Informe Final de Consultoría

(TOMO 1)

GUÍA DE ACUERDOS VOLUNTARIOS

EN PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA
(AVPML)
PARA LOS PAÍSES DEL DR-CAFTA

Por:
Rafael Lorenzini

Con la colaboración de Andrés Alvarez

Diciembre de 2007
 INDICE
PÁG.
RESUMEN EJECUTIVO…………………………………………………
7

LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS DE PRODUCCIÓN

CAPÍTULO I MÁS LIMPIA, AVPML: DEFINICIONES Y CONTEXTO
INTERNACIONAL………………………………………….. 8
1.1. ANTECEDENTES GENERALES A CONSIDERAR
1.1.1 LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS Y EL
INSTRUMENTAL DE GESTIÓN PÚBLICA………………. 8
1.1.2. CONCEPTO DE INICIATIVAS VOLUNTARIAS………… 9

1.1.2.1. Iniciativas Unilaterales…………..…………………………. 9

1.1.2.2. Iniciativas De Gobierno O Esquemas Voluntarios
Públicos………………………………………………………. 9
1.1.2.3. Iniciativas Voluntarias De Terceras
Partes………………………………………………………… 10
1.1.2.4. Iniciativas Voluntarias Conjuntas Entre El Gobierno Y
Las Empresas……………………………………………….. 10
LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS EN EL CONTEXTO
1.2.
INTERNACIONAL……………………………………………………….. 11
1.2.1. ELEMENTOS COMUNES ENTRE LOS ACUERDOS
VOLUNTARIOS ANALIZADOS............…………...……... 13

1.2.2 EL CASO CHILENO………..………..…………………….. 14

1.2.3. ALGUNAS CONSIDERACIONES DE LA EXPERIENCIA

16
INTERNACIONAL……………………………………..…….

1.3. ¿POR QUÉ PARTICIPAR EN UN AVPML?...................................... 17

1.3.1. VENTAJAS PARA EL SECTOR PUBLICO QUE

18
PARTICIPA EN UN AVPML……………………………….
1.3.2. VENTAJAS PARA EL SECTOR PRIVADO QUE
PARTICIPA EN UN AVPML……………………………….. 19

1.3.3. EFECTOS DE UN AVPML…………………………………. 20

CAPITULO II EL MODELO DE DESARROLLO DE UN AVPML……... 22

2.1. EL SISTEMA DE LOS AVPML………………………………………… 22

2.2. EL MODELO DE GESTION DE UN AVPML…………………………. 24

2.2.1. LA PLATAFORMA DE ACCIÓN………………………...… 25

2.2.2. PILARES DE APOYO O PLATAFORMA DE

CAPACIDADES……………………………………………... 26

2
 2.2.3. BASE DE SUSTENTACIÓN…………………………………. 26

2.3 LOS INCENTIVOS EN UN AVPML…………………………………….. 26

2.4. LAS SANCIONES DE UN AVPML…………………………………….. 28

2.5. APLICANDO EL MODELO DE GESTION DE UN AVPML………… 29

CONSIDERACIONES DEL MODELO DE GESTION DE UN

2.6. AVPML A PARTIR DE LOS PROBLEMAS QUE DEBE
RESOLVER………………………………………………………………. 31

NORMA TECNICA BASE DE LOS ACUERDOS

CAPITULO III VOLUNTARIOS DE PRODUCCION MAS LIMPIA…….. 35
3.1. INTRODUCCIÓN………………………………………………………… 35

3.1.2. ESTANDAR DE PRODUCTO………………………………. 36

3.1.3. ESTANDAR DE PROCESO Y METODOS DE

PRODUCCION………………………………………………… 36

3.1.4. ESTANDARES DE SISTEMAS DE GESTION…………….. 36

3.1.5 CONDICIONES BASE PARA EL DESARROLLO DE UNA

NORMA TECNICA EN AVPML EN PAISES DE
CENTROAMERICA…………………………………………… 37
NORMA TECNICA BASE DE UN ACUERDO VOLUNTARIO DE
3.2.
PRODUCCIÓN MAS LIMPIA…………………………………………... 38

3.2.1 PREÁMBULO………………………………………………… 38

3.2.2 INTRODUCCIÓN……………………………………………. 39

3.2.3 ALCANCE Y CAMPO DE APLICACIÓN………………….. 40

3.2.4 TÉRMINOS Y DEFINICIONES…………………………….. 40

3.2.4.1 ACCIÓN………………………………………………………. 40

3.2.4.2 ACCIÓN NO APLICABLE…………………………………… 40

3.2.5 ACUERDO VOLUNTARIO DE PRODUCCIÓN MÁS

41
LIMPIA (AVPML)…………………………………………….

3.2.6 AUDITORIA DEL AVPML…………………………………… 41

3.2.7 CERTIFICADO DE CUMPLIMIENTO……………………… 41

3
 3.2.8 INSTALACIÓN……………………………………………….. 41

3.2.9 META………………………………………………………….. 41

3.2.10 PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA (P+L)………………………... 41

3.2.11 TÉRMINOS ABREVIADOS…………………………………. 41

PRINCIPIOS Y OBJETIVOS GENERALES Y ESPECÍFICOS DE

3.3 UN ACUERDO VOLUNTARIO DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA
(APML)……………………………………………………………………. 42

3.3.1 PRINCIPIOS GENERALES…..……………………………. 42

3.3.2 OBJETIVOS, METAS Y ACCIONES DEL ACUERDO

VOLUNTARIO DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA
(AVPML)……………………………………………………… 44
3.3.3 OBJETIVOS GENERALES DEL ACUERDO
VOLUNTARIO DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA
(AVPML)……………………………………………………… 44
3.3.4 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DEL ACUERDO
VOLUNTARIO DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA……….. 45

3.4 CONTENIDOS MÍNIMOS DETALLADOS……………………………. 45

LAS FASES Y ETAPAS DE UN ACUERDO VOLUNTARIO DE

3.5 46
PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA (AVPML)

3.5.1 GESTACIÓN DE UN AVPML…………………………..... 47

3.5.1.1 EL DIAGNÓSTICO SECTORIAL Y PROPUESTA DE

AVPML……………………………………………………. 47

3.5.1.1.1. MODALIDAD DE ANÁLISIS………………………..…... 48

3.5.1.1.2 CONTENIDOS DEL DIAGNÓSTICO…………………... 48

3.5.1.2 PROPUESTA DE ACUERDO VOLUNTARIO DE

PRODUCCION MÁS LIMPIA (AVPML)………………… 51
3.5.1.3. NEGOCIACIÓN DE UN ACUERDO VOLUNTARIO DE
PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA……..…………………….. 52
3.5.1.3.1 Constitución Y Funciones Del Comité Negocador Del
AVPML…………………………………………………….. 52

3.5.1.3.2 Coordinación del Comité Negociador…………………… 53

3.5.1.4 ADHESIÓN Y FIRMA DEL ACUERDO VOLUNTARIO

53
DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA (AVPML)……………..

3.5.2. IMPLEMENTACIÓN DE UN AVPML………………........ 53

4
 3.5.2.1. DIAGNÓSTICO INICIAL POR INSTALACIÓN…………. 53

3.5.2.2. MONITOREO Y CONTROL DE UN AVPML…………… 54

3.5.2.2.1 Comité De Monitoreo Del AVPML……………………….. 54

3.5.2.2.2. Contenido de los Informes De Monitoreo y Control…….. 54

3.5.3 VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE UN AVPML.. 55

3.6. DEL CERTIFICADO DE CUMPLIMIENTO…………………………… 56

DE LOS ACTORES DE LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS DE

3.7.
PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA Y SUS ROLES……………………….. 57

3.7.1. DEL SECTOR PÚBLICO…………………………………… 57

3.7.2. DE LA ASOCIACIÓN EMPRESARIAL O CONSORCIO

DE EMPRESAS Y DE CADA EMPRESA INDIVIDUAL… 59
3.7.3. DEL CENTRO NACIONAL DE PRODUCCIÓN MAS
60
LIMPIA………………………………………………………..

3.7.4. DE LOS TERCEROS ASOCIADOS……………………… 60

3.8 DEL COMITÉ DE MONITOREO DEL AVPML……………………….. 61

3.9 SOLUCIÓN DE CONFLICTOS………………………………………… 61

3.10 MEDIDAS EN CASO DE INCUMPLIMIENTO DEL AVPML……….. 62

3.11 EVALUACIÓN DE IMPACTO………………………………………….. 63

BIBLIOGRAFÍA ……………………………………………………………………………... 64

5
 INDICE DE CUADROS Y TABLAS
Página
Cuadro N° 1 Características de los Acuerdos Voluntarios (AV) aplicados
en diferentes países………………………………………………. 12

Cuadro N°2: El Sistema de un AVPML………………………………………… 23

Cuadro N° 3 El Modelo de Gestión de AVPML……………………………….. 25

Cuadro N° 4 Tipos de incentivo durante el desarrollo de un AVPML………. 28

Cuadro N° 5 Las acciones que derivan del Modelo de Gestión de un

AVPML……………………………………………………………… 29

Cuadro N°6 Relación entre potenciales problemas y los subsistemas

definidos……………………………………………………………. 32

ANEXOS (EN TOMO 2 DEL INFORME)

Anexo 1 Ejemplo de la aplicación de la Guía al sector Porcino

Anexo 2 Marco Jurídico Ambiental, en el contexto de los AVPML
Anexo 3 Plataforma de competencias en el contexto de un AVPML
Anexo 4 Taller de validación del modelo de AVPML

6
 RESUMEN EJECUTIVO

Este documento ha sido preparado para la Comisión Centroamericana de Ambiente y

Desarrollo, CCAD, y su objetivo es elaborar una Guía de Aplicación de los Acuerdos
Voluntarios en Producción más Limpia, AVPML, que busque el mejoramiento de la aplicación
y cumplimiento de la ley ambiental y el mejoramiento de la competitividad de las empresas
dentro del marco del DR-CAFTA, y entregar como resultado la normativa técnica básica, de
carácter voluntaria, para desarrollar Acuerdos Voluntarios de Producción más Limpia, que
sea aplicable en El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Costa Rica y Honduras.

La metodología que se aplica sigue las pautas de un modelo sistémico e incluye información
de carácter primaria y secundaria. Entrevistas a representantes del sector público y privado
de cada país, cuestionarios dirigidos a representantes de ambos sectores, un taller de
validación del enfoque del modelo de gestión de un AVPML e información de carácter
secundario (publicaciones, presentaciones de seminarios e información disponible en
internet).

El trabajo que ha permitido el desarrollo de esta Guía, ha consistido primero en un análisis

del marco jurídico ambiental de cada uno de los países mencionados, con el objeto de
identificar potencialidades o dificultades en la aplicación de los AVPML; segundo, evaluación
de la plataforma de capacidades para la gestión y desarrollo de los AVPML, en cada uno de
los países; tercero, diseño de un modelo de gestión AVPML; cuarto, desarrollo de una
Norma Técnica de carácter básico, que debe ser enriquecida en los sistemas de normas de
cada país; finalmente, se da un ejemplo aplicado de las Normas Técnicas propuestas, al
sector porcicultor de El Salvador.

Este documento constituye la Guía de los AVPML para los países miembros del DR-CAFTA
y consta de tres capítulos. El Capítulo I describe los conceptos para entender el significado
de los acuerdos voluntarios y su aplicación; para ello se compara la aplicación de este tipo
de instrumentos en Holanda, Alemania, Estados Unidos, Canadá, Chile y Colombia. En el
Capítulo II se identificaron limitaciones y oportunidades que alimentaron el diseño de un
modelo de gestión de los AVPML, resultado de un análisis del marco jurídico, de la
plataforma de capacidades en cada país, y de sus Sistemas de Evaluación de Conformidad.
Ese modelo de gestión se traduce en una propuesta de Norma Técnica de AVPML, descrita
en el Capítulo III; estas normas son la base de la discusión de las Normas Técnicas
definitivas, que nacen de un proceso más largo y consensuado que radica en los Sistemas
de Evaluación de la Conformidad o de Normas Técnicas de cada país.

Cabe destacar que después de haber evaluado tanto los aspectos jurídicos como
institucionales, se concluye que los AVPML son aplicables en todos los países estudiados, y
el diseño propuesto para su implementación permite abordar los desafíos planteados para
esta consultoría.

Finalmente, la Norma Técnica Base propuesta debe ser considerada como el mínimo
estándar que es posible aplicar en los cinco países estudiados, no obstante, el modelo de
gestión describe algunos módulos o subsistemas que no fueron incluidos en las Normas
Técnicas, pero que pueden ser añadidos a un AVPML de acuerdo a las capacidades con que
cuente cada país, esto, pues los AVPML son un instrumento de carácter flexible.

7
CAPITULO I: LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS DE PRODUCCIÓN
MÁS LIMPIA, AVPML: DEFINICIONES Y CONTEXTO
INTERNACIONAL

1.1. ANTECEDENTES GENERALES A CONSIDERAR

1.1.1 Los Acuerdos Voluntarios y el instrumental de gestión Pública

Hoy en día existen diversas herramientas de gestión pública que pueden aplicar los
Estados para inducir determinados comportamientos en los actores productivos.
Pueden distinguirse el comando y control, los instrumentos económicos y las
iniciativas voluntarias. Probablemente una de las herramientas más conocidas pero
al mismo tiempo menos deseada por las empresas, es el comando y control (normas
obligatorias que se fiscalizan).

El comando y control lo ejercen diversas instituciones públicas con competencias

otorgadas por ley, algunas teniendo la atribución para normar, otras para controlar,
existiendo también aquellas que cumplen un doble rol cual es el de normar y
controlar su cumplimiento. Una de las dificultades del comando y control se presenta
al momento de controlar u observar el cumplimiento de una determinada normativa,
ya que los recursos públicos destinados a dicho efecto normalmente son escasos e
insuficientes, aspecto que se observa en El Salvador, Guatemala y Nicaragua.
También debe mencionarse que el proceso requerido para construir una norma es
extenso y demanda importantes recursos, pero si a ello le sumamos la variable
política, se transforma además, en una herramienta poco efectiva, ya que
normalmente una parte no despreciable de los actores que se ven involucrados en su
desarrollo quedan insatisfechos. Este tipo de herramienta es de carácter transversal,
afecta a todos por igual y no distingue, por lo general, territorio ni especificidad de
cada sector productivo. Con todo, son variadas las opiniones al respecto.

Los instrumentos económicos son todos aquellos que inciden en los costos y
beneficios imputables a los agentes económicos; afectan, por ejemplo, la rentabilidad
de los procesos o tecnologías o el precio relativo de un producto y, en consecuencia,
las decisiones de productores y consumidores. Estos instrumentos ofrecen, en
efecto, la oportunidad de complementar la gestión ambiental gracias a tres ventajas
básicas: introducen mayor flexibilidad mediante incentivos basados en precios y
costos, ofrecen también la posibilidad de obtener ingresos para financiar las
inversiones y la gestión ambiental a través de fondos específicamente destinados, y
pueden evitar daños ambientales futuros mediante la internalización de costos
sociales y decisiones de consumo y producción privadas, así como en la dirección
del desarrollo tecnológico. Algunos autores lo definen como mecanismos de
regulación indirectos, y su eficacia depende de la eficiencia en el funcionamiento de
los mercados y a su vez, del grado de desarrollo de su institucionalidad. Además,
este tipo de herramienta es útil para abordar problemas de contaminación asociados
a un determinado territorio geográfico.

8
Las iniciativas voluntarias están basadas en diversos incentivos, donde
probablemente uno de los que más destaca es la imagen pública (reputación) y el
reconocimiento del mercado.

La base conceptual de los acuerdos voluntarios de producción más limpia, motivo

central de este documento, está en las iniciativas voluntarias, razón por la que será
necesario comenzar por profundizar el entendido de qué es una iniciativa voluntaria.

Las iniciativas voluntarias, han sido usadas en forma creciente a partir de la década
de los ’90, ya sea por los sectores productivos unilateralmente, en conjunto con el
gobierno o con otras instituciones representativas de la sociedad, y han pasado a
ocupar un lugar importante en la creación de nuevos instrumentos y herramientas
que permiten y facilitan el logro de objetivos de sustentabilidad por parte de las
empresas, equilibrando y potenciando aspectos relacionados con el desarrollo
productivo y la calidad del medio ambiente.

La razón que explica su uso en la gestión pública, está vinculada con la necesidad de
disponer de instrumentos complementarios a la regulación tradicional –herramientas
de comando y control- o a los instrumentos de carácter económico, que permitan
aumentar el compromiso de las empresas con la gestión ambiental.

Al igual que los instrumentos económicos, las iniciativas voluntarias son herramientas
complementarias al comando y control que aportan a la eficacia de la gestión pública.

1.1.2. Concepto de Iniciativas Voluntarias

El concepto de iniciativas voluntarias, es un concepto general que permite englobar

las siguientes categorías: iniciativas unilaterales, iniciativas de gobierno, iniciativas
voluntarias de terceros e iniciativas voluntarias conjuntas.

1.1.2.1. Iniciativas unilaterales, se caracterizan porque son las mismas empresas

las que definen las metas y su cumplimiento. Son ellas las que tienen la
responsabilidad exclusiva de su administración, son los verdaderos dueños
de las iniciativas, siendo responsables por su implementación, monitoreo,
verificación y difusión. Pueden ser compromisos a nivel de una empresa
individual o a nivel de agrupaciones de empresas. Los compromisos
ambientales colectivos toman normalmente la forma de códigos de
conducta, estatutos o guías para el medio ambiente.

1.1.2.2. Iniciativas de gobierno o esquemas voluntarios públicos, a partir de

las responsabilidades que éste tiene en materias de administración. Estas
iniciativas se caracterizan porque es la propia autoridad administrativa la
que impulsa estas iniciativas, las desarrolla y ejecuta, determinando los
objetivos ambientales y productivos que sean apropiados para la industria,
proveyendo los incentivos y la estructura necesaria para que las empresas
participen. En este ámbito encontramos iniciativas como EMAS (eco-

9
 managment and auditing scheme, europea), European Ecolabelling
Écheme o programas de transferencia tecnológica -como las obligaciones
derivadas del Protocolo de Montreal-. La implementación de una de estas
iniciativas, considera el monitoreo y la evaluación bajo la responsabilidad
del propio Gobierno. Este esquema considera condiciones de membresía
individual, los estándares a ser cumplidos por las empresas, los criterios
de monitoreo (bajo responsabilidad del propio gobierno o de cualquier otra
instancia de carácter privado reconocida por la autoridad) y la evaluación
de resultados, además de incentivos tales como subsidios a I+D,
asistencia técnica o reconocimientos (por ej. sello ambiental).

1.1.2.3. Iniciativas voluntarias de terceras partes, como son las desarrolladas

por organismos no gubernamentales, los organismos de normalización de
estándares (por ej.: Normas facultativas como las ISO o sistemas de
estándares como FSC o Punto Verde). Se caracterizan porque existe un
rol limitado de parte de las empresas y del gobierno en su generación.

1.1.2.4. Iniciativas voluntarias conjuntas entre el Gobierno y las empresas,

encontrándose aquí lo que normalmente se conoce a nivel internacional
como acuerdos voluntarios, AV, sin embargo, este instrumento de
gestión pública aplicado a los países centroamericanos lo denominaremos
Acuerdos Voluntarios de Producción más Limpia, AVPML. Estos AV se
caracterizan porque generalmente consideran un proceso de negociación y
se comparten las responsabilidades de administración, tales como el
monitoreo y control de los acuerdos y su evaluación. Existen dos tipos de
reglas de responsabilidad en este tipo de iniciativas: colectiva o individual.
Colectiva significa que la responsabilidad de cumplir las metas es asumida
por todas las empresas en su conjunto. Individual significa que aún cuando
el acuerdo es colectivo porque lo suscriben muchas empresas, el
monitoreo es individual así como la responsabilidad de su cumplimiento.

Las iniciativas voluntarias también pueden distinguirse a través de sus políticas de

aplicación, esto es, por la forma en que se plantean los objetivos, por la naturaleza
de los compromisos, por opción alternativa a la regulación, por el tipo de incentivos a
los participantes.

a. Por la forma de incorporación de los objetivos y compromisos: se

distinguen objetivos negociados o impuestos, individuales o sectoriales.
b. Por la naturaleza del compromiso: pueden constituirse en compromisos
vinculantes desde el momento de adhesión voluntaria (ej. Ley Civil), no estar
obligados legalmente (ej. Memorando de intensión o convenios), esquema de
acuerdo informal (ej. unilateral desde la industria).
c. Como opción alternativa a la regulación: en este caso un acuerdo puede
generarse a través de una propuesta del gobierno para detener acción
regulatoria, ofreciendo por parte de este último una vía alternativa a la

10
 tradicional regulación. Un síntoma de amenaza regulatoria puede estar dado
por el aumento de las condiciones de libre competencia.
d. Por los tipos de incentivos a los participantes. El acuerdo puede estar
orientado en un marco de iniciativas de educación, capacitación o
entrenamiento, en un marco de apoyo de asistencia técnica, en el contexto de
demostraciones y experiencias piloto, motivados por certificaciones de
estándares, por incentivos económicos (subsidios, permisos, rebaja de
impuestos).

En consecuencia, las iniciativas voluntarias difieren en forma, sustancia y efectos.

Esto permite cubrir las diferentes necesidades que tanto para un gobierno como para
las empresas, plantea el desafío del desarrollo productivo sustentable.

Algunas definiciones equivalentes para las iniciativas voluntarias conjuntas:

 “Instrumento de política ambiental que sobre la base de un convenio
celebrado entre la industria y la administración pública competente, o sobre la
base de una declaración unilateral de la industria, persigue lograr objetivos
ambientales concretos”1.
 “Acuerdo de voluntades que apoyará acciones concretas y precisas que
conduzcan al mejoramiento de la gestión pública y empresarial y al control y
reducción de la contaminación”2

1.2. LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL

Los Acuerdos Voluntarios3 tienen su génesis en el modelo holandés, país que posee
la mayor experiencia en acuerdos voluntarios, pero en este análisis se han
considerado diversos países tanto de Europa como de América.: Alemania, Holanda,
Canadá, Estados Unidos, Chile, Colombia.

La tabla siguiente es una comparación entre distintos acuerdos voluntarios de los

países mencionados.

Se describen siete dimensiones: participantes, órgano rector y estructura, objetivos

que compromete, materias que incluye, principios y orientaciones que los rigen,
existencia de vínculo jurídico, tipos de incentivo y sanciones, régimen de monitoreo y
esquemas de solución de conflictos.

La siguiente tabla es un resumen de las características antes mencionada en todos

los casos estudiados.

1
Definición extraída del “Documento Marco de los Acuerdos de Producción Limpia”, suscrita por los miembros del
Comité Público-Privado de Producción Limpia de Chile, en noviembre de 1998.
2
Definición extraída del Convenio de Concertación para la Producción más Limpia con el Sector Eléctrico,
Colombia.
3
Los Acuerdos Voluntarios son una particularidad dentro de las iniciativas voluntarias, y se refiere
específicamente a aquellas que se desarrollan conjuntamente entre la Autoridad y las empresas.

11
 Cuadro N° 1: Características de los Acuerdos Voluntarios (AV) aplicados en diferentes países

Estructura y Materias que Principios y Vinculación Incentivos y Monitoreo y solución

Objetivos
Participantes en incluye un Orientaciones con normas Sanciones de conflictos de un
de un AV
un AV AV De un AV obligatorias de un AV AV

Participantes: todo el - De carácter - Diagnóstico - Cooperación - SI (USA, - Financiamiento y - Realizado por la

sector y empresas ambiental y Ambiental Público-Privada Holanda, cofinanciamiento Autoridad y por terceros
individuales (sólo económico sectorial e Alemania) acreditados e
USA), autoridad individual - Gradualidad - Reduce el pago de independientes
competente, ONG, - Prevención de la - NO (Chile, impuestos (casos
- Plazos - Prevención de la Europeos) - Solución de conflictos
trabajadores contaminación contaminación Colombia,
como prioridad Canadá) por tres modalidades:
- Capacitación - Reconocimiento (por
Rector: Ministerio - Autocontrol parte de la autoridad, a) aplicada
de Medio Ambiente y - Aumento de la - Incentivos por mecanismos de discrecionalmente por la
(reconocimiento - Responsabilidad del
de Economía (Chile) competitividad productor sobre sus certificación) autoridad;
público y recursos
financieros) residuos (Chile) - Flexibilidad regulartoria b) por consenso
Estructura: estándar, - Comprometer el
se rigen por desarrollo del - Participación de (en todos los que poseen público-privado (Chile)
- En algunos casos vinculación jurídica y
directrices oficiales o negocio en un compromete terceros (Holanda y c) incluye arbitraje y
normas técnicas determinado Canadá) “de hecho” en la
normas legales mayoría) recurrir a tribunales de
territorio justicia
- Soluciones - Exigencias
diferenciadas por - Plazos más laxos para
- Mecanismo específicas y cumplimiento de
generales tamaño de empresas
alternativo a la normas
(Chile)
regulación (USA,
- Inversiones - Política especial por
Alemania, - Uso de Mejores
Holanda) y - Minimización de Técnicas Disponibles parte de la Autoridad
complementario la contaminación (MTD) Regulatoria (Chile)
(Chile, Canadá,
- Verificación de la - Sanciones morales
Colombia)
Información (Chile) (Chile, Colombia) y
pecuniarias establecidas
en marco jurídico

Fuente: Rafael Lorenzini, elaboración propia 12

1.2.1. Elementos comunes entre los Acuerdos Voluntarios analizados

En la tabla siguiente se presentan las dimensiones que pueden advertirse del

análisis de la experiencia internacional. La conclusión es que los aspectos que
distinguen cada dimensión son las siguientes:

Participantes: autoridad pública competente, organizaciones no

gubernamentales, asociaciones de empresas, empresas individuales y, en
ocasiones, sindicatos.

Institución Rectora del acuerdo: normalmente el Ministerio del Medio

Ambiente, excepto el caso chileno que es el Ministerio de Economía.

Estructura: estándar, semi-estardarizado y no estandarizado. La estructura

estandarizada es la más común.

Principios u Orientaciones: aumentar compromiso de las empresas en

materia ambiental, cooperación público-privada, gradualidad, prevención de
la contaminación, participación, exigencias diferenciadas por tamaño de
empresa.

Objetivos: resolver problemas de carácter ambiental en la empresa,

aumentar la eficiencia productiva y su desempeño en la gestión ambiental,
aumentar la competitividad, comprometer el desarrollo del negocio en un
determinado lugar, método alternativo al sistema regulatorio tradicional.

Compromete: principios básicos, diagnóstico ambiental, plazos,

capacitación, incentivos (reconocimiento, recursos financieros), compromete
normas legales y técnicas, soluciones específicas y generales, seguimiento y
evaluación, inversiones, impuestos, minimización de la contaminación y
recuperación.

Validación: dada por la autoridad competente (Colombia, USA, Alemania),

por auditores externos y validación por la autoridad (Chile), por cualquier
actor (Canadá), sin embargo, en este último caso tendrán mayor valoración si
se mantienen los principios rectores definidos por la autoridad rectora.

Vinculación con la normativa obligatoria: el principio general de los

acuerdos voluntarios es su complementariedad como instrumento de gestión
pública, sin embargo, puede ser vinculante y hasta sustituto de la regulación
tradicional.

Incentivos: son de variados tipos, pecuniarios (subsidios, evita pagar

impuestos), flexibilidad regulatoria, transparencia pública (claridad en criterios
de aplicación de la norma), plazos más laxos para cumplimiento de la norma.

13
 Sanciones: en algunos casos se aplican sanciones. La experiencia de
Holanda, Alemania y USA, muestra que es necesaria la existencia de
medidas coercitivas en un acuerdo de carácter voluntario.

Solución de conflictos: aplicado por discrecionalidad de la autoridad, por

grupos de participación público-privada, por arbitraje e incluso recurrible a
tribunales de justicia.

Monitoreo y evaluación: es realizada tanto por la autoridad, por empresas,

así como por terceros acreditados, mediante sistema de acreditación.

Responsabilidad del compromiso: individual o colectiva.

De la literatura internacional, y en particular relativa a experiencias de países

desarrollados, se advierten los siguientes efectos:

1. Mejora la reputación ambiental ante los stakeholders4 y añade valor en el

mercado financiero.
2. Incrementa las ventas debido a la mejor disposición a pagar de los
consumidores por productos “verdes” o sanos.
3. Reduce riesgo de multas y de malos entendidos respecto a la
implementación de las normas obligatorias; reduce la aplicación de criterios
no homogéneos de la autoridad sanitaria y ambiental.
4. Otorga flexibilidad en la aplicación de las regulaciones.

Una ventaja general de los acuerdos voluntarios es su flexibilidad y variedad.

Pueden existir en una diversidad de sistemas legales, jurisdicciones geográficas,
tipos de estructura industrial, problemáticas ambientales, adaptándose fácilmente
hasta donde la voluntad de las partes lo permita.

Cada una de estas variedades posee diversas maneras de formalizarse y tienen

efectos distintos en eficacia y en eficiencia para la solución de los problemas
ambientales.

1.2.2. El caso chileno

Si analizamos el caso chileno (los APL) y los comparamos con la experiencia de

los países estudiados, evidenciamos que existen muchas similitudes. Los
aspectos en los que se diferencian son:
4
Puede definirse como la red de empresas, individuos e instituciones que de forma regular o esporádica
participan de la vida de una empresa. También se entiende como todos aquellos actores (accionistas,
comunidad, instituciones de gobierno, etc.) que influyen o pueden influir en las decisiones de una empresa.

14
 En el caso chileno existe una participación activa de la asociación
empresarial en el monitoreo. Es la asociación quién recopila la información
sobre el avance de las empresas y procesa la información para ser
entregada a las autoridades ambientales. También participan en la instancia
de solución de conflictos, quienes tienen voz y voto.
En el caso chileno el órgano rector es la autoridad económica y no la
ambiental.
La certificación final de cumplimiento además de ser auditada externamente
por un actor independiente, es verificada por cada una de las autoridades
públicas que participaron en el Acuerdo.
La auditoría final de cumplimiento se efectúa a todas las instalaciones de
una empresa y no a una muestra.
El APL no es vinculante con el marco jurídico.
Las sanciones son sólo de carácter moral.

En Chile se busca como uno de los efectos del Acuerdo, el fortalecimiento de la

asociatividad empresarial. Esto explica el rol preponderante que se le otorga a la
asociación que representa a los empresarios en un Acuerdo. Es más, un APL sólo
puede efectuarse cuando existe una agrupación formal de empresarios y se ha
evaluado como representativa.

En suma, hay aspectos que diferencian a los acuerdos voluntarios de países más
desarrollados con el caso de Chile. Los primeros, además de buscar como
objetivo la solución de problemas ambientales, buscan además el desarrollo de
negocios y ofrecer un mecanismo alternativo a la regulación para la definición de
estándares. Los principios que rigen estos acuerdos incluyen la participación de
terceros5. Un aspecto sustantivo es su vinculación explícita con el marco jurídico;
los compromisos de estos acuerdos voluntarios son vinculantes, esto es, se
establecen obligaciones jurídicas y derechos a partir de los compromisos
voluntarios de las empresas. Los incentivos adicionales a los APL, incluyen
disminución de impuestos y flexibilidad regulatoria (plazos laxos para el
cumplimiento de normas como contrapartida de un esfuerzo superior en materias
de interés para la autoridad). Las sanciones pueden ser pecuniarias y otras que
establece el marco jurídico. Finalmente, entre los métodos de solución de
conflictos, se incorporan el arbitraje y los tribunales de justicia.

En relación con las ventajas de los acuerdos voluntarios, en Chile, los acuerdos
voluntarios o “iniciativas voluntarias conjuntas” denominados Acuerdos de
Producción Limpia, han tomado la forma de convenios formales, suscritos por
todas las partes involucradas en el problema, tanto del sector público y como del
sector privado. Este convenio es gestado e implementado de una forma
estandarizada, descrita por normas técnicas, de adhesión voluntaria para las

5
Distintos a empresas o autoridades de Gobierno. Pueden ser ONG, Universidades, organizaciones de
trabajadores, por ejemplo.

15
empresas y las instituciones públicas; sólo se entenderá como exigible6 para
aquellas que adhieren voluntariamente a estos acuerdos.

Algunas ventajas observadas en la aplicación de un APL en Chile. Las empresas

que adhieren a este enfoque cuentan con gradualidad en el cumplimiento de
metas comprometidas, se advierte una mejoría efectiva en sus estándares
ambientales, cercanía y buenas relaciones con la autoridad, incentivos
económicos y financieros, buenas relaciones con los stakeholders, aumento de la
eficiencia productiva, hasta una mejoría en su imagen comercial.

Para el Gobierno de Chile, los APL promueven instancias de diálogo con el sector
privado, permitiendo incorporar en los sectores industriales mejores niveles de
administración en la gestión productiva y ambiental. La Autoridad ha podido
fomentar la innovación tecnológica en las empresas, mejorar su eficiencia
productiva y bajar el costo público de la fiscalización (proceso de mediano plazo).

A mediados del año 2007, en Chile se alcanzó una experiencia acumulada de 37

Acuerdos de Producción Limpia, entre los que se destacaron los sectores químico,
celulosa, aserraderos, fundiciones, construcción, productores de cerdos,
hortofrutícola-exportador, salmonero y ostiones, productores de queso, ladrilleros
artesanales y comida rápida. Cabe mencionar que el total de empresas que a esa
fecha habían suscrito Acuerdos alcanzaba a las 2.500 empresas, de las que casi
el 80% correspondieron a micro, pequeña y mediana empresa.

1.2.3. Algunas consideraciones de la experiencia internacional.

A continuación se presentan las principales conclusiones que caracterizan los

casos estudiados.

1. Los mecanismos coercitivos fortalecen el cumplimiento: aquellos

acuerdos que cuentan con mecanismos o herramientas coercitivas,
promueven de mejor manera el cumplimiento. Las sanciones son
convenientes para minimizar riesgo de incumplimiento o deserción, en
particular en las materias que estén dentro de la normativa legal. De aquí la
importancia de que los acuerdos sean vinculantes con el marco jurídico
ambiental y sanitario.

2. La flexibilidad regulatoria no es suficiente como único mecanismo de

incentivo cuando se aplica a todas las empresas de un sector. Si bien es
útil, apunta sólo a un grupo de empresas, normalmente a las que menos
cumplen las normas. Es útil como incentivo en acuerdos con sólo una
empresa (ejemplo Proyecto XL, EE.UU.)
6
Esta exigencia aplica sólo en términos de moral. Debe tenerse presente que la exigencia proviene de un
compromiso formal pero no contractual, donde cada parte a través de su representante legal firma el acuerdo
(cada empresa, la asociación que las representa y cada institución pública con competencia en las materias
del convenio).

16
 3. El monitoreo por un tercero independiente goza de mayor credibilidad:
los acuerdos voluntarios más eficaces utilizan sistemas de monitoreo
acreditados, los que son ejecutados por instituciones de carácter
independiente. Esto otorga mayor credibilidad a la autoridad, a la comunidad
y al mercado.

4. Existen diversas opciones para resolución de conflictos: no existe un

método más frecuente en lo que se refiere a solución de conflictos durante la
implementación de un acuerdo.

5. La minimización de la contaminación es la orientación más común de

los acuerdos: la producción limpia está presente en la mayoría en los
acuerdos voluntarios a nivel internacional.

6. Los Acuerdos Voluntarios son útiles como instrumento para la

promoción del cumplimiento normativo: la experiencia internacional
enseña que los acuerdos voluntarios son útiles como instrumentos que
facilitan y promueven el cumplimiento de la normativa ambiental. Esto
significa que entre sus metas está el cumplimiento de la normativa.

7. La normativa ambiental es una meta mínima: las metas comprometidas

por los acuerdos son por lo general superiores a los estándares fijados por
las normas obligatorias ya que buscan tácitamente ganancias ambientales.

8. Los acuerdos deben comprometer plazos fijos: un acuerdo como el

esquema utilizado en Colombia que no definía plazos de término, culmina por
debilitar y agotar el esfuerzo público privado.

9. Los acuerdos voluntarios de carácter vinculante permiten una mayor

observancia: los acuerdos celebrados por los países más desarrollados
poseen acuerdos vinculantes, ya sea a través de las leyes ambientales
(EE.UU. y Alemania) o civiles (Holanda).

1.3. ¿POR QUÉ PARTICIPAR EN UN AVPML?

Existen distintas razones que motivan la participación en un AVPML tanto para las
instituciones públicas como para las empresas, algunas de las cuales se describen
a continuación.

A la luz de la experiencia internacional, se observan las siguientes ventajas de un

AV:
1. Mejor uso y acceso a: energía y ahorro de materias primas, atractivo para el
reclutamiento de nuevos trabajadores, valoración en el mercado financiero
gracias a reputación ambiental, etc.

17
 2. Incremento en las ventas debido a la mejor disposición a pagar de los
consumidores por productos “verdes” o sanos.
3. Evitar costos de las regulaciones impuestas por la autoridad como nuevos
estándares o tasas y derechos.

No obstante, estas ventajas dependen del nivel de desarrollo de los países, tanto
por el nivel de su economía, así como por el nivel de desarrollo en su
institucionalidad pública y el nivel de cohesión y articulación privada.

Una ventaja general de los acuerdos o iniciativas voluntarias es su flexibilidad y

variedad. Pueden existir en una diversidad de sistemas legales, jurisdicciones
geográficas, tipos de estructura estatal e industrial, problemáticas ambientales,
adaptándose fácilmente, hasta donde la voluntad de las partes lo permita.

A la luz de la experiencia chilena, estos acuerdos voluntarios, bajo la forma de un

APL, reflejaron diversas ventajas, tanto para el sector público como para el sector
privado. Considerando esa experiencia, y los frutos del diagnóstico de la
institucionalidad existente en los países estudiados, es posible concluir que los
AVPML pueden ofrecer las siguientes ventajas:

1.3.1. Ventajas para el sector público que participa en un AVPML

(1) Un AVPML permite gestionar adecuadamente el riesgo ambiental y

sanitario en los sectores productivos.
(2) Es un instrumento de gestión pública eficiente (permite en el mediano
plazo de aplicación, usar de mejor manera los recursos públicos) y eficaz
(logro de los objetivos) en la solución de problemas. Minimiza los costos
de las instituciones encargadas del control de las normas (fiscalizadores)
y asegura soluciones en plazos cortos.
(3) Facilita la articulación y la sintonía entre las distintas autoridades del
sector público (medio ambiente, salud e incluso con el fomento
productivo), para la aplicación consistente y perfeccionada de los criterios
de política pública.
(4) Minimiza la presión sobre la autoridad reguladora, por medio del
establecimiento de reglas claras para el acercamiento de las empresas
hacia la autoridad.
(5) El mecanismo de monitoreo y control de los AVPML facilita la acción
fiscalizadora.
(6) Comparte responsabilidad con las empresas, creando mayor compromiso
y minimizando riesgos de incumplimiento.
(7) Prioriza la prevención de la contaminación y el autocontrol.

18
 (8) Eficacia en la utilización del instrumental de fomento (en aquellos países
donde existen y están accesibles).

1.3.2. Ventajas para el sector privado que participa en un AVPML

(1) Cercanía con la autoridad otorga claridad en las reglas del juego. Reduce
el riesgo en las inversiones ambientales.
(2) Los AVPML promueven la asociatividad entre privados por un objetivo
común: resolver problemas ambientales y sanitarios en el marco de una
estrategia que está orientada a aumentar su competitividad.
(3) Minimiza presión regulatoria, pues da espacio a la cooperación y a la
solución por la vía voluntaria. Los AVPML permiten establecer una
comunicación más fluida y transparente entre las empresas y el Gobierno.
Eso posibilita prevenir e incluso resolver conflictos ambientales y
sanitarios.
(4) Mejora la imagen ante la comunidad y ante el mercado.
Los AVPML aumentan la reputación de las empresas que los cumplen.
Pueden establecerse como un sistema de certificación que otorga
reconocimiento público.
Los AVPML facilitan el mercado internacional tanto de bienes como de
servicios, al demostrar el cumplimiento de estándares ambientales y
sanitarios. Esos estándares son establecidos en conjunto con la Autoridad
y se orientan a superar, en la medida de lo posible, las normas
obligatorias de cada país.
(5) Aúna esfuerzos entre todas las empresas del sector (miembros y no
miembros de la asociación empresarial).
(6) La asociatividad empresarial, requisito de un AVPML promueve
economías de escala.
(7) Fortalece a las Asociaciones Empresariales que participan en un AVPML.
(8) Principio de gradualidad de un AVPML facilita las soluciones.
(9) Un AVPML promueve el cumplimiento de normas ambientales y
sanitarias.
(10) A las empresas se les considera su opinión y los costos en que deban
incurrir para resolver sus problemas ambientales.
(11) Equidad en la evaluación de la Autoridad. Ttransparenta y facilita las
resoluciones de la autoridad fiscalizadora (Gobierno y Municipios).
(12) Los AVPML tienen como efecto un mejor cumplimiento de las normas
obligatorias.
(13) El AVPML facilita la colaboración público-privada.

19
 (14) Es un esquema de compromisos transparente, cuya plataforma de
seguimiento y control es robusta, ya que participan diversos actores, las
propias empresas, la asociación que las representa, las instituciones
fiscalizadoras y los auditores externos registrados (en el caso de un
AVPML sustentado en Normas Técnicas);
(15) Genera sinergias y permite un alto nivel de eficacia al abordarse
problemas de todo un sector, aplicando criterios propios del sector
productivo involucrado.

1.3.3. EFECTOS DE UN AVPML

Hay resultados concretos que se evidencian en la experiencia chilena7. A partir de

ellos, es posible advertir los siguientes efectos e impactos que genera un AVPML:

1. Promueve esfuerzos de inversión en las empresas: evidenciados a

través de inversiones en tecnología y gestión productiva.

2. Incluye materia normada y No-normada en los APL: facilita el esfuerzo

global de la empresa y permite abordar los problemas de manera integral.

3. Los AVPML facilitan el cumplimiento de la normativa cuando se

incluye materia normada en ellos.

4. El abordaje sectorial de los AVPML promueve el desarrollo de

economías de escala y la externalización de servicios: aparición de
nuevos negocios como el reciclaje (neumáticos en las cementeras, latas,
cartón, botellas, etc.) o la reutilización (ejemplo, envases en la industria
química).

5. Permite introducir la prevención como prioridad en las prácticas

productivas: el proceso de implementación de los acuerdos, logra que el
sector industrial evolucione de un rol correctivo sobre sus temas
ambientales a un rol preventivo, inserto en los principios básicos del
AVPML.

6. Fortalece a las asociaciones empresariales que participan en los

AVPML: como consecuencia de los AVPML, las Asociaciones Gremiales
toman un rol activo en la promoción y ejecución de las acciones
comprometidas en los acuerdos, facilitando la labor del Fiscalizador. La
Asociación Empresarial es la encargada de recopilar, procesar y distribuir
la información de las empresas, para lo cual debe estar en permanente
contacto con ellas y conocer en profundidad su situación.

7
En Chile loa APL, se ejecutan desde el año 1999 y a julio de 2007 se contaba con 36 de esos acuerdos,
involucrando a 27 sectores productivos (algunos de ellos han abordado un segundo y hasta un tercer acuerdo,
incorporando más temáticas y sus metas son más altas)

20
7. El AVPML aumenta la legitimidad de la asociación ante todo el sector
productivo (socios y no socios) y al mismo tiempo le demanda
perfeccionar su organización interna.

8. Los AVPML promueven la innovación tecnológica: Como resultado de

la flexibilidad de los AVPML, las empresas realizan esfuerzos para
mejorar su gestión en las diversas etapas de su proceso productivo, a fin
de cumplir con las metas comprometidas en el acuerdo. Asimismo, el
formar parte de un acuerdo representa un incentivo para buscar nuevas
soluciones tecnológicas que entreguen tanto beneficios económicos como
ambientales, es decir, que contribuyan con la producción limpia.

9. Promueve sinergias entre la autoridad de fomento y la autoridad

fiscalizadora: el instrumental de fomento apoya la solución de problemas
de contaminación, y con ello el cumplimiento de los objetivos de la
autoridad fiscalizadora. De forma similar, la autoridad fiscalizadora puede
aplicar criterios que favorezcan el ambiente económico, de tal forma que
facilite la acción de la autoridad del fomento productivo (ejemplo,
Ministerio de Economía).

10. Hace posible una relación horizontal entre las empresas y la

autoridad fiscalizadora: facilita la comunicación, el entendimiento y con
ello la solución de conflictos. Promueven una cooperación público-privada
concreta.

21
CAPITULO II: EL MODELO DE DESARROLLO DE UN AVPML

En el modelo de desarrollo de un AVPML se distinguen tres fases, la Gestación, la

Implementación y la Certificación.

Buscamos un modelo con el objeto de establecer una forma eficiente y eficaz para
desarrollar un AVPML, y con ello, la plataforma que se requiere para soportar su
plena implementación. De esta manera, al disponer de un modelo que explique las
relaciones entre acciones y resultados, será posible identificar el esfuerzo de las
instituciones públicas para el desarrollo de estos acuerdos y facilitar la toma de
decisiones de las empresas para suscribir y cumplir un AVPML.
Este modelo considera dos aspectos básicos, eficiencia en la utilización de los
recursos para su ejecución y efectividad en el logro.
Se aplica la teoría de sistemas con el objeto de simplificar las complejidades
inherentes a un acuerdo voluntario, destacando aquellas dimensiones útiles para
la gestión. Así, se identifican los subsistemas de un Acuerdo, a partir de los
diagnósticos realizados a El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Costa Rica y
Honduras, y de las experiencias internacionales analizadas.

2.1. EL SISTEMA DE LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS DE

PRODUCCION MAS LIMPIA

Un AVPML puede ser descrito como un Sistema. Cada componente de ese

Sistema, un subsistema, tiene asociado ciertos requisitos para que funcione y
tenga utilidad práctica. Por ejemplo, todo AVPML requiere un diagnóstico del
sector productivo específico; este diagnóstico debe considerarse como un
subsistema pues se interrelaciona con otras iniciativas y tiene efectos directos
sobre el objetivo final de un AVPML: identificar los problemas ambientales y sus
causas. Siguiendo con este ejemplo, podríamos denominar a este subsistema
como diagnóstico sectorial, pero para que pueda ser implementado requiere se
cumplan algunas condiciones, entre otras: ser desarrollado por especialistas y sea
validado tanto por la autoridad pública como por las empresas. Estos requisitos,
así como ocurre con los demás subsistemas de un AVPML, serán motivo del
análisis siguiente, que derivará finalmente en la proposición de un Modelo de
Gestión de los AVPML.
Estos subsistemas se relacionan entre sí y su dinámica la determinan ciertos
factores: prácticas o estructura de las instituciones que participan en los AVPML,
tipo de comunicaciones (formales e informales), políticas explícitas, disponibilidad y
acceso a la información relevante, y por la organización territorial (pública, privada o
público-privada). Estos factores constituyen lo que se podría denominar “plataforma
de capacidades”, esto es, un conjunto de requerimientos de aptitudes, talentos,
cualidades o recursos materiales que sustentan el desarrollo de un AVPML.

El Sistema de un AVPML puede describirse, desde la perspectiva del sector

público, con un nodo central, eje de la articulación entre todos los subsistemas que

22
lo componen, donde se evidencian además, ciertas dependencias y dimensiones en
las cuales se pueden clasificar para simplicidad del análisis.

Cuadro N° 2: El Sistema de un AVPML

Requisitos Estudios de
del Caracterización
Diagnóstico de sectores
Diagnóstico
Sectorial

Marco Jurídico
del AVPML
Solución de
Selección conflictos
Propuesta del sector
de Acuerdo

Estructura
Y Alcance
(Normas
Técnicas)
Mediación
Gestación Sanciones y
Arbitraje

Información
Negociación
Comuniaciones

PPllaattaaffoorrm
maa Políticas
ddee
C
Caappaacciiddaaddeess Política
Adhesión Fiscaliza-
Org. Territorial dora
o local para AVPML Premios
y
Distinciones
Instituciones

Registro de
Consultores

Implementación Reconocimiento
Incentivos

Registro de
Auditores
Fondo de
Promoción
de AVPML Certificación
Instrumental (Normas Técnicas)
Simplifica- Financiero y
Monitoreo y
ción de Fo mento
control Evaluación de Trámites:
cumplimiento AVPML-
(audit. o verif.) SEIA

Luego, al vincular todos los subsistemas a través del nodo central, la plataforma
de capacidades, obtenemos un Sistema que contiene los aspectos necesarios
para desarrollar los Acuerdos Voluntarios de Producción más Limpia.

23
Esta plataforma de capacidades estará asociada entonces a cinco elementos
(también subsistemas): Instituciones, Comunicaciones, Información, Organización
territorial y Políticas definidas por el Gobierno.

De la figura se advierten otros cinco “componentes principales” o agrupación de

subsistemas, que denominaremos Gestación, Implementación, Incentivos,
Sanciones y Plataforma de Capacidades. Las empresas se mueven por incentivos
o por sanciones, y la correcta ejecución de las acciones por ellas comprometidas
en un AVPML, está determinada en una parte importante, por la plataforma de
capacidades que le ofrece el sector público (centro del Sistema, descrito en el
cuadro N°2).

Desde una mirada pública, la plataforma de capacidades simboliza todas las

políticas que deben aplicarse para desarrollar AVPML y los criterios para definir
incentivos o sanciones; la necesidad de contar con instituciones competentes en
la materia de los AVPML; comunicaciones eficientes y oportunas entre agentes
públicos, competentes en la materia comprometida por un AVPML, e incluso
dentro de sus propias instituciones; información disponible y accesible, que
permita a las instituciones públicas tomar buenas y rápidas decisiones;
organización territorial que permita explotar las capacidades públicas al máximo –
un ejemplo de organización territorial es la constitución de un Comité público-
privado de Producción más Limpia en una Provincia o Región, fuera de la Capital.

2.2. EL MODELO DE GESTIÓN DE UN AVPML

El modelo de gestión de un AVPML puede resumirse en una serie de procesos de

toma de decisiones e implementación de acciones que tiene como objetivo el
cumplimiento de los compromisos establecidos en el documento de AVPML.

Este modelo parte con la definición de objetivos y metas (sustentadas en el

diagnóstico del sector productivo y en un proceso de negociación), define qué
hacer para resolver determinados problemas del sector y precisa cómo llevarlo a
cabo y en qué plazos. Posteriormente se establece un mecanismo de monitoreo y
control de los resultados (metas) comprometidos.

En el siguiente cuadro podrá verse la descripción del modelo de gestión cuya línea
superior representa la serie de acciones del AVPML (Plataforma de Acción), sus
pilares representan las capacidades que hay que construir o fortalecer y
finalmente la base de todo, los estímulos (incentivos) y sólo como última opción la
amenaza de sanción.

24
Cuadro N° 3: El Modelo de Gestión de AVPML

CERTIFICACION
GESTACION IMPLEMENTACION
ó VERIFICACION
CAPACIDADES CAPACIDADES CAPACIDADES

Comunicación Comunicación Comunicación

Información Información Informació

ón
Información
Informaci

Org. Institucional Org. Institucional Org.

Org. Institucional

Políticas Políticas Polí

Políticas
Políticas

Org. Territorial Org. Territorial Org.

Org. Territorial

Bienes y Servicios Bienes y Servicios en Bienes y Servicios en

en T.L. T.L .
T.L.

I N C E N T I V O S
SANCIONES

Así, cada fase -gestación, implementación y certificación- depende de una serie

de capacidades (comunicación oportuna, información relevante, organización,
políticas públicas en la materia, etc.), y para que opere correctamente, deben estar
instaladas idealmente en todo el territorio de cada uno de los países..

Una vez identificado los componentes principales del Sistema e identificado los
subsistemas, puede concebirse el modelo de gestión que se utilizará en el
desarrollo de los Acuerdos. La idea del modelo es llevarlo a un esquema
simplificado que destaque los componentes principales y contenga a todos los
subsistemas. Este modelo está basado en tres niveles:

1. Primer Nivel: denominaremos “Plataforma de Acción” (acciones

principales)
2. Segundo Nivel: denominaremos “Pilares de Apoyo” o capacidades
(acciones de sustentación o de apoyo)
3. Tercer Nivel: denominaremos “Base de Sustentación” (herramientas o
instrumentos de motivación para el AVPML)

2.2.1. La Plataforma de Acción

Debe incluir todas aquellas acciones fundamentales para la concreción de un

AVPML. En términos generales debe incluir al menos la etapa de Gestación, la de
Implementación y la de Certificación ó Verificación.

25
2.2.2. Pilares de Apoyo o Plataforma de Capacidades

Deben entenderse como aquellas acciones necesarias para que todo el Sistema
de Desarrollo de AVPML opere y cada subsistema cumpla su función. Esto
corresponde a la Plataforma de Capacidades, que son las acciones necesarias
que sustentan la Plataforma de Acción, es decir, información, comunicación,
institucionalidad, políticas, organización territorial y oferta de bienes y servicios en
tecnologías limpias, y deben estar presentes, en las tres etapas: Gestación,
Implementación y Certificación ó Verificación.

2.2.3. Base de Sustentación

Corresponde a aquellos elementos motivadores de un desarrollo de AVPML, tanto

para el sector privado como para el sector público. De acuerdo a lo visto en el
capítulo anterior existe una serie de incentivos aplicables en un AVPML e
instrumentos sancionatorios que mueven a las empresas a suscribir un AVPML;
estos pueden resumirse en los Subsistemas de Incentivo y de Sanciones. Su
existencia y una correcta operacionalización constituyen la base de sustentación o
motivadores para la suscripción de un AVPML, que acompaña todo el proceso de
desarrollo, incluida la fase de Certificación.

2.3. LOS INCENTIVOS EN UN AVPML

El modelo considera que los incentivos son la “base de sustentación” de los

cambios que requiere una empresa para comprometerse en un AVPML. Luego, la
idea es que la empresa comprometa sus metas en un Acuerdo por motivaciones
derivadas de incentivos y no por reacción a la amenaza de sanción. No obstante,
de la experiencia internacional hemos aprendido que es conveniente que existan
las sanciones potenciales pues ello ayuda a reducir riesgos de incumplimiento de
las metas de un AVPML.

Entenderemos como incentivo cualquier factor que motiva a las empresas a

cambiar su conducta en el marco de un acuerdo de carácter voluntario. Los
incentivos no sólo pueden ser monetarios, sino también estar vinculados con
agilización y simplificación de trámites, criterios de fiscalización favorables para la
empresa suscriptora, reconocimiento formal (reputación), e incluso el sólo hecho
de existir una instancia de diálogo transparente y periódica constituye un incentivo
para algunas empresas. También debe tenerse en cuenta que dependiendo del
tamaño de la empresa, los mecanismos de incentivo no tienen el mismo efecto.
Por esa razón, es conveniente pensar en la aplicación de un set de incentivos, que
abarque los diversos tipos de empresas beneficiarias, o al menos concebir estas
diferencias para aplicar la estrategia de gestión pública que más convenga al
objetivo buscado.

26
Por ejemplo, para una empresa de menor tamaño siempre será un incentivo los
subsidios públicos. En tanto, para una empresa grande, la cercanía con la Autoridad
o la transparencia en las reglas del juego (ejemplo, criterios de fiscalización claros)
pueden ser el mejor de los incentivos.

Las empresas que suscriban entonces un AVPML podrían acceder a uno o más de
los incentivos que se señalan a continuación de la forma en que se determine en el
texto de los respectivos Acuerdos:

a) Agilización de procedimientos y trámites administrativos asociados a

autorizaciones en materias de salud ocupacional, seguridad y medio
ambiente y otras materias de las que trate el Acuerdo;

b) Generación de instancias de diálogo y cooperación formales entre las

empresas suscritas, la asociación empresarial y los organismos
fiscalizadores y/o reguladores en las materias del AVPML, bajo la
coordinación del órgano rector que se determine en cada país;

c) Establecimiento de premios o distinciones al desempeño en el AVPML. Estos

acuerdos permiten contar con toda la información necesaria para evaluar
desempeño, por lo que constituyen una fuente extraordinaria de información
para evaluar los cambios de conducta en las empresas y elegir a los que
más se destaquen.

d) Obtención de certificados de cumplimiento del Acuerdo, validados por las

autoridades de gobierno (aquellas que velan por el cumplimiento de las
normas obligatorias). Para que este certificado tenga reconocimiento y
valoración por los stakeholders, debe ser fruto de un sistema legitimado de
evaluación, como lo es el Sistema de Evaluación de Conformidad;

e) Los AVPML pueden formar parte de los contenidos de las declaraciones o

estudios de impacto ambiental de aquellos proyectos o actividades que se
deban someter a este tipo de Sistema, en cuyo caso el pronunciamiento y el
procedimiento de evaluación debiera realizarse de tal forma que se
reconozca el esfuerzo de quienes optan por un AVPML. Ejemplo de ese
reconocimiento puede estar dado por ser más expedito y simplificar los
trámites de aquellos proyectos que se comprometen en un Acuerdo y que
deban pasar por un sistema de Evaluación Impacto Ambiental.

El reconocimiento en tanto puede ser la agilización del trámite (pasa a ser el

primero de la lista para ser evaluado, no importando en que momento haya
sido ingresado al sistema); puede sustituirse la evaluación pormenorizada
por aquella comprometida en el AVPML para la empresa; aplicación de
criterios estándar para todas las empresas del mismo sector;

f) Facilidad de acceso y prioridad a instrumentos de fomento y financieros (si

los hubiere). La autoridad de gobierno que promueve el fomento productivo

27
 debiese converger con los AVPML en términos de coordinar la colocación de
instrumental público de apoyo para que éstos estén accesibles de cauerdo al
cronograma y tiempos establecidos en el propio Acuerdo;
g) Otros incentivos que interesen a las partes y que puedan comprometerse.

A modo de ejemplo, en el esquema utilizado en Chile por los APL, desde el año
2000 están operativos una serie de instrumentos de incentivo. A través de la
Corporación de Fomento de la Producción8, por ejemplo, existen instrumentos de
cofinanciamiento público para asistencias técnicas y proyectos de innovación. En
el plano regulatorio, desde el año 2003 los criterios de fiscalización para las
empresas participantes de los APL son distintos, considerados especialmente para
promover el cumplimiento de las metas comprometidas. En el plano de la
agilización de trámites se establece un vínculo formal entre las iniciativas
comprometidas en un acuerdo y los proyectos, asociados a éste, que requieran
presentarse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, SEIA. Además,
existe un reconocimiento explícito por medio del certificado APL, que es validado
por las instituciones públicas competentes del Gobierno en las materias del
Acuerdo.

Cuadro N° 4: Tipos de incentivos durante el desarrollo de un AVPML9

Cofinanciamiento
proyectos piloto de innovación en
tecnologías limpias Termino
AVPML
Cofinanciamiento Créditos “blandos” a
Cofinanciamiento Cofinanciamiento Implementación soluciones
Estudio Preinversión las empresas
Diagnóstico Sector Diagnóstico Individual “Blandas” (de gestión)

Vinculación AVPML con proyectos 1. Cofinanciamiento

sometidos a Evaluación de Impacto auditorías Registradas
o de un Centro de P+L

Inicio 2. Certificación, Premios,

distinciones
AVPML

2.4. LAS SANCIONES EN UN AVPML

Las sanciones son parte de las herramientas de carácter coercitivo que pueden
aplicarse en un Acuerdo, sin embargo, se entenderán como el último recurso a ser
aplicado bajo el régimen de acuerdos de carácter voluntario.

Su objetivo es evitar que algunas empresas aprovechen estos acuerdos para

ganar tiempo para seguir contaminando sin procurar resolver el problema en
cuestión, o para evitar que algunas empresas se constituyan en “polizontes” 10 (o

8
Es la Agencia pública encargada del fomento productivo en Chile. Depende del Ministerio de Economía.
9
Inspirado en la experiencia chilena.
10
Es la figura que se establece c

28
free riders) en el proceso de adhesión masiva del sector. La existencia de
polizontes generalmente produce desmotivación en el esfuerzo de las empresas
que hacen un esfuerzo por resolver sus problemas ambientales en un AVPML.

Las sanciones pueden ser de tres tipos: morales, pecuniarias o corporales.

Sanción moral: expulsión del AVPML, determinado por el órgano que se

establezca para la solución de conflictos o descrédito público de las empresas que
incurran en faltas graves.

Sanciones pecuniarias o corporales: de acuerdo a la legislación de cada país.

Algunos países pueden establecer la figura de AVPML vinculante con el marco
jurídico (ambiental o sanitario), en tal caso, podrán ejercer las sanciones que
corresponda a su ordenamiento jurídico, ya sean multas o clausura (pecuniarias),
o bien, corporales, en los casos donde la legislación establece penas privativas de
la libertad.

2.5. APLICANDO EL MODELO DE GESTIÓN DE UN AVPML

Como se describió en el punto 2.2., existen cinco componentes principales, que se

relacionan con la totalidad de los subsistemas. A continuación definiremos algunas
de las acciones que pueden ser implementadas en cada subsistema, organizado a
través del modelo de gestión. Las acciones propuestas son fruto de las entrevistas
en cada uno de los países visitados, las respuestas a los cuestionarios y Taller de
validación del modelo de los AVPML (San Salvador).

Cuadro N°5: Las acciones que derivan del Modelo de Gestión de un AVPML
COMPONENTE
PRINCIPAL
SUBSISTEMA ACCION ESTRATEGICA U OPERACIONAL
 El órgano Rector (Min. Medio Ambiente o Economía) define los criterios
Selección del sector por sí mismo o a través de Estudios de Caracterización Sectorial.
 Establecer estándares para realización de diagnóstico (que identifique
Diagnóstico sectorial problemas y sus causas) y realización de propuesta de AVPML.
 Recursos Públicos (en caso que sea viable) que co-financien los
GESTACIÓN

diagnósticos de P+L en un determinado sector y la propuesta de AVPML.

Estructura y Alcance de  Estándar de un AVPML: Norma Técnica que establezca las
un AVPML especificaciones.
 Considerando el diagnóstico sectorial y las especificaciones, la
Propuesta de Acuerdo propuesta debe ser planteada al órgano Rector por parte de la
Asociación Empresarial.
 Estructurar proceso, dividir en etapas, monitorear.
Negociación  Manejar estilo: negociación distributiva, por consenso. Sintonía y
articulación entre Servicios Públicos.
 Establecer plazo de adhesión que facilite difusión y compromiso de
Adhesión las empresas el AVPML. Diseñar formato de carta compromiso para
empresas.

uando una empresa se aprovecha del beneficio del proceso generado por el esfuerzo de sus pares,
asumiendo siempre la postura del seguidor de la conducta de su competencia para evitar asumir riesgos o
costos.

29
  Estandarizar competencias de consultores a través de un registro que pueda
Registro de consultores ser mantenido y fácilmente accesible a usuarios. Un registro de auditores para
IMPLEMENTACIÓN y Registro de auditores evaluación final por Normas Técnicas (otorga mayor credibilidad).
 Normas estandarizadas de seguimiento, evaluación y control de la
Sistema de Monitoreo y implementación de un AVPML: Norma Técnica. Dos modalidades posibles:
Control de Certificación y Verificación.
 El proceso de implementación distingue dos caminos para su monitoreo, uno
independiente y otro por parte de la Asociación.
 Para abaratar costos podrá realizarlo cada empresa por sí misma o bien
Evaluación de contratando servicios externos.
Cumplimiento  La evaluación final deberá realizarla un Centro de P+L o auditores registrados.
 Contar con incentivo de tipo financiero público, bajo modalidad de
Fondo de Promoción de cofinanciamiento, operado por el Ministerio de Economía, con decisión público-
AVPML privada (que cuente con un órgano colegiado para decidir aportes).
 Aprobación y operacionalización de vínculo entre un AVPML y el esquema de
Simplific. de Trámites Evaluación de Impacto Ambiental de cada país, que simplifique su trámite.
 Aplicación de instrumental orientado a la P+L y que priorice a las empresas
Instrumental Financiero suscriptoras de AVPML. Instrumentos aplicables en todo el proceso de
INCENTIVOS

y de Fomento implementación de AVPML: auditoría, planes de implementación, estudios de

preinversión, créditos y causiones (garantías o fianzas).
 Debe contar con mecanismos de sincronía entre las acciones y metas del
Acuerdo y la aplicación de instrumental de fomento público.
 Es necesario un reconocimiento que sirva de incentivo, para ello conviene
Certificación montar un Sistema de Evaluación de Conformidad, mecanismo que cuenta con
legitimidad. Este reconocimiento distingue el esfuerzo de las empresas que han
logrado un cumplimiento exitoso en las metas de un AVPML. Sólo aplicable al
cumplir 100% de las metas.
 Otorgamiento de premios (al campeón) y distinciones (a un grupo de
Premios y Distinciones empresas) a empresas destacadas por su esfuerzo y constancia.

 Fortalecimiento jurídico de los AVPML. Establecer vínculos con la legislación:

Marco Jurídico de los fortalece la aplicación de medidas coercitivas, pero también pueden otorgar
AVPML oportunidades a través de, por ejemplo, certeza jurídica o mecanismos de
regularización de normas (ejemplo, Plan de Acciones Correctivas en Costa
Rica).
 La solución de conflictos puede ejecutarse a través de un Grupo de Solución
SANCIONES

Solución de conflictos, de conflictos o del propio Comité de Monitoreo del AVPML.

Mediación y Arbitraje  De existir vinculación jurídica en un AVPML, la mediación y el arbitraje podría
constituirse en una alternativa conveniente.
 Establecer criterios claros de aplicación de las sanciones voluntarias, así
Sanciones como el procedimiento asociado a su decisión (Grupo de Solución de
Conflictos)
 Establecer definiciones claras respecto a la fiscalización de empresas
Política Fiscalizadora suscriptoras y no suscriptoras de AVPML, haciendo distinciones entre ambas.
para AVPML Debe incluir las maneras como fortalecerá la organización interna del
fiscalizador y los instrumentos que aplicará.

 Deben tomarse las medidas tendientes a contar con toda la información

PLATAFORMA DE
CAPACIDADES

Información relevante, ya sea durante el proceso de gestación del AVPML, durante su

implementación y una vez culminado en la evaluación final. Sólo así se podrá
optar a una plena efectividad en el AVPML.
 Las comunicaciones entre instituciones públicas son determinantes pues
Comunicaciones permiten evitar duplicidades y mejorar substancialmente las decisiones a
tomar en cada fase del AVPML.
 Dentro de cada institución debe procurarse mantener una completa y oportuna
comunicación respecto a cada etapa de un AVPML

30
  Es determinante hacer cultura de AVPML al interior de cada institución
pública que desee vincularse con los acuerdos. Esto significa desde
modificar prácticas, estilos y hasta la manera de abordar los problemas, con
énfasis en la cooperación público-privada.
Instituciones
 Fortalecer los recursos humanos en diversas disciplinas: negociación,
cooperación público-privada, gestión pública.
 Modificar estructuras si fuese necesario, con el objeto de dar cabida a
unidades o áreas especializadas en desarrollo de AVPML y que cuenten con
la jerarquía y representaciones suficientes para emprender compromisos
con las empresas.
 Involucrar a todos los niveles jerárquicos, desde aquellos que toman las
decisiones estratégicas, pasando por los tácticos que definen cómo
implementar las acciones, hasta llegar a quienes operan y las hacen factible.
PLATAFORMA DE CAPACIDADES

 Definir políticas institucionales, partiendo por Políticas de P+L, hasta

políticas que prioricen la utilización de los AVPML al interior de los servicios
públicos, y que se expresen en sus planes estratégicos anuales.
 Establecer criterios y políticas dentro de las instituciones fiscalizadoras que
Políticas
se traduzcan en reconocimientos e incentivos explícitos a las empresas
adherentes de AVPML. Estos criterios deben estar insertos en lo
estratégico, en lo táctico y en lo operacional (la inspecciones).
 Políticas de nivel gubernamental que faciliten la aplicación de los AVPML.
Deben expresarse en lo regulatorio y a nivel de los instrumentos
económicos, además de los instrumentos de carácter voluntario.
 Transparentar estas políticas hacia las empresas.
 Establecer prioridades a nivel de gobiernos regionales, que potencien el uso
de AVPML.
 Considerar las complejidades en la aplicación de criterios entre las
instituciones de las diversas Provincias, y en lo posible, a nivel de las
Organización
distintas zonas (que agrupen varias Provincias), con el objeto de aplicar
Territorial
criterios armónicos y sembrar climas de confianza con el sector productivo,
evitando criterios dispares y poco equitativos entre empresas similares pero
instaladas en distinto territorio o zonas.
 Establecer puntos focales o de articulación (representantes del órgano
Rector) en cada región del país donde se desarrollen AVPML, suyo objeto
sea la articulación de instituciones y la coordinación en el uso de
instrumentos públicos.
 Promover Comités Regionales de P+L u otro esquema similar, vinculados
con el CNPML, que incluya la participación público-privada y que promueva
el compromiso con la P+L, tanto en las empresas como al interior del sector
público.

2.6. CONSIDERACIONES DEL MODELO DE GESTION DE UN AVPML A

PARTIR DE LOS PROBLEMAS QUE DEBE RESOLVER

Como se describió, el Sistema de los AVPML considera una serie de componentes

asociados a determinadas capacidades de gestión.

A continuación se muestra una tabla con los problemas más frecuentes, la

solución propuesta para abordarlos y el subsistema o componente del Modelo que

31
debiera abordarlo. Cada subsistema representa un módulo que puede ser
incorporado dependiendo de las capacidades y plataforma de cada país.
Cuadro N°6: Relación entre potenciales problemas y los subsistemas definidos
Problema posible
Ineficacia e ineficiencia en
solución de conflictos
Uso indebido del AVPML
para atenuar sanciones de
temas no vinculados con
el Acuerdo
Débil control de polizontes
Elevado tiempo de
negociación de AVPML
Éxito depende en gran
medida de la Asociación
Empresarial
Involucramiento parcial de
materias de P+L
Solución Posible Subsistema
Desarrollo de procedimientos mínimos para Solución de
solución de controversias en etapa de Conflicto(Comité de
implementación. Desarrollo de mecanismos Monitoreo de AVPML)
eficaces para aplicación de sanciones.
Marco Jurídico de los
Fortalecimiento de mecanismo de sanciones. AVPML
Vinculación explícita con la ley: Leyes que
Mediación y Arbitraje
incluyan el modelo de AVPML.
Propuesta de Mediación y Arbitraje como parte
del Sistema de Solución de Controversias.
Claridad en alcance del AVPML: norma técnica Norma de AVPML y
que defina su alcance. Desarrollo de cultura de Plataforma de
AVPML en instituciones de regulación y capacidades
fiscalización. Formación de capacidades. (Institucional)
Incorporación de principio de Autonomía
Pública en AVPML. Estructura y Alcance
(Propuesta de AVPML)
Desarrollo de Política de la autoridad Política de Fiscalización
fiscalizadora respecto a empresas no de AVPML
suscriptoras: considerar aplicación de políticas
de incentivo a los AVPML y otras que
establezcan esquemas de decinsentivo.
Plataforma de
Rol de denuncia desde empresas suscriptoras y Capacidades
por parte de la Asociación.
Separación del proceso de diagnóstico inicial Propuesta de AVPML
del sector productivo y primer borrador, del
proceso de negociación. Presentación de
propuesta inicial de AVPML por parte de la
Asociación Empresarial.
Plataforma de
Desarrollo de capacidades públicas en proceso Capacidades
de negociación: responsables de AVPML y (institucional / Política)
formación de capacidades al interior de los
Servicios Públicos participantes. Negociación
Reglas claras de negociación.
Elegir sectores productivos que cuenten con Selección del Sector
una organización estable y legitimada, o bien
contar con contrapartes válidas para el sector.
Contar con diagnósticos sectoriales que den cuenta Diagnóstico Sectorial
de las materias asociadas a P+L.
Registro de Consultores
Contar con un listado de profesionales o empresas en P+L
que den cuenta de sus competencias en producción
limpia, con el objeto de que estén disponibles las
soluciones en las diversas áreas de P+L.
32
 Problema posible
Dificultades para
formalizar suscripción y
nuevos adherentes
Diferencias de exigencias
entre AVPMLs
Involucramiento parcial
de materias de P+L
Objeto y alcance de un
AVPML es confuso
Sistema de Monitoreo y
Control Débil
Incentivos poco accesibles
Solución Posible Subsistema
Ampliación de plazo de suscripción del AVPML, Adhesión
más allá de acto público de firma. Suscripción
anticipada vía formato común y oficializado.
Selección del sector por medio de criterios Selección del Sector
claros y prioridades definidas.
Informe de estado del arte del sector, en Diagnóstico Sectorial
relación al nivel de desarrollo de P+L. (Propuesta de AVPML)
Contar con diagnósticos sectoriales que den Diagnóstico Sectorial
cuenta de las materias asociadas a P+L.
Registro de Consultores
Contar con un listado de profesionales o en P+L
empresas que den cuenta de sus competencias
en producción limpia, con el objeto de que estén
disponibles las soluciones en las diversas áreas
de P+L.
Estándares de referencia y dimensiones Estructura y Alcance
explícitas a comprometer, que aclaran roles (Propuesta de AVPML)
temas y conceptos: normas facultativas que
especifican un AVPML, que identifican roles en
proceso de implementación, evaluación y
control, y que definen con claridad los
conceptos. Esto se puede traducir en la
aplicación de un Sistema de Evaluación de
Conformidad de AVPML.
Distinguir entre sistema de monitoreo y sistema Seguimiento y Control
de control como herramientas que buscan
objetivos complementarios pero que requieren
distintas acciones.
El sistema de monitoreo es abordado con un
esquema que distribuye equitativamente los
esfuerzos tanto de actores públicos como
actores privados comprometidos en el acuerdo,
y utiliza procedimientos que racionalizan el uso
de la información. En este caso se requeriría
aplicar normas para un adecuado monitoreo
(roles y su alcance), la evaluación y los
mecanismos de control (identifica quienes y
cómo se toman las decisiones).
El sistema de control está asociado a las
definiciones del Comité de Monitoreo del Solución de Conflictos
AVPML y, de ser necesario, un mecanismo de
“solución de controversias” en casos de difícil
solución.
Desarrollo de instrumentos focalizados a la P+L Instrumental Financiero
y priorizados a las empresas suscriptoras de y de Fomento
AVPML: fondos de apoyo a la asistencia
técnica, de apoyo a la preinversión e
instrumentos financieros “blandos” (créditos y
causiones o afianzamientos).
33
 Problema posible
Incentivos poco accesibles
Instrumental de fomento
con débil aplicación a
AVPML
Elevados recursos en
captura y análisis de
información durante
aplicación de AVPML
Débil plataforma
institucional para ampliar
cobertura y fortalecer la
calidad de los AVPML
Débil aplicación de
mecanismos coercitivos
controversias”: comité de Monitoreo del Acuerdo.
Solución Posible Subsistema
Información sobre incentivos fácilmente accesible Plataforma de
a empresas y asociaciones empresariales. capacidades
(Comunic. e Info.)
Desarrollo de procedimientos internos de Plataforma
coordinación con CORFO para eficiencia en de Capacidades
aprobación de fondos de co-financiamiento. (Comunicación,
Capacitación de agentes operadores CORFO. información,
institucional y
Plataforma territorial de coordinación para etapa territorial)
de implementación
Distribución de responsabilidades entre la Plataforma de
empresa, la Asociación, la autoridad fiscalizadora Capacidades
y el ente rector. (Políticas)
Disponer de recursos públicos para apoyar a las Fondo de Promoción
empresas que se esfuerzan por evaluarse. de AVPML
Instrumental de
Entregar certificado de cumplimiento del AVPML y fomento
reconocer a las empresas que cumplen el 100%
de la metas, por medio de un certificado validado Reconocimiento
por todas las autoridades. (Certificación)
Desarrollo de plataformas territoriales de P+L y Plataforma de
capacitación y desarrollo de competencias en las Capacidades
instituciones públicas. (institucional)
Desarrollo de instrumentos orientados al Fondo de Promoción
fortalecimiento institucional (asociaciones, de AVPML
agrupaciones regionales, tanto públicas como
privadas) por medio de mecanismos de co-
financiamiento. Sus beneficiarios pueden ser
asociaciones empresariales, gobiernos
regionales, corporaciones privadas, servicios
públicos.
Criterios y procedimientos claros para ampliación Marco jurídico.
de sanciones.
Formalización de un “grupo de solución Solución de Conflictos
(Sanciones)
34
CAPITULO III: NORMA TECNICA BASE DE LOS ACUERDOS
VOLUNTARIOS DE PRODUCCION MAS LIMPIA

3.1. INTRODUCCIÓN

LA NORMALIZACIÓN TÉCNICA Y EVALUACIÓN DE CONFORMIDAD EN

RELACIÓN A LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS DE PRODUCCIÓN MÁS
LIMPIA (AVPML)

Indicamos en el primer informe de la consultoría sobre DISEÑO DE UNA GUÍA DE

ACUERDOS VOLUNTARIOS EN PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA (AVPML) PARA
LOS PAÍSES DEL DR-CAFTA, y a propósito del análisis del marco jurídico para el
desarrollo de dichos Acuerdos en los países de la región centroamericana, que
dicho análisis no excluía la posibilidad de evaluar el desarrollo de los AVPML en el
contexto del “Sistema de Normalización Técnica y Evaluación de Conformidad”.

El “Sistema de Normalización Técnica y Evaluación de Conformidad” se define

como aquel sistema que prevé, para un uso común y repetido, estándares, reglas,
directrices o características para los productos o los procesos y métodos de
producción conexos, cuya observancia no es obligatoria.

Cabe precisar que la “Organización Internacional de Estandarización” (ISO) y el

“Acuerdo sobre Barreras Técnicas al Comercio” restringen el uso del término
“estándar” solo para “estándares voluntarios” y se refiere a los “estándares
obligatorios” como regulaciones técnicas.

De esta forma se define el:

Reglamento técnico11
“ Documento en el que se establecen las características de un producto o los
procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las
disposiciones administrativas aplicables y cuya observancia es obligatoria.
También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos,
embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de
producción, o tratar exclusivamente de ellas”.

Estándares (también denominado norma técnica)12

“Documento aprobado por una institución reconocida, que prevé, para un uso
común y repetido, reglas, directrices o características para los productos o los
procesos y métodos de producción conexos, y cuya observancia no es obligatoria.
También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos,
embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de
producción, o tratar exclusivamente de ellas”.
11
Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio. Anexo 1.
12
Idem. Ant.

35
Por otra parte el procedimiento utilizado, directa o indirectamente, para determinar
que se cumplen las prescripciones pertinentes de las regulaciones técnicas o
normas técnicas (estándares voluntarios) se denomina “PROCEDIMIENTO PARA
LA EVALUACIÓN DE LA CONFORMIDAD”.

Ahora bien, De acuerdo al tipo de información que otorgan, los estándares pueden
ser agrupados en “estándar de producto”, “estándar de proceso y métodos de
producción”, y estándares de “sistemas de gestión”.

3.1.2. ESTANDAR DE PRODUCTO

Existen dos tipos de estándares de producto:

Estándares de características de producto: Estos esencialmente crean un

lenguaje común para describir características físicas de los productos.

Estándares de rendimiento del producto: Este establece y comunica

requerimientos u funciones compatibles. La información incorporada en tales
estándares reduce las asimetrías de información e incertezas entre vendedores y
compradores respecto del rendimiento de los bienes (ej. Estándar sobre
información de eficiencia energética).

3.1.3. ESTANDARES DE PROCESOS Y METODOS DE PRODUCCION

Estándares relacionados con el producto: Corresponden a estándares de

procesos y métodos de producción que tienen implicancias para los productos (ej.
uso de pesticidas que persisten en el producto). Los estándares en esta materia
condicionan el tipo y cantidad de pesticidas que será usado.

Estándares no relacionados con el producto: Estos se refieren a estándares

relacionados con los medios mediante los cuales un bien o servicio es producido,
independiente del bien o servicio en si mismo.

3.1.4. ESTANDARES DE SISTEMAS DE GESTION

Los estándares de sistemas de gestión son un subconjunto de los estándares de

procesos y métodos de producción no relacionados con un producto. Ellos
incluyen estándares tales como ISO 14000 y su objetivo es establecer un sistema
de gestión y organización efectiva de los procesos que pueda efectivamente
controlar los aspectos ambientales de sus actividades. Los estándares de
sistemas de gestión no están preocupados con la calidad ambiental del producto o
servicio sino con la gestión ambiental de los procesos usados en la producción del
producto o servicio.

En este sentido, la norma técnica de los Acuerdos Voluntarios de Producción Más

Limpia (AVPML) se encuentra más relacionada, pero no exclusivamente, con las

36
normas técnicas de “Sistemas de Gestión”, en la medida que dichos AVPML
establecen responsabilidades asociadas a actores determinados, y establecen la
manera en que se deben establecer determinados estándares o prescripciones
(acciones y metas).

Pero también comparten otras características, asociadas al estándar de procesos

y métodos de producción, en la medida que dichos AVPML, como hemos
señalado, definen estándares o prescripciones que buscan en una óptica de
producción más limpia mejorar la calidad ambiental de los procesos productivos,
aunque este enfoque puede no ser exclusivo dada la flexibilidad del instrumento
Acuerdo.

3.1.5. CONDICIONES BASE PARA EL DESARROLLO DE UNA NORMA

TÉCNICA BÁSICA EN AVPML EN PAISES DE CENTROAMÉRICA

Todos los países visitados por la consultoría cuentan con una Institucionalidad de
Normalización Técnica y Acreditación y una base de capacidades suficientes para
el desarrollo de una norma técnica básica de AVPML. Aún más, en el marco del
DR- CAFTA, también es posible establecer iniciativas de normalización técnica en
el marco de la institucionalidad regional.

Respecto de la institucionalidad regional, destaca SIECA, con sede en

GUATEMALA, la cual se ha abocado eso sí al desarrollo de reglamentaciones
técnicas. También se menciona el proyecto CONCANOR, con sede en Costa Rica,
o iniciativas impulsadas por el propio CCAD asistido por organismos técnicos.

A nivel de los países individuales, El Salvador cuenta con el Consejo Nacional de

Ciencia y Tecnología (CONACYT), el que elabora normas salvadoreñas
recomendadas (normas técnicas ) y obligatorias (reglamentaciones técnicas).
Además tiene un convenio con CCAD para el fortalecimiento del sistema de
acreditación y certificación ambiental, y un convenio con el Ministerio de Medio
Ambiente, para la generación de normas ambientales, en el marco de un
procedimiento participativo (reglamentación técnica).

En Guatemala encontramos la “Comisión Guatelmateca de Normas” quien desde

el año 2005, con la dictación de la “Ley del Sistema Nacional de la Calidad”, pasa
a elaborar normas técnicas de carácter voluntario. Dicha Comisión, se encuentra
adscrita al Ministerio de Economía de Guatemala. También existe la Oficina
Guatemalteca de Acreditación, cuya función principal es reconocer formalmente la
competencia técnica de los organismos que desarrollan evaluación de la
conformidad, basándose en lo establecido en normas nacionales como
internacionales.

En Nicaragua encontramos la “Comisión Nacional de Normalización Técnica y

Calidad”, la que se encuentra adscrita al Ministerio de Economía. Se distinguen a
este respecto normas técnicas de cumplimiento obligatorio o voluntario. Para el
desarrollo de tales normas se crean los denominados “Comités Técnicos de

37
Normalización”, los que están encargados de la elaboración, adaptación y revisión
de las normas técnicas y de calidad.

En Costa Rica encontramos el Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica

(INTECO), el cual es una asociación privada, pero reconocida mediante decreto
del ejecutivo como el ente nacional de normalización. El proceso de desarrollo de
normas nacionales se realiza a través de Comités Técnicos.

En Honduras se encuentra el sistema más débil de los países estudiados, no

obstante, con la plataforma existente es posible establecer normas técnicas de los
AVPML. Hoy, bajo el alero del Ministerio de Industria y Comercio funciona la
Comisión Interinstitucional de Normalización, CIN, creada por la ley de Protección
al Consumidor. En el futuro próximo se despachará al Congreso Nacional la ley
del Sistema Nacional de Calidad, bajo el alero del Organismo Nacional de
Normalización en Calidad, COHCIT.

3.2. NORMA TECNICA BASE DE UN ACUERDO VOLUNTARIOS DE

PRODUCCIÓN MAS LIMPIA (AVPML)

3.2.1. Preámbulo

Uno de los objetivos de la Consultoría contratada, es la elaboración de una

propuesta de norma técnica básica, de carácter voluntaria, que sirva a futuro como
norma de referencia para el desarrollo de AVPML en los países de Centroamérica.

El presente documento constituye la Norma Técnica Base de un AVPML, aplicable

a cualquier país de los que se analizaron (El Salvador, Nicaragua, Guatemala,
Costa Rica y Honduras).

En síntesis, lo que se busca es establecer una propuesta de norma que identifique

los principios, objetivos, contenidos, actores, roles y etapas esenciales de un
AVPML, facilitando de esta forma un entendimiento común en la región de
Centroamérica respecto del concepto y alcance de un Acuerdo Voluntario de
Producción Más Limpia (AVPML).

Se ha considerado establecer una propuesta de norma simple, entendible, con

una estructura clara, a partir de la cual, si así es definido, pueda complementarse
con las realidades institucionales y de normalización de cada país de
Centroamérica, en el marco de un proceso abierto y participativo, sea a nivel local
como a nivel de los países del DR-CAFTA.

Lo anterior, porque sin duda es posible establecer también a partir de este modelo,
ciertas relaciones o vinculaciones con otros instrumentos de la gestión ambiental o
productiva de los países, así como de la reglamentación técnica, materia respecto
de la cual cabe un pronunciamiento de política pública que escapa al ámbito eso sí
de la presente consultoría.

38
La propuesta recoge ciertas innovaciones del modelo de “Normalización Técnica y
Evaluación de Conformidad” tradicional, en la medida, por ejemplo, que incorpora
la verificación como el instrumento final de evaluación de conformidad del
cumplimiento de un AVPML.

Presenta también otras innovaciones, por cuanto el objeto de la propuesta de

norma técnica son los Acuerdos Voluntarios de Producción Más Limpia, esto es ,
el instrumento de gestión público-privada a partir del cual permite, mediante un
proceso de negociación, el establecimiento de metas y acciones, que en definitiva
corresponden a las especificaciones o estándares verificables.

Sin duda, que el establecimiento de una norma técnica básica de AVPML permitirá
contar con mejores estándares y especificaciones de producción limpia,
cumpliendo de esta manera los objetivos de la normalización, entre otros,
promover una gestión de calidad, facilitando el intercambio comercial, que
constituye uno de los objetivos del DR-CAFTA.

3.2.2. Introducción

La Producción más Limpia consiste en la aplicación continua de una estrategia de

gestión productiva y ambiental aplicada a los procesos, productos y servicios, con
el objeto de incrementar la eficiencia, la productividad y reducir los riesgos sobre la
población humana y el ambiente.

La Producción más Limpia es una forma efectiva de diseñar y operar procesos

industriales y productivos, así como de desarrollar y elaborar productos y
servicios, con el objetivo de optimizar el uso de los recursos, considerando su
viabilidad técnica y económica. El costo de tratamiento y disposición de los
desechos y emisiones, además de los impactos negativos sobre la salud y el
medio ambiente, se pueden evitar o minimizar mediante la aplicación del concepto
de Producción Limpia a través de todo el ciclo de vida del producto, desde la
selección de materias primas hasta la disposición final de los residuos generados.

La implementación de la PL puede reducir la necesidad de equipamiento de fin de

tubo (end of pipe) y la generación de desechos o emisiones que deben ser
tratados y/o dispuestos. Por otra parte, puede reducir la exposición de los
trabajadores a situaciones de riesgo y el número de accidentes laborales.

Los elementos centrales que la Producción Limpia considera son:

- selección de materias primas cuyo uso genere un menor impacto ambiental

negativo;

- promoción de la eficiencia de los procesos productivos;

- aplicación y/o desarrollo de tecnologías más eficientes;

39
- prevención de la contaminación;

- aseguramiento de la inocuidad de los productos;

- reutilización, recuperación y reciclaje de insumos y residuos;

- mejoramiento de las condiciones de seguridad e higiene laboral;

- capacitación del personal en materias de PL.

El objetivo fundamental de una industria es transformar la materia prima e insumos

en un producto o servicio comercializable, minimizando la generación de residuos
y desechos, logrando así la mayor eficiencia de la materia prima e insumos
empleados. La generación de residuos y desechos origina impactos económicos
importantes asociados a los costos de tratamiento y disposición final de éstos; por
consiguiente, minimizar su generación tiene beneficios económicos para la
empresa.

3.2.3. Alcance y campo de aplicación

3.2.3.1. Esta norma técnica básica especifica los requisitos y

formalidades que deben concurrir en las etapas de gestación,
implementación y verificación del cumplimiento de un Acuerdo
Voluntario de Producción más Limpia.

3.2.3.2. Esta norma establece las distintas etapas que comprende el

desarrollo de un Acuerdo Voluntario de Producción más Limpia, así
como los principios, objetivos y los roles de todos los actores
involucrados.

3.2.4. Términos y definiciones

Para los propósitos de esta norma, se aplican los términos y definiciones

siguientes:

3.2.4.1 acción: medida definida para el cumplimiento del AVPML,

verificable o cuantificable que las partes que suscriben el Acuerdo se
comprometen a ejecutar en los plazos estipulados en el mismo, con el
fin de obtener el cumplimiento de las metas específicas propuestas.

3.2.4.2 acción no aplicable: aquella que no es considerada para una

instalación durante la etapa de evaluación del cumplimiento de un
AVPML. Una acción adquiere esta categoría en los casos siguientes:

40
 a) cuando no es asociable al proceso productivo de la
instalación respectiva;

b) cuando se trata de una acción que no corresponde

ejecutar, debido a que no está dentro de los impactos o
acciones incluidas o generadas por el proceso productivo;

c) otros que definan las partes en un AVPML.

3.2.5. Acuerdo Voluntario de Producción Más Limpia (AVPML): convenio

celebrado ente un sector empresarial, empresa(s) y el (los) organismo(s)
público(s) con competencia en las materias del Acuerdo, cuyo objetivo es aplicar
la Producción más Limpia a través de metas y acciones específicas.

3.2.6. Auditoria del AVPML: proceso sistemático, documentado y

programado, para obtener y evaluar objetivamente una evidencia y determinar si
una empresa que ha suscrito un AVPML, cumple con las metas y acciones
establecidas en dicho documento. Puede ser efectuada durante la implementación
de un acuerdo (auditoría intermedia), al final de un acuerdo (auditoría final de
cumplimiento) o durante la vigencia del certificado (auditoría de mantención
anual).

3.2.7. Certificado de cumplimiento: documento que indica que la instalación

cumple en un 100% con las metas y acciones comprometidas en el AVPML.

3.2.8 Instalación: cada una de las plantas, plantel u otra unidad operacional
similar de la empresa suscriptora que pertenecen al alcance del AVPML.

3.2.9. Meta: resultado al que se dirigen las acciones para alcanzar los
objetivos específicos del AVPML.

3.2.10. Producción más Limpia (P+L): estrategia de gestión productiva y

ambiental aplicada a las actividades productivas, con el objeto de incrementar la
eficiencia, la productividad, reducir los riesgos y minimizar los impactos para el ser
humano y el medioambiente.

3.2.11. Términos abreviados:

AVPML: Acuerdo Voluntario de Producción más Limpia
P+L : Producción más Limpia

41
3.3. Principios y Objetivos Generales y Específicos de un Acuerdo
Voluntario de Producción Más Limpia (APML)

3.3.1 Principios generales

Los principios rectores de un AVPML serán los siguientes:

1) Voluntariedad. Constituye la base del sistema de un acuerdo, toda vez que

reafirma el carácter de no obligatoriedad de la suscripción de un compromiso
por parte de la empresa, esto implica que la empresa es libre para suscribir
un AVPML. Sin embargo, una vez suscrito el Acuerdo, la empresa se
responsabiliza del cumplimiento de las metas comprometidas relativas a
materias ambientales, productivas y de higiene y seguridad laboral, u otras
que se definan y que estén contenidas en el Acuerdo y que le sean
aplicables, así como del seguimiento y control en el cumplimiento de tales
metas.

2) Gradualidad. Describe el desarrollo a través del tiempo de procesos de

adaptación de la empresa a las nuevas exigencias regulatorias y/o de
mercado, presentes o futuras, que permitan mejoras continuas e
incrementales. En términos generales, metas crecientes en plazos crecientes.

3) Autocontrol o Autogestión. Es el conjunto de actividades desarrolladas

independientemente por una unidad productiva que le permite medir, evaluar
y corregir oportunamente el nivel de cumplimiento de las metas y acciones
comprometidas en el AVPML.

4) Complementariedad con las disposiciones obligatorias

medioambientales. Los Acuerdos en esta materia buscan facilitar, y
promover el cumplimiento eficiente y eficaz de la norma, favoreciendo la
prevención por sobre el control final. Asimismo, dichos instrumentos deben
abordar materias no reglamentadas y/o superar gradualmente los estándares
ambientales y productivos establecidos en la reglamentación vigente por
parte de las empresas.

5) Prevención de la contaminación. Este principio se basa en el uso de

procesos, prácticas, materiales o productos que eviten, reduzcan o controlen
la contaminación desde su origen, e incluye acciones vinculadas a la
sustitución de materiales, uso eficiente de los recursos, cambios en el
proceso, reutilización, reciclado y recuperación de residuos, tratamiento y
disposición final adecuada.

6) Responsabilidad del productor sobre sus residuos o emisiones. El

objetivo de este principio es el de reafirmar que el generador tiene la
responsabilidad de controlar adecuadamente, y en la medida de lo posible,
prevenir los residuos o emisiones derivados de su actividad.

42
7) Utilización de las mejores técnicas disponibles. Busca identificar y
estudiar la aplicación de las técnicas más adecuadas, en términos de
eficiencia, eficacia y factibilidad económica, de modo que haya equilibrio entre
los objetivos ambientales y los requisitos de productividad, competitividad y
demás exigencias en materias de P + L.

8) Equidad en el esfuerzo empresarial. Este principio se refiere a establecer

exigencias diferenciadas a las empresas participantes en un AVPML, de
acuerdo a su tamaño y en función del riesgo ambiental y sanitario
involucrado. En todo caso, este principio debe operar sobre la base de que
existe un mínimo de estándares requeridos para todas las empresas: el
cumplimiento de las normas obligatorias.

9) Cooperación público-privada. Se entiende como una forma de ejercicio de

la administración pública y privada basada en la coordinación, el diálogo y la
acción conjunta de los actores involucrados en la implementación de la
Política de Producción más Limpia de cada país, y de las directrices
emanadas del consejo de ministros en torno a una política regional en la
materia.

10) Veracidad de la información. Busca asegurar que la información generada y

dada a conocer por las empresas y la asociación empresarial, durante el
desarrollo del AVPML, dé cuenta a cabalidad de la real situación en las
materias de P+L. Sin perjuicio de lo anterior, las partes pueden establecer
mecanismos para mantener en reserva los antecedentes técnicos, financieros
y de otro tipo que se hubieren acordado sustraer del conocimiento público.

11) Confidencialidad de la información. Toda la información que se establece

como reservada durante el proceso de negociación, a petición de alguna de
las partes, debe mantenerse como tal para evitar ser mal utilizada, ya sea con
fines de competencia desleal o para el uso por parte del sector público como
antecedente fundante de una sanción. Esto debe considerarse como parte de
la ética en el desarrollo de un AVPML.

12) Autonomía pública. Mantención de las facultades y competencias de los

órganos del Estado. Bajo este principio se debe entender que los órganos del
Estado con competencia en las materias del Acuerdo, mantienen todas las
facultades definidas en su normativa legal. En consideración a lo anterior, los
compromisos que deben cumplir quienes suscriban un AVPML están
circunscritos a aquellos que se hayan declarado explícitamente en el
Acuerdo.

13) Cumplimiento de los compromisos de las partes. Todas las partes

firmantes y suscriptoras del Acuerdo (tanto privadas como públicas) deben
cumplir los compromisos adquiridos y someterse a las instancias que aquél
establezca.

43
14) Consideración de los costos de las medidas comprometidas: deberá
tenerse en cuenta el costo en que deben incurrir las empresas en relación a
las metas o acciones comprometidas, de tal manera de asegurar que es
posible por parte de ellas cumplir con los compromisos en el plazo
establecido.

15) Consistencia de los AVPML: este principio busca que exista un estándar
mínimo entre los AVPML que se desarrollen en los países de la Región
Centroamericana. La presente norma técnica será la base que establecerá el
estándar mínimo.

3.3.2. Objetivos, metas y acciones del Acuerdo Voluntario de Producción

Más Limpia (AVPML)

Los objetivos, metas y acciones deben considerar la evaluación inicial del sector,
fruto de un diagnóstico sectorial que determine los temas ambientales, sanitarios,
y tecnológicos más sensibles y sus causas. Este diagnóstico debe ser la base
para la propuesta inicial del AVPML –que establece metas y acciones–, cuya
responsabilidad es primeramente del o los representantes de las empresas (una
Asociación Empresarial, por ejemplo).

3.3.3. Objetivos generales del Acuerdo Voluntario de Producción Más

Limpia (AVPML)

El objetivo general de los AVPML es servir como un instrumento de gestión

pública orientado a aumentar la eficiencia productiva y el aumento de la
competitividad. Dado el enfoque de eficiencia en el uso de los factores
productivos, un AVPML permite mejorar las condiciones ambientales, pero
también permite abordar aspectos como higiene y seguridad laboral, eficiencia
energética, eficiencia en el uso del agua, y otras materias abordadas por el
Acuerdo en las empresas de un determinado sector productivo que lo suscriben, y
persiguen sinergias y economías de escala para el logro de sus objetivos.

En especial, un AVPML busca establecer una jerarquización de las prioridades en

la gestión productiva y ambiental, que contemple en primer lugar prevenir o evitar
la contaminación, en segundo lugar minimizarla –es conocido para este caso, el
uso de las 3 R13–, en tercer lugar su tratamiento apropiado y en cuarto lugar su
adecuada disposición final.

Así mismo, un AVPML busca apoyar a las empresas en el cumplimiento más

eficiente y eficaz de la reglamentación ambiental y sanitaria, facilitando el
cumplimiento de las disposiciones obligatorias, favoreciendo la prevención por

13
Corresponden a reciclaje, recuperación y reutilización

44
sobre el control final, tanto como abordar aspectos no reglamentados y/o superar
las especificaciones contenidas en las reglamentaciones.

3.3.4. Objetivos específicos del Acuerdo Voluntario de Producción Más

Limpia

Entre los objetivos específicos de un AVPML se puede incluir los siguientes:

i) el mejoramiento de la calidad ambiental;

ii) la reducción de riesgos ambientales;
iii) la prevención y reducción de la contaminación;
- el uso racional de los recursos: materias primas, agua, energía,
recursos humanos y tecnológicos;
- la selección de materias primas e insumos de menor impacto
ambiental (en su uso, vida útil, etc.);
- la modificación del proceso productivo e incorporación de nuevas
tecnologías;
- el cambio de las prácticas de operación, mejorando la percepción y
actitud de los operarios;
iv) el uso eficiente del agua;
v) el uso eficiente de la energía;
vi) la valorización de los residuos a través de su segregación, reutilización,
reciclaje y recuperación;
vii) el mejoramiento de las condiciones de higiene y seguridad laboral;
viii) la capacitación del personal en materias de P+L;
ix) la recopilación de información para preparar, por ejemplo, inventario de
emisiones;
x) la realización de un diagnóstico de las áreas de riesgo ambiental;
xi) el establecimiento de las prioridades en la evaluación de los riesgos
ambientales;
xii) la orientación en la búsqueda de mejores procesos u opciones
tecnológicas por sector empresarial;
xiii) la generación de vías de comunicación expedita que den a conocer la
reglamentación ambiental y sanitaria asociada al sector empresarial
suscriptor del AVPML; y
xiv) Promover la Responsabilidad Social Empresarial.
xv) Promover la incorporación de las empresas al mercado de Bonos de
Carbono.
xvi) otros que acuerden las partes en el marco de la P+L e intereses
relacionados.

3.4. CONTENIDOS MÍNIMOS DETALLADOS

Los AVPML que se suscriban, deben contener a lo menos los siguientes puntos
claramente detallados:

45
 a) un preámbulo en el que se expresen las motivaciones e intereses que
inspiran a las partes a la suscripción del Acuerdo, para efectos de
facilitar la etapa de implementación;

b) individualización de las partes que participan directamente en el

Acuerdo, con indicación expresa del (de los) organismo(s) del sector
público que concurre(n), la (las) asociación(es) empresarial(es) y la (las)
empresa(s) que lo suscriben;

c) fundamentos y antecedentes que se tuvieron en consideración al

celebrar el respectivo Acuerdo, incluyendo aquellas regulaciones
vigentes y el diagnóstico del sector;

d) fecha de inicio y término del Acuerdo;

e) identificación clara del (de los) objetivo(s) específico(s) que se

persigue(n) al suscribir el Acuerdo, identificando el (los) ámbito(s) que
se intenta(n) abordar;

f) identificación de las metas medibles y acciones verificables a cumplir,

estableciendo el calendario de cumplimiento de las mismas.

g) instrumentos de fomento y financieros disponibles para apoyar el

cumplimiento del Acuerdo (de existir);

h) establecimiento del sistema de monitoreo, control, evaluación y

verificación del cumplimiento de las metas y acciones contemplados en
el Acuerdo y del sistema de información asociado;

i) conformación de un Comité de Monitoreo del Acuerdo, encargado de

dirimir las controversias que se produjeren en la interpretación y
aplicación del Acuerdo, el cual además tendrá competencia para
establecer las medidas aplicables en los casos de incumplimiento;

j) identificación de las medidas asociadas al incumplimiento del Acuerdo;

k) identificación de los incentivos específicos a otorgar, en el caso que se

establezcan.

3.5. LAS FASES Y ETAPAS DE UN ACUERDO VOLUNTARIO DE

PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA (AVPML)

Existen tres grandes fases asociadas al desarrollo de un APL: la Gestación, la

Implementación y la Verificación.

46
Durante todas estas etapas, ambas partes, pública y privada, juegan un rol
importante.

3.5.1. GESTACIÓN DE UN AVPML

La Gestación es la fase que considera la:

1) La evaluación del AVPML,
2) La promoción y sensibilización del sector,
3) El diagnostico sectorial,
4) La propuesta del Acuerdo,
5) La negociación en base a la propuesta de AVPML, y
6) El proceso de adhesión.

La etapa de evaluación del AVPML es el proceso que determina la pertinencia,

viabilidad y conveniencia de un Acuerdo. Esta labor la puede ejecutar el órgano
Rector del Acuerdo, o bien por un organismo designado por éste, con el apoyo
del Centro Nacional de Producción más Limpia de cada país.

La etapa de promoción y sensibilización del AVPML. Esta etapa es impulsada por

el órgano Rector directamente o a través de una institución que designe, pudiendo
ser un Centro Nacional de Producción mas Limpia. Esta actividad debe estar
dirigida a la Asociación Empresarial y a las empresas del sector, que serán en
definitiva los suscriptores del AVPML. Además debe promoverse y sensibilizarse a
las autoridades públicas que deban concurrir y participar en el desarrollo e
implementación del AVPML.

El diagnóstico sectorial podrá ser proveído por el sector productivo a cargo de un

consultor, o por un organismo técnico independiente como el Centro Nacional de
Producción más Limpia de cada país. Siempre, sin embargo, deberá ser revisado
por la autoridad de gobierno. (Preferiblemente registrado)

3.5.1.1 EL DIAGNÓSTICO SECTORIAL Y PROPUESTA DE AVPML

En términos generales, se entenderá como un Diagnóstico Sectorial aquel

análisis detallado de los problemas ambientales y sanitarios y sus causas, así
como sus aspectos económicos. Este instrumento actúa como base para la
construcción de una propuesta de Acuerdo Voluntario de Producción Limpia
(AVPML), el que ha de ser negociado entre los sectores público y privado.

El informe de diagnóstico debe ser capaz de identificar y ponderar, a través de un

análisis lógico y debidamente fundamentado, los principales problemas
ambientales, de procesos y de seguridad laboral del sector en estudio, siendo una
de sus condiciones fundamentales la representatividad de los resultados.

47
 3.5.1.1.1 Modalidad de análisis

El consultor debe describir brevemente las fases utilizadas para la elaboración del
estudio, identificando el equipo a cargo de éste y los instrumentos utilizados para
la obtención de la información (encuestas, entrevistas, recopilación bibliográfica,
toma de muestras, etc.).

La muestra

El diagnóstico y la propuesta de AVPML, derivada de éste, serán discutidos en un

comité de negociación conformado por especialistas en el sector productivo y en
las temáticas de producción limpia, por lo que la información debe ser consistente
y certera. Es por ello, que la definición de un adecuado tamaño de la muestra es
fundamental para obtener una alta precisión y confianza en los resultados y
propuestas de solución técnica.

De esta forma, el consultor, en base al conocimiento adquirido del sector, deberá

indicar el tamaño de la muestra que será usada en el análisis y fundamentar
técnicamente la solución indicada, considerando, entre otras variables, el Nº de
empresas que forman el sector, las distancias existentes entre cada una de ellas,
la distribución regional y el tamaño de empresas. Por ejemplo, hay sectores
productivos constituidos por unas pocas instalaciones localizadas en espacios
geográficos muy acotados y de fácil acceso, por lo que la propuesta del tamaño de
la muestra podría ser de un 100%. En cambio, en sectores con mayor nivel de
dispersión, se requerirá trabajar sobre una selección representativa de las
unidades productivas, la que deberá diseñarse en base a los niveles de confianza,
los costos y complejidades del trabajo.

3.5.1.1.2 Contenidos del diagnóstico

Antecedentes de la asociación empresarial o el consorcio de empresas

Se deben indicar los siguientes antecedentes:

Nombre
Identificación de su persona jurídica (sólo de la Asociación)
Rubro
Numero de empresas que la conforman
Representatividad sectorial
Antigüedad
Descripción de estructura administrativa y disponibilidad de horas
hombre.

Antecedentes económicos del sector

En este capitulo se identifican y caracterizan los principales aspectos que permiten

entender la composición y el comportamiento actual del mercado, tanto nacional

48
como internacional, a fin de contextualizar la importancia del sector productivo
dentro de la economía nacional.

Para ello, el diagnóstico debe ser capaz de dar cuenta sobre las siguientes
materias.

a) Información general

Número y tamaño de empresas (microempresas, pequeñas,

medianas o grandes)
Porcentajes de participación del mercado por:
- Empresas
- Asociación
- Año
- Producto, etc.

b) Productividad

Volúmenes de producción del sector; expresados, por ejemplo, en

m3/año, Ton/año, etc.
Niveles de facturación del sector (aprox.) y porcentaje del Producto
Interno Bruto, PIB, de su sector a nivel nacional.
Historial de producción del sector (años anteriores a la fecha).
Comparación de niveles de producción con otras asociaciones.
Posible estacionalidad de la producción (si es que la hubiera).
Proyecciones de la producción y del aporte al PIB (para los próximos
años: 5 aprox.)

c) Consumo nacional y/o exportaciones

Volumen de consumo interno por producto, a nivel nacional.

Consumo per capita, proyecciones para 5 años.
Exportaciones (volumen, mercados de destinos etc.), proyecciones
del sector.

d) Fuerza laboral

Cantidad de trabajadores según empresas.

Trabajos directos e indirectos
Índices de ocupación del sector con respecto al nacional a nivel
regional (si corresponde) y nacional.
Nivel educacional de los trabajadores de la empresa
Índices por tipo de contrato (indefinido, temporales, contratistas)
Proyecciones de fuerza laboral.

49
 e) Distribución geográfica del sector

Ubicación geográfica de las instalaciones, a nivel de regiones,

provincias, comuna, cuenca, u otras clasificaciones, según
corresponda.).
Grafico que señale la importancia de la región v/s producción.

Diagnóstico Ambiental

Esta materia tiene por objeto la identificación de los principales problemas que
podrían ser resueltos a partir de un Acuerdo Voluntario de Producción más Limpia,
para lo que se pide usar la siguiente estructura:

A. Descripción de los procesos productivos

Se debe realizar una descripción de los procesos productivos más representativos
del sector, la que debe incluir; las etapas del proceso, las condiciones de
operación, el nivel tecnológico utilizado, principales entradas y salidas del sistema.
Lo anterior, deberá ser representado en diagrama de bloques y/o un diagrama de
flujo.

B. Identificación de problemas ambientales y sanitarios

Los Acuerdos Voluntarios de Producción más Limpia son un instrumento de
gestión ambiental que busca aumentar la eficiencia productiva de las empresas,
disminuyendo la generación de emisiones, residuos y riesgos laborales asociados.
Para que esto sea logrado con éxito, se requiere que se identifiquen, caractericen
y ponderen adecuadamente las deficiencias que podrían ser subsanadas
mediante una estrategia de producción limpia.

Este análisis de deficiencias debe hacerse considerando todo el ciclo de

producción, vale decir, deben identificarse los problemas ambientales existentes
desde la recepción de las materias primas hasta la salida del producto de la
instalación industrial, considerando necesariamente el manejo existente sobre las
distintas externalidades.

En términos generales, cualquier diagnóstico ambiental debe ser capaz de

responder al menos las siguientes interrogantes:

i) Insumos y materia prima

ii) Manejo actual de residuos sólidos y líquidos

iii) Manejo de Emisiones atmosféricas

Origen de las emisiones
Caracterización de las emisiones
Principales impactos generados
Cumplimiento normativo

50
 Cambios Tecnológicos
Sistemas de Control
Cambio de combustible

iv) Otros como control de Contaminación Acústica, Higiene y Seguridad Laboral,

consumo energético, caracterización del entorno

Normativa o reglamentación ambiental pertinente a la actividad

El consultor debe identificar claramente el marco legal vigente, efectuando para

cada una de las normas una breve reseña sobre sus respectivos alcances y
principales relaciones con las temáticas involucradas en el AVPML.

Identificación de las Mejores Técnicas Disponibles (MTD)

Se deberán identificar las técnicas más eficaces para alcanzar un adecuado nivel
de protección ambiental, las que deberán encontrarse disponibles para el sector
productivo objeto del diagnóstico, con el objeto que permita mejoras importantes
en el sector productivo, en condiciones económica y técnicamente viables,
tomando en consideración costos y beneficios.

3.5.1.2 Propuesta de Acuerdo Voluntario de Producción más Limpia

(AVPML)

Criterios específicos para el desarrollo de un AVPML

A partir del conocimiento sectorial y de los procesos, el consultor o el Centro

deberá elaborar un documento de propuesta de Acuerdo Voluntario de Producción
más Limpia.

Toda propuesta de AVPML debe cumplir con las siguientes exigencias básicas:
Debe contener acciones claras y concretas (verificables) para los
problemas identificados por el diagnóstico.
Las acciones deben ser redactadas y organizadas como un plan de trabajo,
con un plazo específico para cada acción y con un indicador de desempeño
objetivo, definido de modo que no acepte interpretaciones.
Las acciones deben ser cuantificables para permitir evaluar el impacto de la
implementación del AVPML.
Deben existir acciones diferenciadas, según tamaño de empresas.
Bajo cada acción propuesta debe existir una justificación y explicación
breve sobre la importancia y la relación existente entre la acción y el
diagnóstico realizado.

51
Evaluación Económica de las Propuestas de P+L

En este capitulo se estimará el costo de la implementación del AVPML, tanto para

el sector como para las empresas que adhieran a él, en base al análisis
económico de las principales acciones sectoriales e individuales contempladas en
él.

3.5.1.3. NEGOCIACIÓN DE UN ACUERDO VOLUNTARIO DE PRODUCCIÓN

MÁS LIMPIA

Finalizada la etapa de propuesta de un AVPML, la que deberá contener los

elementos señalados en el número 4. anterior, deberá ser enviada ésta
directamente al Órgano Rector o al organismo designado por éste, quien en
definitiva lo aprobará como base de la negociación.

Aprobada la propuesta de Acuerdo por el Órgano Rector o el organismo

designado por éste, dicho órgano procederá a la formación de un Comité
Negociador, responsable de negociar las propuestas técnicas objeto del
Acuerdo.

3.5.1.3.1 CONSTITUCIÓN Y FUNCIONES DEL COMITÉ NEGOCADOR DEL

AVPML

Podrán formar parte del Comité Negociador del AVPML representantes de la

Asociación Empresarial o del Consorcio de Empresas; representante/s de
empresas del sector; representantes del Órgano Rector del AVPML, o del
organismo delegado por éste, y representantes del Centro Nacional de
Producción Más Limpia, en calidad de técnicos independientes.

En la primera reunión del Comité Negociador, se deberá levantar un acta de

instalación, la que deberá individualizar a sus miembros.

Cada uno de los miembros del Comité Negociador deberá contar con facultades
suficientes de representación, formalizadas, que permitan la toma de decisiones
en forma expedita.

El Comité Negociador es el encargado de presentar a la aprobación de las

autoridades competentes y de la Asociación Empresarial o Consorcio de
Empresas el borrador final del AVPML, cuyo texto final debe ser adoptado por
consenso.

Durante la negociación, se deberán acordar los aspectos relativos a las metas y

acciones que se señalan en el número 5.1.2 de la presente norma.

52
3.5.1.3.2 COORDINACIÓN DEL COMITÉ NEGOCIADOR

La coordinación del Comité Negociador del AVPML la realizará el Órgano Rector o

el organismo designado por éste14.

3.5.1.4 ADHESIÓN Y FIRMA DEL ACUERDO VOLUNTARIO DE

PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA (AVPML)

Una vez aprobado el texto final del AVPML por las autoridades competentes, se
procede a su firma por las autoridades públicas, la Asociación Empresarial o
Consorcio de Empresas y los representantes de las empresas que concurran al
Acuerdo. Las empresas podrán adherir al AVPML desde la aprobación del texto
final, hasta el plazo definido en el propio AVPML.

Sin perjuicio de lo anterior, las empresas que no hayan adherido al Acuerdo en los
plazos establecidos para ello, se pueden incorporar durante la etapa de
implementación, siempre que, junto con solicitar formalmente su incorporación al
Comité de Monitoreo del Acuerdo, acrediten mediante un informe de auditoría
independiente que cumplen los compromisos establecidos en el AVPML y que se
hayan hecho exigibles a la fecha de su solicitud de incorporación.

El Comité de Monitoreo del Acuerdo propondrá al ente Rector o al organismo

designado por éste, la aceptación o rechazo de la solicitud, de acuerdo con el
mérito de los antecedentes que se le presenten.

3.5.2. IMPLEMENTACIÓN DE UN AVPML

Durante la fase de implementación se ejecutan las acciones comprometidas en el

AVPML. Esta Fase comienza con un diagnóstico inicial por parte de cada
empresa, se diseña el Plan de Implementación que incluye las auditorias
intermedias y se ejecutan cada una de las tareas que permitan cumplir con las
metas pactadas.

Durante esta fase los aspectos críticos están asociados al seguimiento y control
del Acuerdo, así como la solución de conflictos. Se constituirá el Comité de
Monitoreo del Acuerdo que estará constituido por las mismas instituciones que
participaron en la negociación, e idealmente por las mismas personas.

3.5.2.1. DIAGNÓSTICO INICIAL POR INSTALACIÓN

El diagnóstico de cada instalación adherida a un AVPML, permite precisar el

estado inicial de ella respecto a las metas y acciones comprometidas, y a partir de

14
En esta actividad debe evitarse que dicho rol sea cumplido por el Centro toda vez que existirían
conflictos de interés al ser pare del diagnóstico o de la evaluación de cumplimiento.

53
ello definir un plan de implementación del AVPML en la empresa en los términos
señalados en el propio acuerdo.

Cada empresa es responsable del diagnóstico y debe entregar los resultados en

un Formulario de “Diagnóstico Inicial por Instalación” a la Asociación Empresarial.
La Asociación Empresarial consolidará la información en un Informe y
remitirá tanto el formulario como la información consolidada al Centro Nacional de
Producción Más Limpia (CNP + L).

3.5.2.2. MONITOREO Y CONTROL DE UN AVPML

El monitoreo y control del acuerdo corresponde a aquella fase de implementación,

mediante la cual se evalúa y se da cuenta del nivel de avance de cumplimiento del
AVPML, de acuerdo a los plazos establecidos en el propio acuerdo.

El monitoreo y control debe ser realizado para cada instalación mediante una
auditoria que realizará la empresa con personal propio o contratado al efecto por
la empresa.

3.5.2.2.1 Comité de Monitoreo del AVPML

El Comité de Monitoreo del Acuerdo es el encargado de monitorear el avance en

la implementación del Acuerdo y solucionar los problemas y diferencias que surjan
durante su desarrollo. Tiene además competencia para establecer las medidas
aplicables en los casos de incumplimiento.

El Comité estará constituido por un representante de la asociación industrial, por

un representante de los órganos del Estado firmantes del acuerdo con
competencias en las materias del acuerdo, y por un representante del Centro
Nacional de Producción Más Limpia -en calidad de asesor técnico-.

3.5.2.2.2 Contenido de los informes de monitoreo y control

Los informes de auditoría de monitoreo y control elaborados por la empresa

deben contener a lo menos:

a) los objetivos de la auditoría;

b) el alcance de la auditoría, particularmente la identificación de la
instalación de que se trata y el intervalo de tiempo cubierto;
c) la identificación de los miembros del equipo auditor;
d) las fechas y los lugares donde se realizaron las actividades de auditoría
in situ;
e) los criterios de auditoría;
f) los hallazgos de la auditoría; y
g) las conclusiones de la auditoría.

El informe de la auditoría también puede incluir o hacer referencia a lo siguiente:

54
 h) el plan de auditoría;
i) un resumen del proceso de auditoría, incluyendo observaciones sobre el
correcto desarrollo de las actividades;
j) una declaración sobre la naturaleza confidencial de los documentos e
información de la empresa; y
k) la lista de distribución del informe de la auditoría.

La asociación empresarial debe generar Informes Consolidados sobre la base de

los informes de auditoría de monitoreo y control. Estos Informes Consolidados
deben:

a) cumplir con el formato establecido en el propio AVPML;

b) indicar el cumplimiento promedio por acción y por meta de cada
instalación, cada empresa y del sector;
c) indicar el cumplimiento promedio de cada instalación en términos
porcentuales;
d) indicar el cumplimiento promedio de cada empresa en términos
porcentuales;
e) indicar el cumplimiento promedio del sector en términos porcentuales; y
f) contener observaciones específicas y objetivas relacionadas con el
proceso de auditoría.

Los informes consolidados que genere la asociación empresarial deben ser

enviados al Centro Nacional de Producción Limpia conjuntamente con los informes
de cada instalación y empresa, quien valida que dichos informes cumplen con
todos los requisitos formales establecidos en la presente norma, luego de lo cual
lo distribuye a los organismos públicos correspondientes, según lo establecido en
el AVPML.

3.5.3 VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE UN AVPML

Transcurrido el plazo establecido en el AVPML para dar cumplimiento a las metas

y acciones, se procede a realizar la verificación del cumplimiento del respectivo
AVPML.

La verificación contemplará dos etapas que se señalan a continuación:

1) La primera etapa consistirá en una auditoria final de cumplimiento que

realizará la propia empresa ya sea con personal propio o personal
contratado para el efecto.

2) La segunda etapa consiste en la verificación de la auditoria final de

cumplimiento de la empresa, el que será realizado por el Centro Nacional
de Producción Limpia.

55
La auditoria final de cumplimiento realizada por la empresa, deberá ser de acuerdo
al procedimiento técnico y formato preestablecido en un Formulario estándar que
confeccionará el Centro Nacional de Producción Más Limpia, el que deberá
contener a los menos los elementos señalados en el número 5.2.2.2 de la
presente norma técnica básica.

Los resultados de la verificación de la evaluación final de cumplimiento deberán ser

comunicados por el Centro Nacional de Producción Más Limpia a los servicios
públicos competentes, a las empresas y a la asociación empresarial respectiva.

Junto con la verificación de la evaluación final de cumplimiento, el Centro Nacional

de Producción Más Limpia deberá elaborar un informe consolidado final, el cual
debe contener como mínimo:

a) Cumplimiento promedio por acción y por meta de cada instalación, cada

empresa y del sector.
b) Cumplimiento promedio de cada instalación.
c) Cumplimiento promedio de cada empresa.
d) Cumplimiento promedio del sector; y
e) Contener observaciones específicas y objetivas relacionadas con el
proceso de evaluación final de cumplimiento.
f) Información relativa a los costos y beneficios de la implementación del
Acuerdo que entreguen las empresas.

3.6. DEL CERTIFICADO DE CUMPLIMIENTO

Las instalaciones que de acuerdo a la verificación realizada por el Centro Nacional

de Producción Limpia, obtengan un 100% de cumplimiento de las metas y
acciones del respectivo AVPML, podrán optar a un certificado otorgado por el
Órgano Rector, previo informe favorable de los organismos fiscalizadores que
acredite que la respectiva empresa no se encuentra sujeta a un procedimiento
administrativo sancionatorio en materias que impliquen un riesgo inminente a la
salud de los trabajadores, de la población o a los elementos del ambiente.

En detalle, concluida la auditoría final de cumplimiento del AVPML, se emite un

informe que señala el porcentaje de cumplimiento final alcanzado por la
instalación15. En caso de tener un 100% de cumplimiento, la empresa puede
acceder al otorgamiento del certificado correspondiente. Podrán asimismo acceder
a dicho certificado aquellas instalaciones que hubieren obtenido más de un 75%

15
Existen distintas maneras para medir el porcentaje alcanzado, luego, será necesario explicitar con claridad,
la metodología que debe aplicarse para la evaluación final recumplimiento. Esta metodología puede ser parte
del contenido de una Norma Técnica.

56
en la evaluación final (y verificada por el CNP+L) y que corrijan las no
conformidades detectadas en el plazo propuesto por el CNP+L 16 y validado por el
órgano Rector.

El certificado es otorgado por el órgano Rector. El certificado dará cuenta en

forma individual de que la instalación cumplió con el 100% de las metas y
acciones comprometidas.

El certificado de cumplimiento sólo se emitirá si el informe aludido en el párrafo

anterior es favorable.

El certificado de cumplimiento del AVPML tendrá una duración máxima de 3 años,

contemplando auditorías de mantención que deberán ser efectuadas por el
CNP+L o por quienes cumplan los requisitos definidos por el órgano Rector.

Sólo se podrá ampliar la duración máxima del certificado, si antes del vencimiento
del plazo de 3 años el Comité de Monitoreo así lo revisa. El Comité de Monitoreo
puede en dicha revisión establecer nuevos estándares o nuevas materias, o bien
aprobar su renovación en los mismos términos suscritos, sujeto a la validación del
órgano Rector. En tal caso, el certificado continuará vigente, sujeto a reevaluación,
y bajo auditorías anuales.

3.7. DE LOS ACTORES DE LOS ACUERDOS VOLUNTARIOS DE

PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA Y SUS ROLES

En el desarrollo de un AVPML participan representantes tanto públicos como

privados. La descripción de los actores y sus funciones se describen a
continuación17.

3.7.1. DEL SECTOR PÚBLICO

Los representantes del sector público participantes del Acuerdo son:

i) El órgano rector del AVPML: de preferencia el Ministerio de Medio Ambiente,

o en su defecto el Ministerio de Economía (o Industria).

ii) El o los organismos fiscalizadores y/o reguladores con competencias en las

materias del AVPML; y

iii) Uno o más organismos de fomento, en caso de ser pertinente, dada la

existencia o no de instrumental de fomento productivo aplicable a la P+L.

16
En caso de que sea el CNP+L quien efectúe la auditoría, la validación podrá ser de una autoridad
competente, de aquellas que suscribieron el Acuerdo.
17
En tabla de anexo Nº 6 se describe un resumen de las instituciones con sus roles y funciones.

57
Los roles del sector público en los términos señalados en la presente norma
técnica son:

i) Del órgano Rector

Evaluar la pertinencia de un AVPML;
Aprobar la propuesta de AVPML que será el documento base de la
negociación;
Coordinar a los actores involucrados y las distintas etapas del
Acuerdo;
Supervisar que el Acuerdo cumpla con lo establecido en esta norma para
su celebración;
Validar propuestas de corrección de no conformidades, para aquellos
que cumplan con el requisito de cumplimiento mínimo (descrito en
capítulo de certificación);
Establecer los requisitos de aquellas instituciones que deseen
participar como auditores externos de un AVPML.
Otorgar el certificado de cumplimiento del AVPML.
Los Roles correspondientes al Órgano Rector podrán ser delegados
por éste en otra institución.

ii) El (los) organismo(s) regulador(es) y/o fiscalizador(es), con

competencia(s) en las materias del Acuerdo, asume(n) el siguiente
rol en el proceso de desarrollo del AVPML:
Promover y fomentar su cabal cumplimiento;
Participar en la negociación del AVPML;
Validar la propuesta final del AVPML;
Velar por el cumplimiento de lo suscrito en el Acuerdo según su(s)
competencia(s);
Cumplir los compromisos que se hayan declarado explícitamente en el
Acuerdo;
Recibir, analizar, validar y almacenar la información agregada relativa
a la implementación de las acciones que son de su competencia
exclusiva, contenidas en el Acuerdo que entregue la asociación
empresarial respectiva, y orientar a las empresas para el cumplimiento
de las metas;
Participar en el Comité de Monitoreo del Acuerdo para resolver las
diferencias que puedan surgir en la implementación del Acuerdo;

58
 Apoyar a la asociación empresarial en la divulgación del AVPML para
su suscripción por parte de las empresas asociadas y no asociadas a
la respectiva asociación; y
Realizar las demás acciones establecidas en los Acuerdos en
particular.
Verificar cumplimiento del Acuerdo en caso de que las auditorías
finales sean realizadas por el CNP+L.
Elaborar el informe que acredite que una empresa que está optando al
certificado de cumplimiento del AVPML no se encuentra sujeto a un
procedimiento administrativo sancionatorio en materias que impliquen
un riesgo inminente a la salud de los trabajadores, de la población o a
los elementos del ambiente.

3.7.2. DE LA ASOCIACIÓN EMPRESARIAL O CONSORCIO DE EMPRESAS

Y DE CADA EMPRESA INDIVIDUAL

El sector privado está representado por una o más asociaciones empresariales

representativas, o consorcio de empresas. No obstante, en casos calificados por el
órgano Rector, no será necesaria la existencia de una asociación empresarial para
el desarrollo de un AVPML, atendiendo el número de empresas, su participación
en el mercado y su impacto ambiental y de higiene y seguridad laboral, y podrá
definir quién será el órgano o agrupación que represente al sector.
Los roles del sector privado son:

a) La asociación empresarial o consorcio de empresas representativa debe:

Ser responsable(s) del cabal cumplimiento de los compromisos asumidos en

el Acuerdo;
Ser la(s) intermediaria(s) entre las empresas individuales y los organismos
del sector público para el diagnóstico, la negociación, ejecución, monitoreo,
control, evaluación final del Acuerdo correspondiente;
Promover la suscripción y cumplimiento de los Acuerdos entre empresas
asociadas y no asociadas del sector;
Ser responsables, en conjunto con las empresas individuales interesadas, de
preparar la evaluación inicial sectorial;
Presentar la propuesta de Acuerdo respectiva al Órgano Rector o al
organismo designado por éste;
Informar a los organismos públicos que participan en el AVPML, a través del
órgano Rector o a través de quién éste designe, sobre el estado de avance
en el cumplimiento de las acciones y metas del Acuerdo;
Elaborar informe consolidado de las auditorias de monitoreo y control

59
 Participar en el Comité de Monitoreo del Acuerdo; y

b) Las empresas individuales del sector empresarial involucrado deben:

Ser individualmente responsables del cabal cumplimiento de los

compromisos asumidos en el Acuerdo;
Proveer a la correspondiente asociación empresarial la información
necesaria relativa al diagnóstico, monitoreo, control y evaluación de las
metas y acciones a que se hayan comprometido en el Acuerdo respectivo;
Otorgar las facilidades para la realización de las auditorías respectivas;
Incorporar activamente a los trabajadores en la implementación y monitoreo
del Acuerdo; y
Sensibilizar y capacitar a los trabajadores en materias de PL;

3.7.3. DEL CENTRO NACIONAL DE PRODUCCIÓN MAS LIMPIA

Los roles del Centro Nacional de Producción más Limpia podrán ser, en su
calidad de organismos técnico independiente los siguientes:
• Apoyo en la Evaluación de pertinencia del AVPML
• Apoyo en las actividades de promoción y sensibilización del AVPML
• Formulación del Diagnóstico sectorial y en la propuesta inicial de AVPML,
de no existir consultor contratado por la asociación empresarial o si fuese
solicitado por ésta.
• Apoyo y participación en el Comité Negociador del AVPML
• Apoyo y participación en el Comité de Monitoreo del AVPML
• Verificador de las auditorias de evaluación de cumplimiento del AVPML
• Elaborar Informe Consolidado de Verificación.
• Coordinar el informe final de Evaluación de Impactos del AVPML

No obstante, será el órgano rector quién determine quién ejercerá finalmente

dichos roles.

3.7.4. DE LOS TERCEROS ASOCIADOS

a) las entidades técnicas con conocimientos relevantes en las materias del

Acuerdo, tales como instituciones encargadas de la seguridad del trabajador,
universidades, centros e institutos tecnológicos y otros que las partes acordaren,
y a solicitud de éstas, pueden apoyar en los campos de su competencia
específica en cualquiera de las etapas del AVPML;

60
b) otros organismos que las partes hayan definido y que deben cumplir con los
roles que se les asignen en el AVPML.

3.8. DEL COMITÉ DE MONITOREO DEL AVPML

Como ya se indicó, este Comité es coordinado por el órgano rector, y estará

constituido por un representante de la asociación industrial, por un representante de
los órganos del Estado firmantes del acuerdo con competencias en las materias del
acuerdo, y por un representante del Centro Nacional de Producción Más Limpia.

Los roles del Comité de Monitoreo del Acuerdo es dar seguimiento al avance en la
implementación del Acuerdo y solucionar los problemas y diferencias que surjan
durante su desarrollo y tiene además competencia para establecer las medidas
aplicables en los casos de incumplimiento.

Las funciones especificas del Comité:

a) Determinar el correcto sentido y alcance del texto del Acuerdo en caso de

diferencias de interpretación;
b) hacer seguimiento de los avances en la implementación del Acuerdo en
todas sus etapas de desarrollo y apoyar en materia de monitoreo y control;
c) solucionar las controversias que surjan en la implementación y desarrollo del
AVPML;
d) definir la incorporación de empresas al AVPML en forma posterior a su
suscripción, y las condiciones para ello;
e) otras funciones establecidas en el propio Acuerdo.

3.9. SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

En el caso de surgir controversias relativas a la interpretación, implementación o

grado de cumplimiento del Acuerdo, y que no se hubiese resuelto por otras vías,
las partes deben recurrir al Comité de Monitoreo del Acuerdo.

El procedimiento en caso de conflictos específicos con una empresa en particular,

es el siguiente:

Las empresas firmantes en conflicto (asociadas y no asociadas) procederán a

informar formalmente a la Asociación Empresarial, quién actuará como entidad
coordinadora por la parte privada. Ella evaluará si el conflicto obedece a un tema
de interpretación del Acuerdo y si éste amerita solicitar la constitución del Comité.
Presentada una solicitud formal de conflicto ante el CNP+L y evaluada su
pertinencia, éste citará a las partes involucradas para su análisis y decisión.

61
La decisión que adoptará la Comisión será por mayoría, para ello los votos se
contabilizarán de la siguiente forma:
 Un (1) voto del representante técnico del organismo público con
competencia en la materia.
 Un (1) voto del órgano rector o quién éste designe (en caso de duplicarse
con el representante anterior.
 Un (1) voto del representante técnico de la asociación empresarial, quién
podrá asistir con la empresa en conflicto.

A solicitud de cualquiera de las partes, podrá solicitarse un informe técnico al

CNP+L, y será esa parte quien deberá asumir los costos correspondientes.

3.10. MEDIDAS EN CASO DE INCUMPLIMIENTO DEL AVPML

El Acuerdo debe establecer las medidas aplicables en caso de incumplimiento de

los compromisos. El Comité de Monitoreo del Acuerdo es el encargado de
determinar la medida aplicable para los casos de incumplimiento de alguno de los
compromisos adquiridos en el Acuerdo, sin perjuicio de las medidas que
contemple la reglamentación vigente para los casos de las materias reguladas que
son objeto del Acuerdo18.

En otros casos, las medidas a aplicar por incumplimiento a las empresas serán de
carácter moral, y será orientado principalmente al término del AVPML con dicha
empresa. Otra medida que puede aplicarse es la publicación en medios masivos
de circulación local o nacional, de las empresas que no cumplen (determinado por
el Comité de Monitoreo del AVPML), de manera de hacer público el descrédito de
esa empresa que incurre en faltas graves.

El objeto de la medida es contar con mecanismos de disuasión de conductas “free

riders” o “polizontes”, que finalmente se traducen en competencia desleal o
desmotivadotes que aquellas empresas seriamente comprometidas con el
acuerdo.

Son causales de término de un Acuerdo por parte de una o más empresas que lo
hayan suscrito las siguientes:
18
En Efecto, dependiendo del contenido de las materias del AVPML, se podrán aplicar las sanciones
correspondientes al incumplimiento de normas obligatorias o medidas por incumplimiento de materias de
carácter voluntario no exigidas por la reglamentación técnica. De acuerdo al análisis jurídico de la legislación
de los países estudiados, sería posible que en el marco de los AVPML se contemplaran ambos tipos de
materias, por cuanto en las de contenido obligatorio, es posible que la administración pública en el marco del
AVPML convenga, si así lo estima pertinente, las condiciones de cumplimiento, u acciones preventivas o
correctivas a aplicar por las empresas, los plazos en que deberá cumplirlas y las sanciones en caso de
incumplimiento que son las contempladas en las propias normas obligatorias. Eso sí, el alcance o las
condiciones para incorporar tales materias difieren en intensidad entre los países estudiados.

62
a) incumplimiento grave de las obligaciones adquiridas en el Acuerdo, calificado
como tal en éste o por el Comité de Monitoreo del Acuerdo, en caso de que esta
calificación no exista en el Acuerdo.

b) imposibilidad material de ejecutar los compromisos adquiridos en el Acuerdo

producido a consecuencia de un cambio de circunstancias que hace imposible
su ejecución, tales como la quiebra, término de giro, pérdida de las
autorizaciones necesarias para operar, y otras que sean calificadas como tales
por el Comité de Monitoreo del Acuerdo.

3.11. EVALUACIÓN DE IMPACTO

La evaluación de impacto se traduce en un informe que evidencia los efectos de

los AVPML, más allá del resultado en el cumplimiento de las metas, esto es, la
evaluación incluye la dimensión ambiental del entorno, la salud de los
trabajadores, los resultados económicos de las empresas que se comprometieron
en los Acuerdos, e incluso, puede considerar aspectos laborales y sociales. Es
conveniente evidenciar las dimensiones a comprometer en esta evaluación,
algunas o la totalidad de las descritas, durante el proceso de negociación.

El objetivo de este informe es establecer indicadores de impactos en las

dimensiones descritas, y en relación con los objetivos y metas comprometidos y
otras mejoras, que permitan cuantificar el grado de mejoramiento obtenido por el
sector con el AVPML una vez que éste haya finalizado.

Para la elaboración de este informe, tanto las empresas suscriptoras, como la

asociación empresarial y los organismos públicos que participan en el AVPML,
deben proporcionar los antecedentes necesarios. Estos antecedentes se refieren,
pero no se limitan, a la estimación de impactos económicos, ambientales y
sociales obtenidos con la implementación del AVPML.

La responsabilidad de la elaboración de este informe debe estar definida en el

AVPML, no obstante la coordinación de su elaboración es función del CNP+L.

El alcance, modalidad, criterios y formatos a utilizar en la elaboración de este

informe deben ser acordados por las partes en el propio AVPML.

63
 BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

[1]. Carraro, Carlo and Lévêque, Francois, “Voluntary Approaches in

Environmental Policy”, Kluwer Academic Publishers, 1999.
[2]. Cary Coglianese, ”Is consensus an Appropiate Basis for Regulatory
Policy?”, Environmental Contracts, Law & Policy Series, Kluwer Law
International,2001, páginas 93 a 114.
[3]. Consejo Nacional de Producción Limpia, “Política de Producción Limpia
2001-2005”, Santiago, Noviembre de 2001.
[4]. Geoffrey . Hazard, Jr. and Eric W. Orts, “Environmental Contracts in the
United States”, Environmental Contracts, Law & Policy Series, Kluwer Law
International, 2001, páginas 71 a 90.
[5]. Griss, Paul, “Criteria and principles for the use of voluntary or non-regulatory
initiatives to achieve environmental policy objectives”, New Directions
Group, November 1997.
[6]. Industry Canada et all, “Voluntary Codes: a guide for their development and
use”, Otawa, march 1998.
[7]. Industry Canada, “Voluntary Iniciatives: Voluntary Non-Regulatory Initiatives
(VNRI) in Environmental Governance”, VNRI Studies and Reportes
Bibliography, Otawa, Canada, 2000.
[8]. Meter Börkey y Francois Lévêque, “Iniciativas Voluntarias para la
Proyección del Medio Ambiente en la Unión Europea: un análisis”, CERNA,
Francia, 1999.
[9]. Michael Faber, “Target Group Policy”, Fo-Industrie, presentation, The
Hague, August 24, 2000
[10]. Ministerio del Medio Ambiente, “Política Nacional de Producción más
Limpia”, publicación, Santa Fé de Bogotá, D.C., 1997.
[11]. Ministerio del Medio Ambiente, “Resumen Ejecutivo de Avance 1995-1997,
Programa Hacia una Producción Limpia”, Dirección General de Desarrollo
Sostenible, Santa Fe de Bogotá, abril de 1998.
[12]. Orts, Eric W. y Deketelaere, Kurt, “Environmental Contracts: Comparative
Approaches to Regulatory Innovation in the United States and Europe”,
Comparative Environmental, Law and Policy Series, Kluwer Law
International, 2001.
[13]. TESAM, CIPMA, “Estudio de Iniciativas Actuales y Factores de Motivación
hacia la Producción Limpia”, Proyecto PL/URE, noviembre 1998.

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DIRECCIONES ELECTRÓNICAS
REVISADAS

(El Salvador) (Honduras)

www.marn.gob.sv www.serna.gob.hn
www.minec.gob.sv www.sic.gob.hn
www.cnpml.org.sv www.sag.gob.hn
www.anep.org.sv www.secsalud.hn
www.camagro.com www.cnpml-honduras.org
www.mspas.gob.sv www.ccichonduras.org
www.cohep.com
(Guatemala)
www.marn.gob.gt (otras)
www.mineco.gob.gt www.sica.int
www.industriaguate.com www.ccad.ws
www.centrarse.org www.produccionlimpia.cl
www.cgpl.org.gt
www.mspas.gob.gt

(Nicaragua)
www.marena.gob.ni
www.mific.gob.ni
www.minsa.gob.ni
www.asamblea.gob.ni
www.inpyme.gob.ni
www.cpmlnic.org.ni
www.cadin.org.ni

(Costa Rica)
www.cicr.com (CNP+L)
www.meic.go.cr
www.minae.go.cr
www.icafe.go.cr
www.cnaacr.com
www.cegesti.org
www.borsi.org