2008/ED/EFA/MRT/PI/20/REV.

Perfil nacional preparado para el

Informe de Seguimiento Informe de Seguimiento de la Educación para

Todos en el Mundo 2008
“Educación para Todos en 2015
¿Alcanzaremos la meta?

México
Estudio de caso
Teresa Bracho
2007

Este perfil fue encargado para el Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo como
información básica destinada a la preparación del Informe 2007 y no ha sido corregido por el
equipo. Las opiniones expresadas en el presente documento no son forzosamente las del Informe
de Seguimiento de la EPT en el Mundo ni las de la UNESCO. El perfil puede citarse del siguiente
modo: “Perfil nacional encargado para el Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2008,
‘Educación para Todos en 2015 – ¿Alcanzaremos la meta?’”. Para obtener más información,
sírvase contactar: efareport@unesco.org
 INFORME DE SEGUIMIENTO DE LA EDUCACIÓN PARA TODOS EN EL MUNDO (2008)
ESTUDIO MONOGRÁFICO DE MÉXICO

1
Dra. Teresa Bracho

RESUMEN

El año 2000, cuando se suscriben los compromisos de Dakar, México inicia una transición política
que impacta en todos los sectores. El ámbito de la política pública educativa no es ajeno a este
proceso y a partir de ese año se establecen tres vertientes prioritarias para el sector: acceso con
equidad, incremento en la calidad y mejoramiento de la gestión escolar. Estas acciones tienen como
marco a un sistema educativo integrado por 31 millones de estudiantes, 230 mil escuelas y 1 millón
600 mil profesores. El nivel de mayor dimensión es el de educación básica, que concentra al 77.4%
de los alumnos, al 90.3% de las escuelas y al 66.8% de los profesores.

En las últimas dos décadas, México prácticamente ha logrado universalizar la educación primaria
(99.4%); se aumentó la obligatoriedad de la educación al nivel de la secundaria en el primer lustro
de los años noventa, alcanzando un crecimiento de 33% en la matrícula de ese nivel, e iniciado el
siglo XXI, se establece la obligatoriedad del nivel preescolar. No obstante, subsisten las
disparidades regionales; continúa el rezago educativo entre los grupos más vulnerables; y el 16.8%
de la población entre 12 y 15 años de edad ha abandonado la escuela. Los programas para reducir la
pobreza, así como los educativos compensatorios puestos en marcha en los años noventa no han
sido suficientes para eliminar los rezagos y las evaluaciones sobre la calidad de la educación
demuestran que los conocimientos de los alumnos están muy lejos de lograr los estándares
deseados.

1
Profesora Investigadora. División de Administración Pública. Centro de Investigación y Docencia Económicas. CIDE.
Agradezco la colaboración de la Mtra. Lorena Archunida y de la M. en C. Mariana Castro, por sus valiosos comentarios
y apoyo. La responsabilidad del texto es, sin embargo, sólo mía.
 -2-

INTRODUCCIÓN

El objetivo del presente informe es presentar los avances de México respecto de los compromisos
asumidos en la Declaración Mundial sobre Educación para Todos formulada en Jomtien (1990) y
en el Marco de Acción de Dakar (2000); en este último se asume “el compromiso colectivo de la
comunidad internacional de perseguir una estrategia amplia, con objeto de garantizar que en el
lapso de una generación se atiendan las necesidades básicas de aprendizaje de todos los niños,
jóvenes y adultos y que esa situación se mantenga después”.

Para lo anterior, se realiza un análisis crítico de las políticas públicas educativas puestas en marcha
por el gobierno de México y que tienen relación directa con los objetivos asumidos en Dakar, con
especial énfasis en aquellas iniciativas institucionales que se llevan a cabo a partir del año 2000.

Cabe destacar que México, al igual que sus pares en la región, se ha comprometido a atender de
manera específica los desafíos consignados en el Marco de Acción para las Américas, adoptado en
la Conferencia de las Américas sobre Educación para Todos celebrada en Santo Domingo,
República Dominicana, del 10-12 de febrero de 2000. (Tabla 1).
 -3-

TABLA 1
DIAGNÓSTICO Y DESAFÍOS PARA LOGRAR UNA EDUCACIÓN PARA TODOS EN LAS AMÉRICAS

Diagnóstico de las Américas Desafíos para las Américas

Insuficiente atención al desarrollo integral de la primera
infancia, en especial en los niños menores de 4 años.
Altas tasas de repetición y deserción en primaria, lo que
origina un número alto de niños con sobre-edad y otros
fuera de la escuela.
Baja prioridad de la alfabetización y educación de jóvenes
y adultos en las políticas y estrategias nacionales.
Bajos niveles de aprendizaje de los alumnos.
Incrementar la inversión social en la primera infancia.
Garantizar el acceso y la permanencia de todos las niñas y
niños en la educación básica, reduciendo sustantivamente
la repetición, la deserción escolar y la sobre-edad.
Enfatizar la atención a las poblaciones en situaciones de
vulnerabilidad.
Otorgar mayor prioridad a la alfabetización y educación
de jóvenes y adultos.

Baja valoración y profesionalización de los docentes.
Persistencia de inequidad en la distribución de los
servicios educativos, en su eficiencia y calidad.
Falta de articulación entre los distintos actores
involucrados en la “Educación para Todos”.
Carencia de mecanismos eficaces para la formulación de
políticas educativas de estado, concertadas con la
sociedad civil.
Bajos incrementos en los recursos para la educación y uso
ineficiente de los recursos disponibles.
Insuficiente disponibilidad y utilización de las tecnologías
de información y comunicación.
Dar un lugar prioritario a la escuela y al aula como
ambientes de aprendizaje, recuperando el valor social del
docente y mejorando los sistemas de evaluación.
Formular políticas educativas inclusivas y diseñar
modalidades y currículos diversificados.
Ofrecer altos niveles de profesionalización a los docentes.
Crear los marcos necesarios para que la educación sea una
tarea de todos.
Adoptar y fortalecer el uso de tecnologías de información
y comunicación en la gestión de los sistemas educativos y
en los procesos de enseñanza y aprendizaje.
Fortalecer la capacidad de gestión en los niveles local,
regional y nacional.

Fuente: elaboración propia con base en los objetivos de la Conferencia de las Américas, Santo Domingo, República Dominicana, en febrero de 2000.

Cada uno de los indicadores presentados en este informe se analiza desde cuatro vertientes: 1) el
avance logrado desde el año 2000 a la fecha; 2) lo que falta por hacer; 3) su correspondencia con los
compromisos de Dakar; y 4) la coherencia de la política pública que lo sostiene para lograr su
permanencia en el largo plazo. Los datos utilizados para el análisis proceden de la información
pública y oficial que proveen las instituciones mexicanas encargadas de las tareas educativas, a
saber: la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación (INEE).

En la primera parte de este informe se presenta el marco institucional en que tienen lugar las
políticas educativas. Para ello se presenta una descripción del sistema educativo mexicano, sus
modalidades, la forma en que se integran los niveles educativos y las cifras básicas que dan cuenta
de la dimensión de su estructura. Se refiere también al proceso de descentralización educativa
 -4-

iniciado en 1992 y se expresan los límites de dicho proceso en materia normativa, de evaluación y
financiamiento. Asimismo, se abordan algunos aspectos sobre el tema del magisterio: su estructura
y organización, los programas de formación y actualización, y su relación con las estructuras
sindicales. En la segunda parte, se enumeran las políticas públicas puestas en marcha por el
gobierno de México a partir del año 2000 para atender los retos educativos en tres vertientes: 1)
políticas de equidad; 2) políticas de calidad; 3) políticas de mejora de la gestión. Se presentan en
forma agregada algunos de los principales resultados de dichas políticas y su vinculación con los
objetivos de Dakar. Asimismo se describe el contexto de transición política que enmarcó varias de
las decisiones de política pública asumidas por el país en ese periodo. Las partes tercera y cuarta,
analizan las políticas educativas en apoyo a la equidad y a la calidad, se exponen los principales
indicadores de cada una de ellas, enfatizando su grado de avance así como la magnitud de lo que
falta por hacer. Finalmente, en el capítulo de conclusiones se expresan los principales desafíos que
enfrenta el sistema educativo mexicano para hacer realidad en el año 2015 los compromisos de
Dakar por una “Educación para Todos”.

1. ANTECEDENTES: LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO

En el presente apartado se describe la estructura del sistema educativo de México, así como algunos
de sus indicadores básicos, poniendo especial énfasis en los niveles que integran la educación
básica –preescolar, primaria y secundaria-, los cuales son el foco de atención de la iniciativa
“Educación para Todos”. Asimismo, se describe la relación entre la Federación y los estados en
materia educativa y se hace una descripción general de la situación del magisterio en el país.

El sistema educativo en México se organiza en dos grandes modalidades: educación escolarizada y

no escolarizada. En este informe referimos básicamente a la primera y más importante, la cual está
compuesta por seis niveles educativos: preescolar, primaria, secundaria, media superior
(bachilleratos y profesional media), superior (licenciatura)) y el posgrado (especialización, maestría
y doctorado). Además, los servicios de educación básica pública se ofrecen en una diversidad de
modalidades, lo que tiene consecuencias importantes para la calidad de la misma, como se señalará
más adelante. Las principales clasificaciones en la estructura de la oferta en el nivel de primaria,
son: entre privadas y públicas y, en éstas, entre urbanas, rurales, centros comunitarios y escuelas
indígenas. En la secundaria, al igual que en la primaria, la principal distinción se da entre las
privadas y las públicas y, en éstas, entre las generales, técnicas y telesecundarias.
 -5-

ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO SEGÚN CICLO Y NIVEL,

EDAD NORMATIVA DE INGRESO Y AÑOSDE DURACIÓN DE CADA NIVEL

ciclo Nivel Edad normativa Años de duración

Básico Preescolar 3-5 3
Primaria 6-11 6
obligatorio
Secundaria 12-14 3
Medio superior Bachillerato y técnico 15-17 3
profesional
Superior Licenciatura 18-22 4
Posgrado 23 y ss. 1-4

Fuente: Elaboración a partir de Estructura del Sistema Educativo Nacional, Secretaría de Educación Pública,
www.sep.gob.mx, enero del 2007

En México, la educación de tipo básico es obligatoria y está compuesta por los niveles de
preescolar, primaria y secundaria. Hasta antes del ciclo escolar 2004-2005, la educación preescolar
no constituía un requisito obligatorio previo a la primaria. Fue en diciembre del 2001 que el
Congreso mexicano decretó la obligatoriedad para el Estado de impartir la educación preescolar y
para los mexicanos, hacer que sus hijos concurran a obtener esta educación. La medida entró en
operación durante el ciclo escolar 2004-2005 –aunque se realizó gradualmente, por lo que la
obligatoriedad del primer grado de preescolar, para niños de 3 años, entraría en vigor en el ciclo
2008-2009-. De esa manera, la educación preescolar, primaria y secundaria conforman ahora la
educación básica obligatoria en todo el país.

1.1. LAS CIFRAS DE LA EDUCACIÓN BÁSICA.

Para el ciclo escolar 2004-2005, el sistema educativo mexicano registró una matrícula global de
más de 31 millones de estudiantes, distribuidos en poco más de 230 mil escuelas en las que cerca de
1 millón 600 mil profesores trabajan frente a grupo. El nivel de mayor dimensión es el de educación
básica, que concentra en su conjunto al 77.42% de los alumnos de todo el sistema educativo
nacional, al 90.25% de las escuelas y al 66.81% de los profesores (Cuadro 1).
 -6-

CUADRO 1
Resumen de alumnos, personal docente y escuelas por tipo de 2000 a 2005
NIVEL Y TIPO 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005
RESUMEN ALUMNOS 29,621,175 30,115,758 30,918,070 31,250,594 31,816,902
BASICA TOTAL 23,565,795 23,755,909 24,153,164 24,304,397 24,634,065
MEDIA SUPERIOR 2,955,783 3,120,475 3,295,272 3,443,740 3,547,924

SUPERIOR 2,047,895 2,147,075 2,236,791 2,322,781 2,384,858

CAPACITACION TOTAL 1,051,702 1,092,299 1,232,843 1,179,676 1,250,055

INDIGENA 1,084,561 1,113,955 1,142,421 1,158,574 1,180,922

CONAFE 267,521 258,837 269,481 265,334 263,388

RESUMEN PERSONAL DOCENTE 1,467,641 1,502,594 1,546,506 1,577,974 1,614,748

BASICA TOTAL 1,013,647 1,028,524 1,045,793 1,060,143 1,078,942

MEDIA SUPERIOR 210,033 219,468 233,844 242,142 248,282

SUPERIOR 208,692 219,804 231,558 230,320 240,882

CAPACITACION TOTAL 35,269 34,798 35,311 34,453 35,774

INDIGENA 45,758 47,215 48,445 49,369 49,965

CONAFE 31,372 31,581 32,727 31,395 29,880

RESUMEN ESCUELAS 218,080 221,682 225,210 227,327 231,367

BASICA TOTAL 199,201 201,718 203,970 205,479 208,830

MEDIA SUPERIOR 9,761 10,587 11,327 11,938 12,382

SUPERIOR 4,049 4,196 4,486 4,315 4,418

CAPACITACION TOTAL 5,069 5,181 5,427 5,325 5,483

INDIGENA 17,552 18,012 18,326 18,612 18,787

CONAFE 29,092 29,730 30,393 29,635 28,696

Fuente: Elaboración propia con base en el Sistema Nacional de Información Educativa, Estadística Histórica del Sistema Educativo Nacional, SEP,
fecha de la consulta enero de 2007.

Dentro del grupo de educación básica, el nivel de primaria es el de mayor dimensión con 14.6
millones de alumnos, le sigue el nivel de secundaria con 5.8 millones de alumnos y finalmente el de
preescolar con poco más de 4 millones de alumnos (Cuadro 2).

CUADRO 2
Alumnos de preescolar, primaria y secundaria de 2000 a 2005
NIVEL EDUCATIVO 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005
BASICA TOTAL 23,565,795 23,755,909 24,153,164 24,304,397 24,634,065
PREESCOLAR TOTAL 3,423,608 3,432,326 3,635,903 3,742,633 4,086,828
PRIMARIA TOTAL 14,792,528 14,843,381 14,857,191 14,781,327 14,652,879
SECUNDARIA TOTAL 5,349,659 5,480,202 5,660,070 5,780,437 5,894,358
Fuente: Elaboración propia con base en el Sistema Nacional de Información Educativa, Estadística Histórica del Sistema Educativo Nacional, SEP,
fecha de la consulta enero de 2007.
 -7-

El sistema educativo en México es predominantemente público. El 87% de la matrícula, esto es 27.7

de alumnos, cursan sus estudios en instituciones que dependen de los gobiernos federal y estatales.
En el nivel de educación básica, el sector público atiende al 91.3% de los alumnos. (Cuadro 3).
CUADRO 3
Resumen de Alumnos por sector público y privado de 2000 a 2005
SOSTENIMIENTO Y SERVICIO 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005
RESUMEN TOTAL 29,621,175 30,115,758 30,918,070 31,250,594 31,816,902
PÚBLICO 25,945,569 26,327,024 27,033,425 27,285,557 27,706,498
PRIVADO 3,675,606 3,788,734 3,884,645 3,965,037 4,110,404
BASICA TOTAL 23,565,795 23,755,909 24,153,164 24,304,397 24,634,065
PÚBLICO 21,655,466 21,786,804 22,144,400 22,267,298 22,484,873
PRIVADO 1,910,329 1,969,105 2,008,764 2,037,099 2,149,192
Fuente: Elaboración propia con base en el Sistema Nacional de Información Educativa, Estadística Histórica del Sistema Educativo Nacional, SEP,
fecha de la consulta enero de 2007.

Respecto a la relación porcentual entre el gasto educativo nacional en el Producto Interno Bruto
(PIB), se puede decir que en los últimos 5 años este índice se incrementó del 6.1 al 7.1 por ciento,
correspondiendo la mayor proporción a la inversión federal que registró para el 2004 una
participación estimada del 4.5 por ciento respecto al PIB (Cuadro 4).

Analizando el origen del financiamiento, se observa que para el 2004, el gasto público alcanza 5.6
puntos porcentuales del producto interno bruto, de los cuales la federación aportó 4.5 puntos. Estas
cantidades significan que el 79% del gasto nacional en educación es de carácter público y de éste
cuatro quintas partes son de origen federal. El monto que realizan los particulares en educación
representa el 1.5%. En la década de 1995 a 2004 el gasto nacional en educación se incrementó
aproximadamente 40% siguiendo una tendencia casi continua de crecimiento, después de una
reducción importante en 1995.

CUADRO 4

Fuente: Sistema de Indicadores Educativos de los Estados Unidos Mexicanos, conjunto básico para el ciclo escolar 2004-
2005, SEP-INEE, fecha de la consulta: enero de 2007.
 -8-

Respecto al gasto federal programado para 2006 éste fue de 372 517.7 millones de pesos, mayor en
18.7 por ciento en términos reales, comparado con el monto ejercido en el año 2000. De ese gasto,
el 63.5 por ciento correspondió a la educación básica, el 10.6 a la media superior, el 19.1 por ciento
a la educación superior, y el restante 6.8 por ciento a la educación de adultos, cultura, deporte y
actividades administrativas. 2

2
Sexto Informe de Gobierno, Presidencia de la República, septiembre de 2006.
 -9-

1.2. LA DISTRIBUCIÓN DE LAS RESPONSABILIDADES NORMATIVAS Y FINANCIERAS ENTRE

FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS EN MÉXICO: LA DESCENTRALIZACIÓN CENTRALIZADA.

En 1993 el Gobierno Federal emite la Ley General de Educación, 3 a través de la cual se transfiriere
a los gobiernos de los estados y municipios la responsabilidad en la operación de los servicios
educativos. La Secretaría de Educación Pública (SEP) mantiene el papel normativo en el diseño e
implantación de los programas de estudio, los libros de texto y los criterios para la evaluación
educativa. 4

Sin embargo, la descentralización educativa en México es un proceso aún inconcluso. De acuerdo

con los motivos señalados por el Observatorio Ciudadano de la Educación, en el año 2000
(Comunicado 45), sigue siendo válido que:

• El poder de decisión sobre el currículo radica exclusivamente en el centro, con una

simbólica facultad de propuesta para los estados de la República. Las peculiaridades de
cada entidad o región son muy poco tomadas en cuenta.
• En lo que toca a planeación y evaluación, si bien oficialmente los estados tienen facultades
para realizar tales actividades, la descentralización no ha incluido recursos específicos para
ello.
• La decisión de las autoridades estatales en materia laboral es mínima debido a que el
Sindicato –SNTE- conserva la titularidad de los contratos colectivos de todas las entidades.
• El tema del financiamiento es una factura pendiente. La distribución de recursos no
obedece a la aplicación de criterios objetivos, sino a la inercia de factores históricos
circunstanciales, entre los que tiene un peso elevado la capacidad de negociación o presión
de cada estado.
• Respecto a la dimensión jurídica, el Congreso de la Unión tiene la facultad de distribuir las
responsabilidades relativas a educación entre los tres niveles de gobierno (federación,
estado y municipios) sin tomar en cuenta el punto de vista de las legislaturas estatales.

3
Disponible en la página web de la SEP http://www.sep.gob.mx/work/resources/LocalContent/79725/1/05.htm,
consulta febrero de 2007.
4
Una excepción fueron los servicios educativos del Distrito Federal que continuaron bajo el auspicio de la SEP en
tanto el gobierno de la Ciudad de México y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE)
establecieran los lineamientos para su transferencia.
 - 10 -

CUADRO 5
ANÁLISIS DE LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA EN MÉXICO
Dimensiones de la Facultades que conserva la Facultades que se
descentralización federación transfieren a los estados

Contenidos Currículum nacional Segmento de curriculum

regional

Planeación y evaluación De facto Proveedores información

Laboral SNTE titular de los contratos Negociaciones adicionales
en cada estado

Financiera Transferencia de recursos Negociación

Jurídica Congreso de la Unión Legislaturas estatales con
facultades restringidas

Institucional Facultades normativas, Traslape de funciones

definición de recursos
Fuente: elaboración propia con base en el análisis desarrollado por el Observatorio Ciudadano de la Educación.

Algunos estudiosos del caso han enmarcado este proceso de descentralización educativa bajo el
término de “centralismo delegativo” (Cabrero, et al 1997), en el cual el gobierno central mantiene
sus facultades normativas, de diseño e implementación de políticas, de planeación y evaluación, y
asigna unilateralmente a los gobiernos estatales funciones de operación y administrativas. Una
muestra de esta “descentralización centralizada” lo constituye el análisis del Gasto Nacional en
Educación (ver Cuadro 6) en el que el gasto real aportado y administrado por los estados y
municipios representó sólo el 17% del total nacional durante el año 2006. De esta manera, los
gobiernos estatales “operan” básicamente con las aportaciones que la federación realiza, de manera
etiquetada desde el centro.
Pareciera prudente repensar los alcances de la descentralización, las formas deseables de relación
entre la SEP y los estados, que garantice recursos suficientes para el sector y su uso eficiente,
transparente y equitativo en función de la demanda educativa.
 - 11 -

CUADRO 6
GASTO NACIONAL EN EDUCACIÓN (MILLONES DE PESOS)

1.3. LOS MAESTROS EN MÉXICO 5

Los maestros son un eslabón fundamental en la realización de cualquier política educativa, y su

trabajo se da en un marco institucional particular; ellos tienen una sujeción corporativa hacia su
organización sindical, relación que se refuerza por las ventajas laborales que ha representado, entre
las que se encuentran: un gradual pero constante incremento salarial en términos reales durante las
últimas décadas, seguridad de un ascenso laboral vía escalafón al menos por antigüedad y vía
Carrera Magisterial, otras importantes prestaciones laborales 6 y, lo más importante en el contexto
de un mercado laboral inestable e impredecible, la garantía jurídica de la inamovilidad de la plaza.

5
Datos obtenidos del documento del Observatorio Ciudadano de la Educación (2005). “Plataforma Educativa 2006.
Cuadernos de Trabajo No. III: El Magisterio.”
6
Como son, pago y disfrute de vacaciones de al menos 20 días, que se agregan al periodo de receso de clases, de más
de un mes, seguro médico completo, pensión por jubilación o invalidez laboral.
 - 12 -

A ello se suman otras prestaciones monetarias y no monetarias para sus agremiados, así como
beneficios corporativos que van más allá de la estricta negociación salarial.

En los hechos, el SNTE tiene un importante control sobre las plazas en el nivel de educación
básica, 7 por lo que se generan relaciones clientelistas con los egresados de las normales y los
docentes en servicio, tanto para la obtención de una plaza, como en los ascensos, promociones,
etcétera. 8 En materia de políticas referidas a la promoción y estímulo en el desarrollo profesional,
la más importante es Carrera Magisterial. De acuerdo con información de la SEP en su Tercer
Informe de Labores (2003), el 78% de las plazas de educación básica estaban incorporadas. 9 El
dato es importante si se recuerda que el ingreso a Carrera Magisterial es definitivo.

Sobre el tema salarial, es importante mencionar que para completar sus ingresos, los maestros
realizan un doble y triple turno con plaza de interinos o definitivos. Así, duplican su jornada
laboral, sus horas de circundocencia –que implica preparar clases, calificar trabajos y evaluaciones
parciales o finales. Como ejemplo, tomamos el dato del D. F. que señala que en 1995 el 52% de los
maestros tenían una segunda plaza, y otros tantos una segunda ocupación. 10

Finalmente, un dato que también ha de destacarse es el que se refiere al número de maestros para
cada nivel educativo. Como se puede apreciar en los datos del Cuadro 7, hay un ligero crecimiento
en el número de maestros en todos los niveles educativos; sin embargo, no es posible saber, a partir
de estos datos públicos, en qué tipo de plazas y modalidades educativas se da este crecimiento.

7
El sindicato tiene “derecho” de reasignación de todas las plazas, por ejemplo, producidas por la jubilación,
reubicación, etc.
8
El sindicato interviene de manera sustantiva en el escalafón de los docentes y en las plazas de administración en la
estructura de la burocracia educativa, gestiona el ingreso a las instituciones y programas de formación y actualización,
patrocina escuelas normales, maneja fondos de retiro y califica el desempeño docente en términos administrativos.
Todo lo anterior llega a incluir prácticas de corrupción, incluyendo la ilegal venta de plazas.
9
El ingreso a Carrera Magisterial, podría aumentar entre 24 y 198% el salario. Si se toma un promedio de lo que el
bono ha representado en las últimas 6-7 etapas, esto es lo que representa del salario, en los hechos. Además, una vez
que el docente es Nivel A, recibe el beneficio independientemente de las bolsas que se pacten con el Congreso para
nuevas incorporaciones o promociones. Sin embargo, ello depende de los recursos disponibles de la SEP para lo que
las autoridades denominan “la bolsa”. Así, cada año, según el presupuesto asignado por la Cámara de Diputados,
pueden aumentar o disminuir los recursos para Carrera Magisterial. Según la SEP, en el año 2003, el 78% de los
maestros, que implica 719 mil 13 plazas, estaban inscritos en el Programa. Los estímulos de CM comienzan
representando 25% del sueldo base en Nivel A, y suben hasta cerca de 200% en Nivel E.
10
No se conocen públicamente los datos precisos, pero no sería aventurado presumir que del millón de “plazas
docentes” registradas en el cuadro 1, se refieran a no más de ochocientos mil profesores.
 - 13 -

CUADRO 7
NÚMERO DE MAESTROS DE EDUCACIÓN BÁSICA

Sin duda, el magisterio es un tema que se debe atender para poder lograr la eficacia y eficiencia
que se desea en la operación de las políticas educativas de calidad y equidad que se han puesto en
marcha. Hacerlo representa al menos dos demandas inmediatas: garantizar la calidad de la
formación de los docentes, tanto formal como la referida a los maestros en servicio, aunado a su
profesionalización con base en el desempeño, más allá de la forma como se ha instrumentado hasta
ahora Carrera Magisterial. Pero implica también comprender bien las complejas relaciones que se
dan entre la SEP y el SNTE que constituyen, a mi juicio, una de los principales problemas a
atender en cualquier intento por atender a la calidad educativa.

2. EL CONTEXTO EN QUE SE INSCRIBEN LAS POLÍTICAS

El año 2000 fue para México un momento emblemático en su historia política. Por primera vez,
después de 70 años de hegemonía de un partido político, se establece el primer gobierno de
alternancia. Entre las principales demandas ciudadanas, que generaron este proceso de transición
política, se encontraba la de contar con un gobierno eficaz, honesto y transparente.

Estas preocupaciones también tendrían repercusión en las decisiones tomadas sobre política
educativa. El mayor logro de México en materia educativa durante el siglo XX fue ofrecer el
acceso a los seis años de primaria casi de forma universal, y extender el ciclo de educación
obligatoria hasta el nivel de la secundaria (ampliando así la edad de educación obligatoria hasta los
15 años). El nuevo gobierno tenía ante sí diversos retos: por un lado, universalizar la cobertura de
la educación secundaria, y por otro el reto de la calidad. A éstos buscó atender de manera paralela
con la reforma a la gestión escolar, y la mejora en la equidad en el acceso a las oportunidades
educativas en todo el ciclo básico, desde el preescolar hasta la secundaria. De esta manera,
identificó y tomó acciones concretas relativas a la necesidad de una evaluación rigurosa de los
 - 14 -

logros educativos. En este sentido se pusieron en marcha las políticas públicas educativas que aquí
se describen en tres vertientes: equidad, calidad y gestión

A) POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL LOGRO DE LA EQUIDAD EDUCATIVA, dentro de esta vertiente se

priorizan los siguientes programas:

• Programa de Becas, el cual contiene tres modalidades dirigidas a educación básica: 1) Becas
Oportunidades que articula incentivos para la educación, la salud y la nutrición, con el fin de
promover el desarrollo de capacidades de las familias en extrema pobreza. 11 Sin lugar a dudas
es el programa de becas más grande y extendido, además de conocido internacionalmente. 2)
Becas para madres jóvenes y jóvenes embarazadas, con el propósito de apoyar a este segmento
de la población que enfrenta limitaciones económicas y/o situación de gravidez, para que
continúen y concluyan sus estudios de educación básica. Y 3) Becas de continuidad educativa
que se ofrecen a alumnos de primaria y secundaria que por razones económicas se encuentran
en riesgo de abandonar la escuela.
• Creación de nuevas escuelas, sobre todo en los niveles de preescolar y secundaria con la
finalidad de apoyar a través de infraestructura el desarrollo de los educandos.
• Programa de Fortalecimiento a la Educación Intercultural Bilingüe, orientado a los niños y
niñas indígenas.
• Programa de Educación Primaria para Niños y Niñas Migrantes orientado a los hijos de
jornaleros agrícolas migrantes.

11
Valga mencionar que las becas de Oportunidades se ampliaron del nivel básico, cubierto por el programa precedente
(Progresa), para incluir el nivel medio superior y se creó el fondo de becas para estudios superiores (Pronabes),
dirigido a estudiantes en condiciones de pobreza
 - 15 -

CUADRO 8

PROGRAMAS EN APOYO A LA EQUIDAD EDUCATIVA 2000-2006

PROGRAMA RESULTADOS
Becas Oportunidades 4.6 millones de becas otorgadas para educación básica en el ciclo 2005-2006
(62.3% correspondió a primaria y 37.7% a secundaria). Ha logrado reducir en 10.3
por ciento la deserción en primarias rurales y casi en 4.5 en zonas urbanas
marginadas; ha disminuido 6.4 por ciento la reprobación en la educación primaria
en zonas rurales y casi 10 por ciento en las urbanas.
Becas para madres y jóvenes 2.1 miles de jóvenes beneficiadas
embarazadas
Becas de continuidad 5 mil 597 beneficiados de nivel primaria y 24 mil 500 de nivel secundaria.
educativa
Nuevas escuelas 12,497 nuevas escuelas de preescolar y 3,659 nuevas escuelas en secundaria. En
primaria hubo un decremento de -963 escuelas debido a la disminución de la
matrícula en este nivel.
Programa de Fortalecimiento Incorporación desde el 2000 de 4 mil 207 nuevos profesores para los niveles de
a la Educación Intercultural preescolar y primaria, asimismo del 2000 al 2004 se incrementó la matrícula en
Bilingüe 8.9% y se distribuyeron 7 millones 263 mil 294 libros (texto, cuadernos de trabajo y
literatura), en 44 lenguas indígenas en todo el país.
Programa de Educación En el ciclo 2003-2004 se beneficiaron 12 mil 589 alumnos, y para el ciclo 2004-
Primaria para Niños y Niñas 2005 se beneficiaron 11 mil alumnos, 689 docentes, 314 centros escolares, con 693
Migrantes aulas y 811 grupos.
Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados en el sitio electrónico de la Secretaría de Educación Pública www.sep.gob en el
apartado del cumplimiento del Programa Nacional de Educación 2001-2006. Fecha de la consulta: enero del 2007.

Los principales resultados de estos programas, que se resumen en el Cuadro 8, atienden los
compromisos de Dakar que corresponden con los siguientes objetivos:

• que antes del año 2015 todos los niños, y sobre todo los niños tengan acceso a una
enseñanza primaria gratuita y obligatoria de buena calidad y la terminen;
• que las necesidades de aprendizaje de todos los jóvenes y adultos se satisfagan mediante un
acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y a programas de preparación para la vida
activa;
• aumentar hasta el año 2015 el número de adultos alfabetizados en un 50%, en particular
tratándose de mujeres, y facilitar a todos los adultos un acceso equitativo a la educación
básica y la educación permanente;
• suprimir las disparidades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria hasta el
año 2005 y lograr antes del año 2015 la igualdad entre los géneros en relación con la
educación, en particular garantizando a las jóvenes un acceso pleno y equitativo a una
educación básica de buena calidad, así como un buen rendimiento.

B) POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD EN LA EDUCACIÓN, dentro de este

segmento se encuentran los siguientes programas:
 - 16 -

• Programa Enciclomedia, mediante el cual se traslada y amplía el contenido de los libros de

texto de los grados quinto y sexto de primaria a un formato digital, con lo que los alumnos
pueden acceder a las nuevas tecnologías y los profesores pueden, a su vez, elevar la calidad de
la enseñanza (Reimers, 2006).
• Programa Nacional de Lectura, a través del cual se crearon bibliotecas de aula con el objetivo
de que los alumnos de primaria puedan contar, dentro de su propio salón de clases, con un
mínimo acervo de libros que permita mejorar sus habilidades de lectura y comprensión
(Reimers, 2006).
• Obligatoriedad de la educación preescolar: a partir del ciclo 2004-2005 el tercer año de
preescolar se hace obligatorio para cursar la primaria con la finalidad de brindar a los niños las
herramientas que les permitan un mejor desarrollo educativo desde sus primeros años.

C) POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA MEJORA EN LA GESTIÓN ESCOLAR, cuyo principal instrumento es

el Programa Escuelas de Calidad (PEC) que se describe a continuación:

• Programa de Escuelas de Calidad (PEC), creado en el año 2001 con el objetivo de

transformar el diseño de la política educativa, de una formulación central, que concentra
todas las decisiones acerca de las prioridades, las estrategias, los recursos y su distribución,
hacia un esquema que permita generar proyectos desde la escuela, promoviendo el
desarrollo de programas de gestión escolar que se orienten a la mejora en el desempeño de
los estudiantes. El programa está orientado hacia escuelas que atienden a población urbano-
marginal. Los avances logrados fueron importantes en la generación de participación en las
políticas por parte de los estados y municipios, en la identificación de la problemática de
las escuelas urbanas y en algunas mejoras en el desempeño educativo. 12

Los programas antes mencionados se corresponden con los objetivos de Dakar de:

• extender y mejorar la protección y educación integrales de la primera infancia,

especialmente para los niños más vulnerables y desfavorecidos;

12
Los logros en términos de desempeño escolar no fueron medidos sistemáticamente, aunque las evaluaciones
realizadas por Banco Mundial y la Universidad de Harvard reportaron algunos avances en indicadores de deserción y
reprobación. Reimers (2006).Uno de los principales logros fue el diseñar mecanismos para la detección de los
planteles escolares que atienden a población marginada.Bracho y Mendieta (2006 en Bonal).
 - 17 -

• mejorar todos los aspectos cualitativos de la educación, garantizando los parámetros más
elevados, para conseguir resultados de aprendizajes reconocidos y mensurables,
especialmente en lectura, escritura, aritmética y competencias prácticas esenciales.

De manera trasversal y, a nuestro juicio destacada, se creó el Instituto Nacional de Evaluación

Educativa (INEE) en el año 2002, con la finalidad de llevar a cabo una evaluación constante de las
políticas educativas y asegurar que la calidad esté garantizada y de generar información relevante
para las decisiones de política educativa. Además de la aplicación de las pruebas de aptitudes
internacionales (como por ejemplo, PISA), el INEE realizó una nueva generación de pruebas,
altamente controladas y que buscan expresar el espacio curricular completo, en las áreas que se
evalúa, con el fin de identificar los niveles de logro que en efecto están alcanzando los estudiantes
mexicanos en el sistema educativo. Con base en muestras representativas, es posible identificar
con precisión los alcances del aprendizaje de los estudiantes. Más adelante se detallan estos
resultados. Adicionalmente, ha desarrollado sistemas de indicadores de evolución del sistema
educativo, y de su contexto, que permiten abonar en la dimensión de los rezagos educativos para
cada nivel y modalidad del sistema y para cada una de las entidades federativas. Ha iniciado
también estudios de procesos educativos que contribuyen a explicar de mejor manera los
resultados de aprendizaje. Con ello, el INEE ha representado probablemente uno de los principales
aciertos del último quinquenio, facilitando la rendición de cuentas, el acceso a información
pertinente para la toma de decisiones en materia de políticas educativas y, plausiblemente, en la
mejora del sistema educativo.

Los resultados de los programas educativos para atender la calidad y la gestión escolar se resumen
en el cuadro 9.
 - 18 -

CUADRO 9

PROGRAMAS EN APOYO AL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD Y LA GESTIÓN ESCOLAR 2000-2006

PROGRAMA RESULTADOS

4. Programa Escuelas de Actualmente atiende a un total de 37,892 escuelas, lo que representa un 19% del
Calidad (PEC) total de escuelas en todo el país.
Enciclomedia1. Para el ciclo escolar 2006-2007 están operando un total de 148 mil 415 aulas de
medios en todo el territorio nacional. El programa benefician a 3.9 millones de
alumnos.
2. Programa Nacional de Con el establecimiento de las bibliotecas de aula, el índice promedio de libros de
Lectura que dispone cada alumno de educación básica, pasó de 6.9 en 2001 a 10.9 para el
ciclo escolar recién concluido.
5. Creación del Instituto Se ha avanzado en el desarrollo de un sistema nacional de indicadores educativos
Nacional de Evaluación de la dinámico, conceptualmente pertinente y técnicamente riguroso.
Educación
3Obligatoriedad del Las tasas netas de matriculación alcanzadas para los grupos de edad definidos en la Ley son:
preescolar tres años de edad, 22.1 por ciento; cuatro años, 66.4 por ciento y cinco años, 85.8 por ciento.

Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados en el sitio electrónico de la Secretaría de Educación Pública www.sep.gob en el
apartado del cumplimiento del Programa Nacional de Educación 2001-2006. Fecha de la consulta: enero del 2007.

Con este conjunto de políticas públicas, México se ha propuesto alcanzar antes del año 2015,
además de los compromisos de Dakar y de la Conferencia de las Américas, los siguientes objetivos
en materia educativa 13 :

1) Asegurar que para el año 2015 todos los niños entre los tres y los cinco años de edad
reciban educación preescolar y que la concluyan en el tiempo normativo (tres años),

2) Asegurar que para el año 2015 todos los jóvenes de 12 años de edad ingresen a la
educación secundaria, que la cohorte 12-14 años reciba la enseñanza secundaria y que el 90
por ciento de ellos la concluya en el tiempo normativo (tres años),

3) Lograr que una mayoría significativa de los estudiantes de educación primaria y

secundaria alcance niveles de aprendizaje satisfactorios en las asignaturas de lenguaje y
matemáticas, conforme a los estándares y evaluaciones nacionales que cada año realizará el
INEE, lo que se debe traducir en los siguientes indicadores:

13
Gobierno de la República (2005). Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en México: Informe de Avance 2005.
Gabinete de Desarrollo Humano y Social. México.
 - 19 -

• Aprendizaje de lectura en la educación primaria. El 80% de los alumnos alcanzará

por lo menos un desempeño equivalente al nivel 1 de las evaluaciones de PISA
(OCDE).
• Aprendizaje de matemáticas en la educación primaria. El 80% de los alumnos
alcanzará por lo menos un desempeño equivalente al nivel 1 de las evaluaciones de
PISA (OCDE).
• Aprendizaje de lectura en la educación secundaria. El 80% de los alumnos
alcanzará por lo menos un desempeño equivalente al nivel 2 de las evaluaciones de
PISA (OCDE).
• Aprendizaje de matemáticas en la educación secundaria El 80% de los alumnos
alcanzará por lo menos un desempeño equivalente al nivel 2 de las evaluaciones de
PISA (OCDE).

Las metas comprometidas en cada uno de estos indicadores se medirán con las evaluaciones
nacionales que cada año realizará el INEE. Cabe resaltar que esas propuestas de ampliación de los
compromisos no dejan de lado los ya establecidos en Dakar, pero sí representan un cambio muy
importante, en términos de la política educativa en el país, que pone al sistema ante demandas
mayores y ubica en el centro de la atención a la calidad del aprendizaje. De un lado, los dos
primeros objetivos amplían y especifican la atención de la cobertura de todo el ciclo básico, y no
sólo en el de la primaria. El tercero no hubiese sido posible de ser planteado siquiera, si no es por
la existencia del INEE. El logro de este último objetivo, como se menciona más adelante, pone el
reto también en la forma de organización y oferta de la educación básica en el país.

Los resultados de las políticas públicas aquí enumeradas se describirán con detalle en los dos
capítulos subsiguientes, en donde se observará que a pesar de los avances registrados todavía
quedan importantes tareas por atender para cumplir con los compromisos asumidos.
 - 20 -

3. POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS PARA PROMOVER LA EQUIDAD

El sistema educativo en México históricamente se ha planteado un importante reto: articular

políticas educativas que contribuyan a revertir la desigualdad social. Sin embargo, las políticas
sociales en general, y las educativas en particular, que enfatizan la necesidad de promover la
equidad, han considerado a la desigualdad únicamente como un asunto de desigualdad de
económica o de ingresos. Si bien la desigualdad económica, y su expresión más palpable, la
pobreza, son el sustrato de muchas formas de inequidad, no son la única variable a tomar en cuenta
al hablar de desigualdad educativa. Con este marco general en mente, se presentan algunas
informaciones relevantes para entender la dimensión y tipo de retos que enfrenta el sistema
educativo mexicano para atender el problema de la desigualdad.

En México, más de la mitad de los niños en edad escolar se ubican entre los deciles de ingreso
familiar I y III, es decir, en los hogares en condiciones de alta pobreza. En contraste, en los deciles
de mayores ingresos –IX y X- se ubica sólo el 10% de la demanda o de los niños en edad escolar
(Gráfico 3).

GRÁFICO 3
PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN EN EDAD ESCOLAR POR DECIL
DE LA POBLACIÓN SEGÚN INGRESO PER CÁPITA

I
II
III
Deciles de ingreso

IV
V 3 a 15 años
VI 6 a 15 años
VII
VIII
IX
X

0 5 10 15 20 25
Porcentaje

Fuente: Cálculos del INEE, a partir de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 2002

En esta distribución desigual por niveles de ingreso se destaca que la gran mayoría de la población
en edades de cursar la educación básica (entre los 3 y los 15 años de edad) se ubica en los
segmentos de la población que cuenta con menos recursos e incluso, cerca de la mitad en
 - 21 -

condiciones de pobreza extrema. Así, reconociendo que todos los sistemas educativos en el mundo
muestran una relación significativa entre origen socioeconómico y rendimiento escolar, no es
menor el reto de ofrecer una educación de calidad que se exprese en rendimientos escolares
básicos.
Este reto se torna mucho más complejo cuando se analizan las desigualdades regionales e
intrarregionales, pues detrás de los promedios e indicadores nacionales de escolaridad opera un
complejo patrón de desigualdades. Tomamos el ejemplo reportado por el PNUD, 2005:

Fuente; PNUD, Informe del Desarrollo Humano 2005.

De acuerdo con el índice de desarrollo humano del PNUD de las Naciones Unidas, las tasas de
analfabetismo en el país varían desde 3% en la ciudad de México hasta más de 20% en Chiapas y
Guerrero. A nivel intrarregional, se presenta como ejemplo el caso de Guerrero, en donde una de
sus principales ciudades, Acapulco, tiene niveles de alfabetización comparables con los de los
países de ingresos altos y pequeñas brechas de género; mientras que Metlatónoc, un municipio
predominantemente rural, indígena y montañoso, tiene un índice de alfabetización de sólo 28%
para el total de su población y 20% en el caso de las mujeres. Este tipo de información obliga a
cuestionar las políticas generales que no toman en cuenta las características específicas de las
regiones, estados, municipios e incluso localidades, así como las políticas que únicamente ven en
 - 22 -

el incremento de la inversión pública y la ampliación de la oferta educativa la respuesta al gran

reto de la desigualdad. 14

En la siguiente sección, se describen brevemente los principales programas orientados a

incrementar la equidad educativa, desarrollados a partir del año 2000, así como sus principales
alcances y sus limitaciones, para realizar una reflexión sobre la brecha que aún subsiste en esta
materia.

3.1. PRINCIPALES RESULTADOS EN MATERIA DE EQUIDAD: UN PANORAMA GENERAL

México ha avanzado en materia de equidad educativa, no obstante, como ya se mencionó, aún

subsisten graves desigualdades que obligan a una revisión de los programas compensatorios que se
han puesto en marcha. En los datos, expresados en el Cuadro 10, la cobertura neta tuvo un avance
importante, particularmente en el segmento de la secundaria, quedando aún fuera de este ciclo final
de la educación básica un cuarto de la población en edad escolar. El avance en preescolar fue de 17
puntos porcentuales, mientras que la primaria mantuvo la tasa de cobertura universal. Los
indicadores básicos de deserción y reprobación disminuyeron en primaria y secundaria.

CUADRO 10
INDICADORES DE COBERTURA, DESERCIÓN Y REPROBACIÓN EN EDUCACIÓN BÁSICA. 2000-2005

Fuente: INEE. La Calidad de la Educación Básica en México. Informe Anual 2006

No obstante, estos avances en los indicadores nacionales, se registra entre la población joven del
grupo de edad de 14 a 15 años –edad normativa de la secundaria- diferencias no menores entre las

14
El ejemplo fue usado por Bracho, Teresa (2006b). El último volumen de indicadores del INEE, Panorama
Educativo, 2006, abunda en información relativa a la distribución del rezago educativo por tipo de localidad.
 - 23 -

entidades federativas. Si bien todas registran una mejora entre el año 2000 y 2005, se mantienen
las distancias entre las entidades y por nivel de desarrollo, de acuerdo con los datos más recientes
del Conteo de población del INEGI. Por último, el siguiente cuadro muestra la información del
2005 – 2006, resumiendo los principales indicadores educativos para los estados con mayores y
menores niveles de desarrollo.

CUADRO 11.
PRINCIPALES INDICADORES EDUCATIVOS. COMPARACIÓN DE ENTIDADES CON MAYOR Y MENOR DESARROLLO.

Fuente: Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) La Calidad de la Educación Básica en México. Informe Anual 2006,

Por otra parte, el documento referido: “Los Objetivos del Milenio”, señalaba que en el nivel de la
educación secundaria se tiene problemas que van más allá de la cobertura, 15 como son, la
existencia de un currículo sobrecargado y fragmentado; el exceso de asignaturas por grado, la falta
de preparación de profesores, no sólo en el dominio de las asignaturas que imparten, sino en su
capacidad de enseñar y relacionarse con adolescentes; la débil presencia de espacios que
favorezcan el trabajo colegiado; condiciones laborales y regulaciones normativas que no permiten
que los docentes concentren sus horas de trabajo en una sola escuela; y la carga de actividades
extracurriculares (concursos, festejos, torneos) y de demandas del sistema (cursos, talleres,
reuniones) que restan tiempo a la enseñanza. Aunque tardíamente, se inició la llamada Reforma de

15
Diagnóstico obtenido del documento “Los Objetivos del Milenio”, op. cit.
 - 24 -

la Secundaria en el ciclo 2006, con el fin de proponer un nuevo mapa curricular y una
reorganización del nivel. 16

Las disparidades educativas entre hombres y mujeres en el nivel de educación básica han
disminuido. Desde 1990 la cobertura de atención educativa ha aumentado y ello ha favorecido
cada vez más a las mujeres registrándose una tendencia hacia la paridad en todos los niveles
educativos. En el ciclo escolar 2003-2004, la relación observada fue la siguiente: 98.2 niñas por
cada 100 niños en preescolar; 95.4 niñas por cada 100 niños en primaria; 98.1 mujeres por cada
100 hombres en secundaria y; 104.2 mujeres por cada 100 hombres en educación media y 99.8
mujeres por cada 100 hombres en educación superior.

En 2000, la brecha de género entre la población más joven que logra concluir la educación básica
es casi inexistente (Cuadro 11): la tasa de conclusión de la educación básica de las mujeres de 15 a
29 años fue de 60.2 mientras que la tasa masculina fue de 60.1

Esta situación muestra grandes disparidades según se trate de población rural o urbana, siendo la
primera, la más desfavorecida, principalmente la población rural femenina. Las estadísticas
muestran que 39 por ciento de la población indígena de cinco a 24 años no asiste a la escuela, con
mayor desventaja para la población femenina: casi 42 de cada cien mujeres no van a la escuela, por
37 de cada cien hombres.

16
No trataré aquí el tema de la Reforma de la Educación Secundaria que tuvo lugar en el último año del gobierno del
presidente Fox. En todo caso, su impacto queda fuera del ámbito de este estudio.
 - 25 -

CUADRO 11
PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN DE 15 AÑOS Y MÁS QUE CONCLUYÓ LA EDUCACIÓN BÁSICA,
POR GRUPO DE EDAD, TAMAÑO DE LA LOCALIDAD Y SEXO, 2000

Con respecto a la deserción en primaria, las mujeres muestran una menor deserción escolar que los
varones. En el nivel nacional, en el ciclo 2002-2003, apenas 1.5 por ciento de las niñas que
ingresaron a algún grado de primaria no lo concluyeron. Los datos más recientes indican que la
probabilidad de ingreso y permanencia en la edad normativa, es ligeramente superior para las
niñas. Esto se expresa en la siguiente gráfica.
 - 26 -

De igual forma, una vez que las niñas logran el acceso a la secundaria, su permanencia y
posibilidad de conclusión exitosa es mayor, respecto de los niños (cuadro 12).

CUADRO 12
TASA DE DESERCIÓN EN SECUNDARIA POR SEXO, 1997-2000

Según el Censo General de Población y Vivienda 2000, a nivel nacional, el 16.8 por ciento de la
población entre 12 y 15 años de edad (1 millón 427 mil 063) había abandonado la escuela sin
concluir su escolaridad básica. Para los jóvenes hablantes de lengua indígena, esta proporción
ascendía a 27.7 por ciento de deserción escolar. Casi la mitad de la población joven en situación de
 - 27 -

rezago (48 por ciento) terminó la primaria pero no continuó estudiando la secundaria, lo que indica
que en la transición entre niveles escolares es cuando se da la mayor pérdida de alumnos. En 14 de
las 32 entidades federativas, al menos uno de cada dos jóvenes en situación de rezago abandonó
sus estudios al terminar la primaria.

Hasta aquí se ha presentado un panorama general de la situación actual en materia de equidad. A

continuación se hará un análisis desagregado por programa, enfatizando los resultados de la
iniciativa conocida como Oportunidades que, hasta el momento es el principal instrumento de
política pública para reducir las desigualdades sociales en México.

3.2. LOS PROGRAMAS COMPENSATORIOS ¿SON SUFICIENTES PARA ABATIR LA DESIGUALDAD

EDUCATIVA?

A) EL PROGRAMA OPORTUNIDADES

El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades tiene como objetivo mejorar las condiciones
de educación, salud y alimentación de la población en condiciones de pobreza extrema. El
programa inició en áreas rurales en 1997 como Progresa, y se expandió hacia áreas semiurbanas y
urbanas en el 2001. Este Programa es especialmente oportuno en un contexto como el de México
en donde el 17% de la población vive por debajo de la línea de pobreza alimentaria, y cerca del
25% no tiene los suficientes recursos que le permita superar la línea de pobreza de capacidades.

En 2006 el presupuesto para el programa fue de 35 mil millones de pesos y una cobertura de 5
millones de familias, que representan alrededor de 25 millones de beneficiarios. De acuerdo a la
Evaluación externa de impacto del Programa Oportunidades 2001-2006, se tienen los siguientes
resultados para zonas rurales y urbanas:

Resultados del Programa Oportunidades en zonas rurales

1) Dado un porcentaje de cobertura mayor a 90% de la educación primaria, el Programa no
presenta un impacto significativo en la inscripción a este ciclo en zonas rurales. Sin embargo, para
las transiciones de primaria a secundaria y de secundaria a media superior, se presentan mayores
tasas de inscripción, y aumentan también los años de escolaridad de la población beneficiaria. El
efecto de Oportunidades es generalmente mayor para las niñas que para los niños. Por otra parte,
 - 28 -

el Programa reduce la reprobación y el abandono escolar, con variación del efecto en distintos
periodos sobre los años escolares para niños o niñas.
2) La evaluación cualitativa rural encuentra que Oportunidades genera una mayor disposición de
los padres a promover la continuidad educativa de sus hijos y el cumplimiento de sus obligaciones
escolares. Si bien las expectativas de continuar los estudios se elevan, al permanecer alumnos que
de otra forma abandonarían la escuela, se encuentra una caída en el rendimiento de los grupos.
3) El análisis de los impactos de mediano plazo en la zona rural muestra que el Programa
proporciona a los niños atendidos una mayor probabilidad de ingresar a la escuela a una edad más
temprana, de avanzar consecutivamente en ella y de completar más grados de escolaridad. Además
se registran impactos en las pruebas de lectura, matemáticas y lenguaje escrito.
4) En relación con las características de las escuelas rurales, se encuentra que entre más bajo sea el
promedio de alumnos por maestro mayores serán los impactos de Oportunidades, por lo que por
cada disminución de 10 alumnos del salón de clase (aproximadamente 30%) el impacto en años de
escolaridad alcanzados por los beneficiarios de Oportunidades aumenta en un punto porcentual.
De igual forma, entre mayor sea el presupuesto por estudiante mayor es el impacto en los años de
escolaridad de los beneficiarios de Oportunidades. Por cada aumento de 300 pesos en el
presupuesto por estudiante se incrementa el impacto de Oportunidades en casi 0.025 años
adicionales de escolaridad.

Resultados del Programa Oportunidades en zonas urbanas

5) Oportunidades no muestra un efecto significativo en las tasas de inscripción para educación
primaria debido a que ya estaban cerca de 100 por ciento. Sin embargo, el Programa logra
incrementar la inscripción temprana de los niños de seis años a la primaria y las tasas de transición
a secundaria (particularmente para las mujeres). El efecto sobre la inscripción también es
significativo en todo el nivel de secundaria y en la transición a media superior. El Programa
reduce, en las zonas rurales, la reprobación y la deserción, principalmente de las mujeres.
6) La evaluación cualitativa muestra que con Oportunidades los hijos de las familias beneficiadas
han permanecido y avanzado en la escuela en mayor grado que los no incorporados. Asimismo, se
han elevado las metas y expectativas educativas de padres e hijos, aunque existe insatisfacción
respecto de la calidad de la enseñanza.
7) El Programa aumenta de 20 a 30% el porcentaje de niños que acumularon un grado adicional de
escolaridad. En cuanto al logro educativo, los niveles aumentaron entre 0.08 a 0.20 grados,
observándose un mayor impacto en las edades en la transición de primaria a secundaria. También
 - 29 -

se registró un aumento de una hora más a la semana, en promedio, en el tiempo que los estudiantes
dedican a las tareas escolares.

Sin embargo, más allá de las acciones que se tomen para vincular la demanda, las políticas han de
revisar con atención también las condiciones de la oferta que conducen a resultados educativos
diferenciales. Entre ellos, la atención a las escuelas multigrado, que se ubican principalmente en
localidades con condiciones de marginación alta y muy alta, habrá de ser una prioridad hacia los
próximos años.

B) EL CONAFE Y LA TELESECUNDARIA

El Conafe, junto con la Telesecundaria, son iniciativas que se desarrollaron hace más de treinta
años en México y que tienen como objetivo contribuir con la universalización de la educación
básica. El Conafe tiene la misión de desarrollar estrategias orientadas a la equidad educativa en el
medio rural marginado. Para ello, desarrolla dos líneas de acción; una, de atención directa a las
comunidades con población menor a los cien habitantes y a la población agrícola migrante, y otra,
de gestión y operación de los programas compensatorios, aplicados al sistema regular y de
educación indígena, de educación inicial y básica.

Las acciones compensatorias tienen por objetivo apoyar a los sistemas educativos de los estados
para abatir el rezago educativo y fomentar en las comunidades y escuelas atendidas, una educación
de calidad, con equidad y pertinencia.

En 2005, la modalidad general reunió casi 90% de la matrícula total de preescolar, 93% en
primaria y 51% en secundaria. Por su parte, los servicios con menos alumnos fueron los cursos
comunitarios a cargo del Conafe, en preescolar y primaria (3% y 1%), y en secundaria, 21%. La
modalidad de cursos comunitarios disminuye más homogéneamente en prácticamente todas las
entidades, tanto en alumnos y maestros, como en escuelas.

Hacia el año 2006 los programas compensatorios tenían una cobertura de 49,700 mil primarias,
18,050 mil preescolares, 9,700 escuelas primarias y 8,500 preescolares de educación indígena, y
12 mil 500 telesecundarias en el periodo de 2004-2006. Asimismo, beneficia a 302 mil 327 niñas y
niños, en 32 mil 830 comunidades rurales e indígenas del país. Para dar cumplimiento a los
programas de educación comunitaria que oferta el CONAFE, 35 mil 743 jóvenes brindan su
 - 30 -

servicios social como Instructores Comunitarios, tres mil 465 como Capacitadores Tutores y 500
como Asistentes Educativos.

Considerando que la desigualdad educativa se refiere a oportunidades de acceso, oportunidades de

permanencia, oportunidades de logro académico de los estudiantes, de conclusión de los ciclos y
de transición de un ciclo a otro (Bracho, 2006b), el avance en la cobertura de los programas del
Conafe, no es suficiente, y es necesario que los programas compensatorios se vinculen más
estrechamente con los esfuerzos por elevar la calidad de la educación. Equidad sin calidad
difícilmente podrá cambiar estructuralmente las condiciones que generan la desigualdad.

4. UNA EDUCACIÓN DE BUENA CALIDAD 17

La calidad de la educación es un concepto multidimensional que da cuenta de la coherencia entre,
por un lado, los objetivos sociales de la educación y sus resultados inmediatos y, por el otro, el
funcionamiento del sistema educativo o de sus principales subsistemas. La calidad del sistema
educativo no sólo tiene que ver con los niveles de aprendizaje de los alumnos; también involucra la
coherencia entre los diversos elementos constituyentes del propio sistema. 18

Los resultados de los exámenes aplicados a los estudiantes de 6º de primaria y 3º de secundaria en

tres asignaturas –matemáticas, español y expresión escrita- coinciden en mostrar que la mayoría de
los jóvenes está lejos de alcanzar los niveles deseados. Se observa también una distribución muy
desigual de los logros de aprendizaje entre las distintas entidades federativas, modalidades y
grupos sociales. A continuación se presenta de forma resumida los resultados de dichas pruebas.

17
Los datos utilizados para este apartado han sido tomados de la publicación Panorama Educativo de México 2006.
Indicadores del Sistema Educativo Nacional, elaborado por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
(INEE).
18
En primer lugar, es posible establecer que una educación de buena calidad es relevante porque logra la congruencia
del currículo impartido con las necesidades de la sociedad a la que sirve; es pertinente porque dicho currículo también
guarda correspondencia con las necesidades particulares de los alumnos a los que se dirige; tiene eficacia interna
porque establece una coherencia entre las trayectorias escolares que se dan en los hechos y los objetivos encaminados
a lograr que la más alta proporción de destinatarios acceda a la escuela y permanezca en ella avanzando con los ritmos
previstos hasta su egreso; tiene eficacia externa porque los logros en el aprendizaje se corresponden con los objetivos
previstos en el currículo; logra impacto en la sociedad dado que consigue igualmente una correspondencia adecuada
entre sus efectos de largo plazo y el objetivo de conseguir la asimilación duradera de los aprendizajes lo mismo que su
traducción en conductas con valor social; coordina los procesos y los recursos humanos y materiales, de modo que
estos son allegados con suficiencia y utilizados con eficiencia, es decir, de la mejor manera posible; y, en busca de la
equidad, ofrece apoyos especiales acordes con las necesidades específicas de quienes los requieren, para que los
objetivos educativos sean alcanzados por el mayor número posible de estudiantes (INEE, 2006).
 - 31 -

Antes de continuar, es importante mencionar que el rendimiento está asociado al contexto donde
viven y se desarrollan los estudiantes, tal como lo menciona Backhoff: “Estos resultados deben
interpretarse teniendo en cuenta las condiciones socioculturales de los niños y jóvenes que cursan
sus estudios en las distintas modalidades escolares, ya que dichas condiciones se asocian
fuertemente con los resultados del aprendizaje”.

4.1. EL CAMBIO EN LOS APRENDIZAJES ENTRE 2000 Y 2005.

Si bien en México no se contaba con pruebas que permitieran evaluar el cambio en el tiempo en el
aprendizaje, y la calidad y estabilidad de los exámenes aplicados para medir el logro (prueba de
estándares nacionales) no eran las deseables, el INEE aplicó en el ciclo 2005 la misma prueba que
había sido utilizada en el 2000 con el fin de evaluar la evolución de los logros estudiantiles en un
quinquenio. A pesar de que no se juzgaron adecuadas las muestras y las pruebas, sí fue posible
identificar de manera aproximada el cambio en el periodo. El cuadro siguiente resume los
principales resultados relativos al porcentaje de estudiantes que se identifican en el nivel de logro
insuficiente (nivel 1) para los ciclos de primaria y secundaria.

Fuente: INEE La calidad de la educación básica. Informe 2006

Aún cuando en la secundaria no puede registrarse una disminución importante en el porcentaje de

alumnos con logro deficiente, en la primaria parece haber un descenso en esta condición, salvo
para los estudiantes de cursos comunitarios (Conafe) en donde el porcentaje se mantiene
prácticamente igual. El resultado permitiría inferir que es posible hablar de mejoras en el
 - 32 -

aprendizaje de los alumnos para el quinquenio, al menos en lo relativo a la disminución en las

proporciones de niños y jóvenes con niveles de logro insuficiente. Sin embargo, se sugiere tomar
estos datos con prudencia, dadas las dificultades técnicas de las pruebas de estándares que se
usaron en la comparación.

Se sugiere, por tanto re-establecer los estándares de logro obtenidos por modalidad educativa a
partir de los resultados obtenidos de la nueva generación de pruebas diseñada por el INEE,
denominadas Excale. No es posible aquí sintetizar todos los resultados aportados por estas purebas,
pero valga tan sólo mencionar que se identifican claras diferencias en los puntajes obtenidos por
los estudiantes, dependiendo de la modalidad cursada. En el caso de la primaria, con una clara
ventaja para las escuelas privadas, seguidas de las públicas-urbanas; en los lugares de menor
puntaje se ubican los estudiantes en escuelas públicas rurales y en escuelas indígenas. Una
estratificación similar se obtiene en las secundarias: con ventaja en el logro de las escuelas
privadas, seguidas de las escuelas públicas generales y técnicas, y con menores puntajes en las
telesecundarias. Ello independientemente de la prueba o el dominio de logro evaluado. A
continuación se resumen los resultados de los niveles de logro educativo en matemáticas y lectura
únicamente para el tercero de secundaria, en las pruebas de Excale 2005.

PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN CADA NIVEL DE LOGRO EDUCATIVO EN SECUNDARIA

La definición de los niveles de logro es de gran ayuda en la medición del desempeño escolar de los
alumnos, pues a la vez que clarifica y facilita la interpretación de los resultados, jerarquiza el
desempeño de los alumnos en categorías que van de lo menos deseable a lo más deseable. Así,
“Para cada uno de los Excale se definieron los niveles de logro educativo en términos de las
habilidades y conocimientos que debe poseer un alumno en la asignatura respectiva según el
currículum” (Backhoff et al, 2006). Bajo estas consideraciones, el Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación (INEE) estableció cuatro niveles generales de logro para las pruebas
Excale, mismos que se muestran en la siguiente tabla.
 - 33 -

Los resultados en la asignatura de Matemáticas en el nivel nacional para los alumnos de 3º de

secundaria, es decir, quienes concluyen la educación básica, indican que el mayor porcentaje se
ubica en el nivel Por debajo del básico (51.1%), continúan los estudiantes que se encuentran el
nivel Básico con 29.5, posteriormente los que están en el nivel Medio con 18 y al final los que se
ubican en el nivel Avanzado con sólo 1.4. Lo anterior, implica que la mitad de los alumnos de 3°
de secundaria del ciclo escolar 2004-2005, en el total nacional, eventualmente concluirá este nivel
educativo, y en el caso de la asignatura de Matemáticas, poco más de un cuarto lo hacen con una
formación elemental y que considerablemente pocos lo hacen con un dominio avanzado de los
contenidos, habilidades y destrezas especificadas en el currículum. La gráfica siguiente expresa la
distribución por modalidad educativa.
 - 34 -

En el caso de los promedios nacionales para las pruebas de lectura en el tercero de secundaria, el
mayor porcentaje se ubica en el Nivel Básico (38.3), le siguen los alumnos que logran un nivel Por
debajo del básico con 32.7, los que están en el nivel Medio con 23.7 y hasta el último los que se
ubican en el nivel Avanzado con únicamente 5.3. Con base en ello, se puede decir que poco más de
un tercio de los alumnos de 3° de secundaria del ciclo escolar 2004-2005 eventualmente concluirá,
tanto este nivel educativo como su educación básica en la asignatura de Español con una
preparación suficiente o elemental, otro tercio finaliza con una formación educativa con carencias
importantes en el manejo de los contenidos curriculares, poco menos de un tercio alcanza destrezas
y habilidades adecuadas y sólo una fracción muy pequeña logra un dominio óptimo de lo previsto
en el currículum.
La distribución por modalidad educativa se sintetiza en el siguiente gráfico.
 - 35 -

Valga reiterar que en todos los análisis que hasta ahora ha realizado el Instituto, el peso que tiene
el contexto socio-cultural sobre el logro educativo de los estudiantes, es uno de los factores que
explica mayormente las enormes distancias entre una y otra modalidad educativa. De ser así, la
segmentación social de la oferta educativa pareciera ser uno de los principales componentes del
bajo desempeño de los estudiantes en el sistema educativo, tal como se expresa en las diversas
mediciones que se han realizado hasta ahora. Ello obliga a atender con políticas diferenciadas a las
distintas modalidades educativas, que implicará esfuerzos importantes en la oferta pública de
educación básica. En otras palabras, la desigualdad social no puede ser justificante de las
diferencias en los niveles de logro en las escuelas. Es el sistema educativo el responsable de lograr
que, cualquiera sea la condición socio económica de sus estudiantes, los niveles de aprendizaje
expresen las normas de conocimiento planteadas en y por el propio sistema educativo.
 - 36 -

5. CONCLUSIONES: DESAFÍOS PARA LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS EN MÉXICO

A pesar de las políticas puestas en marcha en México a partir del año 2000 para elevar la calidad
de la educación, (lograr un acceso y permanencia más equitativos, y mejorar la gestión escolar),
aún quedan importantes desafíos por atender para poder cumplir con los objetivos hacia el año
2015 de la iniciativa una “Educación para Todos”. Entre los principales retos por atender se
encuentran lo los siguientes. 19

1. Lograr efectivamente una tasa de matriculación en primaria del 100%, en todo el país, para
lo cual será necesario que ningún estado se mantenga rezagado respecto de los resultados
alcanzados a nivel nacional. Para se requiere que los grupos más vulnerables, como los
indígenas, los campesinos, la población migrante y la que habita en comunidades aisladas,
cuenten con educación primaria, mejorando significativamente sus aprendizajes.

2. Universalizar las oportunidades de acceso a la educación secundaria, tanto a nivel nacional,

como por entidad federativa. Para esto, es indispensable fortalecer los planteles y poner en
marcha nuevas opciones educativas atentas a la equidad y más pertinentes a las condiciones
de poblaciones específicas: indígenas, migrantes y jóvenes trabajadores.

3. Consolidar la Reforma Integral de la Educación Secundaria.

4. Mantener las premisas de evaluación externa e internacional, con estándares de alta

exigencia, a cargo del INEE y de la OCDE (PISA).

5. Establecer las condiciones de infraestructura, personal docente y materiales para hacer

efectiva la obligatoriedad del preescolar y lograr una atención de calidad desde la primera
infancia.

6. Fomentar la vinculación entre los programas de equidad y calidad educativa para asegurar a
las generaciones siguientes el desarrollo de habilidades y capacidades.

19
La mayoría de estas propuestas han sido difundidas por México en el informe de avances de los Objetivos del
Desarrollo del Milenio en México, op.cit.
 - 37 -

7. Revisar la estructura de formación, incentivos y capacitación para docentes, así como la

relación laboral y administrativa con el sindicato.

Para alcanzar una educación de calidad no basta con la obligatoriedad de la educación básica ni
con hacer universal su acceso, es necesario lograr en los educandos un aprecio por el conocimiento
y el aprendizaje que represente una mejor calidad de vida para ellos como individuos, para sus
familias y para la sociedad en su conjunto. Alcanzar estos resultados no representa un reto menor,
considerando la descripción del estado actual del sistema educativo mexicano. A los problemas de
su enorme tamaño y dificultades para su administración, los desafíos que se plantean para elevar la
calidad de manera significativa, y particularmente entre los segmentos de mayor concentración de
poblaciones tradicionalmente marginadas del sistema educativo, constituyen un reto mayor para la
administración educativa nacional.

A estos retos que han sido ampliamente reconocidos, habría de agregar el de la eficiencia en el uso
de los recursos y la pertinencia de los contenidos de formación ante condiciones de cambio.
 - 38 -

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