ANTICONCEPCIÓN ORAL DE EMERGENCIA (AOE)

DEFINICION DEL PROBLEMA

El Ministerio de Salud aprobó la AOE como un método de anticoncepción en el

2001, se han inscrito varias marcas de AOE mediante resolución directorial de la
Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas, se aprobó la venta en
farmacias bajo receta médica pero no se ha cumplido con la incorporación de las
pastillas de AOE en los protocolos de atención de los servicios de salud brindados
por el Ministerio de Salud, es decir, no está llegando a las personas de bajos
recursos.
La Comisión de Salud del Congreso ha estado en contra de la resolución que
permite la AOE y ha decidido levantar demandas constitucionales a los ministros
de salud que apoyen este método anticonceptivo que al atentar contra la vida
humana es anticonstitucional.
Se formó una Comisión de Alto Nivel que determinó que la AOE no era abortiva. Al
asumir al cargo la ministra Pilar Mazzetti que implementaría el método de AOE y
está teniendo trabas para hacerlo, por parte del congreso, la Iglesia Católica pero
también tiene presión a favor de La defensora del Pueblo y grupos feministas.
El Ministro de Justicia se ha pronunciado indicando que la AOE al no ser abortiva
no es inconstitucional.

MODELO RACIONAL

1. Decisor: Pilar Mazzetti.

2. Decisión: Incorporar en las Guías Nacionales de Atención Integral de la
Salud Sexual y Reproductiva el Módulo VIII de Planificación Familiar el
Módulo de Anticoncepción Oral de Emergencia.
3. Objetivo: Asegurar el respeto al derecho del hombre y de la mujer a
obtener información sobre todos los métodos anticonceptivos, así como al
acceso a una amplia gama de los mismos y a recibir atención de calidad.
4. Alternativas:
a. Incorporar en las Guías Nacionales de Atención Integral de la Salud
Sexual y Reproductiva el Módulo de Anticoncepción Oral de
Emergencia.
b. No incorporar las pastillas de anticoncepción de emergencia en los
protocolos de atención de los servicios brindados por el Ministerio de
Salud.

5. Análisis beneficio/costo
a. Alternativa a:
Beneficios:
• Disminución de la discriminación que coloca en desventaja a las
mujeres de escasos recursos: acceso a la información y al uso del
método del AOE.
• Apoyo de instituciones nacionales e internacionales que velan por
los derechos humanos y derechos reproductivos de las parejas y de la
mujer.
 Costos:
• Oposición de las instituciones y personas contrarias al uso del
AOE.
• Incremento en el Presupuesto para la adquisición pastillas del
AOE.
• Desgaste de la imagen profesional y pública.

b. Alternativa b

Beneficios:
• No hay riesgo de escándalos propiciados por las instituciones
contrarias al uso del AOE.
• Congraciamiento con las instituciones religiosas y principales
lideres del partido de gobierno quienes están en contra del uso del
AOE.

Costos:
• Oposición de los sectores feministas, Colegio Médico, Defensora
del Pueblo, ONG, etc.
• Debilitamiento del marco legal ante incumplimiento de la
Resolución Ministerial N°399-2001-SA/DM de 13 de julio de 2001.

6. Presiones del entorno:

a. Presiones en contra:
i. Instituciones religiosas a través de la Comisión de la Bioética
de la Conferencia Epicospal Peruana.
ii. Congreso: el Congresista Héctor Chávez Chuchón en su calidad
de Presidente de la Comisión de Salud del Congreso de la
Republica presentó el proyecto de ley 5756-2002-CR, que
propone dejar sin efecto la Resolución Ministerial No 399-
2001-SA-DM.
iii. Prensa
b. Presiones a favor:
i. ONG´s: Flora Tristán, Manuela Ramos las que iniciaron un
proceso judicial para el cumplimiento de la Resolución
Ministerial N°399-2001-SA/DM.
ii. Defensoria del Pueblo quien emitió la Resolución de
Defensorial No 040-2003 –DP, recomendando al Ministerio de
Salud distribuya la AOE en Cumplimiento de lo señalado de la
Resolución Ministerial No 399-2001-SA-DM.
iii. El congreso: los Congresistas Víctor Velarde Arrunategui y
Manuel Robles.
iv. Colegio Médico del Perú, la Sociedad Peruana de Obstetricia y
Ginecología quienes respaldaron el uso del AOE como un
método anticonceptivo de excepción para prevenir el
 embarazo, reafirmando la necesidad de implementar lo
dispuesto en la Resolución Ministerial N°399-2001-SA/DM-
v. Instituciones internacionales: Convención Americana sobre
Derechos Humanos, Organización Mundial de la Salud, que
define al AOE como un método seguro demostrando que es
eficaz en el 86% de los casos, y que un 53% de los países
latinoamericanos lo han incorporado en sus Programas de
Planificación Familiar
vi. Prensa

7. Patrón de valores, axiomas para la toma de Decisiones del decisor:

Altamente Profesional (médico cirujano especialista en neurología con
estudios sobre gestión de recursos tecnológicos de salud, gerencia de
servicios de salud) y Técnica (ejerció docencia, con maestría en
educación), con conocimiento de los dispositivos legales nacionales e
internacionales “La decisión que se ha tomado tiene un respaldo técnico,
porque la función del Ministerio de Salud es esa, tener el respaldo técnico
para tomar las decisiones correctas”. No pertenece a ningún partido
político, y no presenta trayectoria política. Mujer firme en sus
convicciones, tenaz y persistente en sus propósitos. Propulsora de cambios,
de acción. Gran amplitud y tolerancia a diversas opiniones.
Su experiencia laboral ha sido en el sector público y ha conocido la realidad
de las provincias del Perú, ya que SERUMS lo hizo en el Puesto de Salud de
Chucuito, Puno en donde trabajo un año.
Quienes la conocen manifiestan que es una mujer de temperamento
decidido y bastante lúcido para emitir opiniones, las que no se apresura en
emitir sino que se toma su tiempo en elaborar.

La primera demostración de su temple y característica de tomar el “toro

por las astas” fue que solicitó al primer mandatario remueva de los
cargos de Viceministro de Salud y Secretario General a los partidarios de
Perú Posible. Esta fue una exigencia que solicitó a los días de haber
asumido el cargo y que tuvo respuesta antes de los 20 días siguientes. El
Presidente acogió su pedido y removió a los Perú-posibilistas dejándole
toda la libertad para que designe a los funcionarios de su confianza.

Con este hecho se ganó el respeto de los medios y de la opinión pública en

general, así como el rechazo de algunos miembros del partido Perú Posible.

El haber militado en su juventud en ONG´s feministas, le valió el rechazo

inmediato de los grupos más conservadores de la sociedad limeña, entre
ellos el ex Ministro de Salud el Dr. Luis Solari, así como el del congresista
Héctor Chávez quienes desde el Congreso promovían su salida de la cartera
y más aún cuando surgió el tema de la AOE.

8. Selección de la alternativa óptima: Tabla cualitativa sobre 100 puntos.

Alternativas Asegurar el respeto al Total
derecho del hombre y de la
mujer a obtener
información sobre todos los
métodos anticonceptivos,
así como al acceso a una
amplia gama de los mismos
y a recibir atención de
calidad.
Incorporar en las Guías 100 100
Nacionales de Atención
Integral de la Salud Sexual
y Reproductiva el Módulo
de Anticoncepción Oral de
Emergencia
No incorporar las pastillas 0 0
de anticoncepción de
emergencia en los
protocolos de atención de
los servicios brindados por
el Ministerio de Salud

La alternativa de mayor beneficio costo es: Incorporar en las Guías Nacionales

de Atención Integral de la Salud Sexual y Reproductiva el Módulo de
Anticoncepción Oral de Emergencia.

9. Conclusión: La decisión tomada por la Sra. Ministra de Salud, Dra. Pilar

Mazzetti, si es explicada por el Modelo Racional.

La decisión de la ministra obedeció a su convicción de hacer cumplir los

derechos supremos del ser humano: a estar bien informado y al principio de
no discriminación a las personas de menores ingresos; Respetando en todo
momento la Constitución del Perú.
MODELO BUROCRATICO.

1. Actores Organizacionales:
a. Ministerio de Salud.
b. La iglesia católica a través de la Comisión Episcopal de la Familia.
c. El Opus Dei.
d. El Congreso de la República, donde existían dos grupos: Comisión de
Salud del Congreso que se manifestaba en contra de la RM 399, y los
propulsores del método de AOE que públicamente apoyaron a la
Ministra Mazzetti.
e. Comisión de Alto Nivel: Fue una comisión multi-sectorial cuyo fin era
realizar y emitir un informe científico, médico y jurídico sobre la
anticoncepción oral de emergencia en 90 días calendarios. Integrada
por:
1. Ministro de salud
2. Ministro de Justicia
3. Ministra de la mujer y desarrollo social
4. Defensor del pueblo
5. Representante de la Conferencia Episcopal peruana
6. Decano Nacional del Colegio Médico del Perú.
7. Decano del Colegio de Abogados de Lima.
8. Un representante de cada una de las Universidades Nacional
y Privada, más antiguas del Perú, especializados en derecho
constitucional.
9. Presidente de la Asociación Peruana de Facultades de
Medicina.
10. Presidente de la Academia Nacional de Medicina.
11. Presidente de la Academia Peruana de Salud.
12. Presidente de la Sociedad Peruana de Obstetricia y
Ginecología.
13. Presidente de la Sociedad Peruana de Fertilidad
Matrimonial.
f. Defensoría del Pueblo: cuya función es defender los derechos
constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y
supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración
estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.
Asimismo está facultado, para iniciar y proseguir, de oficio o a
petición de parte cualquier investigación conducente al
esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración
Pública y sus agentes.
g. Ministerio de Justicia: Cuya función es velar que se cumplan los
derechos y obligaciones de las personas. Ante el caso de la píldora
del siguiente día se manifiesta favorablemente por cuanto protegía
la vida humana y no violaba la constitución.
h. Organismos no Gubernamentales: Básicamente se trataba de
movimientos feministas como: “Flora Tristán” y “Manuela Ramos”;
cuya misión es velar por la reivindicación de los derechos de la
mujer.
 i. Colegio Médico del Perú y la Sociedad peruana de Obstetricia y
ginecología que públicamente apoyan la incorporación de la AOE a
los protocolos de los servicios de salud.
j. La Prensa: En todo momento cubrió las noticias de los que se
manifestaban favorablemente o en contra de la píldora del día
siguiente.
k. Organismos internacionales: Organización Mundial de la Salud,
Convención Americana de Derechos Humanos, Organizaciones de
Derechos Humanos; cuyo fin es velar por el derecho de todo
individuo a la vida, libertad y seguridad de su persona.

2. Decisor Organizacional: Ministerio de Salud.

3. Divisiones que intervienen en la decisión:

a. Dirección General de Salud de las personas.
b. Dirección General de Comunicaciones.
c. Dirección General de Promoción de la Salud.
d. Dirección General de Medicamentos, Insumos y drogas.
e. Dirección General de Asesoría Legal.
f. Gabinete General de Asesores de la Alta Dirección.
g. Despacho del Viceministro.
h. Secretaría General.

La División que desempeñó un papel protagónico fue la Dirección General de Salud

de las personas y la Dirección Ejecutiva de Atención Integral de la Salud parte de
la Dirección General de Salud de las Personas; quien emitió el informe “Távara”,
que fue complementario al informe de la Comisión de Alto Nivel. Es decir
constituía el respaldo técnico para la toma de decisiones de la Ministra.
4. Procedimientos estándares de operación para la Toma de Decisión: Los
procedimientos estándares organizacionales del Ministerio de Salud no
obligaban a la ejecución de la Resolución Ministerial No 399-2001-SA-DM,
que significaba la incorporación de las pastillas de anticoncepción de
emergencia en los protocolos de atención; es decir la ministra pudo haber
postergado su cumplimiento como lo hicieron sus antecesores. Sin embargo
debe señalarse que el informe emitido por la Comisión de Alto Nivel,
conformada por varios sectores, constituía el soporte técnico necesario
para dar cumplimiento a la Resolución Ministerial 399-2001-SA-DM y aplacar
cualquier tipo de objeción y entorpecimiento. Cada uno de los integrantes
de la Comisión de Alto Nivel dio su dictamen de acuerdo a normas supremas
que a continuación se exponen:
a. Constitución Política del Perú.

Artículo 1º: La defensa de la persona humana y el respeto de su

dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado.
Artículo 2º: Toda persona tiene derecho:
1. A la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y
a su libre desarrollo y bienestar. El concebido es sujeto de derecho
en todo cuanto le favorece.
 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo
de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica
o de cualquiera otra índole.
3. A que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o
privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad
personal y familiar.

b. Código Civil Artículo 1:

“La persona Humana es sujeto de Derechos desde su nacimiento. La

vida humana comienza con la concepción. El concebido es sujeto de
Derecho para todo cuanto le favorece. La atribución de Derechos
patrimoniales está condicionada a que nazca vivo.”

c. Ley de Política de Población, Título preliminar 4, inciso 1:

“La política Nacional de la población garantiza los derechos de la
persona humana:
- A la vida: el concebido es sujeto de derecho desde la concepción.”

d. Código de los Niños y Adolescentes; Tercer Título preliminar y

Artículo 1:
“Se considera niño a todo ser humano desde su concepción hasta
cumplir los 12 años de edad y adolescente desde los 12 hasta los 18
años de edad.
El estado protege al concebido para todo lo que le favorece. Si
existiera duda acerca de la edad de la persona se le considera niño o
adolescente mientras no se pruebe lo contrario.”

5. Procedimientos estándares de operación para la implementación de la

decisión: La implementación de la decisión se hizo mediante la resolución
Ministerial número 668-2004/MINSA del 21 de junio del 2004 y publicada en
el Peruano el 28 de junio del mismo año. (Ver anexo 1)

6. Conclusión: El modelo burocrático no explica la decisión tomada por el

Ministerio de Salud de incorporar las pastillas de anticoncepción de
emergencia en los protocolos de atención; debido a que los procedimientos
y normas organizacionales del Ministerio no obligaban a este hecho.

Si una Resolución de Defensoría tuviese un peso mayor que el de

“recomendación” y el Ministerio de Salud hubiese incluido la AOE en la
Guías Nacionales de Atención Integral de la Salud Sexual y Reproductiva por
esa resolución, entonces se estaría siguiendo un Procedimiento Estándar de
Operación y el modelo explicaría la decisión tomada.
MODELO POLITICO

1. Canales de acción:
a. Ministerio de Justicia
b. ONG´s feministas
c. Congreso de la República
d. Organización Mundial de la Salud.
e. Comisión Episcopal, Familia, infancia y Vida.
f. Defensoría del Pueblo.
g. Colegio de Abogados de Lima.
h. Representante de la Academia Nacional de Medicina.
i. Colegio de Medicina del Perú.
j. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
k. Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
l. Sociedad Peruana de obstetricia y ginecología.
m. Sociedad Peruana de Fertilidad Matrimonial.
n. Presidente de la Academia Peruana de Salud
2. Jugadores involucrados:
a. Sr. Ministro de Justicia, Dr. Baldo Kresalja.
b. Gina Yáñez de la Borda, directora de Manuela Ramos.
c. Sr. Congresista de la República, Héctor Chávez Chuchón
d. Sr. Congresista de la República, Luis Solari
e. Sr. Dr. Manuel Peña, representante de la Organización Mundial de la
Salud.
f. Monseñor Juan Antonio Ugarte Pérez, Arzobispo Metropolitano del
Cusco, Presidente de la Comisión Episcopal, Familia, infancia y Vida.
g. Dr. Francisco Sánchez Moreno, representante del Ministro de Salud ante
la Comisión de alto nivel, durante la gestión del Ministro Álvaro Vidal.
h. Dr. Walter Albán Peralta, Defensor del Pueblo.
i. Dr. Anibal Torres Vásquez, Decano del Colegio de Abogados de Lima.
j. Dr. Alberto Perales, Representante de la Academia Nacional de
Medicina.
k. Dr. Luis Távara Orozco, representante del Decano Nacional del Colegio
de Medicina del Perú.
l. Dra. Diana Miloslavich Tupac, representante del Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social.
m. Dra. Ana Güezmes García, representante de la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos.
n. Representante de la Sociedad Peruana de obstetricia y ginecología.
o. Representante de la Sociedad Peruana de Fertilidad Matrimonial.
p. Dr. Guillermo Guardia Salas, Presidente de la Academia Peruana de
Salud
3. Decisor político: Pilar Mazzetti
4. Objetivo personal: Ser recordada como una ministra fuerte, capaz de
enfrentarse al Presidente de la República y a la Iglesia Católica.
5. Canales cerrados: (Estos canales están cerrados porque no es posible una
negociación ya que los intereses de los jugadores son totalmente opuestos).
a. Dr. Luis Solari de la Fuente.
 b. Héctor Chávez Chuchón: Miembro de la bancada oficialista, del grupo de
los congresistas partidarios de la no implementación de la AOE.
c. Monseñor Juan Antonio Ugarte Perez: miembro de la prelatura del Opus
Dei. Opinó que hasta la fecha el Ministerio no “ha dado a conocer de
manera pública y transparente los estudios científicos en base a los
cuáles decide sobre la salud y conciencia de millones de peruanas y, lo
que es más dramático, sobre la posible muerte por aborto de miles de
niños y niñas llamadas a la vida”.
6. Plazos impuestos: El 10 de junio del 2004 el Ministerio de Justicia dirigió el
Oficio N° 516-2004-JUS/DM, en el que afirma que si la AOE “no ocasiona
cambios en el endometrio que impidan la anidación o la implantación,
puede concluirse que se trata de un método no abortivo y que su inclusión
en las Normas del Programa Nacional de Planificación Familiar es
constitucional”, por lo cual no se debía dejar pasar mucho tiempo para
hacerlo respaldado en este oficio. Por lo tanto, el tiempo es corto.
7. ¿Dónde se pueden cometer errores?: Los errores se pudieron cometer al
tomar la decisión de incluir la AOE en las guias nacionales de atención
integral de la salud sexual y reproductiva sin tener el apoyo del Ministerio
de Justicia. Otro problema que se podía cometer fue el de comunicación, el
argumento elegido debía ser aceptado por los grupos más conservadores de
la sociedad, de tal manera que el discurso debía orientarse hacia la equidad
de información y acceso de todos los ciudadanos peruanos a los métodos de
planificación familiar que ellos decidan utilizar.
8. Conclusión: El modelo político no explica la decisión Incorporar en las Guías
Nacionales de Atención Integral de la Salud Sexual y Reproductiva la AOE,
porque no hay información sobre alguna negociación de Pilar Mazzetti con
alguno de los jugadores políticos.

La estrategia que utilizó antes de la toma de la decisión, fue conseguir que otros
líderes de opinión emitieran juicios favorables a la implementación de la AOE en
el país, contar con el respaldo de los estudios internacionales elaborados por la
Organización Mundial de la Salud a través de su Oficina Panamericana de la Salud
OPS/OMS.

En su comunicación y mensaje siempre estuvo presente el fundamento técnico,

jurídico, legal y siempre mantuvo comunicación directa durante todo el proceso
con la ciudadanía a través de los medios de comunicación.

Su mensaje incluía la protección a la vida, a la información a la equidad y a la no

discriminación.
Anexo 1