Tercero Administrado

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
Sala Especializada en Defensa de la Competencia

RESOLUCIÓN 00182016/SDCINDECOPI

EXPEDIENTE 00832014/CEB

PROCEDENCIA : COMISIÓN DE ELIMINACIÓN DE BARRERAS
BUROCRÁTICAS
DENUNCIANTE : ECKERD PERÚ S.A.
DENUNCIADO : MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN ISIDRO
TERCERO : MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA
MATERIA : BARRERAS BUROCRÁTICAS
ILEGALIDAD
PROCESAL
ACTIVIDAD : ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN
GENERAL

SUMILLA: Se declara la NULIDAD de la Resolución
03902014/STCEBINDECOPI del 14 de julio de 2014 que incorporó al
procedimiento a la Municipalidad Metropolitana de Lima como tercero
administrado y de todos los actos sucesivos vinculados a este extremo.

La razón es que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 27444
Ley del Procedimiento Administrativo General, la Municipalidad
Metropolitana de Lima solo podía ser incorporada al procedimiento como
tercero administrado en tanto se afecte algún derecho o interés legítimo de
dicha entidad, lo que no ocurre en el presente caso, pues no se ha
cuestionado ningún acto o disposición emitido por dicha entidad.

Asimismo, se declara la SUSTRACCIÓN DE LA MATERIA en el procedimiento
respecto de la presunta barrera burocrática ilegal y/o carente de
razonabilidad consistente en la exigencia de renovar y/u obtener nuevas
autorizaciones para la instalación de anuncios publicitarios al exterior del
local comercial de Eckerd Perú S.A. al vencimiento de la autorización o
certificado anterior, materializada en la Resolución de Autorización para
Publicidad Exterior 4030519.1SOPAOGACU/MSI, las Resoluciones de
Gerencia 20110036801700GF/MSI y 2374201217.0.0GF/MSI y las
Papeletas de Infracción 085811 y 195813, complementada por Informe
Ampliatorio 195813, emitidos por la Municipalidad Distrital de San Isidro.

La razón es que este Colegiado ha podido constatar que, durante la
tramitación ante esta instancia,
la Municipalidad Distrital de San Isidro ha
acreditado que dejó de exigir la renovación y/u obtención de nuevas
autorizaciones para la instalación de anuncios publicitarios al denunciante a
través de la Resolución de Autorización para Publicidad Exterior
4030519.1SOPAOGACU/MSI, de las Resoluciones de Gerencia
20110036801700GF/MSI y 2374201217.0.0GF/MSI y de las Papeletas de
Infracción 085811 y 195813, complementada por Informe Ampliatorio
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195813.
Por tanto, la materia controvertida materializada en dichos actos ha
sido eliminada.

Por otro lado, se REVOCA la Resolución 03242014/CEBINDECOPI del 15 de
agosto de 2014, en el extremo que declaró fundada la denuncia interpuesta
por Eckerd Perú S.A. contra la Municipa
lidad Distrital de San Isidro, por la
imposición de una barrera burocrática ilegal consistente en la exigencia de
renovar y/u obtener nuevas autorizaciones para la instalación de anuncios
publicitarios al exterior del local comercial de Eckerd Perú S.A. al
vencimiento de la autorización o certificado anterior, materializada en las
Resoluciones de Autorización para Publicidad Exterior
4020519.1SOPAOGACU/MSI y 4040519.1SOPAOGACU/MSI y en las
Papeletas de Infracción 213013, complementada por Informe Ampliatorio
212913, y 195913, complementada por Informe Ampliatorio 195913; y,
reformándola, se declara INFUNDADA la denuncia.

La razón es que se ha verificado que la Municipalidad Distrital de San Isidro
exige la renovación y/u obtención de nuevas autorizaciones para la
instalación de anuncios publicitarios al haber transcurrido el plazo de
vigencia de las autorizaciones otorgadas al denunciante al amparo de lo
dispuesto en los artículos 21 de la Ordenanza 210MML y 20 de la Ordenanza
104MSI, disposiciones que establecen que las autorizaciones de los
anuncios publicitarios son temporales y tienen vigencia máxima de cinco
años y cuya legalidad no ha sido cuestionada en el presente procedimiento.
Por tanto, dado que las Resoluciones de Autorización para Publicidad
Exterior 4020519.1SOPAOGACU/MSI y 4040519.1SOPAOGACU/MSI solo
recogen lo dispuesto en dichas disposiciones legales y que las Papeletas de
Infracción 213013 y 195913 fueron emitidas al haber transcurrido el plazo
de vigencia de dichas autorizaciones, se considera que la medida
denunciada es legal.

Finalmente, dado que Eckerd Perú S.A. no presentó indicios sobre la
carencia de razonabilidad de la medida cuestionada, no corresponde realizar
un análisis de razonabilidad de la misma, de acuerdo con lo dispuesto en el
precedente de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución
18297/TDC.

Lima, 14 de enero de 2016

I. ANTECEDENTES

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1. El 20 de marzo de 2014, complementado por escrito del 15 de abril de 2014 , 1
Eckerd Perú S.A. (en adelante, el denunciante) denunció a la Municipalidad

Distrital de San Isidro (en adelante, la Municipalidad) ante la Comisión de
Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la Comisión) por la
presunta imposición de una barrera burocrática ilegal y/o carente de
razonabilidad, consistente en la exigencia de renovar y/u obtener nuevas
autorizaciones para la instalación de anuncios publicitarios al exterior de su
local comercial al vencimiento del plazo dispuesto en las autorizaciones o
certificados anteriores, materializada en las Resoluciones de Autorización
para Publicidad Exterior 04020519.1SOPAOGACU/MSI,
04030519.1SOPAOGACU/MSI y 04040519.1SOPAOGACU/MSI, en
las Resoluciones de Gerencia 20110036801700GF/MSI y
2374201217.0.0GF/MSI y en las Papeletas de Infracción 085811, 213013
(Informe Ampliatorio 212913), 195813 (Informe Ampliatorio 195813) y
195913 (Informe Ampliatorio 195913).

2. El denunciante señaló lo siguiente:

(i) Mediante las Resoluciones de Autorización para Publicidad Exterior
04020519.1SOPAOGACU/MSI, 04030519.1SOPAOGACU/MSI y
04040519.1SOPAOGACU/MSI, la Municipalidad le otorgó tres (3)
autorizaciones para la instalación de anuncios publicitarios en el
establecimiento comercial ubicado en Av. Dos de Mayo 1105, distrito de
San Isidro. Dichas autorizaciones fueron emitidas por la Municipalidad
el 18 de noviembre de 2005.

(ii) La Municipalidad ha limitado la vigencia de dichas Resoluciones de
Autorización para Publicidad Exterior a un plazo temporal de cinco
años, no obstante que las condiciones verificadas al ser otorgadas no
han cambiado.

(iii) Mediante las Resoluciones de Gerencia 20110036801700GF/MSI y
2374201217.0.0GF/MSI y las Papeletas de Infracción 085811,
213013 (Informe Ampliatorio 212913), 195813 (Informe Ampliatorio
195813) y 195913 (Informe Ampliatorio 195913), la Municipalidad le
ha requerido la renovación de las referidas autorizaciones, habiendo
sido sancionada por no efectuar dicha renovación.

(iv) Al establecer el referido plazo de vigencia, la Municipalidad ha
contravenido el principio de legalidad y razonabilidad contenidos en los
1
Mediante dicho escrito el denunciante absolvió el requerimiento cursado por la Secretaría Técnica de la Comisión
mediante Carta N° 2032014/INDECOPICEB y varió la denuncia previamente presentada el 20 de marzo de 2014.

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numerales 1.1 y 1.4 del artículo IV del Título Preliminar, así como el
artículo 75 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo
General.

(v) Mediante la Resolución 01482008/CEBINDECOPI, la Comisión
aprobó los lineamientos sobre la colocación de anuncios publicitarios,
en el cual indica que la vigencia de dichas autorizaciones es
indeterminada, siempre y cuando permanezcan las condiciones que
fueron evaluadas para su otorgamiento.

(vi) Carece de razonabilidad exigir que una autorización sea obtenida en
forma periódica cada doce meses, no obstante que las condiciones en
las que fue otorgada no ha variado. Por ello, la exigencia de la
Municipalidad es arbitraria.

(vii) Solicitó a la Comisión que ordene a la Municipalidad el pago de las
costas y costos que se originen de la tramitación del presente
procedimiento.

(viii) Adicionalmente, solicitó que la Comisión imponga una sanción sobre la
Municipalidad por la reiterada imposición de la medida cuestionada e
interponga una denuncia penal contra los funcionarios de la
Municipalidad en caso de no acatar el mandato de inaplicación que
disponga la Comisión.

3. Mediante Resolución 1552014/CEBINDECOPI del 12 de mayo de 2014, la
Comisión admitió a trámite la denuncia por la presunta imposición de la
barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad indicada en el numeral
1 de la presente resolución . 2

4. El 28 de mayo de 2014, la Municipalidad se apersonó al procedimiento y
formuló sus descargos, señalando lo siguiente:

(i) Las autorizaciones otorgadas a favor del denunciante durante el año
2005 fueron emitidas de acuerdo a lo dispuesto en las Ordenanzas
210MML y 104MSI, ordenanzas emitidas por la Municipalidad
Metropolitana de Lima y por la entidad edil denunciada,
respectivamente.

2
Asimismo, la Comisión declaró improcedentes la imposición de una multa a la Municipalidad por la reiterada
exigencia de la barrera burocrática cuestionada y la interposición de una denuncia penal contra los funcionarios de
dicha entidad edil.
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(ii) De acuerdo a dichas disposiciones, que a la fecha se encuentran
derogadas, las autorizaciones de instalación de elementos de
publicidad exterior tenían una vigencia máxima de cinco años.

(iii) La caducidad de las autorizaciones otorgadas a favor del denunciante
operó de pleno derecho al haber transcurrido el plazo previsto en
dichas resoluciones.

(iv) En las Resoluciones de Autorización para Publicidad Exterior
04040519.1SOPAOGACU/MSI se indica expresamente cuál es su
plazo de vigencia; no obstante ello, el denunciante no impugnó
oportunamente dichas resoluciones, por lo que constituyen cosa
decidida.

(v) La sanción impuesta a la denunciante se sustenta en la instalación de
elementos de publicidad exterior sin autorización, conducta tipificada
con el Código 13.01 de la Tabla de Infracciones y Sanciones aprobada
por la Ordenanza 310MSI.

5. Mediante Resolución 03902014/STCEBINDECOPI del 14 de julio de 2014,
la Secretaría Técnica de la Comisión dispuso incorporar a la Municipalidad
Metropolitana de Lima (en adelante, MML) como tercero administrado al
procedimiento y otorgarle el plazo de cinco días a fin de que formule sus
descargos y presenten información que permita evaluar la legalidad y/o
razonabilidad de lo dispuesto en la Ordenanza 210MML.

6. El 18 de julio de 2014, la MML se apersonó al procedimiento y solicitó que se
le otorgue el plazo adicional de 15 días a fin de presentar sus descargos.

7. Por Resolución 04102014/STCEBINDECOPI del 23 de julio de 2014, la
Secretaría Técnica de la Comisión tuvo por apersonada a la MML y le otorgó
el plazo adicional de cinco días hábiles a fin de que formule sus descargos.

8. El 31 de julio de 2014, la MML formuló sus descargos señalando lo siguiente:

(i) La Ordenanza 210MML fue aprobada bajo el marco legal establecido
por la Ley 23853 Ley Orgánica de Municipalidades, disposición legal
actualmente derogada.

(ii) Dicha ordenanza fue posteriormente derogada por la Ordenanza
1094MML, publicada en el diario oficial
“El Peruano” el 23 de
noviembre de 2007.
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(iii) La exigencia denunciada no constituye una barrera burocrática, sino la
aplicación indebida de una norma derogada, pues los efectos jurídicos
de la Ordenanza 210MML cesaron en la fecha que se produjo su
derogación.

(iv) Dicha aplicación indebida se ha materializado a través de la emisión de
los actos administrativos materia de cuestionamiento; sin embargo,
dicha ilegalidad debió ser cuestionada a través del proceso contencioso
administrativo.

9. Mediante Resolución 03242014/CEBINDECOPI del 15 de agosto de 2014,
la Comisión declaró lo siguiente:

(i) Declaró barrera burocrática ilegal la exigencia de renovar y/u obtener
nuevas autorizaciones de anuncios publicitarios al exterior de los
locales comerciales de la denunciante al vencimiento de la autorización
o certificado anterior, materializada en las Resoluciones de Autorización
para Publicidad Exterior N° 4020519.1SOPAOGACU/MSI,
4030519.1SOPAO/MSI y 4040519.1SOPAOGACU/MSI, en las
Resoluciones de Gerencia 20110036801700GF/MSI y
2374201217.0.0GF/MSI y en las Papeletas de Infracción 085811,
213013 (Informe Ampliatorio 212913), 195813 (Informe Ampliatorio
195813) y 195913 (Informe Ampliatorio 195913) y, en consecuencia,
dispuso la inaplicación al denunciante de la barrera burocrática
declarada ilegal.

(ii) Ordenó a la Municipalidad que cumpla con pagar al denunciante las
costas y costos del procedimiento, una vez que dicho pronunciamiento
quede consentido o sea confirmado.

10. La Comisión sustentó su pronunciamiento en los siguientes fundamentos:

(i) De acuerdo al artículo 2 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General, los actos administrativos pueden estar sujetos a
término cuando una ley así lo autorice y cuando se haga mediante
decisión expresa de la autoridad que lo otorga.

(ii) Si bien la Municipalidad impuso en las autorizaciones de instalación de
aviso publicitario una vigencia determinada, dicha modalidad fue
establecida mediante decisión expresa de la Municipalidad sin contar
con una ley que la autorice a establecer una vigencia determinada, lo
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cual contraviene lo establecido en el artículo 2 de la Ley 27444 Ley del
Procedimiento Administrativo General.

(iii) En anteriores pronunciamientos, la Comisión ha determinado que la
vigencia de una autorización por la instalación de anuncios publicitarios
dependía del mantenimiento de las condiciones que fueron evaluadas y
aprobadas al momento de otorgarse los respectivos permisos, no
pudiendo ser revocadas o dejadas sin efecto por el simple transcurso
del tiempo.

(iv) El artículo 79 de la Ley 27972 Ley Orgánica de Municipalidades
establece que para autorizar la colocación de anuncios, la
Municipalidad deberá evaluar si la ubicación del elemento publicitario a
instalarse afecta las normas técnicas sobre utilización del espacio físico
y uso del suelo del distrito, por lo que el cumplimiento de lo dispuesto
permite al administrado la instalación de la estructura publicitaria, así
como mantenerla en tanto no varíen los aspectos que fueron evaluados
al momento de otorgado el respectivo permiso.

(v) La imposición de una vigencia determinada para la autorización de
anuncios conforme a lo dispuesto en la Ordenanza 104MSI, deviene
en ilegal de acuerdo a lo establecido en el artículo 79 de la Ley 27972
Ley Orgánica de Municipalidades, el artículo 2 de la Ley 27444 Ley del
Procedimiento Administrativo General y los principios de legalidad y
razonabilidad previstos en dicha disposición legal.

(vi) En la medida que la Municipalidad ha obtenido un pronunciamiento
desfavorable, corresponde ordenarle el pago de las costas y costos del
procedimiento en favor del denunciante.

11. El 27 de agosto de 2014, la MML interpuso recurso de apelación contra la
Resolución 03242014/CEBINDECOPI, reiterando los argumentos
expuestos al formular sus descargos y agregando lo siguiente:

(i) La Ordenanza 210MML fue emitida de acuerdo a las disposiciones
vigentes al momento de su publicación, por lo que sus disposiciones no
constituyen barreras burocráticas ilegales.

(ii) La Municipalidad debió fiscalizar los anuncios publicitarios instalados
por el denunciante de acuerdo a la normativa vigente y si esta no
establecía un plazo de caducidad para dichas autorizaciones, debió
considerar que las mismas mantenían su vigencia.

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(iii) Debe declararse la extromisión de la MML del presente procedimiento
pues las disposiciones de la Ordenanza 210MML no constituyen
barreras burocráticas ilegales.

12. El 29 de agosto de 2014, la Municipalidad interpuso recurso de apelación
contra la Resolución 03242014/CEBINDECOPI señalando lo siguiente:

(i) De acuerdo al artículo 194 de la Constitución Política, las
municipalidades provinciales y distritales tienen autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia, lo cual
resulta concordante con la Ley 27972, que otorga facultades exclusivas
a las municipalidades distritales en materia de organización del espacio
físico y uso del suelo, así como para normar, regular y otorgar
autorizaciones.

(ii) El numeral 6 del artículo 195 de la Constitución Política también
consagra que las municipalidades tienen competencia para regular las
actividades en función al uso y zonificación de su distrito, de las cuales
no se puede excluir las licencias o autorizaciones para la ubicación de
elementos de publicidad exterior.

(iii) Las Resoluciones de Autorización para Publicidad Exterior
cuestionadas fueron emitidas dentro de los alcances de la Ordenanza
104MSI, disposición que se ajusta a lo establecido a su vez en la
Ordenanza 210MML.

(iv) El plazo de vigencia previsto en dichas resoluciones encuentra sustento
legal en la Ordenanza 210MML, norma aplicable al momento de su
emisión y que estableció el plazo máximo de vigencia de dichas
autorizaciones (cinco años).

(v) la Subgerencia de Acceso al Mercado de la Municipalidad no le ha
solicitado al denunciante la renovación u obtención de nuevas
autorizaciones de publicidad exterior.

(vi) De acuerdo a la consulta absuelta por la Comisión mediante Oficio
3
03282014INDECOPICEB del 1 de abril de 2014, dicho órgano le

informó que el sustento legal de la vigencia indeterminada de las
autorizaciones de anuncios publicitarios en la provincia de Lima se
3
La consulta que la Municipalidad trasladó a la Comisión fue la siguiente:
“¿Es correcto que las Resoluciones de
Autorización de Publicidad Exterior se consideren de vigencia indeterminada a partir de la publicación de los
Lineamientos de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas sobre colocación de Anuncios Publicitarios?”.

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encuentra en la Ordenanza 1094MML, motivo por el cual la vigencia
indeterminada de dichas autorizaciones solo operaría a partir de la
vigencia de dicha norma, esto es, el 24 de noviembre de 2007.

13. Mediante Resolución 05792014/STCEBINDECOPI del 17 de septiembre de
2014, la Secretaría Técnica de la Comisión concedió los recursos de
apelación interpuestos por la Municipalidad y la MML.

14. El 13 de enero de 2015, complementado por escrito del 26 de enero de 2015
la Municipalidad reiteró los argumentos expuestos en su recurso de
apelación. Asimismo, informó que los actos que sustentan la denuncia
presentada fueron anulados o dejados sin efecto, por lo que corresponde
declarar la sustracción de la materia. A fin de sustentar ello señaló lo
siguiente:

(i) La Papeleta de Infracción 213013 fue anulada mediante Resolución de
Gerencia 20130757317.0.0GF/MSI del 27 de diciembre de 2013.

(ii) La Papeleta de Infracción 195813 fue dejada sin efecto mediante
Resolución de Gerencia 20140087417.0.0GF/MSI del 28 de marzo de
2014.

(iii) La Papeleta de Infracción 085811 se encuentra en el archivo de la
Municipalidad al haberse agotado la vía administrativa con la emisión
de la Resolución de la Gerencia Municipal N° 82520140200GM/MSI,
mediante la cual se declaró fundado el recurso de apelación interpuesto
por el denunciante contra la Resolución de Gerencia
2374201217.0.0GF/MSI.

(iv) Mediante la Resolución de Gerencia 0941201417.0.0GF/MSI se
suspendieron los efectos de la Resolución de Gerencia
2013078061700GF/MSI.

15. El 13 de enero de 2015, la MML manifestó su posición respecto del recurso
de apelación interpuesto por la Municipalidad y reiteró los argumentos
expuestos en su recurso de apelación.

16. Por Oficio 0332015/SDCINDECOPI notificada a la Municipalidad el 4 de
mayo de 2015, la Secretaría Técnica de la Sala Especializada en Defensa de
la Competencia (en adelante, la Sala) le requirió presentar copia de los
documentos a través de los cuales habría anulado o dejado sin efecto los
actos en los que se materializaría la barrera burocrática denunciada.
Asimismo, le requirió precisar el estado de las Resoluciones de Autorización
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para Publicidad Exterior 4020519.1SOPAOGACU/MSI y

4040519.1SOPAOGACU/MSI y si la Resolución de Autorización para
Publicidad Exterior 4030519.1SOPAOGACU/MSI contaba con vigencia
indeterminada.

17. El 6 de mayo de 2015, la Municipalidad solicitó que se le otorgue un plazo
adicional a fin de absolver el requerimiento efectuado.

18. Mediante Oficio 00392015/SDCINDECOPI notificado a la Municipalidad el
20 de mayo de 2015, la Secretaría Técnica de la Sala le otorgó el plazo
adicional de tres días a fin de presentar la información y documentación
requerida.

19. El 25 de mayo de 2015, la Municipalidad informó que la Resolución de
Gerencia 210300757317.0.0GFMSI del 27 de diciembre de 2013 se
encontraba en el archivo de la Municipalidad, motivo por el cual no presentó
copia de dicho documento. Asimismo, sobre las Resoluciones de
Autorización para Publicidad Exterior 04020519.1SOPAOGACU/MSI,
04030519.1SOPAOGACU/MSI y 04040519.1SOPAOGACU/MSI,
indicó que estas caducaron el 18 de noviembre de 2010.

20. El 24 de septiembre de 2015, el denunciante señaló que en las resoluciones
que sustentan la sustracción de la materia solicitada por la Municipalidad no
se había dispuesto la inaplicación a su favor de la barrera burocrática
denunciada ni tampoco se había declarado que sus autorizaciones hayan
obtenido vigencia indeterminada, motivo por el cual no ha operado la
sustracción de la materia.

21. Mediante Requerimiento 00292015/SDC, reiterado por Requerimiento
00302015/SDC, la Secretaría Técnica de la Sala requirió a la Municipalidad
la presentación de copia de los actos administrativos a través de los cuales
habría eliminado o dejado sin efecto la exigencia de renovar y/u obtener
nuevas autorizaciones de anuncios publicitarios al exterior de su local
comercial, contenida en:

(i) Las Resoluciones de Autorización para Publicidad Exterior
04020519.1SOPAOGACU/MSI y 04040519.1SOPAOGACU/MSI.

(ii) La Resolución de Gerencia 20110036801700GF/MSI.

(iii) La Papeleta de Infracción 00213013 (Informe Ampliatorio 00212913).

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(iv) La Papeleta de Infracción 0019592013 (Informe Ampliatorio

00195913).

22. El 23 de octubre de 2015, la Municipalidad informó que no había emitido
actos administrativos que eliminen o dejen sin efecto la exigencia de renovar
y/u obtener nuevas autorizaciones respecto de las Resoluciones de
Autorización para Publicidad Exterior 04020519.1SOPAOGACU/MSI y
04040519.1SOPAOGACU/MSI.

II. CUESTIONES EN DISCUSIÓN

23. Luego de analizar el expediente y conforme a los antecedentes expuestos,
esta Sala debe establecer lo siguiente:

(i) Precisar la barrera burocrática cuestionada en el presente
procedimiento.

(ii) Evaluar si es válida la incorporación de la MML como tercero
administrado al presente procedimiento y, de ser el caso, si
corresponde evaluar el recurso de apelación interpuesto por dicha
entidad.

(iii) Determinar si en el presente caso se ha producido un supuesto de
sustracción de la materia respecto de la barrera burocrática declarada
ilegal en la Resolución 03242014/CEBINDECOPI.

(iv) De ser el caso, determinar si la exigencia de renovar y/u obtener
nuevas autorizaciones para la instalación de anuncios publicitarios al
exterior del local comercial del denunciante al vencimiento del plazo
dispuesto en las autorizaciones o certificados anteriores, materializada
en las Resoluciones de Autorización para Publicidad Exterior
04040519.1SOPAOGACU/MSI, en las Resoluciones de Gerencia
20110036801700GF/MSI y 2374201217.0.0GF/MSI y en las
Papeletas de Infracción 085811, 213013 (Informe Ampliatorio
212913), 195813 (Informe Ampliatorio 195813) y 195913 (Informe
Ampliatorio 195913), constituye una barrera burocrática ilegal y/o
carente de razonabilidad.

III. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN

III.1 Sobre los cuestionamientos en
“abstracto” y
“concreto” en el procedimiento
de eliminación de barreras burocráticas
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24. De acuerdo al artículo 2 de la Ley 28996 Ley de Eliminación de
Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversión Privada , define a las 4
barreras burocráticas como l

as exigencias, requisitos, prohibiciones y/o
cobros que se encuentran materializadas en los actos y disposiciones de las
entidades de la Administración Pública capaces de afectar el acceso o la
permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o contravenir las
normas de simplificación administrativa.

25. Conforme a lo previsto en la referida disposición legal, y tal como ha sido
señalado en anteriores pronunciamientos , en los procedimientos de 5
eliminación de barreras burocráticas, los denunciantes pueden efectuar

cuestionamientos en
“concreto” o en “abstracto”, de acuerdo a si la barrera
burocrática cuestionada se encuentra materializada en un acto o en una
disposición administrativa, respectivamente.

26. En efecto, en un cuestionamiento en “concreto”
, la barrera burocrática
denunciada se encuentra materializada en una actuación administrativa que
tiene efectos jurídicos individuales o individualizables en los administrados
en una situación particular. En estos casos, únicamente se evaluará la
legalidad y/o razonabilidad de la medida contenida en dicha actuación.

“abstracto”
27. De otro lado, en un cuestionamiento en , la barrera burocrática
denunciada se encuentra materializada en una disposición (norma) emitida
por una entidad de la Administración Pública como, por ejemplo, en un
reglamento o en una ordenanza municipal, cuyos efectos son generales y no
se enmarcan bajo una situación particular.

28. En este sentido, en el cuestionamiento en “concreto” , la autoridad mantendrá
la competencia para declarar la ilegalidad y/o carencia de razonabilidad de la
barrera burocrática cuestionada en tanto no cese la aplicación o exigencia
del acto que la materializa, mientras que en el cuestionamiento en
“abstracto” dicha competencia se mantendrá en tanto la norma que contiene
4
LEY 28996, LEY DE ELIMINACIÓN DE SOBRECOSTOS, TRABAS Y RESTRICCIONES A LA INVERSIÓN
PRIVADA
ARTÍCULO 2. DEFINICIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Constituyen barreras burocráticas los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública que
establecen exigencias, requisitos, prohibiciones y/o cobros para la realización de actividades económicas, que
afectan los principios y normas de simplificación administrativa contenidos en la Ley 27444 y que limitan la
competitividad empresarial en el mercado.

5
Resolución 12862008/TDCINDECOPI del 27 de junio de 2008, Resolución 14562008/TDCINDECOPI del 25 de
julio de 2008, Resolución 17992008/TDCINDECOPI del 4 de setiembre de 2008, Resolución
00212008/SC1INDECOPI del 6 de octubre de 2008, Resolución 00662008/SC1INDECOPI del 31 de octubre de
2008 y Resolución 11712013/SDCINDECOPI del 15 de julio de 2013.

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la barrera burocrática cuestionada no pierda vigencia (ya sea por su
modificación o derogación) .

29. Cabe precisar que el pronunciamiento de la Comisión y, de ser el caso, de la
Sala deben ser congruentes con la petición formulada por el denunciante,
ello conforme a lo previsto en el artículo 187.2 de la Ley 27444 – Ley del
Procedimiento Administrativo General y al principio de congruencia procesal
6
previsto en los artículos VII del Título Preliminar y 122 del Código Procesal
Civil , disposición aplicable supletoriamente a los procedimientos
7
administrativos . 8

30. En ese sentido, resulta una obligación ineludible de cargo de la
Administración someter a consideración todos los elementos de hecho que
se desprendan de los términos contemplados en la denuncia presentada por
el administrado peticionante pues lo contrario podría derivar a que el
pronunciamiento de la autoridad sea incongruente (ya sea por omisión o por
exceso) con lo pretendido por las partes y que por tanto vicie la validez de su
pronunciamiento.

31. En suma, la obligación de la Administración de ejercer su competencia de
acuerdo a lo alegado por las partes torna evidente la necesidad de tener
claro cuál es la barrera burocrática denunciada y si la misma ha sido
cuestionada en concreto o en abstracto .
6
LEY 27444 – LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
Artículo 187. Contenido de la resolución
(…)
187.2 En los procedimientos iniciados a petición del interesado,
la resolución será congruente con las peticiones
formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad
de la administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
(Subrayado nuestro).

7
CÓDIGO PROCESAL CIVIL
Artículo VII. El Juez debe aplicar el derecho que corresponda al proceso, aunque no haya sido invocado por las
partes o lo haya sido erróneamente. Sin embargo, no puede ir más allá del petitorio ni fundar su decisión en hechos
diversos de los que han sido alegados por las partes.

Artículo 122. Las resoluciones contienen:
(…)
3. La mención sucesiva de los puntos sobre los que versa la resolución con las consideraciones, en orden
numérico correlativo, de los fundamentos de hecho que sustentan la decisión, y los respectivos de derecho
con la cita de la norma o normas aplicables en cada punto, según el mérito de lo actuado;
(…)
4. La expresión clara y precisa de lo que se decide u ordena, respecto de todos los puntos controvertidos. Si el
Juez denegase una petición por falta de algún requisito o por una cita errónea de la norma aplicable a su
criterio, deberá en forma expresa indicar el requisito faltante y la norma correspondiente;
(...)

8
DISPOSICIONES FINALES, PRIMERA. Las disposiciones de este Código se aplican supletoriamente a los demás
ordenamientos procesales, siempre que sean compatibles con su naturaleza.
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III.2 Precisión de la barrera burocrática cuestionada

32. Durante el trámite del procedimiento, la Municipalidad y la MML han
señalado que las autorizaciones otorgadas a favor del denunciante fueron
emitidas de acuerdo a las disposiciones de las Ordenanzas 210MML y
104MSI. En tal sentido, han argumentado que ambas disposiciones fueron
emitidas en el marco de las facultades otorgadas a las municipalidades
provinciales y distritales, respectivamente, por lo que durante su vigencia no
contravinieron el ordenamiento jurídico.

33. Sin embargo, la barrera burocrática denunciada y admitida a trámite es la
exigencia de renovar y/u obtener nuevas autorizaciones para la instalación
de anuncios publicitarios al exterior del local comercial del denunciante al
vencimiento de la autorización o certificado anterior, materializada en las
20110036801700GF/MSI y 2374201217.0.0GF/MSI y en las Papeletas
de Infracción 085811, 213013 (Informe Ampliatorio 212913), 195813
(Informe Ampliatorio 195813) y 195913 (Informe Ampliatorio 195913) .

34. Es decir, el denunciante ha sostenido en el presente caso que la exigencia
de renovar y/u obtener nuevas autorizaciones para la instalación de anuncios
publicitarios se encuentra materializada en las resoluciones (actos
administrativos) a través de los cuales la Municipalidad le concedió las
autorizaciones para instalación de anuncios publicitarios y en las
Resoluciones de Gerencia y Papeletas de Infracción a través de los cuales la
Municipalidad lo sanciona por no encontrarse vigentes dichas autorizaciones
y no así en las Ordenanzas 210MML y 104MSI en abstracto:

“ESCRITO DEL DENUNCIANTE DEL 20 DE MARZO DE 2014
(…)
Fundamentos de hecho
En particular, INKAFARMA (nombre comercial del denunciante) opera una botica
ubicada en Av. Dos de Mayo No. 1105, Distrito de San Isidro, Provincia y
Departamento de Lima la cual cuenta con tres anuncios publicitarios
debidamente autorizado por la MUNICIPALIDAD mediante las Resoluciones de
Autorización (i) 04020519.1SOPAOGACUIMSI de fecha 18 de noviembre de 2005,
(ii) 04030519.1SOPAOGACUIMSI de fecha 18 de noviembre de 2005 y (iii)
04040519.1SOPAO.GACUIMSI de fecha 18 de noviembre de 2005.

Es el caso que, sin ningún sustento legal y de manera absolutamente arbitraria, la
MUNICIPALIDAD ha limitado la vigencia de nuestras autorizaciones de anuncio
publicitario a un plazo fijado arbitrariamente, y nos ha exigido la renovación y/o la
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obtención de nuevas autorizaciones para dichos anuncios , a pesar de que las
condiciones en las que se obtuvo las autorizaciones originales no han cambiado en
nada, y que todas las características y particularidades de los anuncios instalados se
mantienen invariables.

En efecto, mediante (i) Papeleta de Infracción No. 00085811 de fecha 25 de julio del
2011 (ii) Resolución de Gerencia N° 2374201217.0.0GF/MSI de fecha 31 de
octubre de 2012, (iii) Papeleta de Infracción No. 00213013 y su informe ampliatorio
No. 00212913 de fecha 23 de abril de 2013, (iv) Papeleta de Infracción No.
00195813 y su Informe Ampliatorio No. 00195813 de fecha 23 de abril de 2013, y (v)
Papeleta de Infracción No. 00195913 y su Informe Ampliatorio No. 00195913 de
fecha 23 de abril del 2013; nos ha requerido las renovaciones de las
autorizaciones de anuncios emitidas y mediante Resolución de Gerencia No.
20110036801700GF/MSI de fecha 30 de diciembre de 2011 nos ha impuesto una
sanción por considerar que la no renovación constituye una infracción a la
normativa vigente . (…)”

“ESCRITO DEL DENUNCIANTE DEL 15 DE ABRIL DE 2014
(…) solicitamos se sirva a tener por modificado el numeral dos de nuestro petitorio de la
siguiente manera:

2. Que se declare que la MUNICIPALIDAD ha contravenido el principio de legalidad y
razonabilidad contenidos en los numerales 1.1 y 1.4 del artículo IV del Título
Preliminar, así como también el artículo 75 de la LPAG, al exigir la renovación
respecto de las autorizaciones de anuncios publicitarios al exterior de
nuestros locales comerciales y/u obtención de nuevas autorizaciones de anuncios
publicitarios al exterior de nuestros locales comerciales al vencimiento del certificado
anterior, y que por tanto dicha renovación y/o nueva obtención sea declarada una
barrera burocrática ilegal.

Sin perjuicio de lo anterior, nos ratificamos en todos los demás términos de nuestra
denuncia .”
(Subrayado y énfasis nuestro).

35. Conforme a lo expuesto, si bien las Resoluciones de Autorización para
Publicidad Exterior 04020519.1SOPAOGACU/MSI,
04030519.1SOPAOGACU/MSI y 04040519.1SOPAOGACU/MSI
fueron emitidas durante la vigencia de las Ordenanzas 210MML y 104MSI,
la legalidad y/o carencia de razonabilidad de dichas disposiciones no ha sido
cuestionada en abstracto por el denunciante, toda vez que
éste ha indicado
que la exigencia cuestionada se encuentra materializada en los actos
emitidos por la Municipalidad y no así en las referidas disposiciones.

36. Por esta razón, corresponde precisar que la barrera burocrática denunciada
es en concreto, debido a que lo que el denunciante cuestiona son los actos
administrativos consistentes en las Resoluciones de Autorización para
Publicidad Exterior 04020519.1SOPAOGACU/MSI,
04030519.1SOPAOGACU/MSI y 04040519.1SOPAOGACU/MSI, en
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las Resoluciones de Gerencia 20110036801700GF/MSI y

2374201217.0.0GF/MSI y en las Papeletas de Infracción 085811, 213013
(Informe Ampliatorio 212913), 195813 (Informe Ampliatorio 195813) y
195913 (Informe Ampliatorio 195913), a través de los cuales la
Municipalidad le exigiría la renovación y/u obtención de nueva autorizaciones
para la instalación de anuncios publicitarios al exterior de su local comercial.

III.3 Sobre la intervención de la MML en el presente procedimiento

37. El artículo 60 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo
General señala que si durante la tramitación de un procedimiento es
9
advertida la existencia de terceros administrados no comparecientes cuyos

derechos o intereses legítimos puedan resultar afectados con la resolución
que sea emitida , deberá ponerse en su conocimiento lo actuado en el
procedimiento a fin de que se apersonen al mismo.

38. Respecto de la legitimación para intervenir en el procedimiento, Dromi
sostiene que este se verifica “si el administrado tiene un derecho que pueda
ser afectado por la decisión que se adopte, o si su interés legítimo personal y
directo puede resultar afectado” . En este sentido, la incorporación de un
10
tercero administrado al procedimiento solo podrá efectuarse en el supuesto

que la decisión a ser adoptada pueda causar algún agravio en sus derechos
o intereses .

39. En el presente caso, la MML fue incorporada como tercero administrado al
procedimiento mediante Resolución 03902014/STCEBINDECOPI emitida
por la Secretaría Técnica de la Comisión a fin de que sustente la legalidad
y/o razonabilidad de lo dispuesto en la Ordenanza 210MML:

“
RESOLUCIÓN 03902014/STCEBINDECOPI
(...)
RESUELVE:
Primero:
incorporar a la Municipalidad Metropolitana de Lima como tercero
administrado en el presente procedimiento
, otorgándole los mismos derechos y
9
LEY 27444 LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
Artículo 60. Terceros administrados
60.1 Si durante la tramitación de un procedimiento es advertida la existencia de terceros determinados no
comparecientes cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar afectados con la resolución que sea
emitida, dicha tramitación y lo actuado les deben ser comunicados mediante citación al domicilio que resulte
conocido, sin interrumpir el procedimiento.
60.2 Respecto de terceros administrados no determinados, la citación es realizada mediante publicación o, cuando
corresponda, mediante la realización del trámite de información pública o audiencia pública, conforme a esta
Ley.
60.3 Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo los mismos derechos y
obligaciones de los participantes en él.

10
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo , Tomo II, 1° Edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2005, página 504.
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obligaciones que los participantes en el presente procedimiento y poner en
conocimiento de dicha entidad toda la documentación correspondiente a la denuncia.

Segundo: conceder a la Municipalidad Metropolitana de Lima el plazo de cinco (5)
días hábiles para que formulen los descargos que estimen convenientes.

Tercero: al formular sus descargos,
la Municipalidad Metropolitana de Lima deberá
cumplir con presentar información que permita evaluar la legalidad y razonabilidad de
lo dispuesto en la Ordenanza N° 210MML , referido la exigencia
(sic) de renovar y/u
obtener nuevas autorizaciones de anuncios publicitarios al exterior de su local
comercial al vencimiento de la autorización o certificado anterior, tomando como
referencia lo establecido en el precedente de observancia obligatoria sancionado por
la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi mediante la
Resolución N° 018297/TDCINDECOPI del 20 de agosto de 1997”.

40. Sin embargo, tal como se ha indicado en el acápite anterior, las
disposiciones de la Ordenanza 210MML no han sido cuestionadas en
abstracto por el denunciante. Más aun, este Colegiado verifica que ninguna
norma o acto emitido por la MML ha sido cuestionada por el denunciante.

41. En esta línea, de la revisión de la resolución que puso fin a la primera
instancia se observa que la Comisión declaró la ilegalidad de una barrera
burocrática contenida únicamente en actos administrativos emitidos por la
Municipalidad.

42. En tal sentido, dado que en el presente caso no se había cuestionado algún
acto o disposición emitido por la MML, el pronunciamiento de la Comisión no
podía afectar un derecho o interés legítimo de dicha entidad edil, requisito
necesario para su incorporación al procedimiento conforme a lo previsto en
el artículo 60 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo
General.

43. Al respecto, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 27444 , uno de los 11
requisitos para que un acto administrativo sea válido es que el contenido del

mismo se encuentre acorde con el ordenamiento jurídico vigente.

11
Artículo 3. Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
(...)
2. Objeto o contenido. Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que
pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las
cuestiones surgidas de la motivación.
(...)

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44. Asimismo, de conformidad con el artículo 10 de la Ley 27444 , los actos 12
administrativos que hayan sido emitidos con un vicio de validez, como por
ejemplo, los actos que hayan sido emitidos en contravención a la
Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarios, son nulos.

45. Por lo expuesto, corresponde declarar la nulidad de la Resolución
03902014/STCEBINDECOPI, mediante la cual la Secretaría Técnica de la
Comisión incorporó al procedimiento a la MML como tercero administrado,
debido a que dicho acto contraviene el artículo 60 de la Ley 27444 Ley del
Procedimiento Administrativo General.

46. Cabe indicar que de acuerdo al artículo 13 de la Ley 27444 , la nulidad de un 13
acto administrativo implica la nulidad de los actos sucesivos a éste en el
procedimiento, cuando estén vinculados a él. Por tanto, a través de la
nulidad de la Resolución 03902014/STCEBINDECOPI en el extremo que
incorporó a la MML al procedimiento, también se está declarando la nulidad
de la Resolución 05792014/STCEBINDECOPI en el extremo que concedió
el recurso de apelación interpuesto por la MML contra la Resolución
03242014/CEBINDECOPI. En ese sentido, se declara improcedente dicho
recurso administrativo.

III.4 Sobre la presunta sustracción de la materia

47. Ante esta instancia, la Municipalidad alegó que las Papeletas de Infracción y
Resoluciones de Gerencia en las que se materializaría la barrera burocrática
declarada ilegal fueron anuladas o dejadas sin efecto por dicha entidad edil,
motivo por el cual debía declararse la sustracción de la materia.

48. De este modo, la Municipalidad estaría indicando que en el presente caso se
habría dado un supuesto de sustracción de la materia por cuanto la presunta
barrera burocrática denunciada no es exigida actualmente por dicha entidad.

12
Artículo 10. Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
(...)

13
LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL.
Artículo 13. Alcances de la nulidad
13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él.
13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de
la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales no obstante el acto
pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.
13.3 Quien declara la nulidad, dispone la conservación de aquellas actuaciones o trámites cuyo contenido hubiere
permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio.

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49. Sobre el particular, el artículo 321 del Código Procesal Civil, ordenamiento
aplicable de manera supletoria a los procedimientos administrativos , 14
establece que la sustracción de la materia es uno de los supuestos bajo los

cuales se concluye anticipadamente un procedimiento sin declaración sobre
el fondo . Así, la sustracción de la materia implica una situación sobrevenida
15
que conlleva que la materia controvertida desaparezca y, en tal sentido,
carezca de objeto pronunciarse sobre el fondo.

50. El supuesto de sustracción de la materia en casos de barreras burocráticas
se configura cuando, durante el transcurso del procedimiento y antes que la
instancia haya emitido un pronunciamiento definitivo, la barrera burocrática
es eliminada.

51. En el presente caso, dado que la barrera burocrática denunciada se
encuentra materializada en las Resoluciones de Autorización para Publicidad
Exterior 4020519.1SOPAOGACU/MSI, 4030519.1SOPAOGACU/MSI y
20110036801700GF/MSI y 2374201217.0.0GF/MSI y en las Papeletas
de Infracción 085811, 213013 (Informe Ampliatorio 212913), 195813
(Informe Ampliatorio 195813) y 195913 (Informe Ampliatorio 195913), a
través de los cuales la Municipalidad le exigiría la renovación y/u obtención
de nuevas autorizaciones para la instalación de anuncios publicitarios al
exterior de su local comercial, correspondería que se produzca un supuesto
de sustracción de la materia en tanto que la exigencia cuestionada sea
dejada sin efecto.

52. Para sustentar su posición, la Municipalidad presentó copia de las siguientes
resoluciones:

(i) La Resolución de Gerencia 20140087417.0.0GF/MSI , emitida por la 16
Municipalidad el 28 de marzo de 2014, a través de la cual dejó sin
efecto la Papeleta de Infracción 195813:

“
RESOLUCIÓN DE GERENCIA 201400087417.0.0GF/MSI
(...)
RESUELVE:
14
Ver pie de página 8.

15

Artículo 321. Conclusión del proceso sin declaración sobre el fondo
Concluye el proceso sin declaración sobre el fondo cuando:
1. Se sustrae la pretensión del ámbito jurisdiccional.
(…)

16
Documento que consta a folios 150 del expediente.

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Artículo primero. Dejar SIN EFECTO la Papeleta de Infracción N° 13001958

impuesta a ECKERD PERÚ S.A. con RUC 20331066703, con código de
contribuyente 0407950881006 y domicilio en Calle DEFENSORES DEL
MORRO 1277, CHORRILLOS; y archivar los actuados.
(...)”

(iii) La Resolución de la Gerencia Municipal N° 82520140200GM/MSI , 17
mediante la cual declaró fundado el recurso de apelación interpuesto
por el denunciante contra la Resolución de Gerencia
2374201217.0.0GF/MSI y, en consecuencia, se anula la sanción
impuesta en virtud de la infracción verificada en la Papeleta de
Infracción 085811:

“
RESOLUCIÓN DE GERENCIA MUNICIPAL 82520140200.GM/MSI
(...)
Que, en ese sentido, se concluye que
la vigencia de la autorización de la
Resolución de Autorización para Publicidad Exterior N°
04030519.1SOPAOGACU/MSI es indeterminada , siempre y cuando
permanezcan las condiciones que fueron evaluadas cuando se otorgó la
autorización respectiva; en consecuencia, deberá anularse la sanción
contenida en la Resolución de Gerencia N° 036801700GF/MSI
(...)
RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO. Declarar FUNDADO el Recurso de Apelación
formulado por ECKERD PERÚ S.A., contra la Resolución de Gerencia N°
2374201217.0.0GF/MSI, por los considerandos expuestos en la presente
resolución.
(Subrayado y énfasis nuestro).

(iv) La Resolución de Gerencia 0941201417.0.0GF/MSI, mediante la cual
se suspendieron los efectos de la Resolución de Gerencia
2013078061700GF/MSI, acto a través del cual se sancionó al
denunciante por la infracción constatada en la Papeleta de Infracción
195913:

“
RESOLUCIÓN DE GERENCIA 941201417.0.0GF/MSI
(...)
RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENDER los efectos de la Resolución de Gerencia
N° 20130078061700gf/msi de fecha 27 de diciembre del 2013 y los demás
actos generados por éste, impuesta a ECKERD PERÚ S.A., siguiendo el cauce
legal previsto, por lo expuesto en la parte considerativa de la presente
resolución.”

53. Conforme a lo expuesto, la Municipalidad ha dejado de exigir la renovación
y/u obtención de nuevas autorizaciones para la instalación de anuncios
17
Documento que consta a folios 151 del expediente.
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publicitarios al denunciante a través de la Resolución de Autorización para
Publicidad Exterior 4030519.1SOPAOGACU/MSI, las Resoluciones de
Gerencia 20110036801700GF/MSI y 2374201217.0.0GF/MSI y de las
Papeletas de Infracción 085811 y 195813, así como su informe ampliatorio,
motivo por el cual corresponde declarar que se ha producido la sustracción
de la materia respecto de la barrera burocrática materializada en dichos
actos administrativos.

54. No obstante, de los documentos presentados por la Municipalidad se verifica
que la barrera burocrática cuestionada se mantiene materializada en las
Papeletas de Infracción 213013 (Informe Ampliatorio 212913) y 195913
(Informe Ampliatorio 195913).

55. Ello debido a que si bien la Municipalidad manifestó que la Papeleta de
Infracción 213013 fue anulada mediante Resolución de Gerencia
20130757317.0.0GF/MSI emitida el 27 de diciembre de 2013, no presentó
dicho documento. Asimismo, la Municipalidad solo ha suspendido los
efectos de la Papeleta de Infracción 195913, mas no ha anulado ni dejado
sin efecto, de manera definitiva, dicho acto a favor del denunciante:

Resoluciones Resolución de Resolución de Autorización Resolución de
de autorización Autorización para Publicidad Exterior Autorización
para publicidad para Publicidad 04030519.1SOPAOGACU/MS para Publicidad
exterior del Exterior I Exterior
denunciante 04020519.1SO 04040519.1SO
PAOGACU/MSI PAOGACU/MSI
Papeleta de Papeleta de Papeleta de Papeleta de

Trámite de los Infracción 213013 Infracción Infracción 195813 Infracción 195913
procedimiento (Informe ampliatorio 85811 (Informe ampliatorio (Informe Ampliatorio
212913) 195813) 195913)
s

sancionadores No se ha
seguidos por la acreditado que
Municipalidad esta papeleta de
contra el infracción haya
denunciante sido anulada o
dejada sin efecto

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Resolución de Resolución de Resolución de

Gerencia Gerencia Gerencia
2011036801 20140087417.0.0 20130078061700
700GF/MSI GF/MSI (dejó sin
efecto la papeleta
de infracción
195813 )

Resolución de Resolución de

Gerencia Gerencia
2374201217. 9412014.17.0.0.GF/
0.0GF/MSI MSI (
suspendió los
efectos de la
Resolución de
Gerencia
20130078061700 )
Resolución de
Gerencia
Municipal
8252014020
0GM/MSI
(declara
fundado el
recurso de
apelación del
denunciante)

56. Por esta razón, corresponde desestimar el argumento de la Municipalidad en
este extremo.

57. En consecuencia, corresponde que este Colegiado evalúe la ilegalidad y/o
carencia de razonabilidad de la barrera burocrática cuestionada,
materializada en las Resoluciones de Autorización para Publicidad Exterior
Papeletas de Infracción 213013 (Informe Ampliatorio 212913) y 195913
(Informe Ampliatorio 195913).

III.5 Metodología de análisis

58. Con la finalidad de determinar si la barrera burocrática es ilegal y/o carente
de razonabilidad, la Comisión y eventualmente la Sala, tienen la obligación
de aplicar la metodología de análisis establecida en la Resolución
18297TDC. Dicha metodología consiste en analizar lo siguiente:

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(i) La legalidad de la medida cuestionada: se debe determinar si la barrera
burocrática denunciada (exigencia, requisito, prohibición y/o cobro) ha
sido impuesta: (a) por una entidad competente para ello, (b) respetando
las formalidades y procedimientos establecidos para su aprobación y
exigencia; y, (c) respetando el marco legal vigente. En caso se
incumpla alguno de los supuestos antes mencionados, la barrera
burocrática será declarada ilegal.

(ii) Indicios de razonabilidad:
en caso la barrera burocrática denunciada
supere el análisis de legalidad
, la Comisión o la Sala debe determinar si
la denunciante ha aportado indicios acerca de la carencia de
razonabilidad de la medida impuesta.

(iii) Justificación de la medida impuesta: de existir indicios acerca de la
presunta carencia de razonabilidad de la barrera burocrática, la carga
de la prueba se invierte, por lo que corresponde a la entidad
denunciada acreditar lo siguiente:

El interés público que justificó la medida impuesta y los beneficios
para la comunidad que se esperaban obtener con ella.
Que las cargas impuestas sobre los administrados son adecuadas
o razonables, teniendo en cuenta los fines que se pretenden
alcanzar. Ello, implica haber evaluado la magnitud y
proporcionalidad de los costos que los agentes económicos deben
soportar así como los efectos que tales cargas tendrían sobre las
actividades productivas.
Que la exigencia cuestionada es la opción menos gravosa para
conseguir el fin previsto, lo cual implica demostrar que se
analizaron otras alternativas y las razones por las cuales fueron
descartadas.

59. Cabe precisar que en caso la barrera burocrática denunciada supere dicho
análisis, la medida cuestionada será legal y razonable. Por el contrario, si la
entidad denunciada no cumple con justificar la medida impuesta, la Comisión
o la Sala deberán declarar que constituye una barrera burocrática carente de
razonabilidad.

III.6 Sobre la exigencia de renovar y/u obtener nuevas autorizaciones para la
instalación de anuncios publicitarios, materializada en las Resoluciones de
Autorización para Publicidad Exterior 4020519.1SOPAOGACU/MSI y
4040519.1SOPAOGACU/MSI y en las Papeletas de Infracción 213013 y
195913

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Análisis de legalidad

60. El denunciante cuestionó la exigencia de renovar y/u obtener nuevas
autorizaciones para la instalación de anuncios publicitarios al exterior de su
local comercial al vencimiento de la autorización o certificado anterior emitido
por la Municipalidad, materializada en las Resoluciones de Autorización para
Publicidad Exterior 4020519.1SOPAOGACU/MSI y
195913, debido a que considera que las referidas Resoluciones de
Autorización para Publicidad Exterior deberían tener vigencia indeterminada.

61. Durante el procedimiento, la Municipalidad señaló que el plazo de vigencia
de las autorizaciones del denunciante había sido impuesto al amparo de lo
establecido en: (i) el artículo 21 de la Ordenanza 210MML Reglamento que
regula la publicidad exterior en la provincia de Lima, disposición emitida por
la MML y cuyo cumplimiento era obligatorio en la referida provincia, (ii) el
artículo 20 de la Ordenanza 104MSI Plan Regulador de la Publicidad
Exterior y de la Inversión Privada en Mobiliario Urbano para el distrito de San
Isidro. Dichas normas establecen lo siguiente:

ORDENANZA 210MML (VIGENTE A LA FECHA DE EMISIÓN DE LAS
RESOLUCIONES DE AUTORIZACIÓN PARA PUBLICIDAD EXTERIOR DEL
DENUNCIANTE)
(...)
“Artículo 2. Alcances de la disposición municipal. Conforme a lo previsto en el
inciso 4) del Artículo 134 de la Ley Orgánica de Municipalidades, la presente
ordenanza tiene alcance metropolitano, en consecuencia, su cumplimiento es
obligatorio en la provincia de Lima.
(...)
Artículo 21. Vigencia de la autorización de instalación de elementos de publicidad
exterior. Las autorizaciones de instalación de elementos de publicidad exterior
tendrán una vigencia máxima de cinco (5) años . Puede ser menor a solicitud del
interesado.

ORDENANZA 104MSI (VIGENTE A LA FECHA DE EMISIÓN DE LAS
RESOLUCIONES DE AUTORIZACIÓN PARA PUBLICIDAD EXTERIOR DEL
DENUNCIANTE)
(...)
Artículo 20. Clasificación de los Elementos de Publicidad Exterior. Para efectos de
este Plan Regulador, los Elementos de Publicidad Exterior se clasifican:
1. Por el tiempo de exhibición:
(...)
b. Definitivos. Los que se fijen, instalen, ubiquen o difundan por el periodo máximo
establecido en la norma metropolitana en la materia, por un lapso máximo de 5
años .”
(Subrayado y énfasis nuestro)

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62. Por tanto, el plazo de vigencia de cinco (5) años previsto en las
4020519.1SOPAOGACU/MSI y 4040519.1SOPAOGACU/MSI, así
como la exigencia de renovarlas y/u obtener nuevas autorizaciones, luego de
transcurrido dicho plazo de vigencia, a través de las Papeletas de Infracción
213013 y 195913, tiene sustento en los artículos 21 de la Ordenanza
210MML y 20 de la Ordenanza 104MSI, disposiciones cuya legalidad no ha
sido cuestionada en el presente caso.

63. En atención a lo expuesto y dado que la denunciante no cuestionó la
legalidad de los artículos 21 de la Ordenanza 210MML y 20 de la
Ordenanza 104MSI ni indicó que estas normas, en abstracto, constituyen
barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad, no es posible
que la Sala evalúe o se pronuncie sobre la legalidad de dichas ordenanzas,
más aun si estas actualmente se encuentran derogadas.

64. Por lo expuesto, en cumplimiento al principio de legalidad, corresponde que
esta Sala presuma la validez de los artículos 21 de la Ordenanza 210MML y
20 de la Ordenanza 104MSI y declare que la exigencia de renovar y/u
obtener nuevas autorizaciones para la instalación de anuncios publicitarios
luego de transcurrido el plazo de vigencia de cinco (5) años previsto en las
4020519.1SOPAOGACU/MSI y 4040519.1SOPAOGACU/MSI es legal,
dado que se ajusta a lo previsto en dichas disposiciones.

65. Por otro lado, denunciante indicó que sus autorizaciones para instalar
anuncios publicitarios tienen vigencia indeterminada conforme a lo señalado
en los lineamientos de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas
sobre Colocación de Anuncios Publicitarios.

66. Sobre el particular, se debe recordar que dichos lineamientos no son normas
jurídicas e incluso no tienen carácter vinculante. Los mismos solo sirven para
orientar a los administrados sobre los alcances y criterios en que las
Comisiones del Indecopi (como primera instancia) vienen interpretando
normas a través de sus pronunciamientos, de conformidad c on lo dispuesto
en el artículo 9 del Decreto Legislativo 807, Facultades, Normas y
Organización del Indecopi . Por tanto, el argumento del denunciante debe
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ser desestimado. Ello, más aún si en el presente caso los actos
18

DECRETO LEGISLATIVO 807, FACULTADES, NORMAS Y ORGANIZACIÓN DEL INDECOPI
Artículo 9. Las Comisiones y Oficinas podrán aprobar pautas o lineamientos que, sin tener carácter vinculante,
orienten a los agentes económicos sobre los alcances y criterios de interpretación de las normas cuya aplicación
tiene encomendada cada Oficina o Comisión.

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cuestionados tienen como sustento lo señalado en ordenanzas municipales

cuya legalidad no fue cuestionada en su oportunidad.

Indicios de carencia de razonabilidad

67. Teniendo en cuenta que el análisis de la presunta barrera burocrática ha
superado el análisis de legalidad, corresponde determinar si el denunciante
aportó indicios acerca de la carencia de razonabilidad de exigir la renovación
y/u obtención de nuevas autorizaciones de anuncios publicitarios al exterior
del local comercial del denunciante al vencimiento de la autorización o
certificado anterior, materializada en las Resoluciones de Autorización para
195913, así como en sus informes ampliatorios.

68. De la revisión de la denuncia, se aprecia que el denunciante solo mencionó
lo siguiente, como un presunto indicio acerca de la carencia de razonabilidad
de la medida:

“
ESCRITO DEL 20 DE MARZO DE 2014
(...)
4.3 En efecto, no existe racionalidad alguna para exigir que una autorización
sea obtenida una y otra vez, en forma periódica, cada 12 meses , cuando las
condiciones en las que fue otorgada no han variado. Por tanto la
MUNICIPALIDAD incurren (sic) en una grave arbitrariedad al pretender
exigir a sus administrados que obtengan repetidas veces una nueva
autorización con un mismo propósito. (...)”

69. El
argumento del denunciante no es un indicio acerca de la carencia de
razonabilidad de la medida denunciada, pues en el presente caso no está
acreditado que se le haya exigido la renovación de su autorización para
instalación de anuncios publicitarios cada 12 meses . Por el contrario,
conforme fluye del contenido de las Resoluciones de Autorización para
4040519.1SOPAOGACU/MSI, dichas autorizaciones fueron otorgadas
con un plazo de vigencia de cinco (5) años.

70. Por lo expuesto, en la medida que se ha acreditado que la Municipalidad
exige la renovación y/u obtención de nuevas autorizaciones de anuncios
publicitarios para el local comercial del denunciante de manera legal, pues el
plazo de vigencia de cinco (5) años de previsto en las autorizaciones del
denunciante se encuentra contemplado en los artículos 21 de la Ordenanza
210MML y 20 de la Ordenanza 104MSI, y que el denunciante no aportó
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indicios razonables acerca de su presunta carencia de razonabilidad,

corresponde revocar la Resolución 3242014/CEBINDECOPI del 15 de
agosto de 2014, en el extremo que la Comisión declaró fundada la denuncia
y barrera burocrática ilegal la exigencia de renovar y/u obtener nuevas
autorizaciones de anuncios publicitarios al exterior del local comercial del
denunciante al vencimiento de la autorización o certificado anterior,
materializada en las Resoluciones de Autorización para Publicidad Exterior
Papeletas de Infracción 213013 y 195913, así como en sus informes
ampliatorios; y, reformándola, corresponde declarar infundada la denuncia.

71. Asimismo, corresponde revocar la Resolución 3242014/CEBINDECOPI, en
el extremo que la Comisión dispuso la inaplicación a favor del denunciante
de la barrera burocrática consistente en la exigencia de renovar y/u obtener
nuevas autorizaciones de anuncios publicitarios al exterior del local
comercial del denunciante al vencimiento de la autorización o certificado
anterior,
materializada en las Resoluciones de Autorización para Publicidad
Exterior 4020519.1SOPAOGACU/MSI y 4040519.1SOPAOGACU/MSI
y en las Papeletas de Infracción 213013 y 195913, así como en sus
informes ampliatorios.

72. Finalmente, corresponde revocar la Resolución 3242014/CEBINDECOPI en
el extremo que ordenó a la Municipalidad pagar a favor del denunciante las
costas y costos del procedimiento.

IV. RESOLUCIÓN DE LA SALA

PRIMERO: declarar la nulidad de la Resolución 03902014/STCEBINDECOPI del
14 de julio de 2014 que incorporó al procedimiento a la Municipalidad
Metropolitana de Lima como tercero administrado y de todos los actos sucesivos
vinculados a este extremo.

SEGUNDO: declarar la sustracción de la materia respecto de la presunta barrera
burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad consistente en la exigencia de
renovar y/u obtener nuevas autorizaciones para la instalación de anuncios
publicitarios al exterior del local comercial de Eckerd Perú S.A. al vencimiento de
la autorización o certificado anterior, materializada en la Resolución de
Autorización para Publicidad Exterior 4030519.1SOPAOGACU/MSI, las
Resoluciones de Gerencia 20110036801700GF/MSI y
2374201217.0.0GF/MSI y las Papeletas de Infracción 085811 y 195813,
complementada por Informe Ampliatorio 195813, emitidos por la Municipalidad
Distrital de San Isidro.

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TERCERO: revocar la Resolución 03242014/CEBINDECOPI del 15 de agosto de

2014, en el extremo que declaró fundada la denuncia interpuesta por Eckerd Perú
S.A. contra la Municipa lidad Distrital de San Isidro, por la imposición de una
barrera burocrática ilegal consistente en la exigencia de renovar y/u obtener
nuevas autorizaciones para la instalación de anuncios publicitarios al exterior del
local comercial de Eckerd Perú S.A. al vencimiento de la autorización o certificado
anterior, materializada en las Resoluciones de Autorización para Publicidad
Exterior 4020519.1SOPAOGACU/MSI y 4040519.1SOPAOGACU/MSI y en
las Papeletas de Infracción 213013, complementada por Informe Ampliatorio
212913, y 195913, complementada por Informe Ampliatorio 195913; y,
reformándola corresponde declarar infundada la denuncia.

CUARTO: revocar la Resolución 03242014/CEBINDECOPI del 15 de agosto de
2014, en el extremo que la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas
dispuso la inaplicación a favor del denunciante de la barrera burocrática
consistente en la exigencia de renovar y/u obtener nuevas autorizaciones para la
instalación de anuncios publicitarios al exterior del local comercial de Eckerd Perú
S.A. al vencimiento de la autorización o certificado anterior,
materializada en las
Papeletas de Infracción 213013, complementada por Informe Ampliatorio
212913, y 195913, complementada por Informe Ampliatorio 195913 .

QUINTO: revocar la Resolución 3242014/CEBINDECOPI en el extremo que
ordenó a la Municipalidad Distrital de San Isidro que reembolse las costas y costos
incurridos por Eckerd Perú S.A. en el presente procedimiento y, en consecuencia,
denegar la solicitud presentada por Eckerd Perú S.A. en el extremo que solicitó el
reembolso de dichos conceptos.

Con la intervención de los señores vocales Julio Carlos Lozano Hernández,
Sergio Alejandro León Martínez, Javier Francisco Zúñiga Quevedo y Silvia
Lorena Hooker Ortega.

JULIO CARLOS LOZANO HERNÁNDEZ
Presidente
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1. El 20 de marzo de 2014, complementado por escrito del 15 de abril de 2014 , 1

Eckerd Perú S.A. (en adelante, el denunciante) denunció a la Municipalidad

03282014INDECOPICEB del 1 de abril de 2014, dicho órgano le

para Publicidad Exterior 4020519.1SOPAOGACU/MSI y

(iv) La Papeleta de Infracción 0019592013 (Informe Ampliatorio

barreras burocráticas como l

eliminación de barreras burocráticas, los denunciantes pueden efectuar

las Resoluciones de Gerencia 20110036801700GF/MSI y

advertida la existencia de terceros administrados no comparecientes cuyos