a  realizar:  “Los  puntos  de  contacto  entre  los  equipos  técnicos,  el  
personal   de   la   supervisión   escolar   y   los   directores   son   esporádicos.   Más   intensos   al  
arranque  del  programa,  menos  frecuentes  conforme  avanza  la  implantación”  (ibid.,  p.  20).  
 
Otro  problema  de  la  gestión  institucional  educativa  en  México  es  que  no  está  orientada  a  
resultados.  Actualmente,  ni  el  aparato  burocrático  ni  las  escuelas    están  sujetos  a  rendir  
cuentas  sobre  las  funciones  que  ejercen  y  su  desempeño    eficiente.  Esto  genera  un  clima  
de  incentivos  débiles  para  la  eficiencia  del  gasto  porque  cuando  no  se  justifica  constante  y  
concretamente   la   relación   entre   el   insumo,   el   ejercicio   de   los   recursos   y   el   resultado   o  
producto   obtenido,     el   margen   para   actuar   discrecional   e   ineficientemente   es   mayor  
(Schröder,  2000).    
 
La   literatura   sugiere   que   lograr   un   acercamiento   efectivo   con   la   ciudadanía   continua  
siendo  un  reto  grande  para  las  políticas  de  rendición  de  cuentas  en  México.    Al  respecto,  
Hernández  Trillo  y  Torres  Rojo  (2006)    realizaron  una  encuesta5  para  sondear  el  nivel  de  
conocimiento     de   la   ciudadanía   sobre     la   rendición   de   cuentas.   Los   autores   encontraron  
altos  niveles  de  desconocimiento  de  la  población  con  respecto  a  asuntos  educativos.6  
 
Finalmente  “no  se  puede  gestionar  con  eficiencia  sobre  una  realidad  que  no  se  conoce”  
(UNESCO,   2004).     La   escasez   de   información   y   conocimiento   sobre   los   aspectos   más  
                                                                                                                         
2
  Programas   para   Abatir   el   Rezago   Educativo   en   la   Educación   Básica,   los   cuales   se   desarrollan   con  
financiamiento  del  Banco  Mundial.  
3
El  proyecto  PEC  destaca  por  poner  en  práctica  estrategias  novedosas  de  autogestión,  como  dar  recursos  a  
laescuela   a   cambio   de   un   proyecto   escolar,   mayor   rendición   de   cuentas,   y   mayor   liderazgo   directivo   y    
participación  social  a  nivel  escuela.  
4
Algunas  evaluaciones  realizadas  por  el  Banco  Mundial  y  otros  autores  han  encontrado  efectos  positivos  del  
PEC  sobre  indicadores  de  deserción  y  repetición.  Ver  por  ejemplo  Skoufias  y  Shapiro  (2001).    
5
De   acuerdo   con   los   autores,     la   muestra   es   de   3,330   observaciones.   Las   encuestas   fueron   levantadas     en  
ocho  ciudades  seleccionadas  aleatoriamente;    la  metodología  utilizada  para  el  diseño  muestral  es  similar  a  la  
de  la  Encuesta  Nacional  de  Empleo  Urbano  que  levanta  el  INEGI.  
6
  Por   ejemplo,   según   la   encuesta   únicamente   4%   de   los   encuestados   sabe   qué   tanto   el   gobierno   federal   y   el  
estatal   se   encargan   de   elaborar   los   programas   de   estudio   de   educación   básica   (Hernández   Trillo   y   Torre  
Rojo,  2006)  

  12  
  
 

básicos   de   la   educación   en   México   es   un   asunto   pendiente.   Por   ejemplo,   una   auditoría  

externa   practicada   a   los   recursos   del   Fondo   de   Aportaciones   a   la   Educación   Básica   del    
Presupuesto  Federal  de  Egresos  de  2008  encontró  que:  “no  existen  controles  adecuados  
para   conocer   con   certeza   el   número   de   planteles,   así   como   la   matrícula   de   educación  
básica  que  existe  en  las  entidades  federativas.  A  pesar  de  existir  el  Formato  911  de  la  SEP,  
la   Auditoría   refleja   que   no   en   todas   las   entidades   se   utiliza   de   manera   adecuada   y   no  
existen  los  mecanismos  para  su  manejo  y  resguardo”  (Cámara  de  Diputados,  2008).  
 
La   información   confiable   y   sistematizada   es   un   requisito   indispensable   para   mejorar   la  
gestión;  sin  ella  no  es  posible  realizar  diagnósticos  de  asuntos  críticos  de  la  educación,  ni  
evaluaciones    de  las  necesidades,  ni  conocimientos  confiables  para  planear    estrategias  de  
largo  plazo  (UNESCO,  2004).  
 
II.3  Consideraciones  sobre  el  ejercicio  de  recursos:  Algunos  ejemplos  
 
Como   se   discutió   en   párrafos   anteriores,   en   el   sistema   educativo   mexicano,   la   gestión  
institucional   y   escolar     está   condicionada   por   una   estructura   rígida   y   jerárquica   que   no  
responde   a   criterios   de   eficiencia   y   rendición   de   cuentas.   Como   consecuencia,     ante   la  
coordinación   deficiente   entre   órdenes   de   gobierno   y/   o   dependencias   burocráticas   al  
interior   de   las   autoridades   educativas   estatales   y   la   federal,     la   política   educativa     tiene  
mayores  posibilidades  de  caracterizarse  por  acciones  aisladas  y  proyectos  fragmentados.  
En   este   contexto,     entre   los   más   afectados,   están     las   escuelas   que   subsisten   en   un   medio  
de  alta  fragilidad  institucional(Bonilla,  2008).    
 
Por   ejemplo,   en   cuanto   a   infraestructura   educativa   se   refiere,     ante   la   falta   de  
coordinación,   planificación   y   la   insuficiencia   presupuestaria,   las   escuelas   públicas   han  
recurrido   a   diversas   instancias   (gobierno   municipal,   estatal,   padres   de   familia)     para  
financiar   necesidades   apremiantes   de   infraestructura.   La   falta   de   coordinación   entre  
órdenes   de   gobierno   locales   o   con   la   secretarías   de   educación   estatales,   genera  
ineficiencias  debido  a  duplicidades7  o  bien,  porque  las  obras  no  se  realizan  a  tiempo.      
 
En   esta   administración   presidencial,   se   promulgó     la   Ley   General   de   la   Infraestructura  
Física  Educativa  (2008)  con  el  objetivo  de  regular  la  infraestructura  del  país.  Como  parte  
de  la  ley,    la  SEP  creó  el  Instituto  Nacional  de  la  Infraestructura  Física  Educativa  (INIFED),  el  
cual  cuenta  con  la  capacidad  normativa,  de  consultoría  y  certificación  de  la  calidad  de  la  
infraestructura   física   educativa   del   país,   además   de   construir,   equipar,   y   rehabilitar   la  
inmuebles   (SEP,   2007).   Esto   representa   un   gran   avance   que   puede   eventualmente  
repercutir  favorablemente  en  la  infraestructura  escolar,  si  es  que  a  partir  de  este  nuevo  
                                                                                                                         
7
 En  un  caso,  la  escuela  X  solicitó    de  manera  independiente,  recursos  tanto  al  gobierno  municipal  como  a  los  
padres  de  familia  para  instalar  sanitarios  en  su  plantel.  Los  recursos  municipales  se  recibieron  a  destiempo,  y  
los  baños  ya  habían  sido  comprados  e  instalados   con  recursos    de  los  padres  de  familia.  Sin  embargo,  como  
el  recurso  de  gobierno  municipal  ya  estaba  “etiquetado”  las  autoridades  municipales  ordenaron  quitar  los  
sanitarios   recién   instalados   para   poner   los   suyos   y   así   no   caer   en   un   subejercicio   de   los   recursos.   Fuente:  
Entrevistas  en  el  BID    en  el    2010.  

  13  
  
 

diseño   institucional   se   mejora   la   planeación,   ejercicio   y   fiscalización   de   los   recursos  

destinados  a  la  infraestructura.  
 
De   la   misma   forma,   en   el   ciclo   escolar   2007-­‐2008   se   levantó   el   primer   censo   de  
infraestructura   educativa,   el   Catálogo   de   Inmuebles   Escolares.   Este   instrumento   es  
primordial   para   la   planeación   de   los   obras   de   infraestructura   escolar   y   focalizar   la  
inversión   a   escuelas   más   necesitadas.     No   obstante,     la   SEP   no   ha   hecho   público   el  
diagnóstico   del   catálogo,   y   no   se   sabe   si   esta   utilizándose   como   herramienta   para   la  
planeación  de  presupuestos  a  infraestructura  tanto  a  nivel  federal  como  estatal.  
 
 Otro   ejemplo   de   la   fragilidad   institucional   de   las   escuelas   se   relaciona   con   los   recursos  
que   se   les   destinan   para   su   operación   cotidiana.   Con   base   en   entrevistas   realizadas   a  
funcionarios   de   la   SEP,   pudimos   mapear   el   flujo   de   recursos   que   se   destinan   para   el  
funcionamiento  cotidiano  de  las  escuelas  públicas  generales8.    Cabe  mencionar  que  este  
es  un  esquema  general  y  puede  variar  según  las  particularidades  institucionales  en  cada  
estado.     Como   se   observa   en   el   Diagrama   1,   el   primer   actor   relevante   del   flujo   es   la  
Secretaría   de   Finanzas   estatal   quien   se   encarga   de   compilar   los   fondos   federales   y  
estatales   y   distribuirlos   para   su   ejercicio.   Lo   correspondiente   al   pago   de   salarios   y  
prestaciones   de   los   trabajadores   de   la   educación   se   realiza   por   la   misma   Secretaría   de  
Finanzas  estatal;  mientras  que  la  Secretaría  de  Educación  estatal  se  encarga  de  gestionar  
los  recursos  destinados  al  funcionamiento  de  las  escuelas,  y    los  programas  educativos.    
 
En   cuanto   al     funcionamiento   cotidiano   de   las   escuelas,     las   escuelas   no   cuentan   con  
recursos  propios  para  operar.  Para  ello,  reciben  subsidios  federales  y  estatales  en  especie.  
Este   financiamiento   llega   a   través   de   la   propia   Secretaría   de   Educación   estatal,   la   cual  
realiza   los   pagos   de   servicios   de   contrato   (luz,   agua,   teléfono,   etc.).   Las   autoridades  
estatales  también  son  las  responsables  de  adquirir,  muchas  veces  de  manera  centralizada,  
los  insumos  para  las  escuelas.  Dichos  insumos  se  distribuyen  a  través  de  las  delegaciones  
regionales  educativas  a  las  escuelas.  Esta  lógica  de  operar  debilita  la  gestión  escolar  pues  
la  escuela  tiene  muy  poco  margen  de  acción.  Incluso  sobre  los  recursos  más  básicos  que  
requiere   para   su   funcionamiento   está   a   merced   de   la   ineficiencia   interna   de   las  
estructuras  medias.  

                                                                                                                         
8
 Las  escuelas  públicas  generales  excluyen  a  las  escuelas  financiadas  por  CONAFE.    

  14  
  
 

Diagrama  1.      
Flujo  de  recursos  destinados  a  la  operación  de  las  escuelas  

 
Fuente:   Entrevistas  SEP,  2009  
 
 
En  suma,  la  rigidez  de  la  composición  del  gasto  y  el  aumento  en  las  previsiones  salariales  
para   los   trabajadores   de   la   educación   contrastan   con   una   insuficiencia   presupuestaria  
para   financiar   la   infraestructura,   equipamiento,   operación   y   mantenimiento   de   las  
escuelas.   También   contrastan   con   una   política   que   poco   ha   hecho   para   mejorar   la  
exigencia   que   se   tiene   del   personal   educativo   (maestros,   directores   y   otros)   de   forma   que  
se  puedan  buscar  mecanismos  para  lograr  una  mayor  productividad  y  calidad  educativa.  
La   ausencia   de   reglas   claras,   la   falta   de   planeación   y   descoordinación,   y   la   poca  
transparencia  en  el  uso  de  recursos,  podrían  estar  generando  importantes  ineficiencias  en  
la  gestión  de  los  recursos    destinados  a  los  servicios  educativos.  
 
 Esto     podría   tener   repercusiones   sobre   la   calidad   y   equidad   de   la   educación.   Con  
frecuencia,   estas   ineficiencias   se     traducen   en   insuficiencia   presupuestaria   que   afecta  
negativamente   la   ejecución   u   operación   de   los   programas   educativos;   además,   la  
evidencia  internacional  muestra  que  en  estas  circunstancias  las  familias  (o  los  particulares)  
financian   en   mayor   proporción   la   educación   pública   básica.     En   la   siguiente   sección   se  
profundiza  sobre  este  segundo  punto.  
 
 
III. La  magnitud  de  la  ineficiencia  en  el  uso  de  recursos  públicos  y  el  
financiamiento  privado  en  la  educación  básica  
 
III.1  Revisión  de  literatura  y  evidencia  internacional  
 
Como  fue  mencionado  anteriormente,  el  gasto  nacional  educativo  está  constituido  de  dos  
fuentes   principales:   una   es   el   financiamiento   público,   que   son   los   recursos   que   destinan  
tanto  el  gobierno  federal  como  el  estatal  y  el  municipal  a  la  educación  pública,  otro  es  el  
gasto   privado,   que   son   los   recursos   que   destinan   los   particulares   como   usuarios   de   los  

  15  
  
 

servicios   educativos   en   instituciones   públicas   como   privadas.   El   diagrama   2   muestra   la  

taxonomía  de  costos  de  servicios  educativos  en  los  que  incurren  los  hogares.    
 
Diagrama  2.      
Taxonomía  de  los  gastos  de  los  hogares  en  servicios  educativos  

Gastos  Educativos    
de  los  Hogares  

Gastos   Costos  de  

tangibles   Oportunidad  

Gastos  dentro   Gastos  fuera  

de  la  escuela    de  la  escuela  
 
 
Fuente:  Elaboración  propia  con  base  en  Tilak  (2002)  y  Bray  (2004).    
 
Dichos   costos   se   dividen   en   dos   grandes   rubros:   costos   de   oportunidad   y   los   gastos  
tangibles.   Los   costos   de   oportunidad,   se   refieren   a   aquellas   actividades   que   los   individuos  
(o   las   familias   en   su   conjunto)   renuncian   a   cambio   de   invertir   en   educación.   Los   gastos  
tangibles   se   refieren   a   la   erogación   de   recursos   que   las   familias   hacen   para   financiar   su  
educación.  Dentro  de  los  gastos  tangibles,  la  literatura  diferencia  entre  los  gastos  dentro  
de   la   escuela   y   gastos   fuera   de   la   escuela   (Bray   2006;   pág.   19).   Los   gastos   dentro   de   la  
escuela   se   refieren   a   cooperaciones   y   cuotas(esporádicas     y   planeadas)   que   las   familias  
realizan   para   financiar   la   operación   de   las   escuelas   o   actividades   escolares.   Los   gastos  
fuera  de  la  escuela,  se  refieren  a  los  gastos  asociados  a  la  asistencia  escolar  (uniformes,  
transporte  escolar,    papelería,  libros,    calculadora,  computadoras,  trámites  escolares,  etc.)  
 
En   los   sistemas   de   educación   pública   de   países   industrializados,   los   costos   dentro   de   la  
escuela  son  satisfactoriamente  cubiertos  por  los  gobiernos  y  los  costos  fuera  de  la  escuela  
son  pequeños  en  relación  al  gasto  total  de  los  hogares.  Sin  embargo,  en  países  donde  la  
capacidad   del   Estado   para   financiar   la   educación   pública   es   limitada,     la   evidencia  
internacional   indica   que   las   familias   financian   en   mayor   proporción   la   educación   pública  
básica  en  comparación  con  los  países  desarrollados  (OECD  y  UNESCO  2002;  Bray  y  Bunly  
2005,  Bray  2006).    
 
En   el   caso   de   la   educación   pública,   la   evidencia   internacional   sugiere   que   las   cuotas  
escolares   son   la   forma   más   común   de   gastos   dentro   de   la   escuela   que   absorben   las  
familias.   Las   cuotas   pueden   ser   generales   o   específicas   para   libros,   reparaciones,  

  16  
  
 

actividades   extracurriculares,   etc.   (Bray,   2006;   Banco   Mundial,   2004;   Marchand,   2000;  
Lerotholi,   2000).   Una   encuesta   del   Banco   Mundial   (2001)   sobre   el   uso   de   cuotas   en  
educación   primaria   y   secundaria   realizada   a   92   países,     estima   que   el   gasto   en   cuotas  
escolares  representa  el  20  %  del  gasto  familiar  en  educación;  y  es  mayor  en  países  donde  
la  proporción  de  hogares  pobres  es  mayor,  por  ejemplo,  en  África  representa  el  30%  y  en  
la  Comunidad  de  Estados  Independientes  (CEI)  y  en  países  asiáticos  de  régimen  socialista  
asciende   a   40%.   Además   estos   gastos   dentro   de   la   escuela   son   de   carácter   regresivo   en  
todos  los  países,  ya  que  las  familias  más  pobres  son  las  que  pagan  más  por  cuotas    como  
proporción  de  su  gasto  educativo.  
 
En  el  caso  de  México,  la  literatura  sobre  el  financiamiento  educativo  es  muy  diversa;  sin  
embargo,   dichos   estudios   tienden   a   centrarse   en   la   estructura     del   financiamiento,   el  
proceso   de   presupuestación,   el   funcionamiento   de   las   fórmulas,   o   la   progresividad   del  
gasto     (ver   por   ejemplo   Latapí   y   Sarre,   2000;   López   Acevedo   y   Salinas,   2000;   Larre   y  
Bonturi,  2001;  Ortega,  2004;  Canales,  2005;  Márquez,  2005;  Granados  Roldán,  2004).  Sin  
embargo,   no   hay   evidencia   rigurosa   publicada   sobre   la   ineficiencia   del   uso   de   los   recursos  
destinados   a   la   operación   de   las   escuelas   públicas,   tampoco   hay   estudios   sobre   los   gastos  
dentro   de   la   escuela   que   las     familias   incurren,   a   pesar   de   que   las   cooperaciones   y   las  
cuotas  sean  una  práctica  común  tanto  en  las  escuelas  públicas  de  este  país.      
 
Debido  a  que  no  se  ha  realizado  un  estudio  cuyo  objetivo  sea  estudiar  el  involucramiento  
de   padres   de   familia   en   el   financiamiento   de   las   escuelas   públicas,   no   es   posible  
generalizar  el  contexto  de  porque  existen  y  como  operan  la  participación  de  los  hogares  
en  el  gasto  escolar.  Sin  embargo,  en  trabajo  de  campo  que  hemos  realizado  en  diversos  
estados   del   país,   identificamos   algunas   cooperaciones   que   realizan   las   familias:1)   cuotas  
de   inscripción   que   se   paga   en   efectivo   a   principios   del   año   escolar;   2)   cooperaciones   y  
eventos  sociales  (quermeses,  rifas,  etc.)  organizados  por  la  asociación  de  padres  de  familia  
para  mejoras  de  la  escuela;  3)  cooperaciones  esporádicas  que  cobra  la  escuela  a  través  de  
director  o  los  maestros  para  necesidades  de  operación  o  infraestructura  de  la  escuela;  4)  
Las   cooperativas   escolares   de   consumo   o   de   producción.9   De   estas   cuatro   modalidades,  
solamente  las  cooperativas  escolares  están  reguladas  por  la  SEP  desde  1982.    
 
En  esta  sección,  se  estimará  la  magnitud  del  gasto  en  educación  que  hacen  los  hogares  y  
la  proporción  que  ocupa  de  su  ingreso/consumo  en  México,  en  especifico  se  buscara  tener  
una   medida   de   la   magnitud   de   los   gastos   dentro   de   las   escuelas   –relacionados   con   la  
operación   de   las   escuelas   -­‐   que   están   absorbiendo   las   familias.   Bajo   el   supuesto   de   que  
este  indicador  puede  ser  una  medida  de  las  ineficiencias  del  sistema.  También  podría  ser  
un   indicador   de   las   inequidades   del   financiamiento   si   los   gastos   educativos   de   los   hogares  
son   especialmente   regresivos.   Sin   embargo,   es   posible   que   un   gasto   elevado   de   los  
                                                                                                                         
9
De  acuerdo  al  reglamento  de  las  cooperativas  escolares  de  la  SEP,  las  cooperativas  de  consumo  están  
organizadas  para  la  adquisición  y  venta  de  materiales  didácticos,  útiles  escolares,  vestuario  y  alimentos  que  
requieran  los  socios  durante  su  permanencia  en  la  escuela.  Las  cooperativas  de  producción  administran  y  
explotan  bienes,  instalaciones,  talleres,  herramientas  u  otros  elementos,  con  objeto  de  elaborar  productos  y  
en  su  caso  prestar  servicios  que  beneficien  a  la  comunidad  escolar.  

  17  
  
 

particulares  en  educación  sea  un  reflejo  de  sus  preferencias.  Se  podría  argumentar  que  un  
sistema  público  utiliza  de  manera  eficiente  su  gasto  educativo,  y  aún  así  las  familias  pagan  
una   proporción   considerable   de   su   bolsa,   por   tener   preferencias   distintas   a   las   del  
gobierno.  Por  otro  lado,  en  un  país  como  México  que  cuenta  con  una  gran  proporción  de  
hogares  de  bajos  recursos,  es  difícil  pensar  que  las  preferencias  educativas  serían  lo  que  
motivaría  que  una  parte  importante  de  su  ingreso  familiar  se  destinara  a  la  educación  de  
sus   hijos   en   el   sistema   público,   especialmente   cuando   dichos   gastos   se   destinan   a  
cuestiones   básicas   como   material   escolar   o   transporte,   o   a   gastos   no-­‐voluntarios   como  
cuotas  de  inscripción.    
 
III.2  El  gasto  educativo  de  los  hogares  
 
En   México,   como   en   la   mayoría   de   los   países,   la   educación   pública   no   es   totalmente   gratuita.   El  
Cuadro   2   muestra   la   distribución   del   gasto   privado   a   nivel   nacional,   según   la   Encuesta   Nacional   de  
Ingreso  y  Gasto  de  los  Hogares  (ENIGH)  del  2008.  El  gasto  educativo  total  de  los  hogares,  estimado  
según  la  ENIGH  es  de  223,284  millones  de  pesos,  lo  que  equivale  a  1.8%  del  PIB.  El  gasto  de  los  
hogares,  que  tienen  miembros  en  el  sistema  de  educación  pública,  asciende  a  100,284  millones  de  
pesos,  lo  cual  representa  0.8%  del  PIB.  A  su  vez,  los  hogares  que    tienen  miembros  en  el  sistema  
de   educación   privada   gastan   118,486   millones   de   pesos,   lo   cual   representa   un   0.9%   del   PIB.     En  
términos  per  cápita,    es  evidente  que  el  gasto  por  alumno  es  mayor  en  el  sistema  privado  que  en  
el  público,  25.3  mil  pesos  versus  3.6  miles  de  pesos  por  año.    
 
Cuadro  2.      
Distribución  del  gasto  privado  en  Educación  del  2008  
Gasto  por  Alumno  

(Millones  de  
Rubro  de  gasto   pesos)   %  PIB   (miles  de  pesos)  
   
             Gasto  total  del  hogar   3,554,028   29.35  
                         Educación  (total)   267,000   2.57   7.26  

 Educación  en  el  sistema  

1
público   70,000   0.67   2.43  
Preescolar  Público   6,570   0.06   1.83  
Primaria  Pública   24,200   0.23   1.86  
Secundaria  Pública   14,800   0.14   2.45  

Educación  en  el  sistema  

2
Privado   51,800   0.50   13.25  
Preescolar  Privado   4,740   0.05   9.81  
Primaria  Privada   14,400   0.14   11.58  
Secundaria  Privada   7,310   0.07   16.65  
Fuente:   Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  
1
 Sistema  público  incluye  todos  los  niveles  educativos:  básico,  medio  y  superior.  Por  lo  tanto,  es  mayor  a  la  suma  de  
preescolar,  primaria  y  Secundaria.  
2
 Sistema  privado  incluye  todos  los  niveles  educativos:  básico,  medio  y  superior.    
 

  18  
  
 

 
De  acuerdo  el  Cuadro  3,    nuestras  estimaciones  del  gasto  de  los  hogares  por  alumno  en    
2008,  se  ubican  en    565    pesos  mensuales,  lo  cual  representa  un  14%  el  gasto  del  hogar.    El  
gasto  por  alumno  promedio  en  el  sistema  público  es  de  321  pesos,  lo  que  equivale  a  un  
6.2%  del  gasto  del  hogar;  mientras  que  en  el  sistema  privado  el  gasto  por  alumno  asciende  
a   2,591   pesos,   es   decir,   un   15%   de   gasto   familiar.   En   educación   preescolar   pública,   las  
familias   pagan   al   mes,   un   promedio   265   pesos,   lo   que   equivale   a   7.0%   de   su   gasto   del  
hogar,  mientras  que  en  preescolar  privada,  es  de  1,734  pesos  equivalente  a  un  12.0%  del  
gasto   del   hogar.   En   nivel   primaria,   las   familias   que   pertenecen   al   sistema   público   pagan  
272  pesos,  6.3%  del  gasto  familiar,  y  los  que  asisten  al  sistema  privado  pagan  por  alumno    
2,336  pesos,  13.4%  de  su  gasto.  Finalmente,  en  escuelas    secundarias  públicas,  las  familias  
pagan   en   promedio   alrededor   de   332   pesos   mensuales   por   alumno,   lo   que   representa  
8.1%  de  su  gasto  total,  y  en  privada  pagan  2,396  pesos,    equivalentes  al  15.5%  del  gasto  
total  familiar.    
 
 
 
Cuadro  3.      
Gasto  por  alumno  mensual    por  sistema  y  nivel  de  estudios,  a  precios  corrientes  del  2008  
%  
(pesos   gasto  
Rubro  de  gasto   mensuales)   total  

Educación   565   14.0  

Sistema  Público   321   6.2  
Preescolar   265   7.0  
Primaria   272   6.3  
Secundaria   332   8.1  
Sistema  Privado   2,591   15.0  
Preescolar   1,734   12.0  
Primaria   2,236   13.4  
Secundaria   2,396   15.5  
Fuente:   Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  
 
El   Cuadro   4   muestra   la   distribución   porcentual   del   gasto   educativo   de   los   hogares   por  
alumno.   EL   mayor   gasto   lo   realiza   el   décimo   decil,     el   cual   representa   el   34%   del   gasto  
educativo   total.   Mientras   que   el   gasto   educativo   de   las   familias   en   el   decil   más   pobre  
representa   menos   del   2%   del   gasto   familiar   en   educación   por   alumno.   A   su   vez,     en   el  
sistema   público,   la   distribución   tiende   a   ser   más   equitativa     siendo   las   familias   de   los  
deciles   intermedios   quienes   destinan   mayores   recursos   a   la   educación.   Como   era   de  
esperarse,  el  contraste  con  el  sistema  privado  es  evidente,  en  este  caso,  el  décimo  decil  
concentra  el  62.1%  del  gasto  educativo  por  alumno  que  realizan  los  hogares.  
 
 
 
 

  19  
  
 

Cuadro  4.      
Distribución  porcentual  del  gasto  de  los  hogares  por  decil  de  ingreso    
a  precios  corrientes  del  2008  (%)  

 
Fuente:   Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008.  
 
La   Gráfica   4     muestra   el   gasto   educativo   como   proporción   del   gasto   familiar   en   el   sistema  
público  y  en  el  privado  por  deciles  de  ingreso/consumo.  El  gasto  educativo    en  el  sistema  
público   representa   entre   un   3%   y   casi   8%   del   gasto   familiar.   En   el   sistema   privado   va  
desde  8%  hasta  18%.    Es  interesante  notar  que  la  proporción  del  gasto  familiar  invertida  
en   educación   pública   es   relativamente   uniforme   en   todos   los   deciles,   exceptuando   el  
primero  y  último.  Por  otro  lado,  queda  claro  que  los  deciles  más  altos  destinan  una  mayor  
proporción   de   su   ingreso   al   sistema   privado.   Es   interesante   notar,   sin   embargo,   que   el  
gasto  en  educación  privada  también  es  elevado  en  los  deciles  menores.  
 
 
Gráfica  4.      
Distribución  porcentual    del  gasto  educativo  como  proporción  del  gasto  familiar  por  decil  de  
ingreso  en  el  2008  (%)  
20  
18  
16  
14  
12  
10   Sistema  público  
8   Sistema  Privado  
6  
4  
2  
0  
I   II   III   IV   V   VI   VII   VIII   IX   X  
 
Fuente:   Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008.  

  20  
  
 

 
La  ENIGH  2008  permite  saber  con  detalle  el  gasto  de  las  familias  por  tipo  de  gasto.  La  base  
de  datos  reporta  los  siguientes  rubros  de  gasto  educativo:  
 
1. Servicios  educativos:  Inscripciones,  colegiaturas  y  material  escolar.  
2. Servicios    varios:  Estancias  infantiles,  enseñanza  adicional,  educación  especial  para  
discapacitados,  cuidado  de  niños.  
3. Artículos  educativos:  Libros  de  texto,  computadoras,  calculadoras.  
4. Imprevistos:  Se  dividen    en  dos,  los  trámites  escolares  (derecho  a  examen,  cursos  
de   regularización)   y   las   cooperaciones   sistemáticas   o   esporádicas   de   padres   de  
familia  para  festividades  y  necesidades  de  la  escuela.  
5. Transporte  escolar  proporcionando  por  la  escuela  o  particulares.    
 
La   Gráfica   5     muestra   la   distribución   de   gastos   educativos   de   las   familias   por     tipo   sistema  
educativo.  El  gasto  en  servicios  educativos  representa  un  poco  más  de  la  mitad  de  gasto  
en   educación   de   las   familias   cuyos   miembros   del   hogar   asisten   a   escuelas   públicas,  
mientras   que   para   las   familias   cuyos   miembros   asisten   al   sistema   privado   dicho   gasto  
representa  más  del  80%  de  gasto  total.    
 
 
 
Gráfica  5.      
Distribución  porcentual  del  gasto  educativo  (%)  
100%   2.0  
3.0  
90%   19.3   10.8  
80%   4.7  
70%  
20.8   Imprevistos  
60%  
Transporte  
50%  
Servicios  varios  
40%   83.5  
Arvculos  Educavvos  
30%  
54.7   Servicios  Educavvos  
20%  
10%  
0%  
Sistema  público   Sistema  Privado  
 
 
Fuente:   Estimaciones  propias  con  datos  de  la  Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  
 
 
Estas   cifras   resultan   reveladoras   (como   fue   mencionado   anteriormente,   los   servicios  
educativos    incluyen  inscripciones,  colegiaturas  y  material  escolar),  porque  aunque  no  es  
posible   asegurar   que   tanto   de   este   gasto   se   destina   a   material   escolar   (como   libretas,  

  21  
  
 

lápices,   etc.)   y   que   tanto   es   para   las   cooperaciones   que   piden   las   escuelas;   así   mismo,  
tampoco   podemos   garantizar   que   estos   datos   esta   libres   de   errores   de   medición     en   la  
encuesta,    sin  embargo,  de  cierta  forma  esta  información  respalda  lo  que  hemos  podido  
observar  informalmente  en  estudios  de  campo:  las  escuelas  públicas  piden  a  los  padres  de  
familia  cooperaciones  “voluntarias”  para  distintos  fines.    
 
Por   otro   lado,   también   destaca   que   el   gasto     en   imprevistos   de   las   familias   es   mucho  
mayor   en   el   sistema   público   que   en   el   privado,   19%   comparado   con   un   2%,  
respectivamente.   Desgraciadamente,   no   es   posible   desglosar   el   gasto   en   imprevistos   en  
cooperaciones  a  las  escuelas  y  trámites  escolares  que  las  familias  pagan.  Sin  embargo  no  
es  absurdo  suponer  que  dentro  de  los  gastos  imprevistos,  la  proporción    destinada  a  los  
gastos   por   trámites   escolares   (como   pagar   un   examen   extraordinario)   es   menor,   respecto  
a  las  cooperaciones  que  las  escuelas  piden  a  las  familias  para  eventos  sociales,  culturales  y  
festividades,  así  como  para  la  construcción  o  mejora  de  algún  inmueble  de  la  escuela.  Bajo  
este   supuesto,   el   gasto   imprevisto   es   un   indicador   de   que   las   familias   están   financiando  
parcialmente  necesidades  y  actividades  escolares.    
 
Diversos   factores   determinan   el   gasto   familiar   en   educación   (preferencias,   nivel   de  
ingresos,   etc.).   Por   lo   tanto,   no   podemos   asegurar   que   las   cooperaciones   por   concepto   de  
imprevistos   estén   solamente   en   función   de   problemas   de   gestión   e   insuficiencia   de  
recursos   y   que   la   escuela,   las   cuales   satisfacen   con   financiamiento   “alterno   e   informal”   de  
los   padres   de   familia.   Como   se   mencionó   anteriormente,   es   posible   que   los   padres   de  
familia  elijan  (o  prefieran)  donar  dinero  a  la  escuela  a  cualquier  nivel  dado  de  calidad.  Sin  
embargo,   dada   la   insuficiencia   presupuestaria   que   parece   aquejar   a   las   escuelas   en  
México   y   a   resultados   de   la   literatura   sobre   financiamiento   educativo   en   países   en  
desarrollo,   estas   cuotas   imprevistas   probablemente   estén   destinadas   a   financiar  
necesidades   básicas   en   las   escuelas   (como   infraestructura,   material   didáctico,   etc.).   Por   lo  
tanto,  este  análisis  sugiere  que  el  gasto  privado  en  educación  no  solo  se  utiliza  en  útiles  
escolares,   uniformes   y   otros   gastos   personales   de   los   alumnos,   sino   que   también   las  
familias  están  destinando  recursos  a  gastos  a  la  operación  cotidiana  y  el  abastecimiento  
de  material  de  las  escuelas.  Nuestro  argumento  es  que  en  parte,  esto  se  debe  a  que  las  
escuelas  no  tienen  suficiente  presupuesto  para  operar.  Si  este  fuera  el  caso,  esperaríamos  
ver  que  en  contextos  más  desfavorecidos,  el  gasto  en  imprevistos  de  las  familias  es  mayor.    
 
La  Gráfica  6  muestra  el  desglose  de  gastos  imprevistos  como  proporción  del  gasto  familiar  
por  deciles  de  ingreso.    
 

  22  
  
 

Gráfica  6.      
Gasto  en  imprevistos  como  porcentaje  de  gasto  educativo  de  los  hogares,    
por  decil  de  ingreso  del  2008  (%)  
30  

25  

20  

15   Sistema  público  
Sistema  Privado  
10  

5  

0  
I   II   III   IV   V   VI   VII   VIII   IX   X  
 
Fuente:   Estimaciones  propias  con  datos  de  la  Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  
 
 
 
En  el  primer  decil,  el  gasto  en  imprevistos  para  el  sistema  público  es  de  casi  un  30%  del  
gasto   educativo,   mientras   que   para   el   decil   más   alto   es   de   alrededor   de   un   10%.   Esto  
sugiere  que  los  gastos  imprevistos  representan  una  mayor  carga  para  las  poblaciones  más  
desfavorecidas.  En  el  sistema  privado,  el  gasto  para  el  primer  decil  en  imprevistos  es  de  
alrededor  de  7%,  mientras  que  para  las  familias  en  el  último  decil  es  de  un  2%.  Lo  anterior  
podría  sugerir  que  las  escuelas  privadas  realizan  una  mejor  planeación  de  sus  gastos  (por  
lo   que   no   surgen   tantos   imprevistos),   o   que   quizá,   como   se   sugirió   con   anterioridad,   las  
familias   más   pobres   tienen   que   continuamente   ayudar   a   solventar   insuficiencias  
presupuestarias,  tanto  en  escuelas  públicas  como  en  privadas.  En  cualquier  caso  y  aunque  
la   relación   no   es   perfectamente   lineal,   puede   decirse   que   el   gasto   en   imprevistos   es  
regresivo:  a  menores  ingresos  mayores  es  el  gasto  en  imprevistos.    
 
Las  Gráficas  7  y  8  muestran  el  gasto  en  imprevistos  como  proporción  del  gasto  educativo  
de   las   familias   por   tamaño   de   localidad   e   índice   de   marginación,   respectivamente.   La  
evidencia  es  similar  que  en  el  caso  anterior  de  los  deciles.    
 
El  cruce  de  gasto  en  imprevistos  y  tamaño  de  localidad  refleja  que  en  localidades  rurales  
(menos  de  2,500  habitantes),  el  gasto  en  imprevisto  que  gastan  las  familias  en  el  sistema  
público   es   de   21.1%,   mientras   que   para   el   sistema   privado   es   4.3%.     A   su   vez,   en   las  
poblaciones  más  urbanas  (100,  000  habitantes  y  mas),  el  gasto  en  imprevistos  es  15.2%  en  
el  sistema  público  y  1.1%  en  el  sistema  privado.    
 
 

  23  
  
 

 
 
Gráfica  7.      
Gasto  en  imprevistos  como  porcentaje  de  gasto  educativo  de  los  hogares,    
por  tamaño  de  localidad  del  2008  (%)  

%
25  
21.1  
20   19.1  

15.3  
15   14.0  
Púb
lico  
10   Priv
ado  
4.3  
5  
1.1   1.2   1.6  
0  
100  000    15  000  a  99  999    2  500  a  14  999    menores  a  2500  
habitantes  y  más   habitantes     habitantes   habitantes  
 
 
Fuente:   Estimaciones  propias  con  datos  de  la  Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  
 
 
 
 
El   cruce   de   gasto   en   imprevistos   como   porcentaje   del   gasto   educativo   de   los   hogares  
muestra     en   localidades   de   muy   alta   marginación,   el   gasto   en   imprevistos   en   el   sistema  
público   es   26.6%   y   en   el   sistema   privado   es   de   3.3%,   a   su   vez,   en   lugares   de   muy   baja  
marginación,  el  gasto  en  imprevistos  es  de  15.2%  en  el  sistema  público,  mientras  que  en  el  
privado  es  de  casi  5%.  
 

  24  
  
 

Gráfica  8.      
Gasto  en  imprevistos  como  porcentaje  de  gasto  educativo  de  los  hogares,    
por  Índice  de  Marginación  (%)  

%
30  
26.6  
24.2   Público  
25  

19.4   Privada  
20  
17.2  
15.4  
15  

10  

4.5   4.6  
5   3.2   3.5  
1.6  
0  
 Muy  Alta      Alto      Media      Baja      Muy  Baja      
Fuente:   Encuesta  de  Ingresos  y  Gastos  de  los  Hogares,  INEGI,  2008  
 
 
 
En  suma,  la  evidencia  internacional  y  el  análisis  de  la  ENIGH,  sugieren  que  en  condiciones  
más   precarias,   cuando   las   escuelas   no   pueden   financiar   sus   necesidades   apremiantes,  
acuden  a  las  familias  para  financiarlos.  Las  escuelas  públicas  pueden  obtener  recursos  vía  
cuotas   como   inscripción,   y   por   medio   otras   cuotas   fijas   o   variables,   que   se   contabilizan   en  
la  ENIGH,  como    gastos  imprevistos.  El  gasto  imprevisto    no  sólo  es  regresivo,  sino  también  
es  el  más  caro,  ya  que  precisamente  su  carácter  de  imprevisto  implica  que  las  familias  más  
pobres   no   pueden   planearlo   y   se   ven   probablemente   forzadas   a   desplazar   otras  
necesidades  básicas  del  hogar  (especialmente  dado  el  bajo  índice  de  ahorro  de  las  familias  
mexicanas).  
 
A   la   fecha,   el   financiamiento   compartido   de   las   familias   que   participan   en   el   sistema   de  
educación   pública   ha   sido   un   tema   relegado.   Por   ley,   las   escuelas   están   impedidas   de  
cobrar  cuotas  a  los  padres  de  familia,  entonces  los  montos  que  pagan  tienen  carácter  de  
“aportaciones   voluntarias”.   Sin   embargo,   si   estos   recursos   co-­‐financian   gastos  
imprescindibles  de  la  escuela  como  gastos  de  operación,  infraestructura  y  equipamiento  
escolar,   entonces   su   carácter   “voluntario”   puede   estar   fuera   de   lugar.   Consideramos  
imprescindible  que  se  profundice  el  tema  para  conocer  en  mayor  medida  el  uso  de  estas  
cuotas  y  en  su  caso  reglamentarlas  adecuadamente.  
 
Para   concluir,   es   importante   destacar   que   los   padres   en   México   tienen   mucho   menos  
influencia  en  las  escuelas  que  en  la  mayoría  de  los  países  de  la  OCDE.  Por  ejemplo,  México  

  25  
  
 

es   el   único   país   donde   una   característica   permanente   de   las   escuelas   públicas   es   no   tener  
un   organismo   rector   en   el   que   los   padres   pueden   participar   (aunque   en   algunos   países,  
dichos  organismos  sólo  existen  de  forma  esporádica).  México  es  uno  de  los  tres  países  que  
no  cuentan  con  asociaciones  de  padres,  cuyo  papel  es  recomendar  o  influenciar  la  toma  
de   decisiones,   ni   con   leyes   en   virtud   de   las   cuales   los   padres   pueden   constituir   una  
demanda  formal.  
 
 
IV. El  costo  real  por  alumno  como  indicador  de  eficiencia  
 
IV.1   ¿Cómo   se   puede   mejorar   el   sistema   de   financiamiento   educativo   en  
México?  
 
La   reducción   de   las   ineficiencias   internas   del   sistema   educativo   es   particularmente  
urgente   en   un   país   que   enfrenta   grandes   rezagos   en   la   materia.   Los   organismos  
internacionales   promueven   la   renovación   de   la   gestión   institucional   como   estrategia  
esencial  previa  a    incrementar  el  financiamiento  educativo  en  los  países  en  desarrollo.    Por  
ejemplo,  se  propone  la  profesionalización  de  los  cuerpos  burocráticos,  mayor  información  
y   conocimiento   para   evaluar   procesos   y   monitorear   cambios,   utilizar   criterios   e  
instrumentos   objetivos   para   la   asignación   y   el   uso   de   los   recursos   humanos,   de   la  
infraestructura  y  los  materiales  de  aprendizaje  (UNESCO,  2004).  
 
En   México   el   tema   de   los   cuerpos   burocráticos   es   un   problema   generalizado   de   la  
administración   pública.     Martínez   Puón   (2009)   argumenta   que     en   varios   niveles   de  
gobierno   se   practica   la   incorporación   al   servicio   público   por   cuotas   partidistas   y    
compromisos   políticos.   De   acuerdo   con     el   autor   esto   genera   una   subcultura  
administrativa   en   la   que   los   incentivos   del   desempeño   están   alineados   con   la   lealtad  
individual   y   la   disciplina   de   grupo   que   poco   tienen   que   ver   con     el   desempeño   de   las  
funciones  asignadas.    
 
Actualmente   la   información   sobre   los   recursos   que   se   destinan   a   la   educación   a   nivel  
nacional   presenta   limitaciones   importantes   que   impiden   hacer   un   diagnóstico   adecuado  
de  la  eficiencia  del  gasto  educativo.  Sin  embargo,  los  bajos  resultados  de  las  asignaturas  
que  la  prueba  ENLACE  evalúa  permiten  deducir  que  el  sistema  educativo  no  es  efectivo  y  
está   afectado   por   deficiencias.   No   obstante,   para   poder   atender   las   deficiencias   es  
necesario  identificar  con  precisión  cuáles  son  los  factores  o  conjuntos  de  factores  que  las  
ocasionan   y   para   esto   último   es   elemental   contar   con   indicadores   de   los   recursos  
financieros   y   humanos   que   integran   el   sistema,   de   los   servicios   que   produce   y   de   los  
resultados  e  impactos  en  los  que  resulta.  
 
Desafortunadamente  en  México  no  contamos  con  información  precisa  y  pertinente  ni  del  
gasto  por  alumno,  ni  del  costo  por  alumno  de  los  diferentes  servicios  educativos.    Por  un  
lado,  la  información  presupuestal  sobre  el  gasto  educativo,    en  la  mayoría  de  los  estados,  

  26  
  
 

no  está  disponible  o  desagregada  por  objeto  de  gasto  o  función  económica.  Además  de  lo  
anterior,   es   importante   poder   identificar   que   parte   de   los   costos   educativos   son  
administrativos   y   cuanto   se   destina   a   la   provisión   del   servicio   educativo   (materiales,  
infraestructura,   docentes,   etc.).   Con   la   información   disponible   en   la   actualidad   no   es  
posible   identificar   que   porción   del   gasto   en   educación   se   destina   a   financiar   las  
actividades   administrativas   y   que   parte   se   destina   a   cubrir   la   operación   de   los   centros  
escolares,  dificultando  el  análisis  de  la  eficiencia  del  gasto.  
 
Tampoco   se   tiene   información   disponible   desagregada   a   nivel   escuela   para   calcular   el  
costo  real  de  su  operación.  Por  ejemplo,  no  existen  (o  no  está  disponible  públicamente)  
datos  sobre  la  plantilla  de  personal  de  las  escuelas  -­‐  docentes,  personal  administrativo  y  
auxiliar   por   puesto   de   trabajo-­‐,   incluyendo   su     antigüedad   y   nivel   educativo,   horas   de  
trabajo,   las   prestaciones   asignadas   al   personal   según   puesto   de   trabajo   o   los   incrementos  
salariales     por   antigüedad/Carrera   Magisterial/nivel   de   escolaridad;   se   desconoce  
información   sobre   gastos   recurrentes   y   no   recurrentes     (compras   de   bienes   y   servicios,  
mantenimiento  y  utilidades,  viajes,  etc.).  
 
Por  otro  lado,  la  información  que  existe  se  encuentra  desintegrada.  Cada  estado  y  nivel  de  
gobierno   controla   su   propia   información   y   no   es   integrada   en   un   sistema.   Esto   ocasiona  
que   sea   puesta   a   disposición   del   público   en   distintos   formatos   y   clasificaciones,   lo   que  
dificulta   su   análisis,   monitoreo   y   evaluación,   entre   otros.   Es   recomendable   diseñar   e  
implementar  un  sistema  de  información  que  consolide  la  información  de  cada  fuente  de  
financiamiento   (Federación,   gobiernos   locales   y   hogares)   para   permitir   tener   mayor  
claridad   sobre   la   totalidad   de   recursos   que   se   invierten.   Esto   podría   además   facilitar   la  
coordinación   entre   los   niveles   de   gobierno.   Adicionalmente   se   recomienda   que   el   sistema  
cuente  con  indicadores  relevantes  sobre  los  costos  del  servicio  para  evaluar  la  eficiencia  
del  gasto  educativo  como  el  costo  real  por  escuela  y  por  alumno.        
 
Un   sistema   de   información   también   es   una   herramienta   metodológica   útil   y  
recomendable,  ya  que  posibilita  el  diseño,    el  monitoreo,  la  evaluación  y  el  control  de  los  
planes,   programas   y   proyectos,   mediante   la   sistematización   de   indicadores,   de   procesos   y  
de  logros,  contribuyendo  a  la  toma  de  decisiones  sobre  la  continuidad  y  modificación  de  
políticas  públicas  (Herrera,  2006).    
 
En   específico,   consideramos   la   adopción   de   un   sistema   de   información   contable   que  
permita  la  elaboración  de    costos.  El  costo  por  alumno  es  un  instrumento  básico  para  la  
planeación   y   el   presupuesto   de   políticas   educativas.   Implementar   un   sistema   de   costos  
podrían  mejorar  la  eficiencia  del  sistema  de  financiamiento  educativo  sería  utilizado  como  
herramienta  para:  1)    el  monitoreo  y  reducción  de  costos  a  través  de  la  comparación  con  
otras   entidades,   con   otras   actividades   o   su   evolución   temporal;     2)   la   evaluación   y   mejora  
de  programas,  que  requiere  el  cálculo  de  su  costo  como  un  factor  necesario  para  tomar  
decisiones;  3)  determinar  los  costos  en  el  corto  y  largo  plazo  de  algún  proyecto  educativo;  
4)  verificar  las  implicaciones  económicas  y  la  factibilidad  de  decisiones  de  política  antes  de  
que  éstas  sean  tomadas.  (Coombs  y  Hallak,  1972;  Webster,  1997;  Guinart  i  Solá,  2003).    

  27  
  
 

 
Además   de   ser   una   herramienta   de   gestión,   el   análisis   de   costos   es   útil   como   herramienta  
para  la  rendición  de  cuentas,  porque  puede  utilizarse  para  monitorear  la  eficiencia  interna  
del  sistema  educativo.  En  específico  nosotros  proponemos  como  indicador  la  brecha  entre  
gasto   ejercido   por   alumno   y   el     costo   real   por   alumno   por   nivel   educativo.     En   la   siguiente  
sección,   realizamos   un   esfuerzo   por   aproximar   una   estimación   de   costos   realas   de   la  
educación   primaria   en   un   estado   de   la   República.   Se   eligió   el   estado   de   Sonora,   ya   que  
dicho   estado   posee   información   fácilmente   accesible   que   permite   estimar   un   aproximado  
de   costos   reales   de   la   educación   primaria   estatal.   Aunque   esta   estimación   es   muy  
aproximada,  permite  dar  cuenta  de  lo  que  sería  un  modelo  de  costos  reales  y  el  tipo  de  
información  y  conclusiones  en  las  que  podría  derivar.    
 
IV.2   Diferencial   entre     el   gasto   ejercido   y   el   costo   real   por   alumno:   Caso  
Sonora  
 
La   intención   de   esta   sección   es   medir   la   eficiencia   del   gasto   educativo   en   un   caso   de  
estudio   mediante   el   cálculo   de   la   diferencia   entre   el   gasto   en   docentes   de   primaria   y  
directores  que  reporta  la  Secretaría  de  Educación  del  estado  de  Sonora  y  el  costo  real  que  
puede  estimarse  con  base  en  el  número  de  docentes  y  directores  para  ese  nivel  educativo  
que   reciben   salario   y   el   pago   que   reciben.   El   diferencial   entre   el   gasto   ejercido   para   un  
servicio  y  su  costo  real  puede  ser  una  medida  de  la  eficiencia  del  manejo  de  los  recursos.  
Si  el  gasto  ejercido  es  mayor  al  costo  real  de  los  servicios  educativos  se  puede  considerar  
ineficiente  debido  a  que  hubo  un  desperdicio  de  recursos  en  el  proceso.    Si  la  diferencia  
fuera  cero,  entonces  el  gasto  sería  100%  eficiente.    
 
Primero   se   identificará   cuál   es   el   gasto   que   Sonora   hace   en   docentes   y   directores   de  
primaria.   En   forma   alterna   se   estimará   el   costo   real   de   dicho   insumo   con   base   en   los  
reportes   que   establecen   la   cantidad   de   docentes   y   directores   a   nivel   primaria   que   reciben  
nómina  y  el  pago  que  reciben.  Se  eligió  el  caso  de  Sonora  como  ejemplo  debido  a  que  para  
dicho   estado   encontramos   la   información   suficiente   para   aproximar   un   cálculo   del  
diferencial  entre  costo  y  gasto  en  docentes.  Dos  fuentes  de  información  primordiales  para  
nuestra   estimación   fueron   el   escalafón   estatal   2009   de   Sonora   y   el   presupuesto   de  
egresos   del   Estado.   El   escalafón   es   la   comisión   mixta   organizada   en   la   Secretaría   de  
Educación   Pública   de   cada   entidad   federativa   y   el   SNTE,   la   cual   tiene   como   objetivo  
establecer  los  montos  y  efectuar  las  promociones  de  ascenso  de  los  trabajadores  de  base.    
Por  otro  lado,  el  gobierno  de  Sonora  tiene  información  presupuestal  pública  desagregada  
por   capítulo   de   gasto   y   dependencia   de   gobierno,   lo   cual   nos   permite   identificar   el   monto  
de   recursos   destinados   a   la   secretaria   de   educación   de   Sonora   y   saber   a   detalle   cómo  
fueron  ejercidos.    
 
El   costo   real   de   salarios   de   maestros   y   directores   de   primarias   estatales   se   estimó   con  
base  en  el  escalafón  estatal  2009.  Se  obtuvo  información  de  salarios  base  para  docentes  y  
directores   de   primarias   estatales:   sueldo   base,   sobresueldo,   apoyo   para   despensa,  
material   didáctico,   previsión   múltiple,   asignación   docente,   incremento   por   antigüedad,  

  28  
  
 

fortalecimiento   curricular,   servicios   curriculares,   estimulo   de   preparación,   incrementos  

por  carrera  magisterial.    Cabe  mencionar  que  el  escalafón  estatal  de  Sonora  no  contiene  
información  sobre  algunos  otras  prestaciones  que  reciben  los  maestros,  como  son    prima  
vacacional,   gratificaciones   de   fin   de   año,   bono   navideño,   ayuda   para   transporte,  
aportaciones  al      ISSSTE,  seguro  de  vida,  seguro  de  retiro,  previsión  para  incrementos  de  
sueldos.  Esta  información  se  obtuvo  a  partir  del  presupuesto  de  egresos  2009  de  Sonora10.    
Los    datos  sobre  el  total  de    matrícula,  número  de  docentes,  número  de  directores  y  de  
escuelas   primarias   estatales   corresponde   al   ciclo   escolar   2009-­‐10   fueron   obtenidos   del  
formato  911.    
 
Ante  la  falta  de  información  disponible,  se  hicieron  algunos  supuestos.  Por  ejemplo,    como  
no  es  posible  saber  los  años  de  experiencia  del  personal  docente  a  partir  del  formato  911,  
se   tomó  como  supuesto  que  los  profesores  y  directores  tienen  15  años  de  experiencia11.    
Otro  supuesto  es  sobre  la  distribución  de  directores  en  carrera  magisterial.  La  forma  911  
indica  el  número  de  docentes  que  se  encuentran  en  cada  nivel  de  carrera  magisterial,  sin  
embargo,   no   se   hace   mención   respecto   a   la   carrera   magisterial   de   los   directores,   por   lo  
tanto,     aplicamos   a   los   directores   la   distribución   de   carrera   magisterial   de   los   docentes.  
Finalmente,  como  se  mencionó  anteriormente,  imputamos  los  servicios  personales  que  no  
estaban  en  el  escalafón  a  partir  de  la  información  del  PEF  de  Sonora12.  El  salario  total  para  
docentes/directores   se   calculó   como   la   suma   de   promedio   de   prestaciones   por   docente  
multiplicado  por  el  número  total  de  docentes/directores.    Para  obtener  el  gasto  total  de  
docentes   y   directores   por   alumno,   se   dividió   el   salario   total   para   docentes   y   directores    
entre  el  total  alumnos  en  primarias  estatales.    
 
Así  mismo,  pudimos  calcular  el  gasto  ejercido  en  la  operación  de  primarias  estatales13  para  
Sonora   a   partir   del   analítico   por   partidas   del   gasto   del   presupuesto   de   egresos   2009   de  
Sonora.  En  dicho  documento  se  encuentra  el  desglose  de  información  por  subsecretaría,  y  
direcciones   adjuntas   y   por   partida   presupuestal14.   Con   estos   datos   es   posible   estimar15:   1)  
                                                                                                                         
10
De  la  Dirección  General  de  Educación  Primaria,  se  tomó  del    rubro  Servicios  de  educación  primaria  y  se  identificaron  
los  servicios  personales  del  Capítulo  1000  que  no  están  en  el  escalafón.        
11
Este  cifra  es  la  experiencia  promedio  de  los  profesores  en  Primaria    para  Sonora  según  el  INEE,  2007.    
12
Para   obtener   cuanto   le   corresponden   a   cada   profesor,     sumamos   el   total   de   estos   servicios   que   no   están   en   el  
escalafón  y  lo  dividimos  entre  el  total  de  docentes  y  directores  estatales.    Esta  cifra  sin  duda  esta  sobreestimada,  pues  
idealmente   debiera   dividirse   entre   total   de   trabajadores     que   reciben   ingresos   de   rubro   “SERVICIOS   DE   EDUCACION  
PRIMARIA”,  sin  embargo  no  tenemos  acceso  a  dicha  información.  
13
  Solo   hicimos   la   estimación   para   el   sistema   estatal   educativo   por   la   siguiente   razón.   Como   lo   mencionamos  
anteriormente,   la   coexistencia   de   niveles   estatal   y   federal,   dificulta   el   entendimiento   del   sistema   de   financiamiento  
educativo.   Personal   del   gobierno   de   Sonora   nos   aclaró   que   la   información   que   viene   en   el   PEF   para   la   Secretaria   de  
Educación  estatal  solamente  corresponde  al  sistema  estatal    y  que  los  recursos  federales  se  contabilizan  en  otra  sección.  
Desagraciadamente,  no  es  evidente  a  partir  del  PEF  como    se  manejan  los  recursos  federales.    
14
Capítulo  1000:  Salarios  y  prestaciones.  Los  gastos  en  operación  se  contabilizan  generalmente  en    Capítulo  2000:  Gastos  
algunos   gastos   operación   (Servicio   telefónico,   agua   potable).   sin   embargo   también   pueden   contabilizarse   en   Capítulo  
3000   como   viáticos,   Gastos   en   Difusión,   y   transferencias   a   otras   dependencias   del   gobierno).   Capítulo   6000:  
Infraestructura,  manteamiento  de  infraestructura.  
15
  Utilizamos   obtener   la   proporción   de   los   gasta   en   educación   primaria   con   respecto   al   sistema   educativo  
total   y   para   educación   básica,   utilizamos   como   ponderadores   la   matrícula   en   primarias   estatales     entre   la  
matrícula  total  en  el  sistema  educativo  de  Sonora,  y  la    matrícula  en  primarias  estatales  entre  la  matrícula  
total  en  educación  pública  básica,  respectivamente.  

  29  
  
 

el  overead  total  de  la  secretaría  de  educación  correspondiente  a  primaria;  2)  el  overhead  
de   educación   básica   correspondiente   a   primaria;   3)   el   overhead   de   la   dirección   de  
Educación  primaria;  4)  El  gasto  de  las  prestaciones  a  trabajadores  de  educación  primaria;  
5)  El  gasto  operativo  de  primarias;  6)  El  gasto  por  infraestructura  para  escuelas  primarias.  
 
Es   importante   mencionar   que   debido   a   la   falta   de   información   sobre   las   escuelas,   no  
tenemos  un  estimado  del  costo  real  en  la  operación  y  la  infraestructura  escolar.    La  única  
comparación   posible   con   nuestras   cifras,   es   la   del   gasto   y   el   costo   de   los   salarios   del  
personal  que  trabaja  en  el  sector  educativo,  de  los  cuales  la  mayoría  son  maestros.  Esto  
tiene   sus   limitaciones,   porque   no   podemos   estimar   realmente   el   costo   total   de   las  
escuelas.   Sin   embargo   sigue   siendo   un   indicador   importante   para   medir   la   ineficiencia   del  
sistema   porque   la   mayor   parte   de   los   recursos   que   se   gastan   a   nivel   escuela     es   en   la  
nomina.      
 
De   acuerdo   con   la   Gráfica   9,     del   presupuesto   para   la   educación   primaria   estatal   en  
Sonora,  el  96%  se  destina  a  sueldos  de  trabajadores  educativos,  y    una  ínfima  proporción  
del  presupuesto  estatal  que  se  va  a  infraestructura  y  operación  educativa  (2.1%),  la  cual  es  
incluso   menor   que   la   proporción   mayor   que   se   gasta   en   overhead   de   la   Secretaría   de  
Educación  estatal  (2.3%).      
 
Gráfica  9.      
Distribución  costos  en  el  Presupuesto  Estatal  de  Sonora  del  2009  (%)  
 

1.2   0.4  
2.1   0.7   0.0  

Salarios  para  trabajadores  de  

la  educ.  primarias  estatales  
Infraestructura  Educación  
Básica  
Overhead  Sria.  de  Educación  
Estatal  
Overhead  Sria.  Educación  
Básica  
Overhead  Direccion  de    
Educación    Primaria  
Operación    Escuelas  Estatales  

95.6  

 
Fuente:   Presupuesto  de  Egresos  de  Sonora,  2009  

  30  
  
 

La   Gráfica   10   muestra   un   diferencial   importante   entre   el   costo   real   de   sueldos   para  

docentes  y  directores  por  alumno    y  el  presupuesto  asignado  para  salarios  y  prestaciones  
a  los  servicios  de  educación  primaria,  $5,862  vs.  $10,608,  respectivamente.    
 
 
 
Gráfica  10.      
Gasto  ejercido  en  salarios  trabajadores  en  educación  básica  y  costo  real  de  docentes  y  directores  
en  escuelas  estatales  de  Sonora  en  el  2009  (pesos)  
12,000  
10,608  
10,000  

8,000  

5,862  
6,000   Presupuestado  
Asignado  
4,000  

2,000  

0  
Salario  para  trabajadores  educacion  primaria  estatal  
 
Fuente:   Presupuesto  de  Egresos  de  Sonora,  2009.  Estimaciones  propias  con  información  del  
Escalafón  estatal  2009  y  Formato  911,  incluye  Carrera  Magisterial.  
 
 
 
Este   diferencial   podría   deberse   a   los   sueldos   de   otro   personal   de   educación   primaria  
(administrativos,   funcionarios,   supervisores,   delegados,   personal   comisionado,   etc.).   Lo  
cual   sugiere   que   el   sistema   gasta   una   gran   proporción   de   sus   recursos   en   trabajadores  
educativos  que  no  están  en  la  escuela.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  31  
  
 

V. Conclusiones:   Hacia   una   agenda   de   investigación   sobre   la  

eficiencia  del  financiamiento  educativo  
 
México   tiene   un   sistema   educativo   que   no   es   barato   en   términos   relativos   y   que   presenta  
pobres  resultados.  Algunos  factores  que  explican  la  ineficiencia  del  financiamiento  son  la  
rigidez  de  la  composición  del  gasto  asociado  a    la  ausencia  de  reglas  claras  y  delimitación  
de  responsabilidades  entre  órdenes  de  gobierno  y  dentro  de  las  instituciones  educativas.  
Las   escuelas   operan   en   un   sistema   educativo   cuya   estructura   es   altamente   rígida   y  
jerárquica,   y   la   gestión   institucional   no   está   orientada   a   resultados.   Por   lo   anterior   no  
existe   una   cultura   fuerte   de   rendición   de   cuentas,   ni   tampoco   existe   sistema   de  
información   de   contable   y   presupuestaria   básica,   el   cual   es   indispensable   para   la  
planeación  y  evaluación  de  programas  y  proyectos  educativos.    
 
El  uso  ineficiente  de  recursos  puede    tener  consecuencias    en  la    calidad  y  en  la  equidad  
educativa.    Las  escuelas  subsisten  en  un  medio  de  alta  fragilidad  institucional  en  el  que  los  
insumos   más   básicos   que   necesitan   para   operar   son   inestables   y   de   baja   calidad   (CEE,  
2007).   Este   artículo   propone   dos   maneras   para   explorar     las   dimensiones   de   eficiencia   del  
sistema   educativo.   Una,   estimando   el   gasto   educativo   de   las   familias;     de   acuerdo   con  
nuestro  análisis  de  la  ENIGH  2008,  existen  indicios  de  que  familias,    en  particular  las  más  
pobres,     están   destinando   parte   importante   de   su   gasto   familiar   a   cuotas   escolares  
diversas   que   muy   posiblemente   se   utilizan   para   financiar   necesidades   de   las   escuelas  
como   operación,   infraestructura,   mantenimiento,   etc.     Es   necesario   un   análisis   más  
riguroso  sobre  estas  cuotas  “voluntarias”  para  determinar  con  mayor  exactitud  que  cual  
es  la  cantidad  que  se  destina  a  ellas  y    cuáles  son  sus  usos.      
 
Otra   forma   para   medir   la   eficiencia   interna   del   sistema   de   financiamiento   educativo,   es    
contrastar  el  gasto  ejercido  por  alumno  con  el  costo  real  por  alumno  por  nivel  educativo.  
Desafortunadamente  en  México  no  contamos  con  información  precisa  y  pertinente  ni  del  
gasto   por   alumno,   ni   del   costo   por   alumno   de   los   diferentes   servicios   educativos.    
Actualmente,  en  la  mayoría  de  las  entidades  federativas,  no  se  desagrega  información  a  
este  nivel  haciendo  muy  difícil  el  análisis  de  su  eficiencia.      
 
Como   ejemplo   de   cómo   se   podría   estimar   el   costo   real   por   alumno,   en   este   artículo   se  
presenta  un  análisis  breve  para  el  estado  de  Sonora.  Este  análisis  utiliza  fuentes  públicas  
de   información   que   permiten   aproximara   este   ejercicio.     El   análisis   arrojó   que   existe   un  
diferencial   importante   entre   el   gasto   ejercido   en   personal   que   labora   en   servicios   de  
educación   básica   a   nivel   estatal   y   el   costo   de   los   maestros   y   directores   de   escuelas.     El  
diferencial  podría  deberse  a  los  sueldos  de  otro  personal  que  cobre  en  educación  primaria  
(administrativos,  funcionarios,  supervisores,  delegados,  personal  comisionado,  etc.).  Esto  
sugiere   que   el   sistema   gasta   una   gran   proporción   de   sus   recursos   docentes,   en  
trabajadores  educativos  que  no  están  en  la  escuela.    
 
 

  32  
  
 

El   sistema   educativo   en   México   presenta   importantes   deficiencias   y   necesita   de   una  

mayor   inyección   de   recursos   para   mejorar   la   infraestructura   escolar,   mejorar   la   calidad  
docente   y   mejorar   el   acceso   en   los   niveles   medio   y   superior.   Sin   embargo,   es   difícil  
imaginar  que  una  mayor  inyección  de  recursos  al  sector  pueda  darse  en  un  escenario  de  
probables   ineficiencias   y   poca   transparencia   en   el   uso   de   dichos   recursos.   Por   lo   tanto,   es  
necesario   desarrollar   un   sistema   de   información   escolar   y   presupuestal   que   permita   el  
cálculo   de   indicadores   de   costo   de   la   eficiencia   en   el   uso   de   los   recursos.   El   uso   de  
indicadores  de  este  tipo  apoyaría  la  planeación,  evaluación,  y  ayudaría  a  transparentar  el  
uso   de   recursos   federales   y   estatales.   Y   por   supuesto,   ayudaría   a   justificar   un   aumento   de  
recursos  para  el  sector  educativo  en  un  clima  de  competencia  y  recursos  limitados.  
 
 
 
 
 
Cuadro  5.      
Métricas  sugeridas  para  avanzar  en  la  medición  de  la  eficiencia  del  gasto  en  educación  pública  
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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