295-A-2004

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San

Salvador, a las ocho horas treinta y cinco minutos del día treinta y uno de octubre de dos mil
seis.

El presente proceso de lesividad ha sido promovido por la Administración Nacional de

Acueductos y Alcantarillados (ANDA), por medio de su apoderado general judicial, J.E.N.R., por
la ilegalidad del acto administrativo emitido por su Junta de Gobierno, identificado como
acuerdo número 11°, del acta número 1756, de la sesión de fecha 17 de febrero de 2000.
Mediante dicho acto ANDA resolvió adjudicar parcialmente a la sociedad Drillmasters,
Sociedad Anónima de Capital Variable, en lo que respecta a ochenta y cinco pozos de su
objeto, la licitación pública número 67/99, "Servicio de rehabilitación de ciento veinticinco
pozos de la Red Nacional de ANDA".

Han intervenido: la Administración pública demandante en la forma indicada; como

administrado interesado, la sociedad Drillmasters, Sociedad Anónima de Capital Variable
(Drillmasters, S.A. de C.V.) por medio de su representante legal, K.D.S., y por medio de su
apoderado general judicial, licenciado R.A.M.G.; y, el F. General de la República por medio de su
delegado, licenciada A.C.G.S..

I. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES
DE HECHO.
ALEGATOS DE LAS PARTES.
1. DEMANDA.
1. Acto impugnado. La Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados deduce su pretensión de ilegalidad contra el acto emitido por su
Junta de Gobierno y cuyo contenido ha quedado descrito en el preámbulo de esta
sentencia.
b) Circunstancias. El acto impugnado (acuerdo número 11°, del acta número 1756, de
la sesión de la Junta de Gobierno de fecha 17 de febrero de 2000) fue declarado lesivo
al interés público por la Junta de Gobierno de ANDA mediante el acuerdo número 1-
2003 del acta número 1878 de fecha 10 de octubre de 2003, y publicado en el Diario
Oficial número 200, tomo 361 del 28 de octubre de 2003.
El acuerdo de lesividad fue posteriormente modificado por el acuerdo 2-2003 del acta
número 1885 de la Junta de Gobierno de ANDA, de fecha 14 de noviembre de 2003, y
publicado en el Diario Oficial número 220, tomo 361 del 25 de noviembre de 2003.
c) Argumentos jurídicos de la pretensión. La Administración pública funda su
pretensión en tres contravenciones al ordenamiento jurídico en las cuales considera
incurrió al emitir el acto impugnado.
 En primer término, ANDA aduce que el acto de adjudicación fue emitido en
contravención de los artículos 228 de la Constitución, 43 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Estado y 109 de la Ley de la Corte de Cuentas de la
República, pues se comprometieron fondos públicos sin haberse constituido la reserva
de crédito necesaria.
En segundo lugar, alega que en los carteles de la licitación pública que culminó con el
acto impugnado, se limitó ilegalmente la exigencia a los ofertantes de acreditar su
capacidad económica, así como en otras etapas del procedimiento de licitación no se
exigió y por tanto no se evaluó dicho requisito de la sociedad que posteriormente se
convirtió en adjudicataria. En tal sentido, considera ANDA que al emitir el acto de
adjudicación en esas condiciones se infringió el art. 17 del Reglamento de Suministros
para la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados -vigente a la fecha de
emisión del acto-, así como también se obró en contra de las mismas bases de la
licitación, pues éstas, si bien moderaron la acreditación y ponderación de la solvencia
económica de los ofertantes, no la dispensaron.
Finalmente, considera la Administración pública demandante que el acto de
adjudicación se emitió en contravención del artículo 48 del citado Reglamento de
Suministros para la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados. Aduce
que los términos de los carteles de la licitación no especificaban las características de
los servicios licitados, con lo cual se dificultó la presentación de ofertas razonables en
detrimento de los ofertantes que no disponían de la información omitida en los
respectivos carteles y, consecuentemente, se afectó negativamente el interés público.
d) Petición. En síntesis, la pretensión de la demandante es que se declare la ilegalidad
del cuerdo impugnado.
2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.
Se admitió la demanda y su ampliación y se tuvo por parte a la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados por medio de su apoderado, licenciado
J.E.N.R.. Además, se ordenó la suspensión de la ejecución de los efectos del acto
impugnado en el sentido de que no se continuara con la ejecución del contrato
celebrado entre la sociedad Drillmasters, S.A. de C.V. y la parte actora.
De conformidad con el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
(LJCA), se corrió traslado por quince días hábiles a la sociedad Drillmasters, S.A. de
C.V. y de conformidad con el art. 13 de la LJCA, se ordenó notificar la existencia del
proceso al F. General de la República (f. 234).
Durante el plazo del traslado concedido a la sociedad Drillmasters, S.A. de C.V. ANDA
informó que existía una solicitud de arbitraje promovida por la referida sociedad ante el
Centro de Arbitraje de la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador, por lo que
solicitó se librara oficio a dicho centro a fin de que suspendiera el arbitraje y no se
incurriera en más daños al interés público (f. 239).
Por su parte, la sociedad Drillmasters, S.A. de C.V. por medio de escrito registrado en
este Tribunal el quince de marzo de dos mil cuatro (fs. 240 al 251), ratificó lo
expresado en el escrito registrado el veinticuatro de febrero de ese mismo año (fs. 191
al 200), en el cual -en síntesis- se oponía a la admisión de la demanda presentada por
ANDA por considerarla improponible, improcedente o inadmisible y/o inepta.
Adicionalmente, el administrado interesado pidió se declarara nula la sentencia
interlocutoria de las diez horas diez minutos del ocho de marzo dos de mil cuatro
-mediante la cual se admitió la demanda- y a la vez interpuso el recurso de revocatoria
contra esa misma resolución.
De igual manera, por medio de los escritos registrados el veintitrés de abril (fs. 255 y
256) Y el dieciocho de mayo de dos mil cuatro (fs. 263 al 265), Drillmasters, S.A. de
C.V. reiteró su petición de revocatoria de la admisión de la demanda y presentó
documentación para fundamentarla.
Mediante escrito del veintisiete de mayo de dos mil cuatro (fs. 287 al 291), el abogado
R.A.M.G. pidió intervenir en carácter de apoderado general judicial de Drillmasters,
S.A. de C.V. y en su representación reiteró la petición de inadmisibilidad de la
demanda y, subsidiariamente, solicitó se revocara la suspensión provisional de los
efectos del acto impugnado.
Una vez más, mediante escrito registrado el cuatro de junio de dos mil cuatro (fs. 302 y
303), el administrado interesado ratificó los conceptos vertidos en los escritos ya
relacionados en este apartado, encauzados esencialmente a fundamentar su oposición a
la admisión de la demanda contencioso administrativa.
Por su parte, ANDA, en su escrito registrado el siete de junio de dos mil cuatro (fs. 304
al 306), en lo esencial reiteró su solicitud para que la Sala extendiera los efectos de la
medida cautelar dictada incluso hasta la suspensión del procedimiento arbitral iniciado
por la sociedad Drillmasters, S.A. de C.V. pero con la aclaración que dicha orden debía
dirigirse al Tribunal Arbitral y no al Centro de Arbitraje de la Cámara de Comercio e
Industria como se había solicitado originalmente.
La Sala tuvo por parte a Drillmasters, S.A. de C.V. por medio de su representante legal,
K.D.S., y de su apoderado general judicial, R.A.M.G..
Asimismo, en la misma resolución (folios 324 al 328), se rechazaron las citadas
peticiones de improponibilidad, inadmisibilidad, improcedencia e ineptitud de la
demanda y se declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto contra su admisión
y contra la orden cautelar. En sentido contrario, la Sala ordenó la suspensión del
arbitraje promovido contra ANDA ante la Cámara de Comercio e Industria de El
Salvador y continuado ante el Tribunal Arbitral por la sociedad Drillmasters, S.A. de
C.V. en el sentido que mientras se tramitara el proceso no debía continuarse con la
celebración del arbitraje pactado en la cláusula 12 del "Contrato de Servicios de
Rehabilitación de ciento veinticinco pozos de la red nacional" y su posterior prórroga
por ochenta y cinco pozos más.
 Se dio intervención a la licenciada A.C.G.S. en carácter de delegada del F. General de
la República y se abrió a prueba el proceso por el término de ley.
3. TÉRMINO DE PRUEBA.
Por escrito registrado el dos de septiembre de dos mil cuatro (fs. 333 al 336), la
sociedad Drillmasters, S.A. de C.V. alegó, opuso y reclamó la nulidad absoluta de los
autos en los que, en su orden, en el primero se constató que la excusa anteriormente
formulada por el magistrado J.N.R.R. había quedado sin efecto y que por tanto debía
continuarse el trámite del proceso, y en el segundo, se ordenó la suspensión del aludido
procedimiento arbitral. Adicionalmente, el administrado interesado informó que el
Tribunal Arbitral requerido se abstuvo de suspender el proceso pronunciando su laudo a
las dieciséis horas del uno de septiembre de dos mil cuatro.
Por medio de escrito registrado el tres de septiembre de dos mil cuatro (f. 337), ANDA
informó de esta misma circunstancia y pidió se requiriera al Tribunal Arbitral cumplir
la orden cautelar.
La Sala resolvió, mediante auto de las diez horas con cinco minutos del veinte de
octubre de dos mil cuatro (fs. 341 y 342), declarar sin lugar las nulidades alegadas por
la sociedad Drillmasters, S.A. de C.V. y a la vez ordenar al tribunal arbitral constituido
para dirimir en equidad las diferencias entre la referida sociedad y ANDA, cumplir la
orden de suspensión dictada y confirmada oportunamente en el proceso. A la vez,
ordenó librar oficio a la Sección de Investigación Profesional de la Corte Suprema de
Justicia a efecto de que indagara las razones por las cuales los tres integrantes del
tribunal mencionado, abogados M.G.D., R.E.G. y R.A.V., emitieron el laudo arbitral no
obstante habérseles notificado la orden de esta S. en el sentido de suspender el
procedimiento de arbitraje.
4. TRASLADOS Y OTRAS ACTUACIONES.
Se corrieron los traslados que ordena el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (LJCA), con el resultado siguiente:
1. Mediante el escrito registrado el veintiuno de diciembre de dos mil cuatro
(fs. 358 y 359), la parte actora reiteró sintéticamente los argumentos en los que
funda su pretensión; asimismo, presentó documentos para ser agregados al proceso
con el fin de respaldar sus alegaciones.
Antes de que la parte actora contestara al traslado conferido, el Consejo de Mediación y
Arbitraje de la Cámara de Comercio e Industria de El Salvador presentó un escrito,
registrado el tres de diciembre de dos mil cuatro (f. 352), del cual la Sala tomó nota en
el auto del diecisiete de febrero de dos mil cinco (f. 576).
En ese mismo auto, la Sala declaró sin lugar la revocatoria interpuesta por la sociedad
Drillmasters, S.A. de C.V. contra el auto del veinte de octubre de dos mil cuatro
mediante el cual se ordenó al Tribunal Arbitral cumplir la ya referida orden de
suspensión del proceso arbitral. Además, la Sala corrió traslado al administrado
interesado y, de conformidad con el art. 48 de la LJCA, requirió de las partes la
presentación de una fotocopia de dicho laudo arbitral.
b) La sociedad Drillmasters, S.A. de C.V. mediante el escrito registrado el dieciocho de
marzo de dos mil cinco (fs. 580 al 587), insistió -como lo había hecho en sus peticiones
de revocatoria- en que ya no era posible que el tribunal arbitral cumpliera la orden de
suspensión del proceso arbitral pues al haber finalizado éste, el referido tribunal ha
agotado su jurisdicción y por tanto es un sujeto inexistente. De tal forma, considera,
existe un laudo arbitral firme que tiene la misma fuerza y validez de una sentencia
judicial ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada, lo cual, según interpreta, se
deriva de los arts. 35, inciso final, 63 y 73 de la Ley de Mediación, Conciliación y
Arbitraje.
Adicionalmente, insistió en que la pretensión de la parte actora, relativa a la anulación
de la adjudicación, no conlleva la invalidez o nulidad del contrato y menos la de su
cláusula doce que contiene el convenio arbitral que permitió el desarrollo del proceso
que a su vez culminó con el laudo que ahora considera firme:
El administrado interesado expuso además las razones por las que se opone a la
pretensión de la parte actora. En primer término, respecto del argumento de ANDA de
que la licitación y su adjudicación se realizaron sin constituirse reserva de crédito, es
decir, comprometieron fondos públicos fuera de un crédito presupuestario, aduce
Drillmasters, S.A. de C.V. que al momento de suscribir el contrato respectivo
-referencia cero sesenta y nueve/dos mil- entendió que ANDA había realizado los
ajustes presupuestarios pertinentes, tal como aparece en la cláusula séptima del
contrato.
En el mismo orden, alude a la buena fe con que obró durante el procedimiento
administrativo y alega que cuando ANDA prorrogó el contrato cero sesenta y
nueve/dos mil, se consolidó la presunción de legitimidad de la licitación pública ahora
cuestionada. Para apoyar su tesis, cita cierta jurisprudencia de la Sala de lo Civil de la
Corte Suprema de Justicia.
Adicionalmente, cuestiona la prueba presentada por la Administración demandante para
acreditar la falta de reserva de crédito. Finalmente, considera que de atenderse el
argumento de ANDA, y en consecuencia anularse la adjudicación, se atentaría contra
los principios de seguridad jurídica, buena fe y lealtad.
En segundo lugar, invocando el principio de eventualidad, el administrado interesado
sustenta su oposición al argumento de ilegalidad relativo a que no se exigió a los
ofertantes acreditar su capacidad económica. Inicia señalando que el Reglamento de
Suministros para la Administración Nacional de Acueductos y A. no puede regular las
adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios de la Administración
pública, pues esta materia tiene reserva de ley y está sujeta a lo que dispone la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP), la cual derogó
el citado reglamento.
Aduce que por medio de la prórroga contractual del siete de abril de dos mil tres se
introdujeron modificaciones a la relación contractual fundadas en la LACAP, por lo que
el Reglamento de Suministros para la Administración Nacional de Acueductos y A. no
es aplicable al caso en disputa, pues de lo contrario Se generaría incertidumbre jurídica
al aplicarse dos cuerpos normativos al mismo objeto, todo a criterio de ANDA. En tal
sentido, entiende que cualquier alegato de la parte actora fundado en el citado
reglamento es contrario a Derecho y deberá ser desestimado por la Sala.
Asimismo, rebate la aseveración de ANDA de que no se verificó la solvencia
económica de Drillmasters, S.A. de c.v. tal como exigía el art. 17 del reglamento cuya
aplicación cuestiona, aludiendo a lo que se indica en la justificación de la referida
prórroga contractual. Señala que en dicha justificación se afirma que el contratista
cuenta con los recursos técnicos, materiales y humanos y que por tanto está en
capacidad de ejecutar los trabajos que se le indiquen. Arguye que ello significa que
Drillmasters, S.A. de C.V. siempre ha contado con la capacidad económica para prestar
el servicio objeto de la licitación, pues ha sido analizado en dos ocasiones por ANDA:
primero, al momento de la evaluación para adjudicar y, segundo, cuando la
Administración decidió aprobar y suscribir la prórroga contractual aludida.
Además, agrega que acreditó plenamente su capacidad económica al otorgar las
respectivas fianzas de anticipo y de fiel cumplimiento del contrato, las cuales no fue
necesario ejecutar ya que cumplió a cabalidad con sus obligaciones contractuales.
En tercer y último lugar, el administrado interesado refuta el argumento de que el acto
de adjudicación se emitió en contravención del artículo 48 del citado Reglamento de
Suministros para la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, pues en
todo el procedimiento de la licitación la Administración especificó que el objeto del
servicio sería la rehabilitación de ciento veinticinco pozos de la red nacional de ANDA.
Por tal razón, considera que existía claridad sobre el objeto de la licitación al haberse
identificado las características y las especificaciones de los servicios licitados, y que
además existió igualdad entre los ofertantes.
Por las tres razones apuntadas considera el administrado interesado que la pretensión de
ANDA vulnera su seguridad jurídica pues, al tiempo de ser contraria a Derecho, la
adjudicación no puede ser lesiva a los intereses públicos en virtud de que todos los
trabajos por los que ANDA desembolsó pagos parciales a Drillmasters, S.A. de C.V.
fueron ejecutados de forma eficaz y responsable, por lo que no existe ninguna lesión o
perjuicio para los intereses de los consumidores o de la misma Administración pública.
En la conclusión de su escrito de traslado, el administrado afirma que el pretender que
se anule el contrato y el laudo arbitral es contrario a la seguridad jurídica y que esta
Sala carece de competencia para tal declaración de nulidad al estar firme el laudo
arbitral.
 c) Por su parte, el F. General de la República, por medio de su agente auxiliar, en el
escrito registrado el dieciséis de mayo de dos mil cinco (fs. 622629), considera que el
acto administrativo es lesivo al interés público pues se vulneraron disposiciones
constitucionales y legales y coincide en lo esencial con los argumentos de la parte
actora.
Una vez se hubieron concedido los traslados de ley, ANDA presentó el expediente
administrativo correspondiente a la adjudicación cuya legalidad se cuestiona.
Adicionalmente, la sociedad Drillmasters, S.A. de C.V. solicitó la declaratoria de
caducidad de la instancia en este proceso; dicha petición fue declarada sin lugar
mediante el auto de las doce horas del treinta de junio del presente año. En ese mismo
auto la Sala ordenó la remisión de los presupuestos correspondientes a los años de
ejecución del contrato derivado del acto impugnado y de su respectiva prórroga.
La citada decisión judicial fue impugnada oportunamente por el administrado
interesado mediante el recurso de revocatoria. Seguido el trámite de la audiencia
regulada en el Código de Procedimientos Civiles, esta S. declaró sin lugar el recurso
interpuesto así como la petición de declaratoria de ineptitud de la demanda también
interpuesta por la sociedad Drillmasters, S.A. de C.V. En el mismo auto, de las ocho
horas del seis de octubre del corriente año (fs. 757 al 760), la Sala previno a la misma
sociedad que debía adecuar su conducta en el proceso al principio de buena fe, de modo
que no interfiriera de manera injustificada en su normal continuación.
B. FUNDAMENTOS DE DERECHO.
1. Objeto y límites de la pretensión.
La Administración. Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) pretende se
declare ilegal el acuerdo de su Junta de Gobierno número 11° del Acta No. 1756, de
fecha 17 de febrero de 2000, mediante el cual resolvió adjudicar parcialmente a
Drillmasters, Sociedad Anónima de Capital Variable, la licitación pública número
67/99, "Servicio de rehabilitación de ciento veinticinco pozos de la Red Nacional de
ANDA", en lo que respecta a ochenta y cinco pozos de su objeto.
La pretensión se basa en los siguientes argumentos:
a) la Administración comprometió fondos públicos sin haberse constituido la reserva de
crédito necesaria, en contravención de los artículos 228 de la Constitución, 43 de la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Estado y 109 de la Ley de la Corte de
Cuentas de la República; b) en los carteles de la licitación pública se limitó ilegalmente
la exigencia a los ofertantes de acreditar su capacidad económica, así como en otras
etapas del procedimiento de licitación no se exigió y por tanto no se evaluó dicho
requisito de la sociedad que posteriormente se convirtió en adjudicataria, y con ello se
infringió el art. 17 del Reglamento de Suministros para la Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados -vigente a la fecha de emisión del acto- y las mismas
bases de la licitación, pues éstas, si bien moderaron la acreditación y ponderación de la
solvencia económica de los ofertantes, no la dispensaron; y, c) el acto de adjudicación
se emitió en contravención del artículo 48 del citado Reglamento de Suministros para la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, pues los términos de los
carteles de la licitación no especificaban las características de los servicios licitados,
con lo cual se dificultó la presentación de ofertas razonables en detrimento de los
ofertantes que no disponían de la información omitida en los respectivos carteles y,
consecuentemente, se afectó negativamente el interés público.
El administrado interesado plantea ciertas alegaciones y peticiones en el escrito en que
rinde el traslado conferido de conformidad con el art. 28 de la LJCA, las cuales deben
ser resueltas antes de continuar con la presente sentencia. Dichas alegaciones y
peticiones están referidas, primero, a la oposición al mantenimiento de la medida
cautelar ordenada por esta Sala y su incidencia sobre el procedimiento arbitral al que las
partes se sometieron en el contrato derivado del acto impugnado; y, en segundo
término, a la supuesta autonomía del referido contrato respecto del acto impugnado, y
en particular, de su cláusula 12 en que se regula el convenio arbitral.
Ambas alegaciones en definitiva están encaminadas a negar la jurisdicción de este
Tribunal sobre el objeto procesal planteado por la Administración pública demandante,
en virtud de la supuesta preferencia del procedimiento arbitral iniciado, seguido y
concluido ante el tribunal arbitral constituido para dirimir en equidad las diferencias
entre Drillmasters, S.A. de C.V. y ANDA.
En primer tém1ino, tal como se razonó en el auto de las diez horas cinco minutos del
diecisiete de febrero de dos mil cinco (f. 576), se subraya que las condiciones bajo las
cuales se ordenó la medida cautelar de suspensión del contrato y de todas sus
consecuencias no han variado desde su otorgamiento hasta esta etapa procesal, por lo
que, en virtud de la aplicación del principio del rebus sic stantibus (art. 23 de la LJCA),
la protección cautelar no ha sido interrumpida desde su adopción ni ha variado su
alcance. En otras palabras, las circunstancias aducidas por el administrado interesado
para reiterar de forma indirecta su petición de revocatoria de la medida cautelar,
únicamente evidencian el ilegítimo incumplimiento de la orden judicial, cuyas
consecuencias ya han sido atendidas en el auto citado. Debe aclararse, sin embargo, que
la medida cautelar de suspensión se extinguirá lógicamente en el acto de esta sentencia.
En segundo término, como también razonó esta S. en el auto de las diez horas cinco
minutos del treinta y uno de agosto de dos mil cuatro (fs. 324 al 328), no puede
aceptarse la tesis de la autonomía del contrato respecto del acto impugnado, pues
precisamente éste último condiciona la validez de la relación contractual cuya creación
autorizó. Igual argumentación le es aplicable a la cláusula 12 del contrato que contiene
el convenio arbitral de las partes suscriptoras. Admitir la alegada autonomía del
convenio arbitral, o de cualquier otro efecto derivado del acto de adjudicación,
implicaría desconocer que el contrato nace precisamente del acto administrativo cuya
validez se cuestiona en vía de lesividad, la cual, al contrario de lo que aduce el
administrado interesado, no puede ser objeto de ningún procedimiento arbitral, pues, de
 conformidad con el art. 2 de la LJCA, dicha atribución está reservada a la jurisdicción
contencioso administrativa.
En tal sentido, el objeto sobre el que recaerá la decisión de esta S. se circunscribe a la
pretensión de ilegalidad del acto impugnado, sin que sea posible excepcionar a priori de
este examen de validez aquellos efectos del acto que se arguye inhibirían,
paradójicamente, el conocimiento jurisdiccional.
Consentir a esta interpretación significaría excepcionar ilegítimamente del control
jurisdiccional una actuación cuya naturaleza es incuestionablemente de carácter
administrativa y socavar los principios sobre los que se erige esta jurisdicción.
Una vez que se ha delimitado el objeto de este proceso de lesividad, se pasa a
comprobar ciertos y particulares requisitos de procesabilidad, y sólo ante la
constatación de su concurrencia podrá examinarse la pretensión procesal. Ante tal
circunstancia, antes de analizar el fundamento de la pretensión de ANDA, se procederá
al examen de esos presupuestos procesales, y de comprobarse, se pasará a examinar los
motivos de ilegalidad en que la Administración pública demandante fundamenta su
pretensión. En esta comprobación inicial se resolverá, además, la petición de
inadmisibi1idad de la demanda planteada por el administrado interesado, por considerar
éste que la demanda motivadora de este proceso se presentó de forma extemporánea.
2. Examen de los presupuestos procesales de la demanda contenciosa de lesividad.
El art. 8 de la LJCA autoriza a la Administración pública para demandar la legalidad de
aquellos actos firmes dictados por ella misma que generen algún derecho. Se estatuye
de esta manera una vía procesal para la revisión judicial de las decisiones
administrativas que han modificado favorablemente la situación jurídica de un
administrado, una vez estas han devenido firmes.
De la disposición citada puede extraerse una caracterización del llamado juicio, proceso
o acción de lesividad; este precepto, empero, deberá interpretarse en conjunto con las
otras disposiciones de la LJCA que contienen reglas procesales especiales aplicables a
esta modalidad de proceso contencioso administrativo -art. 12 inc. segundo y art. 29-,
así como en el marco del resto de disposiciones de la ley jurisdiccional salvadoreña.
En tal sentido, de una interpretación sistemática de la LJCA se concluye que el proceso
de lesividad es un proceso contencioso administrativo con características especiales, o
aún si se quiere, un proceso contencioso administrativo especial, pero sin que esa
especialidad signifique una desviación de los principios fundamentales que en él
subyacen, los cuales le serán lógicamente aplicables habida cuenta de que el
ordenamiento no autoriza, ni expresa ni tácitamente, la substracción del andamiaje
conceptual de la materia contencioso administrativa. Este aserto inicial sirve al efecto
de comprobar que, salvo disposición especial que lo modifique, el proceso de lesividad
se sujetará a las demás reglas contenidas en la LJCA aplicables a lo que podría
denominarse el proceso ordinario.
En particular, interesa destacar que el objeto de conocimiento o el ámbito material del
proceso -pretensiones derivadas de actos administrativos firmes generadores de algún
derecho-, está comprendido dentro de la cláusula general del objeto contenida en el art.
2 de la LJCA. Es decir, al igual que en todo proceso contencioso, el objeto del proceso
de lesividad serán las pretensiones que se deriven de la ilegalidad de los actos de la
Administración pública. De tal manera, el proceso de lesividad se estatuye como un
instrumento procesal para anular, en razón de su ilegalidad, aquellas decisiones
administrativas que serían de otra manera irrevocables de forma unilateral por parte de
la Administración pública. Interesa precisar que, en razón del ámbito material de
conocimiento de la propia jurisdicción contencioso administrativa, quedan excluidas las
pretensiones que en el proceso de lesividad estén fundadas en razones de oportunidad o
conveniencia de la decisión administrativa pues no es esa su función en el
ordenamiento jurídico salvadoreño.
La nota peculiar de la acci0n de lesividad será que los actos administrativos de los
cuales se derivarán las pretensiones de ilegalidad, al contrario de lo que ocurre en el
proceso iniciado por los particulares, serán de naturaleza favorable, y en particular,
habrán generado algún derecho a los particulares, y por tanto, también habrá de
concluirse que deberán ser firmes, pues sólo en ese caso habrían sido plenamente
capaces de modificar de manera irrevocable la situación jurídica de los administrados.
Se subraya que los actos favorables son aquellos que entrañan un efecto favorable o
positivo para su destinatario. Ello supone el reconocimiento de un derecho subjetivo o
de un beneficio directo en la esfera jurídica del destinatario. En otros términos, los
actos favorables crean una situación de ventaja al particular, ya sea reconociendo o
ampliando un derecho o una facultad, o liberándolo de una obligación, de un deber o de
un gravamen a favor del administrado (sentencia definitiva de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del trece de julio de dos mil uno, referencia 138-A-1999).
Sin embargo, debe precisarse que de conformidad con el citado art. 8 de la LJCA, en
principio, los actos favorables que pueden ser objeto del proceso de lesividad son
solamente aquellos cuya declaración ha generado derechos para los administrados.
Hace falta también aclarar que la firmeza a la que alude la norma ha de entenderse
como el estado que resulta de la imposibilidad de su impugnación, por parte de algún
sujeto legitimado, por la vía de los recursos administrativos y aún por la vía judicial
contencioso administrativa, o por el transcurso del tiempo o el cumplimiento de los
requisitos exigidos por la ley para adquirir dicha calidad.
De tal manera, en el ordenamiento jurídico administrativo salvadoreño los actos
favorables, una vez firmes, sólo podrán ser revisados en el proceso de lesividad, sin que
sea admisible la revisión oficiosa de los mismos, tal como ha reconocido la reiterada
línea jurisprudencial de esta Sala (sentencia definitiva del veinticuatro de octubre de mil
novecientos noventa y cuatro, referencia 46-P-1993; sentencia definitiva del veinte de
marzo de mil novecientos noventa y siete, referencia 17- T -1996; sentencia definitiva
del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y ocho, referencia 8- T -1992;
sentencia definitiva del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y nueve,
referencia 27-T-1999; y, sentencia definitiva del veinte de abril de dos mil cinco,
referencia 139-5-2002).
Estas consideraciones previas sirven al efecto de situar en la regulación del proceso de
lesividad aquellas condiciones objetivas que la norma exige para permitir al órgano
jurisdiccional el conocimiento de las pretensiones procesales. Estos requisitos deben
concurrir ineluctablemente al iniciarse el proceso, y ante su incumplimiento la Sala se
vería inhibida de admitir a trámite la demanda presentada, sin que ello signifique que,
tal como autoriza el inciso tercero del art. 15 de la LJCA, prescriba de algún modo la
posibilidad de revisar posteriormente su efectiva comprobación. En tal sentido, debido
al condicionamiento que suponen sobre la continuación del proceso, se procede a su
examen.
1. Acuerdo de lesividad. Los arts. 8 y 29 de la LJCA supeditan la presentación
de la demanda a la previa declaración, por parte de la Administración, de que el
acto que se pretende anular es lesivo al interés público; dicha declaración adquiere
la forma de un acuerdo. Cuatro condiciones objetivas deben cumplirse para que
dicho acuerdo sirva efectivamente como presupuesto de procesabilidad: primero,
que haya sido emitido dentro de los cuatro años siguientes a la fecha en que se
originó el acto que se pretende impugnar; segundo, que haya sido emitido por el
órgano superior de la jerarquía administrativa que lo originó; tercero, que sea
publicado en el Diario Oficial y los ejemplares en que se publique acompañen la
demanda; y cuarto, que contenga la inequívoca declaración de que el acto es lesivo
al interés público.
i. La primera condición se constata al comprobar que, según aparece en el expediente
administrativo, el acuerdo número 11 fue emitido el 17 de febrero de 2000 y fue
declarado lesivo al interés público por ANDA mediante el acuerdo número 1-2003, del
acta número 1878 de fecha 10 de octubre de 2003 (fs. 1952 al 1955), y aunque éste fue
posteriormente modificado por el acuerdo 2-2003, del acta número 1885 de fecha 14 de
noviembre de 2003, (fs. 1960 a 1964), ambas fechas ocurrieron dentro de los cuatro
años siguientes a la fecha en que se emitió el acto impugnado.
H. La segunda condición objetiva del acuerdo de lesividad, referida al órgano emisor,
requiere de una importante precisión. La norma en comento exige la declaración de
voluntad del órgano superior de la jerarquía administrativa que originó el acto
impugnado. La aplicación de dicha disposición no presenta ningún inconveniente
cuando efectivamente en la jerarquía administrativa que originó el acto existe un
superior reconocido de esa manera por el ordenamiento. Sin embargo, en el supuesto
que no exista un superior jerárquico -como cuando se trata de las denominadas
instituciones autónomas-, debe interpretarse que el órgano a quien se atribuye la
potestad de emitir el acuerdo de lesividad es aquel mismo que emitió el acto impugnado
(sentencia definitiva del once de septiembre de mil novecientos noventa y ocho,
referencia 26-1-1996). En el presente caso, el acto administrativo impugnado fue
emitido por la Junta de Gobierno de ANDA, la cual de conformidad con la Ley de la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, ejerce las facultades y
atribuciones que dicha norma confiere a la institución, sin que exista un superior
jerárquico de este órgano colegiado (art. 6). De ahí que se comprueba que el acuerdo de
lesividad ha sido emitido por el órgano competente.
iii. La tercera condición objetiva se refiere, en primer término, a su publicación en el
Diario Oficial, para lo cual la LJCA no prevé ningún plazo una vez emitido el acuerdo
de lesividad. La publicación hará del conocimiento general la decisión de la
Administración pública de cuestionar la validez de su propio acto y sirve de anuncio de
la inminente demanda contenciosa. Como se ha precisado, en este caso, el acto
impugnado fue declarado lesivo al interés público por ANDA mediante el acuerdo
número 1-2003, del acta número 1878 de fecha 10 de octubre de 2003, y publicado en
el Diario Oficial número 200, tomo 361 del 28 de octubre de 2003. El acuerdo de
lesividad fue posteriormente modificado por el acuerdo 2-2003, del acta número 1885
de fecha 14 de noviembre de 2003, y publicado en el Diario Oficial número 220, tomo
361 del 25 de noviembre de 2003.
En segundo término, la LJCA exige que los respectivos ejemplares del Diario Oficial
en que se publicó el acuerdo de lesividad acompañen la demanda. Su presentación junto
con la demanda permitirán al Tribunal la comprobación inequívoca del cumplimiento
de las condiciones objetivas del acuerdo de lesividad, En el presente caso, los
ejemplares del Diario Oficial en que fueron publicados tanto el acuerdo de lesividad
como su corrección han sido presentados, tal como exige el art. 29 de la LJCA y están
agregados de folios 20 al 103, el primero, y el segundo, de folios 104 al 189.
iv. La cuarta y última condición objetiva del acuerdo se refiere al contenido material de
la declaración, es decir, que este establezca de manera inequívoca que el acto es lesivo
al interés público, tal como en el presente caso se constata en el ejemplar del Diario
Oficial en el que se publicó el acuerdo 2-2003 del acta número 1885, de fecha 14 de
noviembre de 2003, el cual modificó el acuerdo de lesividad anterior (folio 118), pero
no en lo relativo a la siguiente declaración: «(...) LA JUNTA DE GOBIERNO DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS,
ACUERDA: (1) Declarar lesivo al interés público el acuerdo de la Junta de Gobierno
Ordinaria número 11° del Acta No. 1756, de fecha 17 de febrero de 2000, en tanto que
este órgano vulneró preceptos constitucionales y otras disposiciones del ordenamiento
jurídico, por los cuales ésta debe regirse, repercutiendo todo ello desfavorablemente en
los intereses económicos y de otro orden de la citada Administración, lesionando
consecuentemente el interés público». Cabe advertir que en el presente caso la
motivación de la declaración de lesividad coincide plenamente con el fundamento de la
pretensión procesal contencioso administrativa.
b) Cumplimiento del plazo para demandar. El art. 12 inciso segundo de la LJCA
estipula que el plazo para presentar la demanda que dará inicio al proceso de lesividad
 es de sesenta días, contados a partir del siguiente al de la publicación del acuerdo de
lesividad en el Diario Oficial. Efectivamente, el acuerdo modificado fue publicado en el
Diario Oficial número 220, tomo 361 del 25 de noviembre de 2003 y la demanda fue
registrada en fecha cinco de enero de dos mil cuatro, cumpliendo de esa manera este
segundo requisito de procesabilidad.
En este estado, por ende, debe rechazarse la petición de inadmisibilidad planteada en el
escrito registrado el siete de julio de dos mil seis y cuya resolución fue postergada hasta
esta sentencia en el auto de las ocho horas del seis de octubre de dos mil seis (fs. 757 al
760).
Una vez se que ha comprobado el efectivo cumplimiento de los requisitos procesales
especiales de este proceso, tal como se ha anunciado, se pasa a examinar los motivos de
ilegalidad del acto administrativo impugnado por ANDA, en el orden que se prevé en el
apartado 1 de este letra B de la sentencia.
3. De la alegada falta de provisión de fondos.
En síntesis, ANDA alega que en el procedimiento de licitación -que culminó con el acto
impugnado- comprometió fondos públicos sin haber constituido la reserva de crédito
necesaria, o fuera de un crédito presupuesto, en contravención de los artículos 228 de
la Constitución, 43 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado y
109 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República.
Por su parte, Drillmasters, S.A. de C.V. niega esta circunstancia y alega que de buena fe
asumió que ANDA había realizado los ajustes presupuestarios pertinentes para
respaldar las obligaciones pactadas, pues así se desprende de la cláusula séptima
-identificada con el epígrafe "Compromiso de Fondos"- del contrato cero sesenta y
nueve/dos mil derivado del acto de adjudicación. Agrega además que dicha presunción
de validez del acto originario se consolidó con la posterior suscripción de la prórroga
del contrato citado. Adicionalmente, cuestiona la prueba presentada por la
Administración demandante para acreditar la falta de reserva de crédito, la cual
considera no puede ser valorada por esta Sala para su decisión pues ha sido producida
por funcionarios de la misma Administración pública demandante.
El art. 228 de la Constitución prescribe:
Ninguna suma podrá comprometerse o abonarse con cargo a fondos públicos, si no es
dentro de las limitaciones de un crédito presupuesto.

Todo compromiso, abono o pago deberá efectuarse según lo disponga la ley.

Sólo podrán comprometerse fondos de ejercicios futuros con autorización legislativa,

para obras de interés público o administrativo, o para la consolidación o conversión
de la deuda pública. Con tales finalidades podrá votarse un presupuesto
extraordinario.
Habrá una ley especial que regulará las subvenciones, pensiones y jubilaciones que
afecten los fondos públicos.

En lo pertinente, este precepto constitucional estatuye prima facie una regla aplicable a
las finanzas públicas y en particular a la materia presupuestaria estatal. La disposición
constitucional prohíbe el compromiso de fondos públicos sino es a partir de un crédito
presupuesto. El art. 227, que antecede a la disposición en comento, regula en su inciso
1° que el Presupuesto General del Estado contendrá, para cada ejercicio fiscal, la
estimación de todos los ingresos que se espera recibir, así como la autorización de todas
las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del Estado. En el
inciso 4° de la misma disposición se regula, en lo pertinente, que las instituciones y
empresas estatales de carácter autónomo se regirán por presupuestos especiales.
De la interpretación sistemática de dichas normas se establece que un crédito
presupuesto es una autorización de gasto público contenida en el presupuesto general
del Estado o, en su caso, en los presupuestos especiales, los cuales, de conformidad con
el art. 131 numeral 8° de la Constitución, deben ser decretados por la Asamblea
Legislativa para cada ejercicio fiscal. En tal sentido, un crédito presupuesto implica la
«(...) disponibilidad de fondos para gasto o inversión manifestada en el Presupuesto
General de la Nación» (diligencias de controversia por inconstitucionalidad 1-2003, S.
de lo Constitucional, once horas del día veinticuatro de septiembre de dos mil tres).
Derivada de esta cláusula general de interdicción de compromisos de fondos públicos
fuera de un crédito presupuesto, el mismo art. 228, en el inciso 3°, establece la regla
especial que permite comprometer excepcionalmente fondos de ejercicios futuros con
autorización legislativa «(...) para obras de interés público o administrativo, o para la
consolidación o conversión de la deuda pública.» Para tal propósito podrá votarse un
presupuesto extraordinario. En otras palabras, el Estado podrá válidamente obligarse a
la erogación de fondos públicos, siempre y cuando una ley lo autorice previamente. Por
regla general ello ocurrirá en el presupuesto estatal general o especial de cada ejercicio
fiscal, aunque el legislador, y sólo el legislador, podrá también autorizar el compromiso
de fondos públicos en ejercicios futuros.
Esta protección constitucional sobre el manejo de los fondos públicos crea una zona de
reserva legal para la autorización de compromiso de todo pago estatal, la cual se
traduce es una serie de postulados en la legislación administrativa.
En particular, ANDA reclama la vulneración del art. 43 de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Estado (LOAFE) y la consecuente aplicación del art.
109 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República.
La primera de estas disposiciones contiene una prohibición para los titulares u otros
funcionarios de las entidades e instituciones del sector público sujetas a la LOAFE
-entre las que se encuentra ANDA (art. 2 inc. 1°)-, quienes no podrán «(...) entrar en
negociaciones, adquirir compromisos o firmar contratos que comprometan fondos
públicos no previstos en el presupuesto, en forma temporal o recurrente, para el
ejercicio fiscal en ejecución. Tal prohibición se aplica específica, pero no
exclusivamente al compromiso de fondos derivados de prestaciones y beneficios
salariales no presupuestados y la negociación con proveedores de suministros o
servicios.» Asimismo, esta norma regula las consecuencias jurídicas que derivarán del
incumplimiento a dicha prohibición: primero, de conformidad con el inciso 2°, se prevé
la nulidad para los compromisos adquiridos o los contratos firmados en contravención
de la ley; y, segundo, de conformidad con el inciso 3°, el incumplimiento de lo
dispuesto en el artículo bajo examen será causal para la destitución de los titulares o
funcionarios infractores.
El segundo precepto invocado es el art. 109 de la Ley de la Corte de Cuentas de la
República que prevé la nulidad absoluta de los contratos para cuyo financiamiento se
hayan comprometido recursos públicos, si éstos se celebran sin provisión de recursos
financieros.
De las normas citadas, tanto de la disposición constitucional como de las legales, se
establece de manera inequívoca la obligación estatal de sujetar los compromisos de
fondos públicos a la previa autorización legislativa y la consecuencia de la invalidez
para los actos y contratos que los comprometan sin la provisión respectiva, es decir, sin
el correspondiente crédito presupuesto.
Del examen del acto impugnado (según copia de fs. 494 al 527 contenida en la
certificación presentada por ANDA mediante escrito del veintitrés de diciembre de dos
mil cuatro) se constata que, al adjudicar parcialmente la licitación número 67/99
referente al "Servicio de rehabilitación de ciento veinticinco pozos de la Red Nacional
de ANDA", en lo que concierne a ochenta y cinco pozos de su objeto, ANDA
comprometió el 17 de febrero de 2000 fondos públicos hasta por la suma de sesenta y
seis millones ciento ochenta y cuatro mil quinientos cuarenta y dos colones (¢66,
184,542.00).
En el mismo acto se autorizó al P. de la Junta de Gobierno de ANDA para suscribir el
contrato respectivo. En la cláusula segunda del contrato de fecha diez de marzo de dos
mil (según copia certificada por notario que corre agregada a fs. 225 al 233, presentada
junto con la demanda motivadora de este proceso) la suma comprometida se consignó
como precio contractual y ANDA se obligó adicionalmente a pagarla en un período de
tres años. En particular, para el año dos mil -correspondiente al año de suscripción del
contrato- ANDA comprometió fondos por la suma de treinta y cinco millones
doscientos noventa y ocho mil cuatrocientos veintidós colones noventa y dos centavos
(¢35,298,422.92), mientras el monto restante se distribuyó en partes iguales para los
años 2001 y 2002. De esta forma se establece de manera inequívoca el compromiso de
fondos públicos por parte de ANDA así como que el origen de dicho compromiso es
precisamente el acto impugnado.
En la cláusula séptima del citado contrato se consigna la declaración de ANDA relativa
al compromiso de dichos fondos. La Administración demandante hace constar que, para
cubrir el importe del contrato durante el año dos mil, «(...) ha constituido en legal forma
la Reserva de Crédito número CIENTO SESENTA y UNO de fecha 1 O de marzo del
año 2000, con aplicación a las cifras Presupuestarias números 2000 - 4301 - 7 - 06 - 02
1325 - 61607, por un valor (...) total de TREINTA Y CINCO MILLONES
DOSCIENTOS NOVENTA y OCHO MIL CUATROCIENTOS VEINTIDÓS y DOS
COLONES CON NOVENTA Y DOS CENTAVOS (¢35,298,422.92); para cancelar
los montos establecidos para los siguientes dos años, se establecerán las reservas de
crédito del año fiscal correspondientes, para lo cual no será necesario modificar este
contrato».
De tal forma, tal como se declara en el acto impugnado y luego se reitera en el contrato
que del primero deriva, ANDA comprometió fondos públicos en febrero de 2000 por la
suma de sesenta y seis millones ciento ochenta y cuatro mil quinientos cuarenta y dos
colones (¢66, 184,542.00), y aunque -según se establece en el contrato- afirma haber
realizado la provisión necesaria para el pago de hasta treinta y cinco millones
doscientos noventa y ocho mil cuatrocientos veintidós colones noventa y dos centavos
(¢35,298,422.92) en el año 2000, lo cierto es que respecto del monto restante del
contrato, ANDA evidencia que ha sido comprometido sin contar aún con la reserva
necesaria.
Tal como se interpreta de las disposiciones invocadas por la misma Administración
pública y de la revisión de las demás normas aplicables consignadas supra, la
obligación de contar con la necesaria provisión presupuestaria no puede suplirse a
posteriori, con una imprecisa e incierta referencia a reservas de crédito de ejercicios
fiscales futuros, como se hace en el contrato derivado del acto impugnado.
Adicionalmente, de la revisión de los presupuestos de ANDA correspondientes a los
años 1999 y 2000 (publicado el primero en el Diario Oficial número 95, tomo 343, del
24 de mayo de 1999 y el segundo en el Diario Oficial número 232, tomo 345, del 13 de
diciembre de 1999, según las copias certificadas de los folios pertinentes presentadas
por ANDA por medio de su escrito del veintinueve de julio de dos mil seis) se
comprueba que dicha Administración no contaba con la provisión de fondos que
autorizara el compromiso en el año 2000 de los fondos ya detallados.
La única autorización legislativa que se infiere pertinente en el presupuesto del año
2000 es la contenida en el listado de proyectos de inversión real del presupuesto de
inversión en la unidad presupuestaria 06 (Gerencia de Proyectos y Obras), identificado
como No. 8, P. y rehabilitación de pozos para una meta anual de 10 pozos, con una
fecha de finalización a diciembre de 2000, por el monto solicitado de quince millones
cuatrocientos cuarenta mil colones (~15,440,000.00), la cual es inferior en diecinueve
millones ochocientos cincuenta y ocho mil cuatrocientos veintidós colones noventa y
dos centavos (~19,858,422.92) a la cifra comprometida para el año 2000 en el contrato
derivado del acto impugnado y cincuenta millones setecientos cuarenta y cuatro mil
quinientos cuarenta y dos colones (¢50,744,542.00) inferior a la cifra efectivamente
comprometida en el acto controvertido. En cualquier caso, es de advertir que la cifra
 relacionada (¢15,440,000.00) estaba proyectada para ser utilizada hasta diciembre del
mismo ejercicio presupuestario, y no se ha consignado como un crédito presupuesto
para ser utilizado en períodos posteriores. Ninguna otra cifra presupuestaria aparece
prevista en los presupuestos de 2001 y 2002, aunque como señala correctamente la
demandante, en cualquier caso, una provisión de fondos en dichos presupuestos no
podría autorizar de fom1a retroactiva el compromiso de fondos públicos formalizado en
el acto impugnado emitido en febrero de 2000.
Para probar las circunstancias descritas con anterioridad, ANDA ha presentado
adicionalmente un documento producido ex professo por el Gerente Financiero de la
institución en que se certifica en lo esencial que de la revisión de los presupuestos
pertinentes no se ha encontrado provisión de fondos que le permitiera a ANDA
comprometer fondos hasta por la suma de sesenta y seis millones ciento ochenta y
cuatro mil quinientos cuarenta y dos colones (¢66, 184,542.00).
Aunque lo certificado en el documento público presentado coincide en lo esencial con
los razonamientos y las comprobaciones contenidas en este apartado, debe aclararse que
dicha prueba instrumental únicamente refuerza la convicción que sobre la existencia del
vicio invocado se ha formado este Tribunal, sin que de lo opuesto por el administrado
interesado pueda negársele valor probatorio alguno.
4. De los efectos de la invalidez del acto.
Comprobada la infracción que al ordenamiento jurídico supone la adjudicación de un
contrato administrativo sin el respectivo crédito presupuesto, deben examinarse las
consecuencias que sobre la validez de dicho acto implicará esa comprobación. El punto
de partida para este examen será que, en principio y salvo razón jurídica que autorice lo
contrario, la comprobación de una infracción al ordenamiento en la emisión del acto
supondrá la necesaria estimación de la pretensión de ilegalidad.
De conformidad con una interpretación sistemática de la LJCA, y en particular de la
conjunción de sus artículos 2 y 32, la estimación de la pretensión de ilegalidad ha de
suponer, además de su formal declaración, la anulación del acto a partir del cual se ha
derivado la pretensión. La anulación del acto por motivo de ilegalidad significa
entonces la reversión de la situación jurídica creada por dicho acto, o con más
precisión, su extinción.
De manera necesaria y concurrente, la declaratoria judicial de ilegalidad del acto
administrativo supondrá asimismo la extinción de sus efectos, tanto de aquellos que
haya sido capaz de producir hasta ese momento como de aquellos que estaba destinado
a producir. Serán luego las concretas pretensiones planteadas por los demandantes, así
como la naturaleza del propio acto invalidado, las que permitirán modular el alcance de
las medidas que deberán dictarse para reparar la situación jurídica vulnerada, y de las
que dependerá en gran manera la forma como se revertirán los efectos concretos que el
acto ha producido y, también, como se prohibirán los efectos que a futuro podría haber
generado.
Ahora bien, las posibles medidas reparadoras del derecho vulnerado deben distinguirse
de los efectos temporales que produce la declaratoria de invalidez. Debido a que el
ordenamiento administrativo salvadoreño no ha fijado reglas especiales que permitan
modular los efectos temporales de la declaratoria de invalidez, la regla de aplicación
general será que a la actividad administrativa ilegítima no podrá reconocérsele valor y
efecto alguno, es decir, un título ilegal de actividad administrativa no será capaz de
producir ningún efecto jurídico legítimo. De ahí que en el ordenamiento jurídico
salvadoreño los efectos temporales de la constatación y declaratoria de invalidez del
acto son, en principio, de carácter ex tune, es decir, se retrotraen al momento en que
dicho acto se emitió, habida cuenta de que una vez que se ha desvirtuado la presunción
de validez de la que gozaba el acto hasta ese momento, se deriva que el acto ha servido
como un título ilegítimo de actuación administrativa, es decir, nunca debió autorizar
efecto alguno. Debe reconocerse sin embargo que esta condición se cumplirá en la
medida en que aún sea jurídicamente posible la reversión de dichos efectos, por lo que
en ocasiones ciertos efectos consumados deberán ser reparados precisamente con las
medidas restitutorias del derecho vulnerado.
La distinción entre las medidas reparadora del derecho vulnerado y los efectos
temporales de la sentencia que estima la pretensión de ilegalidad es especialmente
relevante en el proceso de lesividad, puesto que, como se ha razonado antes, las
pretensiones posibles están restringidas a la declaratoria de ilegalidad, única con la cual
se satisface la función que le otorga el derecho administrativo salvadoreño a esta vía
procesal. Es decir, debido a que el proceso de lesividad sirve como medio legítimo por
el cual la Administración pública logra revertir la declaración que ha creado derechos a
favor de los administrados, no puede lógicamente admitirse que entre las pretensiones
del proceso de lesividad puedan contarse aquellas encaminadas a reparar el daño
causado por la propia Administración sobre los intereses públicos que ella ha sido
llamada a proteger. En tal sentido, y respecto de lo que hasta acá se ha dicho, debe
concluirse que en el proceso de lesividad, al igual que sucede en el resto de procesos
contencioso administrativos, la estimación de la pretensión planteada significará la
declaratoria de ilegalidad del acto y ésta producirá, en principio, efectos retroactivos
hasta el momento de la emisión del acto, es decir, de carácter ex tune; sin que ello sea
equiparable a una medida para reparar el perjuicio provocado en la Administración por
su propio acto. Ello supone, según se razona en el párrafo anterior, la extinción de todos
los efectos que jurídicamente aún sea posible revertir, extinguir o prohibir, según
corresponda.
Sin embargo, frente a los efectos temporales de la declaratoria de ilegalidad del acto en
sede judicial deben considerarse los derechos e intereses de los administrados que
resultaron originalmente beneficiados con el acto cuya legalidad es posteriormente
cuestionada por su propio emisor. Es decir, la estimación de la pretensión de ilegalidad
en el proceso de lesividad no significa desconocer que el administrado ha sido
despojado de un derecho generado por un título que oportunamente, y de buena fe,
presumió válido. No obstante, esta comprobación no deberá conducir a una
indemnización equivalente al derecho que se pierde, sino a la reparación de la situación
jurídica alterada por la ilegítima declaración administrativa. No se trata pues de
compensar el valor de un derecho ilegítimo, sino de reparar los daños que esa falsa
expectativa creó en el administrado desde la emisión del acto. Sin perjuicio de que el
alcance concreto de esta determinación sólo puede ser fijado en el examen de cada caso
concreto, y en la jurisdicción competente, deberá prevalecer el axioma de que nadie
está obligado a soportar el perjuicio derivado de la ilícita actuación de otro, y a esta
regla deberá darse especial eficacia en un Estado de Derecho en el que no puede
dudarse del carácter instrumental de la Administración pública para la consecución de
los fines públicos.
De ahí que, ante -la declaración de ilegalidad de determinado acto administrativo en el
proceso de lesividad, cuando dicha condición sólo sea imputable a la Administración
pública, el administrado podrá ejercer su derecho a reclamar por los daños y perjuicios
que pudieran derivar de la extinción de las relaciones jurídicas creadas por el acto
inválido sean debidamente reparados. Este derecho es inherente a la finalidad del
proceso contencioso administrativo de lesividad, pues aún cuando la posición procesal
del administrado no sea la de demandante, la afectación de su situación jurídica debe
ser ponderada y reparada adecuadamente y en la medida en que se posible comprobarla.
Así se completa en toda su dimensión el carácter de la participación del administrado
interesado en el proceso de lesividad, quien, además de lógicamente oponerse a la
pretensión planteada, podrá intervenir en defensa de los derechos que pudieran resultar
afectados por la estimación de aquella.
La regla antes enunciada admite, no obstante, ciertas excepciones. En primer lugar,
debe reconocerse que nadie puede favorecerse de su propia actuación ilegítima, por lo
que, de negarse la buena fe con que haya actuado en tomo de la emisión del acto
administrativo que se declare inválido, el administrado no podrá reclamar ninguna
reparación de su derecho, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales que
pudieran derivarse tanto para la Administración como para este. En segundo lugar, y sin
ánimo de agotar las posibles exclusiones de la obligación de reparar el perjuicio
causado por la invalidación del derecho previamente concedido por la Administración,
el ordenamiento jurídico puede también configurar ciertos supuestos en que dicha
obligación se vería atenuada o extinguida por razones de interés público o por la
preferencia que pudiera resultar en la ponderación de los intereses en conflicto.
En lo que al presente caso respecta, debe recordarse que la prohibición de comprometer
fondos sin el crédito presupuesto correspondiente tiene un tratamiento constitucional
que refleja el interés público por la protección de los recursos estatales y la
incuestionable interdicción de la arbitrariedad en su uso. De esta manera, la legislación
administrativa ha previsto una consecuencia especial para la infracción del deber estatal
y así, de conformidad con el artículo 43 de la LOAFE, los compromisos de fondos
adquiridos sin autorización legislativa son nulos y sin valor alguno. Esta norma legal,
así como la constitucional que desarrolla, contiene un supuesto excepcional de
invalidez en que incurre el acto administrativo y ello tiene consecuencias sobre el
alcance de los efectos temporales de la declaratoria de ilegalidad y las posibles
responsabilidades que puedan deducirse. Se trata pues de una nulidad tasada en la
norma administrativa, con un efecto igualmente delimitado y el cual debe precisarse a
cabalidad con el fin de resolver integral mente el conflicto planteado.
Como punto de partida para precisar los efectos de esta particular forma de
antijuridicidad, y a falta de una norma de aplicación general en que se desarrolle la
sistemática propia de las nulidades administrativas, debe negarse cualquier
interpretación que pretenda el traslado de la dogmática civil a las instituciones propias
de esta rama del derecho público, sobre todo y en definitiva porque ninguna regla de
Derecho autoriza dicho ejercicio de heterointegración. De tal manera, y en segundo
lugar, la correcta interpretación de las nulidades administrativas, y ésta en particular,
debe hacerse en el contexto normativo en que han sido configuradas y por ello primero
deberá acudirse a la propia norma en que aparece regulada.
La nulidad descrita en el artículo 43 de la LOAFE constituye la consecuencia jurídica
de la infracción a una obligación de carácter constitucional y legal. Esta consecuencia
se distingue de aquella que puede sintetizarse como de anulación del acto -tal como se
ha descrito antes-, y dicha diferencia estriba en el grado de precisión que la norma
utiliza tanto para definir el presupuesto fáctico como la respectiva consecuencia. Es
decir, se trata de un supuesto excepcional de invalidez cuya especialidad deriva de su
configuración típica. A pesar de esta distinción, y nuevamente a falta de una regulación
administrativa que regule lo contrario, puede afirmarse que la concurrencia de esta
nulidad produce primero aquellos mismos efectos que genera la constatación de
cualquier otro vicio en los elementos de la declaración de voluntad, es decir, la
invalidez total del acto y de todos y cada uno de sus efectos con carácter ex tune.
Adicionalmente, debido a que tanto el supuesto de la infracción como su respectiva
consecuencia han recibido una calificación normativa expresa, debe reconocerse una
reforzada protección sobre los intereses públicos. Por ello, se impone la conclusión de
que la Administración no puede oponer desconocimiento de la norma y pretender
invocar el principio de buena fe o cualquier otro que pudiera atenuar su responsabilidad
frente a aquello que estaba razonablemente obligada a reconocer como ilícito. Es decir,
la calificación de la nulidad añade un efecto adicional a la declaratoria de invalidez: se
refuerza la protección de los intereses públicos y se excluye en principio la posibilidad
de excepcionar el derecho del administrado a la reparación por los daños y perjuicios
causados por el ilícito administrativo tipificado como nulidad. De tal suerte que el
administrado, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que puedan
derivar de la emisión de dicho acto nulo para la Administración y sus funcionarios,
podrá ejercer su derecho a reclamar la indemnización por los daños y perjuicios que
pudieran derivar de la extinción de los derechos generados en virtud de un título
presumiblemente válido, pero posteriormente declarado inválido.
En el caso bajo examen, nada indica que el administrado interesado pudiera
razonablemente conocer de la nulidad en que incurría ANDA al comprometer fondos
para los cuales se no había autorizado el crédito presupuestario necesario. Debe
reconocerse que el acto impugnado es una declaración unilateral de voluntad en cuya
definitiva emisión no interviene directamente el administrado, quien en el caso de un
acto favorable se convierte en sujeto beneficiario pasivo de buena fe, a falta de prueba
fehaciente en contrario. En tal sentido, en este caso el único imputable de
responsabilidad por la infracción cometida es la Administración Nacional de
Acueductos y Alcantarillados. Debe aclararse que será luego en el proceso
correspondiente en que se determinará, si correspondiere, el derecho a reclamar por los
daños y perjuicios efectivamente sufridos y, en su caso, su cuantificación.
Estas consideraciones sirven al efecto de establecer que en el presente caso, en primer
lugar, el acto que comprometió fondos sin la provisión legislativa respectiva es nulo, es
decir, no tiene valor alguno ni lo tuvo alguna vez; en segundo lugar, que no puede
tampoco reconocérsele efecto legítimo alguno y en ningún tiempo.
Cabe aclarar, sin embargo, que la determinación de las formas concretas en que deberán
extinguirse todos los efectos derivados de los derechos generados ilícitamente, así
como las responsabilidades que deberán deducirse, excede el objeto de esta sentencia y
deberá resolverse en los procesos pertinentes.
Debe precisarse que en el presente caso la nulidad de la adjudicación impugnada
redunda en la nulidad del contrato y todas sus posibles modificaciones o ampliaciones,
el cual entrará en fase de liquidación. Esta es la regla que se desprende no sólo del
efecto temporal de esta sentencia sino también del invocado art. 109 de la Ley de la
Corte de Cuentas y del art. 102 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública ("LACAP", D.L. 868, del 5 de abril de 2000, publicado en el
D.O. número 88, tomo 347 del 15 de mayo de 2000), disposición última que aunque de
vigencia posterior a la fecha de emisión del acto, resulta aplicable en virtud del art. 171
inciso segundo de la misma ley.
Como se ha expuesto antes, la primera de las disposiciones citadas establece la
consecuencia de la nulidad absoluta de los contratos para cuyo financiamiento se hayan
comprometido recursos sin provisión de recursos financieros. Una regla análoga se
establece en el art. 102 de la LACAP que regula que la nulidad de los actos
preparatorios del contrato o de la adjudicación firme producirá, en todo caso, la nulidad
del contrato mismo, agregando que éste entrará en fase de liquidación, si fuere el caso,
debiendo restituirse las parte recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud
del mismo y, si esto no fuere posible, se devolverá su valor.
Esta última consecuencia está autorizada para el presente caso en virtud del también
citado art. 171 inciso segundo de la LACAP que establece que: «Todas las
adquisiciones y contrataciones que se hubieren celebrado bajo la vigencia de la
legislación anterior y de las que ya se haya iniciado el proceso, continuarán rigiéndose
 por la misma hasta su conclusión; salvo si se introdujeren modificaciones a la relación
contractual, posteriores a la vigencia de esta Ley.» Tal como ha sido reiteradamente
aludido por las partes y probado con la copia certificada por Notario de la prórroga
número uno del contrato 69/2000, derivado de la licitación pública número LP-
067/1999, la relación contractual fue modificada en una fecha posterior a la entrada en
vigencia de la LACAP -siete de abril de dos mil tres-, ampliándose el plazo contractual
en doscientos cincuenta días calendario, comprendidos del veinticinco de abril al treinta
y uno de diciembre de dos mil tres, ambas fechas inclusive (folios 212 al 216 del
proceso). De tal forma, se concluye que el acto de adjudicación de la licitación 067/99
debe ser invalidado por concurrir en él una nulidad administrativa.
Finalmente debe precisarse que, en principio, en el ordenamiento procesal
administrativo salvadoreño la constatación de un solo motivo de ilegalidad en el acto
administrativo deriva en la consecuente invalidez de éste último. En reiteradas
decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha comprobación hace innecesario el
examen de otras argumentaciones de ilegalidad, pues la declaratoria de invalidez no
admite graduaciones ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u otros vicios
alegados. Aunque razones referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas
aconsejan en ocasiones la revisión de adicionales fundamentos de la pretensión
contenciosa, pues sólo de esa manera es posible satisfacer en su plenitud determinada
pretensión, en el presente caso es posible la estimación de la pretensión sin que sea
necesario examen adicional de legalidad. De tal forma que, una vez comprobada la
existencia de un vicio en el acto, la Sala considera innecesario y por tanto improcedente
continuar el examen del resto de alegatos de ilegalidad planteados.

FALLO
.
POR TANTO, por las razones expuestas, y con fundamento en las disposiciones
constitucionales y legales citadas y en los artículos 421 y 427 del Código de
Procedimientos Civiles; y 2, 8, 31, 32, 33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en nombre de la República, esta Sala
FALLA:
a) dec1árase que es ilegal el acto administrativo emitido por la Junta de Gobierno de la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, identificado como acuerdo
número 11 °, del acta número 1756, de la sesión de fecha 17 de febrero de 2000, mediante
el cual adjudicó parcialmente a la sociedad Drillmasters, Sociedad Anónima de Capital
Variable, en lo que respecta a ochenta y cinco pozos de su objeto, la licitación pública
número 67/99, "Servicio de rehabilitación de ciento veinticinco pozos de la Red Nacional
de ANDA"; b) déjase sin efecto la medida cautelar ordenada en la resolución de las diez
horas y diez minutos del día ocho de marzo de dos mil cuatro; c) en el acto de notificación,
entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal; y, d)
devuélvase el respectivo expediente administrativo al lugar de origen. NOTIFÍQUESE.
M.A.C.A.-----------------M.P.-----------------E.R.N.------------L. C.D.A.G.------------
PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN----------
RUBRICADAS---------ILEGIBLE.
295-A-2004 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas veinticinco minutos del
veintiuno de diciembre de dos mil seis.
La sociedad Drillmasters, S.A. de C.V. ha presentado escrito, registrado en este Tribunal el
veintisiete de noviembre del corriente año, mediante el cual interpone en el plazo legal el
recurso de aclaración de la sentencia definitiva de este proceso dictada a las ocho horas
treinta y cinco minutos del treinta y uno de octubre de dos mil seis.
En dicha sentencia se resolvió, en lo pertinente, declarar ilegal el acto administrativo
emitido por la Junta de Gobierno de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados, identificado como acuerdo número 11°, del acta número 1756, de la sesión
de fecha 17 de febrero de 2000, mediante el cual adjudicó parcialmente a la sociedad
Drillmasters, Sociedad Anónima de Capital Variable, en lo que respecta a ochenta y cinco
pozos de su objeto, la licitación pública número 67/99, "Servicio de rehabilitación de ciento
veinticinco pozos de la Red Nacional de ANDA" .
Para fundamentar el recurso interpuesto, Drillmasters, S.A. de C.V. invoca los arts.
30 y siguientes, 47, 52 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
(LJCA), en relación con los arts. 421, 427, 436 y 1270 del Código de Procedimientos
Civiles.
En lo esencial, el escrito de Drillmasters, S.A. de C.V. contiene una serie de alusiones y
refutaciones al contenido de la sentencia de las ocho horas treinta y cinco minutos del
treinta y uno de octubre del corriente año. En primer término, la recurrente se refiere a la
naturaleza de lo que denomina el recurso contencioso administrativo y la posición que en él
ocupa la Administración pública. Además, hay una referencia al supuesto error que comete
esta S. al considerar como superior jerárquico de la Junta de Gobierno de ANDA a la
misma Junta de Gobierno, una a su interpretación del derecho constitucional a la libre
contratación, otra a un proceso penal en que el representante legal de Drillmasters, S.A. de
C.V. se encuentra relacionado e incluso otra a las supuestas infracciones al ordenamiento
jurídico que cometió la Sala al ordenar la ya extinta medida cautelar de este proceso.
Adicionalmente, se incorporan a la argumentación de la recurrente una serie de
cuestionamientos con evidente ánimo retórico y una alusión al supuesto error de este
Tribunal al dictar la sentencia con fundamento en disposiciones legales ya derogadas,
aunque sin especificar cuales concretamente.
En segundo término, al margen de la poca claridad de sus planteamientos, pueden
identificarse tres peticiones de la sociedad recurrente. Inicialmente, solicita algún
pronunciamiento sobre el pago de una suma que, según se infiere de la argumentación
desordenada del recurrente, deriva del laudo que pronunció el tribunal arbitral que conoció
de un conflicto relativo al cumplimiento del contrato derivado del acto cuya ilegalidad ha
declarado esta S. en este proceso. Además, Drillmasters, S.A. de C.V. pide que la Sala se
pronuncie sobre la supuesta ineptitud de la demanda en virtud de que ANDA debió ser
tanto parte demandante como parte demandada, mientras Drillmasters, S.A. de C.V. debió
ser considerado como tercero. Finalmente, la sociedad recurrente alega, opone y reclama
vicio de nulidad absoluta de lo actuado, aunque sin especificar su fundamento O incluir
ningún otro razonamiento que permita establecerlo.
De conformidad con el art. 52 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el
recurso de aclaración de las sentencias definitivas puede interponerse para solicitar la.
corrección de errores materiales y para pedir la explicación de conceptos oscuros que
aparezcan en la parte dispositiva del fallo. Este segundo motivo es el que invoca D., S.A. de
C.V. como fundamento de su recurso y pide su tramitación según lo dispuesto en el art.
1270 del Código de Procedimientos Civiles.
Como se ha relacionado en los párrafos que anteceden, Drillmasters, S.A. de C.V.
hace una serie de consideraciones y alusiones, que inconexas e irrelevantes para el objeto
del recurso, no pueden ser atendidas por este Tribunal ya que desde ningún punto de vista
las mismas puedan servir como fundamento de éste.
En lo que respecta a las peticiones que se plantean en el recurso de aclaración, para este
Tribunal constituyen expresión de la inconformidad de la recurrente con las decisiones
adoptadas en la sentencia definitiva de este proceso, pero de ninguna-manera
puedenconsiderarse conceptos oscuros que exijan -como se pretende-aclaración por esta
vía. Es decir, no puede aceptarse la pretensión de Drillmasters, S.A. de C.V. de utilizar el
recurso de aclaración como un medio para controvertir aspectos de la sentencia definitiva
contra los que se muestra inconforme.
Así, en primer lugar, la sociedad recurrente pretende solucionar una controversia ajena al
objeto del proceso contencioso y de su correspondiente demanda, cual es el cual es el
cumplimiento del referido laudo arbitral. Cabe señalar adicionalmente que, de manera
contradictoria, en algunos pasajes de su escrito la sociedad recurrente reclama la ilegalidad
de la medida cautelar cuyos efectos se extendieron hasta la suspensión del procedimiento
arbitral, mientras que en otros exige que la Sala haga cumplir el laudo resultante de ese
mismo procedimiento. Al margen de esta incongruencia, lo cierto es que excede al objeto
de la jurisdicción contencioso administrativa y ciertamente al de este recurso, el
conocimiento de pretensiones relativas al cumplimiento de obligaciones que además no
haber sido acreditadas, han de ser resueltas en otras instancias.
En segundo lugar, Drillmasters, S.A. de C.V. pretende que se considere una vez más la
supuesta ineptitud de la demanda en virtud de un vicio en su legitimación procesal. En
síntesis, aduce que la Sala ha errado al considerarla como parte demandada y no como
tercero. Debido a que este tema ha sido debida e integralmente resuelto a lo largo del
proceso y su conocimiento se ha rechazado por última vez en la resolución de las ocho
horas del seis de octubre de dos mil seis (número 2 de la parte dispositiva: «Declárase sin
lugar la petición de ineptitud de la demanda planteada por Drillmasters, S.A. de C.V.»), no
puede argüirse por la sociedad recurrente que dicha petición no ha sido atendida por este
Tribunal y en consecuencia debe reiterarse que resulta improcedente su conocimiento.
Finalmente, como se ha explicado antes, Drillmasters, S.A. de C.V. reclama la nulidad
absoluta de todo lo actuado sin identificar y fundamentar dicha petición por lo que no
puede tampoco atenderse.
En tal sentido, por las razones expuestas y con fundamento en el art. 52 de la LJCA, esta
Sala
RESUELVE:
1) declárase sin lugar por improcedente el recurso de aclaración interpuesto por
Drillmasters, S.A. de C.V. de la sentencia de las ocho horas treinta y cinco minutos del
treinta y uno de octubre de dos mil seis; y 2) notifíquese.
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y SEÑORAS
MAGISTRADAS QUE LO SUSCRIBEN.