Informe Del Ministerio de Justicia Sobre La Cuestión de Confianza

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres”
"Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia"
INFORME LEGAL N° 184-2021-JUS/DGDNCR
A : ANÍBAL TORRES VÁSQUEZ

Ministro de Justicia y Derechos Humanos
DE : MANUEL ENRIQUE VALVERDE GONZALES

Director General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria
ASUNTO : Opinión jurídica sobre los Proyectos de Ley Nos. 003/2021-CR,

006/2021-CR, 019/2021-CR y 036/2021-CR, que inciden sobre los
artículos 132 y 133 de la Constitución Política.
REFERENCIA: Oficio N° 020-2021-2022-CCR/CR
FECHA : Miraflores, 1 de setiembre de 2021
Tengo el agrado de dirigirme a usted, con la finalidad de remitirle el presente Informe

Legal.
I. ANTECEDENTE
El 26 de agosto de 2021, a través del documento de la referencia, la Comisión de

Constitución y Reglamento del Congreso de la República solicitó al Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos que emita opinión jurídica sobre las siguientes iniciativas
normativas:
a) Proyecto de Ley N° 003/2021-CR, Ley de Reforma del artículo 133 sobre la

cuestión de confianza1 (en adelante, el Proyecto de Ley N° 003/2021-CR).
b) Proyecto de Ley N° 006/2021-CR, Ley de interpretación del uso de la cuestión de

confianza regulada en la Constitución Política del Perú2 (en adelante, el Proyecto
de Ley N° 006/2021-CR).
c) Proyecto de Ley N° 019/2021-CR, Ley que interpreta el último párrafo del artículo
132 de la Constitución Política del Perú sobre los alcances constitucionales de la
cuestión de confianza3 (en adelante, el Proyecto de Ley N° 019/2021-CR).
d) Proyecto de Ley N° 036/2021-CR, Ley de interpretación del articulo 132 de la

Constitución Política del Perú4 (en adelante, el Proyecto de Ley N° 036/2021-CR).
1 Presentado por el Grupo parlamentario Podemos Perú, el 5 de agosto de 2021.

2 Presentado por el Grupo parlamentario Acción Popular, el 10 de agosto de 2021.
3 Presentado por el Grupo parlamentario Alianza para el Progreso, el 12 de agosto de 2021.
4 Presentado por el Grupo parlamentario Avanza País, el 18 de agosto de 2021.
“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición
Complementaria final del D.S. 026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través
de la siguiente dirección web: https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de
Documento, Número y Rango de Fechas de ser el caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e
ingresando Tipo de Documento, Número, Remitente y Año, según corresponda. ”
1
Objeto
El presente Informe Legal tiene por objeto el análisis de los Proyectos de Ley Nos.
003/2021-CR, 006/2021-CR, 019/2021-CR y 036/2021-CR, de conformidad con lo
establecido en el Punto 7.3.1 del “Lineamiento para la atención de solicitudes de
Dictámenes Dirimentes, Opiniones Jurídicas e Informes Legales”5.
Base Legal
a) Constitución Política del Perú, publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de

diciembre de 1993 (en adelante, la Constitución).
b) Ley N° 26889, Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa,

publicada en el diario oficial El Peruano el 10 de diciembre de 1997 (en adelante,
la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa).
c) Decreto Supremo N° 008-2006-JUS, Decreto supremo que aprueba el

Reglamento de la Ley N° 26889, Ley Marco para la Producción y Sistematización
Legislativa, publicado en el diario oficial El Peruano el 24 de marzo de 2006 (en
adelante, el Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización
Legislativa).
II. ANÁLISIS
DE LAS INICIATIVAS NORMATIVAS
DE LOS LÍMITES A LA REFORMA CONSTITUCIONAL
1. La Constitución atribuye, en su artículo 206, la potestad de reformarla al Poder

Legislativo6, pero dicha potestad no es absoluta, conforme a lo señalado por el
Tribunal Constitucional7, quien afirma que, a diferencia del Poder Constituyente,
que no tiene más límite que la voluntad del Pueblo, el Poder de Reforma
Constitucional está sometido a una serie de límites formales y materiales. Los
primeros aluden a las reglas competenciales y procedimentales para que la
5 Aprobado por Resolución Viceministerial N° 003-2021-JUS-VMJ, publicada en el diario oficial El

Peruano el 26 de junio de 2021.
6 Constitución, artículo 206: “Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con
mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede
omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias
sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de
congresistas. La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la
República.
La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la República, con aprobación
del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al cero punto
tres por ciento (0.3%) de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral”.
7 Constitución, artículo 201, párrafo 1, parte 1: “El Tribunal Constitucional es el órgano de control de
la Constitución”.
2
reforma prospere, mientras que los segundos se refieren a los principios que dan
identidad y constituyen la esencia del texto constitucional. Dentro de estos límites
materiales se encuentran los principios de primacía de la persona, dignidad del
hombre, vida, igualdad y los demás derechos fundamentales, los cuales son
consustanciales al Estado social y democrático de Derecho. Asimismo,
Constitución económica, soberanía del pueblo, forma republicana de gobierno,
régimen representativo, alternancia del gobierno, separación de poderes y, en
general, régimen político y forma de Estado8.
2. Siendo así, ello no implica que el Parlamento puede introducir modificaciones a

las demás disposiciones de la Constitución de cualquier manera, pues podrían
afectar indirectamente los principios y derechos que, de modificarse, introducirían
desorganización e incoherencia.
3. En ese sentido, las reformas constitucionales tienen que analizarse también a la

luz de los principios que orientan la interpretación de la Constitución, los cuales
han sido dilucidados por el Tribunal Constitucional.
4. En efecto, el Tribunal Constitucional indica que la Constitución, debido a la

estructura de sus disposiciones, que no obedecen a la lógica de las demás normas
(supuesto normativo–subsunción del hecho–consecuencia jurídica), demanda que
los métodos de interpretación constitucional no se agoten en los criterios clásicos
de interpretación (literal, teleológico, sistemático e histórico), sino que abarquen
también una serie de principios, entre los cuales se encuentran:
a. El principio de unidad: por el cual, la Constitución debe interpretarse como

un “todo” armónico y sistemático, a partir del cual se organiza el sistema
jurídico en su conjunto.
b. El principio de concordancia práctica: por el cual, toda aparente tensión

entre las disposiciones constitucionales debe resolverse “optimizando” su
interpretación, es decir, sin sacrificar ninguno de los derechos o principios
concernidos; y considerando que, en última instancia, todos los preceptos
de la Constitución, incluso los de su parte “orgánica”, se reconducen a la
protección de los derechos fundamentales, como manifestaciones del
principio de dignidad humana, cuya defensa y respeto es el fin supremo de
la sociedad y el Estado.
8 Tribunal Constitucional, Pleno Jurisdiccional, Lima, Expediente N° 014-2002-PI/TC, Sentencia del

21 de enero de 2002, Fundamentos 71 a 77.
Tribunal Constitucional, Lima, Expediente N° 051-2004-PI/TC, Resolución del 22 de diciembre de
2004, Fundamentos 2 y 4 (párrafos 1 y 2).
Tribunal Constitucional, Pleno Jurisdiccional, Lima, Expedientes Acumulados Nos. 050-2004-PI/TC,
051-2004-PI/TC, 004-2005-PI/TC, 007-2005-PI/TC y 009-2005-PI/TC, Sentencia del 3 de junio de
2005, Fundamento 35.
3
c. El principio de corrección funcional: por el cual, el juez debe interpretar

la Constitución sin desvirtuar las funciones y competencias que ella ha
asignado a cada uno de los órganos constitucionales, de modo tal que se
garantice el equilibrio inherente al Estado Constitucional, el cual es
presupuesto del respeto de los derechos fundamentales.
d. El principio de función integradora: por el cual, el “producto” de la

interpretación constitucional solo podrá ser válido en la medida que
contribuya a integrar, pacificar y ordenar las relaciones de los poderes
públicos entre sí, y las de éstos con la sociedad.
e. Y el principio de fuerza normativa: por el cual, la interpretación de la

Constitución debe orientarse a relevar y respetar su naturaleza de norma
jurídica, vinculante in toto y no sólo parcialmente, vinculación que alcanza a
toda la sociedad y el Estado9.
5. Precisamente, bajo dichos parámetros, esta Dirección General analizó

anteriormente el Proyecto de Ley N° 6404/2020-CR, que planteaba modificar los
artículos 130, 132, 133 y 134 de la Constitución, emitiendo el Informe Legal N°
064-2021-JUS/DGDNCR, de fecha 17 de marzo de 2021, precisando que “la
propuesta de prohibir que un Consejo de Ministros esté formado por miembros de
uno anterior al cual se le censuró o negó la confianza, y que se nombre como
ministro a quien le acaeció lo mismo, iría en contra de la potestad constitucional
del Presidente de la República de nombrar y de remover a los ministros”.
6. Considerando que los Proyectos de Ley Nos. 003/2021-CR, 006/2021-CR,

019/2021-CR y 036/2021-CR, bajo análisis, inciden similarmente sobre los
artículos 132 y 133 de la Constitución, esta Dirección General ratifica los
argumentos expresados en el Informe Legal N° 064-2021-JUS/DGDNCR y pasa
a analizar cada uno de los citados proyectos.
DEL PROYECTO DE LEY N° 003/2021-CR
7. El Proyecto de Ley N° 003/2021-CR plantea modificar la Constitución en el sentido

siguiente:
9 Tribunal Constitucional, Pleno Jurisdiccional, Expediente N° 5854-2005-PA/TC, Sentencia del 8 de

noviembre de 2005, Fundamento 12.
4
Constitución Proyecto de Ley N° 003/2021-CR

Crisis total del gabinete Crisis total del gabinete
Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Artículo 133.- El Presidente del Consejo de
Ministros puede plantear ante el Congreso Ministros puede plantear ante el Congreso
una cuestión de confianza a nombre del una cuestión de confianza a nombre del
Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si Consejo, previo acuerdo registrado en
es censurado, o si renuncia o es removido por acta. Si la confianza le es rehusada, o si es
el Presidente de la República, se produce la censurado, o si renuncia o es removido por el
crisis total del gabinete. Presidente de la República, se produce la
crisis total del gabinete.
No puede plantear una cuestión de

confianza sobre procedimientos y
funciones de competencia exclusiva del
Congreso de la República, sobre
iniciativas legislativas que no pueda
observar, ni sobre propuestas de
referéndum.
8. Con respecto a la propuesta de que el Presidente del Consejo de Ministros puede

plantear cuestión de confianza a nombre de todo el Consejo previo acuerdo
registrado en acta, debe tenerse presente que la Constitución, en su artículo 130,
establece que el mismo, luego de haber sido investido como tal y luego de haber
expuesto ante el Parlamento la política general del gobierno, plantea sobre esta
cuestión de confianza, sin obligación de consultarlo. Por tanto, en el mismo sentido
debe entenderse el artículo 133 que le otorga la potestad de plantear una cuestión
de confianza a nombre de todo el Gabinete, conforme al Principio de Unidad de la
Constitución que ordena interpretarla como un todo armónico y sistemático, tal
como se señaló líneas arriba.
9. Si bien el párrafo 1 del artículo 126 de la Constitución, señala “Todo acuerdo del
Consejo de Ministros requiere el voto aprobatorio de la mayoría de los
miembros”, la citada norma debe interpretarse bajo el Principio de Concordancia
Práctica, que ordena resolver toda tensión entre las disposiciones constitucionales
sin sacrificar ninguno de los valores, derechos o principios concernidos.
10. Asimismo, debe considerarse lo previsto en el numeral 3 del artículo 118 y el

numeral 1 del artículo 123, que disponen que el Presidente de la República tiene
atribuida la potestad de “Dirigir la política general del Gobierno” de modo
exclusivo y sin obligación de consultar con alguien más, siendo “el portavoz
autorizado” de esa política el Presidente del Consejo de Ministros. En esa línea,
se desprende, de manera coherente que, en las decisiones que involucren a la
política de gobierno, se consulte con el Presidente de la República). (Negritas
agregadas)
5
11. Cabe señalar que dentro de las decisiones que involucran la política general del
gobierno se encuentran comprendidas la cuestión de confianza que tiene que
hacer el Presidente del Consejo de Ministros al asumir sus funciones y el
planteamiento de cuestión de confianza que puede hacer en otras ocasiones a
nombre de todo el Consejo pues, conforme al artículo 119 de la Constitución, le
corresponde “La dirección y la gestión de los servicios públicos”, servicios que
son objetos necesarios de toda política gubernamental. (Negritas agregadas)
12. Por tanto, de una interpretación concordante entre los artículos 118, 119, 123, 126,
130 y 133 de la Constitución, se desprende que las decisiones del Consejo de
Ministros necesitan de la aprobación previa de la mayoría de sus miembros, salvo
la de proponer una cuestión de confianza a nombre de todo el Consejo, que es
atribución exclusiva de su Presidente y para lo cual no precisa del acuerdo previo
de los demás ministros ni que este acuerdo quede registrado en acta; por ende,
la propuesta en ese sentido no resultaría constitucionalmente viable.
13. Con respecto a la propuesta de prohibir que la cuestión de confianza trate sobre
procedimientos y funciones exclusivas del Parlamento, debe tenerse presente
que, aunque la Constitución establece en su artículo 43 el Principio de Separación
de Poderes, por el cual ningún poder estatal puede interferir en las potestades de
otro poder estatal, la misma Norma Fundamental prevé una serie de controles
entre los poderes estatales, estableciéndolos de un modo general.
14. Así, la Constitución prevé, en su artículo 132, como un control del Poder
Legislativo hacia el Poder Ejecutivo, la censura de ministros, imponiendo para ello
solo límites procedimentales (que la moción de censura sea presentada por el
veinticinco por ciento del número legal de congresistas, que se debata y vote entre
el cuarto y el décimo día natural después de su presentación, y que su aprobación
requiere el voto de más de la mitad del número legal de congresistas), y sin
prohibir, por ejemplo, que se censure a los ministros por la dirección política de
sus carteras (considerando que la política general del gobierno es una potestad
exclusiva del Poder Ejecutivo), pues entonces la censura no sería un control.
15. Del mismo modo, no puede prohibirse que, el planteamiento de cuestión de

confianza, previsto por el artículo 133 de la Constitución como un control del Poder
Ejecutivo hacia el Poder Legislativo, trate sobre potestades de este último poder,
pues entonces dejaría de ser, al igual que la censura ministerial, un mecanismo
de control.
16. Sobre el particular, en la ocasión que se quiso prohibir que la cuestión de

confianza versara sobre la aprobación o no de normas, procedimientos legislativos
o controles políticos, el Tribunal Constitucional afirmó que “la cuestión de
confianza (…) ha sido regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara
finalidad de brindar al Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca
de respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su
gestión requiera”, por tanto, la referida prohibición “resulta inconstitucional por
6
contrariar el principio de balance entre poderes, pues restringe

indebidamente la facultad de los ministros de poder plantear al Congreso de
la República cuestiones de confianza en los asuntos que la gestión del
Ejecutivo demande, desnaturalizando así la finalidad constitucional de la
referida institución y alterando la separación de poderes”10. (Negritas
agregadas)
17. En consecuencia, la propuesta de prohibir que la cuestión de confianza trate sobre

procedimientos y funciones exclusivas del Poder Legislativo, además de que
desnaturalizaría dicho control, implicaría limitar la dirección política general del
gobierno en manos del Poder Ejecutivo.
18. Con respecto a la propuesta de prohibir que la cuestión de confianza trate sobre
iniciativas legislativas que el Primer Mandatario no puede observar, es decir, sobre
reformas constitucionales, debe considerarse que, si bien la Constitución
establece en su artículo 206 que una “ley de reforma constitucional no puede ser
observada por el Presidente de la República”, no se puede concluir que el
Presidente de la República, a través del Presidente del Consejo de Ministros, no
pueda plantear cuestión de confianza sobre una reforma constitucional. (Negritas
agregadas)
19. Al respecto, debe considerarse que el propio artículo 206 de la Constitución

dispone expresamente que “La iniciativa de reforma constitucional corresponde
al Presidente de la República”, entre otros; por tanto, de una interpretación
unitaria de la Constitución, se advierte que el Primer Mandatario puede plantear
como cuestión de confianza una reforma constitucional. (Negritas agregadas)
20. De lo expuesto, la propuesta de prohibir que la cuestión de confianza trate sobre

reformas constitucionales, además de que contravendría la unidad de la
Constitución, implicaría también limitar la dirección de la política general del
gobierno en manos del Presidente de la República, quien puede requerir, para
plantear su política de gobierno, una reforma de la Constitución. Cabe destacar
que el planteamiento de una cuestión de confianza sobre la materia no supone
necesariamente su aprobación por el Congreso, el cual mantiene incólume sus
prerrogativas de aprobar o denegar la respectiva cuestión de confianza.
21. En lo que respecta la propuesta de prohibir que la cuestión de confianza trate

sobre propuestas de referéndum, debe considerarse que, al igual que una reforma
constitucional, la realización de un referéndum sobre cualquiera de las materias
enumeradas en el artículo 32 de la Constitución, puede ser parte de una política
de gobierno del Presidente de la República y, en línea con lo señalado en el
párrafo anterior, eventualmente un referéndum puede formar parte de una reforma
constitucional.
10 Tribunal Constitucional, Pleno Jurisdiccional, Lima, Expediente N° 006-2018-PI/TC, Sentencia del 6

de noviembre de 2018, Fundamentos 75 y 76.
7
22. A mayor abundamiento, el propio Tribunal Constitucional, supremo intérprete de

la Constitución, en el Exp. N° 0006-2018-PI/TC, zanjó el debate respecto a la
posibilidad de limitar los alcances de la cuestión de confianza, señalando que:
75. Este Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de

confianza que pueden plantear los ministros ha sido regulada en la
Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al
Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de
respaldo político por parte del Congreso, para llevar a cabo las
políticas que su gestión requiera.
23. Asimismo, no puede soslayarse que el 9 de diciembre de 2018 se realizó el

referéndum respecto de cuatro proyectos de reforma constitucional. La pregunta
4 de la cédula de votación estaba referida al proyecto que incluía la reforma del
artículo 133 de la Constitución para establecer cambios a los alcances de la
cuestión de confianza, modificación constitucional que no prosperó. En
consecuencia, uno de los resultados de este referéndum fue el fracaso del intento
de incluir en la Constitución la prohibición de plantear cuestiones de confianza en
respaldo de iniciativas legislativas de cualquier tipo.
24. Finalmente, con respecto a la propuesta que el otorgamiento o rechazo de la

cuestión de confianza sea declarada por el Congreso luego de la votación
respectiva, es preciso señalar que resultaría pertinente establecerlo en el
Reglamento del Congreso y no en la Constitución, más aun si en la Exposición de
Motivos no se aprecia sustento alguno para su incorporación en el Norma
Fundamental.
25. En consecuencia, el Proyecto de Ley N° 003/2021-CR, resultaría inviable.
DE LOS PROYECTOS DE LEY NOS. 006/2021-CR, 019/2021-CR Y 036/2021-CR
26. Los Proyectos de Ley Nos. 006/2021-CR, 019/2021-CR y 036/2021-CR plantean

textos similares, tal como se patentiza en el cuadro siguiente:
Proyecto de Ley N° Proyecto de Ley N° Proyecto de Ley N°

006/2021-CR 019/2021-CR 036/2021-CR
Artículo Único.- Artículo Único.- Artículo Único.-

Interpretación del uso de la Interpretación del último Interpretación del artículo
cuestión de confianza párrafo del artículo 132 de 132 de la Constitución
regulada en los artículos la Constitución Política Política del Perú
132 y 133 de la Constitución sobre los alcances
Política del Perú constitucionales de la
cuestión de confianza
El Poder Ejecutivo puede Se interpreta que la cuestión La posibilidad de plantear una

plantear cuestión de de confianza planteada sobre cuestión de confianza debe
8
confianza sobre una iniciativa una iniciativa ministerial está interpretarse como referida a
legislativa ministerial, en referida a materias de materias de competencia del
materias de su competencia, competencia del Poder Poder Ejecutivo, no
no siendo procedente las Ejecutivo, no encontrándose encontrándose entre ellas,
iniciativas legislativas de entre ellas, las referidas a la las referidas a la aprobación o
competencias exclusivas del aprobación o no de reformas no de reformas
Congreso de la República, constitucionales ni las que constitucionales ni las que
como la aprobación de son de competencia son materia exclusiva y
reformas constitucionales. exclusiva y excluyente del excluyente del Congreso de
Congreso de la República. la República.
En el caso de plantearse La decisión que toma el La aprobación o rechazo de

cuestión de confianza sobre Congreso de la República la cuestión de confianza se
iniciativas legislativas, debe sobre la aprobación o determina expresamente por
culminarse el procedimiento rechazo de la cuestión de la votación del Pleno del
parlamentario, incluido el confianza es comunicada al Congreso, no siendo
trámite establecido en el Poder Ejecutivo para su procedente la presunción de
artículo 108 de la validez. la misma. Una vez concluido
Constitución Política del el debate y la votación, el
Perú, o ser promulgada por el resultado se ponen en
presidente del Congreso. conocimiento del Poder
Ejecutivo mediante oficio. Los
actos derivados del acuerdo
del Pleno sobre la cuestión de
confianza solo pueden
efectuarse una vez realizada
dicha comunicación.
El rechazo o aprobación de la
cuestión de confianza sólo
producirá efectos legales,
cuando la decisión final sea
notificada por el Congreso al
Poder Ejecutivo; no siendo
procedente la presunción de
la misma.
27. Como se aprecia, los Proyectos de Ley Nos. 006-2021-CR, 019-2021-CR y 036-
2021-CR plantean en común tres puntos:
a) circunscribir la cuestión de confianza a las potestades del Poder Ejecutivo;
b) prohibir que la cuestión de confianza verse sobre reformas constitucionales;

y
c) establecer que la aprobación o negación de la cuestión de confianza solo

suerte efectos luego de su votación en el Parlamento y su comunicación al
Poder Ejecutivo.
9
28. Es importante reparar en que las tres propuestas bajo comentario, a diferencia de
la propuesta comentada en el acápite anterior, proponen la interpretación de los
artículos 132 y 133 de la Constitución. Al respecto, si bien, siguiendo a Häberle,
la Constitución es pasible de ser interpretada por los diversos actores de la
sociedad11, cierto es, también, que en nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 1
de la Ley N° 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, contempla que dicho
Tribunal “es el órgano supremo de interpretación y control de la
constitucionalidad”.
29. En ese sentido, la interpretación que el Tribunal Constitucional realiza sobre las
disposiciones constitucionales resulta vinculante para todos los poderes públicos,
incluso para el Poder Legislativo. Siendo ello así, la interpretación de los artículos
132 y 133 por parte del Congreso de la República, no puede resultar opuesta a la
interpretación realizada por el Tribunal Constitucional. Así, el supremo intérprete
se ha referido a los alcances de la cuestión de confianza, sobre todo en las
sentencias de los expedientes N°s 00006-2018-PI/TC y N° 00006-2019-CC/TC.
30. En atención a ello, cualquier norma infra constitucional que pretenda interpretar o
contemplar los alcances de un instrumento de control político constitucionalmente
previsto como lo es la cuestión de confianza que se aparte de la interpretación
realizada por el Tribunal Constitucional, devendría en inconstitucional. Al respecto,
si el legislador estima que los alcances de las disposiciones constitucionales
requieren de alguna modificación respecto de sus alcances o la claridad de las
mismas, cuenta para ello con la competencia para reformar la Constitución,
siguiendo lo dispuesto en el artículo 206 de la Constitución, respetando siempre
los límites de la reforma constitucional a los que hemos aludido en el acápite
anterior.
31. Lo contrario llevaría a que el Congreso de la República, a través de una ley

ordinaria, en la práctica lleve a cabo una reforma constitucional sin respetar lo
previsto por el artículo 206 de la Constitución, lo que supondría una vulneración a
la misma, con las consiguientes consecuencias de defraudar la Carta Magna.
32. Al respecto, no puede soslayarse que, en su momento, por ejemplo, Chirinos Soto
apuntó que “en el ejercicio de su potestad de interpretación constitucional, el
Congreso no puede alterar el texto constitucional para eludir la reforma de la
Constitución”12.
33. Ahora bien, la propuesta prevista en el literal a) es similar a una planteada por el
Proyecto de Ley N° 003/2021-CR, por tanto, se arriba a la misma conclusión, es
11 Häberle, P. (2008). “La sociedad abierta de los intérpretes constitucionales: una

contribución para la interpretación pluralista y “procesal” de la Constitución”. En: Revista
sobre enseñanza del Derecho, N° 11 (6), pp. 29-61.
12
Chirinos Soto, C. (1996). “Dictamen en minoría del Proyecto de Ley N° 1559/96-CR”. Congreso
de la República.
10
decir, que prohibir que la cuestión de confianza trate sobre potestades del Poder
Legislativo, además de desnaturalizar dicho control, limitaría la dirección política
general del gobierno en manos del Poder Ejecutivo.
34. La propuesta del literal b) es similar a la planteada por el Proyecto de Ley N°

003/2021-CR, por lo que, se concluye bajo los mismos argumentos que prohibir
que la cuestión de confianza trate sobre reformas constitucionales, además de
contradecir la unidad de la Constitución, limitaría también la dirección política
general del gobierno en manos del Poder Ejecutivo.
35. En ese sentido, cabe reiterar lo señalado por el Tribunal Constitucional en el Exp.
N° 0006-2018-PI/TC en el sentido de que la cuestión de confianza “ha sido
regulada en la Constitución de manera abierta, con la clara finalidad de brindar al
Poder Ejecutivo un amplio campo de posibilidades en busca de respaldo político
por parte del Congreso, para llevar a cabo las políticas que su gestión requiera”
(FJ 75).
36. Con respecto a la propuesta del literal c), de excluir la negación tácita de la
cuestión de confianza, debe considerarse que, si bien la aprobación o negación
de la cuestión de confianza debería materializarse en un acto expreso y formal del
Parlamento, pueden surgir justificadas excepciones.
37. Respecto al otorgamiento o negación de la confianza, el Tribunal Constitucional

se ha pronunciado en el Exp. N° 006-2019-CC/TC, y se señala lo siguiente:
36. Ahora bien, el que esto sea así [el haber “otorgado” la confianza] no
supone que este Tribunal sea ajeno a advertir la posibilidad de que, en un
afán de evitar asumir su respectiva responsabilidad política, el Congreso
de la República pueda, al menos formalmente, votar a favor de la
confianza pese a que, en los hechos, no adopte ninguna medida que
materialice dicha manifestación de voluntad. En realidad, las mismas
circunstancias en las que se desenvuelve la política no hacen sino
reafirmar que este Tribunal deba introducir la posibilidad que se planteen
excepciones a la regla general según la cual la denegación debe ser
expresa a través de un acto de votación por parte del Congreso de la
República
37. De hecho, este amplio abanico de supuestos hace recomendable que

este Tribunal no establezca reglas perennes e inmutables en torno a las
formas en las que se deniega o aprueba la confianza. En efecto, no queda
ninguna duda que el acto de votación es un signo considerable respecto
de la decisión del Congreso de la República, pero ello no puede impedir
que, en supuestos excepcionales —como el presentado en este caso—,
sea posible asumir que incluso una votación favorable puede disfrazar una
intención de no brindar la confianza solicitada.
11
38. En efecto, el Tribunal Constitucional afirma que, “si bien es cierto que, en la mayor
cantidad de escenarios, la verificación del otorgamiento o denegación de la
cuestión de confianza se puede advertir con el acto de la votación en el Congreso
de la República, también es importante considerar que existen supuestos
extraordinarios en los que es evidente que, por su accionar, el órgano
legislativo ha decidido rechazar la confianza planteada”; por ello, en el caso
de la disolución del Parlamento acaecida el 30 de setiembre de 2019, consideró
que, “el Presidente del Consejo de Ministros planteó la cuestión de confianza no
solo en relación con la deliberación de un proyecto de reforma a la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, sino también con el propósito de postergar el proceso
de elección de los magistrados que se desarrollaba en ese momento. Así, la
votación efectuada por el Congreso de la República manifestó la aceptación del
primer punto planteado, mas no del segundo, ya que el Pleno del Congreso
procedió a continuar con el acto de la elección de los magistrados”13.
(Negritas agregadas)
39. En ese mismo sentido, Cesar Landa señala que:
“(…) si bien la figura de la denegación fáctica de la cuestión de confianza no se

encuentra reconocida en la Constitución; sin embargo, desde el siglo XIX y
comienzos del siglo XX, ya se ha abordado la idea de la eficacia de la
Constitución en sentido real o material; (…) En consecuencia, se debe tener en
cuenta que no pueden tomarse actos contrarios a la cuestión de confianza
acompañados por una declaración vacía de aprobación como una verdadera
aceptación de la cuestión de confianza. De permitirse ello, hubiera implicado
señalar que basta con votar a favor de una cuestión de confianza sin actuar honesta
o coherentemente en base a lo que se ha aprobado, para que se cumpla el requisito
de aprobación del mismo”14 .(Negritas agregadas).
40. Por tanto, la propuesta de excluir la negación tácita de la cuestión de confianza

implicaría desconocer los supuestos ya aceptados por el Tribunal Constitucional,
en los que el Poder Legislativo puede negar, en la vía de los hechos, una cuestión
de confianza planteada, socavando así un control político atribuido al Poder
Ejecutivo.
41. En consecuencia, los Proyectos de Ley Nos. 006-2021-CR, 019-2021-CR y 036-

2021-CR, con todas sus propuestas, resultarían constitucionalmente inviables.
13 Tribunal Constitucional, Pleno Jurisdiccional, Lima, Expediente N° 006-2019-CC/TC, Sentencia del

14 de enero de 2020, Fundamentos 211 y 212.
14
Landa, Cesar (2019). La Cuestión de Confianza y la Disolución del Congreso Peruano.
PARLAMENTO Y CONSTITUCIÓN. Anuario. Año 2020. Nº21. p. 71.
12
DE LA CALIDAD Y TÉCNICA NORMATIVA
DE LOS LINEAMIENTOS GENERALES
42. La Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa establece los

lineamientos generales para la elaboración, la denominación y publicación de
leyes, con el objeto de sistematizar la legislación, garantizando su coherencia y
seguridad jurídica.
43. Por su parte, el Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización

Legislativa preceptúa, en su artículo 1, que los anteproyectos de ley se estructuran
en las siguientes partes:
a) Título de la disposición.
b) Parte expositiva o exposición de motivos.
c) Análisis costo beneficio.
d) Análisis de impacto de la vigencia de la norma en la legislación nacional.
e) Fórmula normativa, en la que se incluye una parte considerativa, parte dispositiva
y parte final.
DEL TÍTULO DE LA DISPOSICIÓN
44. La Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa establece, en el

primer párrafo de su artículo 3, que “la Ley debe tener una denominación oficial
que exprese su alcance integral”.
45. En el presente caso, los Proyectos de Ley se titulan:
a) Proyecto de Ley N° 003/2021-CR, Ley de Reforma Constitucional del

artículo 133 sobre la cuestión de confianza;
b) Proyecto de Ley N° 006/2021-CR, Ley de interpretación del uso de la
cuestión de confianza regulada en la Constitución Política del Perú;
c) Proyecto de Ley N° 019/2021-CR, Ley que interpreta el último párrafo del
artículo 132 de la Constitución Política del Perú sobre los alcances
constitucionales de la cuestión de confianza; y
d) Proyecto de Ley N° 036/2021-CR, Ley de interpretación del artículo 132 de
la Constitución Política del Perú.
Títulos que expresan en estricto el alcance de las iniciativas normativas en

conjunto.
DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
46. El Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización preceptúa,

en su artículo 2, que:
13
La exposición de motivos consiste en la fundamentación jurídica de la necesidad de

la propuesta normativa, con una explicación de los aspectos más relevantes y un
resumen de los antecedentes que correspondan y, de ser el caso, de la legislación
comparada y doctrina que se ha utilizado para su elaboración.
Asimismo, la fundamentación debe incluir un análisis sobre la constitucionalidad o
legalidad de la iniciativa planteada, así como sobre su coherencia con el resto de
normas vigentes en el ordenamiento jurídico nacional y con las obligaciones de los
tratados internacionales ratificados por el Estado.
47. En el presente caso, en las Exposiciones de Motivos de los Proyectos de Ley, no

se sustentan debidamente las propuestas normativas, tal como se explica líneas
arriba.
DEL ANÁLISIS COSTO BENEFICIO
48. El Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa

preceptúa, en su artículo 3, que el Análisis Costo Beneficio sirve como método de
análisis para conocer en términos cuantitativos los impactos y efectos que tiene
una propuesta normativa sobre diversas variables que afectan a los actores, la
sociedad y el bienestar general, de tal forma que permite cuantificar los costos y
beneficios o en su defecto posibilita apreciar analíticamente beneficios y costos
no cuantificables. La necesidad de la norma debe estar justificada dada la
naturaleza de los problemas, los costos y beneficios probables y los mecanismos
alternativos para solucionarlos.
49. Asimismo, señala que este análisis es obligatorio en los anteproyectos de normas
de desarrollo constitucional, leyes orgánicas o de reformas del Estado; leyes que
incidan en aspectos económicos, financieros, productivos o tributarios; y leyes
relacionadas con política social y ambiental.
50. En el presente caso, en los Análisis Costo Beneficio de los Proyectos de Ley, sólo
se consigna que las iniciativas normativas no significarán un gasto para el Estado,
sin identificar en concreto los actores sociales que se verían beneficiados o
perjudicados con las mismas.
DEL ANÁLISIS DE IMPACTO EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL
51. El Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa

preceptúa, en su artículo 4, que el Análisis de Impacto de la Vigencia de la Norma
en la Legislación Nacional debe precisar si se trata de innovar supliendo vacíos
en el ordenamiento o si se trata de una propuesta que modifica o deroga normas
vigentes. En caso de tener un efecto derogatorio, éste se debe precisar
expresamente.
52. El análisis debe incluir una referencia a los antecedentes, diagnóstico de la

situación actual y objetivos de la propuesta. Si se modifica o deroga una norma
14
vigente debe analizarse su idoneidad o efectividad precisando falencias, vacíos o

defectos que sea necesario superar mediante una acción normativa.
53. En el presente caso, en los Análisis de Impacto en la Legislación Nacional de los

Proyectos de Ley, sólo se consigna que las propuestas incidirán en los artículos
132 y 133 de la Constitución, sin identificar en concreto los vacíos o deficiencias
de estas disposiciones que se pretenden superar con aquellas iniciativas.
III. CONCLUSIÓN
Estando a las consideraciones expuestas, esta Dirección General de Desarrollo

Normativo y Calidad Regulatoria concluye que, los Proyectos de Ley Nos. 003/2021-
CR, 006/2021-CR, 019/2021-CR y 036/2021-CR, son propuestas que resultarían
constitucionalmente inviables.
IV. RECOMENDACIÓN
Esta Dirección General recomienda remitir el presente Informe Legal a la Comisión de

Constitución y Reglamento del Congreso de la República, para su conocimiento y fines
pertinentes.
Es todo cuanto se tiene que informar.
Atentamente,
Firmado digitalmente por

VALVERDE GONZALES Manuel
Enrique FAU 20131371617 soft
Fecha: 2021.09.01 15:30:53
-05'00'
Manuel Enrique Valverde Gonzales
Director General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Firmado digitalmente por

CARRANZA CHUNGA Jenny Del
Pilar FAU 20131371617 soft
Fecha: 2021.09.01 15:26:09
-05'00'
Jenny del Pilar Carranza Chunga

Directora de Desarrollo Jurídico y Calidad Regulatoria
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Anexo: Informe Legal N° 064-2021-JUS/DGDNCR
15

Informe Del Ministerio de Justicia Sobre La Cuestión de Confianza

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Informe Del Ministerio de Justicia Sobre La Cuestión de Confianza

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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres”

"Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia"

INFORME LEGAL N° 184-2021-JUS/DGDNCR

A : ANÍBAL TORRES VÁSQUEZ

DE : MANUEL ENRIQUE VALVERDE GONZALES

ASUNTO : Opinión jurídica sobre los Proyectos de Ley Nos. 003/2021-CR,

REFERENCIA: Oficio N° 020-2021-2022-CCR/CR

FECHA : Miraflores, 1 de setiembre de 2021

Tengo el agrado de dirigirme a usted, con la finalidad de remitirle el presente Informe

El 26 de agosto de 2021, a través del documento de la referencia, la Comisión de

a) Proyecto de Ley N° 003/2021-CR, Ley de Reforma del artículo 133 sobre la

b) Proyecto de Ley N° 006/2021-CR, Ley de interpretación del uso de la cuestión de

d) Proyecto de Ley N° 036/2021-CR, Ley de interpretación del articulo 132 de la

1 Presentado por el Grupo parlamentario Podemos Perú, el 5 de agosto de 2021.

a) Constitución Política del Perú, publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de

b) Ley N° 26889, Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa,

c) Decreto Supremo N° 008-2006-JUS, Decreto supremo que aprueba el

DE LAS INICIATIVAS NORMATIVAS

DE LOS LÍMITES A LA REFORMA CONSTITUCIONAL

1. La Constitución atribuye, en su artículo 206, la potestad de reformarla al Poder

5 Aprobado por Resolución Viceministerial N° 003-2021-JUS-VMJ, publicada en el diario oficial El

2. Siendo así, ello no implica que el Parlamento puede introducir modificaciones a

3. En ese sentido, las reformas constitucionales tienen que analizarse también a la

4. En efecto, el Tribunal Constitucional indica que la Constitución, debido a la

a. El principio de unidad: por el cual, la Constitución debe interpretarse como

b. El principio de concordancia práctica: por el cual, toda aparente tensión

8 Tribunal Constitucional, Pleno Jurisdiccional, Lima, Expediente N° 014-2002-PI/TC, Sentencia del

c. El principio de corrección funcional: por el cual, el juez debe interpretar

d. El principio de función integradora: por el cual, el “producto” de la

e. Y el principio de fuerza normativa: por el cual, la interpretación de la

5. Precisamente, bajo dichos parámetros, esta Dirección General analizó

6. Considerando que los Proyectos de Ley Nos. 003/2021-CR, 006/2021-CR,

DEL PROYECTO DE LEY N° 003/2021-CR

7. El Proyecto de Ley N° 003/2021-CR plantea modificar la Constitución en el sentido

9 Tribunal Constitucional, Pleno Jurisdiccional, Expediente N° 5854-2005-PA/TC, Sentencia del 8 de

Constitución Proyecto de Ley N° 003/2021-CR

No puede plantear una cuestión de

8. Con respecto a la propuesta de que el Presidente del Consejo de Ministros puede

10. Asimismo, debe considerarse lo previsto en el numeral 3 del artículo 118 y el

15. Del mismo modo, no puede prohibirse que, el planteamiento de cuestión de

16. Sobre el particular, en la ocasión que se quiso prohibir que la cuestión de

contrariar el principio de balance entre poderes, pues restringe

17. En consecuencia, la propuesta de prohibir que la cuestión de confianza trate sobre

19. Al respecto, debe considerarse que el propio artículo 206 de la Constitución

20. De lo expuesto, la propuesta de prohibir que la cuestión de confianza trate sobre

21. En lo que respecta la propuesta de prohibir que la cuestión de confianza trate

10 Tribunal Constitucional, Pleno Jurisdiccional, Lima, Expediente N° 006-2018-PI/TC, Sentencia del 6

22. A mayor abundamiento, el propio Tribunal Constitucional, supremo intérprete de

75. Este Tribunal Constitucional encuentra que la cuestión de

23. Asimismo, no puede soslayarse que el 9 de diciembre de 2018 se realizó el

24. Finalmente, con respecto a la propuesta que el otorgamiento o rechazo de la

25. En consecuencia, el Proyecto de Ley N° 003/2021-CR, resultaría inviable.

DE LOS PROYECTOS DE LEY NOS. 006/2021-CR, 019/2021-CR Y 036/2021-CR

26. Los Proyectos de Ley Nos. 006/2021-CR, 019/2021-CR y 036/2021-CR plantean

Proyecto de Ley N° Proyecto de Ley N° Proyecto de Ley N°

Artículo Único.- Artículo Único.- Artículo Único.-

El Poder Ejecutivo puede Se interpreta que la cuestión La posibilidad de plantear una

En el caso de plantearse La decisión que toma el La aprobación o rechazo de

a) circunscribir la cuestión de confianza a las potestades del Poder Ejecutivo;

b) prohibir que la cuestión de confianza verse sobre reformas constitucionales;

c) establecer que la aprobación o negación de la cuestión de confianza solo

31. Lo contrario llevaría a que el Congreso de la República, a través de una ley

11 Häberle, P. (2008). “La sociedad abierta de los intérpretes constitucionales: una