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CONTENIDO

SUMARIO ..................................................................................................................................................... 3

1. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y GOBERNANZA .............................................................................................. 4

1.1. GESTIÓN PÚBLICA Y NUEVA GESTIÓN PÚBLICA .................................................................................................... 4

1.1.1. Naturaleza y alcances de la gestión pública ................................................................................... 4
1.1.2. Semejanzas entre la gestión pública y privada ............................................................................... 5
1.1.3. Diferencias entre la gestión pública y privada ................................................................................ 6
1.1.4. Los principios orientadores de la nueva gestión pública ................................................................. 7
1.1.5. Las premisas de la nueva gestión pública y su impacto en la relación entre política y burocracia . 9
1.1.6. El aporte de la política pública y la Nueva Gestión Pública .......................................................... 12
1.2. GOBERNANZA ........................................................................................................................................... 16
1.2.1. Gobernabilidad y gobernanza ....................................................................................................... 16
1.2.2. Concepto de gobernanza .............................................................................................................. 18

2. GESTIÓN PÚBLICA DE CALIDAD .............................................................................................................. 20

2.1. LA CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.................................................................................................. 20

2.2. LA CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD EN LA GESTIÓN PÚBLICA ...................................................................... 22
2.3. LA INCORPORACIÓN DE LA CALIDAD EN LA GESTIÓN PÚBLICA DEL ESTADO PERUANO................................................. 27

3. LA GOBERNABILIDAD EN EL PERÚ .......................................................................................................... 30

3.1. ORÍGENES, TEORÍAS Y CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD ...................................................................................... 30

3.1.1. Orígenes de la palabra gobernabilidad ......................................................................................... 30
3.1.2. Teorías sobre gobernabilidad ........................................................................................................ 34
3.1.3. Concepto de gobernabilidad ......................................................................................................... 42
3.1.3.1. Aproximación al concepto de gobernabilidad ........................................................................................ 42
3.1.3.2. Otras aproximaciones conceptuales ...................................................................................................... 44
3.1.3.3. El buen gobierno .................................................................................................................................... 46
3.1.3.4. La diferencia entre gobernabilidad y gobernanza .................................................................................. 47
3.2. EL SISTEMA Y LA GESTIÓN DE LA GOBERNABILIDAD ............................................................................................ 48
3.2.1. El sistema de gobernabilidad: democrática, económica y social .................................................. 48
3.2.2. Gestión para la Gobernabilidad .................................................................................................... 52
3.2.3. Relación entre gobernabilidad y democracia ................................................................................ 53
3.2.3.1. Las tensiones "internas" de la gobernabilidad democrática .................................................................. 56
3.2.3.2. Las limitaciones «externas» de la gobernabilidad democrática ............................................................. 57
3.2.3.3. Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas ................................................................... 59

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................................................. 63

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 Sumario
En éste módulo desarrollaremos los aspectos básicos para comprender qué
debemos entender por gestión pública y lo que implica la nueva gestión pública
como un camino necesario para mejorar la gobernanza.

Seguidamente, explicaremos con mayor detenimiento y profundidad una de las

características principales de la nueva gestión pública: la calidad, como obligación
del Estado, en la prestación de los servicios públicos.

Finalmente, abordaremos a la gobernabilidad como concepto relacionado con la

gestión pública y gobernanza, que en el caso de nuestro país ostenta
características propias.

3
1. Nueva gestión pública y gobernanza

1.1. Gestión pública y nueva gestión pública

1.1.1. Naturaleza y alcances de la gestión pública

Entre las definiciones dadas sobre la gestión pública tenemos:

 Según WEBSTER:

“Sentido de organización y dirección de recursos para alcanzar el resultado deseado”.

 Según Emilio ALBI:

“Gestión es el conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para

alcanzar metas individuales y colectivas. Y pública por la naturaleza de sus fines y el marco
jurídico-político en el que se desenvuelve”.

4
  Según Blanca OLÍAS DE LIMA:

“Es el conjunto de actividades conducentes a obtener bienes o productos públicos que

engloban tanto las desarrolladas por la dirección como por los distintos niveles
administrativos.”

Podemos señalar entonces que la gestión pública se ocupa de la utilización de los

medios adecuados para alcanzar un fin colectivo. Se refiere a mecanismos de
decisión para la asignación y distribución de los recursos públicos, y de la
coordinación y estímulo de los agentes públicos para lograr determinados
objetivos.

El informe de Mushkin define una lista de elementos de gestión pública, los cuales
son:

 Gestión de personal (aparte de planeación de la fuerza de trabajo y

relaciones colectivas de negociación y gestión laboral).
 Planificación de fuerza de trabajo.
 Relaciones colectivas de negociación y gestión laboral.
 Medición de la productividad y desempeño.
 Organización y reorganización.
 Gestión financiera (incluye la gestión de relaciones intergubernamentales).
 Investigación de la evaluación y auditoría de programas y gestión.

1.1.2. Semejanzas entre la gestión pública y privada

Entre las semejanzas en las dos gestiones en mención, tenemos:

 Establecimiento de objetivos y prioridades.

 Creación de planes operativos.
 Organización interna del personal.
 Dirección de personal y sistema de gestión de personal.
 Control de desempeño.
 Trato con unidades externas.
 Trato con organizaciones independientes.

5
  Trato con la prensa y el público.

1.1.3. Diferencias entre la gestión pública y privada

Entre las diferencias en las dos gestiones en mención, tenemos:

 La perspectiva del tiempo: Los gestores del gobierno tienden a tener

horizontes de tiempo relativamente breves, impuestos por las necesidades y
el calendario político (ciclo electoral).

 Medición del desempeño: Hay

poco o ningún acuerdo sobre las
normas y mediciones para evaluar a
un gestor de gobierno.

 Limitaciones del personal: En el

gobierno hay dos capas de
funcionarios encargados de la
gestión. Complican el reclutamiento:
la contratación, la transferencia y la
disposición o despido del personal.

 Igualdad y eficiencia: En la
gestión gubernamental suele
hacerse gran hincapié en la creación
de condiciones de igualdad entre
diferentes grupos, mientras que en
las empresas privadas el énfasis
recae en la eficiencia y el desempeño competitivo.

 Procesos públicos contra procesos privados: La gestión

gubernamental suele estar expuesta a la vista del público y ser más abierta.

 Función de la prensa y de los medios informativos: La gestión

gubernamental debe enfrentarse regularmente a la prensa y a otros medios
informativos.

6
  Impacto legislativo y judicial: Los gestores gubernamentales se ven
sometidos a un minucioso escrutinio por grupos supervisores del legislativo,
o aún a órdenes judiciales, que son totalmente insólitas en la gestión de
empresas privadas.

 Objetivo final: Los gestores gubernamentales rara vez tienen un objetivo

final claramente trazado; en cambio, los gestores de las empresas privadas
se propone la ganancia, el desempeño en el mercado y la supervivencia (su
racionalidad está orientada a la maximización de beneficios económicos).

1.1.4. Los principios orientadores de la nueva gestión pública

De acuerdo con LAWRENCE y THOMPSON, los principios que guiarán la acción

modernizadora son las denominadas Cinco R: reestructuración, reingeniería,
reinvención, realineación y reconceptualización1. A continuación veamos sus
detalles:

 Reestructurar significa eliminar de la organización todo aquello que no

contribuye a aportar un valor al servicio o producto suministrado al público.
La reestructuración se efectúa una vez que se haya identificado a las
competencias centrales de la organización, y las tareas cuya prestación
podría contratarse externamente.

 Reingeniería es un concepto de cambio organizacional que se ha difundido

con mucha fuerza en los años noventa y que propone, en esencia, empezar
de nuevo, más que tratar de arreglar los problemas existentes mediante
soluciones parciales. Como tecnología de gestión, sus dispositivos están a
los procesos, prescindiendo de las tareas y las posiciones establecidas en las
jerarquías organizacionales. La reingeniería aprovecha las ventajas de la
tecnología informática para promover un trabajo más inteligente, que
elimine el papeleo innecesario y redundante.

 Reinventar es crear en el seno de la Administración Pública una cultura de

espíritu empresarial que facilite la introducción de mecanismos de mercado
y pensamiento estratégico en el sector público. Las organizaciones públicas

1
LÓPEZ, Andrea (2003, pp. 9 y ss.).

7
 tendrán que operar con una orientación de planificación estratégica de largo
plazo, centrándose en los resultados, remitiéndose a los incentivos del
contexto en el que brindan servicios, tomando en cuenta las actitudes y los
comportamientos del usuario-ciudadano para satisfacer plenamente sus
demandas y expectativas.

 Realinear implica el hecho de que los funcionarios gerencien el cambio de

las estructuras de forma coherente y articulada con lo planificado. Realinear
a la organización y al personal
detrás de los objetivos establecidos
no es otra cosa que cumplir con el
dictado según el cual la estructura
sigue a la estrategia. La reinvención
es la implementación de la
estrategia de reinvención. Sin
embargo, mientras que la
reinvención tiene que ver con
cambios en la forma de operar de la
organización en su entorno externo,
la realineación se centra en el
cambio hacia el interior de la
organización.

 Reconceptualización apunta
básicamente a mejorar en todas sus dimensiones al ciclo de aprendizaje
organizacional. Reconceptualizar es desarrollar en el sector público una
nueva manera de pensar el fenómeno gerencial, promoviendo
organizaciones con capacidad de adaptación y forjadoras de conocimiento.
De este modo, podrá crearse una cultura diferente en la gestión pública,
que involucre a sus agentes en lo que ha dado en llamarse una visión
compartida sobre el futuro. Para alcanzar un proceso de reconceptualización
exitoso es imprescindible reformular la política de gestión de los recursos
humanos, que apunte a la captación de gerentes públicos con capacidad de
liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de la agencia, de
manera tal que se pueda conferir mayor poder a estos últimos para
conseguir los resultados propuestos.

La reconceptualización planteada podría explicar el progresivo

desplazamiento de los programas de modernización hacia un espectro más

8
 amplio de valores que los que dominaron en el comienzo de la Reforma
(economía, eficiencia y eficacia), bajo el auge del neoliberalismo y las
sucesivas presiones por la reducción del gasto público para resolver la crisis
fiscal.

Paulatinamente han cobrado sentido términos como adaptabilidad, innovación,

representación y participación como ideas fuerza para la configuración de un
paradigma postburocrático que no necesariamente podrá escoger del ámbito
privado todos los recursos convenientes para su alcance.

1.1.5. Las premisas de la nueva gestión pública y su impacto en la

relación entre política y burocracia

Uno de los principios sobre el que se ha trabajado con mayor insistencia en la

nueva gestión pública puede sintetizarse en la frase de KETTL:

«Dejar que los gestores gestionen».

Aludiendo así a la búsqueda del incremento de la responsabilidad de quienes

administran los servicios ante el público. Con base en el enfoque «orientado al
cliente-usuario» se propugna una mayor delegación de poder hacia los gestores
para actuar con flexibilidad y así mejorar el servicio, tomando en cuenta las
demandas y preferencias del usuario.

Desde esta óptica, se opera cambios sustanciales en la relación entre los

funcionarios elegidos y los administradores, si es que estos últimos quedan sujetos
en primer lugar al mandato de los clientes, a riesgo de afirmar su autonomía de los
que elaboran las políticas públicas. En la práctica, podría quedar abierto un alto
margen de ambigüedad entre las metas fijadas por parte de los decisores políticos
y la correspondiente libertad que se les otorga a los administradores, sin olvidar
que los objetivos de las agencias públicas resultan muchas veces poco precisos, o
incluso contradictorios, como resultado del juego de fuerzas y las negociaciones
ente el Ejecutivo y el Congreso.

9
Otras visiones abogan por la reducción del poder de la burocracia, reforzando la
incidencia de las autoridades electas no solo en el terreno de la formulación, sino
en la implementación de políticas, a través de nuevos criterios de centralización,
coordinación y control. En este caso, el problema es domar a la burocracia. Por
ende, la existencia de asesores y/o cargos de confianza, etc., estaría ampliamente
justificada por la necesidad de contar con aparatos administrativos
consustanciados con las políticas de
gobierno.

De la mano de estos planteamientos

se recicla una problemática tradicional
del sector público: la frontera entre
política y administración. Tal como lo
resaltan una serie de autores, en los
esquemas modernizadores pareciera
haber tenido una mayor gravitación la
percepción del recelo político frente a
las burocracias.

Sin embargo, antes de reeditar la

antinomia entre técnica y política, la
literatura actual señala como síntesis
para la resolución de esta disyuntiva
la necesidad de reconstrucción de un
nuevo marco de responsabilidad
que reordene la vinculación entre
las funciones políticas y
administrativas. Aunque, tomando
distancia de la visión racionalista y
normativa que predomina en la Administración Pública, también se intenta exponer
los peligros de desplazamiento de los mecanismos tradicionales de supervisión
política y burocrática por la responsabilidad mercantil, como resultado de la
transferencia de actividades y funciones por fuera de la órbita estatal.

El amplio abanico de posiciones aquí mencionadas expresa gran parte de los

argumentos a favor y en contra de la nueva propuesta «gerencial» para la
Administración Pública. Más allá de las valoraciones, en la práctica la Nueva
Gestión Pública (NGP) se impuso como tendencia quizá porque su definición
ambigua, amplia y desordenada hace de la visión gerencial un paradigma más
transferible.

10
No obstante, no puede soslayarse el necesario debate impuesto por esta oleada
reformadora en torno a los valores tradicionales del sector público y el progresivo
deterioro de los mismos. En rigor, la
plena vigencia de los valores
fundamentales tales como la
imparcialidad, la justicia, la equidad y el
derecho de un procedimiento justo,
como tareas propias de toda
administración pública en una
democracia, ha sido objeto de profundos
cuestionamientos, acordes con las
nuevas implicancias que el término
interés público posee hoy para la
sociedad.

De la consideración de estos propósitos

se desprende que, además de mayor eficiencia y calidad de la gestión, la
democratización de la administración, remarcando su carácter público y
aumentando su responsabilidad frente a la sociedad, constituye una tarea
ineludible para la transformación estatal en Latinoamérica. En esta línea, los
arquetipos de reforma destinados a publificar2 la Administración deberían
propender a enfrentar tres ejes:

 La apropiación privada del aparato público.

 La actuación autorreferenciada.
 La falta de responsabilidad pública.

Tales emprendimientos no resultan sencillos, pues muchas de estas reformas

dependen de la creación de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o de
modificaciones profundas en el sistema administrativo, los que inciden en un
conjunto de intereses de diversos grupos con larga trayectoria en el sector público.
Además, la reestructuración del Estado en América Latina no puede soslayar las
cuestiones relativas con el desarrollo económico y la desigualdad social, cuya falta
de resolución contribuye a deslegitimar socialmente los diferentes proyectos de
transformación.

2
Entendido como asumir la propiedad de una empresa privada; o bien, trasladar la regulación de una
determinada actividad desde el derecho privado al derecho público.

11
Por lo tanto, según LÓPEZ (2003):

«La articulación de coaliciones democráticas comprometidas con la superación de los problemas

socioeconómicos más graves de la región se convierte en el soporte sustantivo de los nuevos
patrones institucionales que, más allá de reformar o reinventar, consoliden un Estado utilizable
para la sociedad».

1.1.6. El aporte de la política pública y la Nueva Gestión Pública

En la actualidad, el sujeto “gobierno” ha dejado de ser el problema, al reunir las

características consideradas esenciales y correctas:

 Elegido libremente entre opciones políticas en competencia.

 Controlado por otros poderes públicos.
 Sujeto al escrutinio ciudadano.
 Sometido al imperio de las leyes.
 Respetuoso de los derechos
humanos y de las libertades públicas
y civiles de los ciudadanos.
 Transparente.
 Rendidor de cuentas.
 Conocedor de los ingentes costos
que acarrea a su legitimidad política
la inobservancia de la ley y el
irrespeto a derechos humanos y
ciudadanos.

Lo nuevo consiste en que los gobernantes

legítimos no pueden gobernar. Sus
decisiones y acciones muchas veces pueden
tener propósitos directivos pero no efectos
directivos en campos cruciales de la
convivencia y supervivencia social. En ese
sentido, lo que se discute hoy en día es el proceso de gobierno, es decir, el
gobierno en sí. Ello se debe, entre otras razones, a que la eficacia del gobernar
implica componentes científico-técnicos y no solo los institucionales de su cargo y
actuación; implica, además, prácticas políticas de relación con los ciudadanos.

12
Entre los factores que explicarían dicho fenómeno, según AGUILAR (2007),
tenemos:

 La crisis y colapso fiscal, económico o político de los estados sociales (en

todas sus formas, socialistas, asistenciales, de bienestar, desarrolladores),
en las décadas 1980 y 1990, exhibió al gobierno como factor de
desgobierno, como un agente que puede ocasionar daños y costos sociales
y no solo impulsar y sostener los beneficios del desarrollo, la seguridad y el
bienestar social.

 La percepción social negativa

de la Administración Pública
por sus servicios públicos de
calidad baja o variable, por
sus regulaciones y trámites
excesivos e innecesarios que
obstaculizan las iniciativas de
la sociedad económica, civil y
las del gobierno mismo, por
políticas públicas
desarticuladas e ineficaces y,
en el fondo, por ser una
organización administrativa sin
costo eficiente.

 En las democracias
emergentes latinoamericanas, la desilusión o el descontento democrático,
en el sentido de que los gobiernos democráticos elegidos, representativos y
legales no están acreditando suficiente capacidad directiva, particularmente
en lo que concierne a la cuestión de la seguridad pública y la cuestión social
de la pobreza y la desigualdad.

 En conexión con este punto, la constatación de que la liberalización de los

mercados que puso fin a una economía estatalmente intervenida, y que fue
considerada además la pareja de la democratización no está resolviendo los
problemas cruciales del crecimiento económico, de generación de empleo,
de ingresos sostenidos, etc.

13
  La globalización, que significa la desterritorialización de la economía, ha
provocado que las actividades de sectores económicos nacionales clave,
articulados con las cadenas de valor internacionales, se hayan
independizado bastante de los sistemas de regulación de las instituciones
estatales, las cuales hasta la fecha son instituciones de alcance territorial.

 La diferenciación
funcional de la sociedad
o la complejización del
sistema sociedad, lo cual
significa que la sociedad
contemporánea se ha
convertido en un
sistema de subsistemas
altamente diferenciados,
autorreferidos, que
interactúan entre sí
siguiendo sus propios
códigos de acción, de
modo que la
contemporánea es
estructuralmente una
sociedad descentrada:
no existe el predominio de una función sobre las otras ni la coordinación
general del sistema es la función especial de algún subsistema, de modo
que la coordinación es más bien el resultado de los ajustes mutuos
particulares entre los sistemas que un acoplamiento integral llevado a cabo
por una instancia superior del sistema, la política o el gobierno.

 La creciente independencia, autonomía y hasta autosuficiencia que

personas, familias, grupos sociales organizados y socialmente relevantes
han alcanzado en la atención de sus problemas privados o asociados, de
modo que han dejado de recurrir al poder público para atenderlos o
recurren a él solo para prestaciones particulares y asuntos de la seguridad
pública.

Estos factores han tenido por lo menos dos efectos considerables en lo que
concierne a la capacidad/eficacia directiva de los gobiernos. La democratización del
régimen político, que distribuyó entre varios actores el poder concentrado en la

14
presidencia y en su coalición política de soporte, junto con la liberalización de la
economía, que de acuerdo a la política de ajuste estructural incluyó la privatización
de empresas públicas y desregulaciones económicas de varios tipos, hicieron
perder al gobierno poderes, capacidades, facultades y alcances, particularmente en
el campo decisivo de la política económica y, sobre todo, generaron demandas al
gobierno por un nuevo tipo de capacidades directivas que no existía en el antiguo
régimen o no habían sido desarrolladas en grado suficiente, y en el gobierno
democrático reciente, a pesar de sus reformas, no han podido ser construidas en
el grado requerido.

Las nuevas capacidades directivas que se demanda son las relacionadas con la
certidumbre jurídica:

 Aplicación imparcial de las

leyes.
 Seguridad pública: policía
honesta y eficiente.
 Sistema hacendario equitativo
y competitivo.
 Administración eficiente y de
calidad.
 Cero corrupción,
transparencia.
 Espacio de deliberación
ciudadana.

Si el sistema de gobierno carece de incentivos para sostenerse y las iniciativas de

la sociedad civil están destinadas a la improductividad en función de la anomia, la
infracción y el delito destacarán sobre el control estatal defectuoso.

En suma, la cuestión sobre la capacidad-eficacia directiva de los gobiernos se

explica en gran medida porque el gobierno ha perdido capacidades, facultades,
poderes, alcances en asuntos centrales de interés general, como consecuencia de
las transformaciones políticas, económicas y sociológicas ocurridas en el cambio de
siglo —y siguen en curso—, en cuya orientación y dinámica el gobierno no tiene
control total ni determinante.

15
Más aún, en muchos casos, el gobierno parece haber perdido también capacidad
cognoscitiva, al mostrarse confuso e indeciso con frecuencia respecto a sus
prejuicios ideológicos que no puede o quiere revisar.

1.2. Gobernanza

1.2.1. Gobernabilidad y gobernanza

Como respuesta a los problemas de eficacia directiva de los gobiernos, y la

urgencia de restablecerla y asegurarla, dos han sido las líneas generales: la
gobernabilidad y la gobernanza. Son dos enfoques conceptuales y prácticos
que se relacionan ambos con la acción de gobierno; hacen referencia al problema
de la capacidad gubernativa o
directiva del gobierno, y buscan su
solución, pero tienen un diverso
planteamiento del problema y
ofrecen una diversa respuesta,
aunque los dos enfoques sean
complementarios.

Más adelante haremos un mayor

desarrollo de lo que implica la
gobernabilidad, por ahora podemos
señalar que esta denota la
posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad; su opuesto,
ingobernabilidad, significa la posibilidad o probabilidad de que el gobierno deje de
gobernar a su sociedad o no la gobierne; ambos elementos connotan la
probabilidad o improbabilidad de gobernar se derive de la capacidad o incapacidad
del gobierno de dirigir a su sociedad, respectivamente.

Dos son las críticas principales al enfoque de la gobernabilidad:

 La primera crítica observa que es un enfoque centrado en las capacidades

del gobierno, las cuales no son más que potencialidades de acción y no
acciones de relación del gobierno con la sociedad, que son las que las hacen
reales, manifiestas, efectivas.

16
  Asimismo, se critica con mayor énfasis su enfoque gubernamentalista: la
perspectiva de la gobernabilidad sigue considerando que un gobierno bien
equipado con los recursos y poderes apropiados es suficiente para dirigir a
la sociedad, bajo el supuesto de la incompetencia directiva de la sociedad o
de su necesaria subordinación al gobierno para poder mantenerse como
sociedad.

El enfoque de gobernanza es postgubernamental. El enfoque apunta a la

necesidad o conveniencia de un nuevo proceso
directivo de la sociedad más que a la
reproducción del proceso directivo estructurado
por la acción de gobierno. Su supuesto básico es la
noción de que en las actuales condiciones sociales
(nacionales e internacionales), el gobierno es un
agente de dirección necesario pero insuficiente, aun
si está dotado con todas las capacidades requeridas,
incluso si sus acciones aprovechan a cabalidad las
muchas capacidades que le han sido otorgadas.

Gobernanza quiere decir, justamente, la existencia de un proceso de dirección de la

sociedad que ya no es equivalente a la sola acción directiva del gobierno y en el que
toman parte otros actores: un proceso directivo postgubernamental más que
antigubernamental.

Es un nuevo proceso directivo, una nueva relación entre gobierno y sociedad, que
difícilmente puede ser ya un modo de mando y control, en virtud de la
independencia política de los actores sociales y de su fuerza relativa en virtud de
los recursos que poseen.

Más aún, la gobernanza incluye a la gobernabilidad, en tanto que requiere de

la acción de un gobierno capaz y eficaz, pues sin esta condición cumplida no
existiría una condición esencial para que pueda haber dirección de la sociedad
antes y ahora, pero el gobierno competente es solo uno de los actores requeridos
para una dirección exitosa de la sociedad. En tal sentido, gobernanza significa el
cambio de proceso-modo-patrón de gobierno, en el que se requiere y activa los
recursos del poder público, de los mercados y de las redes sociales.

17
1.2.2. Concepto de gobernanza

El concepto teórico de gobernanza contiene los siguientes aspectos3:

 Es el proceso de dirección-gobernación de la sociedad, proceso mediante el

cual los sectores, grupos, personalidades de la sociedad definen sus
objetivos de convivencia y supervivencia, las acciones específicas que los
grupos o sectores sociales habrán de llevar a cabo con el fin de realizar los
objetivos de interés social, y
la forma en que coordinan
sus acciones y productos.
 Es un proceso de dirección
estructurado, institucional y
técnicamente, en tanto:

o La definición de los
objetivos que dan sentido
a la acción de la sociedad
—que deben ser
realizados— implica la
referencia a un sistema
de valores, el cual se
plasma en principios
constitucionales, normas legales de relación social e instituciones
públicas y sociales.

o La realización de los objetivos requiere normas causales de producción,

que derivan de la ciencia, tecnología y gerencia. Por su estructuración
institucional y técnica, es un proceso estable, un patrón de
comportamiento que se reproduce en el tiempo con los ajustes del caso,
y que es algo identificable como «modo, estilo de gobierno».

 Es un proceso de dirección, una acción colectiva, pues participan múltiples

actores en su diseño y realización, y, por ende, requiere de una instancia
que tenga la función de resolver o facilitar la solución de los dos problemas
centrales de toda acción colectiva: que haya cooperación y que sea eficaz.

3
Ibídem (pp. 9 y 10).

18
 Es un proceso de dirección que toma forma y contenido a partir de la
interlocución entre grupos y sectores sociales, y entre estos y el gobierno
(incluyente, simétrico, racional y pacífico); aunque las fallas de dirección
que de él deriven suelen impulsar acciones para corregir y cambiar el modo
de relacionarse entre los grupos sociales, y entre estos y el gobierno.

 Es un proceso de dirección cuya estructura (intencional y técnica) es

producto de la participación de la sociedad y el gobierno, aunque es
cambiante el peso y las influencias que el gobierno o la sociedad tienen en
su definición y su realización.

 Se denomina gobernanza en sentido estricto o gobernanza moderna, nueva,

al proceso en el que la definición del sentido de dirección de la sociedad, de
las formas de organizarse para realizar los objetivos y el modo en el que
serán distribuidos los costos y beneficios ya no pueden ser obra exclusiva
del gobierno, sino que es el resultado de la deliberación conjunta entre el
gobierno y las organizaciones privadas y sociales, en las que el gobierno y
las organizaciones juegan un rol cambiante con acoplamientos recíprocos
según la naturaleza de los problemas y las circunstancias sociales.

 En sentido estricto, la gobernanza es un concepto que describe y explica la

descentralización que caracteriza al actual proceso de dirección de la
sociedad, su multipolaridad, su carácter de sistema, que ha dado pie al
concepto de metáfora de gobernanza por redes o gobernanza participativa.

19
2. Gestión pública de calidad

2.1. La calidad en la Administración Pública

En principio, conviene recordar que, según CAMARASA (2004, p. 9):

«Las administraciones públicas constituyen los instrumentos que tienen los Estados, y que
ejecutan los gobiernos para el desarrollo de políticas públicas con el fin de garantizar los derechos
fundamentales de los ciudadanos, asegurar el cumplimiento de sus obligaciones cívicas y facilitar
la prestación de los servicios básicos».

Con el transcurrir de los años y como una característica propia del proceso de
consolidación de la democracia, la ciudadanía ya no solo exige el acceso a los
principales servicios públicos (salud, educación, seguridad), sino que también
demanda la calidad de los mismos.
20
Ello constituye, según DÍAZ (2008, p. 9):

«Un nuevo reto para los Estados, los que se han visto obligados a realizar procesos de reforma y
modernización de sus administraciones públicas con la necesidad no solo de ser eficaces en la
gestión, sino también de prestar servicios con eficiencia y, sobre todo, con calidad».

Para hacer frente a dicho reto, surge lo que muchos denominan «el paradigma de
la nueva gestión pública, concepto cuya aplicación implica asumir una serie de
principios que definen una nueva forma de pensar la gestión gubernamental y la
incorporación de nuevas pautas de desempeño institucional» (MOYANO, 2002, p. 1).

De este modo, en palabras de MOYANO (2002, p. 2), «la nueva gestión pública se
caracteriza por:

 Acercar las técnicas de gestión del sector privado y el sector público.

 Cambiar de un modelo
legal-funcional a un estilo
de gestión que pone
énfasis en los resultados.
 Una mayor preocupación
por la eficiencia, la calidad
y la efectividad.

Al respecto, conviene precisar

que la «incorporación de la
calidad en la gestión pública no
implica su entendimiento en la
misma forma que lo hace el
sector privado, es decir, cuando
se habla de calidad en la
Administración Pública no solo deberá entenderse como una simple técnica de
gestión importada del sector privado, sino que habrá que ser adaptada
correctamente a partir de los factores administrativos y sociopolíticos que
comprende la gestión pública» (MOYANO, 2002, p. 4, 5).

Por ejemplo, no es lo mismo el cliente y el ciudadano. Este último es un actor con

derechos, que son independientes de los ingresos y las mercancías que adquieren

21
o venden. El cliente, por su parte, es el consumidor de un bien o servicio que se
define según su capacidad adquisitiva.

De esta forma, «la calidad en las administraciones públicas es reconocida como un

principio de gestión gubernamental que está orientado a la eficiencia y a la
optimización de recursos, promoviendo la transparencia, la mejora continua y el
rediseño de las instituciones del sector público» (MOYANO, 2002, p. 7).

Para Luis AGUILAR (2008, p. 56):

«El principio de calidad en la Administración Pública constituye una superación del enfoque de
“cantidad”, que fue el signo y la consigna de las políticas de los años ochenta (sic). De ahí que
para dicho autor, en la ciencia de la administración contemporánea hay un nuevo ambiente y
una nueva agenda que implica un tránsito de la discusión sobre el tamaño o la cantidad del
sector público, hacia la calidad y mejora continua de las acciones del sector público».

Por otro lado, y entendiendo que la calidad tiene como finalidad mejorar a las
administraciones públicas y, a través de ello, las relaciones entre la ciudadanía y
sus instituciones, en los últimos años se viene concibiendo a la calidad en la
gestión pública como un derecho de las personas.

En efecto, en el ámbito latinoamericano, y como consecuencia de las discusiones

en los congresos internacionales del CLAD, diversos Estados han aprobado la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, cuyos artículos reconocen el
derecho a una gestión pública de calidad, conforme lo explicaremos en las líneas
sucesivas.

2.2. La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

Este documento fue aprobado por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de

Administración Pública y Reforma del Estado, en El Salvador, los días 26 y 27 de
junio del 2008. Fue adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno, en El Salvador, el 31 de octubre del 2008.

De acuerdo con su exposición de motivos, la referida Carta se inscribe en la

propuesta de adecuar el funcionamiento de las administraciones públicas
iberoamericanas para garantizar que sean instrumentos útiles, efectivos y
confiables al servicio de sus respectivas sociedades.

22
Asimismo, la Carta vincula la calidad en la gestión pública con dos propósitos
fundamentales de un buen gobierno democrático:

 Toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del

ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas
públicos, o como legítimo participante en el proceso de formulación,
ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de
corresponsabilidad social.

 La gestión pública tiene que orientarse hacia los resultados, por lo que debe
sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras
modalidades la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por
medio del control social y la rendición periódica de cuentas.

A su vez, la mencionada Carta promueve el establecimiento de un enfoque común

acerca de las nociones de calidad y de excelencia en la gestión pública, a partir del
cual se adopte un conjunto de
principios y orientaciones que sirvan
de referencia a las diferentes
administraciones públicas
iberoamericanas en la formulación de
sus políticas, planes, modelos y
mecanismos que permitan la mejora
continua de la calidad de su
mencionada gestión4.

Por ello, la Carta propone un concepto

de calidad en la gestión pública,
entendida esta como una cultura
transformadora que impulsa a la
Administración Pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las
necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y
eficiencia en el uso de los recursos públicos5. De ahí que la calidad en la gestión
pública implica la práctica del buen gobierno, mediante una formulación de

4
Numeral 1 del Capítulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
5
Numeral 2 del Capítulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.

23
políticas públicas convenientes a toda la sociedad, dentro de parámetros
equilibrados de racionalidad política, técnica y económica6.

De acuerdo con la Carta, son principios inspiradores de una gestión pública de

calidad, los siguientes7:

 Principio de servicio público.

 Principio de legitimidad democrática.
 Principio de transparencia y participación ciudadana.
 Principio de legalidad.
 Principio de coordinación y cooperación.
 Principio de ética
pública.
 Principio de acceso
universal.
 Principio de continuidad
en la prestación de
servicios.
 Principio de
imparcialidad.
 Principio de eficacia.
 Principio de eficiencia.
 Principio de economía.
 Principio de
responsabilización.
 Principio de evaluación
permanente y mejora
continua.

Posteriormente, la Carta reconoce que todos los ciudadanos tienen derecho a

una gestión pública de calidad y propone su reconocimiento por los
ordenamientos jurídicos nacionales, de acuerdo con el siguiente contenido8:

6
Numeral 3 del Capítulo I de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
7
Capítulo II de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.
8
Numeral 18 del Capítulo III de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.

24
«Los ciudadanos podrán:

 Acceder a cualquier servicio público o prestación a que tengan derecho, recibiendo

una atención y asistencia ágil, oportuna y adecuada.

 Solicitar y obtener información pública de interés general, en especial aquella

referida a los resultados de la gestión pública y al desempeño de los órganos y entes
de la Administración Pública, que sea completa, veraz y actualizada. Con dicho
objetivo, se podrá acceder a aquella información contenida en archivos y registros,
con las excepciones contempladas en la ley.

 Conocer el esquema de organización de los órganos y entes de la Administración

Pública, los servicios y prestaciones que ofrecen y los requisitos, condiciones,
trámites y procedimientos administrativos y medios para acceder a ellos.

 Identificar a las autoridades, funcionarios públicos encargados de las prestaciones o

servicios públicos a que tengan derecho, o bajo cuya competencia se tramiten sus
peticiones, solicitudes, reclamos o procedimientos.

 Presentar con facilidad las peticiones, solicitudes o reclamos a los órganos y entes
de la Administración Pública, así como recibir oportuna y adecuada respuesta a tales
peticiones o solicitudes, independientemente del derecho de ejercer los recursos
administrativos o judiciales correspondientes, de conformidad con la ley nacional.

 Participar en el ciclo de diseño y mejora del servicio, así como a presentar

propuestas de transformación e innovación del servicio.

 Abstenerse de presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al

trámite o procedimientos de que se trate.

 Acceder fácilmente a los datos que la Administración Pública dispone sobre el

mismo, con las excepciones contempladas en la ley, y solicitar la modificación que
corresponda, así como la preservación de su privacidad.

 Exigir un trato respetuoso y deferente por las autoridades y funcionarios públicos,

quienes están obligados a facilitar a los particulares el ejercicio de sus derechos y el
cumplimiento de sus obligaciones.

 Participar en la formación de las políticas públicas de conformidad con la ley

nacional, así como en las evaluaciones del desempeño de los órganos y entes de la
Administración Pública, y conocer sobre su resultado».

25
De esta manera, desde la aprobación de la Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestión Pública (2008) existe un reconocimiento expreso al derecho a una gestión
pública de calidad, y además se propone
su regulación en los ordenamientos
jurídicos de cada país.

A partir de ello, y de acuerdo con la

realidad de cada país, diversos Estados
han venido adoptando los criterios y
propuestas orientadoras que contiene la
Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestión Pública9. De ahí que la Carta sea
concebida como un acuerdo que,
efectivamente, incluye, trata y sugiere
líneas de acción, realistas y posibles.

La implementación de la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestión
Pública se ha transformado en un objetivo decisivo en el desarrollo de la
Administración Pública en Iberoamérica. De ahí que se haya suscrito el
denominado Consenso de Buenos Aires10, en el que se aprobó las siguientes
estrategias11:

 La adopción de procesos y herramientas de autoevaluación institucional en

los entes y órganos de los Estados iberoamericanos.

9
Por ejemplo, podemos citar los casos de Paraguay, Argentina y República Dominica. En ese sentido,
sugerimos, entre otras, las siguientes lecturas: DÍAZ, Ana Alicia. La Calidad en la Gestión Pública. Elementos
para el mejoramiento de los servicios de salud en Paraguay. STRAFACE, Fernando; PAGE, María Marta y
ONISZCZUK, Geraldine. Indicadores de calidad institucional para el nivel subnacional: una experiencia
exploratoria para promover la agencia del buen gobierno en las provincias argentinas. Y VENTURA CAMEJO,
Manual Ramón. La asunción de un modelo de gestión de calidad en la administración pública dominicana.
Estos artículos se encuentran disponibles en la dirección electrónica del CLAD: www.clad.org.
10
Suscrito en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado,
llevado a cabo en la ciudad de Buenos Aires, los días 1 y 2 de julio del 2010. Discutido y aprobado, a través de
la Declaración de Mar del Plata suscrito en la XX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno,
realizado los días 3 y 4 de diciembre del 2010 en la ciudad de Mar del Plata, Argentina.
11
El documento que se discutió en la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y
Reforma del Estado fue preparado por Luis Tenorio y Salvador Ríos, por encargo del CLAD, y tuvo como título
«Metodología para el Diagnóstico de la Implantación de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión
Pública».

26
  La adopción de premios sectoriales, nacionales y regionales a las prácticas
promisorias o buenas prácticas en las administraciones públicas.

 El respaldo y la promoción decidida a los premios nacionales y al Premio

Iberoamericano a la Calidad adaptado a la gestión pública que administra
Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad (FUNDIBEQ).

Asimismo, se ha considerado conveniente evaluar periódicamente, a partir del

presente año, el avance de la implementación de la Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestión Pública, tomando en consideración diagnósticos
institucionales en los Estados iberoamericanos, y estudios analíticos comparados
del avance de los contenidos de la Carta.

Con ello se pretende mejorar y recuperar la capacidad de las administraciones

públicas iberoamericanas como instrumentos útiles y efectivos al servicio del bien
común o interés general de sus respectivas sociedades.

2.3. La incorporación de la calidad en la gestión pública del

Estado peruano

Nuestro país, al igual que los demás Estados

iberoamericanos, no ha sido ajeno a la
necesidad de incorporar el concepto de
calidad en la gestión pública. De ahí que el
gobierno peruano se haya suscrito (en el
2008) a la Carta Iberoamericana de Calidad
en la Gestión Pública.

Asimismo, en noviembre del 2009, la

Presidencia del Consejo de Ministros publicó
un compendio normativo denominado
Referentes Básicos para la Mejora de la
Administración Pública12. Este compendio
contiene dos partes:

12
Este compendio normativo se encuentra disponible en la dirección electrónica de la Presidencia del Consejo
de Ministros: www.pcm.gob.pe

27
  La primera parte contiene los compromisos de buen gobierno firmados
por el Perú, que si bien no son documentos jurídicamente vinculantes, sí
constituyen referentes importantes (de guía y orientación) para los
gobiernos iberoamericanos que proclaman la necesidad de asegurar
objetivos como la gobernabilidad democrática, la justicia social y la eficacia
de la función pública. Estos compromisos son:

o El Código Iberoamericano de Buen Gobierno.

o La Carta Iberoamericana de la Función Pública.
o La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico.
o La Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestión
Pública.
o La Carta Iberoamericana de
Participación Ciudadana en
la Gestión Pública.

 La segunda parte comprende la

normatividad expedida por el
Congreso de la República, a
partir de la Ley Marco de
Modernización de la Gestión del
Estado y con la cual se declara
en proceso de modernización a
todas las entidades del Estado.

Las normas que contiene la

segunda parte son:

o La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.

o Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
o Ley del Código de Ética de la Función Pública.
o Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
o Ley del Silencio Administrativo.

Adicionalmente, mediante DS 004-2013-PCM se aprueba la Política Nacional de

Modernización de la Gestión Pública donde se concibe lo que se entiende por
Estado moderno: “…al servicio de las personas, lo cual implica una transformación

28
de sus enfoques y prácticas de gestión, concibiendo sus servicios o intervenciones
como expresiones de derechos de los ciudadanos. Con ese sentido, la presente
política caracteriza ese Estado Moderno como aquél orientado al ciudadano,
eficiente, unitario y descentralizado, inclusivo y abierto (transparente y que rinde
cuentas).”

Luego de revisar nuestro ordenamiento jurídico nacional, podemos señalar que a

pesar de que no existe un reconocimiento normativo expreso de la calidad como
principio de gestión pública o como derecho de los ciudadanos, nuestro
ordenamiento sí ha regulado algunos aspectos de su contenido, como por ejemplo,
el acceso a la información pública, la publicidad de los procedimientos que se
llevan a cabo en las entidades públicas, la necesidad de identificar a los
funcionarios encargados de la prestación de servicios públicos y la posibilidad de
exigir responsabilidad del funcionario público que brinda un servicio irregular.

Además, no debemos dejar de mencionar las experiencias de implementación de la

calidad en algunos niveles de gobierno. Así, por ejemplo, tenemos el caso del
Gobierno Regional del Callao que a través de la Ordenanza N. º 011-2008-GRC y el
Decreto Regional N. º 004-2008 estableció la obligación para las Instituciones
Públicas Educativas de su jurisdicción de obtener progresivamente certificaciones
de calidad ISO 900113.

13
Ejemplo citado por Adolfo Céspedes Zavaleta en su ponencia titulada: “La certificación ISO 9001 y la
mejora continua de la Administración Pública peruana”, presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho
Administrativo, el cual se llevó a cabo en la facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del
Perú, los días 22, 23 y 24 de abril de 2010.

29
3. La gobernabilidad en el Perú

3.1. Orígenes, teorías y concepto de gobernabilidad

3.1.1. Orígenes de la palabra gobernabilidad

La aspiración y el deseo de un buen gobierno, por gobernantes y gobernados,

debe de tener antecedentes tan antiguos como las principales formas de autoridad
en las sociedades de jefatura y en los Estados prístinos. Aunque la interpretación
de buen gobierno y su significado pueden haber diferido en cada contexto
histórico, acorde con criterios definidos por la ideología, la cultura, lo ritual-
religioso u otras variantes que influían en cada tiempo histórico.

A partir de ello, el profesor TANTALEÁN (2007, p. 1) ha sostenido en diversos

trabajos que la voz gobernabilidad es un concepto ahistórico; es decir, que puede

30
aplicarse a cualquier momento histórico en el que haya existido un poder como el
Estado prístino o como la sociedad étnica de jefatura.

No obstante, los orígenes del término pueden situarse en el giro crítico sufrido por
la política occidental al iniciarse la década de 1970. Por un lado, una crisis cultural
protagonizada por los herederos de la primera generación de beneficiarios del
Estado del bienestar, expresada en el movimiento estudiantil caracterizado como
«mayo del ‘68». Por otro
lado, el paulatino incremento
de los precios de las
materias primas que condujo
al «boom» energético de
1973, un reflujo conservador
al que no fueron ajenos los
fenómenos anteriores así
como la crisis de liderazgo
político vivido en Francia y
en Estados Unidos tras la
renuncia de Charles de
Gaulle en 1969 y de Richard
Nixon en 1973,
respectivamente, así como la
derrota estadounidense en Vietnam. Finalmente, cierto desgaste en el terreno de
las ideas que hasta la fecha había impulsado el Estado del bienestar.

El diagnóstico intelectual del momento tuvo dos aproximaciones muy diferentes

ideológicamente. Desde el lado neomarxista, James O’CONNOR (1973) se refirió a la
crisis fiscal del Estado resultante de las contradicciones (del Estado del capitalismo
avanzado) agravadas por el sistema democrático, ambiente que preludiaba la crisis
de gobernabilidad. Esta línea fue continuada por los alemanes Jurgen HABERMAS y
Klaus OFFE al referirse a los problemas de legitimación del capitalismo tardío.

Ideológicamente en frente, y haciéndose eco de las ideas del sociólogo

estadounidense Daniel BELL, que se había referido a la ingobernabilidad como una
consecuencia de la sobrecarga de demandas a las que inevitablemente el Estado
respondía con su intervencionismo expansivo, produciendo la crisis fiscal, se
encontraba el informe elaborado para la Comisión Trilateral en 1975 por el francés

31
Michel CROZIER, el estadounidense Samuel J. HUNTINGTON y el japonés Joji
WATANUKI14.

En dicho informe, los tres autores, al hacer un diagnóstico de la situación política,

planteaban cuatro tendencias que generaban disfunciones en el sistema
democrático:

 En primer lugar, aparecía la deslegitimización de la autoridad y la pérdida

de confianza en el liderazgo como consecuencia de la persecución de la
igualdad y del individualismo, virtudes preciadas del credo democrático.

 En segundo
término, se
registraba un
diagnóstico de los
efectos en la
actividad de gobierno
en clave de
«sobrecarga» de la
misma a causa de la
expansión de la
participación política
y del febril desarrollo
de las actividades
estatales.

 En tercer lugar, se
detectaba la
fragmentación de los partidos políticos y una suerte de pérdida de identidad
de los mismos, fruto de la intensificación de la competencia partidista.
Finalmente, se denunciaba el surgimiento de unas fuertes pautas localistas
en la política exterior debido a la presión de sociedades que se estaban
volviendo estrechamente nacionalistas.

La década de 1980 contempló la incorporación al análisis politológico del

pensamiento neoliberal en la que los economistas, políticamente conservadores,

14
CROZIER, M. J.; HUNTINGTON, S. J. y WATANUKI, J. (1975). The Crisis of Democracy. New York University Press.

32
arremetieron contra el keynesianismo por su teórica mala relación con la
democracia. La situación de ingobernabilidad suscitada se debía a que se estimaba
que se creaba una mezcla inestable, generándose una inflación endémica al
confrontar los sindicatos y los votantes a los gobiernos en un trasfondo en el que
el Estado era visto como un botín de servicios inagotables. Para los países menos
industrializados, esta visión terminó iluminando el denominado Consenso de
Washington que se basaba en lo siguiente:

 En la disciplina fiscal.
 En las nuevas prioridades en el gasto público.
 En la reforma impositiva.
 En la liberalización
financiera.
 En los tipos de cambios
unificados y competitivos.
 En la liberalización
comercial y de las
inversiones directas
extranjeras.
 En las privatizaciones, la
desregulación y la
seguridad en los derechos
de propiedad.

En el transcurso de la década de
1990, el término se hizo un lugar
en el acerbo común de la clase
política y de diferentes organismos multilaterales. Entre los componentes de la
primera, la búsqueda de la gobernabilidad sustituyó pronto las pretensiones de
alcanzar la consolidación democrática, fase secuencial que para muchos aparecía
mecánica e inevitablemente tras los procesos de transición a la democracia y
cuyo entramado teórico se veía más sofisticado, por lo cual era mucho más
complicada su operatividad. Mientras que las variables explicativas de esta tenían
un carácter más complejo, se intentaba que las de la gobernabilidad recayeran
en un simple recetario de fórmulas para la cotidiana acción de gobierno que se
resumían, muy significativamente, o en un suficiente apoyo legislativo para la
misma o en la ausencia de trabas sistémicas que malograran la eficacia de las
políticas públicas.

33
Para los organismos multilaterales, el concepto de gobernabilidad comenzó a
extenderse asociado a la segunda idea vertida, ligándose el interés por la acción
del gobierno en la medida en que tuviera implicaciones concretas en las políticas
de reforma estructural iniciadas. De esta forma, organismos como el Banco
Interamericano de Desarrollo o el Banco Mundial comenzaron a preocuparse por
variables institucionales que históricamente habían sido desdeñadas, abriendo la
puerta, como más adelante se verá, a formulaciones relativas con el buen
gobierno.

3.1.2. Teorías sobre gobernabilidad

Desde el punto de vista político, particularmente de la democracia, HIRST ve la

gobernabilidad como una alternativa para gobernar. A través de esta perspectiva,
este autor señala como la nueva percepción abre caminos institucionales para la
participación de la sociedad civil, la defensa de sus intereses y la responsabilidad
pública. Basado en esto, HIRST expresa que el término gobernabilidad puede ser
conectado con cinco diferentes campos:

 Economía.
 Instituciones internacionales.
 Gobernabilidad corporativa.
 Nuevas estrategias de manejo público y la acción de redes.
 Asociaciones y foros deliberantes.

Es, entonces, interesante explicar un poco estas áreas reconocidas por HIRST, en
tanto que las mismas darán paso a la discusión sobre otras teorías de interés sobre
gobernabilidad:

 Economía. El campo económico está relacionado con el papel de las

agencias internacionales, tales como el Banco Mundial (BM) o el Fondo
Monetario Internacional (FMI) en la promoción de buena gobernabilidad. La
idea se basa en el apoyo a una administración eficiente del Estado, la cual
debería estar acompañada por un proceso de privatización, cumplimiento de
la ley y la presencia de una sociedad civil activa e independiente. HIRST
menciona que esta idea es principalmente promocionada en países en
desarrollo, resaltando el papel importante que juegan las instituciones en
construir la capacidad del Estado para adaptarse a los nuevos procesos de
gobernabilidad.

34
 El resultado de este proceso de adaptación es el reconocimiento por el
mismo Estado o gobierno de la necesidad de limitar la extensión de sus
acciones a aquellas que el gobierno realmente pueda alcanzar. Un aspecto
significante en esta área es el concepto de democracia bajo la premisa de
que «esta provee un marco legal a la buena gobernabilidad».

 Instituciones internacionales. Este segundo aspecto o área está

relacionado a la primera, ya que también refiere a las instituciones
internacionales, pero con una connotación diferente. El principal argumento
de este segundo punto esgrime la influencia que acuerdos internacionales
tienen sobres las
políticas nacionales.

 Gobernabilidad
corporativa. Este
punto, como forma de
gobierno, se refiere,
básicamente, a la forma
en que una organización
es manejada. Tal
concepto también ha
sido reconocido por
RHODES, aunque con
algunas diferencias con
el concepto mencionado
por HIRST. En este caso,
RHODES explica que existen tres valores fundamentales en una organización
pública o privada, los cuales son:

o Apertura de información.
o Integridad.
o Responsabilidad.

HIRST señala que, en una organización privada, los accionistas mantienen

una revisión básica sobre conceptos y teorías de gobernabilidad fuera del
proceso de toma de decisiones, y la mayoría de las veces los intereses de la
compañía tienen mayor relevancia.

35
  Estrategias de manejo público. Este es un concepto identificado por
RHODES como nuevo manejo público, y hace referencia a la introducción de
estilos de manejo del sector privado al sector público. Este concepto
involucra la introducción de la competencia de mercado en la gestión
pública. Este autor afirma que la importancia de la noción de las nuevas
estrategias de manejo público en gobernabilidad es debido a que
«conducción es central al análisis del manejo público, y conducción es un
sinónimo de gobernabilidad».

 Asociaciones y foros
deliberantes. La última área
mencionada por HIRST se refiere al
cambio de una forma centralizada de
gobierno a una caracterizada por
«nuevas prácticas de coordinación de
actividades a través de redes,
asociaciones y foros de deliberación».
Esta idea se explica con mayor
detalle a través del concepto de
gobernabilidad expresado por
RHODES, quien ha identificado seis
usos o conceptos de gobernabilidad,
tres de ellos ya han sido explicados a través de las áreas de gobernabilidad
de Hirst, los cuales son:

o Gobernabilidad corporativa.
o Nuevo manejo público.
o «Buena gobernabilidad».

Los otros tres son:

o Gobernabilidad como un Estado mínimo.

o Gobernabilidad como un sistema sociocibernético.
o Gobernabilidad como red autoorganizada.

RHODES, que ha concentrado su investigación en la experiencia británica, expresa

que el concepto de gobernabilidad le ha sido muy útil para identificar los cambios
que han tenido lugar en el Estado británico; en este caso específico, el gobierno

36
británico se puede explicar a través de estructuras de gobernabilidad, tales como
jerarquías, mercados y redes.

 Gobernabilidad como un Estado mínimo. A través de la teoría del

Estado mínimo, él explica cómo el gobierno británico «fue reducido por la
privatización, el uso de mercados y semimercados para llevar adelante la
gestión de servicios públicos, y reducir la carga burocrática».

 Gobernabilidad como un sistema sociocibernético. Es un concepto

derivado de las teorías de KOOIMAN y Van VILET, y se refiere a la interacción
entre actores públicos y privados
(autoorganizaciones sociales) y su
influencia en la formulación de
políticas públicas. El punto central en
este argumento es que no hay un
actor unitario, nadie por sí mismo
tiene los recursos o los conocimientos
para resolver los problemas públicos, y
el gobierno central por sí mismo no
tiene la supremacía de manejar los
asuntos públicos.

El enfoque sociocibernético resalta los

límites del actor central y la
interdependencia entre los actores
sociales-políticos-administrativos, nuevas formas de acciones, intervención y
control. Gobernabilidad es el resultado de la interacción de formas
sociopolíticas de gobierno.

 La teoría de gobernabilidad como redes autoorganizadas. Esta teoría

tiene mucho en común con el concepto que acaba de ser mencionado. En
este sentido RHODES alega, en relación con el régimen británico, que este ha
cambiado de un gobierno local a un «sistema de gobernabilidad local que
involucra un complejo juego de organizaciones traídas de sectores públicos
y privados».

Igualmente, RHODES menciona un elemento fundamental como son los

vínculos entre organizaciones y redes, esta última para referirse a la
«interdependencia de los actores involucrados en la gestión pública», y

37
 afirma que esta clase de arreglos se ha vuelto bastante común en las
estructuras del gobierno británico. También resalta que las redes son
autoorganizadas y autónomas. Haciendo referencia a KICKERT, expresa que
la idea de que el gobierno no es el único actor en la construcción de
políticas públicas refleja el concepto ya mencionado, la diferencia aquí es
que las redes no son específicas del sector público y pueden ser vistas como
resultado de la organización social.

Volviendo a la estructura del gobierno británico, RHODES señala:

«Esta clase de organización es una alternativa, pero no un híbrido de mercados y jerarquías, y

abarca las fronteras de los sectores público, privado y voluntarios».

Otra diferencia importante traída de KICKERT es que las redes son autónomas, y de
acuerdo con RHODES:

«Se resisten a la conducción del gobierno, desarrollan sus propias teorías y moldean sus
ambientes».

Otro enfoque importante sobre teorías de gobernabilidad es el expuesto por

KOOIMAN. Este autor basa su teoría en la interacción entre el gobierno y la
sociedad civil. Particularmente, resalta el rol que el desarrollo social tiene en esta
interacción. Como RHODES, KOOIMAN también identifica un cambio, pero esta vez de
gobierno o camino de una vía que traduce la relación entre el gobierno y
aquellos que son gobernados, a gobernabilidad sociopolítica, un sistema que
refleja la interacción que ya ha sido mencionada.

De acuerdo con esta premisa de KOOIMAN, la interacción es un concepto muy

importante para explicar su teoría sobre gobernabilidad; de hecho, él iguala la
definición de interacción con aquella de gobernabilidad, explicando que las
expresiones de gobernabilidad tienen su punto de comienzo en la interacción entre
lo político y lo social, resaltando que estas interacciones ocurren entre
individuos, organizaciones e instituciones. La clase de interacciones
identificadas por el autor son: interferencias, interrelaciones e
intervenciones.

38
Otro factor importante en la teoría de KOOIMAN son las estructuras o contextos
donde las interacciones se desarrollan. Por estructuras, él se refiere a las
«instituciones, estructuras sociales generales, reglas y normas de comportamiento,
patrones de comunicación, posibilidades materiales y tecnológicas y limitaciones
con condiciones de importancia».

Como resultado, KOOIMAN clasifica los modos de gobernabilidad de acuerdo con las
interacciones de gobierno de la siguiente manera:

 Interferencias a la autogobernabilidad.
 Relaciones de gobernabilidad.
 Intervenciones a la gobernabilidad jerárquica.

Autogobernabilidad, como su
nombre lo indica, es la capacidad de
las entidades sociales para proveer los
medios necesarios para desarrollar y
mantener su propia identidad y mostrar
un relativo alto grado de autonomía
sociopolítica. Sin embargo, este autor
piensa que esta forma de
gobernabilidad es probablemente la
más desorganizada.

Hay algunos elementos importantes en

el concepto que parece,
particularmente, una revisión básica
sobre conceptos y teorías de
gobernabilidad interesante mencionar
para entender un poco más esta teoría. Uno de los principales elementos es que
esta clase de interacción tiene que mantener la capacidad de autogobernabilidad;
de otra manera, esta interacción será imposible de mantener.

Otro factor de dicha forma de gobierno, es que no puede existir sin otra forma de
gobernabilidad, lo cual significa que las capacidades de gobierno o gobernabilidad
se encuentran en las instituciones de la sociedad, así como también en las
instituciones del Estado.

39
Por otra parte, cogobernabilidad traduce formas estructuradas de interacciones,
una forma horizontal de gobierno basada en la cooperación, la colaboración, la
coordinación y la comunicación, sin un actor dominante. Los niveles de
organización reflejan qué clase de colaboración, cooperación y coordinación
refieren estos vínculos. Estos pueden ser mercados, redes o jerarquías como una
forma de mecanismos sociales.

En el nivel micro, el vínculo o forma

de interacción es la colaboración, y
tiene efecto entre los individuos dentro
de una organización. En el nivel
medio, los actores son organizaciones,
y la clase de interacción es la
coordinación, vista como arreglo
interorganizacional. En el último nivel o
nivel macro el mecanismo de
interacción es la cooperación, que se
efectúa entre el Estado, el mercado y
las redes. El espectro aquí no solo es
nacional, también engloba al contexto
internacional.

Dentro del modo de cogobernabilidad,

KOOIMAN también identifica algunos
elementos estructurales que guían a otra clase de «cogobernabilidad»
caracterizada de acuerdo con su contexto social; estas son:

 Redes como patrones de interacción.

 Relaciones públicas-privadas.
 Gobierno de información y regulación.

La gobernabilidad jerárquica es aquella interacción que describe los vínculos

que se desarrollan entre el Estado y sus ciudadanos a través de leyes y políticas.

NEWMAN también introduce un nuevo enfoque sobre gobernabilidad. Con el objetivo

de explicar los cambios experimentados en las relaciones entre gobierno, servicios
públicos y los ciudadanos, esta autora ha propuesto otra teoría sobre
gobernabilidad.

40
De alguna manera, en esta propuesta, la autora refleja los conceptos empleados
por otros investigadores, tales como globalización, redes y sociedades complejas.
El resultado es el reconocimiento de tres clases de gobernabilidad:

 Gobierno a la nación: Globalización, el estado vacío y gobernabilidad

económica. Esta teoría implica el efecto que la globalización ha tenido sobre
la capacidad del Estado de desarrollar sus funciones. Siguiendo lo expresado
por RHODES, NEWMAN señala que el tamaño del gobierno ha sido reducido a
favor de instituciones
supranacionales y agencias
locales. Asimismo, mencionando a
GAMBLE, NEWMAN apunta el efecto
impuesto por diferentes elementos
tales como políticas ineficientes,
globalización y caídas económicas
en la gestión gubernamental. En
otras palabras, la capacidad de la
nación-Estado para gobernar ha
sido objetada por factores
nacionales e internacionales.

 Coordinación de actividades
económicas: Mercados,
jerarquías y redes. Esta teoría
está basada sobre los conceptos
ya mencionados por RHODES, y se
refiere a los cambios vistos en el
gobierno británico como proveedor directo a la estructura jerárquica
introducida en la década de 1980, a través de estrategias de mercado, para
posteriormente llegar a la emergencia de redes como una nueva forma de
gobernabilidad.

 Conducción de lo social: Respondiendo a la complejidad, diversidad y

dinámica de cambio. De acuerdo con esta teoría, gobernabilidad es el
reconocimiento por parte de las naciones Estados de las fallas de su gestión
para resolver los problemas sociales, así que hay que involucrar a otros
actores en los procesos de gobernabilidad. Siguiendo a KOOIMAN y Van VLIET,
NEWMAN afirma que ninguna agencia, pública o privada, tiene todo el
conocimiento e información requerida para resolver los complejos

41
 problemas en una sociedad dinámica y diversa; las tareas de dirigir,
manejar, controlar o guiar no son ya más de dominio gubernamental, sino
que son llevados a cabo a través de una gran variedad de agencias en los
sectores público, privado y voluntario, actuando en conjunción o en
combinación unos con otros.

3.1.3. Concepto de gobernabilidad

3.1.3.1. Aproximación al concepto de gobernabilidad

En cuanto a la concepción que debemos tener por gobernabilidad, cabe señalar lo

siguiente (TANTALEÁN, 2000, p. 19):

«La gobernabilidad se asocia históricamente al funcionamiento del poder y la organización

política, económica y social en las costumbres, no necesariamente escritas, que se fijaban
(especialmente en el campo de la política) las autoridades o la autoridad como objetivos a
alcanzar desde el Estado o desde un poder central redistributivo».

A partir de ello, cabe indicar que por gobernabilidad se puede entender a «la
situación en la que concurre un conjunto de condiciones favorables para la acción
de gobierno que se sitúan en su entorno o que son intrínsecas a este» (AGUILAR,
1999). De esta forma, este concepto se enmarca en el ámbito de la capacidad de
gobierno. Esta se da siempre en un ámbito social no aséptico, en el que se
registra las demandas de los ciudadanos que son, en mayor o menor medida,
procesadas por el sistema político. Dichas demandas se articulan según el
número e intensidad de los cleavages existentes, así como de acuerdo con las
necesidades surgidas, que están pendientes de atender y que son consideradas
ineludibles por los propios ciudadanos.

Paralelamente, la gobernabilidad viene condicionada por los mecanismos en que se

produce la acción de gobierno, que tienen que ver con una dimensión de carácter
múltiple más propia del mencionado gobierno: criterios de representación
política, niveles de participación política, sistemas de partidos
existentes, arreglos institucionales que regulan las relaciones entre los
poderes Legislativo y Ejecutivo. Veamos los detalles de lo enumerado en las
líneas siguientes:

42
 Los criterios de representación hacen alusión a los sistemas
electorales y a su capacidad de incidir en los sistemas de partidos, así
como a su posibilidad de incorporar las demandas de la sociedad.

 Los niveles de participación se refieren al grado de abstencionismo

electoral, de volatilidad electoral y de movilización sociopolítica.
Representación y participación son,
pues, variables que inciden en la
configuración de los sistemas de
partidos, y estos, a su vez,
condicionan la manera en que se
lleva a cabo la acción de gobierno
por su capacidad de seleccionar al
personal político, de formar
coaliciones o de expresar proyectos
de mayor o menor polarización
ideológica.

 Los arreglos respecto a las

relaciones entre los poderes
Legislativo y Ejecutivo hacen
referencia, fundamentalmente, a la
forma de gobierno que contrapone
presidencialismo con parlamentarismo; mientras que el primero
alumbra un régimen de difícil cooperación entre los poderes del Estado, al
estar basado en la separación de los mismos, y en el principio de la doble
legitimidad; el segundo aboga por una mayor integración, al tratarse de
una legitimidad única, por la que el Ejecutivo emana del Legislativo, y por
tener más flexibilidad a la hora de afrontar las crisis políticas mediante las
mociones de censura o las ratificaciones de confianza, y su traducción en la
convocatoria anticipada de elecciones o en los cambios, en la mitad de la
legislatura, en la composición del Ejecutivo.

En este extremo cabe referirse a las distintas maneras en que el

presidencialismo en América Latina se configura, maneras que vienen
definidas por la adopción del ballottage, la posibilidad de censurar a los
ministros o de disolver las cámaras, la reelección presidencial, el poder de
las comisiones legislativas de control y de la legislación delegada.

43
El concepto de gobernabilidad se relaciona con el de consolidación
democrática, al referirse a una necesaria institucionalización de los mecanismos
de gobierno; se relaciona, además, con el concepto de calidad de la
democracia, en la medida en que conlleva un interés evidente por el rendimiento
del sistema político. Por todo ello, se trata de un concepto de características
polisémicas que tiene un significado central en la política en la medida en que
relaciona partes sustantivas de la misma, lo cual hace muy difícil su operatividad
en términos de desagregar sus variables constitutivas, y hace estéril todo análisis
político desde una concepción totalizadora.

3.1.3.2. Otras aproximaciones conceptuales

De entre los numerosos trabajos teóricos elaborados sobre el concepto de

gobernabilidad en el transcurso de los últimos tres lustros cabe destacar tres tipos
de orientaciones:

 La primera, denominada politológica, se refiere a aquellas que abogan

por una clara posición politológica, las que integran las visiones de Guy
PETERS15 que considera a gobernabilidad como un problema particular de los
países democráticos por la dificultad existente a la hora de trasladar un
mandato de los electores en políticas operativas. En la misma línea, Michael
COPPEDGE16 señala que la gobernabilidad en los sistemas democráticos
representa una situación especial, pues la democracia respeta la lógica de
la igualdad política, mientras que la gobernabilidad respeta la del poder.

 La segunda orientación se centra en una visión más pluridimensional: la

gobernabilidad es resultado de numerosos factores, tal como expresa
TOMASSINI17, al hacerla depender del fortalecimiento de la sociedad civil y la
evolución de la cultura política, de la orientación y el comportamiento de la
economía, y de la integración de sectores cada vez más amplios de la
sociedad en el sistema productivo.

15
BANCO MUNDIAL (1994). Governance: The World Bank’s Experience. Executive Summary. Washington.
16
COPPEDGE, M. (1993). «Institutions and Democratic Governance in Latin America». Ponencia presentada en la
conferencia: Rethinking Development Theories in Latin America. University of North Carolina, Chapel Hill.
17
CROZIER, M. J.; HUNTINGTON, S. J. y WATANUKI, J. (1975). The Crisis of Democracy. New York: New York
University Press.

44
 De esta manera, TOMASSINI insiste en que este concepto no solo se refiere
al ejercicio del gobierno, sino además a todas las condiciones necesarias
para que esta función pueda desempeñarse con eficacia, legitimidad y
respeto social. Tal orientación es parecida a la de ARBÓS y GINER18, quienes
definen gobernabilidad como la cualidad propia de una comunidad
política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente
dentro de su espacio de un modo
considerado legítimo por la
ciudadanía, permitiendo así el libre
ejercicio de la voluntad política del
Poder Ejecutivo mediante la
obediencia cívica del pueblo.

ARBÓS y GINER plantean la

existencia de cuatro niveles, como
mínimo, en los que se mueven los
procesos complejos de
gobernabilidad de las sociedades;
estos niveles se refieren al dilema
legitimidad-eficacia, a las
presiones y demandas del entorno
gubernamental, a la reestructuración corporativa de la sociedad civil y, por
último, a la expansión y el cambio tecnológico.

 La tercera posición adopta un criterio intermedio sintetizado por

PASQUINO19, quien, si bien enfatiza las relaciones complejas entre los
componentes de un sistema político, señala la dualidad interpretativa del
término, en primer lugar (la ingobernabilidad) como la incapacidad de los
gobernantes ante condiciones incurables y contradictorias de los sistemas
capitalistas; en segundo término, como consecuencia de las demandas
excesivas de los ciudadanos.

En conclusión, y luego de haber indicado las posiciones sobre el concepto de

gobernabilidad, cabe señalar que este concepto va desde la noción de estabilidad

18
CULPEPER, R.; y PESTIEU, C. (compiladores), (1996). Development and Global Governance, International
Development Research Centre. Otawa.
19
FALK, R. (1995). On Humane Governance: Towards a New Global Politics. Cambridge: Polity Press.

45
—que define al Estado como capaz de prevenir eventos que conduzcan a la
desaparición de su objeto político— hasta el concepto de buen gobierno —que
aboga por un Estado éticamente comprometido, en el que los ciudadanos tengan
una expectativa positiva—.

3.1.3.3. El buen gobierno

«En el último lustro del siglo XX, con la irrupción del neoinstitucionalismo y el
énfasis en la necesidad de fortalecer las instituciones del Estado, se propuso
diversas fórmulas que ayudaran al buen
gobierno o, en otros términos, a la
gobernación de una sociedad» (AGUILAR,
1999).

De esta manera, el Banco Mundial

prestó una insólita atención al
fenómeno de la gobernación: forma del
régimen político, proceso de ejercicio de
la autoridad y de gestión de los
recursos económicos y sociales de un país para su desarrollo, y la capacidad del
gobierno para diseñar, formular e implementar sus políticas y cumplir sus
funciones.

En la misma dirección, la (OCDE) define a la gobernación como a la suma de las

numerosas maneras en que los individuos y las organizaciones públicas y privadas
manejan sus asuntos comunes. Se trata del proceso permanente mediante el cual
se ajustan los intereses diversos o conflictivos, y se impulsa acciones de
cooperación. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos
encargados de asegurar su observación,
así como los ajustes informales que las
gentes y las instituciones pactan o perciben
que son de su interés y utilidad.

Finalmente, el Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD) ofreció
en 1997 un concepto más complejo e
integral, según el cual la gobernación es el
ejercicio de dirección de los asuntos de una
nación, llevado a cabo por la autoridad

46
política económica y administrativa. Es el conjunto de mecanismos, procesos,
relaciones e instituciones mediante los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus
intereses, ejercen sus derechos y obligaciones, y concilian sus diferencias. Tres son
las áreas importantes de la gobernación que contribuyen directamente al logro del
desarrollo humano sustentable:

 Las instituciones políticas y gubernamentales.

 Las instituciones de la sociedad civil.
 El sector privado.

Se mantiene, por tanto, la existencia de una lógica sistémica, según la cual

existe un sistema de gobernación que integra la gobernación económica (las
decisiones e iniciativas públicas y privadas de asegurar el crecimiento y la
distribución), la gobernación política (las decisiones de las autoridades legítimas
sobre las disposiciones legales y las políticas públicas para la conducción de sus
sociedades) y la gobernación administrativa (la capacidad de implementar las
políticas y cumplir las funciones públicas).

3.1.3.4. La diferencia entre gobernabilidad y gobernanza

Gobernabilidad hace referencia, como ya lo hemos indicado, a la capacidad de

un gobierno para designar, formular e implementar políticas y ejercer sus
funciones. Mientras que gobernanza es una expresión referida a la manera de
dirigir en los niveles de la administración pública, de la economía (concretamente
las empresas privadas: gobernanza corporativa) y de la llamada sociedad civil
organizada.

Se asume que los gobernados anhelan una buena gobernanza, es decir, que se
tome decisiones en las que se aplique los principios de pluralismo, apertura,
participación, responsabilidad, eficacia y coherencia.

En todo caso, gobernanza y gobernabilidad se han convertido en términos muy

populares, lo que no significa que su uso intenso no haya conducido a abusos. El
término gobernanza también se aplica al manejo de las instituciones
internacionales: se estudia cómo crear las condiciones de una gobernanza global.

47
3.2. El sistema y la gestión de la gobernabilidad

3.2.1. El sistema de gobernabilidad: democrática, económica y social20

Es importante asumir el estudio de la gobernabilidad desde una aproximación

sistemática, es decir, como una
organización jerarquizada de
componentes articulados e
interrelacionados que operan en el
tiempo y en el espacio, interactuando
entre sí.

De ahí que la gobernabilidad

democrática, económica y social debe
ser entendida como un objetivo a
alcanzar, como una condición necesaria
para el adecuado funcionamiento del
Estado y la sociedad, en el marco de los
derechos y obligaciones establecidos en
la Constitución y en las diferentes leyes
que regulan el funcionamiento interno y
las relaciones del Estado con la sociedad y de las relaciones infraestatales e
intrasociales, y como circunstancia resultante en un momento dado de las
características y modo de funcionamiento de las estructuras básicas:
institucionales, económicas y sociodemográficas.

Se entiende, además, que uno de los factores más significativos que forman parte
de la ecuación o de la «función» de gobernabilidad es la existencia de un
determinado estado de la situación de equilibrio dinámico en el funcionamiento del
sistema general, que implica dos condiciones:

 Que los componentes estructurales y el sistema de relaciones existentes

entre estos se encuentren operando en condiciones de reproducción. Un
sistema que no es capaz de reproducirse en el tiempo ingresa a una crisis
que puede ser un punto sin retorno: casos de decadencia de sistemas

20
Este punto se sustenta en los trabajos realizados por el profesor Javier TANTALEÁN: Gobernabilidad
Democrática, Económica y Social y La Gobernabilidad en la historia y la condición humana.

48
 sociales estatales y/o
económicos que se
disgregan o que, en
situaciones límite,
desaparecen por
diferentes causales y/o
por procesos
fenomenológicos de la
realidad objetiva.

 Que los diferentes

subsistemas (lo estatal, lo
económico y lo social)
toleren, sin entrar en
situaciones de crisis o de
ruptura, la puesta en marcha de operaciones de aquellas acciones públicas
y privadas que hacen posibles el desarrollo y/o evolución de los diferentes
subsistemas y/o permiten corregir o reducir las imperfecciones económicas
sociales e institucionales que el sistema tiene. Esto es lo que puede
tipificarse como la transformación de la realidad en su forma o contenido.

En la práctica, estas dos condiciones que hacen a la gobernabilidad no siempre

existen, ya que en su funcionamiento los diferentes componentes del sistema son
sometidos a las acciones de los actores públicos y privados (nacionales e
internacionales), las que por su naturaleza afectan o amenazan a alguno de los
elementos que hacen a su equilibrio. Así, por ejemplo, sin el equilibrio y la
estabilidad básica del sistema
internacional, no sería posible el
funcionamiento del proceso de
gobernabilidad, y se entraría a un
proceso de estado de
ingobernabilidad o, lo que es lo
mismo, a una situación de crisis.

Lo que sí debe quedar claro es que

la gobernabilidad así conceptualizada
sería un estado de equilibrio
dinámico básico del conjunto del
sistema socioeconómico-institucional.

49
Por lo tanto, a la gobernabilidad no la concebimos solamente como lo institucional-
democrático, sino también en las dimensiones económica y social, es decir, todo lo
relacionado con la viabilidad económica futura del país, la esfera de crecimiento
sostenido y sostenible de la economía, el equilibrio básico de los indicadores
macroeconómicos, la aspiración permanente por la justicia social y la lucha sin
cuartel contra la pobreza y la exclusión social.

Un país con un Estado democrático de derecho que pervive con más del 50% de
las familias en situación de pobreza, es no solo éticamente intolerable y
socialmente inaceptable, sino que además pone en grave riego la ecuación básica
dinámica de equilibrio de la gobernabilidad.

La ecuación de gobernabilidad, que supone estabilidad y equilibrio dinámico,

no debe confundirse con la idea de un punto de equilibrio en el tiempo y el espacio
histórico, que es una noción simétricamente adaptada y adoptada de la mecánica
racional que se quiere aplicar al comportamiento de los sistemas sociales y
políticos. La mencionada ecuación de gobernabilidad es lo deseable, lo que no
implica que no existan, más allá de las apariencias, procesos intensos de conflictos
reales entre fuerzas y actores sociales, ni intereses antagónicos y dicotómicos que
tienen sus actores (portadores de esos intereses particulares).

Concebir a la gobernabilidad como un sistema supone diferenciar cinco

subsistemas y sus articulaciones operacionales:

a. El Estado, con sus características

jurídico-normativas, las
capacidades operacionales del
Poder Ejecutivo, Poder Legislativo
y Poder Judicial, gobiernos
regionales y gobiernos
municipales, diversas instituciones
públicas y las formas de
interacción entre ellas.

b. La sociedad, el grado de
diferenciación y las capacidades
representativas y operacionales
de las diferentes organizaciones,
grupos y actores que la
conforman.

50
c. El subsistema estructura nacional, en el que se considera a lo siguiente
como componentes interrelacionados:

 La economía nacional y regional.

 La sociodemografía nacional y regional.
 El marco jurídico normativo de la estructura nacional.

d. El subsistema estructura internacional, en el que se considera a la lista

siguiente como componentes interrelacionados, y el grado y significación
que tiene la articulación externa en los subsistemas a, b y c:

 Los tratados internacionales suscritos por el país.

 Los organismos internacionales.
 Los países que conforman la sociedad-planeta o aldea global.
 La economía en los niveles macro y sectorial en el ámbito internacional.
 La sociodemografía internacional.
 Las relaciones internacionales.

En este subsistema se incluye a los efectos del creciente proceso de

globalización o mundialización de los subsistemas que conforman una
realidad nacional.

e. El subsistema marco constitucional, la lex legum y norma hipotética

fundamental (KELSEN), que regula las relaciones jurídicas entre las
instituciones del Estado, su estructura, organización, así como sus
competencias. Considera la normatividad regulatoria de la sociedad. Define
los derechos fundamentales, el régimen económico y societario, las
garantías, los tratados internacionales, entre otros aspectos.

f. Las relaciones y las interacciones entre los cinco subsistemas señalados, es

decir, las articulaciones operacionales. El carácter y el resultado de las
interacciones entre los subsistemas determinan el funcionamiento y la
capacidad de reproducción y desarrollo del sistema.

51
3.2.2. Gestión para la Gobernabilidad

La propuesta para la gestión de los poderes del Estado tiene como objetivo
principal dar apoyo a la alta gerencia gubernamental. Por ejemplo, a la Presidencia
de la República y el Poder Ejecutivo, tema que desarrollamos a continuación:

 El cumplimiento de los derechos y obligaciones constitucionales del

Presidente de la República en su triple condición de:

o Jefe de Estado.
o Jefe de la Administración
Pública.
o Jefe de Gobierno.

 El cumplimiento por parte del Poder

Ejecutivo de las obligaciones de
gobierno:

o Programa electoral.
o Compromisos internacionales.
o Acuerdos políticos.

Para ello, es necesario enfoques

conceptuales, metodologías de
trabajo, tecnologías de la información y especialización de recursos
humanos de la alta gerencia gubernamental.

Cumplir con el objetivo general, exige considerar las siguientes áreas de

trabajo:

o Gestión estratégica de la acción de gobierno.

o Centro de gestión interinstitucional del Presidente.
o Gestión por objetivos del programa de gobierno.
o Análisis de las relaciones gobierno -sociedad.
o Gestión de acción jurídica del Presidente: decretos y leyes.
o Gestión de trámites documentarios y archivos.
o Servicios de información en línea.

52
De acuerdo con los grados actuales de desarrollo de las capacidades de gestión de
las presidencias, se puede poner en operación la totalidad de los componentes o
algunos de ellos.

Lo que sí se hace necesario es la

elaboración de una agenda nacional de
gobernabilidad que actúe como cuadro
estratégico y prospectivo de los asuntos
y las fechas claves en que se
presentan, o puede existir hechos,
situaciones o acciones públicas y
privadas, provinciales, nacionales o
internacionales que afecten aspectos
significativos de la gobernabilidad
política, económica y/o social del país.
Por sus características metodológicas e
instrumentales, la agenda estratégica
de gobernabilidad no es un cuadro o
calendario anual pasivo, sino que
permite, respecto de cada hecho o
acontecimiento incorporado en ella, la programación, gestión y control de acciones
político-institucionales preventivas y/o protoactivas a ser desarrolladas por
diferentes ámbitos de gobierno.

3.2.3. Relación entre gobernabilidad y democracia

Gobernabilidad y democracia son dos ámbitos que no necesariamente concurren;

de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que solo en ciertos
casos han coincidido, revelando así las tensiones que rodean su relación. No
obstante, pensar en la gobernabilidad al margen de la democracia estimula el
germen del autoritarismo en aras, en el mejor de los casos, del gobierno eficiente,
pero sin legitimidad ciudadana. De la misma manera, postular la democracia sin
considerar la gobernabilidad puede derivar en situaciones de inestabilidad política.
Por estas razones, es pertinente la reflexión simultánea en torno a la
gobernabilidad democrática y a la democracia gobernable. Con ello se alude a dos
niveles fundamentales de la política:

 Los procesos democráticos para la conformación de gobiernos legítimos.

53
  El ejercicio gubernamental eficiente con vocación de servicio ciudadano.

En las sociedades contemporáneas, el vínculo entre gobernabilidad y democracia

radica en el principio de la
soberanía popular y en sus
manifestaciones concretas,
como son las elecciones
periódicas y la participación
ciudadana. En una democracia
consolidada se cuenta con un
buen número de recursos
institucionales para prevenir y,
de ser el caso, enfrentar los
problemas de gobernabilidad. El
federalismo, la separación de
poderes, el sistema de partidos,
la correlación entre mayoría y
minorías, las elecciones
periódicas, las posibilidades de
la alternancia y las múltiples
formas de participación ciudadana hacen de la democracia el espacio institucional
idóneo para dirimir pacíficamente la confrontación de programas y proyectos
políticos.

Sin embargo, es preciso reconocer que aun en ese contexto, los sistemas
democráticos enfrentan, en mayor o menor grado, problemas de gobernabilidad.
Ya sea por la escasez de recursos, por la multiplicación de demandas o por otros
factores. La resolución plena de los problemas de gobernabilidad puede rebasar el
ámbito propio de la democracia política.

Se trata, entonces, de que gobernabilidad y democracia se influyan

provechosamente para propiciar gobiernos democráticos, y a la vez legítimos,
eficientes y responsables.

No deja de ser curioso que el término gobernabilidad, que hasta hace algunos
años solo aparecía en tratados académicos especializados, se haya vuelto hoy casi
una palabra de uso común. En la actualidad, los estudiosos de la política, los
dirigentes políticos y sociales, los funcionarios gubernamentales y los medios
masivos de comunicación hablan cotidianamente de los problemas de
gobernabilidad en las sociedades contemporáneas.

54
De este modo, según PASQUINO21:

«El manejo ineficaz de los asuntos económicos, la incapacidad o la desatención para responder a
elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales en el interior de los poderes de la
democracia, la irrupción de la violencia (ya sea social y desorganizada, con base en estructurados
movimientos rebeldes, o animada por los poderes invisibles del crimen organizado) y la erosión de
la legitimidad democrática, debida a episodios reiterados y manifiestos de corrupción política y
enriquecimiento ilícito de funcionarios gubernamentales, han sido algunos factores típicos que
provocaron situaciones de «ingobernabilidad» en los países latinoamericanos durante los últimos
años».

En la actualidad, la balanza se está acercando a un saludable punto de equilibrio,

en el que estabilidad y cambio, libertad y orden, expansión de la participación
política y eficacia en la toma de decisiones,
obligaciones gubernamentales y
responsabilidad ciudadana, entre otros
factores, no son vistos como términos
excluyentes, sino como elementos que deben
ser conjugados en justa medida.

En este sentido, en la actualidad goza de

amplio consenso la idea de que un problema
fundamental que ha aquejado a América
Latina ha sido construir un orden político que
concebimos como un orden democrático a la
vez legítimo y eficaz. Sin entrar en mayores
detalles, podríamos decir que este viejo problema es abordado en la actualidad
con una fórmula compleja pero llamativamente imprecisa: la de la ecuación que
combina gobernabilidad y democracia.

21
PASQUINO, Gianfranco. «Gobernabilidad». En: BOBBIO, Norberto (1988). Diccionario de Política. (2.a ed.).
México: Siglo XXI, Suplemento, pp. 192-199.

55
A nuestro juicio, existen tres aspectos claves que deben ser estudiados para
alcanzar una comprensión sistemática de los problemas de la gobernabilidad
democrática:

 En primer lugar nos encontramos con el problema de la delimitación

conceptual del término; es decir, nos preguntamos a qué cosa hace
referencia el problema de la gobernabilidad.

 En segundo término requerimos de la formulación de un modelo analítico

para el estudio de los problemas de gobernabilidad; en otras palabras, nos
preguntamos cómo (y eventualmente por qué) surgen problemas en el
ejercicio del gobierno que pueden desembocar en auténticas crisis de
ingobemabilidad.

 En tercer lugar será preciso esclarecer las complejas relaciones entre el

ejercicio del gobierno democrático y el logro de adecuados niveles de
gobernabilidad.

3.2.3.1. Las tensiones "internas" de la gobernabilidad democrática

Norberto BOBBIO ha resumido el argumento básico de quienes subrayan las

tensiones internas entre gobernabilidad y democracia. Según él, «el fenómeno de
la sobrecarga (más demandas al gobierno que respuestas) sería el caso
característico de las democracias por dos razones distintas, pero convergentes en
el mismo resultado:

 Por un lado, los institutos que

el régimen democrático
heredó del Estado liberal
(libertad de reunión, de
opinión, de organización de
grupos, etc.) facilitan a los
individuos y grupos peticiones
a los poderes públicos, las
que pretenden ser satisfechas
en el menor tiempo posible,
bajo la amenaza de disminuir
el consenso.

56
  Por otro lado, los procedimientos dispuestos por un sistema democrático
para tomar decisiones colectivas —que debería dar respuestas a las
demandas generadas por la sociedad civil— son tales que frenan y a veces
hacen inútiles —mediante el juego de vetos cruzados— la toma de
decisiones22.

La segunda parte del argumento está vinculada con el problema de la distribución

del poder en los regímenes democráticos, en un doble sentido:

 Por una parte, el poder se encuentra distribuido en diversos ámbitos

(Ejecutivo, Parlamento, organizaciones políticas y sociales, etc.) que deben
ser adecuadamente coordinados en el momento de la toma de decisiones.

 Además, el uso de las atribuciones y facultades de cada ámbito de poder se

halla regulado por procedimientos que incluyen la participación, en algún
grado, de los interesados, la deliberación, el disentimiento y el veto a las
decisiones.

De este modo, cuando se presentan demandas al poder político democrático, las

decisiones deben recorrer un camino «más largo» que en el caso de los regímenes
autoritarios, tanto porque es preciso respetar el proceso de deliberaciones en el
interior de los ámbitos colegiados de poder (Congreso), como porque es necesario
hacer coincidir en una misma línea de acción a las distintas instancias
gubernamentales (poderes Ejecutivo y Legislativo, por ejemplo).

3.2.3.2. Las limitaciones «externas» de la gobernabilidad democrática

Si las tensiones internas de la gobernabilidad

democrática se alimentan del funcionamiento de las
propias instituciones de la democracia, las
limitaciones externas, en cambio, se originan en las
dificultades de esta última para integrar los

22
BOBBIO, Norberto. "Democracia e ingobernabilidad", en Liberalismo y Democracia (1985), Fondo de Cultura
Económica, México, 1991, p. 104.

57
diferentes centros de interés y de poder en una sociedad compleja.

La democracia decimonónica, nacida del contractualismo de los siglos XVII y XVIII,

de la economía política y de la filosofía utilitarista, consideró siempre que las
unidades últimas de la sociedad política eran los individuos, formalmente libres e
iguales, y que entre estos y el Estado ningún grupo, clase, etnia o corporación
podía sobreponerse, salvo los partidos políticos. Norberto BOBBIO ha llamado a este
principio la promesa incumplida del «gobierno de los ciudadanos».

Se trata de una promesa incumplida en la medida en que el ideal del gobierno de

los ciudadanos ha debido enfrentarse con el dato obvio de la creciente
diferenciación y complejidad social, esto es, con el surgimiento de intereses
organizados en estructuras de representación autónomas, con la emergencia de
nuevos movimientos sociales reacios a quedar encuadrados en los límites de las
representaciones partidarias, e incluso con un renovado perfil de ciudadanos
independientes que oscilan entre la participación activa y el desencanto por la
política.

De este modo, el régimen democrático se ha encontrado tanto con la dificultad de

unificar la diversidad de intereses sociales con base en el «interés público» de la
ciudadanía (en rigor, no hay una
única ciudadanía, sino múltiples
ciudadanos), como con el desafío de
articular las diferentes modalidades
de representación de intereses con
los cauces de las organizaciones y
mecanismos políticos tradicionales.

En esta misma línea de reflexión, se

afirma que «el sistema democrático
no solo tendría limitaciones serias
para integrar en sus estructuras
tradicionales la dinámica clásica del
conflicto en las sociedades
industriales, es decir, la confrontación de intereses entre el capital y el trabajo.
Para algunos autores, además, la democracia moderna tampoco estaría
representando fielmente la proliferación de nuevas y viejas diferencias sociales
(étnicas o sexuales, por ejemplo) que en los últimos años han emergido»
(PALACIOS, X. y JARAUTA, F., 1989, pp. 60, 61).

58
En virtud de estas limitaciones externas, las democracias se enfrentarían al reto de
integrar nuevas formas de organización ciudadana, sin las cuales las sociedades
complejas serían difícilmente gobernables, en un marco institucional —estable y
previsible— legitimado por la luz pública.

3.2.3.3. Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas

Frente al retroceso general de los gobiernos autoritarios en América Latina, o ante

la caída de los regímenes totalitarios de Europa del este, los desafíos a la
gobernabilidad de las democracias no provienen ya de la existencia de sistemas
políticos alternativos, sino de la necesidad de corregir y perfeccionar las
instituciones de la democracia, con el fin de superar algunos problemas inherentes
a su propio funcionamiento, y complementar sus mecanismos de representación y
agregación de intereses, con el objeto de superar sus limitaciones «externas».

En el primer caso, se trata de

desarrollar una estructura institucional
que impida caer en los déficits
generados por la fragmentación del
poder (múltiples partidos en el
Congreso sin un liderazgo unificador o
tensiones institucionales entre
distintas ramas de los poderes
republicanos), o por un excesivo
alargamiento de la fase de
deliberación en el proceso de toma de
decisiones. En función de que no es posible presentar «recetas generales»,
corresponderá especificar en las distintas esferas de gobierno el equilibrio
adecuado entre decisiones rápidas, que no deberían pasar por el dilatado trámite
de la consulta múltiple para garantizar
su impacto eficaz, y aquellas decisiones
que requieren de la deliberación
participativa de los actores
potencialmente involucrados.

También es necesario que las

instituciones clásicas de la democracia
representativa sean complementadas
con una serie de esquemas de

59
agregación de intereses, de mecanismos de toma de decisiones, de acuerdos y
pactos que doten al gobierno, a los grupos estratégicos y a los propios ciudadanos,
de instrumentos eficaces y legítimos de intervención política en los problemas de la
sociedad. Si bien en cualquier sociedad compleja un sistema de partidos fuerte,
competitivo, estable —es decir, el corazón indispensable de toda democracia— es
una vía insoslayable de comunicación entre el Estado y los ciudadanos, no debe
creerse que la existencia de ese
sistema de partidos basta para
garantizar niveles adecuados de
gobernabilidad. Naturalmente,
tampoco vale lo contrario, es decir,
gobernar privilegiando a los factores
reales de poder (corporaciones,
empresarios, sindicatos, etc.) a
espaldas de una ciudadanía que
muestra crecientes niveles de
activación, de capacidad organizativa
y eventualmente, de veto decisional.

Por tal razón, es necesario hallar una

combinación entre un sistema de partidos fuertes, representativos, que tenga
orientaciones programáticas —y no meramente reivindicativas— y un conjunto de
acuerdos y canales de comunicación en otros ámbitos de la vida social que
trasciendan el marco específico de las instituciones «clásicas» de la democracia.

De este modo, al pensar en las condiciones para una adecuada gobernabilidad

democrática, es preciso entender que las instituciones propias de la democracia
representativa (partidos, división de
poderes, elecciones) constituyen
una porción del problema de la
gobernabilidad, pero no bastan
para garantizarla. No solo por el
hecho de que en las sociedades
complejas interactúan actores
diversos en ámbitos políticos cada
vez más diferenciados, sino
también porque elementos como el
manejo eficaz de la economía o la

60
promoción del bienestar trascienden, por fuerza, la vigencia de las instituciones
democráticas.

El logro de una adecuada gobernabilidad se basa en una serie de acuerdos básicos

entre las élites dirigentes, los grupos sociales estratégicos y una mayoría
ciudadana, destinados a resolver los problemas de gobierno; cuando esos
acuerdos se estabilizan y toman un carácter institucional, previsible y
generalmente aceptado, hablaremos de la conformación de un paradigma de
gobernabilidad. La conformación de este paradigma, por cierto, no excluye la
existencia de conflictos o desacuerdos de diversa naturaleza, pero lo que importa
destacar es que los conflictos y diferencias políticas tienen un carácter más
acotado, en la medida en que ocurren en el marco de acuerdos básicos23.

Dos ejemplos quizás nos ayuden a comprender que la existencia de acuerdos

básicos entre las élites dirigentes, grupos y ciudadanos puede convivir con el
surgimiento de conflictos verticales (entre diversos niveles de un mismo campo)
u horizontales (entre diferentes campos) en el interior del paradigma de
gobernabilidad vigente. En el
primer caso, un acuerdo básico
sobre las líneas generales del
modelo económico (cuyas
coordenadas mínimas son la
modalidad de integración a la
economía mundial y la relación
entre Estado y mercado) puede
dar lugar a notorias diferencias
en el último nivel; es decir, el de
las políticas específicas: algunos
sectores exigirán un tipo de
cambio alto, y otros bajo;
algunos solicitarán una política
industrial activa, mientras que
otros grupos preferirán una
menor intervención del Estado, etc. Sea como fuere, el acuerdo básico ofrece
siempre un amplio campo para que emerjan diferencias y conflictos acotados.

23
CANOU, Antonio (2001). Gobernabilidad y Democracia. Instituto Federal Electoral. (4.a ed.). México, pp. 37
y ss.

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El segundo caso, el de los conflictos horizontales, es más problemático, en la
medida en que el funcionamiento normal de la economía puede dar lugar, por
ejemplo, a un creciente desempleo, y, con esto, a una situación de inseguridad e
inestabilidad social, perjudiciales para la marcha de la democracia. En este tipo de
ejemplos, el grado del conflicto determinará que se encienda luces amarillas o
rojas para indicar el surgimiento de un déficit de gobernabilidad.

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