150 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

el estudio de la topografía, medición y subdivisión de las nue-

vas tierras conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las
obras de defensa de terrenos bajos; o la construcción de obras
de infraestructura en las cabezas de los nuevos territorios na-
cionales.85
Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias re-
flejan al menos la enorme gravitación que la presencia mate-
rial del Estado comenzó a tener en esta crucial etapa formati-
va de la sociedad argentina.

P e n e t r a c ió n id e o l ó g ic a
A diferencia de las modalidades consideradas hasta ahora,
la penetración ideológica apeló a mecanismos mucho más su-
tiles, a veces subliminales. Mecanismos que, operando sobre
un campo de percepciones, valores, actitudes, representacio-
nes y comportamientos sociales claramente asociados a los
sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional, ten-
dieran a legitimar el nuevo patrón de relaciones sociales que
se venía conformando.
La penetración ideológica, junto con la cooptación y las di-
versas formas de penetración material del Estado, contribu-
yeron a crear la base consensual sobre la cual podía construir-
se un sistema de dominación. Si bien, inicialmente, el Estado
nacional se había edificado fortaleciendo principalmente su
aparato represivo, ningún sistema de dominación estable po-
día sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso más o me-
nos generalizado acerca de la legitimidad del nuevo orden.
Después de todo, combinaciones variables de coerción y con-
senso han sido siempre las bases de sustentación de cualquier
esquema de dominación política.
Si bien la penetración ideológica del Estado nacional impli-
ca lograr que en la conciencia ordinaria de los miembros de
una sociedad se instalen ciertas creencias y valores hasta con-
vertirlos en componentes propios de una conciencia colectiva,
es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este proceso.
Por una parte, la creación de una conciencia nacional, es de-
cir un sentido profundamente arraigado de pertenencia a una
sociedad territorialmente delimitada, que se identifica por
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 151

una comunidad de origen, lenguaje, símbolos, tradiciones,

creencias y expectativas acerca de un destino compartido. Por
otra, la internalización de sentimientos que entrañan una ad-
hesión “natural” al orden social vigente y que, al legitimarlo,
permiten que la dominación se convierta en hegemonía.
Así como en el primer caso, la penetración ideológica pro-
cura crear una mediación entre Estado y sociedad basada en
el sentido de pertenencia a una nación,86 en el segundo pro-
mueve el consenso social en torno a un orden capitalista, un
modo de convivencia, de producción y de organización social
que aparece adornado de ciertos atributos y valores desea-
bles, tales como la libertad e iniciativa individual, la aparen-
te igualdad ante la ley de empresarios y asalariados, la pro-
mesa del progreso a través del esfuerzo personal o la equidad
distributiva que eventualmente eliminará el conflicto social.
En ambos casos, sin embargo, lo que está en juego es la capa-
cidad de producción simbólica del Estado, que como se recor-
dará es uno de los atributos de la estatidad que apela al con-
trol ideológico como mecanismo de dominación.
En términos prácticos, resulta difícil distinguir histórica-
mente estos diferentes aspectos, sobre todo porque en sus ma-
nifestaciones concretas han tendido casi siempre a reforzarse
mutuamente.
A título ilustrativo analizaré algunos de ellos, vinculados a
las cuestiones de la educación, el control sobre el culto, el ma-
trimonio civil y el servicio militar obligatorio. Cabe aclarar
que estos mecanismos de concientización consiguieron perfec-
cionarse especialmente después de 1880.
La educación constituyó un vehículo privilegiado en el mar-
co de la estrategia de penetración ideológica del Estado. Al
respecto, Tedesco sostiene que “los grupos dirigentes asigna-
ron a la educación una función política y no una función eco-
nómica vinculada meramente a la formación de recursos hu-
manos.8' Es decir, las funciones asignadas a la educación no
se limitaron a completar el proceso socializador e integrador
de nuevas generaciones de argentinos dentro de los patrones
culturales hegemónicos. La escuela primaria cumplía un pa-
pel integrador no tanto por la difusión de valores nacionales
1 52 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

tradicionales —que sin duda realizaba—, sino por la transmi.

sión de valores seculares y pautas universalistas, una de cu-
yas manifestaciones fue el laicismo.88
El criterio axial que lograba imponerse era el de utilizar la
educación como instrumento que asegurase la gobernabilidad
de “la masa”. Un pueblo embrutecido podía operar como base
de maniobra de un “tirano” y, en consecuencia, ser “ingober-
nable”, sin importar tanto que, en estado de relativa ignoran-
cia, ese pueblo estuviera condenado a realizar magros aportes
al progreso material y social del país. La educación se conce-
bía más como garantía del orden que como condición del pro-
greso.
Se privilegiaba, en cambio, la preparación de sujetos aptos
para el manejo de las funciones burocráticas —políticas y ad-
ministrativas—, desalentando la formación de recursos hu-
manos idóneos para insertarse en las actividades productivas.
En el marco de un régimen político oligárquico y restricti-
vo, esta concepción tendió naturalmente al elitismo y el enci-
clopedismo. La creación de “colegios nacionales” y el énfasis
puesto en la enseñanza media, en desmedro de la educación
primaria, confirmaban el carácter elitista que inspiraba la po-
lítica oficial.89
El debato en torno a la Ley 1420 (de educación común, gra-
tuita, laica y obligatoria) que tuvo lugar durante el año 1883,
se vinculó estrechamente con el papel de la educación prima-
ria como instrumento de control social, siendo objeto de dispu-
ta a quién debía corresponder este control. La política del go-
bierno nacional en esta materia avanzaba hacia una exten-
sión del papel del Estado, a través de la expansión del apara-
to educativo nacional, una creciente centralización de las fun-
ciones reguladoras y la gradual “expropiación” de atribucio-
nes a la Iglesia y a otros sectores que, desde planteos “popu-
lares”, le disputaban parcialmente facultades de control. Es-
tos sectores advertían en el proyecto oficial un severo recorte
a la autonomía de la educación, que pasaba a depender cen-
tralmente del poder político. En 1883, Eduardo Wilde recono-
cía la inevitabilidad del control de la instrucción pública por
parte del Estado nacional.
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO

Los conflictos entre Estado e Iglesia respondieron, en su

origen’ a causas similares relacionadas con el poder y autono-
¡nía relativa de cada parte. A diferencia de los ejemplos “clá-
sicos”, en la Argentina fueron los grupos católicos quienes,
partiendo de algunas propuestas extremas de integración ins-
titucional planteadas en 1853, en oportunidad de dictarse la
Constitución Nacional, terminaron propiciando la total sepa-
ración del Estado y la Iglesia. En cambio, durante su proceso
formativo, el Estado nacional no se propuso qonstituir a la
Iglesia en una institución “separada” y autónoma; por el con-
trario, buscó sencillamente controlarla, imaginando una fór-
mula de “unión” que reforzara su dependencia material, ins-
titucional e ideológica.
La influencia del positivismo tuvo mucho que ver con esta
actitud. Esta corriente de pensamiento, hegemónica durante
la segunda mitad del siglo XIX, reconocía y valoraba —contra
lo que usualmente se supone— las funciones sociales de la re-
ligión. La relación con la Iglesia tenía, para los sectores domi-
nantes, un sentido eminentemente instrumental: si la Iglesia
controlaba conciencias, el Estado controlaba a la Iglesia. En
este sentido, resultan sumamente ilustrativos los argumentos
expuestos por el diputado Onésimo Leguizamón, cuando en el
debate en torno a la que sería Ley 1420, se oponía al proyec-
to católico en estos términos:

“La educación no es un asunto puramente doméstico o religioso, que afec-

ta solamente a las conciencias o a las familias; es un asunto que se relacio-
na directamente con la vida social y política de la entidad nacional. (...) La
influencia de la educación es un medio de gobierno, es un medio de poder
sobre las sociedades y, tal vez, este es el único secreto porque todos los po-
deres se han disputado, en todas las épocas, el derecho exclusivo sobre la
educación (...), es el poder que en cada nación es responsable de los desti-
nos del pueblo llamado a educarse. (...) Si la educación es un medio de di-
fundir las nociones elementales de su gobierno, una nación cometería el ac-
to más contrario a sus propios intereses dejando que fuesen enseñados con
entera libertad doctrinas y principios tendientes a derribar las institucio-
nes que se ha dado... . Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, 4 de ju-
lio de 1883, tomo I, pp. 478-485. Citado en Cristina San Román, Roca y su
tiempo, Buenos Aires, CEAL, 1983, pp. 52-55.
1 54 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

Las relaciones entre Estado e Iglesia también se vieron

afectadas por el proyecto oficial que instituía el matrimonio
civil. Los antecedentes de esta institución en la Argentina se
remontan a una ley promulgada por el gobernador santafeci-
no Nicasio Oroño hacia 1867. Dos años más tarde se aproba-
ba el Código Civil redactado por Vélez Sarsfield, que estable-
cía el matrimonio religioso. Sin embargo, los cambios que se
venían produciendo en la estructura económica y social del
país impulsaban, entre otras iniciativas, reformas en la insti-
tución matrimonial. El movimiento de bienes y personas im-
primía un dinamismo inédito a la sociedad, creando en la éli-
te gobernante la necesidad de instrumentar, en materias vin-
culadas con el matrimonio, mecanismos de control que la Igle-
sia ya no estaba en condiciones de ejercer ni garantizar.
La ley de matrimonio civil fue aprobada en 1888.90 Pese a
que establecía definitivamente el control civil de esta institu-
ción, la ley presentaba claras limitaciones. Por ejemplo, no se
apartaba en lo sustancial de las concepciones tradicionales so-
bre la familia, en particular con respecto al rol de la mujer, a
la que negaba facultades para disponer de sus bienes, para ce-
lebrar contratos y contraer obligaciones, ratificando así la au-
toridad del p a ter.
Los debates en torno a la ley pusieron de manifiesto el
fuerte arraigo de concepciones ultramontanas y los diversos
puntos de contacto entre los sectores más reaccionarios de la
sociedad y algunos miembros de la elite gobernante. La defen-
sa de la familia autoritaria y tradicional, la clara reivindica-
ción del modelo procreativo y la necesidad de garantizar un
papel subordinado para la mujer expresaban, en última ins-
tancia, la adhesión a un modelo de sociedad que no siempre
generó contradicciones insalvables entre los hombres del
“progreso” argentino.
El matrimonio civil era considerado como una institución
cuya función básica era “darle hijos al Estado”. El debate de
fondo giraba en torno a la familia, concebida como célula social
básica, como el sólido pilar de un ordenamiento social conside-
rado deseable. Como en otros casos, las concepciones liberales
cedieron ante el temor de que los efectos inesperados de cier-
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 1 55

tas leyes más avanzadas acabaran por trastocar el orden cons-

tituido. El orden volvía a prevalecer sobre el progreso.
Como última ilustración de las modalidades de penetración
ideológica del Estado nacional, me referiré a la institución del
servicio militar obligatorio. Si bien en un primer análisis el
tema podría vincularse más cercanamente con la modalidad
de penetración represiva del Estado, una reflexión más pro-
funda permite observarlo como un poderoso mecanismo de so-
cialización y adoctrinamiento. ¡
El antecedente más lejano del servicio militar obligatorio
fue la “Guardia Nacional”, creada después de Caseros. Duran-
te la presidencia de Juárez Celman se introdujo un sistema de
sorteos para la conformación de la Guardia91 y en 1895, en el
contexto de los conflictos limítrofes con Chile, se dictaron nor-
mas que imponían la convocatoria obligada a todos los argen-
tinos nativos que hubieran alcanzado los 20 años de edad.92
Finalmente, en 1902, La Ley 4031 (también llamada Ricche-
ri) estableció el servicio militar obligatorio.
Si bien esta innovación institucional formaba parte del
conjunto de medidas destinadas a perfeccionar los mecanis-
mos represivos frente a la necesidad de garantizar la sobera-
nía nacional, permitía satisfacer a la vez otro tipo de exigen-
cias derivadas del mantenimiento del orden interior. Hacia fi-
nes de siglo y comienzos del actual, el dinamismo e incesante
transformación de la sociedad argentina había generado dife-
rentes focos de conflictividad, formas de cuestionamiento po-
lítico y de acción colectiva que, como nunca en el pasado, preo-
cupaban seriamente a los sectores dominantes.
El nuevo ejército creado por Roca durante su segunda pre-
sidencia, y el servicio militar obligatorio que alimentó sus
contingentes, nacieron en el contexto de la “huelga general” y
la “ley de residencia”, pero sus fundamentos no fueron pura-
mente represivos. La faz coercitiva del aparato militar se
complementaba, por la vía de la conscripción obligatoria, con
un poderoso mecanismo de penetración ideológica y control
social claramente percibido por los responsables del proyecto.
Nada mejor, para comprobar esta aseveración, que las pa-
labras del propio coronel Pablo Riccheri, cuando en el debate
156 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

parlamentario en torno a su proyecto de organización del ejér-

cito sostenía lo siguiente:

“Un ejército que renueva así, periódicamente, recibiendo en su seno una

porción notable de la mejor población del país, y que le devuelve en cam-
bio cada año un contingente de soldados licenciados, preparados, (...) echa
todos los diez años en la masa popular, cerca de un millón de buenos ciu-
dadanos, y éste es un poderoso instrumento de moralización pública.”93

Concebido como un riguroso rito de pasaje, el servicio mili-

tar venía a cumplir fines similares a los contemplados en la
Ley General de Educación y, en más de un sentido, la comple-
mentaba. Luego de pasar por las filas del ejército, el proyecto
oficial preveía que los jóvenes conscriptos serían “devueltos” a
sus hogares expurgados de todo sentimiento contestatario y
convertidos en “elementos de moralización pública”.
Pero además, el pasaje por las filas podía constituirse tam-
bién en un instrumento de homogeneización étnica —el míti-
co “crisol de razas” imaginado por los hombres del 80— fren-
te al carácter aluvional que adquiría la población a medida
que se extendía el proceso inmigratorio.
Este argumento se sumaba al expuesto anteriormente,
cuando el ministro de Guerra Riccheri retomaba la palabra en
la siguiente sesión del debate parlamentario:

“...hay un deber de parte de los gobernantes de este pueblo, y es tratar de

refundir en una sola todas las razas que representan los individuos que
vienen a sentarse al hogar del pueblo argentino (...) Ante todo, según nues-
tro entender, el servicio obligatorio va a acelerar la fusión de los diversos
y múltiples elementos étnicos que están constituyendo a nuestro país en
forma de inmigraciones de hombres, porque no se nos negará que el respe-
to, sino el amor a la misma bandera, la observancia de la misma discipli-
na, y quizá los mismos sinsabores, los mismos peligros, asaz poderosos pa-
ra realizar esa fusión de nacionales y extranjeros, de que tanto necesita-
mos, para llegar de una vez al tipo que nos tiene señalado el destino .94

La carga simbólica internalizada durante el pasaje por las

filas completaba un proceso de socialización que se deseaba
uniforme, de modo de “argentinizar” o nacionalizar más veloz-
mente a los hijos de una población de orígenes, lenguas y tra-
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 157

diciones heterogéneas. La fusión, la homogeneización, el cri-

sol de razas también convertiría a esos hombres en ciudada-
nos previsibles. Rituales y símbolos —en síntesis, instrumen-
tos de penetración ideológica— contribuyeron a “modelar”, en
su sentido estricto, esas conciencias. La idea de un destino co-
mún, la sacralización de la familia como célula básica y ámbi-
to natural de convivencia, la construcción de un disciplinado
“nosotros”, la adhesión a los justamente llamados “símbolos
patrios” —a través del juramento a la bandera,<la entonación
del himno nacional o el lucimiento de una escarapela durante
las festividades patrias— fueron algunos de los mecanismos
de los que se valió el Estado para crear en la conciencia ordi-
naria de los ciudadanos la convicción de que el orden institui-
do coincidía con un orden legítimo y deseable.

Cr is t a l iz a c io n e s in s t it u c io n a l e s
Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad ci-
vil, en el ámbito del propio Estado nacional también comenza-
ban a producirse cambios notables. Su aparato burocrático y
normativo, correlato manifiesto de la dominación estatal, ex-
perimentaba permanentes transformaciones que no hacían si-
no marcar el ritmo y el carácter que adquiría su intervención
social. La descentralización del control, condición inseparable
de la centralización del poder, implicaba diferenciar organis-
mos, especializar funciones, desagregar y operacionalizar de-
finiciones normativas abstractas, sin perder de vista la nece-
sidad de coordinar e integrar la actividad desplegada por un
sistema institucional crecientemente complejo. Estas cristali-
zaciones de la penetración estatal no eran más que momentos
en el proceso de adquisición de uno de los atributos esenciales
de la estatidad: la emergencia de un conjunto funcionalmente
diferenciado de instituciones públicas relativamente autóno-
mas respecto de la sociedad civil, con cierto grado de profesio-
nalización de sus funcionarios y de control centralizado sobre
sus actividades.
La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de
Mitre95 contrasta con la relativa consolidación alcanzada sólo
dos décadas más tarde, cuando cuerpos de ejército se hallaban
158 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

distribuidos a todo lo largo del país y efectivos de la armada y

prefectura patrullaban costas y ríos interiores; colegios nacio-
nales, escuelas normales y numerosas escuelas primarias es-
tatales funcionaban en capitales de provincia, territorios y co-
lonias; más de 400 oficinas postales y más de 100 de telégra-
fo se habían instalado en todo el país, además de sucursales
del Banco Nacional, tribunales de la justicia federal, delega-
ciones de la policía federal y médicos nacionales de sanidad;
vastos territorios eran atravesados por ferrocarriles del Esta-
do, que previsiblemente alcanzaban los puntos más extremos
del país; cuadrillas de obreros construían las obras públicas
más diversas (u.g. puentes, caminos, edificios públicos, di-
ques, puertos, balizamientos, tendido de rieles, de hilos y pos-
tes telegráficos); colonias oficiales eran sostenidas por el go-
bierno en provincias y territorios, así como hoteles destinados
a alojar a la creciente ola inmigratoria; y el departamento de
agricultura distribuía plantas y semillas en todo el territorio.
El Estado nacional se había convertido en el núcleo irradiador
de medios de comunicación, regulación y articulación social,
cuya difusión tentacular facilitaba las transacciones económi-
cas, la movilidad e instalación de la fuerza de trabajo, el des-
plazamiento de las fuerzas represivas y la internalización de
una conciencia nacional.
Pero el simple contraste de dos momentos históricos puede
sugerir una evolución lineal y una predeterminación exitista
poco fieles a los hechos. Ya he señalado que en los primeros
años de la organización nacional, la imposición de un poder
territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un
pasado reciente —y una realidad todavía vigente— de autono-
mías localistas, sino también por la precariedad de recursos
con que el gobierno nacional podía aspirar a articular un sis-
tema de dominación alternativo.
El aparato institucional que surgía en esos primeros años
era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia estatal
estaba constituida principalmente por los organismos cas-
trenses, que empleaban alrededor de tres cuartas partes del
total de personal a cargo del Estado nacional. Fuera de un re-
ducido conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires,
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 159

el gobierno sólo contaba con un ramillete de pequeñas unida-

des administrativas esparcidas a lo largo de las fronteras y en
las principales poblaciones del interior, heredadas en su ma-
yoría de la Confederación. Todavía a fines de los años 60, el
personal civil se distribuía entre unos pocos establecimientos
de enseñanza, las oficinas de correos y telégrafos, la construc-
ción y operación de ferrocarriles nacionales, el departamento
de ingenieros, las oficinas de inmigración, de estadísticas, de
patentes, de agricultura, y el conjunto de dependencias de
rentas, aduana, contabilidad y tesorería.96
En estas condiciones, el gobierno nacional no sólo era
“huésped” poco grato en la propia Buenos Aires, sino también
en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organis-
mos tenía por objeto consolidar su capacidad de extracción de
recursos y control social. La vastedad de los territorios a con-
trolar con personal y recursos nunca suficientes, así como las
enormes distancias y dificultades de comunicación con la ad-
ministración central, determinaron que la inserción de esas
unidades en el medio local estuviera signada por lealtades
contradictorias. Una integración poco conflictiva exigía por lo
general una alta dosis de “flexibilidad” en la aplicación de las
disposiciones legales y reglamentarias establecidas por las
autoridades centrales, lo cual podía significar desde la acep-
tación de alteraciones de hecho en la observancia de los pro-
cedimientos administrativos, hasta la venalidad, el cohecho y
otras formas de corrupción frecuentemente denunciadas por
la prensa y los propios informes oficiales.
En el caso concreto de las aduanas y receptorías, la figura
del contrabando —que desde la época de la colonia continua-
ba siendo una arraigada práctica— aparece señalada perma-
nentemente como mal casi inevitable, especialmente en aque-
llos puestos fronterizos más alejados, con mayores dificulta-
des de control territorial y menor significación como plaza de
intercambio comercial. A menudo, la falta de control desde
Buenos Aires conducía a la pronta desnaturalización de los
procedimientos (v .g . mercaderías introducidas, depositadas
en casas particulares y luego recién denunciadas; utilización
de formularios no oficiales, fácilmente falsificables), a formas
160 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

de connivencia con, o permeabilidad a la influencia de comer-

ciantes locales, y al sometimiento o dependencia del apoyo de
caudillos locales.97
La incompleta institucionalización de las unidades admi-
nistrativas nacionales en el interior también se manifestaba
en su escasa especialización y reducida legitimidad. Por ejem-
plo, si bien las aduanas y receptorías tenían como misión es-
pecífica controlar el comercio limítrofe y recaudar las rentas
por derechos, era frecuente la realización de “comisiones” pa-
ra el gobierno central (v.g. el embargo de bienes del gobierno
paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o la elección
de un nuevo local para la estación del ferrocarril Central Ar-
gentino por parte de la Aduana de Rosario), la convivencia en
una misma oficina con la Colectoría de la provincia y el Co-
rreo, la falta de privilegios como organismo estatal frente a la
posibilidad de evicción y expropiación por parte de locadores
privados o gobiernos provinciales, o la conversión de oficinas
nacionales en cuarteles de gobiernos provinciales.
En tales circunstancias, resulta destacable el carácter “ex-
plorador” y “empresario” del funcionario destacado en el inte-
rior. En un período de profundos cambios en la organización
productiva y espacial, los funcionarios nacionales revelaban
un atento sentido de oportunidad frente a la apertura (o cie-
rre) de posibilidades de expansión y mejoramiento de los ser-
vicios. En este aspecto, asumían un claro papel intermediador
entre los intereses del gobierno nacional y los de la comuni-
dad de su jurisdicción, sin olvidar naturalmente la promoción
de sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para
la simplificación de procedimientos, la concesión de ventajas
a comerciantes y productores, la realización de construcciones
o mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros
en expansión, etc. Los informes de estos funcionarios también
manifestaban preocupación por las consecuencias de las gue-
rras y rebeliones interiores sobre la percepción de rentas, o
por las tendencias centralizantes de la administración estatal
en Buenos Aires.
Estas observaciones ilustran una singular etapa de transi-
ción entre la burocracia colonial y el modelo institucional que
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 161

comenzaría a delinearse a partir de la década del 80. En ver-

dad, la herencia institucional de la Colonia influyó en muy es-
casa medida sobre las características que desde un comienzo
fue adquiriendo el aparato burocrático del Estado argentino, a
diferencia de lo ocurrido en países como Brasil, Perú o México.
Fue más bien a nivel provincial donde esa herencia definió con
mayor fuerza el perfil institucional de sus gobiernos.98 La ob-
servación es válida asimismo en el caso de gobiernos que asu-
mieron algunas de las prerrogativas de un Estado nacional,
aunque sin lograr adquirir plenamente sus atributos. Tales,
las experiencias de la Confederación rosista, la Confederación
Argentina y, en menor medida, el Estado de Buenos Aires.
Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional
debió afrontar una situación inédita: continuar atendiendo el
funcionamiento de organismos —de la Confederación y Bue-
nos Aires— cuya responsabilidad asumía, tratando de crear al
mismo tiempo un andamiaje institucional sin cuya existencia
resultaba poco menos que imposible asegurar su gestión.
¿Cuál era el modelo institucional (si es que había alguno) pre-
sente en este proceso de construcción burocrática? ¿Se trata-
ba de una creación original o se recurría a otras experiencias?
Desde el punto de vista de los determinantes sociales del mo-
delo institucional adoptado, ¿qué organismos se creaban en
respuesta a (o en anticipación de) qué problemas? ¿Qué forma
organizativa (en términos de ubicación jerárquica, delimita-
ción funcional, estructura interna, ámbito operativo) adqui-
rían y por qué? Incluso, ¿por qué se asumían ciertas funciones
como propias del Estado nacional y no de otros ámbitos de de-
cisión y acción (v.g. los estados provinciales, la “iniciativa pri-
vada”, el capital nacional o extranjero)?
Sobre la existencia o no de un modelo autóctono, es eviden-
te que la heterogeneidad congènita del aparato estatal —sus
resabios coloniales, el arrastre de organismos provinciales,
las precipitadas creaciones ex n o vo siguiendo no siempre bien
asimiladas fórmulas foráneas— permite descartar, al menos,
toda hipótesis acerca de una presunta concepción global de la
burocracia ajustada a algún modelo nítidamente reconocible.
No obstante, durante los años 60 y 70 comenzaría a manifes-
162 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

tarse, cada vez más crudamente, la influencia de modas y mo-

delos extranjeros en la organización y procedimientos buro-
cráticos. Convendría efectuar, tal vez, una breve digresión so-
bre este fenómeno, puesto que sus repercusiones trascendie-
ron el plano de la mera creación institucional.
La imitación, fruto de la dependencia cultural e ideológica
que se fue estableciendo junto con la que se consolidaba en los
órdenes político y económico, influyó el pensamiento y la ac-
ción de la época. En un país nuevo, sin tradición cultural pro-
pia, que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por una
España decadente," la clase dirigente argentina miró hacia
Europa y los Estados Unidos, adoptando sus modelos de orga-
nización social y funcionamiento institucional. Constitución
norteamericana, prácticas presupuestarias francesas, organi-
zación administrativa y comercial inglesas, fueron sólo algu-
nas de las múltiples manifestaciones de esta mimesis. Sin du-
da este fenómeno no se dio exclusivamente en la Argentina.
Con distintos grados se observa en la experiencia de la mayor
parte de los la tecom ers al proceso de desarrollo capitalista.
Ideas, innovaciones, técnicas e instituciones administrativas
o políticas fueron, o bien adoptadas del exterior con adapta-
ciones menores, o bien desarrolladas con consciente referen-
cia a cambios producidos externamente.
Sin embargo, en el caso de países que resolvieron exitosa-
mente las restricciones del capitalismo tardío (v.g. Rusia, Ja-
pón, Alemania) la adopción y adaptación tuvieron una contra-
parte material —condiciones sociales de producción, forma de
inserción en el mercado mundial— que hizo de la imitación
una consideración secundaria en la evaluación de la eficacia de
los trasplantes. En cambio, en el caso argentino (y, en general,
en América Latina) la adopción de conceptos y modelos forá-
neos sobre los estándares apropiados del comportamiento ins-
titucional no siempre se ajustó a las reales necesidades de la
gestión estatal, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de
las fuerzas productivas en la sociedad argentina de la época.
En cierto modo, el aparato burocrático que se concibe e in-
tenta desarrollar en la primera etapa de la organización na-
cional definitiva, constituye un armazón formal que sólo muy
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 163

gradualmente irá adquiriendo contenido. Si de entrada es re-

vestido de una apariencia solemne, racional y sofisticada, no
es más que para ocultar las debilidades de un Estado aún em-
brionario, dotado de recursos limitados y rudimentarios, ex-
puesto al ensayo y al error, pero en el que existe conciencia de
que la recreación de formas institucionales modernas, ya en-
sayadas en países más evolucionados, aumentaría su legitimi-
dad. Ello le permitiría no sólo afianzar su autoridad sino tam-
bién mejorar su imagen como garante de un nuevo orden, pre-
cisamente en circunstancias en que el país comenzaba a con-
vertirse en potencial plaza para la inversión extranjera.100
Desde el punto de vista de la diferenciación estructural y
funcional del aparato burocrático, el gobierno de Mitre man-
tuvo el esquema previsto « n la Constitución Nacional. El des-
pacho de los asuntos a cargo del Poder Ejecutivo continuó
siendo atendido a través de cinco ministerios especializados.
Resulta difícil sustraerse a la tentación de vincular la resul-
tante distribución de funciones con las modalidades de pene-
tración institucional del Estado y, en última instancia, con el
proceso de adquisición de los atributos de la “estatidad”. In-
dudablemente, estos atributos se fueron conformando a tra-
vés del involucramiento del Estado en procesos que implica-
ban una profunda transformación del marco de relaciones so-
ciales. Esto supuso modalidades de penetración material e
ideológica del Estado en la textura de una sociedad que su
misma intervención contribuía a formar. De aquí la estrecha
vinculación entre estas modalidades y el tipo de instituciones
especializadas requeridas.
Tres ministerios se constituyeron en los instrumentos de
las distintas formas de penetración ya discutidas. En primer
lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro del
cual se fueron creando e integrando las diferentes unidades
que asumieron la conducción del aparato represivo del Esta-
do. En segundo lugar, el Ministerio del Interior, articulador de
los distintos mecanismos de penetración cooptativa, cuya mis-
ma denominación señala el carácter funcionalmente indife-
renciado pero estratégicamente crítico de su misión: estable-
cer un m o d u s v iv en d i entre el Estado nacional y las provin-
164 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

cias, delimitar sus respectivas jurisdicciones, ganar aliados

entre los sectores dominantes locales. Pero algo más: movili-
zar los recursos e instituciones disponibles para producir ade-
lantos materiales que, a la par de afianzar la labor de coopta-
ción, permitiera un mayor control sobre las situaciones loca-
les. Por eso, en sus orígenes, ese ministerio asumió todas las
actividades funcionalmente no delegadas a otros ministerios:
desde la administración de correos y telégrafos hasta la cen-
tralización del registro estadístico; desde la canalización de
las corrientes inmigratorias hasta la planificación y adminis-
tración de las obras públicas o la promoción de la agricultura.
En tercer lugar, el Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción
Pública, órgano fundamental de penetración ideológica en sus
diversas expresiones: el derecho, la religión y la cultura. Tres
vehículos de formación de conciencias, de internalización de
nuevos valores, de legitimación de nuevos patrones de inte-
racción social.
Estos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron
apoyados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de
Hacienda, cuya misión consistía, respectivamente, en: 1) la
gestión diplomática tendiente a afirmar la soberanía del Es-
tado nacional y consolidar los vínculos que permitieran la in-
tegración de la economía argentina a los mercados mundiales;
y 2) la organización y administración de un eficaz aparato de
extracción y captación de recursos internos y externos; sobre
cuya base pudiera asegurarse la normal gestión del conjunto
de unidades estatales.

N u e v a d iv is ió n s o c ia l d e l t r a b a j o
Verdaderos procesos de apropiación funcional, estos avan-
ces del Estado nacional darían lugar a que poco a poco se fue-
ra conformando un nuevo esquema de división social del tra-
bajo. Es decir, los ámbitos de acción individual y colectiva se
redefinirían en función de la presencia de una nueva instan-
cia de articulación y control social que cuestionaba prerroga-
tivas, competencias y prácticas establecidas, o creaba nuevos
espacios funcionales. Así, los gobiernos provinciales pronto
perderían a manos del Estado nacional el poder de reunir
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 165

ejércitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio, adminis-

trar justicia en ciertos fueros o instancias o recaudar determi-
nados gravámenes. Su intervención se concentraría en asegu-
rar el normal desenvolvimiento de las relaciones sociales en el
ámbito local de la producción y el intercambio, fundamental-
mente mediante el disciplinamiento de la fuerza de trabajo
(educación, justicia, cárceles) y la provisión de algunos servi-
cios. A su vez, las instituciones civiles y los particulares se en-
frentarían a situaciones dispares. En ciertos terrenos, como la
enseñanza, la beneficencia o el registro civil, sus actividades
se verían circunscriptas, invadidas o expropiadas por el Esta-
do, mientras que en otros ( v .g . ejecución de obras civiles, pres-
tación de ciertos servicios públicos) encontrarían oportunida-
des de desarrollar nuevas actividades bajo los auspicios y la
garantía de ese mismo Estado.
Quedaría reservado al gobierno nacional un ancho abanico
de funciones: desde enfrentar al indio extendiendo el control
territorial hasta atraer la inmigración y asegurar el empleo
productivo de la fuerza de trabajo, conducir las relaciones ex-
teriores, atraer capitales y orientar su inversión productiva, o
regularizar las relaciones económicas introduciendo reglas de
previsibilidad y sanción. Es decir, aquellos aspectos de la pro-
blemática del “orden” y el “progreso” cuya resolución difícil-
mente podía quedar librada a la iniciativa o los recursos de al-
gún sector de la sociedad civil.101 No obstante, durante el pe-
ríodo que estamos considerando la acción del Estado tendió a
concentrarse sobre todo en aquellas actividades que deman-
daban más su iniciativa y capacidad de gestión que sus recur-
sos materiales, por entonces todavía escasos. Caben dentro de
esta categoría de actividades la promoción de la inmigración,
que en los años sesenta y setenta adquirió un auge considera-
ble; la contratación de empréstitos y otras formas de financia-
miento extraordinario, destinados en gran parte a solventar
los gastos militares pero también a financiar la construcción
y garantía estatal de los primeros ferrocarriles e, indirecta-
mente, la concesión de crédito a empresarios privados; y, en
general, las obras de infraestructura más urgentemente re-
queridas para acelerar la integración de los diferentes merca-
166 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

dos regionales. A pesar de todo, las vicisitudes de los conflic-

tos armados, la vulnerabilidad estructural de la economía a
las coyunturas externas y las periódicas crisis fiscales, contri-
buyeron a que la acción del Estado se desplazara errática-
mente de uno a otro rubro, en función del surgimiento de de-
mandas que los recursos no siempre permitían satisfacer ade-
cuadamente.
Cabe reiterar que esta nueva división social del trabajo no
sólo tuvo características cambiantes durante los dieciocho
años que estamos analizando, sino también manifestaciones
diferentes a nivel de las diversas instancias (nación, provin-
cias, instituciones civiles) en que se distribuía la actividad
social. Así como durante la presidencia de Mitre se tendieron
las líneas estratégicas de la penetración estatal en el tejido
de una sociedad aún desmembrada y convulsionada por las
guerras civiles, en la de Sarmiento se profundizaron los sur-
cos abiertos por su antecesor, dándoles contenido. Si el “or-
den” fue el lema recurrente en el discurso y la acción de Mi-
tre, el “progreso” fue el leit m o tiv de la gestión sarmientina.
Esta se inauguró bajo los mejores auspicios: una cruenta gue-
rra internacional prácticamente terminada, una crisis lanera
recién superada, un generalizado repunte de la producción y
un clima de excelentes relaciones con la provincia de Buenos
Aires.102 Estas circunstancias contribuyeron a producir un
inusitado despegue, una primera ola expansiva, cuyos efectos
pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior,
los ingresos fiscales y el gasto público. La abundancia de re-
cursos, en gran medida producto de la contratación de em-
préstitos en Londres, creó nuevas posibilidades para la pro-
moción de los negocios y redujo la incertidumbre del gobier-
no respecto a su propia viabilidad. Unos pocos indicadores
pueden servir para apreciar la magnitud de los cambios pro-
ducidos:
1867 1873 D if er encia
MILLONES SORO MILLONES SORO %
Exportaciones 38,5 62,4 62,1

Ingresosordinariosdel gobiernonacionol 11,7 19,6 67,5

Egresostotalesdel gobiernonacional 14,5 31,9 120,0

 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 167

Si bien los ingresos ordinarios del Estado siguieron aproxi-

madamente el movimiento del comercio exterior —resultado
lógico dado que la estructura tributaria estaba estrechamen-
te ligada a ese mercado— los egresos presupuestarios efecti-
vos, en cambio, experimentaron un incremento muy superior
como consecuencia de la capacidad de gasto creada por el flu-
jo de capitales externos ingresados en forma de empréstitos.
Fueron estos mayores recursos los que permitieron extender
y garantizar las obras y servicios públicos, sofocar las rebelio-
nes de los últimos caudillos e, incluso, facilitar el crédito a
particulares a través de bancos oficiales.
La expansión afectó diferencialmente a las diversas regio-
nes del país. Aquellas que consiguieron incorporarse a la eco-
nomía agroexportadora vieron aumentada la capacidad con-
tributiva de su población, dado que el incremento de los nego-
cios y la valorización de la propiedad inmueble que acompa-
ñaron esa incorporación constituían las fuentes de los princi-
pales recursos que habían quedado reservados a la jurisdic-
ción provincial. Ello aumentó en consecuencia las posibilida-
des financieras de lós gobiernos provinciales localizados en
esas regiones. En cambio, las provincias marginadas del pro-
ceso de expansión “hacia afuera”, o aquellas que no consiguie-
ron generar un mercado nacional para su producción prima-
ria —como lo hicieron hacia el final del período Tucumán y
Mendoza103— hallaron mayores dificultades para recomponer
sus ya débiles finanzas y cayeron en una dependencia cada
vez más estrecha de los subsidios y el empleo proporcionados
por el gobierno nacional.
El cuadro resultante podría resumirse así: 1) un Estado na-
cional que crecía espasmódicamente, invadiendo nuevos ám-
bitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que comprome-
tían su viabilidad política y económica, pero que al mismo
tiempo le exigían desarrollar una capacidad de extracción y
asignación de recursos que robustecía su presencia institucio-
nal y legitimación social; 2) Buenos Aires y, en menor medida,
los demás estados provinciales de la pampa húmeda, prácti-
camente relevados de aquellas actividades altamente riesgo-
sas como la guerra o las grandes obras de infraestructura—
168 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

pero con capacidad de generar ingresos tributarios (funda-

mentalmente patentes al comercio y contribuciones sobre la
propiedad) suficientes para asegurar la reproducción del nue-
vo patrón de relaciones sociales: servicios básicos, capacita-
ción de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden inter-
no, etc.; y 3) las restantes provincias, con economías declinan-
tes debido a su desvinculación de los mercados externos y al
auge del comercio importador de Buenos Aires que gradual-
mente sustituía la producción local, cuya precaria situación
financiera se vio muchas veces agravada por alzamientos ar-
mados dirigidos contra las autoridades nacionales o contra
sus propios gobiernos.104 De esta forma se configuró una si-
tuación que tendía a reforzar la hegemonía de las provincias
pampeanas y sus clases dominantes.
La distinción efectuada debe verse también desde otro án-
gulo. Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por déca-
das había sobrellevado Buenos Aires, ésta —y más tarde sus
socias menores105— se encontraron en óptimas condiciones
para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862,
mientras el gobierno nacional intentaba dificultosamente de-
limitar un ámbito operativo en un medio hostil y con recursos
harto limitados, la ciudad y la provincia de Buenos Aires su-
frían una expansión extraordinaria.106 En tanto Mitre se de-
dicaba a reprimir levantamientos y malones, librar la guerra
del Paraguay y afrontar una pesada y creciente deuda públi-
ca, Buenos Aires prosperaba en sus escuelas, ferrocarriles,
puentes, caminos y colonias agrícolas. Durante los gobiernos
de Saavedra y Alsina —como más tarde los de Castro, Acosta,
Casares y Tejedor— se produciría una profunda transforma-
ción institucional, física, cultural y económica de la provincia.
En muchos aspectos, Buenos Aires se anticiparía en su legis-
lación y en sus instituciones a las que luego establecería el go-
bierno nacional.107
La burguesía porteña se creó, de este modo, una doble ba-
se de sustentación. A través del control de las instituciones y
recursos provinciales aseguró las condiciones contextúales y
las garantías de coerción indispensables para organizar y pro-
mover una actividad productiva y mercantil en rápida expan-
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 169

sión y frecuente transformación.106 A través de su privilegia-

do acceso al gobierno nacional, movilizó los recursos e institu-
ciones que suprimirían los diversos focos de cuestionamiento
al nuevo sistema de dominación y acercarían al puerto unida-
des productivas y mercados interiores creados a impulsos de
una vasta actividad de promoción, garantía de la inversión y
construcción de grandes obras de infraestructura.109

Re l a c ió n n a c ió n -p r o v in c ia s <
Hemos visto que las diferentes formas de penetración esta-
tal produjeron sustanciales cambios en el carácter de las rela-
ciones Estado-sociedad. Por una parte, la creciente apropia-
ción por el Estado de nuevos ámbitos operativos y su activo
involucramiento en la resolución de las dos cuestiones centra-
les que dominaban la agenda de una sociedad que se consti-
tuía paralelamente, dieron lugar a una nueva división social
del trabajo. Por otra parte, el Estado se fue haciendo visible a
través de un aparato burocrático y normativo crecientemente
especializado, en el que se condensaban y cristalizaban los
atributos de la “estatídad”. Naturalmente, estos procesos ten-
dieron, al alterarse la relación de poder entre el gobierno na-
cional y las provincias, a desplazar los ejes de articulación so-
cial e integración política. En esta sección efectuaré algunas
reflexiones sobre esos desplazamientos, sugiriendo que en
menos de dos décadas, no sólo cambió globalmente la correla-
ción de fuerzas entre el Estado (o “la Nación” en los términos
de entonces) y las provincias, sino también la situación rela-
tiva de cada una de éstas con respecto al primero.
En un cierto sentido, el proceso de formación del Estado im-
plicó la gradual sustitución del marco institucional provincial
como principal eje articulador de relaciones sociales. Parte de
este mismo proceso fue la transformación de diversos sectores
dominantes del interior en integrantes de una coalición domi-
nante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar de que esto dio
lugar a que las bases del poder político tendieran a perder su
estrecha asociación con la dominación local, la provincia conti-
nuó siendo —al menos hasta 1880— el otro término de la con-
tradicción que planteaba la existencia de un Estado nacional.
170 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

Esta circunstancia justifica el empleo de categorías “insti-

tucionales” —como “la provincia”— en lugar de categorías que
aluden a “fuerzas sociales”. Más que los partidos, que en el li-
mitado juego político de la época cumplían muy parcialmente
el papel de mecanismos de representación de las distintas
fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los
que continuaron siendo los interlocutores políticos del Estado
nacional y el ámbito en el que se gestaron las alianzas, oposi-
ciones y conflictos en torno a la organización nacional. Por lo
tanto, el carácter que asumió la relación entre el Estado y los
diversos sectores de la incipiente burguesía no puede descono-
cer el papel intermediador de la instancia provincial.
De todos modos, cabe aquí reiterar una distinción entre
Buenos Aires y las demás provincias, ya que sus respectivas
relaciones con el Estado nacional se ajustaron a patrones di-
ferentes. Recordemos que este Estado surgió de una solución
impuesta, del desenlace de un largo período de enfrentamien-
tos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que
contribuyó a localizarlos en el propio ámbito provincial, al
constituirse en una fundamental base de apoyo institucional
de fracciones burguesas del interior adictas a la políticas del
gobierno nacional. El proceso de legitimación del Estado im-
plicó centralmente la cooptación y continuado apoyo de estas
fracciones, a través de una acción diversificada que tendió a
promover sus intereses. La alianza inicial se vio así creciente-
mente engrosada por sectores dominantes del interior que
descubrían que a través de su participación en las decisiones
y la gestión estatal, podían incorporarse ventajosamente al
circuito dinámico de la economía pampeana.
La relación nación-provincias sufrió así diversas vicisitu-
des en función de las resistencias y apoyos que el proyecto li-
beral, encarnado en el Estado, halló tanto en las provincias
que habían pertenecido a la Confederación como en la propia
Buenos Aires. Si bien el Estado nació con el decidido auspicio
de los sectores dominantes porteños, también nació expuesto
a sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apoyó —inclu-
so prestando sus propias instituciones— toda iniciativa diri-
gida a penetrar el territorio nacional y afianzar la hegemonía
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 171

porteña. Pero resistió todo intento del gobierno nacional de

coartar su autonomía y atribuciones, en tanto su pérdida su-
ponía reducir o poner en peligro los recursos que sus sectores
dominantes podían manejar en su exclusivo beneficio desde el
gobierno provincial. Por más decisiva que fuera la influencia
que ejercieran en el gobierno nacional, el suyo era un poder
que en esta instancia compartían con las burguesías del inte-
rior. Y aunque éstas encontraban creciente terreno de conver-
gencia en sus intereses de largo plazo con los de los sectores
dominantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas a aceptar
que el Estado nacional se constituyera en un mero epítome
institucional de la burguesía porteña.
Por eso es importante sustraerse a la visión maniquea que
considera al sistema de dominación surgido de Pavón como
simple prolongación de la burguesía porteña en el Estado. Si-
métricamente, tampoco debe caerse en el otro extremo de atri-
buirle total autonomía. Cortado el cordón umbilical con Bue-
nos Aires, la viabilidad del Estado nacional se vio condiciona-
da no sólo por una relación de fuerzas que fijaba límites al ma-
nejo discrecional de su aparato por parte de los sectores domi-
nantes de Buenos Aires,110 sino también por exigencias inhe-
rentes a su reproducción que resultaban a menudo contradic-
torias con las necesidades expansivas de estos sectores.111
Esta circunstancia podría explicar el diferente carácter que
asumieron los enfrentamientos entre el Estado nacional y las
provincias a partir de 1862. Como vimos, inicialmente se pro-
dujo un arrollador avance del primero sobre el interior —con
el respaldo explícito de Buenos Aires y sus aliados de causa en
las provincias —, basado fundamentalmente en la represión y
el control coactivo de las situaciones provinciales. Las resis-
tencias a este avance se originaron en aquellos sectores no re-
signados a convertirse en víctimas de una fórmula impuesta
coercitivamente, que tendía a promover los intereses asocia-
dos principal o subordinadamente a la internacionalización
de la economía.
Sin embargo, el padrinazgo porteño muy pronto dio lugar a
enfrentamientos en el interior de las clases dominantes de
Buenos Aires, una de cuyas manifestaciones fue la división del
172 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

partido liberal en sus fracciones “nacionalista” y “autonomis-

ta”. Las relaciones del gobierno nacional con el de la provincia
de Buenos Aires —controlados respectivamente por estas dos
fracciones— pasó así de un deshonroso “concubinato”112 a una
inestable convivencia, para luego manifestarse en un crecien-
te distanciamiento a medida que las concesiones y compensa-
ciones efectuadas a las provincias por un Estado que buscaba
afirmar su propia personalidad institucional, fueron produ-
ciendo un reflujo del avance inicial y una paulatina inserción
en el Estado de las burguesías del interior. En este proceso, los
sectores dominantes de Buenos Aires comenzaron a tomar con-
ciencia de que si bien la “delegación” de algunas atribuciones
provinciales constituía una condición necesaria para viabilizar
su propia fórmula política, también implicaba una efectiva
pérdida de poder (v.g. el directo control de las relaciones con el
exterior y el interior del país). Ello dio lugar a conductas rece-
losas y agraviantes, fuente de no pocos conflictos.1,1 La elec-
ción de Avellaneda y el inmediato levantamiento de Mitre fue-
ron la primera manifestación elocuente de que se había produ-
cido un cambio de sentido en la relación nación-provincias, y la
“caída de Buenos Aires”, en 1880, su más dramática expresión.
Por eso es posible afirmar que el Estado nacional interiorizó
en su seno el conflicto que durante décadas había dividido a
Buenos Aires y el interior. Esta mediatización del conflicto
convirtió al Estado en una arena de negociación y enfrenta-
miento, pero al mismo tiempo contribuyó a constituirlo en un
actor diferenciado de las partes en pugna. Sólo cuando este
“tercer personaje” entró en escena —como diría J. Alvarez ,
cuando el Estado pudo definir su propia personalidad y con-
vertirse en árbitro de la situación nacional, fue posible resol-
ver el secular conflicto definitivamente.
Desde esta óptica, podría afirmarse que el gobierno de Bue-
nos Aires, y la burguesía porteña, fueron quizá los últimos en
reconocer que el Estado había desplazado definitivamente a
la provincia como centro de gravedad de la actividad social.
Esto puede sonar paradójico si se tiene en cuenta que fueron
esa provincia y esa burguesía quienes gestaron el nuevo Esta-
do. Pero por esta misma razón, les resultó más difícil aceptar
 LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO 173

que su “retoño” había cobrado entidad nacional e institucio-

nal, que sus bases sociales (y por ende, sus intereses y orien-
taciones) se habían diversificado, y que ya no constituía, como
en un comienzo, una simple extensión en el orden nacional de
la dominación que ejercían en el orden provincial.

Not as
1 Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encargado
del Poder Ejecutivo tenían ese mismo significado: “En él instante en que
los poderes públicos se disolvían y en que la manifestación material de
la unidad argentina se borraba, por decirlo así, era necesario pensar y
decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolución aparente era
una verdadera labor de regeneración de la que la República surgiría en
breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las conquistas laboriosas
de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes
promesas de su porvenir” (Mensaje, 1862).
2 La inadecuada caracterización de la clase dominante argentina ha
sido destacada en el artículo de Roberto Etchepareborda, “La estructu-
ra socio-política argentina y la generación del ochenta”, L a tín A m e r i c a n
R e se a r c h R e v ie w , vol. XIII, Nu 1, 1978. Entre los trabajos que intentan
cubrir parcialmente este vacío, se incluyen los de Tulio Halperin Dong-
hi, P r o y e c to y c o n s tr u c c ió n d e u n a n a c ió n (A r g e n tin a 1 8 4 6 - 1 8 8 0 ) , Cara-
cas, Biblioteca Ayacucho, 1980; Jorge Federico Sábato, “Notas sobre la
formación de la clase dominante en la Argentina moderna (1880-1914)”,
Buenos Aires, C I S E A , 1979; María del Carmen Angueira, “El proyecto
confederal y la formación del Estado nacional argentino 1852-1862”, te-
sis de maestría Fundación Bariloche, Segundo Curso de posgrado del
Departamento de Ciencias Sociales, 1978; y Waldo Ansaldi, “Notas sobre
la formación de la burguesía argentina, 1780-1880”, trabajo presentado
al V Simposio de Historia Económica de América Latina, Lima, Perú, 5-
8 de abril de 1978 (m im e o ) .
^ Halperin explica este desplazamiento señalando que el grupo mi-
trista “despegó” desde la pista formada por los intereses porteños para
intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su éxito ini-
cial (Mitre logró la presidencia), su fuerza dependía estrictamente del
Estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejército, gobiernos
provinciales), de modo que al carecer de raíces en el seno de la sociedad,
estaba fatalmente destinado a perder predicamento político en cuanto
desaparecieran las circunstancias que le dieron vida. Véase Halperin
(1980), o p . cit.
4 En un mensaje al Congreso Mitre señalaba: “Después de cincuenta
años de lucha no interrumpida había que organizar por la primera vez
la nación Argentina en toda su integridad (...) había que crear en cierto