BLOQUE 2º.

LOS BIENES PÚBLICOS EN PARTICULAR

CAPÍTULO VI. LOS MONTES Y LA PROTECCIÓN

DE LA NATURALEZA. I
1. ORÍGENES Y EVOLUCIÓN DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN
LOS MONTES. No examen.
Las primeras normas protectoras de los bosques aparecen en la Baja
Edad Media. La protección se incrementa paulatinamente, teniendo su
apogeo en el s. XVIII y culminando el s. XIX con la creación de un
verdadero sistema forestal, conjunción de una regulación sustantiva
acompañada de una infraestructura administrativo-burocrática a su
servicio.
El sistema decimonónico sufre una fuerte corrección durante el
Régimen de Franco, con una legislación intervencionista sobre todos
los montes, tanto públicos como particulares, y una política de
repoblaciones intensas. Esta legislación franquista, con su Ley de
Montes de 8 de junio de 1957, ha sido sustituida por otra de similar
factura, la Ley de Montes en vigor (Ley 43/2003).

A) Los precedentes
En la Edad Media los bosques provocaron la atención legislativa de la
Corona debido a que la caza era el deporte favorito de los Reyes y de
la nobleza. A pesar de los peligrosos incendios, de las roturaciones en
favor de la agricultura y de los abusos de la ganadería, España era
todavía un país con inmensos y hermosos bosques en el s. XIV. La
deforestación en gran escala se inicia con los Reyes Católicos y con
los Austrias, y trae causa de las leyes protectoras de la ganadería.
Con los Borbones llegan las tradiciones francesas de protección de los
bosques. Se impone asimismo la prohibición de roturaciones y podas
sin la presencia de celadores expertos, prohibición que se garantiza
con la amenaza de graves penas pecuniarias, prisiones y destierros.
Al servicio de esta legislación comienza a germinar una incipiente
burocracia: Celadores en los pueblos y visitadores de montes a cargo
del Real Erario. Sin embargo, el esfuerzo repoblador y protector de
los Borbones va a tener su contrapartida en la necesidad de talar los
bosques en favor de la construcción naval, lo que convierte a la
Armada en nuestra primera Administración forestal, facultada para
apropiarse de las maderas a los precios fijados según baremos
oficiales. La Marina se encargará del cuidado y conservación de los
montes situados en las inmediaciones de la mar o ríos navegables.
En el s. XIX el incipiente sistema de protección forestal cede ante los
principios individualistas que rechazan toda vinculación o limitación
de las propiedades privadas, rechazo que se funda en la creencia
económica de la superioridad del cultivo agrícola sobre el
aprovechamiento forestal y ganadero. A ello hay que añadir la
privatización de muchos bosques como consecuencia de la obsesión
agrarista de algunos ilustrados, como Jovellanos.
Un nuevo sistema forestal, y ahora ya en términos de rigurosa
modernidad, no volverá a establecerse hasta las Ordenanzas de
Javier de Burgos de 1833, sistema que sólo es posible comprender si
se parte del conocimiento previo del que fue su modelo: El sistema
forestal francés.

B) El sistema forestal francés

El Código Francés y la Ordenanza Real de 21 de julio de 1824 y de 1
de agosto de 1827, crearon en Francia una Administración moderna,
con sus clásicos niveles central y periférico, cuerpos de funcionarios y
escuela de formación de Ingenieros de Montes.
A este complejo normativo burocrático se le encomienda actuar tanto
sobre los bienes considerados públicos (los de la Corona, Estado,
Municipios y Establecimientos Públicos) como los de propiedad
particular sujetos a intervención administrativa.
El nivel central de dirección lo asume un Director General con sus
correspondientes administradores y personal subalterno, y el
periférico una organización dividida en 32 conservaciones, 140
inspectores y 447 cantones forestales. A esta Administración se
encomienda el deslinde y amojonamiento de los montes públicos.
La Administración delimita las propiedades a través de un expediente
que termina con un decreto del Prefecto, el cual, si se formula
oposición en el plazo de 1 año contado desde su publicación, queda
invalidado, pasando el conflicto al Juez ordinario; transcurrido dicho
plazo sin impugnación, el deslinde se considera definitivo. El
amojonamiento, que se ha de hacer de acuerdo con el deslinde, se
convierte en judicial si hay oposición de los particulares, bien porque
no se acomode al deslinde, bien porque no haya acuerdo sobre la
forma de situar los mojones en el terreno.
La Ordenanza contiene reglas precisas sobre el aprovechamiento de
los bosques, regulando la forma de cultivo y su gestión, tanto
respecto de los productos principales como de los accesorios, y
también las servidumbres, los pastos y las requisas en favor de las
obras públicas, de la Marina y del Ejército.
Esta legislación incluye asimismo una precisa definición de los delitos
y contravenciones forestales, cuyo conocimiento se atribuye a la
Jurisdicción penal.
La prohibición de roturar fue levantada por la Ley de 1791, que
reconoció a los propietarios la libre disposición de sus bosques y dio
lugar a tales abusos que, en un periodo de 12 años, desaparecieron
383.000 hectáreas.

3. EL SISTEMA FORESTAL VIGENTE.

[Sep 2008 Principales novedades de la Ley 10/2006 de Montes.]
A) La Ley de 1957 y la incidencia del estado autonómico
La ley de montes de 1957, junto con su reglamento de desarrollo,
derogó la Ley de Montes de 1863 y toda la legislación referida
anterior.
Con esta legislación (sustituida por la Ley 43/2003, de 21 de
noviembre) se aseguraban los instrumentos de una política de fuerte
intervención administrativa y no sólo sobre los montes públicos, sino
también sobre los de particulares, fundamentalmente en materia de
repoblación. A posteriori se dictan otras leyes que completan el
cuadro legislativo en materia forestal.
La administración ha sufrido cambios notables. El primero ha
consistido en el vaciamiento competencial de la vieja Dirección
General de Montes, que se fundirá con el Servicio de Pesca
Continental, Caza y Parques Nacionales para formar el Instituto
Nacional para la Conservación de la Naturaleza (ICONA).
La Escuela de Ingenieros de Montes pasó a integrarse en el sistema
educativo general, dentro de las Universidades Politécnicas. Y, en
cuanto a la Administración periférica, se ha integrado en las
Subdelegaciones del Gobierno.
El cambio más significativo se produjo por la incidencia del Estado de
las Autonomías, que ha supuesto prácticamente el desguace
definitivo de la Administración estatal forestal a favor de las
Comunidades Autónomas, quedando reservado al Estado la
competencia legislativa básica sobre protección del medio ambiente,
sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas para
establecer normas adicionales de protección y aprovechamiento.
A las Comunidades Autónomas las faculta para asumir competencias
exclusivas en materia de montes y aprovechamientos forestales. Los
Estatutos de Autonomía han afirmado la competencia exclusiva de
cada Comunidad Autónoma sobre los montes y sobre espacios
naturales protegidos, vías pecuarias, pastos y zonas de montaña o
montes vecinales en mano común.
Por último, la incidencia del Derecho Comunitario en nuestro sistema
forestal, lo es por la importancia de la protección medioambiental y
explotación económica de los montes para la UE (con aprobación de
reglamentos, previsión de medidas de fomento, subvenciones y
primas).
Destaca la Comunicación de la Comisión de 18 de noviembre de
1998, sobre estrategia de la UE para el sector forestal Puso de
relieve la necesidad de llevar a cabo un tratamiento integrado y
global de la conservación y explotación de los montes, y de una
coordinación efectiva entre los diferentes sectores afectados por la
política forestal de los Estados miembros. Para ello se creó el Consejo
Nacional de Montes, dependiente del Ministerio de Agricultura,
Alimentación y Medio Ambiente, que es el órgano de asesoramiento
para la Administración General del Estado y de participación de todas
las partes interesadas.

B) La Ley de Montes 43/2003, de 21 de noviembre

La Ley 43/2003, de Montes, parcialmente modificada por la Ley
10/2006, tiene por objeto «garantizar la conservación y
protección de los montes españoles, promoviendo su
restauración, mejora, sostenibilidad y aprovechamiento
racional apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva y la
cohesión territorial» (art. 1).
Este objetivo se inspira en unos principios de la gestión sostenible
de los montes, entendiéndose por tal «la Administración y uso de
los bosques y tierras forestales de forma e intensidad tales que
mantengan su biodiversidad, productividad, capacidad de
regeneración, vitalidad y su potencial para atender, ahora y en
el futuro, las funciones ecológicas, económicas y sociales
relevantes a escala local, nacional y global, y que no causan
daño a otros ecosistemas» (Conferencia de Helsinki de 1993).
La Ley 10/2006 añade 2 principios más:
1º. Principio de precaución: Cuando exista una amenaza
de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no
debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como
razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir
al mínimo esa amenaza.
2º. Principio de adaptación al cambio climático:
Fomentando una gestión encaminada a la resiliencia [capacidad
de un sistema de soportar y recuperarse ante desastres y
perturbaciones] y resistencia de los montes al mismo (art. 3).
La Ley justifica el intervencionismo administrativo sobre los
montes en que, con independencia de su titularidad, desempeñan
una función social relevante, tanto como fuente de recursos
naturales como por ser proveedores de múltiples servicios
ambientales, entre ellos, de protección del suelo y del ciclo
hidrológico, etc. El reconocimiento de estos recursos y externalidades
obliga a las Administraciones Públicas a velar en todos los casos por
su conservación, protección, restauración, mejora y ordenado
aprovechamiento.

C) La Ley 10/2006, de reforma de la Ley de Montes

La Ley se justifica en las deficiencias e insuficiencias que se han
detectado en la Ley 43/2003, pese al escaso tiempo transcurrido
desde su promulgación.
En cuanto a la distribución de competencias, la ley rescata para el
Estado la competencia exclusiva en la gestión de los montes de
titularidad estatal y para las actuaciones de restauración hidrológico-
forestal. También se modifica para que corresponda al Gobierno la
aprobación de las directrices básicas comunes de ordenación y
aprovechamiento de los montes, mientras que las Comunidades
Autónomas, serán competentes para aprobar las «Instrucciones de
ordenación y aprovechamiento». Además la ley:
1. Prohíbe el cambio de uso de los terrenos o montes quemados
durante un periodo de 30 años.
2. Amplía los terrenos que tienen consideración de montes.
3. Aumenta las clases de montes añadiendo a categoría de montes
«protegidos».
4. Se hace una nueva regulación del Catálogo de Montes de
utilidad pública, y se crean otros registros.
5. Se modifican los mecanismos de protección jurídica como el
deslinde y, en relación con el uso social del monte, se regula el
acceso público a los montes y se limita el uso de vehículos.
6. Se refuerzan las medidas de lucha contra los incendios, creando
Fiscalías de Medio Ambiente.
En orden a la sostenibilidad, se otorga una nueva redacción a la
«certificación forestal», vinculando el comercio de productos
forestales con la gestión sostenible de los bosques de que procedan y
las preferencias de los consumidores de estos productos.
Se crea el fondo para el Patrimonio Natural, instrumento de
cofinanciación dirigido a asegurar la cohesión territorial mediante
medidas destinadas al apoyo a la gestión forestal sostenible,
prevención estratégica de incendios forestales y la protección de
espacios forestales y naturales en cuya financiación participe la
Administración General del Estado, con el objetivo de apoyar acciones
de prevención de incendios, promover las funciones ecológicas,
sociales y culturales de los espacios forestales, apoyar los servicios de
conservación de recursos naturales y viabilizar modelos sostenibles
de selvicultura.

4. CONCEPTO Y CLASES DE MONTES

[Sep 2006 Concepto y clases de montes.]

Se entiende por monte «todo terreno en el que vegetan

especies forestales arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas,
sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, que
cumplan o puedan cumplir funciones ambientales, protectoras,
productoras, culturales, paisajísticas o recreativas».
También son montes otros terrenos en que no habitan ninguna de
las especies de flora mencionadas:
1. Los terrenos yermos, roquedos y arenales.
2. Las construcciones e infraestructuras destinadas al
servicio del monte en el que se ubican.
3. Los terrenos agrícolas abandonados que cumplan las
condiciones y plazos que determine la Comunidad Autónoma, y
 siempre que hayan adquirido signos inequívocos de su
estado forestal.
4. Todo terreno que se adscriba a la finalidad de ser repoblado
o transformado al uso forestal, etc.
5. Los enclaves forestales en terrenos agrícolas con la
superficie mínima determinada por la Comunidad Autónoma.
Por el contrario, no tienen la consideración de monte, los terrenos
dedicados al cultivo agrícola y los terrenos urbanos.
La intensidad de la intervención administrativa varía de unos montes
a otros, ya que la Ley distingue diversas clases que se corresponden
con distintos regímenes jurídicos, siendo primordial la clasificación en
función de su titularidad, se clasifican en:
1. Montes públicos: Los pertenecientes al Estado, a las
Comunidades Autónomas, a las Entidades locales y a
otras entidades de Derecho público, que se rigen por la Ley
de Montes y, supletoriamente, por la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Públicas (33/2003). Pueden ser:
1º. Demaniales:
1. Los demaniales catalogados de Utilidad Pública.
2. Los demás demaniales.
3. Los comunales.
2º. Patrimoniales.
2. Montes vecinales en mano común: Tienen naturaleza
especial derivada de su propiedad en común, sujeta a las
limitaciones de indivisibilidad, inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad.
3. Montes privados o de particulares: Los pertenecientes a
personas físicas o jurídicas de derecho privado, ya sea
individualmente o en régimen de copropiedad. Estos montes,
como regla general, se gestionan por sus titulares.

5. LOS MONTES CATALOGADOS

El Catálogo de Montes de Utilidad Pública nació por mandato de la
Ley de Montes de 1863. La 43/2003 hace de este instrumento
elemento básico para la defensa y gestión de los montes públicos al
homologar el régimen de protección del monte público con el resto de
bienes demaniales y ampliando los motivos de catalogación, al añadir
aquellos que contribuyen a la diversidad biológica.
Dentro de los montes demaniales, la categoría más importante
por el régimen exorbitante que se arbitra para su protección es la de
los catalogados de utilidad pública. Además de los ya
catalogados, podrán incluirse en el catálogo:
1. Los montes públicos que cumplan con alguna de las
características de los montes protectores y otras figuras de
especial protección de montes.
 2. Los que sean destinados a las restauración, repoblación o
mejora forestal con los fines de protección de aquéllos.
3. Aquellos otros que establezca la Comunidad Autónoma en
su legislación (art. 13).
El Catálogo es un registro público de carácter administrativo, en
el que figuran inscritos los montes públicos declarados de
utilidad pública. Las Comunidades Autónomas darán traslado al
Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de las
inscripciones que practiquen, así como de las resoluciones
administrativas. Y Sentencias judiciales firmes que conlleven
modificaciones en el Catálogo, incluidas las que atañen a permutas,
prevalencias y resoluciones que supongan la revisión y actualización
de los montes catalogados.
La exclusión del Catálogo se ajustará a los mismos trámites y sólo
procederá:
1º. Cuando el monte haya perdido las características
por las que fue catalogado.
2º. Cuando se pretenda su desafectación del dominio
público forestal.

6. MONTES PROTECTORES Y «MONTES PROTEGIDOS» O DE

ESPECIAL PROTECCIÓN
La razón de ser de esta figura y su régimen jurídico no solo se
encuentra en la necesidad de protección jurídica frente a eventuales
usurpaciones, sino a la necesidad de protección de la actuación
forestal en las cabeceras de las cuencas hidrográficas, para prevenir
avenidas, fijar dunas, etc. La figura surge en la ley de Montes
Protectores de 1908. La Ley de 2003 circunscribe el concepto de
monte protector a:
1. Los montes de las cabeceras de las cuencas hidrográficas
y aquellos otros que contribuyan decisivamente a la
regulación del régimen hidrológico.
2. Los que se encuentren en áreas de actuación prioritaria
para los trabajos de conservación de suelos frente a
procesos de erosión y corrección hidrológico-forestal y, en
especial, las dunas continentales.
3. Los que eviten o reduzcan los desprendimientos de tierras
o rocas y aterramiento de embalses y aquellos que
protejan cultivos e infraestructuras contra el viento.
4. Los que se encuentren en los perímetros de protección de
las captaciones superficiales y subterráneas de agua.
5. Los que se encuentren formando parte de aquellos tramos
fluviales de interés ambiental incluidos en los planes
hidrológicos de cuencas.
Además, pueden ser declarados montes de especial protección
(montes protegidos) los que determine la Administración forestal
de la Comunidad Autónoma, previo expediente, en el que deberán ser
oídos los propietarios y la entidad local donde radiquen, siempre que:
1. Contribuyan a la conservación de la diversidad biológica.
2. Constituyan o formen parte de espacios naturales
protegidos, áreas de la Red Natura 2000, reservas de la
biosfera, etc.
3. Estén incluidos dentro de las Zonas de Alto Riesgo de
Incendio.
4. Por la especial significación de sus valores forestales.
La competencia para clasificar o desclasificar es de la Comunidad
Autónoma, previo expediente, en el que deberán ser oídos los
propietarios y la entidad local donde radiquen.
La declaración de un monte como protector o protegido comporta la
aplicación de determinadas reglas a su gestión,
independientemente de la titularidad del monte:
1. Si es protector se buscará la máxima estabilidad de la
masa forestal, no fragmentar y orientar los métodos
servícolas aplicables al control de la erosión, los incendios,
daños por nieve, vendaval, inundaciones…
2. Si es protegido la gestión deberá orientar su mantenimiento
en estado de conservación favorable.
A destacar que esta calificación constituye un poderoso título de
intervención en los montes privados que son declarados
protectores o protegidos, pues en virtud de dicha calificación,
su gestión se ha de hacer conforme al PORF (Plan de Ordenación
de Recursos Forestales), y si éste no existe, conforme a un Proyecto
de Ordenación o Plan Dasocrático (art. 24.ter.1).

7. PROTECCIÓN JURÍDICA Y FORMAS DE UTILIZACIÓN DE LOS

MONTES PÚBLICOS
La Ley de Montes de 2003, declara que los montes del dominio
público forestal son inalienables, imprescriptibles e
inembargables y no están sujetos a tributo alguno que grave su
titularidad.
La Ley se sirve de los mismos instrumentos que protegen a los
restantes bienes demaniales:
1º. La potestad de investigación: Los titulares de los
montes demaniales, junto con la Administración gestora en
los montes catalogados, investigarán la situación de los
terrenos que se presuman pertenecientes al dominio
público forestal, a cuyo efecto podrán recabar todos los datos
e informes que se consideren necesarios y podrán ejercer la
potestad de recuperación posesoria de los poseídos
indebidamente por terceros, en cualquier tiempo.
2º. El deslinde administrativo: Se inicia de oficio o bien a
instancia de los particulares interesados, anunciándose en
 el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma y mediante
fijación de edictos en los Ayuntamientos, notificándose en
forma a los colindantes e interesados. Los deslindes deberán
aprobarse a la vista de los documentos acreditativos o
situaciones de posesión cualificada que acrediten la titularidad
pública del monte, y establecerán sus límites con sus cabidas y
plano, debiendo concretarse igualmente los gravámenes
existentes.
El deslinde, aprobado y firme, supone la delimitación del monte
y declara con carácter definitivo su estado posesorio. La
resolución será recurrible tanto por los interesados como por los
colindantes:
1º. Ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, una
vez agotada la vía administrativa, por razones de
competencia o procedimiento.
2º. Ante la Jurisdicción Civil si lo que se discute es el
dominio, la posesión o cualquier otro derecho real.
A efectos registrales, el deslinde será título suficiente para:
1. la inmatriculación del monte,
2. la inscripción de rectificación de la descripción de las
fincas afectadas, y,
3. la cancelación de las anotaciones practicadas con motivo
del deslinde en fincas excluidas del monte deslindado,
pero no será título suficiente para rectificar los derechos
anteriormente inscritos a favor de los terceros de buena fe. Una
vez que el acuerdo de aprobación del deslinde fuera firme, se
procederá al amojonamiento, con participación, en su caso, de
los interesados.
Una última forma de protección jurídica del monte, al margen de su
titularidad pública o privada, lo constituye la defensa de su carácter
de tal frente a los cambios de uso que puedan alterar su
naturaleza:
1º. Por razones urbanísticas: Posible a través de los
instrumentos de planeamiento urbanístico previo informe de la
Administración forestal competente, que será vinculante si se
trata de montes catalogados o protectores. El cambio del uso
forestal de un monte cuando no venga motivado por razones de
interés general tendrá carácter excepcional y requerirá informe
favorable del órgano forestal competente y, en su caso, del
titular del monte (artículos 39 y 40).
2º. Por modificación de la cubierta vegetal.
Los montes públicos patrimoniales El régimen de protección se
atenúa, reduciéndose al deslinde y a la imposibilidad de la
prescripción ordinaria, salvo usucapión o prescripción
adquisitiva mediante la posesión en concepto de dueño, pública,
pacífica y no interrumpida durante 30 años.
La utilización de los montes públicos La Administración gestora
de los montes demaniales podrá dedicar los montes de su propiedad:
1º. Al uso público, siempre que se realicen sin ánimo de
lucro y de acuerdo con la normativa vigente; en particular
con lo previsto en los instrumentos de planificación y gestión
aplicables.
2º. A usos especiales por su intensidad, peligrosidad o
rentabilidad:
1. Requerirá autorización previa con informe favorable del
órgano forestal de la Comunidad Autónoma, si se trata de
montes catalogados.
2. Podrán someterse a concesión administrativa todas
aquellas actividades que impliquen una utilización
privativa del dominio público forestal, siempre que
medie informe favorable por parte del órgano forestal de
la Comunidad Autónoma acreditativo de la persistencia de
los valores naturales del monte.

8. LOS MONTES DE PARTICULARES

[Sep 2011 (R) Los montes particulares.
Sep 2011 Los montes particulares.]

En la Ley de Montes de 2003 se mantiene la incidencia de la

intervención administrativa en función de la calificación de un monte
privado como protector (sujetos a una especial protección);
calificaciones que comportan su sujeción a finalidades públicas
variadas que se imponen y que suponen también una limitación de
su gestión y aprovechamiento por los propietarios.
Al margen de los montes privados así calificados, la intervención
administrativa sobre los restantes, se efectúa mediante su inclusión
en un plan de ordenación de reforma forestal, o bien por el
sometimiento de su gestión y aprovechamiento a un plan que
dependerá de la extensión que cada Comunidades Autónomas
establezca.
Sobre los montes privados de pequeña superficie (abundantes en
las regiones españolas), la Administración autonómica no dispone de
otras formas de intervención que las que se derivan de los poderes
generales de policía para garantizar la seguridad, sobre todo en
materia de prevención y sanción relacionada con los incendios
forestales.