PAISAJE Y TERRITORIO.

UN DESAFÍO TEÓRICO Y PRÁCTICO

Rafael Mata Olmo

Departamento de Geografía, Universidad Autónoma de Madrid

Publicado (parcialmente) en: Agua, territorio y paisaje. De los instrumentos

programados a la planificación aplicada. V Congreso Internacional de Ordenación del
Territorio, FUNDICOT, Madrid, 2009, p. 243-282.

1. El paisaje, carácter y percepción del territorio

Coincidiendo con un decenio de extensos y profundos cambios en los usos del suelo, el
paisaje ha ido incorporándose tímidamente en España a la agenda política y al debate
ciudadano sobre el territorio. Lo ha hecho, sobre todo, en las comunidades autónomas
y en un número escaso todavía de municipios, es decir, en las escalas en las que
preferentemente se configuran y se viven los paisajes, en las que se producen también
buena parte de las transformaciones espaciales de significado paisajístico, y en las que
reside la competencia constitucional para el gobierno del territorio.

Frente a la considerable demora del Estado español en ratificar el Convenio Europeo

del Paisaje (CEP), y a las dificultades para incorporar siquiera leves menciones y
compromisos paisajísticos en determinadas leyes recientemente aprobadas por las
Cortes Generales, numerosas comunidades autónomas han avanzado en la línea
trazada por el CEP. Lo han hecho aprobando en algunos casos normas específicas de
paisaje; en otros, reforzando su presencia en los estatutos de autonomía reformados, y
en normas urbanísticas y de planificación territorial; y, de forma más general, aunque
todavía incipiente, introduciendo compromisos paisajísticos en los instrumentos que
concretan la ordenación del territorio a distintas escalas, desde la regional a la local.

Como es sabido, la presencia del paisaje en la legislación española y en las políticas

públicas no es nueva. Como tampoco lo es en el ámbito del conocimiento científico y
de la práctica profesional. La conservación de la naturaleza cuenta de hecho, desde
sus orígenes, con objetivos y figuras específicas para la protección de paisajes
naturales valiosos. Desde los argumentos paisajísticos que inspiraron la primera ley de
parques nacionales de 1916 (MATA OLMO, 2000) hasta las normas promulgadas en los
dos últimos decenios por las comunidades autónomas sobre espacios protegidos, el
paisaje aparece como una constante de la política conservacionista administración
central del Estado y de las regiones, si bien es verdad que con un nivel muy modesto
de concreción y con ausencia de un concepto claro y compartido sobre la figura de
“paisaje protegido”, presente en la ley 4/89 y trasladada con algunos matices
interesantes a la mayor parte de las normas conservacionistas autonómicas1.

Implícitamente, la defensa del paisaje también ha estado y está presente en la

legislación de patrimonio cultural. La más alta norma existente hoy, la Ley 16/1985, del

1
Supone un avance la Ley 47/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, pues además de
mantener la figura de “Paisaje Protegido” y señalar la protección del paisaje como uno de los principios
de la misma, reconoce que la política de paisaje no puede circunscribirse a esa norma y se requieren, por
tanto, “instrumentos de gestión como los establecidos, con carácter de mínimos, en el Convenio Europeo
del Paisaje” (Ley 47/2007, Preámbulo).
Patrimonio Histórico Español2, no habla de paisaje, pero sí de “entorno”; esta última
noción tiene un claro alcance paisajístico referida a monumentos, conjuntos y sitios
históricos o zonas arqueológicas, y pone de manifiesto que “la noción de patrimonio
cultural ha seguido una evolución expansiva que ha ido desde la protección del
monumento aislado a la del entorno urbanístico, y de ahí a la protección de los bienes
culturales dentro del ordenamiento del medio ambiente” (MARTÍNEZ NIETO, 1993: 35;
véase también, CASTILLO RUIZ, 1997; AGUDO GONZÁLEZ, 2007: 217 y ss.).

Sin embargo, tanto las disposiciones sobre conservación de la naturaleza como las de
defensa del patrimonio cultural hasta aquí comentadas se refieren a ámbitos o a
elementos singulares del espacio geográfico; tienen, por tanto, un objetivo y un campo
acotado de intervención. Lo mismo ocurre incluso con los instrumentos de planificación
especial que para la salvaguarda de determinados paisajes o estructuras paisajísticas
ofrece la legislación urbanística (MATA, GÓMEZ y FERNÁNDEZ, 2001: 31-32), desde la
primera Ley del Suelo de 1956 a los textos reformados posteriores y a los que en los
últimos años han aprobado todas las comunidades autónomas3.

Esa concepción de paisaje y una acción pública circunscrita a configuraciones naturales

y culturales excepcionalmente valiosas, se han visto superadas por una renovación
profunda del concepto y por la ampliación consiguiente del horizonte de la política
paisajística. Aquí radica, a nuestro modo de ver, el reto teórico y práctico que da
nombre a esta ponencia: en una noción de paisaje que, enraizada en la tradición de los
enfoques disciplinares y de los estudios de paisaje del último siglo y medio, se concibe
como una característica del territorio -de todos los territorios-, como percepción social
de su carácter. La apertura del horizonte paisajístico es, como ahora comentaremos, al
mismo tiempo territorial –implica a todos los lugares- y social –implica a la gente, a
todos los grupos sociales, sean cuales sean sus visiones e intereses.

Este enfoque está teniendo consecuencias importantes en todos los órdenes: en el del
conocimiento y el estudio del paisaje, propiciando la convergencia de aproximaciones
disciplinares; en el desarrollo de métodos de caracterización, valoración y catalogación
conducentes a la acción (véase figura 1); y en el ámbito de las políticas públicas, de las
específicamente paisajísticas y de políticas sectoriales con implicaciones en el paisaje.

Sobre la renovación del concepto me he ocupado ya in extenso en otro lugar (MATA

OLMO, 2006a) ; no obstante, es preciso reiterar aquí algunas ideas para comprender el
alcance de los “retos prácticos” de la política de paisaje. Lo que hemos denominado
“territorialización” del paisaje, es decir, el reconocimiento de que cada territorio se
manifiesta paisajísticamente en una fisonomía singular y dinámica y en plurales

2
Su predecesora, la Ley republicana de 1933, con paralelismos cronológicos e intelectuales con la Ley de
Parques de 1916 y con otras iniciativas coetáneas en países europeos de protección de lo pintoresco,
adjudicaba a la Dirección General de Bellas Artes “cuanto atañe a la defensa, conservación y
acrecentamiento del Patrimonio histórico-artístico nacional”. Para ello se creaba el Catálogo de
Monumentos Histórico-Artísticos de “cuantos edificios lo merezcan, como asimismo de los conjuntos
urbanos y de los paisajes pintorescos que deban ser preservados de destrucciones o reformas
perjudiciales…” (artículo 3, énfasis nuestro).
3
Se trata de normas de aplicación directa y de planificación especial (MARTÍNEZ NIETO, 1993), que en
general han dado poco juego hasta la fecha, pese a que uno de los objetivos de los Planes Especiales es
justamente “la protección del paisaje, para conservar determinados lugares y perspectivas”, y a que el
paisaje se señala también en la normativa estatal y autonómica entre los criterios para la clasificación de
suelos rústicos o no urbanizables de especial protección. Véase también, AGUGO GONZÁLEZ, 2007:
231 y ss.
imágenes sociales, responde a un contexto de movilidad creciente y de relación cada
vez más habitual y prolongada con el paisaje en las sociedades urbanas desarrolladas
(ESPAÑOL ECHÁNIZ, 2007), tanto con los paisajes “ordinarios” y cotidianos de los
desplazamientos metropolitanos, como con los paisajes “buscados” en el tiempo y la
movilidad del ocio y el turismo.

Figura 1. Renovación conceptual y metodológica de los estudios de paisaje y

acción paisajística

Renovación reciente del concepto de

paisaje: convergencia
de perspectivas disciplinares y
fortalecimiento de su sentido
territorial

Implicaciones metodológicas en materia

de estudios de
caracterización, catalogación y
valoración

Consecuencias en el ámbito de las

políticas públicas
de paisaje, de las específicamente
paisajísticas y de políticas Del conocimiento a la acción
sectoriales con implicaciones paisajística
paisajísticas

Elaboración propia

Esa relación sensorial con la faz del territorio que en última instancia es la experiencia
paisajística, permite a la gente visualizar, a través del paisaje, el modelo territorial, sus
características y sus valores, pero también, sus cambios y los procesos de deterioro y
de pérdida de calidad que determinados cambios territoriales implican. Ciertamente el
aumento del interés ciudadano por el paisaje hay que incardinarlo en el avance general
de la conciencia ambiental; pero la relevancia que la cuestión del paisaje está
alcanzando en los últimos tiempos tiene mucho que ver con el protagonismo adquirido
por los problemas del territorio, porque, como dice Roberto Gabino, “no se salva el
paisaje si no se salva el ‘país’” (GAMBINO, 2002: 56).

La Estrategia Territorial Europea (ETE), acordada por los ministros responsables de

ordenación del territorio de la UE en 1999, constituye un paso importante en el
proceso de apertura del interés social y político por el paisaje a espacios cada vez más
extensos. Cuando la ETE trata de las “amenazas sobre los paisajes culturales” y de la
necesidad de una “gestión creativa” de los mismos como objetivo y opción política para
el territorio de la Unión, está refiriéndose de hecho a muchos de los paisajes rurales y
urbanos de Europa, y no sólo al catálogo de los más notables o mejor conservados. Sin
embargo, la Estrategia no entiende todavía el paisaje como una cuestión que implica a
todo el territorio.

No obstante, es el Convenio Europeo del Paisaje (CONSEIL DE L’EUROPE, 2000) el que

asume plenamente el sentido territorial de la cuestión paisajística, es decir, la idea
innovadora desde el punto de vista jurídico y político, de que todo territorio es paisaje,
de que cada territorio se manifiesta en la especificidad de su paisaje,
independientemente de su calidad y del aprecio que merezca.

Paisaje es, según el Convenio, “cualquier parte del territorio, tal y como la percibe la
población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores
naturales y/o humanos” (traducción del Instrumento de Ratificación del Convenio
Europeo del Paisaje, BOE de 5 de febrero de 2008). Se trata de una definición basada
en preocupaciones a la vez ambientales y culturales, con una motivación
eminentemente social y que, implícitamente, plantea la necesidad de superar los
desencuentros disciplinares inherentes a la polisemia del paisaje -concretamente los
referidos a objetividad-subjetividad-, de aprovechar todas las potencialidades de una
noción abierta e integradora, y de avanzar desde un instrumento jurídico hacia la
construcción de un proyecto transdiciplinar que responda al derecho al paisaje de la
gente y al compromiso político con la acción paisajística. Tres nociones –y la relación
entre ellas- resultan esenciales en la definición de paisaje del Convenio: territorio,
percepción y carácter.

… Cualquier parte del territorio

La definición se refiere en primer lugar al territorio, a “cualquier parte del territorio”. El

paisaje tiene, pues, una base material concreta, referida no a nociones más abstractas
como espacio, área o suelo, sino a territorio, es decir, al espacio geográfico entendido
como marco de vida, como espacio contextual de los grupos sociales. Como hecho
territorial el paisaje tiene también escalas diferentes, que afectan tanto a su estudio, -a
cómo intervienen, se jerarquizan y se relacionan sus elementos constitutivos (BOLÒS,
1992: 47 y ss.)-, como al sentido y alcance de las determinaciones de ordenación y del
proyecto paisajístico.

La política de paisaje que el Convenio preconiza incumbe además a todo el territorio,

a “cualquier parte” del mismo. Ahí reside de hecho su innovación mayor y las
implicaciones que se derivan para la política del paisaje, una política que no puede
reducirse ya a la protección y a la tutela de lo notable, sino también a la gestión de los
cambios y a la ordenación de tantos paisajes no sobresalientes. Por eso mismo el
Convenio no define lo que es bello o feo, y no asocia, como ha escrito Ricardo Priore
(2002), paisaje a una experiencia estética necesariamente positiva. Las diferencias con
la consideración del paisaje en las normas de conservación de la naturaleza vigentes o
en la propia legislación urbanística saltan a la vista. Como evidente resulta también la
capacidad de intervenir con objetivos de calidad paisajística en los territorios llamados
“intermedios”, es decir, en las dilatadas extensiones de suelo comprendidas entre lo
protegido y la ciudad, ámbito hoy de los cambios territoriales más intensos y de la
experiencia paisajística cotidiana de buena parte de la población. Aquí radica
probablemente la potencialidad mayor de este concepto de paisaje para un diagnóstico
crítico de los procesos de despilfarro de suelo y para una política comprometida con la
sostenibilidad del territorio en su conjunto, y no sólo en las áreas sustraídas a la
urbanización por sus altos valores naturales o culturales.
… tal y como la percibe la población

Pero el territorio del paisaje no consiste sólo en su configuración material, en su

fisonomía; el paisaje surge de la relación sensible, de la percepción sensorial
(principalmente visual, aunque no sólo) del territorio observado por el ser humano, o,
en palabras del ecólogo Fernando González Bernáldez, de “la percepción multisensorial
de un sistema de relaciones ecológicas” (GONZÁLEZ BERNÁLDEZ, 1981). Ahí radica la
diferencia esencial y, al mismo tiempo, la proximidad entre los conceptos de territorio y
paisaje. El paisaje es el territorio percibido, con toda la complejidad psicológica y social
que implica la percepción, desde los aspectos simplemente visuales a los más
profundos relacionados con la experiencia estética de la contemplación reflexiva y el
estudio consiguiente de “las variables relevantes para la explicación del juicio estético
de los paisajes”, que ha interesado particularmente a la psicología (GILMARTÍN
CASTRO, M.A., 1996; CORRALIZA, 1993).

El paisaje como territorio percibido constituye, por eso mismo, un punto fundamental
de encuentro entre objeto y sujeto, entre el ser y su visibilidad. Entre una posición
subjetivista y estetizante, que pone el acento en el papel constituyente de la mirada, y
otra realista, que destaca la existencia de algo más allá de la representación, cabe –
como dice el filósofo Jean-Marc Besse- un concepto que sintetiza la tensión entre, “por
una parte, la actividad del espectador y, por otra, el hecho de que hay algo que ver,
algo que se ofrece a la vista” (BESSE, 2000:100).

En la percepción, a partir de miradas múltiples y cambiantes en el tiempo, reside una

parte muy importante de la carga cultural del paisaje, una carga que se manifiesta
tanto en la materialidad de cada fisonomía modelada por la acción humana, como en
sus imágenes y representaciones sociales, modelos paisajísticos y de preferencias4, que
se proyectan a veces en expresiones de creación artística, literarias, plásticas o en el
campo especulativo de las ideas. Son, en palabras de Nicolás Ortega (siguiendo a A.
von Humboldt), “unas imágenes que permiten conocer cómo ha sido y cómo se ha
expresado en cada momento el sentimiento de la naturaleza y del paisaje, y permiten
al tiempo adentrarse en los modelos de relación (con todos sus componentes
perceptivos y valorativos) que han mantenido los seres humanos con el mundo que
tienen alrededor” (ORTEGA CANTERO, 2003: 30).

Desde la perspectiva de un concepto de paisaje implicado en la gestión sostenible del

territorio, las diferentes representaciones de grupos y actores sociales interesan, sobre
todo, como “expresión en el juego social” (GUISEPELLI, 2002), en el debate y la
confrontación entre distintas maneras de ver, de interpretar y de formular aspiraciones
sobre el paisaje, como espacio de encuentro y diálogo disciplinar (TARROJA, 2004),
como “herramienta de negociación en las acciones de planificación territorial”
(LUGINBÜHL, 1998)

Percepción en el concepto de paisaje remite, pues, a la participación social como vía

para conocer –dice el Convenio- “las aspiraciones de las poblaciones” en materia de
paisaje y la formulación de los denominados “objetivos de calidad paisajística”. No se
trata con ello de una frívola propuesta de elaboración de paisajes a la carta. No es
cuestión tampoco, como ha escrito Michel Prieur, de “ceder a la moda (…). Si el
Convenio de Florencia insiste tanto en la cuestión participativa –dice Prieur- es para
4
Se emplea aquí la noción de “modelo paisajístico” (modèle paysagère) tal y como la entienden N.
Cadiou e Y. Luginbühl (1995), como “modelo cognitivo que permite leer un espacio y cualificarlo como
paisaje”.
traducir jurídicamente la especificidad del ‘paisaje’ del mejor modo posible. El paisaje
no existe más que a través de lo que se ve. Una política que implicase exclusivamente
a los expertos y a la administración, produciría un paisaje soportado por la gente, al
igual que en el pasado pudo ser producido por y para una élite. La democratización del
paisaje no está sólo vinculada al nuevo campo de acción introducido por la Convención
de Florencia, sino que se expresa a través de esta apropiación colectiva e individual de
todos los paisajes, que necesitan para su transformación, para el seguimiento de su
evolución y para la prevención de su destrucción desconsiderada, una participación
directa de todos en todas las fases de decisión” (PRIEUR, 2004).

… cuyo carácter sea el resultado de la acción e interacción de factores

naturales y/o humanos

La última parte de la definición de paisaje propuesta por el Convenio señala que el

carácter de cada paisaje es resultado de la acción de factores naturales y humanos y
de sus interrelaciones. La palabra “carácter”, como la de territorio, es significativa en la
definición de la CEP. Carácter es, según el Diccionario de la Lengua Española, “señal o
marca que se imprime, pinta o esculpe en algo” y, así mismo, “conjunto de cualidades
o circunstancias propias de una cosa, de una persona o de una colectividad, que las
distingue por su modo de ser u obrar, de las demás”. De hecho “character” es el
término que la Countryside Commission inglesa utiliza para denominar a sus unidades
de paisaje (character areas) y para referirse a la diversidad paisajística de su territorio:
The Character of England (COUNTRYSIDE COMMISSION, 1998). El sentido de carácter
como seña o marca que se imprime en algo -en este caso en el territorio-, está muy
próximo a la idea de “huella” que Jean-Marc Besse ha destacado recientemente en su
ensayo sobre la aportación geográfica al entendimiento del paisaje como fisonomía del
territorio (BESSE, 2000: 104-106). El paisaje es, en su configuración formal, la huella
de la sociedad sobre la naturaleza y sobre paisajes anteriores, la marca o señal que
imprime “carácter” a cada territorio. De aquí arranca justamente el entendimiento del
paisaje como patrimonio, un hecho que tanto aproxima hoy a las políticas paisajísticas
y de patrimonio cultural.

El carácter de cada paisaje resulta, como se ha dicho, de la interacción de factores

naturales y humanos. El paisaje se sitúa así en el centro del proceso de
territorialización de la cuestión ambiental que la Cumbre de Río asume con fuerza al
considerar las implicaciones mutuas de las políticas económicas y sociales y la
conservación de la biodiversidad. Como expresión morfológica de las relaciones entre
naturaleza y sociedad, el paisaje que define el CEP es al mismo tiempo un indicador y
un objetivo de sostenibilidad; indicador por cuanto constituye la manifestación visible y
sensible de los procesos territoriales que actúan sobre los recursos naturales y
culturales. En la faz del territorio no están todas las explicaciones de los problemas que
le aquejan, pero un diagnóstico territorial desde el paisaje permite, como señalara
hace años Jean-Pierre Deffontaines refiriéndose a los paisajes rurales, detectar
problemas que de otro modo podrían pasar inadvertidos (DEFFONTAINES, 1986). Pero
además, el paisaje, configuración e imagen de los lugares, y elemento de calidad de
vida y del bienestar de las poblaciones, constituye, como señala el Convenio, un
objetivo del desarrollo sostenible; un desarrollo que debe garantizar a largo plazo la
identidad y la diversidad de los territorios, sus bases ecológicas y culturales, integrando
los cambios derivados del crecimiento en las tramas de los paisajes heredados, y
salvaguardando los valores paisajísticos más apreciados.
Las relaciones entre factores naturales y humanos caracterizando a cada paisaje
remiten a su sentido holístico, presente desde el Cosmos de Humboldt en la
concepción paisajística moderna, y que, como ha recordado recientemente Marc
ANTROP (1999), supone que el todo paisajístico es algo distinto que la mera suma de
las partes. Por eso el que la Convención no distinga tipos de paisaje (naturales,
agrarios, rurales, industriales, etc.) o ni siquiera diferencie entre paisajes naturales y
culturales, una distinción bastante extendida hoy, sobre todo después de que la
UNESCO incluyera en 1992 la figura de “Paisaje Cultural” en Lista del Patrimonio
Mundial. La Convención entiende acertadamente que el paisaje constituye una realidad
y una percepción global del territorio, en la que no cabe contraponer, sino fundir, lo
natural y lo humano, sin negar por ello el distinto peso que en cada paisaje tienen los
elementos naturales, rurales, urbanos o de cualquier otro tipo. Y por eso también la
potencialidad del paisaje para la política de ordenación del territorio, una política que
encuentra su sentido y su razón de ser como acción pública que aborda el territorio en
su integridad, y no como mero escenario de políticas sectoriales.

2. El paisaje, tiempo histórico, patrimonio y recurso de desarrollo territorial

La referencia a las relaciones entre lo natural y lo humano en el carácter de cada

paisaje incorpora implícitamente otro aspecto esencial tanto para la interpretación del
hecho paisajístico (realidad material y percibida), como para su ordenación. Me refiero
al carácter dinámico del paisaje (porque dinámicas son tales relaciones) y a la
necesidad de considerar el tiempo, histórico y reciente, en la compresión de la
diversidad paisajística y en las propuestas para su gestión. El tiempo histórico es,
efectivamente, un componente fundamental que tanto la agricultura como la
urbanización introducen en la mayor parte de los paisajes, contribuyendo de manera
muchas veces decisiva a su interpretación y atribuyéndoles al mismo tiempo valor
patrimonial por todo lo que el paisaje tiene de documento, de libro abierto de historia
del territorio. La historia se convierte así en una vía fundamental de indagación
paisajística y, en ocasiones, como ha planteado Daniel Marcucci (2000), en un objetivo
explícito de planificación, en el sentido de que en la identidad paisajística del territorio
debieran enraizarse los proyectos territoriales y arquitectónicos, porque, con palabras
de Joaquín Sabaté, “en la identidad del territorio está su alternativa” (SABATÉ, 2002).

Esa consideración histórica del paisaje tiene consecuencias significativas para la acción
política, en la medida en que propicia un tratamiento patrimonial del hecho paisajístico.
Muchos paisajes aparecen ante el observador como un magno documento territorial
para ser leído e interpretado, herencia transmitida a lo largo del tiempo, producto
histórico de la cultura y de la acción humana sobre la naturaleza, fundamentando la
memoria de cada lugar (SCHAMA, 1995) y de la diversidad cultural del territorio.
Asumir esta visión patrimonial del paisaje implica ciertamente abrir el interés
paisajístico a todo el territorio y no sólo a los entornos pintorescos, pero supone al
mismo tiempo superar un concepto sectorial y atomizado de los llamados bienes
culturales, ampliando el campo de actuación desde los objetos singulares a las tramas
complejas de las relaciones que estructuran y dan forma visible al territorio. En esa
línea ha avanzado en los últimos años el tratamiento del patrimonio arqueológico,
superando incluso la idea de “entorno” y tratando de integrar, no sin dificultades, el
conjunto arqueológico en su paisaje y considerándolo un tipo de paisaje cultural
(OREJAS, 2001); AMORES CARREDANO, 2002). A través del paisaje como huella de
civilización en el espacio geográfico la gestión del patrimonio natural y cultural mira
también al territorio, hasta considerarse, como ha dicho Jordi Padró, que “el futuro del
patrimonio está en el territorio” (PADRÓ, 2002).

El contenido histórico del paisaje, es decir, el hecho de que cada paisaje es lugar de
lectura del mundo en su complejidad, “el espacio donde contemplar nuestra historia”,
tiene además implicaciones estéticas relevantes. Como ha señalado Venturi Ferraiolo
(1999) y recuerda Lionella Scasozzi (2002), los valores estéticos que reconocemos hoy
en cada territorio están estrechamente ligados a la posibilidad de contemplar y leer en
sus paisajes la complejidad de la historia del mundo que se expresa estéticamente en
el sentido de cada lugar. En los paisajes -señala Venturi Ferraiolo- “son
individualizables las mutaciones sociales, la modificación de los modos de producción,
de las formas urbanas, de los modos de vida, de la actividad laboral y económica,
sobre todo de la visión del mundo y de la vida” (VETURI FERRAIOLO, 1999: 59).

Pero junto al papel decisivo del tiempo histórico en la configuración paisajística, asumir
la naturaleza dinámica del paisaje supone también dirigir nuestra atención a los
procesos recientes, que hacen del paisaje un sistema funcional en permanente
movimiento, en el que circulan flujos de materiales, de energía, de organismos vivos –
incluyendo a los seres humanos- y de información. Este entendimiento sistémico y
funcional, decisivo en la formulación de una ciencia moderna del paisaje (BOLÒS,
1992), es el que sustenta la aproximación ecológica al conocimiento del paisaje. Para
la Ecología “el paisaje no es tan sólo una estructura determinada –la foto fija- que
cambia con el tiempo, sino un sistema funcional en el que se dan flujos resultantes de
procesos naturales o antrópicos” (RODÀ, 2003: 43) .

El enfoque ecológico del estudio del paisaje, que está manifestando en los últimos
tiempos capacidad analítica y de gestión para la conservación de la biodiversidad en el
continuo territorial (VV.AA, 2002), se ocupa ciertamente de la estructura del paisaje,
de la configuración, variabiliadad y disposición en el espacio de sus unidades
constitutivas (teselas). En ese sentido comparte con otras disciplinas, como la
Geografía (o cierta Geografía, al menos), el interés por la fundamental dimensión
morfológica, estructural y corológica del paisaje. Pero lo cierto es que la visión
sistémica que la Ecología tiene del paisaje se “interesa más por la relación entre
estructuras y procesos que por la clasificación” (TERRADAS, 2003), por las
interacciones entre los aspectos temporales y espaciales del paisaje y sus componentes
de flora, fauna y culturales (FORMAN, 1995), que por su fisonomía. En ese sentido
habría que entender la afirmación de M. Phipps de que el resultado probable del
interés científico por el paisaje como sistema ecológico no será una mejor comprensión
del propio paisaje, sino de los ecosistemas, su funcionamiento y su regulación (Phipps,
1991, cit. por GARCÍA NOVO, 1999, 604). La creciente atención que la Ecología del
Paisaje manifiesta por el manejo humano de los procesos ecológicos (MATHEWSON,
1998) y sus esfuerzos por encontrar vínculos explicativos entre las preferencias
paisajísticas y las estructuras y el funcionamiento de los ecosistemas (STEINITZ, 1990;
DE LUCIO, 1999; DE LA FUENTE, 2002), fortalecen su papel en una ciencia del paisaje
pluridisciplinar que tiene como principal reto fundamentar científicamente la acción
pública y privada de gestión del paisaje, más allá, como se ha dicho, de la protección
de lo excepcional o de la calidad del proyecto arquitectónico singular.

Asumir que el paisaje es dinámico y cambiante, tanto en su configuración como en sus

representaciones y requerimientos sociales, tiene implicaciones evidentes en el ámbito
de la política de paisaje. Su ordenación no puede ser sólo proteccionista; la protección
y la tutela, cuando se estimen necesarias, deberán acotarse a ámbitos concretos de
elevados valores objetivos, de alto aprecio social y buen estado de conservación,
atendiendo, por ejemplo, a la idea de “objetivos de calidad paisajística” que la
Convención de Florencia introduce.

Pero lo que precisa la mayor parte del espacio geográfico es una gestión del territorio
capaz de integrar paisajísticamente los cambios, salvaguardando los valores
patrimoniales y las peculiaridades de cada lugar, manteniendo la diversidad del
mosaico paisajístico y garantizando una relación sensible de calidad con el entorno; en
esa relación de calidad reside, justamente, la contribución mayor del paisaje al
bienestar de la población. Una gestión de esa naturaleza, que implica a todas las
políticas sectoriales con incidencia en el paisaje, junto al desarrollo de acciones
específicamente paisajísticas, debe orientarse prioritariamente hacia los procesos de
cambio territorial de mayor incidencia sobre los valores del paisaje (modelo de
urbanización, densidad, distribución y diseño de la red viaria, implantaciones de
grandes infraestructuras de comunicación o energía, etc.), y hacia los sistemas
agropecuarios y forestales responsables en buena medida del estado y evolución de
los paisajes de dominante rural, mayoritarios todavía en términos superficiales en las
sociedades urbanas. No obstante, la acción paisajística precisa también operaciones
epidérmicas o formales –de “maquillaje”, como se las ha llamado en términos
peyorativos-, para la integración de elementos construidos y artefactos dispersos,
estableciendo criterios sobre materiales, volúmenes, colores y disposición en el
espacio, sobre todo en el suelo rústico y en los ámbitos periurbanos. Como ya se ha
dicho, la intervención sobre los procesos no está reñida, sino al contrario, con el
establecimiento de criterios y medidas de integración formal.

La concepción patrimonial del paisaje a la que nos hemos referido antes, implica al
mismo tiempo su entendimiento como recurso, como elemento “valorizable” en las
estrategias de desarrollo territorial (ORTEGA VALCÁRCEL, 1999; SANZ, 2000). Este es
otro aspecto esencial del concepto de paisaje para la gestión sostenible del territorio
que defendemos aquí. En esa línea se manifiesta explícitamente la Estrategia
Territorial Europea cuando se refiere a la “gestión creativa de los paisajes culturales”.
La Estrategia destaca que los paisajes culturales contribuyen “a través de su
singularidad, a la identidad local y regional”, pero a renglón seguido se señala su
interés como elemento de atracción turística, hasta el punto de que “la conservación
de estos paisajes es importante, pero no puede obstaculizar en exceso o incluso hacer
imposible su explotación económica”.

En una posición similar se sitúa el Convenio, que en su Informe Explicativo incardina la

política de paisaje dentro de los objetivos de desarrollo sostenible de la Conferencia de
Río de 1992, y considera el paisaje, justamente por su carácter de patrimonio natural y
cultural, reflejo de la identidad y la diversidad europea, un recurso económico creador
de empleos y vinculado a la expansión de un turismo sostenible.

Es probablemente en las áreas rurales y, en concreto, en los espacios de dedicación

agropecuaria y forestal, donde se hace más patente –y más necesaria- la posibilidad de
convergencia entre el uso sostenible de los suelos agrarios y la calidad del producto, el
futuro estético del paisaje y su tratamiento como recurso en una concepción
multifuncional de la actividad agraria y de los espacios rurales. Desde la Agroecología
se han aportado ya evidencias empíricas sobre las coincidencias que se advierten entre
los valores ecológicos de las agriculturas orgánicas y extensivas, en general, y los
valores puramente estéticos del paisaje (WERNER NOHL, 2001; HUNZIKER Y
KIESNAST, 1999). En un contexto económico y político muy delicado dentro de la
Unión Europea para agriculturas intensivas y altamente especializadas, pero con
importantes déficits ambientales, fuertemente subsidiadas y poco competitivas en el
mercado libre mundial, la opción de producir menos, incentivando la calidad de lo
producido y de los medios para hacerlo, y contribuyendo al mismo tiempo a la gestión
de paisajes ecológica y estéticamente apreciados es, sin lugar a dudas, una alternativa
para la agricultura y una vía legítima para justificar el apoyo social al sector agrario. El
proceso de “ambientalización” al que asiste la agricultura europea desde 1992,
enmarcado en la crisis del paradigma productivista que inspiró de forma casi exclusiva
la Política Agraria Común hasta los años ochenta, supone la formulación de un nuevo
modelo para la agricultura y el medio rural de la UE (MATA, 2004). Se trata de un
modelo todavía en proceso de elaboración, con muchas incertidumbres y carencias,
pero sustentado de modo cada vez más firme en el concepto de la “multifuncionalidad”
de la actividad agraria dentro de los espacios rurales y en la atención que merecen las
externalidades positivas de la agricultura y, concretamente, su capacidad de gestionar
y salvaguardar el patrimonio paisajístico.

Por eso, la gestión del paisaje en extensas áreas de Europa no puede desligarse en la
actualidad de la agricultura, de los agricultores y de la política agraria. Una política
fuertemente sectorial hasta ahora como la PAC se perfila cada vez con más fuerza
como una política territorial (ABAD y NAREDO, 1997; MASSOST, 2003; REGIDOR,
2003) que adquiere su específico sentido en cada contexto paisajístico. Lejos de
constituir una limitación o un impedimento, la gestión de los valores del paisaje
(salvaguarda de su identidad y aprovechamiento económico de los recursos
paisajísticos) aparece hoy como una oportunidad para la agricultura y para el medio
rural (AMBROISE, 2000), y como una garantía para el futuro de muchos paisajes.

3. Los desafíos y compromisos de una política de paisaje

El desafío mayor de la renovada concepción de paisaje del Convenio de Florencia

consiste, como se ha dicho, en la necesidad de actuar políticamente sobre todo el
territorio. Proteger, gestionar y ordenar5 son los objetivos de la política paisajística,
dependiendo de las características y el estado del paisaje en cada lugar. En unos casos
será preciso proteger áreas o elementos del paisaje por su elevado interés, por su
representatividad o, simplemente, por el aprecio social que merecen; en otros, ante
situaciones de manifiesto deterioro, será necesario restaurar, rehabilitar o crear
(“ordenar”); en muchos paisajes será sólo cuestión de gestionar procesos de
transformación, de modo que los cambios puedan integrarse en el paisaje sin
menoscabo de su carácter. Como cualidad de todo el territorio, ningún suelo tendría
que resultar, pues, ajeno a la acción paisajística. Esa es, a mi modo de ver, la
potencialidad mayor para la gestión sostenible del territorio de un concepto de paisaje
integrador, dinámico, participativo (por percibido) y ligado, ante todo, a la calidad de
vida; el poner de manifiesto que todo el territorio precisa gobierno, superando la
sacralizada separación entre lo protegido (ya sea natural o urbano) y el resto, donde
todo cabe.

El compromiso genérico de una política de paisaje con todo el territorio se concreta en

cinco grandes objetivos que el propio Convenio señala y que conducen desde las
tareas de conocimiento y estudio, a la acción. Son los siguientes:

5
“Ordenar” en la traducción al castellano de aménager o management.
 - Conocer y cualificar los paisajes para educar, sensibilizar y actuar.

- Reconocer jurídicamente el paisaje como componente esencial del marco de

vida de la población, componente de su identidad y expresión de la diversidad
de su patrimonio común, natural y cultural

- Definir y aplicar políticas específicas de paisaje para la protección, gestión y

ordenación de los paisajes

- Integrar el paisaje en las políticas de ordenación del territorio y urbanismo,

cultural, ambiental, agraria y turística, y en todas aquellas que puedan tener un
efecto directo o indirecto sobre el paisaje

- Desarrollar y aplicar procedimientos de participación pública

3.1. Conocer los paisajes para educar, sensibilizar y actuar: desafíos

metodológicos

La defensa y gestión de los valores del paisaje ha de venir precedida de conocimiento,

de un conocimiento ajustado a la escala de trabajo y a los objetivos paisajísticos que
se pretenden alcanzar. La polisemia del paisaje y la existencia consiguiente de diversos
enfoques disciplinares hacen que los estudios de paisaje orientados a la acción
presenten todavía un panorama metodológico bastante abierto. No obstante, considero
que en los últimos años se está avanzando hacia el desarrollo de una metodología
operativa y crecientemente compartida, impulsada precisamente por la necesidad de
dar respuesta a los compromisos de la política de paisaje que el Convenio de Florencia
establece. Esta opinión se fundamenta en la experiencia paisajística de agencias
públicas que aúnan análisis y acción, como ha ocurrido en el Reino Unido con The
Coutryside Agency y Scottish Natural Heritage (SWANWICK, 2003a; SCOTTISH
NATURAL HERITAGE-THE COUNTRYSIDE AGENCY, 2002) o Coutryside Council for
Wales. Son también provechosos los resultados del magno proyecto “Politiques
Publiques et Paysages. Analyses, Évaluation, Comparaisons”, puesto en marcha por el
Ministerio de Ecología y Desarrollo Sostenible de Francia entre 1998 y 2003
(LUGINBÜHL, 2004), así como la experiencia italiana (CLEMENTI, 2002; CANEVARI y
PALAZZO, 2001), holandesa (SASSO, 1999) y suiza (OFEFP, 2003) en materia de
planificación paisajística.

a) Un método para comprender el carácter y la diversidad de los

paisajes

La trayectoria británica en ese sentido a lo largo de los últimos tres decenios es

reveladora. Durante bastantes años, especialmente durante los setenta, en el Reino
Unido se centró la atención en la idea de la “evaluación del paisaje” (landscape
evaluation6), en la medición de aquello que hace a un paisaje mejor que otro. El
énfasis en las aproximaciones supuestamente objetivas, “científicas” y a menudo
cuantitativas para la determinación del valor del paisaje (landscape value), que

6
En el sentido de cantidad de valor de algo, en este caso el paisaje, distinto del concepto de assessment,
que se impondrá años después (Oxford Advanced Dictionary, 2003, pp. 428 y 61).
llegaron a estar muy de moda7, provocaron un alto grado de desilusión con este tipo
de trabajos y fueron muchos los que consideraron inadecuado reducir algo tan
complejo como el paisaje a una serie de valores numéricos y fórmulas estadísticas
(SWANWICK, 2003b). Los cambios en la forma de hacer de la Coutryside Commission
se advierten ya en la década siguiente, de modo que a mediados de los ochenta se
formula la herramienta del landscape assessment con un conocido estudio piloto en
Mid Wales Upland y otros posteriores, en los que adquiere un creciente protagonismo
la tarea de descripción y clasificación del carácter del paisaje (landscape character), es
decir, de lo que hace a un área distinta o diferente de otra (y no necesariamente más
valiosa que otra). La experiencia adquirida en esos años se concretaría en un
documento metodológico y práctico en Escocia (COUNTRYSIDE COMMISSION FOR
SCOTLAND, 1992) y en otro algo posterior de la Countryside Commission inglesa
(1993).

En el último decenio se ha fortalecido la idea de landscape character como concepto

central del análisis y la acción paisajística a todas las escalas, consolidándose como
principal instrumento paisajístico el Landscape Character Assessment (LCA), debiendo
entenderse este último término, a veces utilizado o traducido al castellano como
“evaluación”, como el proceso que permite formarse una opinión fundada sobre el
carácter del paisaje tras haber sido estudiado cuidadosamente. De la consolidación del
LCA en la práctica actual de la Countryside Agency quisiera destacar cinco aspectos
principales en los que fundamentar un método extrapolable a otros territorios, atento
siempre a sus peculiaridades:

- El interés por el “carácter del paisaje” (de cada paisaje), es decir,

por lo que hace a un paisaje diferente de otro, y la necesidad de su
estudio en profundidad.
- El establecimiento de relaciones estrechas entre el carácter y la
dimensión histórica del paisaje.
- La vinculación del estudio y caracterización del paisaje a la emisión
de juicios y toma de decisiones, aunque con plena autonomía de la
primera fase analítica del proceso.
- El énfasis en el potencial de uso del paisaje a diferentes escalas.
- La necesidad de incorporar a los agentes sociales implicados en la
construcción y el uso del paisaje.

Los métodos de estudio del paisaje para la acción paisajística, tanto los dedicados a la
ordenación y gestión de sus valores, como los de naturaleza más proyectiva o de
diseño –tradicionalmente asociados a la arquitectura del paisaje- coinciden pues en la
necesidad de comprender el carácter de cada paisaje. La lectura comprensiva se lleva
a cabo a través del conocimiento de los componentes y las reglas que rigen su
materialidad evolutiva –reglas históricas en muchos casos-, y mediante la
identificación y caracterización de las configuraciones que expresan, a diferentes
escalas, la diferencia de un paisaje respecto de sus vecinos.

La tarea de caracterización, en la que debe sustentarse cualquier proyecto de paisaje,

adquiere, pues, un papel central, porque la intervención paisajística ha de velar por el
mantenimiento, la mejora y el realce del carácter de cada paisaje, y, en el caso de una
actuación creativa, concebirla y desarrollarla sobre la base del conocimiento profundo

7
Se convirtió en una referencia obligada el Manchester Landscape Evaluation Study. ROBINSON et alii
(1976).
de los mecanismos de producción y de transformación de los paisajes afectados
(CEPAGE, 2004:20).

El énfasis en el carácter del paisaje como objeto de la acción paisajística, de todo

aquello que hace a cada parte del territorio distinta de otra, al margen de su calidad o
valor, está promoviendo estudios sistemáticos de caracterización del paisaje. En este
aspecto la escala condiciona grandemente la naturaleza del estudio paisajístico, más
allá incluso del alcance operativo de sus posibles determinaciones. A escalas pequeñas,
para el tratamiento de territorios medios y grandes, los métodos están dirigidos,
preferentemente, hacia la identificación, caracterización y expresión gráfica y
cartográfica de la diversidad paisajística del territorio. Por su escala, son estudios
habitualmente realizados por equipos de especialistas, basados sobre todo en el
conocimiento experto, en el manejo de bases cartográficas y de datos, y en el trabajo
sistemático de campo, pero con dificultades obvias para incorporar la participación
pública e, incluso, para un tratamiento exhaustivo de las dinámicas y de la calidad del
paisaje.

La Countryside Agency ha reconocido, en relación con la propuesta tipológica de The

Character of England, que se trata de estudios “top-down” (de arriba abajo), pero con
la virtualidad de ofrecer una panorámica de la diversidad paisajística para un gran
territorio y de servir de marco a estudios de identificación de mayor detalle,
concretamente a los Landscape Character Assessments de las demarcaciones
subregionales y locales (THE COUNTRYSIDE AGENCY-SCOTTISH NATURAL HERITAGE,
2002, capítulos 2 y 6). Un procedimiento similar ha guiado la obra Regional
Distribution of Landscape Types In Slovenia (MARUSIC, J. y JANCIC, M., 1998) o el
Atlas de los paisajes de España (MATA OLMO y SANZ HERRÁIZ, 2003). Lo deseable
sería que este tipo de contribuciones de identificación y caracterización a pequeña
escala integrase a los de escala mayor; pero esa posibilidad depende de cómo estén
distribuidas las competencias en materia territorial dentro de cada estado y de cuáles
sean los niveles de cooperación y coordinación entre las distintas administraciones
públicas. En cualquier caso, si por razones diversas no es factible la integración de las
distintas escalas de estudio, siempre queda la posibilidad de complementariedad de los
trabajos de caracterización, impulsados frecuentemente por administraciones
regionales con competencias en materia de paisaje (BRUNET-VINCK, 2004).

En el método de identificación y caracterización, la experiencia aconseja abordar por

una parte los elementos constitutivos del paisaje y por otra, lo que es propiamente la
diversidad paisajística del territorio, expresada en unidades de paisaje, “áreas de
carácter” –o simplemente en paisajes-, que resultan de una particular articulación y
organización de los elementos citados. Debe ser un estudio “intencionado”, con un
objetivo claramente paisajístico, interesado por el reconocimiento y la interpretación de
los caracteres estructurales del paisaje, es decir, de aquellos elementos dotados de
relativa estabilidad y permanencia, y expresivos de la identidad paisajística de los
lugares. No valen, pues, los inventarios prolijos y compartimentados propios de los
estudios ambientales o de medio físico, que aún es habitual encontrar en los pliegos de
condiciones técnicas de los instrumentos de ordenación paisajística, sino el estudio de
componentes naturales y culturales paisajísticamente relevantes.

La información procedente del proceso de participación pública resulta muy útil en esta
fase de caracterización, orientando y enriqueciendo el análisis; la gente en general o
los expertos seleccionados no suelen tener dificultad a la hora de señalar los elementos
más característicos del paisaje de su comarca o de su municipio, sobre todo cuando el
territorio considerado tiene cierta unidad e imagen paisajística, como ha ocurrido en el
trabajo llevado a cabo en el Área Metropolitana de Murcia. Cuando el ámbito de
estudio supramanicipal es más extenso y diverso, la experiencia nos indica que los
elementos caracterizadores del paisaje en opinión de la gente suelen referirse al propio
municipio o al territorio más cercano, de manera que la encuesta del paisaje resulta
ser también una buena vía para medir el nivel de pertenencia comarcal y el grado de
conciencia de comarca que la población tiene. Eso es lo que se concluye de la encuesta
llevada a cabo en la comarca del Noroeste de de la Región de Murcia, dentro de la
elaboración de sus directrices de paisaje FERNÁNDEZ MUÑOZ y MATA OLMO, 2007).

Junto a los elementos estructurantes del paisaje, el estudio de la diversidad paisajística

se concreta habitualmente en las denominadas unidades de paisaje. Se trata de un
concepto de uso frecuente y creciente, cuya definición y tratamiento metodológico no
está, sin embargo, definitivamente cerrado (PÉREZ-CHACÓN, 2002). Caben, entre
otros, entendimientos de signo ecológico, morfológico o visual, que ponen el acento,
respectivamente, en las relaciones funcionales del mosaico de manchas del territorio
(FORMAN, 1995; TERRADAS, 2003: 66-67), en la fisonomía y en el orden de la
configuración territorial, o en la articulación espacial de las panorámicas y las cuencas
visuales (TÉVAR, 1996).

La definición integradora de paisaje de la Convención de Florencia y numerosas

experiencias de ordenación paisajística desde una perspectiva territorial conducen
hacia un concepto de unidad de paisaje que, además de claro y operativo en el marco
cada proyecto, debería expresar ante todo el carácter y la identidad de cada paisaje a
una determinada escala. Una unidad de paisaje debiera ser, pues, aquella combinación
de elementos que genera una fisonomía particular, una organización morfológica
diferenciada y diferenciable que hace a una parte del territorio distinta de otra. Este
entendimiento de unidad de paisaje implica que la dimensión paisajística del territorio
reside en su particular fisonomía, en una determinada disposición y articulación de las
partes que componen la faz del territorio y le otorgan su peculiar carácter.

El énfasis en lo morfológico -en la configuración- a la hora de identificar y caracterizar

unidades de paisaje no es ajeno, más aún cuando el paisaje se aborda con intención
de actuar, al funcionamiento y a las relaciones de los elementos que modelan la forma,
y a la organización visual de las fisonomías. Lo funcional (o, si se quiere, lo sistémico)
y lo perceptivo constituyen aspectos fundamentales en la explicación y en la prognosis
de la diversidad paisajística expresada en unidades de paisaje. Así debe entenderse el
Convenio Europeo, cuando señala que el “carácter” del paisaje “resulta de la acción de
factores naturales y/o humanos y de sus interrelaciones”.

Nuestra propuesta de análisis de la diversidad paisajística en unidades del paisaje, a

partir de la experiencia en proyectos territoriales, consiste, pues, en partir de la forma
como base del carácter, interpretar funcionalmente cada configuración atendiendo a
las relaciones de sus principales elementos constitutivos (naturales, de usos del suelo e
histórico-patrimoniales) y considerar los aspectos visuales en relación con cada unidad
de paisaje (capacidad de emisión y recepción de vistas, puntos y recorridos de
observación, intervisibilidad con otras unidades y con el conjunto del territorio,
fragilidad), y no al contrario. Es decir, se opta por una identificación de la diversidad
del paisaje basada en su carácter y no en cuencas visuales, por más que las cuestiones
de visibilidad deban ser tratadas en el marco de cada unidad paisajística.
Junto al discurso paisajístico, a la cartografía y a los bloque-diagramas, la fotografía
desempeña un papel muy importante en la caracterización de la diversidad del paisaje
y en su divulgación entre la población. Las fotos no son meras ilustraciones, sino parte
integrante de la interpretación, por lo que deben responder a la configuración del
paisaje, a las distintas escalas de visión en superficie (panorámicas, planos medios y
primeros planos), a sus cambios estacionales si se producen y, en los casos que se
estime necesario, a reproducir elementos o patrones representativos del paisaje. La
función comprensiva debe primar, en este tipo de trabajos, sobre la espectacularidad o
el efectismo, de manera que son más útiles las imágenes realmente observables desde
itinerarios y atalayas frecuentados y accesibles, que las fotos aéreas. Resultan también
de mucho interés las fotografías y las postales históricas, tanto para ilustrar dinámicas,
como para recuperar imágenes culturales y acercar a la población a la historia del
territorio (LUGINBÜHL, 1994: 13-19).

b) El tratamiento de los aspectos visuales: de la evaluación de la

fragilidad al acceso público al paisaje

Un asunto muy importante en los estudios del paisaje, sobre todo en los orientados a
la acción es, como se ha señalado, el de los aspectos visuales, pues el paisaje es la
percepción del carácter del territorio. En este terreno es preciso considerar tanto lo
relacionado con la fragilidad, como con el acceso a la visión y a la interpretación de la
diversidad paisajística del territorio, garantizando en lo posible una accesibilidad
pública. Este último aspecto requiere mayor atención de la que hasta ahora se le ha
prestado, para responder adecuadamente a la puesta en valor de los recursos
paisajísticos y a la educación y sensibilización en los valores del paisaje.

El cruce de la calidad del paisaje con las presiones que gravitan sobre el mismo y los
impactos producidos o previsibles conducen al tratamiento de la fragilidad del paisaje.
Es un asunto de interés para la ordenación paisajística, tanto para el establecimiento
de áreas de protección y criterios de integración, como para la indicación de ámbitos
con capacidad de acoger usos del suelo -incluidos los desarrollos edificatorios- sin
impactos significativos. En la experiencia de la Countryside Agency del Reino Unido se
han utilizado las nociones de “capacidad” y “sensibilidad” (capacity & sensitivity), en
ocasiones empleadas como sinónimos, para señalar (SWANWICK, 2003b), por una
parte, el grado en el que un tipo o unidad de paisaje puede acoger cambios sin efectos
significativos en su carácter (capacity), y, por otra, la mayor o menor vulnerabilidad a
la pérdida de carácter de un paisaje (de algunos de sus elementos constitutivos o del
conjunto) como consecuencia de determinadas presiones (sensitivity).

En los proyectos de ordenación del paisaje en España el uso de la noción de

“fragilidad” y los métodos para su estimación se han asociado a las aproximaciones
más visuales (ESCRIBANO y otros, 1987), con un detallado desarrollo, por ejemplo,
en la Guía para la elaboración de estudios del medio físico, publicada en diversas
ediciones por el Ministerio de Medio Ambiente; “fragilidad” podría entenderse aquí
casi como sinónimo de la idea de visual sensitivity, ampliamente experimentada en
diversos Landscape Character Assessments en Inglaterra y Escocia. No obstante, la
propia experiencia británica, y en cierto modo también la acumulada en Francia,
Suiza u Holanda en materia de vulnerabilidad del paisaje, aporta hoy un cuerpo de
conocimientos y de método que, aunque no cerrado, resulta útil para el tratamiento
de un asunto ineludible en la acción paisajística, tanto en las de carácter más
estratégico, propias de documentos de ordenación subregionales, como en las que se
han de abordar los efectos de un determinado uso o implantación sobre un paisaje
concreto.

En ese último sentido son de interés las precisiones que diversos trabajos de The
Countryside Agency y de Scottisch Natural Heritage han planteado en torno al
concepto de Landscape Sensitivity8 –insistimos, el más próximo en España al de
“fragilidad del paisaje9”-. Aunque es evidente que las nociones de “sensibilidad” o de
“vulnerabilidad” del paisaje tienen una dimensión claramente visual, se ha considerado
oportuno diferenciar, dentro de los estudios e instrumentos que atienden
prioritariamente a la salvaguarda del carácter del paisaje, entre la “sensibilidad general
del paisaje” y la “sensibilidad” en relación con un tipo específico de cambio o de
presión. A su vez, dentro del primer tipo de “sensibilidad” o “fragilidad” –y esto es
importante- debe distinguirse la “sensibilidad del carácter del paisaje” (landscape
character sesitivity), es decir, la que tiene que ver con la configuración del paisaje
como un todo, con su calidad e integridad, con la vulnerabilidad al cambio de cada uno
de sus elementos constitutivos y de su aspecto estético, de la “sensibilidad visual”
(visual sensitivity) del paisaje, que afecta a su visibilidad y a su capacidad potencial
para mitigar los efectos visuales de cualquier cambio que pudiera tener lugar. La
visibilidad, como bien sabemos, estará en relación con la forma y disposición del
relieve y, en detalle, con la capacidad de apantallamiento de la cubierta vegetal, pero
también con la cuantía de la población que previsiblemente percibirá los cambios del
paisaje, es decir, con lo que hemos denominado nivel de frecuentación del paisaje,
tanto por razones de visita como de desplazamiento habitual.

Nuestra experiencia en instrumentos de ordenación del paisaje de escala subregional,

dentro de figuras de planificación territorial integral o en forma de directrices
específicamente paisajísticas, nos lleva a afirmar que para esos ámbitos lo más
conveniente es abordar lo que la práctica en Inglaterra ha denominado general
landscape sensitivity, o “fragilidad general del paisaje”, resultado de la consideración
conjunta de la fragilidad del carácter o intrínseca a su configuración, elementos y
calidad, y la fragilidad visual. Esa “fragilidad general”, que no responde a ningún
cambio de uso o implantación concretos, puede representase cartográficamente y
referirse a las unidades de paisaje o a subunidades y patrones más reducidos. En los
estudios para la propuesta de directrices de paisaje de las comarcas del Noroeste,
Altiplano y Área Metropolitana de Murcia (Región de Murcia), la estimación de la
fragilidad y su correspondiente cartografía se ha realizado para cada una de las
unidades de paisaje, por considerarlas, a la escala de trabajo adoptada (1:25.000),
suficientemente homogéneas en su carácter y visibilidad como para recibir un valor de
fragilidad (alto, medio o bajo) referido al conjunto.

Aunque la estimación de la fragilidad general no atiende, como se ha dicho, a un

cambio de uso o impacto específico, lo cierto es que las directrices de los documentos
de ordenación plantean habitualmente restricciones genéricas para los paisajes o
áreas de más alta fragilidad en relación con las implantaciones más habituales y de
más alta capacidad de perturbación (red eléctrica de alta tensión, parques eólicos,
instalaciones radioeléctricas, canteras, etc.). En este sentido es en el que “sensibilidad”
o “fragilidad” y “capacidad” pueden entenderse como términos intercambiables.

8
Hay que tener presente que en el Reino Unido, la cuestión de landscape sensitivity y landscape capacity
es abordada específicamente, además de por Landscape Character Assessment Guidance, por el
documento Guidelines for Landscape and Visual Impact Assessment, difundidos casi al mismo tiempo.
9
En el sentido de que “puede deteriorarse con facilidad” (segunda acepción del diccionario de la RAE).
No obstante, las recomendaciones de carácter estratégico o las limitaciones de
obligado cumplimiento de un instrumento de ordenación del paisaje en materia de
fragilidad (o, sensu contrario, de capacidad de parte del territorio para acoger usos de
alta incidencia paisajística), no evita la necesidad de estudios de fragilidad específicos y
con el detalle que sea preciso para determinados usos e implantaciones10. En este
aspecto, el procedimiento estaría más próximo al de la Evaluación de Impacto
Ambiental, pero atendiendo a las cuestiones de contenido esenciales del General
Landscape Sensitivity, es decir, yendo más allá de la pura “fragilidad visual” (visual
sensibility) y considerando la incidencia sobre el carácter del paisaje. En esa línea se ha
trabajado en la Estrategia de Energía Renovable de la Región Suroeste de Inglaterra
(LAND USE CONSULTANTS, 2003) y ese fue también el criterio que nos guió en la
redacción del Plan Especial de Antenas de Telefonía Móvil de Menorca antes
mencionado. Algunas administraciones públicas se están dotando, de hecho, de
instrumentos, recomendaciones o guías específicas para la integración paisajística de
determinadas implantaciones de elevado impacto, como los grandes parques de
aerogeneradores, que concitan hoy debates sociales acalorados exigentes de
concertación. El documento recientemente difundido por el Ministerio de Recursos
Naturales y de la Fauna del Gobierno de Québec para la armonización de ese tipo de
implantaciones constituye en lo metodológico y en sus propuestas concretas una
iniciativa de mucha utilidad (MRNF, 2007).

Pero junto a la evaluación de la fragilidad, el estudio de los aspectos visuales del

paisaje debe conducir también a una propuesta razonada y jerarquizada de rutas y
miradores que permitan la observación y la interpretación de la diversidad paisajística.
El propio proceso de estudio del paisaje, de sus estructuras constitutivas y de las
unidades o áreas paisajísticas, es a la vez una excelente oportunidad para reconocer
los itinerarios que mejor permiten el reconocimiento del paisaje, para el análisis del
estado, accesibilidad y régimen jurídico de dichos itinerarios o rutas, así como para la
determinación de aquellos puntos panorámicos, institucionalizados o no en forma de
miradores, que permiten observaciones más amplias y ricas.

La experiencia adquirida en España en distintos estudios de análisis y ordenación del

paisaje de escala comarcal permite establecer algunos criterios para fundamentar
propuestas de calidad tanto en los aspectos meramente visuales como en los
interpretativos. El objetivo último del establecimiento de este tipo de itinerarios
persigue una experiencia placentera en la observación de panorámicas, pero también y
sobre todo, un ejercicio de interpretación de los distintos planos y paisajes observados.

En la medida de lo posible, para reforzar el interés de las rutas de paisaje y para

engarzar en ellas elementos singulares de valor patrimonial, tanto cultural como
natural, es muy recomendable utilizar caminos históricos, que han constituido ejes
tradicionales de articulación regional o comarcal. Estos caminos suelen integrar
pueblos, parajes y paisajes de elevado aprecio social, en los que no faltan edificios de
interés patrimonial e histórico, que en ocasiones cuentan ya con algún tipo de
protección. Lo interesante es que algunos de estos edificios –iglesias, ermitas,
castillos, torres defensivas, grandes construcciones agrícolas, etc.- puedan convertirse,

10
De esa forma procedimos, por ejemplo, en la redacción del Plan Especial de antenas de telefonía móvil
de Menorca (CONSELL INSULAR DE MENORCA, 2002), considerando, además de la fragilidad
general del paisaje (méritos intrínsecos y visibilidad del paisaje), los ámbitos de mayor accesibilidad en
relación con las carreteras más frecuentadas y las implantaciones ya existentes con capacidad de acoger,
sin impactos significativos, las instalaciones de la red.
cuando reúnan condiciones, en los miradores del paisaje. De esa forma, la visión y la
lectura del paisaje se convierten en el argumento de la experiencia patrimonial de un
territorio, superando visiones frecuentemente fragmentadas y muy polarizadas en lo
monumental (rutas del gótico, ruta de la sal, ruta de la molinería…) y proponiendo una
valoración del patrimonio territorial en su integridad a través de la experiencia
paisajística.

Esa fue ya nuestra opción en la propuesta de itinerarios de interés paisajístico apoyada

en los históricos “caminos de Huerta” de la muy transformada vega murciana,
engarzando en ellos piezas singulares de la huerta bien conservadas (“rincones de la
huerta”), monumentos y miradores. Lo ha sido también en la promoción de itinerario
paisajístico de primera categoría conocido como el Camí de Cavalls, en la isla de
Menorca. Se trata de un camino perimetral de comunicación y defensivo, que se
atribuye a la presencia inglesa y francesa en la isla durante el siglo XVIII. Sus
potencialidades paisajísticas son excepcionales, integrando la interesante red de faros
insular, aunque con el paso del tiempo el abandono en unos casos, y la ocupación
privada de determinados tramos, había llevado en los últimos años a su deterioro y
desuso. Ante las posibilidades de una ruta de esta naturaleza y el aprecio local que la
misma merece, el Plan Territorial Insular, con una clara fundamentación paisajística,
propuso entre sus acciones de fomento de acceso al paisaje, la recuperación y puesta
en valor del Camí de Cavalls, con un uso restringido a peatones y caballerías. Esa
propuesta ha dado lugar al Plan Especial del Camí de Cavalls, aprobado hace algunos
años, y cuya gestión ha supuesto la señalización del mismo y acuerdos con la
propiedad, cuando ha sido necesario, para el Camí recupere su condición de
infraestructura al servicio del acceso público a la naturaleza y al paisaje, sin
menoscabo de las servidumbres agropecuarias y de seguridad que este viario posee.

De igual modo, en el proyecto “Valoración del patrimonio territorial del valle del
Nansa”, promovido por la Fundación Marcelino Botín en esa comarca de Cantabria, la
valoración de la diversidad paisajística del valle –rico mosaico de paisajes montañeses
en excelente estado de conservación- constituye uno de los fundamentos del modelo
territorial propuesto. Aquí, una vez más, la iniciativa de cuatro rutas de interés
paisajístico para el reconocimiento y valoración del patrimonio territorial a través del
paisaje, se asienta en la red de caminos históricos, estudiados con detalle dentro del
proyecto. Sobre estos caminos, junto a miradores panorámicos sobre collados y cuetos
de excelentes vistas, el proyecto señala una serie de edificaciones de interés
patrimonial (iglesia de Sarceda, ermita de Santa Eulalia, Torre de Obeso, Prado
Concejo de Tudanca, etc.) y de pequeños asentamientos que ofrecen a un tiempo
visiones muy valiosas del paisaje en distintos planos, y el interés patrimonial de
edificios y asentamientos con valor propio y como elementos de organización del
paisaje de proximidad del que históricamente forman parte.

c) La consulta pública: los paisajes “reconocidos”, los problemas

paisajísticos, las aspiraciones en materia de paisaje

La participación social, desde las iniciativas de consulta sobre caracterización, uso y

valoración del paisaje, hasta la toma de decisiones, constituye, como hemos destacado
en la primera parte de este texto, un aspecto esencial del concepto y de las propuestas
de paisaje que formula el Convenio de Florencia. Los planteamientos sobre
participación del Convenio suponen una renovación para la política de paisaje, incluso
allí donde ésta cuenta ya con cierta tradición, como se ha señalado recientemente para
Italia (ZANCHINI, 2002). Exigen reflexión y esfuerzos para diseñar las formas de
consulta más pertinentes y la implicación de la población y de los agentes sociales en
los procesos de toma de decisiones, concretamente en los que el CEP denomina
“objetivos de calidad paisajística”, que deben responder a las “aspiraciones de la
población”. Y es también, a nuestro juicio, un camino para la democratización de las
iniciativas de planificación territorial en general (no sólo de las paisajísticas), por todo
lo que el paisaje tiene de consciencia y conciencia social del territorio, y por sus
posibilidades para la lectura y el debate colectivos sobre el territorio percibido y el
territorio deseado.

Casi todo está por hacer en este terreno. La Convención de Aarhus de 25 de junio de
1998 sobre el acceso a la información, la participación y el acceso a la justicia en
materia de medio ambiente entró en vigor el 30 de octubre de 2001 e inspira
abiertamente el Convenio del Paisaje; lo enriquece en todo lo que concierne a
objetivos, métodos y fases de la participación pública en la realización de políticas de
paisaje, ya sea a través de planes específicamente paisajísticos, o de planes
territoriales y sectoriales.

¿Cuál es el objetivo y el alcance que debe tener la participación en un proyecto de

paisaje? No hay una respuesta sencilla ni única a esta cuestión; varía según las
características sociales de cada territorio y el nivel de compromiso político con la
participación ciudadana y, en todo caso, se enfrenta a la insuficiente experiencia en la
formulación y aplicación de iniciativas de prospección social en planes de gestión
paisajística. Con frecuencia la primera y principal dificultad de los procesos
participativos no es técnica, sino política. La participación no es fruto de la decisión de
expertos, sino una opción política que luego se concreta mediante diversas
herramientas (REBOLLO, 2001).

La primera cuestión que debe ser resuelta al inicio del proceso de participación son los
asuntos que merecen ser tratados en una iniciativa de prospección paisajística. Se ha
ido generando alguna experiencia en diversos trabajos realizados en estos últimos
años -por nuestra parte en la Región de Murcia-, y han sido significativos también los
avances en la consulta pública promovidos para la elaboración de los catálogos de
paisaje por el Observatori de Paisatge de Cataluña. En el recuadro ajunto incluimos un
guión tentativo –y ya experimentado- de los ejes de la consulta, referidos tanto a la
caracterización del paisaje, como al diagnóstico de sus valores y problemas, y al
planteamiento de propuestas.

Un guión para la consulta pública sobre paisaje y territorio:

– El carácter y la identidad del paisaje : elementos o aspectos que permiten

la caracterización del paisaje; denominaciones locales; lugares más
representativos y preferidos
– La visión del paisaje: itinerarios, miradores y lugares más frecuentados
– Procesos, cambios y problemas del paisaje: identificación y jerarquía de
las dinámicas territoriales que generan cambios y problemas en el paisaje.
– Las aspiraciones paisajísticas y las propuestas: definición de elementos
y paisajes que merecen ser protegidos, mejorados o recuperados, acciones
específicas de otra naturaleza
Al mismo tiempo, es importante también decidir a quiénes en conveniente involucrar.
El término partes interesadas, utilizado con frecuencia en la literatura sobre
participación, es relativamente ambiguo en un plan de paisaje, pues la práctica
totalidad de la población puede considerarse interesada. Se debe optar primero entre
una vía de participación de base individual, que recoge opiniones del conjunto de la
ciudadanía sobre muestras estadísticamente fiables, o por formas de consulta dirigidas
prioritariamente a los actores y agentes sociales. No se trata de opciones excluyentes,
ya que es posible y, en muchos casos recomendable, combinar ambos métodos. El
objetivo es, en todo caso, contar con una muestra representativa de la sociedad, que
aporte sus distintas representaciones y aspiraciones paisajísticas, y construir sobre esa
base, en diálogo con el juicio experto, un proyecto de paisaje social y políticamente
asumido, y viable en su gestión.

Nuestra experiencia en diversas iniciativas de consulta pública en tres estudios de

directrices de paisaje de otras tantas comarcas de la Región de Murcia (FERNÁNDEZ
MUÑOZ y MATA OLMO, 2007), pone de manifiesto cuánto aporta la participación,
aunque sólo sea en forma de consulta, al conocimiento dinámico del paisaje visto por
la población local, cómo se jerarquizan y justifican socialmente los problemas del
paisaje, y hasta dónde llegan las “aspiraciones paisajísticas de la gente”. Las consultas
se han mostrado como un espejo que refleja la relación de la sociedad local con su
territorio y la conciencia que dicha sociedad tiene de su entorno. En ese sentido, el
planteamiento de problemas y de preferencias paisajísticas resultantes del proceso de
participación ha de entenderse como un elemento muy importante para la elaboración
del proyecto territorial de paisaje y, en concreto, para la definición de los “objetivos de
calidad paisajística”, pero no como argumento exclusivo de las propuestas.

De hecho la consulta pública en los casos murcianos indicados ha servido para poner
de manifiesto, por una parte, distintos modelos sociales de percepción del paisaje,
distintas representaciones que deberían converger en la formulación del proyecto; y,
por otra, algunas incoherencias entre lo que se desea en materia de paisaje y el juicio
que merecen ciertos procesos (socioeconómicos, ecológicos) que actúan en sentido
contrario a lo que se desea. La participación detecta también en ocasiones un
conocimiento local limitado de los recursos paisajísticos existentes en el ámbito
comarcal objeto de ordenación, incluso de recursos que responden a las imágenes
paisajísticas más apreciadas, pero que sólo se conocen y frecuentan cuando tienen
accesibilidad fácil y preferentemente motorizada.

Con todo ello quiere decirse que la participación en materia de paisaje no se concibe
como la única base para elaborar inventarios de actuaciones o como “buzones de
sugerencias”, sino como procesos en los que incorporar “interlocutores sensibles y
perceptivos y no meros contenedores de preferencias” (FIN ARLER, 2000), procesos en
los que se explicitan deseos, pero también contradicciones y representaciones a
menudo divergentes. El papel del experto no se reduce al de mero anotador de
solicitudes y aspiraciones, o al de árbitro en la confrontación de imágenes enfrentadas,
siendo esto último muy importante.

El conocimiento fino de la realidad paisajística, de su diversidad territorial y de su

dinámica, incorporando claves interpretativas locales; los paisajes más reconocidos y
apreciados; las propuestas para su contemplación (CAPARRÓS, ORTEGA y SÁNCHEZ
DEL ÁRBOL, 2002); la evaluación de la fragilidad y de la vulnerabilidad del paisaje; la
indicación y justificación de los más altos valores por razones de integridad,
representatividad y aprecio social, y por la presencia de elementos ecológicos y
culturales relevantes; la formulación de actuaciones, desde la escala territorial al
proyecto singular de creación paisajística; y el diálogo y aprendizaje con responsables
políticos y técnicos, y con la gente, constituyen aspectos de un campo de acción
extenso y necesario para los profesionales del paisaje, que tienen ante todo el
compromiso crítico, como dice Serge Briffaud, de “hacer existir el paisaje a los ojos de
los actores implicados, desenmascarando sistemáticamente lo inteligible que se oculta
detrás de lo sensible”. “(…) El bosquete de abedules sobre la vertiente –añade
expresivamente Briffaud- no debe quedar sólo como esa bella mancha amarilla que
golpea la mirada a la llegada del otoño. Debe ser también percibida como la huella de
una antigua pradera o de un antiguo pastizal, abandonado hace treinta o cincuenta
años” (BRIFFAUD, 2002:7).

La consulta pública: percepción local; paisajes “reconocidos”, problemas

paisajísticos, aspiraciones en materia de paisaje. Experiencia en el valle del
Nansa, Cantabria)

– Las palabras-clave de la percepción local del paisaje: un paisaje NATURAL,

VIRGEN. Un paisaje COMPLETO, DIVERSO

– Los paisajes más apreciados y reconocidos (lo local y lo comarcal): Peña

Sagra; Valle de Polaciones; Collado de Sejos; Cabecera del Tanea; pueblo de
Tudanca; Prado Concejo de Tudanca;

– Una aproximación al diagnóstico local del paisaje: un paisaje BIEN

CONSERVADO; un paisaje DESCONOCIDO, TRANQUILO , no valorizado
turísticamente (comparaciones con valles vecinos)

– Los problemas de gestión agrícola y forestal como problemas paisajísticos: el

abandono de prados y pastos y el “cierre” del paisaje. Los fuegos y los
incendios, una cuestión conflictiva (los técnicos y los ganaderos). El difícil
futuro de una ganadería subvencionada

– El papel protagonista de un río agónico en el imaginario colectivo

– Las propuestas: un río vivo; un turismo tranquilo, no masivo; alternativas para

la ganadería

Fuente: Valoración patrimonial del Valle del Nansa. Identificación y caracterización del
patrimonio paisajístico. Fundación Marcelino Botín-Universidad de Cantabria-Fundación
General de la Universidad Autónoma de Madrid, 2006-2007 (Extraído del documento
de participación pública de paisaje, elaborado por Santiago Fernández Muñoz).

En definitiva, como han puesto de manifiesto los procesos de participación ciudadana

en la ordenación del paisaje que promueve el Observatori de Cataluña a través de los
catálogos, de la participación puede y debe esperarse adquisición de información (en
especial de los aspectos y valores “intangibles” del paisaje); contraste y reciprocidad
con el trabajo de los técnicos y expertos; y sensibilización de la gente a lo largo del
propio proceso de consulta y participación. Por el contrario, no cabe esperar resultados
cuantitativos, ni suplir el trabajo técnico, ni siquiera “concertar” objetivos de calidad
paisajística.
d) Valorar el carácter del paisaje en el contexto de cada lugar

Hemos señalado ya en otro lugar (MATAa, 2006) que la tarea de determinar la calidad
del paisaje es delicada y compleja, pero necesaria en las iniciativas de ordenación
paisajística; compleja porque son numerosos los factores que intervienen en la
configuración y en el uso de cada paisaje y, por tanto, numerosos también las
propiedades que permiten juzgar su valor; delicada porque, en la medida en que el
paisaje resulta de la percepción de las fisonomías del territorio, la atribución de valor
está cargada de imágenes y de filtros culturales, cambiantes en el tiempo y en el
espacio. La información procedente de la participación pública es en este aspecto
esencial para conocer las preferencias, relacionarlas con los distintos agentes, grupos y
prácticas sociales, y confrontarlas con el juicio experto, del que no puede prescindirse.

Por la experiencia adquirida en los últimos tiempos en Europa y por la nuestra propia,
el asunto de la valoración debiera además tener presente tres cuestiones principales:

• En primer lugar, que los valores que se atribuyen al paisaje no son universales,
sino que se identifican y asignan en cada contexto territorial, es decir,
atendiendo a la realidad de cada lugar, al carácter e integridad de su paisaje, y
a las formas de aprecio y uso social del mismo; quiere eso decir que, al margen
de paisajes especialmente significados y reconocidos, que requerirían un
tratamiento específico más propio de las políticas de conservación que de las
territoriales, la valoración paisajística cabe para todo tipo de territorios, rurales
o periurbanos, turístico-litorales o de montaña.
• En segundo término, que la determinación de la calidad tendría que considerar
los aspectos específicamente paisajísticos del territorio, es decir, todo cuanto el
paisaje incorpora a la realidad territorial, en la que están también presentes
otras propiedades merecedoras de valoración e intervención. Queremos decir
con ello que el proceso de calificación11 del paisaje, especialmente dentro de
instrumentos de ordenación globales, no debería convertirse en un cajón de
sastre en el que se consideren todos los aspectos ambientales, culturales y
hasta productivos presentes en el territorio (como se hace, por ejemplo, con las
denominadas “unidades ambientales” o “unidades territoriales de síntesis”),
sino prioritariamente aquellos que definen el carácter de la configuración de
paisaje, su estado y su visión.
• Por último, que esta manera de abordar la calidad del paisaje, atendiendo ante
todo a su carácter y al estado de conservación del mismo, es, a nuestro modo
de ver, la de más clara proyección en los objetivos y en las propuestas y
medidas de los proyectos territoriales del paisaje.

Por todo ello, sin ignorar otras formas de proceder y sin entrar en el detalle de los
atributos valorables, nos parece que para la determinación de la calidad del paisaje
como carácter e imagen del territorio, tres son los factores o grupos de factores que
requerirían mayor atención. Junto a ellos, será preciso considerar el nivel de
conservación o integridad que el paisaje presenta, que junto a la calidad atribuida por
los factores considerados, orientarán en cada caso las medidas de protección, gestión
u ordenación que el paisaje pueda requerir. Los aspectos o factores de valoración a
considerar son los siguientes:

11
En el sentido de apreciar y determinar las cualidades del paisaje (DLE).
 (1) La estructura ecológica del paisaje, es decir, la configuración morfológica de
los ecosistemas y su disposición en el territorio.

(2) En segundo lugar, lo que denominamos coherencia del paisaje, es decir, el

grado de adecuación de la forma paisajística, su funcionamiento y su gestión a
las condiciones geoecológicas y a la evolución histórica del territorio12; es el
aspecto más próximo a la idea de carácter, y tiene la virtud de integrar las
dimensiones natural y cultural del paisaje y de hacerlo funcionalmente. Este
aspecto resulta a nuestro modo de ver fundamental en la tarea de valorar el
carácter de cada paisaje, es decir, su especificidad e identidad en el contexto
geoecológico e histórico en el que se ha modelado. Eso permite, de hecho,
asignar altos valores tanto a aquellos paisajes de naturalidad elevada, en áreas
de alta montaña o vinculados a las aguas superficiales, como a paisajes
agrarios de campiña, ganaderos o incluso periurbanos, que aunque carecen de
todos o algunos de los atributos que habitualmente se evalúan con
puntuaciones altas en las valoraciones numéricas (del tipo evaluation), poseen
sin embargo carácter y coherencia con el lugar y su historia y merecen, por
tanto, desde el punto de vista paisajístico una valoración (assessment) positiva.

Estos comentarios alusivos a la importancia del carácter y la coherencia en

relación con la valoración del paisaje se han visto fortalecidos tras nuestra
experiencia de caracterización y valoración del paisaje de la Comunidad de
Madrid. El método seguido, que se ha alejado de los clásicos de evaluation,
criticados y superados por la experiencia de la Countryside Comisión británica,
se ha aproximado a las recomendaciones de Landscape Character Assessment,
atendiendo al principio de coherencia. Eso explica que en el caso de la
Comunidad de Madrid hayan merecido una valoración elevada tanto algunos
paisajes de la Sierra de Guadarrama, como de las campiñas del Henares o de
las vegas del Tajuña –cuando su nivel de conservación era aceptable o bueno-,
porque unos y otros paisajes respondían al carácter del lugar, en coherencia
con el diverso potencial agroecológico y un largo proceso de modelado histórico
del paisaje. Procediendo así se superan resultados convencionales y previsibles
que evalúan habitualmente con puntuaciones altas los paisajes de montaña o
los vinculados al agua, y con puntuaciones bajas (según ello, paisajes de baja o
ingerios calidad) los de llanura y dedicación agraria.

(3) Por último, los aspectos estéticos y los visuales o escénicos del paisaje.

Estos factores –insistimos- son, a nuestro juicio, los que de mejor manera definen la
calidad del paisaje en relación con su carácter. No obstante, se consideran también
otros aspectos que tienen más que ver con el aprecio social, con la identidad o con
determinadas imágenes culturales que con la propia calidad del conjunto paisajístico
en términos ecológicos, históricos, visuales y estéticos. Se valora positivamente, por

12
Coherencia en castellano significa (primera acepción del Diccionario de la Lengua Española, DLE)
“conexión, relación o unión de unas cosas con otras”, sin implicar valoración alguna. En lengua inglesa,
coherence define la situación en la cual todas las partes de algo se acomodan o se disponen bien
conjuntamente (the situation in wich all the parts of something fit together well). Ese es el sentido de
coherencia, incoporado por la Agencia Europea del Medio Ambiente entre los criterios de valoración de
la calidad del paisaje, que aquí adoptamos; es una noción relativamente próxima a la de armonía
(“conveniente proporción y correspondencia de unas cosas con otras” en la primera acepción del DLE),
utilizada también en la valoración del paisaje
ejemplo, la presencia de elementos patrimoniales construidos en el paisaje (un molino,
una presa histórica, un conjunto arqueológico, un edificio religioso, etc.); asociados
con frecuencia a esos elementos patrimoniales o a acontecimientos históricos, algunos
paisajes se cargan también de valores religiosos, mitológicos y simbólicos, al margen
de cual sea la calidad del conjunto; y, por último, es habitual también que en la
valoración de los paisajes se considere tanto la representatividad, o sea, la capacidad
de un componente paisajístico o de un paisaje de expresar de modo muy fiel el tipo de
paisaje al que pertenece, como la rareza o singularidad, es decir, la presencia de
rasgos y elementos raros en el paisaje o de un paisaje extraño como conjunto.

Como se ha dicho, junto a los aspectos o factores de valoración señalados en los

apartados anteriores, es preciso considerar el estado de conservación o integridad
(integrity en la metodología de la Countryside Commission británica, así como en el
proyecto de la SIU para el Ministerio de Bienes Culturales de Italia, CLEMENTI, 2002);
para el caso de la valoración de los paisajes de la Comunidad de Madrid, cuya
administración territorial y ambiental nos requería una evaluación numérica de cada
unidad de paisaje, el factor de nivel de conservación o de integridad ha sido utilizado
como un índice de ponderación (de 1 –muy bien conservado- a 0 –profundamente
alterado-), que multiplicaba el sumatorio de los valores numéricos adjudicados a los
factores anteriormente mencionados.

Sabemos bien por distintos trabajos realizados que la calidad y la atribución de valores
al paisaje por parte de expertos, en los términos que acaban de señalarse o similares,
no siempre son coincidentes con las percepciones locales. Es preciso por ello
confrontar y complementar estas valoraciones con los resultados de la participación
pública. En ocasiones los niveles más altos de aprecio y valoración social coinciden con
los de calidad paisajística estimados por los expertos. En otras, por el contrario, el alto
valor otorgado socialmente a un paraje, a un elemento o a un paisaje como conjunto
recae sobre áreas fuertemente degradadas, que han perdido coherencia y valores
estéticos.

En la Huerta de Murcia, por ejemplo, el elemento y el conjunto más valorado del

paisaje en el proceso de participación pública resultó ser el área de la presa de la
Contraparada, añeja pieza hidráulica que parte las aguas del Segura y las deriva hacia
las dos acequia mayores de ambas márgenes del río; tanto la obra en sí como la
unidad de paisaje de la que forma parte constituyen uno de los ámbitos más
degradados y marginales de la Huerta, requiriendo, justamente por ese desajuste
entre alto valor social y baja calidad objetiva una acción prioritaria de recuperación
paisajística. Sin salir de la Huerta, los denominados Rincones del Segura, unidad de
paisaje configurada dentro de los profundos meandros del río antes de su
encauzamiento, expresiva del más viejo tejido huertano y coherente con el proceso
histórico de modelado del paisaje de la llanura de inundación, es un paisaje de calidad
en el contexto comarcal por su genuino carácter y aceptable estado de conservación,
que goza al mismo tiempo de alta valoración social. La coincidencia de calidad y alto
valor recomiendan para este paisaje acciones de conservación activa, que mantengan
(protegiendo) y realcen (mejorando) sus valores.

d) Conocer las dinámicas: indicadores de cambio en el carácter y en la

calidad del paisaje
Las nuevas políticas de paisaje que se aplican en Europa, así como las que se están
impulsando en Cataluña por el Gobierno de la Generalitat a través del Observatori del
Paisatge, y en Andalucía, con el asesoramiento del Centro de Estudios Paisaje y
Territorio (Junta de Andalucía-Universidad de Sevilla), ponen de manifiesto la
necesidad de contar con indicadores que permitan seguir periódicamente la evolución
y el estado de los paisajes, medir también la efectividad de las iniciativas públicas y
privadas en la mejora de los mismos y conocer la satisfacción de la población. En
noviembre de 2007 tuvo lugar en Barcelona, organizado por el Observatori del
Paisatge, un seminario sobre indicadores de paisaje en Europa, que entre otras cosas
sirvió para poner manifiesto la complejidad y la apertura metodológica del asunto, pese
a los avances observados. A la polisemia del paisaje y a la diversidad de factores –
incluidos los perceptivos- que intervienen en su estado, evolución y valoración social,
se une la relativa novedad de esta política y la carencia en muchos casos de
indicadores territoriales adecuados y contrastados, no sólo ya sólo para evaluar las
dinámicas del paisaje, sino del territorio en general.

En el ámbito del conocimiento y la evaluación cuantificada de los cambios en el

paisaje, nos parece ilustrativo y experimentado el método seguido en Inglaterra por
Countryside Quality Counts (CQC), promovido por The Countryside Agency y English
Nature, y, por tanto, en la línea de Landscape Character Assessment. Se trata de una
iniciativa que responde a la necesidad de comprender adecuadamente los cambios
paisajísticos en el espacio rural, a partir de las recomendaciones del Rural White Paper
del Reino Unido del año 2000. Para desarrollar un indicador de cambio de calidad, y
aunque se reconoce que habría sido necesario considerar atributos tales como
biodiversidad, tranquilidad, patrimonio y carácter, se opta por una serie de variables
espaciales (HAYNES-YOUNG y otros, 2004), disponibles para cada una de las unidades
de paisaje de Inglaterra (156 joint chaacter areas), que resultan identificadoras del
carácter del paisaje y de su calidad. Son las que se recogen en la figura adjunta.

Con la cuantificación en un periodo determinado de los cambios de tales factores o

themes se pretende evaluar la “magnitud del cambio” y la “dirección del mismo”,
concluyendo si la tendencia del paisaje es estable o dinámica y, lo que es relevante
desde el punto de vista del carácter del paisaje, si tales tendencias son “consistentes”
o coherentes (o, en caso contrario, inconsistentes) con la configuración visual del
paisaje. La aplicación de este método al estado de los paisajes en 1998 y 2003 permite
contar con una útil panorámica de las tendencias del countryside inglés y, sobre todo,
con una apreciación bastante certera del cuál ha sido la repercusión de tales
tendencias en el carácter del paisaje como conjunto, y sobre cada una de sus
estructuras o factores constitutivos
Figura 2. Un indicador de la evolución de la calidad del paisaje para las áreas
rurales de Inglaterra

Un indicador de la evolución del la calidad del paisaje en áreas rurales:

Tracking Change in the Character of the English Landscape (CQC)

Para cada Character Area, un índice global considerando

magnitud y dirección del cambio

- Bosques y elementos arbóreos

- Límites parcelarios
- Cobertura agrícola
- Asentamientos
- Hábitats seminaturales
- Rasgos históricos
- Características de ríos y costas

Fuente: Elaboración propia a partir de CQC, 2007:Tracking Change in the Character of the English
Landscape. 1999-2003. Final Repport.

En el caso andaluz (RODRÍGUEZ y VILLA, 2007), a partir de los datos del Mapa de los
Paisajes de Andalucía (2005), se ha desarrollado un conjunto de indicadores básicos
para analizar el estado y las dinámicas del paisaje de la región, que se publicaron en
los Informes de Medio Ambiente de Andalucía (años 2004, 2005 y 2006) y permiten
realizar algunas consideraciones preliminares en relación con la situación y la
evolución reciente de los paisajes andaluces. Por otra parte, con los datos
proporcionados por proyecto Corine Landcover, ha sido posible un primer análisis
diacrónico del paisaje en Andalucía considerando las unidades fisonómicas o de
cobertura que los integran. Aprovechando esta circunstancia; de ello da cuenta el
último Informe de Medio Ambiente de Andalucía, que incluye algunas consideraciones
sobre la evolución del paisaje durante el periodo 1956 -1999.
En Cataluña, por su parte, el Observatori del Paisatge ha considerado también la
pertinencia de un sistema de indicadores de paisaje integrados, estructurados y
aplicables de forma sistemática, con objeto de evaluar la eficacia de las políticas de
paisaje, incorporar los indicadores en la revisión de los catálogos y servir de base para
el informe sobre el estado del paisaje que debe elaborar el Observatorio del Paisaje
cada cuatro años para el Parlament de Cataluña. En este contexto, los indicadores de
paisaje que está elaborando el Observatorio del Paisaje de Cataluña son los siguientes
(SALA, 2007):

a. Transformación del paisaje: cambio en las características naturales y

culturales del paisaje que modifica sus valores o su apariencia. Este indicador
se desarrolla en tres parámetros:
a. Cambio en los usos del suelo por unidades de paisaje de los catálogos
de paisaje.
b. Tipología de superficie construida, con el objeto de visualizar la
transformación del paisaje por el proceso urbanizador.
c. Cambio en la forma de los asentamientos.

b. Evolución de la diversidad paisajística: dinámica de la riqueza en

configuraciones paisajísticas.
c. Fragmentación paisajística, que puede ser territorial, ecológica, social o
visual y que refleja un proceso de rotura de la continuidad de un paisaje y su
coherencia.
d. Valor económico del paisaje: capacidad de un paisaje para convertir sus
elementos en recursos productivos de diferente valoración económica. Este
indicador ha de permitir responder a preguntas elementales, pero relevantes,
como: “¿la calidad de un paisaje hace variar el precio de una botella de vino?”
e. Conocimiento del paisaje: grado de reconocimiento e interacción de la
población con el paisaje. El Observatorio del Paisaje lo evaluará a través de:

a. El reconocimiento del paisaje por parte de la población

b. La generación de conocimientos sobre el paisaje. ¿Cuales son los
agentes, los centros y los espacios de producción de conocimiento sobre
el paisaje?
f. Satisfacción paisajística: grado de satisfacción de la población con el paisaje
que le rodea. Este indicador se basará en la encuesta piloto realizada de la RMB
vinculada al Catálogo de paisaje de este ámbito territorial.
g. Sociabilidad paisajística, para calibrar las relaciones sociales en su sentido
amplio vinculadas al paisaje y generadas (plataformas en defensa del territorio
con especial sensibilidad paisajística, entidades y asociaciones culturales,
centros de documentación, acuerdos de custodia del territorio…)
h. Comunicación en el paisaje. El acercamiento a la dimensión comunicativa
del paisaje, primero a partir de los medios de comunicación convencional
(prensa escrita, radio y televisión) es muy inédita pero fundamental en la
sociedad contemporánea de la Información y la Comunicación. El paisaje ha
entrado –y con fuerza– a formar parte de esta dimensión comunicativa y por
esto es necesario un indicador en esta línea.
i. Actuación pública y privada en la conservación, gestión y ordenación
del paisaje a fin de hacer el seguimiento de las políticas públicas y de las
actuaciones privadas en el ámbito de la conservación, gestión y ordenación del
paisaje (presupuestos, inversiones reales, subvenciones a otras instituciones y
 entidades, adquisición del suelo, convenios de custodia del territorio, venda de
materiales, etc.)
j. Aplicación de los instrumentos de la ley de paisaje (catálogos de paisaje,
las directrices de paisaje, los estudios de impacto e integración paisajística, las
cartas de paisaje o el Fondo para la protección, gestión y ordenación del
paisaje).

4. La acción paisajística: normas, instrumentos y ámbitos para la ordenación

y puesta en valor del paisaje

4.1. El marco normativo: con ley y sin ley de paisaje

Aunque hasta aquí se han recogido ya referencias a estudios del paisaje derivados de
la política paisajística, la intención de este último epígrafe es sintetizar, en lo posible, la
acción pública en materia de paisaje atendiendo a las normas y a los instrumentos que
la promueven, y a los ámbitos preferentes de coordinación y cooperación de políticas
públicas para la defensa y puesta en valor del patrimonio paisajístico.

En los últimos años se aprecia claramente un avance en el terreno normativo. Dos

comunidades autónomas, como es sabido -Comunidad Valenciana y Cataluña-, se han
dotado, en 2004 y 2005, respectivamente, de leyes específicas de paisaje (de
Ordenación del Territorio y protección del paisaje en caso de la Comunidad
Valenciana). Ambas normas asumen literalmente la definición y los compromisos del
Convenio. Se cuenta además, en el momento de redactar este texto, con un proyecto
de ley de protección del paisaje en Galicia, promovido por la administración ambiental,
y es conocida la voluntad de disponer de una norma similar en otras comunidades
autónomas durante la presente legislatura autonómica. Por otra parte, y aun sin leyes
específicas, se ha fortalecido la referencia al paisaje en normas urbanísticas y de
ordenación territorial de reciente aprobación y, de modo todavía incipiente, empiezan a
incorporarse diagnósticos y compromisos paisajísticos en los instrumentos que
concretan la ordenación del territorio a distintas escalas, tanto regional como
subregional e insular.

Disponer de una norma específica de paisaje con rango de ley (y de su desarrollo

reglamentario) ha permitido, en los casos citados de la Comunidad Valenciana y de
Cataluña, convertir la noción de paisaje en un concepto jurídico determinado, regular
los procedimientos de la política paisajística, incluidos los instrumentos que la
desarrollan y el alcance normativo de los mismos, indicar los ámbitos de coordinación y
cooperación interadministrativa y fijar recursos y fondos públicos para la política de
paisaje. Todo ello ha hecho posible, en mayor o menor medida, avanzar en el terreno
de lo concreto, especialmente en la catalogación y valoración del paisaje –sobre todo
en Cataluña-, en el establecimiento de las grandes líneas de acción y menos, hasta el
momento, en la aplicación de propuestas. Es relevante, en este sentido, el documento
Líneas estratégiques en materia de paisatge de la Generalitat de Catalunya
(Departament de Política Territorial i Obres Públiques, 2006), que, partiendo de lo
establecido por las normas que regulan la acción paisajística, constituye una agenda a
largo plazo –la única de esa naturaleza y alcance hasta ahora en España- de
intervención en el paisaje a todas las escalas, desde la territorial a la de proyecto, y en
todos los ámbitos, desde el estudio y la sensibilización social en torno al Observatori
del Paisatge, a la participación en iniciativas europeas.
Pero carecer de ley de paisaje no supone necesariamente inacción política en la
materia. Numerosas comunidades autónomas e islas han comenzado a desarrollar
actuaciones paisajísticas a partir del marco jurídico de la ordenación del territorio y el
urbanismo13 y, especialmente, de los instrumentos que lo desarrollan, ya se trate de
directrices y estrategias regionales, como, sobre todo, de planes subregionales e
insulares. En el caso de las Islas Canarias, dentro de la arquitectura jurídica de la
ordenación territorial y de los recursos naturales establecida por Decreto Legislativo
1/2000 y por su modificación de 2006 (Ley 4/2006 del Parlamento de Canarias), se
están elaborando Planes Territoriales Especiales del Paisaje, que concretan las
determinaciones de los planes insulares de ordenación (PIO) en materia paisajística.
Según la información disponible, se encuentran en fase de avance los de Tenerife y
Gran Canaria.

A las normas y planes de ordenación del territorio hay que sumar, como continuidad
del tratamiento proteccionista del paisaje, las figuras y planes emanados de las normas
de conservación de la naturaleza. En unos casos se trata de la aplicación de la figura
de “Paisaje protegido” de la Ley estatal 4/89 (mantenida por la Ley Orgánica 42/2007,
del Patrimonio Natural y la Biodiversidad), incluida en todas las leyes autonómicas de
espacios naturales, pero de escasa y muy desigual concreción, sobre todo en
comparación con la figura de parque natural. En otros, simplemente de la
consideración de los valores paisajísticos como una cualidad propia de las distintas
figuras de protección, ya se trate de parques, reservas o simplemente de espacios
incluidos dentro de la Red Natura 2000. Frente a las frecuentes alusiones de las
comunidades autónomas a la legislación de espacios protegidos cuando se refieren a
su políticas de paisaje, sorprenden las escasas menciones a las normas de patrimonio
histórico-artístico, pese a la potencialidad paisajística de determinados bienes
culturales y de sus “entornos”, cada vez más abiertos al territorio y al paisaje en las
más recientes leyes autonómicas sobre patrimonio cultural. Hay en este terreno un
largo camino de cooperación por recorrer entre las políticas de paisaje y de patrimonio.

Sean cuales sean las normas e instrumentos de aplicación de la incipiente política de

paisaje, el panorama que ofrecen las comunidades autónomas y la propia
administración central del Estado en este terreno se caracteriza aún hoy por una
elevada dispersión e indeterminación de la cuestión paisajística, por la intencionalidad
mayoritariamente proteccionista de las iniciativas en marcha y por una escasa
incorporación del derecho ciudadano al paisaje; a la vez, resultan todavía
excepcionales –con avances significativos en suelo no urbanizable en Cataluña- las
referencias a los paisajes comunes u “ordinarios”, a los “paisajes de los territorios
intermedios” entre la naturaleza protegida y los conjuntos históricos, con los que el
Convenio de Florencia está especial y novedosamente comprometido.

Esa marco de indefinición y de dispersión no ha impedido que en los últimos años se

haya avanzado significativamente en el conocimiento sistemático de la diversidad
paisajística a través de catálogos, inventarios y atlas. En unos casos se trata de
estudios de escalas medias (1:50.000, 1:25.000), centrados frecuentemente en
comarcas, territorios subregionales e insulares, y orientados directa o indirectamente a

13
Las referencias al paisaje suelen ser aún muy genéricas y eminentemente proteccionistas en las leyes
de urbanismo y ordenación del territorio. Son por tanto los planes los que deben concretar los valores, los
objetivos y las estrategias paisajísticas.
la acción paisajística en el marco de la ordenación del territorio14; en ocasiones la
integración de estos estudios comarcales está dando lugar a atlas regionales a menor
escala, como el de la Región de Murcia. En otras comunidades autónomas se ha
optado por cartografías y caracterizaciones generales de ámbito regional, como las de
Andalucía, la Comunidad de Madrid y la que tiene en marcha la Comunidad Valenciana,
de las que pueden derivarse inventarios o catálogos de paisajes sobresalientes y
singulares, como ocurre en el País Vasco y La Rioja.

Se aprecia en esos estudios diversidad de enfoques, de origen frecuentemente

disciplinar, con mayor énfasis en unos casos en los aspectos visuales, frente a
orientaciones más morfológicas y funcionales en otros. No obstante, los trabajos de
caracterización de unidades, tipos o ámbitos paisajísticos han progresado en la
integración de las dimensiones visual, morfológica y funcional, de acuerdo con la
concepción holística del Convenio. También son diversos los criterios y métodos de
valoración, desde los más clásicos de tipo numérico o evaluation (alto, medio, bajo), a
los que pretenden la valoración del carácter, en la línea de landscape character
assessment. El progreso de conocimiento paisajístico dentro de los límites de cada
comunidad autónoma contrasta con la falta absoluta de coordinación y cooperación en
el tratamiento del paisaje en los espacios de frontera interregionales, tanto en la labor
de conocimiento como en las acciones de incidencia paisajística.

4.2. Las propuestas para el paisaje y la ordenación del territorio

Sin perjuicio de que la política de paisaje pueda plantearse desde otros ámbitos de la
administración pública, se considera aquí que el enfoque y los compromisos del
Convenio de Florencia encajan mejor en la política urbanística y de ordenación del
territorio y en los planes que la desarrollan (ZOIDO NARANJO, 2002). La consideración
del paisaje como cualidad de todo el territorio, sus sinergias con numerosos procesos
territoriales y la necesidad de proceder a acciones, no sólo de protección, sino también
de gestión y mejora, conducen inevitablemente a la ordenación territorial15.

En las dos comunidades autónomas que hasta el momento se han dotado de leyes de
paisaje, los instrumentos de ordenación paisajística tienen entidad propia, aunque se
coordinan y vinculan en sus determinaciones a los planes de ordenación del territorio.
Así ocurre en Cataluña con las Directrices de Paisaje, ligadas a cada uno de los siete
14
Así ocurre, por ejemplo, con los catálogos de paisaje elaborados por el Observatori del Paisatge, de
acuerdo con la norma catalana, o con los estudios de caracterización y propuesta de directrices de paisaje
llevados a cabo por la administración murciana para cada una de las comarcas de la Región. Cartografía y
caracterizaciones del paisaje contienen también los planes territoriales insulares de Menorca y Mallorca,
los avances de los planes especiales de paisaje de Gran Canaria y Tenerife, así como –que sepamos- de
varios de los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional de Andalucía y de otros, en
distintas fases de tramitación, promovidos por la Junta de Extremadura, por el gobierno de Castilla y
León y de Cantabria.
15
Próximas a los planteamientos de los planes de ordenación del territorio en materia paisajística, pero
con características propias, son las Cartas del Paisaje, establecidas por la ley catalana en su artículo 14.
Se trata de un instrumento voluntario de concertación y mediación entre los agentes públicos y privados
del territorio orientado a promover la mejora de los paisajes y la calidad de vida de las personas, mediante
el establecimiento de objetivos de calidad paisajística, estrategias de gestión dinámica del paisaje,
medidas y acciones territoriales, urbanísticas, agrarias, de potenciación del patrimonio natural y cultural,
turísticas y de desarrollo local, con el objetivo principal de dinamizar los valores del lugar donde se llegue
a consensuar un pacto en favor del paisaje. Hasta ahora se han suscrito las Cartas del Paisaje del Atl
Penedès y del Bergadà (BUSQUETS FÀBREGAS y CORTINA RAMOS, 2008).
Planes Territoriales Parciales, así como a los Planes Directores Territoriales, a partir de
los resultados analíticos y proposititos de los llamados Catálogos de Paisaje.

Los Catálogos son definidos por el artículo 9 de la Ley de 2005 como “documentos de
carácter descriptivo y prospectivo que determinan la tipología de los paisajes de
Cataluña, identifican sus valores y estado de conservación y proponen los objetivos de
calidad que han de cumplir”. Lo importante de la opción catalana es que se garantiza
la coordinación y la integración –no sin problemas en la práctica- del instrumento
paisajístico –el Catálogo- en la figura reglada de planificación subregional, es decir, en
el Plan Territorial Parcial, en forma de Directrices de Paisaje; se le reconoce
especificidad a la ordenación del paisaje, pero dentro de y a la misma escala de la
planificación territorial integral, con una proyección muy necesaria también hacia las
políticas sectoriales de incidencia territorial a través las recomendaciones paisajísticas
para los Planes Directores Territoriales.

En la Comunidad Valenciana, más allá del Plan de Acción Territorial de Paisaje, previsto
en el artículo 11.2 de la ley 4/2004 como instrumento para identificar y proteger los
paisajes de relevancia regional en el territorio valenciano, son los Estudios de Paisaje a
los que la citada Ley confía el control paisajístico de cualquier actuación con incidencia
en el territorio y, por lo mismo, los que mayor complejidad presentan en su desarrollo
reglamentario. Los artículos 30.1 y 2 y 11.1 de la citada Ley les otorgan una función
coadyuvante –en esta materia– de la planificación territorial y de la urbanística de
ámbito municipal –o supramunicipal en su caso-. Deben acompañar, por tanto, a los
Planes de Acción Territorial, a los Planes Generales y a los instrumentos de
planificación urbanística que prevean un crecimiento urbano.

En ambos casos, pues, en Cataluña y en la Comunidad Valenciana, la caracterización y

atribución de valores al paisaje como paso previo al establecimiento de objetivos
paisajísticos y a la integración de estas propuestas en los instrumentos de planificación
territorial se lleva a cabo mediante figuras específicas (catálogos y estudios de paisaje,
respectivamente), que en el caso catalán conducen a las Directrices de Paisaje de los
Planes Territoriales Parciales, y en el valenciano, forman parte integrante de los Planes
de Acción Territorial y de los Planes Generales, que se redactan conjuntamente con sus
respectivos Estudios de Paisaje.

Los trabajos llevados a cabo en las distintas comarcas de la Región del Murcia como
propuesta de directrices paisajísticas cumplirían, en principio, los mismos objetivos que
los instrumentos catalán y valenciano de paisaje,

En la mayor parte de las comunidades autónomas, sin leyes de paisaje, la

incorporación de objetivos paisajísticos a los planes de ordenación del territorio,
especialmente a los de ámbito subregional y a los insulares en el caso de los
archipiélagos, se lleva a cabo –cuando la consideración del paisaje tiene lugar- en los
propios planes, a lo largo de su elaboración y formulación, sin que medie ningún
instrumento específico. A nuestro juicio, las normas que actualmente regulan la
ordenación del territorio y el urbanismo en España, y los planes correspondientes,
disponen de suficiente espacio para impulsar una política de paisaje ambiciosa y
comprometida con sus valores, siempre que se cuente con voluntad política para ello y
con equipos técnicos capacitados a tal fin. Las experiencias van menudeando en ese
sentido, aunque es largo el camino que queda por recorrer. Así se ha hecho, por
ejemplo, en distintos planes territoriales de Andalucía (hay aprobados hasta el
momento un total de ocho), en el Plan Territorial Insular de Menorca, aprobado en
2003 y, en menor medida, en el de Mallorca, de 2005, y, como se ha dicho en la nota
12, en otros planes subregionales de distintas comunidades autónomas, ya aprobados
o en fase de tramitación. Aunque se aprecian ciertas diferencias de método y de
alcance normativo, debido tanto a razones técnicas como de marco jurídico, la
inclusión del paisaje en este tipo de documentos presenta a mi modo de ver, y sobre el
papel al menos, ventajas significativas.

Los planes territoriales tienen teóricamente la capacidad de superar la controversia

entre planteamientos estructurales o “de fondo” en materia de salvaguarda de los
valores del paisaje y planteamientos de carácter más formal o epidérmico. Me he
referido ya a este asunto en otro lugar, señalando la polémica entre quienes piensan
que no hay problemas exclusivamente paisajísticos, porque el paisaje es el resultado
formal de los elementos y procesos subyacentes, y quienes defienden la necesidad de
una acción específicamente paisajística para intervenir sobre la apariencia del paisaje
sin necesidad de alterar su base funcional. Un plan territorial tiene en su mano la
capacidad de orientar y controlar muchos de los procesos que provocan la pérdida de
carácter y de calidad del paisaje, y, al mismo tiempo, de intervenir sobre sus aspectos
más fisonómicos o epidérmicos. Esta ha sido nuestra experiencia en el PTI de Menorca,
y es la que se advierte también, no sin problemas (SÁNCHEZ BIEC, 2002), en algunos
planes andaluces o italianos (PCT SIENA, 2000).

Sea como fuere lo que advertimos es que tanto en lo casos de instrumentos derivados
de normas de paisaje, como en los planes territoriales con contenido paisajístico, el
proceso implica siempre una primera fase de caracterización y valoración del paisaje,
y, a partir de ahí, el establecimiento de objetivos paisajísticos. Tales objetivos podrían
asimilarse a los denominados en el Convenio “objetivos de calidad paisajística”, aunque
allí se señala que tales objetivos deben responder a las aspiraciones de la población,
circunstancia todavía excepcional en la planificación territorial que se hace en España.

Es importante destacar que una parte significativa de dichos objetivos paisajísticos,

además de sinérgicos con otros objetivos sectoriales de los planes, son o deberían ser
componentes del la estructura del modelo territorial que cada plan preconiza. Hemos
sintetizado en el gráfico adjunto los que a nuestro juicio constituyen grandes objetivos
paisajísticos para un territorio, a saber: (1) sensibilización social; (2) salvaguarda de
determinados paisajes por su relevante valor y/o aprecio social, mediante técnicas de
zonificación propias del urbanismo y la ordenación del territorio, o a través de distintas
figuras procedentes de la legislación sectorial (propuestas); (3) iniciativas de gestión,
recualificación y mejora; (4) criterios y directrices paisajísticas para las políticas
sectoriales: de obligado cumplimiento para las determinaciones sectoriales del plan, y
como recomendaciones para políticas sectoriales que escapan a la competencia del
mismo; y (5) acceso al paisaje y puesta en valor del patrimonio paisajístico.

Pues bien, excepto el primer objetivo y, en parte, el quinto, los otros tres resultan a
nuestro modo de ver sustantivos para cualquier proyecto de territorio cohesionado y
de calidad que se formula en la estructura del modelo territorial de un plan. Ese
carácter estructurante y sinérgico de los objetivos paisajísticos puede incorporarse al
plan territorial (a los de ámbito comarcal o subregional) desde directrices o estudios de
paisaje con autonomía propia, pero puede también hacerse desde dentro del plan,
desde su propia concepción y desarrollo, haciendo que los objetivos paisajísticos
formen parte desde primer momento del modelo de territorio diseñado.
Figura 3. La ordenación y gestión de los valores del paisaje: instrumentos
y proceso

La ordenación y gestión de los valores del paisaje: instrumentos y

proceso

Sin norma específica Con norma específica de paisaje

Marco: Urbanismo y OT (Directrices, Estudios, Planes de Paisaje)

- Desarrollo en planes y progra- - Un concepto determinado

mas: escalas autonómica y - Procedimiento e instrumentos
subregional reglados: conocimiento y
- Planes generales y especiales acción
- Otras figuras - Determinaciones específicas
e integración en políticas
sectoriales
- Financiación

Caracterización y atribución de valores

Objetivos paisajísticos (¿de calidad paisajística?)

 Objetivos paisajísticos (¿de calidad paisajística?)

Salvaguarda de Criterios y directrices para

Iniciativas de Acceso al paisaje
Sensibilización paisajes (unidades, políticas sectoriales:reco-
Recualificación y puesta en valor
social estructuras, elementos…) mendadas para fuera de
y mejora del patrimonio
de alto interés. Plan; integradas para las
-Técnicas de determinaciones sectoria- paisajístico:
zonificación del Plan - Itinerarios y
miradores
- Integración de
elementos y redes
de interés patrimonial
Modelo
Territorial
Directrices de Paisaje
Estudios de Paisaje
Planes de Paisaje

Elaboración propia
Los trabajos llevados a cabo en distintas comarcas de la Región del Murcia como
propuesta de directrices paisajísticas cumplirían, en principio, el papel de plantear los
objetivos paisajísticos para cada uno de los territorios que serán objeto (algunos de
ellos lo están siendo en estos momentos) del instrumento de planificación subregional
establecido por la legislación murciana de ordenación del territorio. En este caso, sin
embargo, a diferencia de los que ocurre en Cataluña o la Comunidad Valenciana, no se
ha formulado normativamente el modo de integración de la propuesta de ordenación
del paisaje en las Directrices de Ordenación Territorial, quedando tal integración a
criterio de la administración competente.

La propuesta de directrices realizada para la Huerta de Murcia (Comarcas del Área

Metropolitana de Murcia y de la Vega Media), que se resume en el siguiente cuadro,
viene a responder a los grandes objetivos paisajísticos de las futuras Directrices de
Ordenación Territorial de la comarca. Los epígrafes I y II del citado resumen deberían
formar parte de la estructura del modelo territorial, por lo que implican de salvaguarda
y conservación de determinados paisajes (selección y criterios de ordenación), y de
gestión, recualificación y mejora de otros paisajes y estructuras paisajísticas,
competencia en unos casos del propio plan, y en otros, de directrices y
recomendaciones para políticas sectoriales dentro del ámbito espacial del mismo
(MATA OLMO y FERNÁNDEZ MUÑOZ, 2004).

PROPUESTA DE DIRECTRICES DE PAISAJE DE LA HUERTA DE MURCIA

I. Programa de sensibilización social: conocimiento y difusión del

patrimonio paisajístico.

Creación de un centro de interpretación del paisaje de la Huerta.

Redacción de un programa específico de educación ambiental basado en
los paisajes de la Huerta (los que existen en la actualidad se refieren a la
diversidad biológica).

Organización de una exposición sobre los paisajes de la Huerta de Murcia

Redacción y publicación de una guía de los paisajes de la Huerta

II. Salvaguarda y conservación: zonas y elementos de alto interés

paisajístico (ZAIP). Criterios de ordenación.

- Criterios de selección de las ZAIP (resumen):

Unidades de paisaje de alto valor objetivo y elevado aprecio social

(Rincones del Segura y Sierra de la Cresta del Gallo)

Primeros planos y planos medios de los principales miradores (apreciación
de la trama del espacio agrícola y de gran fragilidad)

Entornos de los miradores (acciones de conservación y reordenación)

Elementos sobresalientes de la ‘Huerta’ y sus entornos, destacados en el
proceso de participación pública (azud de La Contraparada, norias de
Alcantarilla y La Ñora, molinos de Funes y Alfatego -siglos XVII y XVIII- y
Palacio de la Seda).

- Criterios de ordenación varían en detalle en función de las zonas, pero en todos los
casos comprenden (resumen):

Regulación estricta de los usos a fin de salvaguardar las tramas características

del paisaje rural

Prioridad para la rehabilitación de edificios de interés patrimonial en las ZAIP,
así como de las actuaciones de recuperación paisajística, y el desarrollo de un
programa agroambiental

Intervención patrimonial de la Administración (compra selectiva de tierras).

III. Mejora, regeneración y gestión del paisaje

Regeneración de los paisajes del agua.

Regeneración de elementos y enclaves de interés especialmente
degradados (meandros abandonados, rincones del Segura, entorno
inmediato de miradores).

Criterios para el tratamiento de linderos de parcelas, cierres y caminos.

Tratamiento de algunas fachadas urbanas de las pedanías de la costera sur
y del pie de los cabezos.

Criterios para la integración de espacios verdes metropolitanos en la trama
del paisaje rural e hidráulico.

Tratamiento de las principales vías de comunicación.

IV. Puesta en valor: Programa para la mejora de la visión e interpretación

del paisaje de la Huerta

Aprovechar y poner en valor las excelentes posibilidades de observación de

la Huerta a diferentes escalas.

Mejorar el estado de los miradores existentes y de otros lugares apreciados
y frecuentados por la población (se incluye propuesta).

Elaborar una oferta de interpretación del paisaje y de itinerarios de interés
paisajístico:

a) Tratamiento integral de la red de miradores de primer orden ya

existentes (formalización, promoción y señalización), así como la
reordenación de los accesos, aparcamientos, información
paisajística y entorno de los miradores).
 b) Creación de nueva red de miradores y de itinerarios paisajísticos
para aumentar la accesibilidad y la calidad de la observación de
los principales paisajes de la llanura (se incluye propuesta).

V. Gestión urbanística y agroambiental

Directrices Paisajísticas del instrumento jurídico de planificación subregional

(Directrices de Ordenación del Territorio) de la Ley 1/2001, de Ordenación
del Territorio.

Un Programa Agroambiental para el mantenimiento y la promoción de las
actividades agrarias, tanto en calidad de actividad principal como
secundaria. Apoyo a iniciativas de salvaguarda y recuperación de los
elementos del tejido rural (linderos vegetales, árboles dispersos, límites y
cerramientos de parcelas, mantenimiento y recuperación de artefactos y
construcciones agrícolas e hidráulicas).

Fuente: Análisis, diagnóstico y propuestas sobre el paisaje del Área Metropolitana de Murcia
(Comarcas de la Huerta de Murcia y de la Vega Media). Consejería de Turismo y Ordenación del
Territorio de la Región de Murcia (2001-2002), 3 vols. III.

La otra posibilidad es, como se ha dicho, abordar el análisis y la ordenación del paisaje
dentro de los instrumentos reglados de planificación territorial de ámbito subregional.
¿Cómo se formulan y se concretan en estos casos los objetivos paisajísticos del plan?
Seguiremos brevemente el procedimiento adoptado en el PTI de Menorca, que
presenta semejanzas con algunos de los instrumentos antes citados.

El paisaje constituye en el Plan de Menorca un argumento central, tanto en el análisis

y diagnóstico territorial como en sus propuestas. Se partía en este caso de un
reconocimiento explícito de los valores del paisaje como objeto de ordenación por
parte de las DOT de las Illes Baears; a ello que se unió el hecho de que en el primer
proceso de participación pública del PTI (un Delphi ambiental) el paisaje resultó ser el
aspecto más valorado, junto al litoral. El compromiso cívico con los valores del paisaje
y el acuerdo entre el Consell Insular y el equipo técnico redactor sobre la defensa del
carácter del paisaje como prioridad del Plan y como recurso esencial del POOT (Plan
de Ordenación de la Oferta Turística) se hace patente en todo el proceso de
elaboración del PTI (MATA, 2003) y se concreta en la propuesta de ordenación, con
directrices y actuaciones implícita y explícitamente paisajísticas. En este último
aspecto queríamos insistir para terminar.

La normativa del PTI incluye entre sus “objetivos generales”, la salvaguarda, gestión y
mejora del paisaje, y la “utilización prudente de los recursos paisajísticos”. Asumido
este objetivo, un plan de ordenación del territorio integral como el de Menorca
desarrolla dicho objetivo a través de dos vías: (1) mediante determinaciones de
ordenación sectoriales de incidencia paisajística, que asumen el compromiso con los
valores del paisaje, y (2) a través de directrices y líneas de actuación específicamente
paisajísticas. A diferencia, pues, de otros instrumentos de ordenación del paisaje que
plantean, con diferente alcance normativo, criterios y medidas paisajísticas para ser
incorporadas a la planificación territorial (por ejemplo, a las Directrices de Ordenación
del Territorio de ámbito comarcal en el caso de la Región de Murcia o a los Panes
Territoriales Parciales en Cataluña) y a las políticas sectoriales (agraria, forestal,
industrial, energética, de infraestructuras, etc.), el Plan incluye ya la defensa de la
calidad del paisaje en sus propuestas de carácter sectorial, con sinergias entre modelo
territorial y paisaje. Se recogen a continuación algunas de las propuestas del modelo
territorial de repercusión más clara sobre la calidad del paisaje.
 ALGUNAS PROPUESTAS SECTORIALES DEL PTI DE MENORCA CON
INCIDENCIA POSITIVA SOBRE LA CALIDAD DEL PAISAJE

Racionalización y control en el tiempo y en el espacio del crecimiento

residencial y turístico:

- Techo de crecimiento de plazas turísticas en diez años y programación del proceso

edificatorio y de uso del suelo (Título VI).
- Delimitación y régimen de las Zonas Turísticas (Títulos VI y VIII).
- Acotamiento de los procesos extensivos de ocupación turística del suelo.
- Ordenación de los aprovechamientos en las Zonas Turísticas atendiendo a criterios de
calidad de la oferta turística (POOT) y de conservación de los recursos paisajísticos.
- Consideración de los valores ecológicos y paisajísticos en el régimen especial de la
ordenación de las Áreas de Reconversión Territorial (Esponjamiento y Reordenación)
(Título VIII).
- Directivas sobre sostenibilidad ambiental de las actuaciones urbanísticas (Título V, cap.
2).

Movilidad sostenible e infraestructura viaria adecuada a los valores

ecológicos y paisajísticos (Tít. IV, cap. II):

- Criterio general: mantenimiento y mejora del trazado existente, frente a nuevas

carreteras.
- Prevalencia de la seguridad vial y conservación del paisaje sobre “ganancia de
velocidad en los trayectos”.
- Criterios funcionales especiales para las “carreteras de interés paisajístico”.

Regulación y control de los denominados “Núcleos rurales” y “Huertos

de ocio” (Tít. IX, cap. II)

La clasificación de suelos rústicos de especial protección por sus altos

valores ecológicos y paisajísticos y buen estado de conservación (Tít. IX,
cap. III):

- Las Áreas Naturales de Interés Territorial: la salvaguarda de los valores ecológicos del
paisaje y la conservación de la biodiversidad: (teselas forestales, conectores ecológicos
y márgenes de espacios naturales protegidos).
- Las Áreas de Interés Paisajístico: configuraciones rurales de singular valor y aprecio
social; algunos elementos destacados del relieve.

Junto a las propuestas de carácter sectorial implicadas en la calidad del paisaje, y al

establecimiento de suelos rústicos de protección de base explícitamente paisajística, un
plan de ordenación del territorio puede y debe plantear objetivos, estrategias y
acciones específicas sobre el paisaje. Así lo ha hecho el PTI, partiendo de un principio
u objetivo general dirigido a los Planes de Ordenación Urbanística (incluidos los Planes
Especiales) y enunciado en la normativa en los siguientes términos: “Establecimiento
de la propia ordenación desde la perspectiva global del mantenimiento de la calidad y
diversidad paisajística y de la imagen de Menorca y la consideración del paisaje como
patrimonio, recurso y seña de identidad” (artículo 62, 1.ª).

La propuesta del Plan en esta materia, dentro de sus posibilidades y teniendo presente
la carga paisajística que presentan ya otras de sus determinaciones sectoriales, se han
dirigido sobre todo a la gestión y mejora de ámbitos concretos o elementos de alto
significado paisajístico, a la indicación de criterios para la integración de determinados
usos (concretamente de infraestructuras de telefonía y energéticas), y a fomentar el
acceso al paisaje. Sintéticamente tales propuestas, que figuran en la Memoria y la
Normativa del Plan, se resumen como sigue:

PROPUESTAS ESPECÍFICAMENTE PAISAJÍSTICAS DEL PTI DE MENORCA

1) Minimización del impacto de los equipamientos e infraestructuras:

• Elaboración de un Plan Especial de Antenas de Telefonía Móvil

(aprobado).
• Ordenación especial de instalaciones radioeléctricas y de comunicación del Monte
Toro (Plan Especial con aprobación definitiva).
• Apoyo a las energías alternativas (eólica, solar) a pequeña escala y limitación de
grandes implantaciones en ANEI, ANIT, AIP. Hasta el momento, sólo se ha
autorizado uno de los parques eólicos, de los varios propuestos, en un área
relativamente degradada al norte de Port Maó y con carácter experimental para
medir su grado de aceptación social.
• Soterramiento de infraestructuras generales en red como criterio general.

2) Conservación y mejora de elementos valiosos de la trama rural y

fomento de la actividad agropecuaria con objetivos de calidad de la
producción y gestión del paisaje rural:

• Incorporación al PTI de los objetivos y líneas de actuación de la Iniciativa LEADER

+, Programa Agroambiental de Baleares y de programas sectoriales en materia de
agricultura del Consell Insular16.
• El paisaje rural, un destino preferente de la fiscalidad ambiental o de otras vías
recaudatorias (tasas sobre infraestructuras, actividad edificatoria, subasta plazas
hoteleras).
• Indicación desde el PTI de la áreas y aspectos de preferente orientación de la
política sectorial agropecuaria y forestal con objetivos de calidad ambiental y
paisajística.

3) Mantenimiento de la calidad de las fachadas urbanas y de los

entornos más representativos y frecuentados

• Regulación de actividades, infraestructuras y equipamientos de incidencia

16
En el año 2005, el Consell de Menorca aprobó el Contracte Agraria de la Reserva de la Biosfera
(CARB), para fomentar prácticas agropecuarias y forestales coherentes con las valores de la biodiversidad
y el paisaje, de acuerdo con los objetivos de la Reserva y las prioridades del PTI, y para impulsar al
mismo tiempo un cambio del modelo agropecuario orientado a competir en calidad y no en cantidad,
como hasta ahora (MATA OLMO y SEVILLA CALLEJO, 2007)
 paisajística, con objeto de evitar apantallamientos, contaminación visual y
banalización del paisaje.
• Establecimiento de medidas específicas de ordenación de los frentes
urbanos y de sus entornos que eviten la transformación, el deterioro o el
empobrecimiento de los valores paisajísticos.
• Desarrollo de criterios y normas de actuación que permitan la integración
de elementos o actuaciones en el entorno de los núcleos.
• Tratamiento paisajístico del tejido periurbano de los núcleos, orientado a la
recualificación formal de dichos espacios.
• Establecimiento de medidas específicas de ordenación para las
edificaciones aisladas en medio rural y para la conservación de las ya
existentes según criterios de integración paisajística y mantenimiento de la
tipología constructiva tradicional.

4) Fomento del acceso al paisaje y de la sensibilización social a través

del conocimiento y la divulgación

• Integración de las iniciativas de recuperación de la red de caminos rurales en el

diseño de itinerarios de interés paisajístico (Camí de Cavalls, Camí d’en Kane y
Camí de Ferreríes, entre otros): Plan Especial del Camí de Cavalls (aprobado).
• Creación de un centro de estudio e interpretación u observatorio de paisaje,
enfocado a los paisajes mediterráneos y vinculado a las líneas de actuación de la
Reserva de la Biosfera.
• Elaboración de un Plan de Paisaje, con inclusión de criterios específicos de gestión
y buenas prácticas paisajísticas, y una guía interpretativa.

Esta es una manera de aprovechar las potencialidades de un plan territorial para velar
por los valores del paisaje e integrar sus cambios en el carácter del territorio. La
ordenación de los procesos y de las formas no se excluyen, sino que se refuerzan en el
común objetivo de proyectar un territorio de calidad.

4.3. Ámbitos preferentes de cooperación y desarrollo de la política de

paisaje: espacios protegidos; patrimonio cultural; desarrollo rural

En la presentación pública de la ponencia durante las sesiones del congreso en Málaga,

tuve ocasión de señalar y de mostrar con imágenes los que a mi modo de ver son
algunos de los ámbitos preferentes de cooperación de las políticas públicas para la
defensa, gestión y puesta en valor del paisaje. Son ciertamente muchas las políticas
sectoriales de incidencia paisajística, y numerosas las iniciativas e implantaciones
derivadas de tales políticas que inciden en la dinámica de los paisajes, en su fisonomía,
en su funcionamiento y en su percepción. No es ahora momento de mencionarlas, pero
sí de concluir estas páginas con algunas referencias a tres políticas que pueden
cooperar de modo muy efectivo a la gestión de los valores del paisaje. Me refiero
concretamente a las de espacios naturales protegidos, a de patrimonio histórico-
artístico y de desarrollo rural.

Es mucho y queda mucho por hacer en la integración de objetivos paisajísticos dentro

de la política de espacios protegidos. Si bien es verdad que la actuación paisajística a
partir de las normas de conservación de la naturaleza está acotada a los espacios
natrales protegidos (no sólo a los “paisajes protegidos”, sino, en general, a todas las
figuras de protección, y en especial a los parques), el importante aumento de las áreas
protegidas, que superan ya los cuatro millones de hectáreas, hace que la política
conservacionista y los instrumentos de ordenación y gestión de los espacios naturales
cuenten con un potencial de intervención en materia de paisaje muy notable, y hasta
ahora poco aprovechado. Esa potencialidad se acrecienta con la declaración de
espacios cada vez más humanizados, modelados y gestionados por actividades
agropecuarias y forestales, densamente poblados en algunos casos, y en los que, por
consiguiente, el método y los objetivos paisajísticos debieran constituir criterios
prioritarios de planificación, de intervención y de desarrollo territorial dentro de los
mismos.

La experiencia francesa de ordenación y valorización del paisaje en los parques

naturales regionales resulta en este sentido ejemplar e ilustrativa de lo que podría
hacerse en los parques nacionales de España y, sobre todo, en los parques naturales,
creados y gestionados por las comunidades autónomas. El territorio de los 44 parques
naturales regionales franceses, que suma más de siete millones de hectáreas y una
población que supera 3 millones de habitantes, sobre espacios altamente
humanizados, ha sido concebido como ámbito de conocimiento y ordenación del
paisaje a través de los llamados Plans de Paysage y Charte Paysagère, a los que se
asocian Contrats pour le paysage (contratos con particulares y entidades públicas, que
constituyen programas de acciones concretas). Esta iniciativa, encuadrada en una
norma de 1992 sobre intercomunalidad, que dotó de nuevas competencias a las
comunidades de ayuntamientos en materia de planificación territorial y de medio
ambiente, e incorporada posteriormente a la Ley del Paisaje de 8 de enero de 1993
(BREDA, 1999, 44-49; VV.AA, 1995), ha hecho de la defensa y mejora del paisaje uno
de los objetivos principales de la actuación de los parques, desde las tareas de estudio
y diagnóstico hasta las propuestas de ordenación y las iniciativas de aprovechamiento
económico, facilitando además la participación de la población y de los agentes
sociales en torno a la idea del proyecto de paisaje17.

La segunda política que constituye otro ámbito de cooperación, lleno de posibilidades,

con las iniciativas paisajísticas promovidas desde el urbanismo y la ordenación
territorial, es la de patrimonio cultural. Las normas de patrimonio histórico-artístico
han venido incorporando tradicionalmente, de modo explícito o implícito,
consideraciones y objetivos de naturaleza paisajística. Junto a bienes de interés
cultural de claro significado y “escala” paisajística (sitios históricos, conjuntos
históricos, áreas o zonas arqueológicas, etc.), a la inclusión del propio concepto de
“paisaje cultural” en algunas normas autonómicas, y a la pertinencia del proyecto de
Plan de Paisajes Culturales del Instituto del Patrimonio Histórico Español18, se añade la
potencialidad del concepto de “entorno” y de “área territorial” de BIC de las normas de
patrimonio. El tratamiento del entorno y con el entorno de determinados bienes de

17
Entre los muchos ejemplos disponibles de Plan de Paisaje en los parques naturales regionales, con
métodos de estudio, objetivos, propuestas y acciones, puede verse PARC NATUREL RÉGIONAL DES
BALLONS DES VOSGES (1998): Réussir un plan de paysage. Munster, Parc Natural des Ballons des
Vosges, 24 pp.
18
De interés también en este sentido la iniciativa del Instituto Andaluz de Patrimonio Histórico, que ha
creado recientemente el Laboratorio del Paisaje Cultural, para contribuir a un mejor conocimiento de los
paisajes culturales andaluces, tanto urbanos como rurales, y para el desarrollo de criterios para su análisis,
conservación, intervención y uso, a partir de la experiencia de la Guía del Paisaje Cultural de la
Ensenada de Bolonia (VVAA, 2004).
interés cultural, tanto en medio urbano como rural, constituye una vía muy interesante
de actuación paisajística19.

Se está avanzando por esta vía en la salvaguarda de los bienes culturales y del paisaje
como un todo patrimonial (AMORES CARREDANO, 2002). El Plan de conservación y
restauración integral de iglesias románicas y entornos (énfasis nuestro) en la antigua
Merindad de de Campoo (Cantabria) constituye un buen ejemplo al respecto
(FUNDACIÓN CAJA MADRID, 2002). Como lo es también el recientemente aprobado
Plan Especial de Protección de la Sierra de los Molinos de Campo de Criptana, que
hemos tenido ocasión de dirigir. En el corazón de La Mancha, la Sierra de los Molinos
de Campo de Criptana (Ciudad Real) alberga un conjunto patrimonial de singular
interés, constituido por tres molinos de viento históricos rehabilitados, que conservan
su estructura arquitectónica y parcialmente su maquinaria original, y por otros siete
molinos completamente reconstruidos en el decenio de 1960. El conjunto fue declarado
Bien de Interés Cultural (BIC), con la categoría de Sitio Histórico en 2002.

El interés del Ayuntamiento de Campo de Criptana por la restauración de tan

significativos monumentos condujo a la firma en 2005 de un Convenio con la
Fundación Caja Madrid, por el cual, junto a la iniciativa restauradora, se acuerda la
pertinencia de la ordenación global del conjunto de la Sierra de los Molinos y del barrio
del Albaicín, mediante un Plan Especial, abarcando el entorno que en función del valor
y de las características del conjunto patrimonial se estimara técnicamente necesario.
El Plan Especial constituye, a su vez, el instrumento urbanístico que da cumplimiento a
lo previsto en el art. 8 de la Ley 4/1990, de 30 de mayo, del Patrimonio Histórico de
Castilla-La Mancha, según el cual “los planes urbanísticos deberán recoger los BIC “y la
definición de sus entornos”. Si la declaración del BIC no incluye la definición del
entorno, “los planes urbanísticos propondrán su delimitación”. Se pretende suplir así a
través de Plan Especial, como figura urbanística adecuada, la indefinición del entorno
del Sitio Histórico de la Sierra de los Molinos, tanto en el momento de su declaración,
como en el Plan de Ordenación Municipal vigente, aprobado por Decreto 63/2002.

Fundamenta el sentido y el alcance de este Plan Especial un entendimiento del entorno

patrimonial20 abierto al concepto territorial de paisaje. El Plan se propone, pues,
innovar en el terreno conceptual y metodológico propiciando la convergencia entre
patrimonio y paisaje cultural a través de la gestión del territorio. Para ello se
aprovechan todas las potencialidades de los Planes Especiales con finalidad de
protección (artículos 82, 83 y 84 del Decreto 248/2004) para desarrollar así los
objetivos de salvaguarda y gestión del paisaje que preconiza el Convenio Europeo del
Paisaje (CEP).

A partir de estas bases, el Plan Especial ha definido el entorno del Bien de Interés
Cultural con finalidad y criterios paisajísticos. Asumiendo los principios y objetivos del
Convenio Europeo del Paisaje, el instrumento urbanístico establece criterios de
protección y de gestión para un sector del casco urbano estrechamente ligado al
conjunto monumental de los molinos, pero también –y ahí reside su novedad y su

19
Sobre la evolución conceptual y las implicaciones metodológicas y estratégicas de la noción de
entorno, véase la obra fundamental de CASTILLO RUIZ (1997) y el reciente artículo de AGUDO
GONZÁLEZ (2007).
20
Sobre la evolución conceptual y las implicaciones metodológicas y estratégicas de la noción de
entorno, véase la obra fundamental de CASTILLO RUIZ (1997).
compromiso con una nueva cultura del territorio- para una parte significativa del
espacio rural contiguo al perímetro urbano por el hecho de constituir el contexto
paisajístico (histórico-cultural y visual) en el que se integra, se percibe y se interpreta
el monumento ya protegido. Acompaña al instrumento urbanístico un Plan Estratégico
de gestión integral del Plan Especial, con iniciativas para explotación económica y
turística, y para la generación de alianzas tonel sector vitivinícola local y con otros
productos y servicios turísticos de la región o del entorno inmediato a Campo de
Criptana (MATA OLMO, 2007).

Sobre los espacios rurales, sobre los agricultores y ganaderos, y sobre las actividades
agropecuarias y forestales, que han modelado históricamente muchos paisajes y han
gestionado su funcionamiento, recae una parte muy importante de la política de
paisaje. De este asunto nos hemos ocupado ya extensamente desde la perspectiva de
la política agraria y de desarrollo rural de la Unión Europea (MATA OLMO, 2004),
destacando las complicidades entre las nociones de multifucionalidad agraria,
producción de bienes públicos y extarnalidades positivas21 –entre ellas, de modo
destacado, el paisaje- y la nueva concepción de desarrollo rural, iniciada con la
reforma de la PAC de 1992 y fortalecida con la de 2003. Hemos señalado también,
aprendiendo de experiencias europeas, la necesidad de vincular iniciativas innovadoras
de fomento de la calidad agropecuaria con la gestión del paisaje (MATA OLMO, 2006e),
asumiendo a la vez el inevitable abandono de determinados paisajes, para los que en
muchos casos son precisas medidas de acompañamiento, que orienten tal abandono.

Sorprende, por eso, sin negar sus indudables avances, el escaso tratamiento de la
cuestión paisajística en la recién aprobada Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el
desarrollo sostenible del medio rural, después de que el Anteproyecto de dicha norma
incluyera sólo una mención muy secundaria al paisaje en relación con el Plan
Estratégico Nacional del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. En el fundamental
Capítulo IV sobre Medidas para el desarrollo rural sostenible, la única referencia al
paisaje aparece en la letra g) del Artículo 20 sobre diversificación económica, en
relación con “los recursos geológicos que existen en el entorno rural y que pueden ser
utilizados para un desarrollo sostenible (sic), dando prioridad a la conservación del
medio ambiente, el paisaje y el patrimonio natural y cultural”.

Confiemos en que los Planes por zona rural, establecidos también por la citada Ley,
constituyan un instrumento en el que se refuerce la presencia del paisaje y de los
objetivos paisajísticos en las áreas rurales, y que sean también un ámbito concreto de
cooperación interadministrativa, especialmente con las administraciones urbanística,
territorial y de conservación de la naturaleza. Cada una de ellas, desde su
especificidad, tiene encomendada la misión de velar por los valores del paisaje, pero
requieren el concurso del desarrollo rural para hacer efectiva y positiva esa tarea.

Hay, por supuesto, otras muchas políticas, implantaciones y usos del suelo
especialmente implicados en la gestión del paisaje, que requieren impregnarse de
sensibilidad paisajística y cooperar con los objetivos de calidad del paisaje. Las obras
públicas, por ejemplo, y más concretamente, las carreteras, los viaductos o los

21
De interés en este sentido, el estudio de estimación de los beneficios de la conservación del paisaje
rural en los bosques de áreas de montaña de Galicia (integrantes de la Red Natura 2000), que demuestra
que los servicios ambientales sin mercado –en concreto, los paisajísticos- habitualmente superan la
valoración de los productos maderables y debieran, por ello, tener un peso decisivo en su gestión
(PRADA y otros, 2005).
caminos de hierro de la modernidad, y los caminos del pasado. Ambos, como se
expone en otro texto de esta obra, son al mismo tiempo componentes importantes del
paisaje construido, focos de atención y vías de acceso a la visión del paisaje. Muchas
son, en ese sentido, las potencialidades de los caminos históricos, como invitación al
reconocimiento del paisaje desde su propio viario secular, que tan decisivo fue siempre
para la organización del territorio.

Pero también tienen trascendencia paisajística usos banales y cada vez más extensos,
como los polígonos industriales y las denominadas áreas de actividad económica, que
definen el carácter de territorios metropolitanos y periurbanos, y que colonizan hoy
entornos de ciudades medias, de cabeceras rurales y hasta de pequeños pueblos. De
ahí el interés para estos espacios y sus paisajes de criterios y guías para la integración
paisajística, como la que recientemente ha editado la Generalitat de Catalunya (2007).
De ahí, también, la esperanza de que la evaluación ambiental estratégica prevista por
la Directiva comunitaria 2001/42/CE, traspuesta a la normativa española por la Ley
9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y
programas sobre el medio ambiente, conceda a los valores del paisaje la importancia
que merecen en los correspondientes Informes de Sostenibilidad Ambiental. Este es un
auténtico “desafío teórico y práctico” –por terminar donde empezábamos-, para todas
las administraciones y para todos los lugares, porque el paisaje es elemento de calidad
de vida, percepción y carácter de cada territorio. Se abre con la Ley 9/2006 una vía
para que el patrimonio paisajístico sea considerado en numerosas actuaciones, planes
y proyectos de muy distintas escalas espaciales y competenciales, por ejemplo, en la
planificación hidrológica, que pese a estar inspirada por la Directiva Marco del Agua,
apenas ha prestado atención hasta ahora a sus implicaciones paisajísticas. Será preciso
velar por el cumplimiento de esta norma, en un país en el que hay escasa tradición de
considerar los valores paisajísticos en los grandes proyectos territoriales. La reciente
ratificación por el Reino de España del Convenio Europeo del Paisaje constituye un
acicate -y un compromiso- para que todas las administraciones del Estado, desde la
central a la local, asuman sus responsabilidades paisajísticas.

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