Crowe Tax Book 2021

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Crowe Tax Book 2021

Lo que usted debe saber
de impuestos en el 2021
© Crowe Co S.A.S., 2021

Carrera 16 # 93-92, Bogotá D.C., Colombia
Sello Editorial: Crowe
Los derechos patrimoniales de esta obra pertenecen a Crowe Co S.A.S., a su

vez, los derechos morales pertenecen a cada uno de los autores del presente
libro. No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su
incorporación a un sistema informático, transmisión en cualquier forma,
medio físico, electrónico, mecánico, fotocopiado o cualquier método, sin
permiso previo y escrito de Crowe Co S.A.S.
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Contenido
Prólogo ................................................................................................................. 6
Introducción General ............................................................................................ 8
Panorama económico durante la crisis sanitaria ................................................. 23
Reforma tributaria nacional y territorial ............................................................. 37
Impuestos para personas jurídicas: Evolución reglamentaria, consecuencias de la
pandemia y perspectivas 2021 ............................................................................ 47
Régimen simple de tributación ........................................................................... 55
El impuesto a la distribución de dividendos y el régimen de compañías holding
colombianas........................................................................................................ 62
Avances de las normas anti-trámites .................................................................. 71
Devolución automática de saldos a favor en impuestos y sus decretos
reglamentarios .................................................................................................... 81
Impuesto a las ventas: la perspectiva de una nueva visión ................................. 92
Delitos contra la Administración Tributaria ..................................................... 107
Impuesto al patrimonio y normalización tributaria .......................................... 122
Impuesto sobre la renta de personas naturales y Decreto 1435 de 2020 .......... 130
Procedimiento Tributario. Alivios Tributarios (Formas anticipadas de
terminación de procesos administrativos y judiciales) ..................................... 140
Régimen Tributario Especial de las Entidades Sin Ánimo de Lucro ............... 157
Los conceptos de la DIAN como fuente auxiliar del derecho tributario y el
impacto jurisprudencial .................................................................................... 173
Impuestos territoriales ...................................................................................... 183
Actualidad del ICA y cumplimiento de los contribuyentes del impuesto ........ 205
Reforma al Régimen de Zonas Francas ............................................................ 220
Emergencia económica, social y sanitaria ........................................................ 231
Normas de reactivación económica .................................................................. 240
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5
Prólogo
Apreciados amigos y empresarios,
En el transcurso del último año, el mundo ha cambiado de tal forma que las
autoridades tributarias y de hacienda han tenido que tomar medidas, algunas
drásticas, para adaptarse a nuevas reglas de juego, tanto local como
internacionalmente.
En el 2020, el Gobierno Nacional implementó cambios importantes y

medidas de emergencia para controlar el efecto de la pandemia en la
economía e incentivar el cumplimiento del pago de los tributos por parte de
los contribuyentes, evitando así, una estrepitosa caída del recaudo, derivado
de la preocupante situación económica por la cual muchos empresarios y
personas naturales han venido atravesando. Con estas medidas el Gobierno
Nacional trató de mantener a flote la economía y salvaguardar los programas
de ayuda que se financiaron directamente desde el Ministerio de Hacienda.
Por esta razón, en esta ocasión, usted encontrará en nuestra edición 2021 una
versión bastante diferente frente a nuestra publicación del año anterior, pues
lo que hemos preparado está a la altura del estremecimiento tributario y legal
que hemos experimentado en nuestro país.
En este sentido, es un gusto presentarle nuestra nueva edición del libro “Lo
que usted debe saber de impuestos en 2021”, una obra preparada por el
equipo de profesionales de Impuestos y Servicios Legales de Crowe
Colombia, liderada por su Socio Director, el Dr. Pedro Enrique Sarmiento
Pérez.
Como parte de los temas principales que abordaremos en este documento,

nos enfocaremos en el impuesto sobre la renta, IVA, normas para controlar
la evasión y el abuso, procedimiento tributario, impuestos territoriales, zonas
francas, reactivación económica y un profundo análisis de constitucionalidad
de las normas de emergencia económica.
Cada uno de los temas que conforman esta obra han sido seleccionados y
analizados de manera profunda, con una perspectiva desde el empresario, del
contribuyente, revelando los aspectos más importantes que debemos tener en
cuenta y comprendiendo muy puntualmente hacia dónde vamos en materia
tributaria en el 2021.
6
Como CEO de Crowe Colombia, y en nombre de todo nuestro equipo de
profesionales que trabajaron arduamente en la producción de nuestro libro,
esperamos que esta interesante obra represente para usted y para el equipo de
colaboradores del área financiera, contable y tributaria de su organización,
un documento de consulta valioso, pero más allá, que sea recibido como una
carta de navegación en materia tributaria, develando lo que nos espera en
este nuevo año tan prometedor como desafiante, en el cual, con absoluta
seguridad, ni usted ni nosotros en Crowe nos resignaremos a dejar de
trabajar con el mayor esmero y compromiso por reactivar la economía y
continuar construyendo país.
Atentamente,
Jorge E. Castelblanco Á.
CEO Crowe Colombia
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Introducción General
Pedro Enrique Sarmiento Perez1
Socio Director / Impuestos y Servicios Legales
No puede ser más turbulento el año 2020 y las razones de la tempestad sobre
diagnosticadas y evidentes, podría darnos tema para muchos análisis.
En el mar de zozobra resalta la perspectiva económica, con sus múltiples
visiones sobre los efectos de la pandemia, la creciente necesidad del gasto
social, el incremento del déficit y los apremios por acotar el aspecto fiscal.
De otro lado, determinante en el momento la situación de salubridad y el
desarrollo de la medicina, la administración y organización de la salud y por
supuesto la defensa de los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida.
No menos delicada la organización de la logística de la vacunación, que
como vemos conlleva ingentes recursos y grandes dotes de planeadores y
organizadores.
La situación fiscal del país, así la crisis de salubridad se proyecte largos

meses adelante, es sin duda uno de los aspectos prioritarios y de
responsabilidad en las agendas legislativas próximas.
Los expertos señalan la necesidad de iniciar el camino del restablecimiento

del equilibrio fiscal, de acotar el difícil desbordado aún ante la necesidad de
garantizar los mínimos de subsistencia y la presencia del Estado entre los
más vulnerables. La disminución del endeudamiento en todas sus
dimensiones igualmente es otro de los aspectos que desde ahora se han de
visualizar.
Los sectores populares no ven cómo y de donde se sacará el dinero para

atenuar la crisis, y de la creatividad, el cuidadoso análisis y la
responsabilidad se podrá predecir un futuro estable, de hecho, Colombia ha
1
Doctor en Derecho de la Universidad de los Andes de Colombia, especialista en
Administración de la misma casa de estudios y en Derecho Tributario y Tributario
Internacional de la Universidad Externado de Colombia. Cuenta con 40 años de
experiencia en el ejercicio de la abogacía, donde ha ocupado cargos al interior de la
DIAN, en el FMI y firmas consultoras. Fue elegido Comisionado Experto para el
Estudio del Sistema Tributario Territorial y actualmente es Socio Director de
Impuestos y Servicios Legales en Crowe Colombia.
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sido un país serio en el manejo de su economía, de su moneda, de sus
políticas públicas.
Los centros de pensamiento con responsabilidad y según sus tendencias

analizan las diferentes posiciones del recetario económico fiscal y defienden
soluciones desde todas las tendencias, para llegar a una misma conclusión en
el sentido que es indispensable hacer algo, en las dimensiones que marcó el
atender la pandemia y sus efectos.
El sostenimiento de los más vulnerables es una realidad que el gobierno ha

atendido con responsabilidad y cuidado a través de diferentes canales de
distribución de ayudas, como familias en acción. Consideran los expertos
que este es el punto más importante, no se deben escatimar recursos para
atender los sectores más pobres y en especial porque lo primero que nos ha
dejado la crisis es un aumento de la pobreza multidimensional, de la que
estábamos orgullosos de haber reducido con enormes esfuerzos en los
últimos años.
En la misma vía del mínimo vital está el empleo. Si bien fue el gran
desplome del año (16% en el 20) con los cierres de las ciudades y el
comercio, poco a poco se ha venido reponiendo y con mucho esfuerzo en el
2021 llegaremos a una reducción que los vaticinadores no visualizan de un
solo digito. (13% desempleo nacional, 14% desempleo urbano2) Lo critico es
el regreso a la ilegalidad laboral de miles de trabajadores en una economía
informal (60%) que contribuye a la concentración del ingreso y a un pésimo
desempeño fiscal por sus implicaciones y distorsiones en la evasión y el
lavado de activos.
El debate del empleo será sin duda, una de las aristas de las principales
preocupaciones de la economía colombiana. Fedesarrollo sostiene que el
11.6% de las empresas presentó alguna afectación en su operación, en el
94,9% relacionada con el COVID 19. El 24,4% de las empresas afirmó que
el número de empleados disminuyó comparado con enero del 2020. Frente a
la liquidez necesaria para responder por sus compromisos, únicamente el
28,4% de las empresas encuestadas puede hacerlo por más de 8 semanas.3
2
Nelson Vera, Desafíos de la Política Económica 2021, Primera parte, Diario La
República, 27/01/2021
3
Encuesta de Opinión Empresarial (EOE) de diciembre 2020 realizada por
Fedesarrollo
9
Según información de Fedesarrollo los comerciantes estiman que las
restricciones del mes de enero dejarán 155.000.0000 en pérdidas y de 45.000
directos desaparecidos, 8000 establecimientos que cerraran de manera
definitiva, por lo que el Consejo Gremial Nacional afirma “ se debe
minimizar la afectación del sector formal de la economía por los cierres, por
lo cual es urgente una mayor articulación entre autoridades nacionales y
locales” Se propone por el gremio de los pequeños productores que los
alcaldes y gobernadores generen subsidios adicionales a mediano plazo,
permitan diferentes horarios laborales, y creen ayudas con pago de
parafiscales y una clara reducción impositiva, exenciones de impuestos a las
empresas más golpeadas 4
La regla fiscal y toda su ortodoxia, que debió levantarse ante la gravedad de

la crisis debe regresar a su punto de regularidad y manejo, no sin dejar duras
lecciones.
Respecto a los ingresos, la presión tributaria al finalizar el 2020 alcanzó la

suma de 146 billones, con unos ingresos netos de 134 billones (3,3% del PIB
vs precarios niveles del 14% pre-pandemia), por lo que podría decirse que
muy seguramente esperar un gran recaudo con la próxima reforma no es
muy realista. Incluso según los analistas podría estar por debajo del 2% del
PIB, porque no olvidemos que se está en periodo preelectoral, por lo que se
podría señalar que en el presente año la presión tributaria podría alcanzar
13% del PIB y el déficit en el 7,6% 5
No es menos relevante el endeudamiento externo colombiano. Se advierte

por los organismos multilaterales que es la regla general de todas las
economías y que marcará la pauta de los próximos años, aunque sobre su
manejo y las perspectivas de crecimiento se debe ser duro e intervencionista,
antes de que genere efetos perversos en la calificación internacional de
riesgo e inversión y en la inflación de los países. Aquí la necesidad de
apretarse el cinturón es evidente.
Crisis es la que viene, en la necesidad de establecer expeditos

procedimientos para recuperar la economía y disminuir el difícil fiscal, el
4
Noticias Caracol, edición 23 de enero 2021que referencia que Fedesarrollo estima
el incremento del desempleo y millonarias pérdidas con ocasión del rebrote de la
pandemia.
5
Nelson Vera, Desafíos de la Política Económica 2021, Primera parte, Diario la
Repeublica,27/01/2021
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endeudamiento externo como mecanismo prioritario de la economía, sin
incrementar las necesidades básicas insatisfechas.
Las cifras mostraban hasta marzo del 2020 que el país marchaba seguro por
el sendero del crecimiento. Pero el desplome fue brutal ( -7%) bajo la
esperanza de un rebrote económico (4% en el 2021), que exigirá gestión,
disciplina social, buscando evitar nuevos confinamientos mediante testeos y
rastreo de casos y la implementación de la distribución de vacunas dentro de
una logística compleja.
Con estos predicamentos que solo pretenden ser un marco conceptual para
nuestro libro, y no busca resumir lo que los expertos presentan. Son en
ultimas las visiones con las que debemos iniciar el año 2021, año en que se
evidencia la crisis y sus efectos multidimensionales.
Con este marco nos proponemos hacer un nuevo entorno de referencia de la

normatividad tributaria y legal dentro de la cual se debe mover el empresario
en Colombia.
En nuestro estudio de la realidad tributaria del país mostraremos como el

gobierno desde el punto de vista fiscal y de emprendimiento expidió normas
de variada índole, que debemos presentar en varios niveles:
1. Los aspectos constitucionales de la emergencia económica y las

normas relacionadas destinadas a conjurar la crisis sanitaria y evitar
la hecatombe económica y social.
2. Normas tributarias o de impacto económico expedidas por el

Congreso de la República y por el Gobierno Nacional en uso de las
facultades reglamentarias de carácter regular y como medidas para
estabilizar la economía y la situación de la sociedad colombiana.
3. Reformas que se deben emprender en los próximos meses para

prevenir grandes problemas económicos o situaciones irreversibles
en la economía. Reforma Tributaria, Reforma Fiscal Territorial.
En nuestro libro “Lo que Usted debe saber de Impuestos en el 2021”

procuraremos presentar las normas expedidas desde una perspectiva
analística y simple, que le permita el lector conocer cuáles fueron las
medidas dictadas, si están vigentes, que efecto pudieron tener y las que se
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han expedido como definitivas y son estratégicas para la estabilidad y el
crecimiento.
Las normas de emergencia económica deben responder a una precisas

características y resultados que son revisados por la Corte Constitucional y
que es bueno observar por la vía general, veamos algunos perfiles del tema:
1. Fundamento Constitucional de los Estados de Emergencia

Económica, Social y Ecológica.
Para empezar, es importante señalar que el constituyente consideró

necesario crear la figura del estado de excepción a fin de que los
Gobiernos tengan instrumentos jurídicos para restablecer el orden y el
equilibrio ante una situación anormal que se presente en el país. Es por
esto por lo que, nuestra Constitución comprende tres tipos de estados de
excepción, estos son; estado de guerra exterior (art. 212 C.P), estado de
conmoción interior (art. 213 ibidem) y, estado de emergencia económica,
social y ecológica (en adelante EEESE) (art. 215 ejusdem).
Al respecto, vale resaltar que el estado de excepción se justifica en una
situación de necesidad, razón suficiente para indicar que su aplicación es
de carácter excepcional, la cual según la doctrina6, definió como
«aquella situación en la que se cuestiona el orden socio-político
poniendo en tela de juicio el orden existente, esto, a causa de factores
internos o externos».
Aunado a lo anterior, el Congreso de la República mediante la Ley
Estatuaria 137 de 1994 reglamentó los requisitos materiales y formales
que deben observarse, veamos:
a. Que sobrevenga una situación de anormalidad diferente al estado de

guerra exterior y conmoción interior.
b. Que la situación perturbe de forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológica.
c. Que la declaración sea presentada por el presidente con la firma de
todos los ministros de gabinete.
d. El presidente está facultado para declarar el EEESE cuando se
presente la situación de anormalidad-
6
Tobón-Tobón, M. L., & Mendieta-González, D. (2017). Los estados de excepción
en el régimen constitucional colombiano. Opinión Jurídica, 16(31), 67-88.
https://doi.org/10.22395/ojum.v16n31a3. Pág. 72.
12
e. El decreto de declaratoria deberá establecer la duración del estado de
excepción que no podrá exceder 30 días y deberá convocar al
Congreso si no se ha reunido dentro de los 10 días siguientes al
vencimiento del término del Estado.
f. El término de 30 días podrá ser prorrogable y, en ningún caso, podrá
ser superior a 90 días calendario.
Adicionalmente, es importante tener en cuenta que con base en el

artículo 47 ibidem el Gobierno Nacional está facultado para expedir
decretos legislativos, los cuales se caracterizan por tener carácter de
legislativos, esto es, con fuerza de ley y, por consiguiente, controlables
por la Corte Constitucional7.
También, vale advertir que los Decretos Legislativos deben tener

relación directa con la situación que conjuró la anormalidad y, que, en
ningún caso puede desmejorar los derechos sociales.
A continuación, se enunciarán todos los Decretos Legislativos de
carácter Tributario que el Gobierno Nacional ha expedido en el Marco
del EEESE por el Covid -19.
Decreto Legislativo 438: Mediante el cual se dispone la exención transitoria

de IVA en la importación y en las ventas sobre insumos indispensables para
la prestación de los servicios médicos.
a. Decreto Legislativo 461: Por medio de la cual se autoriza

temporalmente a los gobernadores y alcaldes para la reorientación de
rentas y la reducción de tarifas de impuestos territoriales.
(exequibilidad parcial/condicionada – sentencia C-169/20)
b. Decreto Legislativo 475: Modificó los plazos para la declaración y
pago de la contribución parafiscal de espectáculos públicas de artes
escénicas.
c. Decreto Legislativo 512: Por el cual se autoriza temporalmente a los
gobernadores y alcaldes para realizar movimientos presupuestales.
d. Decreto Legislativo 513: Por el cual se establecen medidas
relacionadas con el ciclo de los proyectos de inversión pública
susceptibles de ser financiados con recursos del Sistema General de
Regalías. (exequibilidad parcial/condicionada – sentencia C-254/20).
7
Gamboa, J. O. (2017). Compendio de derecho administrativo. Bogotá, Colombia:
Universidad Externado. Pág.212.
13
e. Decreto Legislativo 518: Por el cual se crea el Programa Ingreso
Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de
pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional.
f. Decreto Legislativo 519: Por el cual se adiciona el Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación. (exequibilidad parcial/condicionada-
sentencia 170/20).
g. Decreto Legislativo No. 522: Por el cual se adiciona el Presupuesto
General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su
correspondiente liquidación. (exequibilidad parcial/condicionada –
sentencia 212/20).
h. Decreto Legislativo: Por cual se adoptan medidas tributarias
transitorias en relación con gravamen a los movimientos financieros a
cargo de las entidades sin ánimo de lucro pertenecientes al Régimen
Tributario Especial y el impuesto sobre las ventas en las donaciones
de ciertos bienes corporales muebles. (exequibilidad
parcial/condicionada – sentencia 216/20).
i. Decreto Legislativo: Por el cual se adoptan medidas para establecer
un procedimiento abreviado de devolución y/o compensación de
saldos a favor de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios y del impuesto sobre las ventas -IVA.
j. Decreto Legislativo: Mediante el cual se creó la exención de IVA
para los servicios de conexión y acceso a voz e Internet móviles cuyo
valor no supere 2 Unidades de Valor Tributario.
k. Decreto Legislativo 551: Mediante el cual se creó la exención de
IVA para la importación y venta de equipos médicos, insumos y
medicamentos, alcohol, mascarillas, guantes, productos de limpieza y
productos desinfectantes. (exequibilidad parcial/condicionada –
sentencia 292/20)
l. Decreto Legislativo 557: Mediante el cual modificó el calendario
para presentar la declaración y el pago del impuesto nacional con
destino al turismo hasta el 30 de octubre de 2020.
m. Decreto Legislativo 559: Por el cual se adoptan medidas para crear
una Subcuenta para la Mitigación de Emergencias -Covid19-en el
Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establecen
las reglas para su administración.
n. Decreto Legislativo 560: Mediante el cual se establecen beneficios
tributarios para las empresas que hayan sido admitidas a un proceso de
reorganización empresarial o que hayan celebrado un acuerdo de
reorganización. (exequibilidad parcial/condicionada – sentencia
237/20).
14
o. Decreto Legislativo 561: Mediante el cual se destina de manera
transitoria recursos del impuesto nacional al consumo para que los
departamentos y el Distrito Capital contribuyan a la subsistencia de
los artistas, creadores y gestores culturales en estado de
vulnerabilidad.
p. Decreto Legislativo: Por el cual se crea el impuesto solidario por el
COVID 19. (exequibilidad parcial/condicionada – sentencia 293/20).
q. Decreto Legislativo 573: Mediante el cual se establecen beneficios
tributarios para el sector agropecuario.
r. Decreto Legislativo 575: Mediante el cual se establecen beneficios
tributarios para el sector aeronáutico nacional. (exequibilidad
parcial/condicionada – sentencia 294/20)
s. Decreto Legislativo 639: Por el cual se crea el Programa de apoyo al
empleo formal -PAEF. (exequibilidad parcial/condicionada –
sentencia 458/20)
t. Decreto Legislativo 659: Por el cual se entrega una transferencia
monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los
beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social
al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción.
u. Decreto Legislativo 677: Por el cual se modifica el Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020 y se disponen medidas sobre el
Programa de Apoyo al Empleo Formal-PAEF. (exequibilidad
v. Decreto Legislativo 678: Por medio del cual se establecen medidas
para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades
territoriales. (exequibilidad parcial/condicionada – sentencia 448/20).
w. Decreto Legislativo 682: Por el cual se establece la exención especial
del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras
disposiciones con el propósito de promover la reactivación de la
economía colombiana.
x. Decreto Legislativo 688: Amplió los plazos para la presentación de
conciliación administrativa, terminación por mutuo acuerdo y
favorabilidad tributaria.
y. Decreto Legislativo 789: Mediante el cual se otorgan beneficios en el
Impuesto sobre las Ventas. (exequibilidad parcial/condicionada –
sentencia 325/20).
z. Decreto Legislativo 807: Mediante el cual se limitó el plazo para
presentar la solicitud de devolución y/o compensación de saldos a
favor hasta el 19 de junio de 2020. (exequibilidad
15
Así pues, es valioso resaltar que se presentaron en total 115 decretos
legislativos y, 27 de estos con relación directa en el ámbito tributario. Con
todo, aun cuando no se evidencian decretos inexequibles en materia de
impuestos, la Corte Constitucional sí declaro la exequibilidad parcial o
condicionada de 14 de los 27.
Igualmente, vale advertir que sólo 7 decretos legislativos fueron declarados

inexequibles y, de estos, únicamente el Decreto 811 de 2020 con relación en
área de la Hacienda Pública y el Crédito Público.
En definitiva, es un buen balance y un gran logró para el Gobierno Nacional

e, igualmente, un excelente desempeño para la Corte Constitucional.
2. Normas tributarias o de impacto económico expedidas por el

Congreso de la República y por el Gobierno Nacional
Con respecto al segundo aspecto, concerniente a las normas tributarias o

de impacto económico expedidas por el Congreso dentro de sus
facultades regulares, es conveniente mencionar que al final del año 2019,
se expidió la Ley 2010 que fue reglamentada durante el año respectivo y
podemos señalar que se publican reglamentaciones de interés y a las que
les haremos alguna mención solamente para tener claro que temas
corresponden a estas disposiciones.
De otro lado en nuestro libro comentaremos las normas que en materia

de reactivación económica se expidieron mencionando sus principales
características.
De estas disposiciones presentaré en esta introducción la que en nuestra

visión de firma consideramos más importante tanto para la
estructuración tributaria como las de cumplimiento normativo y
conocimiento de la autoridad tributaria en el año 2021.
a. Decreto 071: Establece y regula el sistema específico de carrera de

los empleados de la Dian, en uso de las facultades conferidas en la
Ley 2010 de 2019, denominado Carrera Administrativa, de
Administración y Control Tributario, Aduanero y Cambiario, como
un sistema técnico de administración del talento humano que tiene
por objeto garantizar el ingreso y el ascenso de los empleados de la
Dian, dentro de principios definidos y jerarquías establecidas.
16
b. Decreto 221: Establece el IVA exento en reposición de vehículos de
transporte público de pasajeros y al transporte público o particular
de carga. Permite a los pequeños transportadores propietarios de
hasta dos vehículos de 10.5 toneladas, permitiendo que en 5 años los
beneficiarios definidos, efectúen la reposición por única vez, con
exención del impuesto las ventas a la adquisición de vehículo nuevo.
Se deben cumplir requisitos y condiciones.
c. Decreto 286: Reglamenta las rentas exentas para las empresas
constitutivas de la llamada economía naranja, que el Gobierno
considera pilar importante de su estrategia de desarrollo económico
y que beneficia a empresas definidas por su código CIIU en
actividades como la joyería, edición de libros y programas de
informática, producción, distribución, exhibición de películas y
videos, grabación de sonido, radiodifusión , Televisión, arquitectura
e ingeniería, investigación en ciencias sociales, diseño, fotografía,
creación literaria, musical, teatral, audiovisual, artes plásticas,
actividades de deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo
libre.
d. Decreto 358: Sobre factura electrónica, proveedor tecnológico, las
definiciones necesarias para la aplicación de las disposiciones y
metodologías de la factura electrónica, sus obligados, los
documentos equivalentes de la factura electrónica. Contiene la
aclaración de los no obligados a factura electrónica, los requisitos de
la facturación y el documento soporte en adquisiciones efectuadas a
sujetos no obligados a no expedir factura de venta.
e. Decreto 359: Establece la retención en la fuente por renta de trabajo
de las personas naturales.
f. Decreto 359: Reglamenta el régimen Holding colombianas (CHC)
definiendo los requisitos de participación, de los recursos humanos
participantes, la toma de decisiones. Establece plazos para la DIAN
y el contribuyente en el proceso de habilitación
g. Decreto 682: Estableció las exenciones del IVA durante el año
2020. Los días sin IVA y los artículos y bienes que determino como
cubiertos. La norma regula la reducción de las tarifas del impuesto
nacional al consumo y el expendio de comidas y bebidas.
h. Decreto 761: Reglamenta la subcapitalización que fue reformada
por la Ley 2010 y establece las definiciones pertinentes a la materia,
los criterios para determinar la vinculación económica y el
patrimonio líquido para la aplicación de la norma de
subcapitalización. La determinación de los intereses no deducibles ni
capitalizables. Certificaciones exigidas,
17
i. Decreto 849: Reglamenta las exenciones para hacer más rentable el
campo, las inversiones que incrementan la productividad del sector
agropecuario, los requisitos de empleo o de inversión para asegurar
los beneficios. La presentación de los proyectos de inversión ante el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la acreditación de
cumplimiento de requisitos y procedencia de la renta exenta.
j. Decreto 963: Establece la devolución automática, sus condiciones,
procedencia y el cumplimiento de los requisitos.
k. Decreto 1010: Establece la normalización tributaria como
mecanismo para eliminación de pasivos inexistentes o la declaración
de activos no declarados, y sus requisitos y el correspondiente pago
del impuesto pertinente.
l. Decreto 1013: Reglamenta las deducciones por contribución a la
educación de los empleados.
m. Decreto 1014: Norma que reglamenta la conciliación contenciosa
administrativa, las terminaciones por mutuo acuerdo, y el principio
de favorabilidad en la etapa de cobro.
n. Decreto 1054: Reglamenta las modificaciones efectuadas en la
tributación de los Fondos de Capital Privado y Fondos de Inversión
Colectiva.
o. Decreto 1054: Reglamenta aspectos de la tributación de los
establecimientos permanentes.
p. Decreto 1066: Norma que reglamenta la exención de la vivienda de
interés social y prioritaria.
q. Decreto 1091: Establece el reglamento para acogerse al régimen de
tributación, las limitaciones y los procedimientos para utilizar este
sistema de determinación de los impuestos unificados de Renta,
Ventas, e Ica.
r. Decreto 1103: Reglamenta la norma que limita las enajenaciones
indirectas como mecanismo de elusión.
s. Decreto1157: Establece la reglamentación de utilización de las
mega inversiones como mecanismo de atracción de la inversión
extranjera con seguridad tributaria.
t. Decreto 1435: Establece la regulación tributaria para las personas
naturales.
u. Decreto 1457: Define según la ley el impuesto a los dividendos.
v. Decreto 1638: Reglamenta la renta exenta para plantaciones
forestales
Estas son las disposiciones que podrán ser empleadas como normas
regulatorias determinantes para el año 2021, a las que acompañaron
18
resoluciones de la Dian y otros decretos que no son directamente reguladores
de aspectos netamente tributarios.
3. Normas o reformas que se deben emprender en los próximos meses

para prevenir grandes problemas económicos
El gran dilema, como lo mencionábamos en la parte inicial de nuestra

introducción, es la necesidad de preservar los grados de inversión de
nuestro país, con la evaluación de las grandes firmas, que de hecho han
sido tolerantes con los países en razón a la pandemia pero que por su
papel de reguladores del mercado esperan que nuestro país retome el
sendero de la disciplina fiscal.
En este propósito muy seguramente tendremos reforma tributaria durante

el 2021. De hecho, a si lo anunciado el Ministerio de Hacienda. Esta
reforma muy seguramente no tendrá mucho espacio para ser creativa en
nuevos impuestos o en el incremento de tasas por lo que buscará reducir
beneficios establecidos en las normas anteriores, muy seguramente los
ya analizados que se soportan en la ley 2010 de 2019, entre ellos
podríamos enunciar algunos, desde nuestro particular punto de vista:
a. Derogatoria del descuento tributario por la compra y construcción de

activos fijos reales productivos.
b. La eliminación del descuento tributario correspondiente al 100% del
impuesto de Industria y Comercio pagado por las empresas a los
municipios en el 2022, que puede valer una suma importante si
establecemos que el recaudo promedio de los municipios por el ICA
pude ser de algo más de 8 billones según los datos de la Dirección
de Apoyo Fiscal de la Dian.
El IVA, creemos, debe regresar a su naturaleza de impuesto al valor

agregado, plurifásico, con impuestos descontables y tarifas diferenciados
que puede contar con reformas como:
a. Generalización del impuesto a las ventas a todos los bienes y

servicios que cumplen las condiciones para soportar un pago de
impuesto a la tarifa general
b. Eliminación de la totalidad de las exenciones o tratamientos
preferenciales en el manejo del IVA, que se encuentran en las
diferentes normas.
19
c. La eliminación de la canasta de impuestos descontables del IVA y su
traslado a la canasta de productos y servicios gravados a la tarifa
general
d. Mantenimiento del Impuesto nacional al Consumo, sin descuentos,
como un impuesto que grava artículos suntuarios o a sectores como
los bares y restaurantes.
Por el efecto que podría tener esta medida de generalización del IVA,
podría pensarse en la disminución de uno o dos puntos de su tarifa y por
supuesto asegurar la devolución efectiva a los sectores más vulnerables a
través de mecanismos probados como familias en acción, de modo que
el IVA sea un impuesto de estratos medios y altos.
Sin duda una de las reformas que menos dan espera por las anticuadas y
antitécnicas estructuras son los impuestos territoriales.
La Comisión de expertos nombrada por el Gobierno nacional entregó su

informe al gobierno y destacó la urgente necesidad de fortalecer los
impuestos de los entes subnacionales, a través de una verdadera
descentralización fiscal y dar una dura batalla para sustituir las
estampillas por ser métodos artificiosos de recaudo, modernizando
igualmente al ICA, para dotarlo de elementos que lo hagan menos
regresivo, más generalizado y moderno como mecanismo importante de
recaudo de los municipios. Se aboga por un gran fortalecimiento del
Catastro multipropósito, que permita actualizaciones catastrales
efectivas y frecuentes que se apoyen en los nuevos gestores catastrales
creados. Se dice que la verdadera reforma fiscal territorial es la
actualización catastral. En los últimos días el IGAC ha informado que
durante el año 2020 llego al récor de actualizaciones catastrales en el
manejo de su nuevo rol como gestores catastrales. Según sus reportes
hizo levantamientos de información en 6,91 millones de hectáreas en 12
municipios entre ellos Cumaribo (Vichada) el más grande del país. El
Instituto ha innovado en tecnología y metodologías de gestión catastral8
En el Informe final de la comisión 9que analizaré con mayor profundidad
en este libro podremos detallar más específicamente las propuestas
presentadas.
8
Información del IGAC, en el diario El Tiempo de Bogotá, del día jueves 28 de
enero de 2021, Pagina económica.
9
Comisión para la Reforma Tributaria Territorial, secretaría Técnica, Universidad de
los Andes, Facultad de Economía, Julio 2020. Hernando Zuleta, Secretario Técnico,
20
Como vemos, este año será indudablemente otro año de la tributación, con
medidas de urgencia para la legalización y normalización de la economía.
Nos enfrentaremos a la creatividad del gobierno, pero más que nada
esperando que todas las medidas, como el régimen simple, la factura
electrónica, el control de los precios de transferencia a las transacciones que
aprovechando la planeación agresiva mundial traslade artificiosamente
ingresos de fuente nacional a jurisdicciones fiscales de menor imposición.
Determinante la nueva estructura de la DIAN y su modernización para que
dentro de un marco de alta tecnología y utilización intensiva de las nuevas
plataformas tecnológicas o aplicativos, den como resultado un mayor control
y una drástica reducción de la informalidad, por lo injusto y rechazable que
será el incremento de los impuestos a los de siempre, dejando en la
impunidad grandes capitales que no aportan a las cargas públicas.
Para finalizar, agradezco al presidente de Crowe, Sr Jorge Castelblanco y a
los socios de la importante Firma, por el apoyo a nuestro equipo de
Impuestos y Legal para que en una disciplinada labor de estudio y análisis,
que incluso ocupa las horas de descanso, podamos reflexionar de manera
práctica y sencilla sobre los impuestos y escribir nuestras conclusiones para
compartirlas con nuestros clientes y lectores.
Mi reconocimiento a Juan Carlos Arbeláez Mesa, nuestro socio en Impuestos

y Servicios Legales, por el decidido apoyo a esta idea y el trabajo sin
descanso de los Gerentes de nuestra división, de los Seniors y la ayuda de
Asistentes, porque somos un equipo y sacamos adelante grandes obras en
grupo.
Un agradecimiento especial a Juan Manuel Santos Méndez, asistente de

nuestra práctica de Impuestos y que cada año asume la responsabilidad de
editor del libro, propendiendo por el nivel técnico de los artículos que
presentamos a toda la comunidad de lectores.
Los invito a leer nuestro libro “Lo que usted debe saber de impuestos en el
2021” y a consultarnos en caso de que desee profundizar en los análisis o
que consideren que podemos ser un aliado en los negocios. Estamos para
servirles.
Juan Carlos Zarate, presidente de la Comisión y Viceministro técnico del Ministerio

de Hacienda. Comisionados expertos.
21
Ofrezco este trabajo con humildad y usando el nombre de todos nuestros
compañeros a Dios, con nuestro agradecimiento por la vida y la salud,
esquiva para alguno de nuestros socios y profesionales a los que recordamos
y acompañaremos con oraciones y buenos recuerdos. El país todo saldrá a
delante y con la fortaleza y proactividad de nuestros clientes, los
profesionales que componen a Crowe, podremos seguir creciendo y
transformando a Colombia.
22
Panorama económico durante la crisis
sanitaria
Autor: Pedro Sarmiento
Cargo: Socio Director / Impuestos y Servicios Legales
Autor: David Gomez10

Cargo: Senior / Impuestos y Servicios Legales
Sumario
Introducción; 1. Panorama económico global; 2. Panorama económico en

América Latina; 3. Panorama económico en Colombia; 4. Conclusiones; 5.
Bibliografía
Resumen
Las afectaciones ocasionadas por la pandemia Covid-19 han puesto en

marcha distintos planes de acción de los gobiernos alrededor del mundo, en
busca de salvaguardar la vida y conjuntamente de mitigar las consecuencias
económicas derivadas de un escenario de recesión generalizada, solamente
equiparable a las presentadas durante la Segunda Guerra Mundial o la Gran
Depresión, pero con impactos en el nivel de empleo, en la brecha social y los
niveles de inversión que suponen un cambio significativo del modelo
económico en un contexto de desigualdad principalmente entre economías
desarrolladas y economías emergentes.
Abstract
The Covid-19 effects have launched different action plans of governments

around the world, seeking safeguarding life and jointly mitigating the
economic consequences derived from a generalized recession, only
comparable to those presented during the Second World War or the Great
10
Economista de la Universidad Militar Nueva Granada. Especialista en Finanzas
Corporativas de la Universidad del Rosario, título bajo el cual ha realizado análisis en
materia de valoración de activos, rentabilidad de negocio y estructuración de
operaciones de financiamiento. Actualmente se desempeña como Senior de Precios
de Transferencia en la división de Tax & Legal en la firma multinacional Crowe,
donde ha contribuido en la elaboración de las obligaciones formales en materia de
Precios de Transferencia para diferentes industrias en Colombia y la región.
23
Depression, but with employment level impacts, the social gap and the
investment levels that implies significant changes in the economic model in
a context of inequality, mainly between advanced and emerging markets.
Introducción
El primer trimestre del 2020 sorprendió al mundo con el anuncio por parte
de la Organización Mundial de la Salud (OMS) de la categorización de la
Covid-19 como pandemia, lo que obligó a la mayor parte de estados a tomar
medidas de corto plazo en materia social, política y económica, que
permearan una salvaguarda de la integridad de la población, en virtud del
desconocimiento del virus, su propagación y la posible emergencia sanitaria
que podría desencadenar la toma tardía de decisiones bajo los ámbitos
expuestos.
A los desafíos resultantes del manejo del virus en cada región, se suma el
poco dinamismo económico presentado durante los últimos años, como
consecuencia, entre otras, de la guerra comercial entre las principales
potencias, la disminución de la demanda de commodities por parte de países
desarrollados hacia regiones cuyas principales exportaciones se componen
principalmente de dichos bienes, e incluso situaciones de orden político y
social, como las evidenciadas durante el 2019 en algunos países del cono
sur.
Bajo este escenario, el panorama económico durante la crisis sanitaria puede

entenderse como un caldo de cultivo de distintas situaciones derivadas
principalmente de las medidas de confinamiento y distanciamiento social,
atadas a las ya marcadas situaciones disimiles entre los mercados emergentes
y aquellos considerados como desarrollados, por cuanto su entendimiento no
podría realizarse de manera generalizada y bajo un solo periodo de tiempo,
en tanto, como se ha establecido por expertos no solamente en materia
económica, sus efectos tendrán una importante repercusión en las políticas
de mediano y largo plazo.
1. Panorama económico global
Luego de un primer semestre del 2020 cargado de políticas gubernamentales

restrictivas en materia de movilidad e interacción social, pero con dádivas
impositivas y financieras, los indicadores en materia de crecimiento
económico parecían presentar signos de mejora, principalmente como
consecuencia de una disminución de la curva de contagios y de las diferentes
24
medidas para lograr impulsar a los sectores más golpeados, como lo pueden
ser restaurantes, bares, sitios de entretenimiento y demás relacionados con
las relaciones humanas.
Sin embargo, dicha recuperación se ha visto mermada durante los últimos
dos meses, esto por cuanto, aunque las actividades comerciales de bienes han
mejorado, sectores como el de servicios y de turismo siguen deprimidos,
aunados a una caída generalizada de la inversión principalmente en las
economías emergentes, quienes presentan de por si mayor grado de
incertidumbre, y a políticas monetarias expansivas que no logran una
reactivación potencializada del consumo a causa principalmente del declive
del ingreso per cápita de los hogares. De esta manera, se habla incluso de
una recesión global cuya profundidad solo ha sido superada por las dos
guerras mundiales y la gran depresión del siglo pasado, llevando a un
porcentaje importante de la población a condiciones de pobreza extrema y a
una consecución de ingresos por debajo de la tendencia pre-pandémica,
durante un periodo prolongado de tiempo.
Así pues, con base en las proyecciones presentadas por el Banco Mundial en
su Informe de Perspectivas Económicas Globales11, se espera una
contracción de 4,3% en materia del Producto Interno Bruto global para el
año 2020, seguido por una recuperación para el año 2021 cercana al 4%,
pero con tendencia a la baja según las predicciones realizadas por dicho
organismo, en condiciones previas al Covid-19, mientras que en 2022 se
espera un posible retroceso en materia de crecimiento, consolidando una
proyección del PIB del 3,8%. Cabe aclarar que las proyecciones
mencionadas estarán sujetas a las acciones de los gobiernos de turno en
materia de vacunación y de las medidas que se tomen para incentivar la
reactivación de los sectores más golpeados, siendo así necesario un
monitoreo constante de las mismas.
11
Global Economic Prospects (January 2021).
https://www.bancomundial.org/es/publication/global-economic-prospects
25
Gráfico 1 – Evolución PIB mundial
Fuente: Banco Mundial

Nota: e=datos estimados; p= datos proyectados
Tal como se muestra en el gráfico anterior, se espera una contracción del

5,4% del PIB en economías desarrolladas para el 2020, producto de los
segundos picos pandémicos evidenciados a finales de dicho año, lo que
produjo cierres parciales y/o totales de sectores productivos; sucesivos a
periodos de expansión del 3,3% y del 3,5% en los ejercicios 2021 y 2022
respectivamente, en consecuencia de la contención de la pandemia, gracias a
los programas de vacunación adelantados por dichas regiones, así como de la
continuidad de políticas monetarias expansivas, las cuales se espera que
compensen la disminución gradual de los programas de apoyo económico
gubernamental.
Por su parte, durante el 2020 se prevé una contracción del 2,6% del PIB de
las economías emergentes, seguido de un crecimiento esperado del 5,0% y
del 4,2% para los años consecutivos 2021 y 2022, haciendo la salvedad que
dicho comportamiento es directamente proporcional al repunte de la
economía China, por cuanto los efectos esperados sin considerar dicho país
se ven mitigados y por tanto, el crecimiento promedio esperado sería cercano
al 3,5% para los periodos 2021 y 2022, en respuesta a que la velocidad de
vacunación en dichas economías no permite una contención de la pandemia
igualmente efectiva a la presentada en las economías desarrolladas, lo que
26
impulsa a los gobiernos a mantener durante periodos más prolongados,
políticas asistenciales y de distanciamiento social.
En materia de inflación y política monetaria en economías desarrolladas, es

importante traer a colación la situación presentada en periodos pre-
pandémicos, donde de hecho se venían implementando políticas
acomodaticias principalmente en la Zona Euro, a manera de impulsar el
consumo interno y la demanda agregada. Bajo este escenario, dado el
limitado respaldo que implica una política monetaria expansiva, se han
empezado a reevaluar los marcos de los Bancos Centrales, mientras que ha
empezado a cobrar especial protagonismo la política fiscal en materia de
estabilización macroeconómica, donde una reasignación sectorial y el
refuerzo de tecnologías digitales y de automatización, junto con el
fortalecimiento de redes de seguridad social, serán los aspectos más
relevantes para tal fin.
Ahora bien, las decisiones a este respecto en economías emergentes

posiblemente continúen la tendencia expansiva presentada, ayudada por
presiones inflacionarias a la baja, expectativas acomodaticias en materia
monetaria en los países desarrollados y a la decisión de compra de activos de
los bancos centrales. Por su parte, a pesar del incremento sin precedentes en
los niveles de deuda, muchos de los países emergentes y en vías de
desarrollo han implementado un apoyo fiscal importante para atender la
contingencia en tiempos de pandemia, no obstante, en relación con las
economías desarrolladas, dicho apoyo ha sido significativamente menor,
particularmente en aquellas jurisdicciones con un espacio fiscal estrecho.
A este particular se suma el nivel de deuda por encima de niveles ya

superiores, y aunque los sistemas bancarios se encuentran bien capitalizados,
existe un riesgo de quiebra importante y un mayor riesgo de crisis financiera,
por cuanto la evaluación de los efectos para el 2021 del retiro gradual del
apoyo fiscal mencionado es de vital importancia para establecer los niveles
esperados de crecimiento, en conjunto con la mejora imperiosa de la
movilización de ingresos internos y la priorización de inversión y gastos que
generen crecimiento.
Finalmente, el comportamiento del comercio durante el año presentó un

colapso dado el cierre de fronteras y las interrupciones de bienes y servicios
como consecuencia de la pandemia en curso. Si bien el comercio de bienes
fue el primero en caer rápidamente, ha logrado recuperarse más ágilmente
que el comercio de servicios, el cual continúa a la fecha desacelerado en
27
virtud del desplazamiento de los patrones de consumo hacia los bienes
materiales, y alejando los servicios que requieren interacciones personales.
De esta manera, el Banco Mundial prevé una contracción del comercio
global del 9,5% en 2020, y una posible recuperación del 5,1% en 2021 y
2022.
Habida cuenta del contexto mencionado, es evidente la afectación del nivel

de ingresos principalmente en las economías más pobres, lo que seguramente
implica un rezago de casi diez (10) años de ingresos per cápita en una cuarta
parte de los países emergentes, atado a niveles de pobreza de la población
similares a los evidenciados en 2017, pérdida de confianza en la inversión,
dados los niveles de incertidumbre en la región, un incremento en tasas de
deserción escolar y periodos prolongados de desempleo, por cuanto hablar
de un contexto generalizado de las implicaciones de la pandemia estaría
desestimando las disimiles implicaciones ya mencionadas entre economías
desarrolladas y economías emergentes y plantea la necesidad de una
colaboración mundial más profunda, que permita soluciones equitativas y
sostenibles a los desafíos de largo plazo.
2. Panorama económico en América Latina
Una vez contextualizados los efectos alrededor del mundo, es importante

hacer precisión sobre las afectaciones principales evidenciadas en la región
latinoamericana, la cual se ha visto fuertemente afectada no solamente en el
ámbito sanitario sino desde un punto de vista económico, el cual viene
presentando un dinamismo por debajo de su potencial desde los últimos
cinco años.
Bajo este contexto, es necesario precisar igualmente que la eficacia de

políticas, principalmente fiscales, no es equiparable entre economías
desarrolladas y en vías de desarrollo, esto pues, como lo señala el Banco
Mundial en su informe sobre la economía en tiempos de Covid-1912, es
evidente que los niveles de informalidad no permiten que las dádivas
impositivas o de subvenciones salariales tengan un efecto representativo en
indicadores de empleo, cobrando aún mayor relevancia la importancia de un
diseño adecuado de políticas que permeen una recuperación en el mediano
plazo del crecimiento económico.
12
Banco Mundial. La economía en tiempos de Covid-19 (abril 2020).
https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/33555/211570SP.pdf
?sequence=12&isAllowed=y
28
A estos factores, se suma el hecho de que cinco (5) de las diez (10)
economías consideradas como mercados emergentes y en desarrollo con la
mayor tasa de fallecimientos per cápita causados por la enfermedad se
ubican en la región13.
Por tanto, no es de extrañar que, según datos del Banco Mundial, se espere
una contracción del PIB para el ejercicio 2020 del 6,9%14, como resultado
entre otros factores, de la conducta de aversión al riesgo y la limitación de la
actividad en el sector formal dadas las medidas implementadas para
controlar la pandemia.
Gráfico 2 – Evolución PIB América Latina frente al mundo
Fuente: Banco Mundial

El escenario del empleo formal tampoco presenta índices alentadores. Las

horas trabajadas y los ingresos laborales han presentado una disminución
drástica, guardando una estrecha relación con la empleabilidad de jóvenes y
mujeres, quienes usualmente tienen un alto nivel de participación en sectores
como el de hoteles, restaurantes y los servicios personales, en línea con el
13
Banco Mundial. Perspectivas económicas mundiales: América Latina y el Caribe
(enero 2021) http://pubdocs.worldbank.org/en/961751574887979632/Global-
Economic-Prospects-January-2020-Regional-Overview-LAC-SP.pdf
14
Ibidem
29
comportamiento del ingreso de los hogares más pobres, en virtud, entre
otros, del dinamismo de las remesas y de la falta de oportunidades.
Con relación al volumen de bienes exportados desde la región, se evidenció

una contracción del 8% interanual en los primeros tres trimestres del 2020,
atado al ingreso casi nulo de turistas, afectando principalmente a las
economías del Caribe, cuyo flujo de ingresos depende en mayor parte del
sector turismo.
De esta manera, se espera que la actividad económica regional presente una

mejora para el 2021, alcanzando niveles de crecimiento del 3,7%, esto
siempre que se flexibilicen las medidas para evitar la propagación del virus,
así como se den condiciones de una pronta distribución de la vacuna y se
estabilicen los precios de los productos básicos. En caso contrario, se estima
un crecimiento del 1,9%, atado a las ya mencionadas situaciones pre-
pandémicas que han marcado a la región.
Para dar algunos ejemplos, el Banco Mundial estima que la economía

brasileña crezca a ritmos del 3% durante el 2021, como consecuencia
principal del aumento en la confianza en los consumidores y la inversión
privada. Por su parte, la economía mexicana podría crecer a niveles del
3,7%, basada principalmente en la mejora del comportamiento de sus
exportaciones dada la entrada en vigor del acuerdo entre dicho país, Estados
Unidos y Canadá a mediados del 2020.
A pesar de las predicciones esperanzadoras, las condiciones económicas para

la región aún son inciertas, esto pues la velocidad de control de la pandemia
no es equivalente en todos los países, atado a la pérdida de confianza por
parte de los inversionistas extranjeros y a los altos niveles de deuda que
ponen en riesgo las calificaciones soberanas, lo que, sumado a condiciones
de desigualdad y pobreza en aumento, pueden reavivar los conflictos
sociales y aumentar el recelo hacia la región.
3. Panorama económico en Colombia
El contexto económico de la crisis en Colombia no es disímil a lo ya

planteado durante el análisis de la región latinoamericana, donde el aumento
del desempleo, la disminución sustancial del ingreso de los hogares, el
incremento del gasto público y del nivel de endeudamiento, así como las
políticas fiscales y monetarias acomodaticias son protagonistas.
30
Los datos más recientes publicados por Fedesarrollo indican que la
economía colombiana presentaría una contracción del 7,0%15 durante el
2020, situación que si bien presenta una mejora frente al -7,8% indicado por
el Fondo Monetario Internacional en el mes de junio del 202016, si es menor
a su perspectiva de crecimiento indicada en un momento inicial.
Por su parte, existen pronósticos del Banco Mundial y de la Cepal un poco

más alentadores, datando una contracción de la economía en niveles del
4,9% en 2020 y una posible recuperación en 2021, con niveles del PIB
cercanos al 3,6%, esto claro, esperando que el relajamiento de las medidas
de distanciamiento social y el restablecimiento de la confianza permeen las
condiciones necesarias para una recuperación gradual de la economía.
Finalmente, el informe de política monetaria del mes de octubre del Banco

de la República de Colombia17, advierte que el PIB del país durante el 2020
podría ubicarse en niveles del -7,6%, mientras que el Ministerio de Hacienda
propone una contracción del 5,5%, lo que permite entrever entonces que no
existe una apreciación más o menos exacta, por cuanto el comportamiento
realmente dependerá principalmente de las medidas aplicadas durante el
segundo semestre del 2020 y la continuidad con las que se desarrollen los
planes de vacunación y las medidas impulsadas en materia monetaria y fiscal
en los periodos subsiguientes.
15
Revista Dinero Fedesarrollo empeoró su proyección de PIB de Colombia para
2020. https://www.dinero.com/economia/articulo/cuanto-bajo-la-economia-
colombiana-en-2020/311590
16
PROCOLOMBIA. Coronavirus y su impacto en la economía colombiana (julio
2020) https://procolombia.co/noticias/covid-19/coronavirus-y-su-impacto-en-la-
economia-colombiana
17
BANCO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA. Informe de política monetaria
(octubre 2020)
https://repositorio.banrep.gov.co/bitstream/handle/20.500.12134/9929/informe_de_p
olitica_monetaria_octubre_2020.pdf?sequence=7
31
Gráfico 3 – Evolución PIB en Colombia frente al América Latina y el Caribe
Fuente: Banco Mundial; DANE; Fedesarrollo

Cabe aclarar que, de acuerdo con la información publicada por el

Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en su Boletín
Técnico, en relación con el PIB al tercer trimestre del 202018, las actividades
económicas que han contribuido en mayor medida al comportamiento del
indicador durante lo corrido del año fueron el Comercio al por mayor y al
por menor; reparación de vehículos automotores y motocicletas; Transporte
y almacenamiento; Alojamiento y servicios de comida, quienes decrecieron
un 17,8% (contribuyendo así en -3,5 puntos porcentuales a la variación
anual), seguidas de la actividad de Construcción e Industrias manufactureras,
quienes en conjunto contribuyeron en -3 puntos porcentuales a la variación
anual.
Por consiguiente, las predicciones realizadas por Fedesarrollo19 guardan

estrecha relación con el comportamiento del indicador durante los tres
primeros trimestres del año, de tal manera que se espera un escenario donde
cuatro (4) de las doce (12) actividades presenten un crecimiento, como lo
son la Administración Pública y Defensa (5,9%), Información y
18
Departamento Nacional de Estadística (DANE) Boletín Técnico Producto Interno
Bruto (PIB) III trimestre 2020pr (noviembre 2020)
19
Ibidem
32
Comunicaciones (3,1%), Agropecuario (2,4%) y Actividades Profesionales,
Científicas y Técnicas (0,3%).
Por el contrario, las actividades económicas que más presentarían afectación

durante este periodo y posteriores, son aquellas derivadas principalmente de
la interacción humana, como lo son las actividades Artísticas,
Entretenimiento y Servicios Domésticos (-20,6%), seguidas del Comercio,
Transporte, Alojamiento y Restaurantes (-16,1%), Actividades Inmobiliarias
(-12,1%), Minería (-10,8%) y Construcción (-10,2%), empero, dicho
comportamiento podría presentar variaciones y repuntes importantes,
conforme avancen los programas de vacunación en el país.
En materia de empleo, el pronóstico más alentador podría ser el del Fondo

Monetario internacional, quien establece una tasa cercana al 12,2%20, pero el
cual puede que esté alejado de la realidad, en tanto la Asociación Nacional
de Instituciones Financieras (ANIF), en el escenario base de sus
predicciones, establece una tasa de desempleo cercana al 18,5%21 para el
2020, coincidente con las proyecciones del mes de diciembre realizadas por
la organización para la cooperación y desarrollo económico (OCDE) en su
informe sobre Perspectivas Económicas22, quien establece una tasa del
16,1% en 2020 y del 14.8% para el 2021. En cualquier caso, es evidente que
el objetivo de manejar tasas de desempleo de solo un dígito no está próximo
a cumplirse (por lo menos en el corto plazo), y que las medidas de creación
de empleo propuestas por la administración de turno cobran especial
relevancia para incentivar el consumo, y, por ende, una aceleración de la
economía en los próximos años.
En el ámbito de déficit fiscal y endeudamiento, el 16 de junio del 2020 el

Comité Consultivo de la Regla Fiscal aprobó por unanimidad la suspensión
de la regla fiscal en el país durante el 2020-2021, lo que permitiría atender
las necesidades macroeconómicas derivadas del escenario de crisis actual.
Cabe aclarar que el comité solicitó al gobierno nacional incluir en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo los lineamientos de la estrategia fiscal para
normalizar las cuentas, abriendo una amplia posibilidad de llevar a cabo
20
Ibidem
21
Ibidem
22
Organización para la cooperación y desarrollo económico (OCDE) Economic
Outlook (diciembre 2020). https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=796_796795-
f38f4xvido&title=Perspectivas-economicas-de-la-OCDE
33
durante periodos posteriores una reforma tributaria que permee la
consecución de recursos para subsanar la ampliación de hasta 8,2% del PIB
de la meta de déficit presentada por el gobierno, esto considerando que el
incremento del gasto ha sido financiado en su mayor parte con deuda, la cual
se espera sea cercana al 65,5% del PIB en 2020, y se reduzca al 60,5% del
PIB en 2021, en consecuencia de la reducción gradual de los gastos de
emergencia durante dicho ejercicio fiscal.
Para finalizar, en relación con los indicadores de inflación y tipo de cambio,

el boletín técnico23 del DANE indicó que el comportamiento anual del Índice
de Precios al Consumidor (IPC) se ubicó durante el año 2020 en 1,61%,
explicado principalmente por la variación anual de las divisiones de Salud
(4,96%), Alimentos y bebidas no alcohólicas (4,80%), Restaurantes y hoteles
(3,43%), Bebidas alcohólicas y tabaco (2,61%) y de Bienes y servicios
diversos (2,52%). Se prevé que dicho indicador continúe decreciendo hasta
el primer trimestre del 2021 y luego aumentaría a niveles que posiblemente
no sobrepasen el 3,0% a finales de dicho año, según lo indicado por el Banco
de la República24.
Respecto al tipo de cambio, la Tasa Representativa del Mercado (TRM)

presentó una tendencia a la baja durante el último trimestre del año, contrario
a lo previsto por algunos analistas locales. De esta manera, el tipo de cambio
promedio del mes de diciembre se ubicó en COP$ 3.468.50 por dólar, es
decir, una contracción del 5,8% aproximadamente, si se compara con el mes
inmediatamente anterior. Cabe aclarar que este efecto no necesariamente
enmarca una tendencia en materia cambiaria, toda vez que la recuperación
económica en las economías desarrolladas (principalmente en Estados
Unidos), aunado a la menor incertidumbre por la transición al gobierno
Biden, los planes de vacunación que se llevan a cabo hoy en día en dichas
economías y a las medidas restrictivas implementadas en Colombia como
consecuencia de un segundo pico pandémico, son características que
posiblemente impulsen una nueva depreciación del peso frente al dólar y,
por tanto, un incremento de la TRM durante por lo menos, el primer
trimestre del 2021.
23
DANE. Boletín Técnico Índice de Precios al Consumidor (IPC) diciembre 2020
(enero 2021)
https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ipc/bol_ipc_dic20.pdf
24
Ibidem
34
4. Conclusiones
• El panorama económico durante la crisis sanitaria no puede verse como

un conjunto de consecuencias globales, por cuanto deben analizarse de
manera separada los efectos macroeconómicos y las medidas utilizadas
por los gobiernos de turno para mitigar los impactos sobre cada región
particular.
• Los índices macroeconómicos deberán ser monitoreados de manera

constante, pues ante la situación actual, las proyecciones presentadas
pueden presentar variaciones importantes.
• Deberá procurarse una integración de las economías a nivel mundial, en

la medida en que exista un apoyo común para frenar la afectación del
nivel de ingreso en las economías más pobres y evitar la pérdida de
décadas de esfuerzos por reducir los índices de pobreza
• Particularmente, las economías emergentes deben prestar especial

atención a las medidas implementadas por los gobiernos de turno para
evitar la propagación del virus, pues, como se estableció anteriormente,
los niveles de PIB potenciales solo serán alcanzables bajo medidas,
tanto fiscales y monetarias, que permeen el crecimiento en tiempos de
crisis.
• La reactivación económica en el mediano plazo de la economía

colombiana dependerá principalmente de la implementación y
continuidad de las políticas monetarias acomodaticias y de una política
fiscal de inversión pública generadora de empleos, en conjunto de la
ejecución de un plan de vacunación efectivo que garantice una
inmunidad de la población frente al virus en el menor tiempo posible.
5. Bibliografía
• The World Bank. Global Economic Prospects. 2021.
• The World Bank. La economía en tiempos de Covid-19. un esfuerzo

conjunto de la oficina del economista jefe para américa latina y el caribe
y la práctica mundial de macroeconomía, comercio e inversión. 2020.
• The World Bank. Perspectivas económicas mundiales: América Latina

y el Caribe. Enero 2021.
35
• Revista Dinero. Fedesarrollo empeoró su proyección de PIB de
Colombia para 2020. Enero 2021.
• PROCOLOMBIA. Coronavirus y su impacto en la economía

colombiana. Julio 2020.
• Banco de la República de Colombia. Informe de política monetaria.

Octubre 2020.
• Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)

Economic Outlook. Transformar la esperanza en realidad. Diciembre
2020.
• Departamento Nacional de Estadística (DANE). Boletín Técnico

Producto Interno Bruto (PIB) III trimestre 2020pr. Noviembre 2020.
• Departamento Nacional de Estadística (DANE). Boletín Técnico Índice

de Precios al Consumidor (IPC) diciembre 2020. Enero 2021.
36
Reforma tributaria nacional y territorial
Sumario
Introducción; 1. Reforma Tributaria Nacional 1.1. Ley de emprendimiento;

1.2. Reforma estructural de la DIAN; 2. Reforma Tributaria Territorial 2.1.
Recomendaciones generales de la Comisión de Expertos del Sistema
Tributario Territorial; Bibliografía
Introducción
El sistema tributario colombiano tiene como principios la generalidad del

tributo, la equidad, la progresividad y la eficiencia, si bien es cierto, a nivel
nacional se han expedido una serie de reformas tributarias con el objetivo de
tener un sistema fundado en la justicia y equidad tributaria, la última de ellas
fue la Ley de Crecimiento Económico (Ley 2010 de 2019), que trajo consigo
algunas modificaciones de la tributación indirecta; adoptó algunas medidas
como la compensación del IVA para la población más vulnerable y una
exención especial transitoria del Impuesto sobre las Ventas en tres días
específicos del año.
A su vez, esta norma trajo consigo la ampliación del plazo para la

presentación del Informe de la Comisión de Estudio del Sistema Tributario
Territorial creada por el artículo 106 de la Ley 1943 de 2018, que tuvo por
objeto proponer una reforma orientada a hacer el sistema tributario territorial
más eficiente, informe que fue publicado en julio de 2020 y realizó un
análisis de los problemas que se suscitan alrededor de los impuestos
territoriales, sugiriendo una serie de recomendaciones tendientes a modificar
los elementos de los tributos, así como eliminar algunos de ellos que no
contribuyen a la eficiencia y eficacia en el recaudo de las entidades
territoriales.
A pesar de existir una reforma tributaria tan reciente, la situación derivada de

la pandemia COVID-19, hizo que el país incurriera en un mayor
endeudamiento por lo que deben cubrirse los costos derivados de los gastos
utilizados para el manejo de la pandemia a través de una reforma tributaria
que el Gobierno Nacional mencionó, sería presentada en el primer trimestre
de 2021 ante el Congreso de la República.
37
En este sentido, es posible afirmar que en el año 2021 exista una reforma
tributaria a nivel nacional con el objeto de cubrir los gastos ocasionados por
el COVID-19 y mitigar la crisis económica ocasionada con el aislamiento
preventivo obligatorio; así como una reforma tributaria territorial, del
análisis que realice el Congreso de la República sobre las recomendaciones
presentadas por la Comisión de Expertos del Sistema Tributario Territorial.
1. Reforma Tributaria Nacional
En primer lugar, es importante indicar que el Gobierno Nacional emitió una

serie de normas económicas para la mitigación de los impactos causados por
el Coronavirus, lo cual generó un gasto significativo que incrementó la
deuda del país. De esta manera, la única opción para sostener la economía en
el año 2021, es a través de una reforma tributaria que “asegure la
sostenibilidad de la relación Deuda Gobierno Central/PIB, para que no se
desborde del 70%, pues ha subido del 35% al 52% en pre-pandemia; que
mejore la formalidad laboral de Colombia a través del desmonte de 17
puntos de un total de 51 que representan los costos no-salariales de empresas
colombianas; y que allegue recursos de solidaridades en pos-pandemia para
los estratos bajos y ancianos”25.
El Economista Sergio Clavijo asegura que el recaudo esperado con la

reforma propuesta, asciende al 5% del PIB, y que a través de medidas como
la ampliación de la tarifa general del IVA a 19% sobre bienes y servicios
gravados con tarifa especial, podría aportar el 2% del PIB, así como tasas
más progresivas en los ingresos de contribuyentes de clase media-alta,
aportando el 0,5% del PIB, y la eliminación de algunos alivios tributarios
otorgados a las empresas con la Ley 2010 de 2019 que contribuirían al
incremento del 1,2% del PIB; recordemos que actualmente la Comisión de
Estudio de Beneficios Tributarios se encuentra sesionando para determinar
los incentivos tributarios que deberían desaparecer, a la par de discutir con
varios congresistas las características que deberá tener la reforma tributaria.
En el mismo sentido, de un estudio realizado por la OCDE el cual analizaba

los desafíos fiscales a nivel mundial para repagar la acumulación de la deuda
pública, se extrajeron datos relacionados con la deuda pública y el Producto
Interno Bruto de Estados Unidos, Europa y América Latina, particularmente
25
CLAVIJO, S. Propuesta de Reforma Tributaria (2021-2022). La República.
https://imgcdn.larepublica.co/cms/2020/09/11185416/Clavijo-Tribu-Prop0920-1.pdf
38
Colombia, incrementando de un 110% al 130%, del 90% al 115% y del 52%
hacia un 65%, respectivamente.
Cabe resaltar que para mitigar la crisis, el Gobierno Nacional optó por tomar
dineros del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), del Fondo Nacional de
Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), tal y como se evidenció
en Decreto 444 de 2020, en donde se autorizó por parte del Gobierno
Nacional, contar con los recursos que reposan en estas cuentas, para ser
desembolsados a título de préstamos y como fuente de financiamiento para
que la Nación pueda responder adecuadamente ante las necesidades que
motivaron la Emergencia Económica, que en números claros correspondió al
3% del PIB.
En términos más sencillos, las propuestas realizadas por los economistas

para la reforma tributaria del 2021, es la extensión de la tarifa del IVA del
19% a bienes y servicios gravados con tarifa especial, con la salvedad de que
se garantice la compensación del mismo para los estratos bajos, que podría
realizarse a través de medios tecnológicos y digitales que permite excluir el
cobro del IVA estratos bajos previamente identificados26, imponer el
impuesto al patrimonio para la clase media, reversar el ICA como descuento
tributario, y más bien analizar la implementación de las propuestas expuestas
por la Comisión Tributaria Territorial a efectos de reducir la inequidad
horizontal que actualmente genera este impuesto.
Teniendo en cuenta lo anterior, a finales del 2020 el Congreso de la

República y el Gobierno Nacional expidieron normas tendientes a la
reactivación económica y a la eficiencia del recaudo en el sistema tributario,
tal y como se enunciará a continuación.
1.1. Ley de emprendimiento
El pasado 20 de julio de 2020 se radicó una iniciativa legislativa, con el fin

de reducir el impacto en la pérdida de empleos, por cuenta de la contingencia
de la pandemia. Esta pretendía racionalizar y simplificar los procesos,
trámites y tarifas, el acceso a compras públicas y financiamiento, la
actualización del marco institucional y la educación para el emprendimiento,
entre otros.
26
CÓRDOBA, J. (2020). Gastro Tributario en Colombia.
39
Después de los respectivos debates en el Congreso de la República, el 11 de
diciembre de 2020 se aprobó en Plenaria del Senado, el proyecto de ley 161
de 2020 Senado/ 122 de 2020 Cámara “por medio del cual se impulsa el
emprendimiento en Colombia”. Dicha aprobación, está en consonancia con
el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, el cual pone de presente la
importancia del emprendimiento como medio para lograr mayor equidad en
el país, con tres pilares representativos: apoyar la evolución del sistema
financiero para fomentar el emprendimiento, generar diferencias en cargas
impositivas de acuerdo al tamaño de la empresa y buscar recursos de capital
para el emprendimiento.
La importancia de la Ley 2069 del 31 de diciembre de 2020, radica en

impulsar el desarrollo de las MiPymes y regularlas a través de parámetros
que fomenten el emprendimiento, el crecimiento y la sostenibilidad de las
micro, pequeñas y medianas empresas, todo ello en busca de bienestar social
y equidad.
Adicionalmente, con esta Ley se consolida la reactivación económica para la

recuperación de los efectos adversos generados por la coyuntura del
COVID-19.
En cuanto al contenido de la Ley, esta consta de 5 ejes esenciales que son los
siguientes:
1. Formalización de los emprendimientos a través de la simplificación

para su creación: este punto va encaminado a reducir el gran
volumen de requisitos formales que existen en el acto de crear
empresa y mantenerla, los cuales generan una gran cantidad de
gastos. Para ello se garantiza una disminución o excepción de pago
de diversas tarifas.
Entre ellas a destacar, los ajustes en los rangos de tarifas del Impuesto
Departamental de Registro, el cual modifica el artículo 188 de la Ley 1607
de 2012, para las microempresas definidas en el Decreto 957 de 2019, como
aquellas cuyos ingresos por actividades ordinarias anuales sean inferiores o
iguales a 23.563 UVT que para el 2021 corresponderá a $855.525.404,
otorgándole a las Asambleas Departamentales, la potestad de fijar tarifas
entre los siguientes rangos:
a. Actos, contratos o negocios jurídicos con cuantía sujetos a

registro en las Cámaras de Comercio, distintos a aquellos que
40
impliquen la constitución con y/o el incremento de la prima en
colocación de acciones o cuotas sociales de sociedades, entre el
0.3% y el 0.6%.
b. Actos, contratos o negocios jurídicos con cuantía sujetos a

registro en las Cámaras de Comercio, que impliquen la
constitución y/o el incremento de la prima en colocación de
acciones o cuotas sociales de sociedades, entre el 0,1% y el
0,2%.
Otras medidas adoptadas para la simplificación de trámites y tarifas que

evaluó el Congreso fueron:
1. Establecer tarifas diferenciadas del registro ante el INVIMA

2. Adicionar una causal de disolución por no cumplimiento de la
hipótesis de negocio en marcha
3. Establecer una regulación y mecanismos de vigilancia para
actividades de tecnología, innovación, uso sostenible de capital
natural y mitigación de la acción climática
4. Modificación de convocatoria y deliberación de reuniones
ordinarias y extraordinarias
5. Contabilidad simplificada para microempresas
6. Flexibilización en la creación de cooperativas
2. Acceso al mercado de compras públicas para MiPymes: con el fin de

que los emprendimientos puedan vincularse a los procesos de
mínima cuantía27, con el uso de criterios que hagan más simple el
acceso al mencionado mercado y que exista una competencia más
justa.
3. Facilidades para el financiamiento y la inversión: a través de

mecanismos alternativos al crédito tradicional o acceso a
instrumentos financieros.
En este punto se resalta un cambio en materia tributaria que permite que las
empresas puedan tener un mayor flujo de efectivo, ya que se da una mayor
27
La modalidad de selección de mínima cuantía tiene como fin escoger al contratista
en la adquisición de los bienes, obras y servicios cuyo valor no exceda el diez por
ciento (10%) de la menor cuantía de las Entidades Estatales.
41
agilidad en la devolución del IVA, en los casos en que se tengan saldos a
favor.
El presente cambio tiene que ver con que anteriormente solo era viable hacer
la solicitud en cuestión desde la segunda mitad de año, no obstante, la Ley
de Emprendimiento, contempla la modificación del inciso 1 del parágrafo 1
del artículo 850 del Estatuto Tributario, estableciendo que “Cuando se trate
de responsables del impuesto sobre las ventas, la devolución de saldos
originados en la declaración del impuesto sobre las ventas podrá ser
solicitada bimestralmente”.
4. Organización, articulación y actualización del marco normativo y

programas de gobierno dirigidos al emprendimiento, fortaleciendo a
INNpulsa Colombia, como el patrimonio autónomo para ejecutar
programas, instrumentos y recursos para el emprendimiento, y crear
un fondo que promocione el emprendimiento, administrado por el
ICETEX para otorgar beneficios económicos, asistenciales y de
formación.
Además, se analizó modificar el objeto social del Fondo Nacional de

Garantías para garantizar inversiones de riesgo en emprendimientos, plantear
el pago en acciones para los trabajadores, y promover donaciones de la
empresa privada para financiar programas de INNpulsa Colombia, para
apoyar a los emprendedores.
5. Mecanismos para realizar una línea de formación académica en el

marco del ecosistema de emprendimiento: esto a través de módulos
de enseñanza a lo largo de la etapa de aprendizaje de los estudiantes
y de capacitaciones a los docentes, tales como doble titulación y
formación para el emprendimiento, innovación, empresarismo y la
economía solidaria, programas de formación docente que incluyan
competencias referidas al emprendimiento, universidades e
instituciones de educación para el trabajo y desarrollo humano
podrán establecer el desarrollo de proyectos de emprendimiento e
innovación como opción de titulación de grado, universidades que
cuenten con programas de economía, finanzas, derecho,
contabilidad, administración de empresas, podrán proveer asesorías
gratuitas empresariales a MIPYMES.
En suma, la Ley de Emprendimiento posee una integralidad tal que pretende

acomodarse a las necesidades de los emprendedores, facilitando el
42
surgimiento de nuevas empresas que a su vez incentiven la generación de
empleo en el país.
1.2. Reforma estructural de la DIAN
La reforma estructural de la DIAN surge como un mecanismo para luchar en

contra de la elusión y evasión tributaria, aunado a dejar a un lado establecer
nuevas tasas tributarias y embarcarse en una modernización a través del uso
de nuevas tecnologías para que las fiscalizaciones sean mucho más efectivas.
A través del Decreto No. 1742 del 22 de diciembre de 2020, se decidió

modificar la estructura de la Unidad Administrativa Especial – Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, con el objeto de facilitar las operaciones
de comercio exterior esenciales para la economía del país y la seguridad
nacional, a través de una optimización del modelo de gobernanza
institucional para el fortalecimiento de la planificación estratégica y la
gestión territorial de la entidad, potencializando el talento humano, los
procesos de gestión tributaria y aduanera para aumentar la eficiencia del
recaudo y gestión del riesgo e implementando herramientas tecnológicas
para la seguridad de la información.
Entre los cambios a resaltar con la nueva estructura de la DIAN, se
encuentra la incorporación de la Oficina de Tributación Internacional que
hace parte de la Dirección General, la cual tiene por objeto diseñar, elaborar
y ejercer control sobre las acciones orientadas a fortalecer las políticas de
tributación internacional. Adicionalmente se crean tres direcciones tales
como: la Dirección de Gestión Estratégica y de Analítica, la Dirección de
Gestión de Innovación y Tecnología, Dirección Operativa de Grandes
Contribuyentes. En el mismo sentido, se da origen al órgano asesor
denominado Comité Institucional Estratégico – CIE, encargado de asesorar
al Director General en la adopción de las políticas generales que en aspectos
técnicos y administrativos deba desarrollar la Entidad.
2. Reforma Tributaria Territorial
De acuerdo a la disposición de la Ley 1943 de 2018 de crear una Comisión

de Expertos para el Estudio del Régimen Tributario Departamental, Distrital
y Municipal, que se mantuvo con la Ley de Crecimiento Económico
ampliando el plazo para la presentación de las recomendaciones. Así las
cosas, el Gobierno Nacional procedió a crear Comisión el día 21 de junio de
2019 conformada por nueve miembros ad honorem, quienes en una serie de
sesiones deliberaron acerca de todos y cada uno de los impuestos
43
territoriales, para efectos de reactivar la economía de las regiones y combatir
la evasión y elusión fiscal.
2.1. Recomendaciones generales de la Comisión de Expertos del

Sistema Tributario Territorial
En términos generales, las recomendaciones relacionadas con los impuestos

territoriales fueron las siguientes:
• Para el Impuesto Predial se implemente la figura del Catastro

Multipropósito, fundamentado en la actualización catastral según la
finalidad económica del bien inmueble urbano y rural, la creación de
un gestor catastral para fortalecer el servicio catastral de los
municipios, la actualización del catastro como máximo cada 4 años
y la facilitación de la interoperabilidad de sistemas de información
que permitan la identificación del predio y de sus propietarios.
• En lo que concierne al Impuesto de Industria y Comercio, se ha
propuesto eliminarlo y sustituirlo por un impuesto municipal de
renta, similar al impuesto de renta nacional pero permitiendo que la
entidad territorial mantenga las competencias de administración y
control del tributo; también se ha propuesto una sobretasa única
territorial a las tarifas actuales del IVA, y los recursos adicionales
que se perciban, tengan destinación municipal; o también como un
impuesto al consumo local que grave la compra de bienes o servicios
en determinado municipio. Sin embargo, en la transición de su
eliminación, se propone precisar los hechos generadores, unificar
formularios de retención y autorretención, habilitar mecanismos de
pago electrónicos y eliminar el impuesto complementarios de avisos
y tableros.
• En la actualidad, debe procurarse por implementar impuestos verdes

con el objeto de evitar el impacto causado al medio ambiente, es por
ello que se sugiere reemplazar la sobretasa a la gasolina y al ACPM
por un tributo que grave combustibles limpios, o las distancias
recorridas por vehículo, en lo que concierne al Impuesto sobre
Vehículos Automotores, debe modificarse su base gravable
correlacionado con el impacto ambiental esperado, e incluirse dentro
del hecho generador, a las motocicletas de menos de 125cc.
• Las estampillas departamentales y municipales deben ser eliminadas

a un largo plazo, sobre todo aquellas que recaen sobre la
44
contratación pública, mientras tanto, debe procurarse por simplificar
el marco legal de estos tributos, estableciendo límite de tarifas y
número de estampillas.
• Al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, debería

aumentarse su tarifa, y también agregarse nuevas formas de
consumo como hecho generador, por ejemplo, el consumo de
cigarrillos electrónicos, vapeadores y sistemas similares; frente al
impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, se
propone la eliminación del monopolio y una modificación del
procedimiento de acceso sobre los derechos de explotación del
monopolio de producción.
• Frente a otros impuestos territoriales, la Comisión recomendó

asignar la sobretasa bomberil a una sobretasa de un solo impuesto,
crear un impuesto local a la publicidad digital, eliminar la
contribución de obra pública y evaluar la adopción de un impuesto
territorial al consumo de bebidas azucaradas.
Finalmente, la administración tributaria local debe tener cambios

trascendentales, uno de ellos es la creación del Estatuto Tributario
Territorial, consolidar la información de actividades gravadas y
contribuyentes, fortalecer a la Dirección General de Apoyo Fiscal para
centralizar los estatutos tributarios territoriales, la información territorial sin
vulnerar la autonomía fiscal de las entidades territoriales, unificar
formularios y calendarios tributarios de las autoridades locales y consolidar
procesos de formación del capital humano para la administración tributaria.
Bibliografía
- CLAVIJO, S. Propuesta de Reforma Tributaria (2021-2022). La

República.
https://imgcdn.larepublica.co/cms/2020/09/11185416/Clavijo-Tribu-
Prop0920-1.pdf
- COMISIÓN DE ESTUDIO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

TERRITORIAL. (2020). Informe Final.
- CÓRDOBA, J. (2020). Gastro Tributario en Colombia.
45
- Estatuto Tributario (E.T.). Decreto Extraordinario 624 de 1989.
Marzo 30 de 1989. (Colombia)
- Ley 1943 de 2018, Editorial Universidad Externado de Colombia,

Bogotá D.C., págs. 66 a 73. (2019)
46
Impuestos para personas jurídicas:
Evolución reglamentaria,
consecuencias de la pandemia y
perspectivas 2021
Autor: Manuel Fernando Benítez Tinoco28
Cargo: Gerente Senior / Impuestos y Servicios Legales
Introducción
En el contexto tributario colombiano, y debido a factores propios de nuestra

economía y en particular de la financiación estatal nos desenvolvemos en un
ambiente que ya tiene como elemento principal las constantes reformas
tributarias. Por lo anterior, el empresariado colombiano siempre está en
constante búsqueda de opciones de optimización de su carga tributaria y
están a la expectativa de como las nuevas reglamentaciones pueden afectar o
beneficiar su actividad económica.
El 2020 fue un año atípico en todos los sentidos, desde el punto de vista
tributario, si bien no se dio la esperada reforma tributaria, situación
explicada en parte ya que en diciembre de 2019 fue expedida la ley 2010 que
fue prácticamente un “espejo” de la recordada ley 1943 de 2018 que fue
declarada inconstitucional por parte de la corte constitucional por algunos
vicios identificados en su proceso de análisis y promulgación. Sin embargo,
si bien no hubo reforma, si existió una serie de decretos reglamentarios de la
mencionada 2010, y los mismos estuvieron aunados a la avalancha de
decretos que expidió el Gobierno nacional con ocasión de la crisis
económica y de salud generada por la pandemia.
28
Contador Público de la Universidad Nacional, especialista en Derecho Tributario y
Derecho Tributario Internacional de la Universidad Externando de Colombia. Ha
realizado diplomados en Normas Internacionales de Información Financiera y en
Gerencia Estratégica de Negocios.
Cuenta con más de 12 años de experiencia profesional especialmente, en temas
relacionados con planeación tributaria, due diligence tributario, asesoría y consultoría
permanente, y en la implementación y parametrización de herramientas tecnológicas
para el cumplimiento de obligaciones tributarias.
47
Con el anterior panorama, el presente artículo busca realizar un análisis de
los efectos que pueden tener en la determinación de la carga tributaria de los
contribuyentes las reglamentaciones expedidas como reglamentación de la
Ley 2010 y en virtud de la pandemia, y realizar comentarios sobre los más
relevantes y sobre todo señalar cuales pueden ser los posibles efectos para la
determinación de la carga tributaria del año 2020 de algunas situaciones
derivadas de la pandemia como los cierres y paras en las actividades de las
Compañías por las cuarentenas decretadas.
Finalmente, es importante mencionar que en el 2021 es casi inminente una

reforma tributaria que se espera y en beneficio del empresariado y con una
incertidumbre generada por las perspectivas sobre la pandemia, la
vacunación y las posibles cuarentenas que puedan darse por los nuevos picos
del COVID 19 vaya en vía de simplificar el sistema tributario y generar en el
país bajo la nueva normalidad un mejor panorama para la inversión.
El panorama reglamentario 2020
Como se mencionó anteriormente, si bien el año 2020 no conto con una

reforma tributaria promulgada, durante el mismo fueron expedidas una serie
de reglamentaciones sobre diversos temas, en su mayoría orientadas a
reglamentar aspectos de la ley 2010 y a conjurar las duras consecuencias que
en la economía, y la salud genero la rápida propagación del COVID 19 en
nuestro país.
Haciendo un compendio, se expidieron alrededor de 130 disposiciones

normativas, siendo el tema tributario el preponderante, pues la distribución
temática de las mismas se dio de la siguiente manera29:
Ver siguiente página
29
Información recolectada y gráfica elaborada por el equipo de impuestos de Crowe
48
Procesales
NORMAS
Financieras 5%
8%
Corporativo
9%
Ambientales Tributarias
3% 48%
Laborales
15%
Aduaneras
12%
Lo anterior cobra sentido, pues en un país como el nuestro, con una tasa de
tributación nominal y real por encima de nuestras economías vecinas, era
necesaria tomar medidas que permitieran aliviar la situación impositiva de
los contribuyentes, quienes en su gran mayoría vieron disminuidos sus
ingresos o en los peores casos se llegó a la ausencia total de los mismos.
Es así como durante la pandemia, se expidieron diferentes normas que

permitieron como en el caso de las exclusiones de IVA, que elementos
propios para la atención de la crisis de salud como todos los componentes de
sistemas de ayuda respiratoria, tapabocas y demás elementos de protección
ingresaran al país sin el pago del IVA en su importación y sin el pago
también de los correspondientes tributos aduaneros. En materia de IVA
también se pusieron en marcha iniciativas como la devolución del IVA a la
población más vulnerable, que buscaba eliminar las asimetrías generadas por
el carácter de impuesto indirecto que tiene el impuesto sobre las ventas.
Desde el punto de vista del impuesto sobre la renta, uno de los cambios más
relevantes que trajo la reglamentación tributaria expedida durante la
pandemia, sin duda alguno tuvieron que ver con la ampliación del plazo para
presentar las declaraciones de renta del año 2019. Tal decisión fue acertada,
pues en el contexto de incertidumbre de la pandemia, los vencimientos
iniciales de las declaraciones del impuesto sobre la renta estaban planteados
para los meses de abril y mayo, meses para los cuales estaban en auge las
cuarentenas estrictas, situación que impedía a los contribuyentes cumplir en
49
debida forma con la preparación y presentación de las declaraciones, aunado
a esto las mencionadas disminuciones de ingresos que no permitían tener un
panorama claro desde el punto de vista financiero sobre el origen de los
recursos para atender los correspondientes pagos del impuesto. Misma suerte
corrieron algunos de los calendarios tributarios municipales en donde los
entes territoriales bajo los mismos argumentos que el gobierno nacional
ampliaron o prorrogaron los plazos para que los contribuyentes cumplieran
con sus obligaciones en cada jurisdicción.
Igual suerte corrieron obligaciones “accesorias” a la declaración de renta,

como lo son, la declaración de activos en el exterior y la información de
detalle en medios magnéticos, que si bien corresponden a obligaciones
formales30, su no cumplimiento oportuno puede acarrear sanciones
demasiado onerosas para los contribuyentes31.
Otros aspectos importantes respecto del impuesto sobre la renta que fueron
reglamentados tienen que ver con el manejo tributario de los fondos de
capital privado32 aclarando que el ingreso obtenido a través de estos puede
ser diferido en el tiempo para sus beneficiarios o participes, y en lo que
concierne a los dividendos, aspecto que ha sido objeto de cambios
legislativos en las últimas reformas tributarias que fueron recogidos por el
decreto 1457. En el caso de los dividendos, se vuelve de vital importancia al
momento de revisar las consecuencias derivadas de su distribución en
términos de gravabilidad y retención en la fuente el periodo al cual están
asociadas las utilidades que van a ser distribuidas, ya que el decreto aclara
los tratamientos diferenciales cuando se trate de dividendos asociados a
utilidades obtenidas antes del 2017, durante el 2017 y con posterioridad a tal
periodo gravable.
Otra de las medidas implantadas por el gobierno nacional, que tuvo que
convivir con la pandemia, fue la normalización tributaria, iniciativa que tenía
como fin que aquellos contribuyentes que tuvieran en sus declaraciones
tributarias activos omitidos o pasivos inexistentes, mediante la presentación
de la correspondiente declaración de normalización y el pago del impuesto
30
Las obligaciones de carácter formal son aquellas que solo requieren que el
contribuyente lleve a cabo una actuación ante la administración tributaria como
presentarlas declaraciones sin que esto represente pago alguno. El pago está
asociado a las obligaciones sustanciales.
31
La sanción del articulo 651 por medios magnéticos tiene un tope máximo de
$544.620.000 por el año 2021.
32
Decreto 1054
50
asociado “legalizaran” desde el punto de vista tributario tales activos o
eliminaran en el caso de los pasivos tales partidas evitando la imposición de
las onerosas sanciones asociadas a las diferencias patrimoniales
injustificadas33. Tal medida implico para la nación en el año 2020 un
recaudo de $544.34034 millones de pesos, alcanzando algo así como el 50%
del valor recaudado en 2019,
De otra parte, el régimen simple de tributación también fue objeto de

reglamentación por medio del decreto 1091, recordemos que el objetivo
principal de este régimen es el de propender por la formalización de las
actividades económicas de ciertos sectores económicos, brindando como
alternativa para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias el acogerse a
este régimen que integra el impuesto de renta, el impuesto de industria y
comercio y el impuesto nacional al consumo. Es importante recordar que
solo podían acceder a tal régimen aquellos contribuyentes que durante el año
2020 obtuvieron ingresos inferiores a $2.848 millones de pesos, y que el
proceso de inscripción por el año 2021 debe efectuarse ante la DIAN antes
de enero 31.
Si bien como se comentó en un inicio, tuvimos un 2020 con una copiosa

expedición de normas reglamentarias, están son las más relevantes desde el
punto de vista de efectos en la tributación de los contribuyentes.
Efectos derivados de la pandemia
Si bien derivado de la pandemia se pudieron apreciar efectos en todos los

ámbitos, el componente tributario puede ser uno de lo que mayores efectos
sufra por las situaciones derivadas de la misma como los cambios en las
condiciones contractuales de ciertas obligaciones contraídas por los
contribuyentes o por el cese de actividades provocado por las cuarentenas o
debido al cierre definitivo de las actividades productivas.
Es así, como uno de los impactos más significativos que podría tener en la
determinación del impuesto sobre la renta del año 2020, está dado por el
manejo de la depreciación, especialmente en aquellos sectores económicos
que tiene una inversión intensiva en activos y que utilizan la depreciación
como opción de optimización tributaria. Tal impacto esta dado debido a las
33
Diferencia patrimonial: Cuando el patrimonio de un contribuyente aumenta de un
año a otro y tal diferencia no está justificada vía ingresos o endeudamiento.
34
Fuente revista Semana
51
diferencias que pueden existir entre el tratamiento contable y fiscal de la
depreciación:
• Desde el punto de vista contable, la NIC 16 ‘Inmuebles, maquinaria

y equipo’ requiere que sobre los activos fijos, en los que se aplique
depreciación por línea recta, el gasto por depreciación se siga
causando, inclusive en aquellos períodos en los que el activo no se
use.
• Desde el punto de vista fiscal, el artículo 128 del ET indica que los
contribuyentes obligaos a llevar contabilidad pueden deducir la
depreciación causada sobre bienes usados en la actividad productora
de renta, siempre y cuando los bienes “hayan prestado servicio en el
año o periodo gravable”.
Como puede apreciarse, esta es una de las excepciones a la regla general

establecida en el artículo 21-1 del ET que indica que, para los costos y gastos
aplicables en la determinación del impuesto sobre la renta, serán los
devengados contablemente, salvo que como en este caso exista una norma
particular de carácter tributario. Ante tal panorama, si bien existen
contribuyentes que por sus políticas contables causaron el gasto por
depreciación por todo el año 2020, si tales activos no cumplen con lo
indicado en el artículo 128 del ET, el gasto para efectos fiscales no sería
deducible y tal diferencia seria base para el cálculo del impuesto diferido.
Tal situación aplica para muchos contribuyentes por el año 2020, pues por
efectos de la pandemia las operaciones en muchos sectores económicos se
vieron disminuidas o en una para total, caso en el cual el contribuyente debe
efectuar un análisis juicioso del gasto a aplicar y si es del caso contar con los
soportes necesarios ante un eventual cuestionamiento de la autoridad
tributaria para demostrar el uso de los activos y el soporte del gasto por
depreciación. Finalmente, cobran vital importancia soportes como los
cálculos de depreciación contable y fiscal que también pueden constituir
prueba y soporte de la deducción tomada en la declaración de renta.
Otros de los efectos a tener en cuenta derivados de la pandemia, y que

también genera diferencias por el tratamiento contable y fiscal de las partidas
asociadas, está dado por los contratos de arrendamiento y por las
obligaciones que generan intereses. En el primer caso, en los contratos de
arrendamiento suscritos, el gobierno nacional brindo la posibilidad para que
el arrendatario y el arrendador pudieran llegar a acuerdos para la finalización
52
de los contratos en vista que los inmuebles usados para llevar a cabo las
actividades productoras de renta en virtud de los confinamientos obligatorios
debían permanecer cerrados. Tales acuerdos en la mayoría de los casos
conllevaban el pago de multas o sanciones por terminación anticipada de los
contratos suscritos que si bien se dejaron a potestad de los interesados para
que su valor fuera convenido, implico para muchos contribuyentes el pago
de altas sumas de dinero que deben ser objeto de análisis en cada caso
particular, pues en un primer vistazo general podrían tener el carácter de no
deducibles por tratarse de multas o sanciones asociadas al incumplimiento de
obligaciones contractuales.
Respecto de los intereses en obligaciones financieras, es importante al igual

que en la depreciación, observar si existen diferencias que deban ser tenidas
en cuenta al momento de realizar la depuración del impuesto sobre la renta
entre el gasto causado y el gasto incurrido realmente por objeto de
condonaciones o diferimiento en el pago de los mismo ocasionado por
acuerdos particulares entre el acreedor y el deudor.
Estos son solo algunos de los análisis efectuados sobre los efectos de la
pandemia en la determinación de la carga tributaria, pero como estos existen
un sin número de situaciones que deben ser tenidas en cuenta al momento de
determinar la carga tributaria por el año 2020 y al hacer ejercicios de
optimización tributaria por el año 2021.
Perspectivas 2021
En primera medida es importante mencionar que, si bien existían

proyecciones según las cuales la economía colombiana podría tener un
repunte en el año 2021 aunado a una baja en el desempleo, las nuevas
medidas que han venido tomando tanto el gobierno nacional como los
gobiernos locales producto del segundo pico de la pandemia, podrían
trasladar al año 2021 los mismos efectos adversos sobre la generación de
rentas sometidas a imposición ante un nuevo cese de actividades de los
contribuyentes y a que aspectos sobre los que se ha llamado la atención en
este articulo tomen especial relevancia en el periodo corriente.
También la comunidad empresarial debe estar preparada y tomar las medidas

del caso ante la inminente reforma tributaria que el gobierno nacional planea
tramitar en este año que busca nuevamente alternativas de financiación vía
contribución de los ciudadanos con el ánimo de poder mantener las
proyecciones efectuadas de gasto e inversión pública.
53
Como aspecto importante a tener en cuenta por el añ0 2021, también debe
llamarse la atención sobre la aplicación de la CIINIF 23 sobre revelación de
posiciones tributarias inciertas, que, si bien se trata de una norma de carácter
contable, tiene importantes implicaciones fiscales, pues exige a los
contribuyentes cierto nivel de detalle, análisis y cuantificación de posibles
partidas que puedan generar controversias con la administración tributaria y
se exige que la misma sea incluida en los estado financieros a emitir por el
año 2020. Exige especial atención entonces la metodología con que se
determinen tales posiciones inciertas, es decir la documentación soporte de
estas y que además es la misma que ayuda a determinar la probabilidad de
cuestionamiento por parte de la autoridad tributaria.
Bibliografía
• Ley 1943 de 2018.

• Ley 2010 de 2019.
• NIC 16
• Estatuto Tributario
54
Régimen simple de tributación
Autor: Ivan Andrés Muñoz Torres35
Cargo: Gerente de Impuestos / Impuestos y Servicios Legales
Recordemos que el régimen SIMPLE de tributación surgió en la Ley de

Financiamiento como una alternativa para la formalización empresarial y
laboral y como herramienta para combatir los altos niveles de evasión de
sistema tributario colombiano, especialmente, frente a los impuestos de
renta, IVA, consumo e ICA, así como los aportes al sistema de seguridad
social en pensiones de pequeños comerciantes aún en la informalidad.
Con la aplicación del régimen simple, se busca flexibilizar el flujo de caja de

los contribuyentes, teniendo en cuenta que se elimina la obligación de ser
contribuyente del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto
de industria y comercio, por lo que cesa la aplicación de retenciones en la
fuente y también se conjuga con el impuesto al consumo de bares y
restaurantes e integrando el impuesto sobre las ventas en una sola
obligación.
De igual manera, la presión ejercida por el legislador a la formalización

empresarial está enfocada en dos vías, las cuales están fundamentadas en
crear mecanismos que permitan que la informalidad se acoja al régimen
simple. Por un lado, está la limitación para que los responsables de renta
realicen compras de bienes o servicios a entidades formales y no estén
expuestos a rechazos de costos y deducciones en sus declaraciones. Así por
ejemplo, se establece la obligatoriedad al régimen simple de facturar
electrónicamente. Por otro lado, la inclusión de limitaciones de costos y
deducciones no soportados con factura electrónica y los pagos en efectivo
para los contribuyentes de renta.
Adicionalmente, se debe tener en cuenta por parte de los contribuyentes que

se acojan al régimen simple que deberán liquidar los componentes de IVA
en caso de ser responsable y el componente integral de Industria y Comercio
en los recibos de pago de anticipos bimestrales y la presentación de una
declaración anualizada con el análisis de cada componente y la
determinación de impuesto a cargo o saldos a favor.
35
Contador Público de la Fundación Universitaria San Martín, con Especialización
en Contabilidad Financiera Internacional de la Universidad Javeriana y Magister en
Tributación de La Universidad Central.
55
1. Generalidades del régimen simple de tributación
En general es un sistema que está enfocado a la formalización de pequeñas

empresas como mecanismo de lucha contra la evasión, donde se establece
una simplificación de varias declaraciones, estableciendo una declaración
con periodicidad anual, pero cada bimestre se debe pagar un anticipo que ha
sido confirmado por la Ley de Crecimiento.
Algunas finalidades del régimen simple de tributación son:
✓ Reducir las cargas formales y sustanciales de los contribuyentes e

impulsar la formalidad.
✓ Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias para
empresas y personas naturales que cumplan los requisitos
establecidos en el artículo 903 a 916 del Estatuto Tributario.
✓ Generar ahorro de los costos transaccionales al tener que presentar
una sola obligación.
✓ Permitir la auto inscripción en el Registro Único Tributario (RUT).
✓ Permitir la liquidación y pago de manera electrónica.
✓ Mejorar el flujo de caja de estos contribuyentes al no estar sujetos a
retenciones en la fuente, ni estar obligados a practicarla, salvo las de
índole laboral y del impuesto sobre las ventas.
A continuación, se describen algunas características que deben cumplir los

contribuyentes que opten por pertenecer al régimen simple:
✓ Pueden acceder personas naturales y sociedades que obtengan

ingresos inferiores a $2.848.560.000 (año 2020) y $2.904.640.000
(año 2021)
✓ Están obligados a expedir facturas electrónicas y solicitar facturas o
documentos equivalente a sus proveedores de bienes y servicios.
✓ Pueden optar por el régimen:
a. Personas naturales que desarrollen su actividad con criterios
empresariales
b. Personas jurídicas de naturaleza societaria que, en el año
gravable anterior, hubieren obtenido ingresos brutos,
ordinarios o extraordinarios, inferiores a 80.000 UVT
($2.904.640.000).
✓ Se debe registrar la responsabilidad 47 en el RUT.
56
✓ Del año 2021 en adelante, nuevos contribuyentes que se deseen
acoger solo podrán hacerlo entre el 1 y el 31 de enero de cada
vigencia.
✓ Este sistema integra los aportes del empleador a pensiones, mediante
el mecanismo de crédito tributario.
✓ Los contribuyentes de este régimen deberán hacer los aportes al
sistema general de pensiones y estarán exonerados de aportes
parafiscales en los términos del artículo 114-1 del Estatuto
Tributario.
✓ La tarifa depende de los ingresos brutos anuales y de la actividad
que desarrolla, así:
a) Existen 4 grupos – Articulo 908 del E.T.
b) Las tarifas oscilan entre el 4.9% y el 14.5%
✓ Los pagos que constituyan ingreso que se canalicen a través de
tarjetas de crédito, débito y otros mecanismos de pagos electrónicos,
generan un descuento tributario equivalente al 0,5% del impuesto a
pagar.
De igual forma, como se describen varios beneficios y características, se

deberá tener especial observancia de las disposiciones que restringen el uso
de este sistema de tributación, dentro de las cuales se destacan:
✓ Debe estar al día con las obligaciones tributarias de carácter nacional

y municipal.
✓ Se excluye del régimen si el incumplimiento es mayor a un mes.
✓ No se podrán arrastrar los créditos fiscales y saldo a favor en IVA ya
que se elimina la responsabilidad de ser declarante de renta e IVA.
✓ Se debe hacer un análisis de la composición accionaria, con el fin de
determinar que el ingreso proporcional a la participación y los
rangos establecidos en el artículo 905 del Estatuto Tributario se
cumplan, en caso de una fiscalización de la DIAN se deberá
demostrar tal cumplimiento.
✓ Los socios o accionistas no deben tener la calidad de empleado con
terceros. es decir, las empresas que sus socios en el RUT tengan la
responsabilidad 0010 de empleados no podrán optar por este
régimen cuando tengan relación laboral con terceras personas.
✓ No pueden aplicar sociedades que sean el resultado de la
segregación, división o escisión de un negocio, que haya ocurrido en
los cinco (5) años anteriores al momento de la solicitud de
inscripción.
57
✓ No es aplicable a las sociedades que sean accionistas, suscriptores,
partícipes, fideicomitentes o beneficiarios de otras sociedades o
entidades legales, en Colombia o el exterior y las sociedades que
sean entidades financieras.
Respecto a reglamentación del régimen simple de tributación el Ministerio

de Hacienda y Crédito Público expidió el Decreto 1091 de 2020, que
determinó el tratamiento tributario a aplicar sobre los tributos que sustituyen,
comprenden e integran el impuesto unificado bajo el Régimen Simple de
Tributación, así como al IVA.
Finalmente, de conformidad con el Decreto 1680 de 2020, se estableció el

calendario tributario para el año 2021 y estas son las fechas para cumplir con
la presentación de declaraciones anuales consolidadas del régimen simple e
impuesto sobre las ventas del año gravable 2020 y anticipos bimestrales de
2021:
Impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación – simple
Si los últimos dígitos son Hasta el día

1y2 25 de octubre
3y4 26 de octubre
5y6 27 de octubre
7y8 28 de octubre
9y0 29 de octubre
Plazo para presentar la declaración anual consolidada del impuesto

sobre las ventas IVA
Si los últimos dígitos son Hasta el día

1y2 22 de febrero
3y4 23 de febrero
5y6 24 de febrero
7y8 25 de febrero
9y0 26 de febrero
58
Plazos para pagar el anticipo bimestral del régimen simple de
tributación
ENERO -
FEBRERO MARZO - ABRIL MAYO - JUNIO
Si el último 2021 2021 2021
dígito es Hasta el día Hasta el día Hasta el día
1 12 de abril 10 de mayo 08 de julio
JULIO - NOVIEMBRE -
AGOSTO SEPTIEMBRE- DICIEMBRE
Si el último 2021 OCTUBRE 2021 2021
dígito es Hasta el día Hasta el día Hasta el día
08 de
1 septiembre 09 de noviembre 12 de enero 2022
09 de
10 de
13 de
14 de
15 de
59
16 de
17 de
20 de
21 de
*Último dígito del NIT sin tener en cuenta el digito de verificación
2. Consideraciones finales
✓ Se busca que con el régimen simple de tributación se dé un duro

golpe a la informalidad a través de una invitación a aprovechar los
beneficios y virtudes de un régimen más sencillo. Por tanto, es
necesario que los contribuyentes que a la fecha no estén en este
sistema alternativo de tributación evalúen las virtudes y beneficios
de canalizar las obligaciones en un solo impuesto que ofrece una
tarifa menor a las responsabilidades por separado de cada impuesto.
✓ A partir del año gravable 2021 es muy posible que la DIAN
dinamice los sistemas de fiscalización, con lo cual puede determinar
que otros contribuyentes que no se hayan acogido voluntariamente
puedan ser incluidos por actuación administrativa en el mismo, con
el fin de darle más herramientas y control de lucha contra la evasión.
✓ Es primordial que los contribuyentes que se hayan acogido o se
piensen a acoger a este sistema, evalúen muy bien las condiciones,
restricciones y beneficios, de tal forma que no tengan riesgo de
incumplimiento y sean excluidos, o que esto conlleve a pagos de
sanciones e intereses.
3. Bibliografía
• El Congreso de Colombia. (28 de Dic de 2018). Ley 1943. Obtenido

de LEY 1943 DE 2018. Por la cual se expiden normas de
financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del
presupuesto general y se dictan otras disposiciones.:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1943_2018
.html
60
• El Congreso de Colombia. (27 de Dic. de 2019). Ley No. 2010 de
2019. Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del
crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento
de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del
sistema tributario. Obtenido de Ley No. 2010 de 2019:
https://cdn.actualicese.com/normatividad/2019/Leyes/L2010-19.pdf
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (3 de Agosto de 2020).

Decreto Reglamentario 1091. Obtenido de Decreto Reglamentario
1091.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (17 de Diciembre de

2020). Decreto Reglamentario 1680. Obtenido de Decreto
Reglamentario 1680.
61
El impuesto a la distribución de
dividendos y el régimen de compañías
holding colombianas
Autor: Andrés Francisco Monroy Fonseca36
Cargo: Gerente II / Impuestos y Servicios Legales
Sumario
Introducción; 1. Antecedentes de la Ley 1819 de 2016, 2. Modificaciones

frente a la tributación de dividendos decretados a favor de personas naturales
residentes y socios o accionistas que sean sociedades o entidades extranjeras,
3. Modificaciones frente a la tributación de dividendos decretados a favor de
socios o accionistas que sean sociedades, 4. Regímenes especiales de
tributación de dividendos, 4.1. Mega – inversiones, 4.2. Régimen de
compañías holding colombianas, 5. Conclusiones.
Resumen
La Ley de financiamiento (Ley 1943 de 2018) había incorporado

importantes cambios en lo concerniente a la tributación de los dividendos,
estableciendo un tratamiento diferencial entre los socios o accionistas
personas naturales y los socios o accionistas personas jurídicas, así como
para los inversionistas con residencia fiscal en Colombia como para los
extranjeros. La esencia de estos cambios fue reiterada por la Ley 2010 de
2019, contemplando la tributación de dividendos de accionistas personas
naturales, así como un sistema de doble imposición entre sociedad y
accionista que dependerá en mayor o menor medida del impuesto que se
haya pagado en cabeza de la sociedad que decreta el dividendo.
36
Abogado de la Universidad Sergio Arboleda. Especialista en Derecho Comercial y
Financiero de la misma universidad y especialista en Derecho Tributario de la
Universidad Externado de Colombia. Cuenta con más de 9 años de experiencia
profesional. Actualmente se desempeña como Gerente de la práctica de impuestos y
servicios legales brindando asesoría permanente en asuntos legales, corporativos,
contractuales, tributarios y laborales para entidades públicas y privadas nacionales y
extranjeras. Ha participado en diversos foros y seminarios como conferencista y ha
publicado diversos artículos especializados en los asuntos de su práctica.
62
Abstract
The financing law had incorporated many important changes regarding the
applicable taxes on dividends. Those changes also were included in Law
2010. The Law establish a differential rate for individuals and corporate
shareholders. Likewise, the changes contemplate an increase in the taxation
of dividends from individual shareholders, as well as a system of double
taxation between the company and the shareholder that depends to the
amount of tax that has been paid by the company that distributes the
dividend.
Términos claves
Impuesto a los dividendos, ingreso no constitutivo de renta ni ganancia

ocasional, residencia fiscal, utilidades gravadas, retención en la fuente,
sociedades nacionales, establecimientos permanentes de sociedades
extranjeras, sociedades o entidades extranjeras, regímenes especiales de
tributación de dividendos.
Introducción
La Ley 1819 de 2016 había introducido un cambio en la política fiscal

relacionada con la tributación de dividendos, pues antes de la expedición de
dicha ley nuestro sistema tributario seguía la lógica de no gravar con el
impuesto sobre la renta aquellos dividendos provenientes de utilidades que
ya habían pagado impuesto en cabeza de la sociedad que los repartía. Con la
Ley 1819 de 2016 tanto los dividendos provenientes de utilidades gravadas
en cabeza de la sociedad, como aquellos provenientes de utilidades no
gravadas en la sociedad están sujetos al impuesto sobre la renta, generándose
así una doble tributación sobre el mismo dividendo, bajo la premisa que lo
que se grava en cabeza de la Compañía es el resultado de la actividad
empresarial y lo que se grava en cabeza del socio es un tipo de renta distinto
derivado de su actividad como rentista de capital.
Por su parte, la Ley de Financiamiento (Ley 1943 de 2018) había seguido el

mismo principio establecido por la Ley 1819, pero hizo importantes cambios
en lo referente a la tarifa del impuesto de renta aplicable a los socios o
accionistas personas naturales y a los socios o accionistas personas jurídicas.
Por su parte, la Ley 2010 de 2019 igualó las tarifas del impuesto a la renta a
título de dividendos y participaciones aplicables a personas naturales
residentes y personas naturales no residentes, así como a sociedades y
63
entidades extranjeras, eliminando la asimetría que en este aspecto había
establecido la Ley de Financiamiento. En ambos casos el Estado colombiano
persigue aumentar la carga impositiva de los socios o accionistas personas
naturales al disminuir el monto de los dividendos objeto de tributo y al
aumentar la tarifa aplicable.
Nuestro objetivo es presentar a la comunidad los cambios introducidos por la

Ley 2010 de 2019 estos aspectos y analizar su impacto a nivel de socios o
accionistas.
1. Antecedentes de la Ley 1819 de 2016.
Como hemos mencionado en líneas anteriores la Ley 1819 de 2016 había

incluido una modificación en el sistema de tributación de los dividendos al
establecer que tanto los dividendos gravados como los dividendos no
gravados, según la regla de los artículos 48 y 49 del Estatuto Tributario,
pagarían impuesto sobre la renta en cabeza del socio o accionista, salvo que
se tratara de un socio o accionista que fuera una sociedad nacional, caso en
el cual el dividendo sería considerado un ingreso no constitutivo de renta ni
ganancia ocasional. De manera que el cálculo del dividendo gravado y no
gravado de los artículos 48 y 49 serviría en términos prácticos para la
determinación de la tarifa del impuesto de renta aplicable a los dividendos.
Así la tributación de los dividendos de personas naturales con residencia

fiscal en Colombia, de sucesiones ilíquidas de causantes que al momento de
su muerte tenían residencia fiscal en Colombia y de sociedades y entidades
extranjeras estaban gravados así:
- Los dividendos no gravados para el accionista tributaban a la tarifa

del 0% si su monto era inferior a $19.000.000 aproximadamente; 5%
si su monto era inferior a $32.000.000 aproximadamente; y 10% si
su monto era superior a este valor.
- Los dividendos gravados para el accionista tributaban a la tarifa del

35% inicial, más la tarifa del 5% o 10% una vez descontado el 35%.
2. Modificaciones frente a la tributación de dividendos decretados a

favor de personas naturales residentes y socios o accionistas que
sean sociedades o entidades extranjeras.
64
Sobre este particular, la Ley de Financiamiento había incorporado grandes
modificaciones:
En primer lugar, había unificado y ampliado la tarifa del impuesto sobre la

renta aplicable a los dividendos no gravados para los socios o accionistas
personas naturales residentes colombianos y sucesiones ilíquidas de
causantes que al momento de su muerte tenían su residencia fiscal en
Colombia. De esta manera, si de conformidad con el artículo 49 del Estatuto
Tributario, los dividendos decretados a partir del año gravable 2019 tenían la
calidad de no gravados para el socio o accionista, entonces se aplicaba una
tarifa del 15% si tales dividendos son superiores a $9.900.000 pesos.
En segundo lugar, si del cálculo del artículo 49 del Estatuto Tributario

resultaba que los dividendos que se decretaban y distribuían a partir del año
gravable 2019 tenían la calidad de ser dividendos gravados para el accionista
entonces se aplicaba la tarifa general del impuesto a la renta de ese año. A
esta tarifa se adicionaba la tarifa del 15% si el dividendo decretado era
superior a $9.900.000, la cual se aplicaba una vez disminuida la tarifa
general del impuesto a la renta.
En tercer lugar, bajo la Ley de Financiamiento no se contemplaba que las

reglas fijadas en el artículo 242-1 fueran aplicables a socios o accionistas
que sean sociedades o entidades extranjeras lo cual implicaba que los
dividendos decretados a favor de socios o accionistas que sean sociedades o
entidades extranjeras sujetas a las reglas definidas en el artículo 242-1 del
Estatuto Tributario, y no a las reglas de personas naturales residentes en
Colombia, como ocurría en vigencia de la Ley 1819 de 2016.
Por otra parte, la Ley 2010 de 2019 igualó las tarifas del impuesto a la renta
para los dividendos decretados para personas naturales residentes y, personas
naturales no residentes, así como sociedades y entidades extranjeras, de la
siguiente manera:
- Personas naturales residentes y sucesiones ilíquidas de causantes: La

ley redujo la tarifa del 15% al 10% manteniendo el umbral para la
procedencia de la aplicación de este gravamen, es decir: desde el 0
UVT hasta 300 UVT le aplica una tarifa del 0% y; de 300 UVT en
adelante le aplica una tarifa del 10%.
- Sociedades y entidades extranjeras o personas naturales no
residentes: incrementa la tarifa del 7,5% al 10%.
65
- Establecimientos permanentes de sociedades extranjeras: La Ley
incrementa la tarifa del 7,5% al 10%.
Con esta modificación la Ley 2010 nivela la asimetría que existía entre
residentes y no residentes.
3. Modificaciones frente a la tributación de dividendos decretados a

favor de socios o accionistas que sean sociedades nacionales.
En vigencia de la Ley 1819 de 2016 los dividendos decretados a favor de

sociedades nacionales eran considerados un ingreso no constitutivo de renta
ni de ganancia ocasional pues se pretendía que al final la carga tributaria
fuera asumida por la persona natural beneficiaria final de la utilidad y no por
las sociedades intervinientes en la cadena empresarial. Sin embargo, este
mecanismo no fue muy útil por dos razones: i) porque incentivó la
congelación de utilidades en sociedades controlantes, de manera que el
dividendo nunca se decretaba a favor del accionista final; y ii) porque el
sistema informático y de información de la administración tributaria no está
preparado para hacer un control efectivo sobre el accionista final.
En virtud de lo anterior, la Ley de Financiamiento, volvió de alguna manera

al sistema que teníamos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de
2016 pues los dividendos quedaban gravados en cabeza del accionista,
independientemente que se tratara de una persona natural o de una sociedad
nacional, extranjera o un establecimiento permanente, pero con la variación
que todos los dividendos van a estar gravados en mayor o menor medida,
dependiendo del cálculo que arrojara la aplicación de la formula del artículo
49 del Estatuto Tributario.
Así las cosas, los dividendos que se decretaban a partir del año gravable
2019 para accionistas que sean sociedades nacionales se regirán por las
siguientes reglas:
Si se trataba de dividendos que resultaban no gravados para el accionista a la

luz del artículo 49 del Estatuto Tributario, se aplicaba una tarifa del 7,5%,
independientemente del monto del dividendo decretado.
Por el contrario, si se trataba de un dividendo gravado para el accionista

según el cálculo del referido artículo 49, entonces se aplicará inicialmente la
tarifa general del impuesto a la renta y después de ello se aplicaba la tarifa
del 7,5% una vez restada la tarifa inicial.
66
La Ley 2010 de 2019 reitera este tratamiento a los dividendos y
participaciones decretados en favor de sociedades nacionales. De igual
manera se mantiene el mecanismo que evita la doble tributación de las
utilidades entre socio y accionista pues permite al accionista descontar la
retención en la fuente que le haya sido aplicada a la sociedad receptora del
dividendo inicial.
Finalmente, es importante destacar que la Ley 2010 de 2019 contempla que

las entidades que tengan declarada y registrada una situación de control ante
el registro mercantil de la Cámara de Comercio no son sujetas a la retención
en la fuente del 7,5% sobre los dividendos y participaciones decretadas a su
favor.
4. Regímenes especiales de tributación de dividendos.
4.1. Mega - inversiones:
La Ley 2010 de 2019 establece que los contribuyentes que generen al menos
400 nuevos empleos nuevos directos y realicen nuevas inversiones por un
término mínimo de 5 años en el territorio nacional superiores a 30.000.000
de UVT, tendrán un régimen especial del impuesto sobre la renta cuya tarifa
será del 27%, sin perjuicio que se trate de rentas especiales como la renta
exenta hotelera cuya tarifa es del 9%.
Dentro de los beneficios establecidos para estas inversiones se contempla

que los dividendos decretados por sociedades nacionales a través de las
cuales se hagan estas mega inversiones no estarán sujetas al régimen de
tributación de los dividendos que hemos detallado en este escrito. En todo
caso, se deberá seguir aplicando el cálculo del artículo 49 del Estatuto
Tributario y se aplicará una tarifa única del 27% a los dividendos que tengan
la calidad de no gravados para el accionista, independientemente de su
residencia fiscal y de si se trata de una persona natural o jurídica.
4.2. Régimen de compañías holding colombianas.
La Ley de Financiamiento incorporó al sistema tributario colombiano y

régimen de compañías holding en virtud del cual se busca atraer la inversión
extranjera al país. Este régimen ha sido reiterado por la Ley 2010 de 2019 y
contempla que los dividendos o participaciones distribuidos por entidades no
residentes en Colombia a una CHC estarán exentos del impuesto sobre la
67
renta y se declararán como rentas exentas de capital y que los dividendos que
a su vez distribuya una CHC a una persona natural residente o a una persona
jurídica residente, contribuyente del impuesto sobre la renta, estarán
gravados a la tarifa del impuesto sobre la renta por concepto de dividendos,
de conformidad con el nuevo régimen de tributación detallado en este
escrito.
Por último, los dividendos que distribuya una CHC a una persona natural o
jurídica no residente en Colombia, se entenderán rentas de fuente extranjera
de acuerdo con el literal e) del artículo 25 del Estatuto Tributario.
Adicionalmente, la Ley 2010 dispone que la distribución de la prima en
colocación de acciones, que no constituye costo fiscal para quien la recibe,
tendrá el mismo tratamiento de los dividendos ordinarios, configurándose
como renta exenta cuando es percibida por una CHC, como rentas de fuente
extranjera cuando la prima es distribuida por una CHC a favor de personas o
sociedades sin residencia fiscal en Colombia, y como renta gravable cuando
la CHC distribuya la prima a personas naturales o jurídicas residentes en
Colombia.
En todo caso, la ley es clara al establecer que los beneficios descritos no son
aplicables cuando el perceptor de las rentas distribuidas por la CHC tenga
domicilio o sea residente de una jurisdicción no cooperante o de baja o nula
imposición y/o de un régimen tributario preferencial.
Los dividendos que se distribuyan dentro de los grupos empresariales

debidamente registrados ante la Cámara de Comercio no estarán sujetos a la
retención en la fuente según lo dispuesto por la Ley 2010 de 2019. Lo
anterior, siempre y cuando no se trate de una entidad intermedia dispuesta
para el diferimiento del impuesto sobre los dividendos.
De igual manera, la norma trae la posibilidad de crear una compañía holding

colombiana la cual tiene los siguientes beneficios:
• Los dividendos o participaciones distribuidos a una CHC por

entidades no residentes, se consideran renta exenta.
• Las rentas derivadas de la venta de acciones o participaciones de una

CHC en entidades no residentes se consideran rentas exentas.
• No están sujetas a retención en la fuente sobre los dividendos

distribuidos en Colombia.
68
Para efectos de que la compañía pueda acceder al régimen Holding debe
cumplir con los siguientes requisitos:
1. Actividad principal: Tenencia de valores, inversión o holding de

acciones o participaciones o administración de inversiones en
sociedades nacionales o extranjeras.
2. Participación directa o indirecta en el capital de 2 o más sociedades:

>= 10% mínimo 12 meses.
3. Tres empleados, dirección propia en Colombia y demostrar que en

Colombia se toman las decisiones de administración. (No basta acta
de asamblea)
4. Debe solicitarse el acceso al régimen CHC a la DIAN y los

beneficios aplican a partir del año en que se radique la
comunicación.
Finalmente, debemos señalar que ante el incumplimiento de requisitos, la

DIAN podrá rechazar los beneficios del régimen CHC en el mismo año de
incumplimiento y aplicar la cláusula antiabuso
4.3. Régimen de transición
El artículo 121 de la Ley de Financiamiento había establecido un régimen de

transición para los dividendos decretados en calidad de exigibles a 31 de
diciembre de 2018, respecto de los cuales se les aplicaría la retención en la
fuente contemplada en la Ley 1819, incluso si su pago fuera realizado
después del 31 de diciembre de 2018. Sin embargo, la Ley 2010 de 2019 no
replicó este régimen de transición de manera que los dividendos decretados
antes del 31 de diciembre de 2018 y cuyo pago se realice en 2020 se rigen
por las reglas establecidas en la Ley 2010 de 2019, lo cual podría implicar un
tratamiento desfavorable para tales dividendos a los cuales ya se les había
practicado retención en la fuente al momento en que fueron decretados.
69
5. Conclusiones
De acuerdo con lo anteriormente expuesto podemos concluir lo siguiente:
- La Ley 2010 de 2019 grava con el impuesto sobre la renta la utilidad

en cabeza de la sociedad y el dividendo decretado al accionista
independientemente que se trate de una persona natural o jurídica y
la tarifa aplicable a los dividendos dependerá de que la sociedad que
decreta los dividendos haya tributado sobre la utilidad que arroja el
dividendo. En todo caso la norma trae un mecanismo novedoso en
virtud del cual el accionista puede descontar de su impuesto el
impuesto que la sociedad que decreta el dividendo haya pagado por
dividendos de otras sociedades.
- La Ley equipara el tratamiento de las sociedades y entidades

extranjeras, los establecimientos permanentes y las personas
naturales sin residencia fiscal en el país, sujetos que tributarán igual
que una sociedad nacional que recibe un dividendo.
- Con ocasión de la expedición de la Ley de Financiamiento

tendremos un régimen general de tributación a los dividendos y dos
regímenes especiales aplicables a mega – inversiones y a compañías
holding colombianas.
Bibliografía
• Ley 1819 de 2016.

• Ley 1943 de 2018.
• Ley 2010 de 2019.
• Decreto 598 de 2020.
70
Avances de las normas anti-trámites
Autor: Fernando Quiroga37
Cargo: Gerente – Impuestos y Servicios Legales
Sumario
Introducción; 1. Avances en materia tributaria del Decreto 2106 de 2019;

1.1. Implementación del Sistema Integrado sobre el Impuesto al Consumo;
1.2. Modificaciones al Estatuto Tributario; 2. Avances en materia tributaria
de la Ley 2052 de 2020; 2.1. Estampillas Electrónicas; 3. Conclusiones. 5.
Bibliografía.
Resumen
La expedición de la Ley 2052 de 2020 y el Decreto 2106 de 2019 (conocidas

como leyes “anti - trámites”) se suman a una serie de medidas que han sido
adoptadas por el ordenamiento jurídico con el objetivo de simplificar,
suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios
existentes ante la administración pública, dentro de las cuales se destacan el
Decreto 2150 de 1995, la Ley 190 de 1995, la Ley 489 de 1998, la Ley 962
de 2005 y por supuesto, el Decreto Ley 19 de 2012.
Este escrito identifica los avances dispuestos, en materia tributaria, en las

disposiciones recientemente sancionadas, las cuales han enfocado su
atención especialmente en optimizar los procedimientos para el ejercicio de
actividades públicas, el cumplimiento de obligaciones y la garantía de
derechos de los ciudadanos a través de la racionalización, estandarización y
automatización de trámites mediante el uso de tecnologías de la información.
Abstract
The issuance of Law 2052 of 2020 and Decree 2106 of 2019 (known as
"anti-procedures" laws) are added to a series of measures that have been
37
. Contador Público de la Universidad San Martin de Bogotá, Especialista en
Gerencia Financiera de la Universidad EAN de Bogotá, Especialización en Derecho
Tributario Universidad Externado de Colombia. Cuenta con más de 10 años de
experiencia en el área contable y tributaria. Actualmente se desempeña como
Gerente de Impuestos asignado en cliente. Participaciones en los libros “Lo que
usted debe saber de impuestos” volumen 2018, 2019, 2020 publicados por la firma
71
adopted by the legal system with the aim of simplifying, eliminating and
reforming unnecessary processes and procedures existing before the public
administration, among which are Decree 2150 of 1995, Law 190 of 1995,
Law 489 of 1998, Law 962 of 2005 and Decree Law 19 of 2012.
This document identifies the advances, in tax matters, in the recently enacted
provisions, which have focused especially on optimizing procedures for the
exercise of public activities, the fulfillment of obligations and the guarantee
of citizens’ rights through the rationalization, standardization and automation
of procedures through the use of information technologies.
Introducción
La Ley 2052 de 2020 y el Decreto 2106 de 2019 son un nuevo esfuerzo del
Gobierno Nacional por hacer más eficientes los trámites administrativos,
entendidos estos últimos como el “conjunto de pasos o acciones que deben
efectuar los ciudadanos o usuarios para adquirir un derecho o cumplir con
una obligación ante el Estado, proceso que debe estar contemplado
expresamente en una ley. El trámite generalmente inicia cuando el
particular eleva una solicitud a una entidad pública y termina cuando esta
última se pronuncia sobre el mismo, bien sea aceptando o negando la
solicitud 38.
Ya la Carta Política había consagrado desde 1991 los principios de buena fe,
economía, celeridad y función administrativa. En desarrollo de estos, los
gobiernos de turno durante los últimos 20 años han expedido distintas
normas encaminadas de forma expresa a suprimir trámites, procedimiento y
hacer más eficaces y simples los mismos.
Las recientes ‘leyes anti - trámites’ tienen como principal reto lograr que las
entidades públicas cumplan con sus preceptos y actividades misionales y,
además, establezcan una política constante y perdurable que impida la
creación de nuevos procedimientos complejos y simplifiquen aquellos que
contengan pasos innecesarios.
Para cumplir este reto, es preciso resaltar el desarrollo legal que se ha

impartido con la expedición de la Ley 2052 de 2020 y el Decreto 2106 de
38
Definición trámites. Portal web del Departamento Administrativo de la Función
Pública. se puede consultar en: http://
portal.dafp.gov.co:7778/portal/page/portal/home/politicas_publicas/tramites
72
2019, respecto de los servicios digitales para la atención y acompañamiento
al ciudadano, esto es, el acercamiento de un Gobierno que utiliza
activamente la tecnología y los avances de la era digital, optimizando los
procedimientos y trámites administrativos a través de plataformas de
interoperabilidad idóneas y seguras para su desarrollo.
Ahora bien, la implementación de estos servicios ciudadanos digitales debe

ser paulatina, ya que la infraestructura y articulación tecnológica de todos los
actores involucrados, demanda importantes esfuerzos que no pueden ser
ejecutados ipso facto. Al respeto, el presente artículo identifica los
principales adelantos sobre el asunto que, durante las siguientes vigencias
fiscales, se irán consumando en materia tributaria.
1. Avances en materia tributaria del Decreto 2106 de 2019
De la lectura del Decreto 2106 de 2019 se observa que el esfuerzo del

Gobierno de turno va encaminado principalmente a facilitar el acceso a la
información y ejecución de los trámites y procedimientos administrativos
por medios electrónicos, todo esto a través de la estandarización,
digitalización, optimización, automatización e interoperabilidad de los
sistemas de gestión y funcionamiento de las entidades públicas. Estas
finalidades se ven reflejadas, en materia tributaria, en los avances que se
identifican a continuación:
1.1. Implementación del Sistema Integrado sobre el Impuesto al

Consumo:
Dentro de los avances tecnológicos y la optimización en el control sobre el

registro y seguimiento de la información de producción, distribución,
consumo, declaración y pago de la obligación tributaria del impuesto al
consumo para licores y cigarrillos, el Decreto 2106 establece que la
Federación Nacional de Departamentos deberá desarrollar un Sistema
Integrado de Apoyo para el Control de toda la cadena que cause este
gravamen.
Así, el artículo 25 del prenotado Decreto estable que el Sistema Integrado de

Apoyo al Control del Impuesto al Consumo deberá: “(…) facilitar, agilizar,
estandarizar y unificar la codificación, registro, trazabilidad y manejo de
toda la información correspondiente a las actividades de producción,
importación, exportación, distribución, tornaguías, bodegaje, consumo,
73
declaración, pago, señalización y movilización, según la normatividad
vigente (…)”
El Sistema deberá permitir la gestión y actualización electrónica de dichas

actividades, así como la interoperabilidad con bases de datos de las entidades
públicas del orden nacional y territorial involucradas. Así mismo, la
Federación Nacional de Departamentos, aunando esfuerzos junto con el
Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el
Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público deberán diseñar y adoptar formularios únicos de
declaración virtual, y demás documentos y procedimientos necesarios para la
implementación efectiva de este Sistema.
Por otro lado, el Decreto 2106 establece la implementación de un

instrumento único de señalización del impuesto al consumo, el cual según el
texto del artículo 2639, busca facilitar las gestiones asociadas al gravamen y
el control de su evasión, a través de la identificación o señalización con la
estampilla oficial del departamento para cada uno de los productos de origen
nacional o extranjero que se encuentren gravados con impuesto al consumo.
Este procedimiento permitirá a los contribuyentes contar con una mayor
claridad sobre el gravamen y los productos sobre los cuales recae esta
imposición fiscal.
1.2. Modificaciones al Estatuto Tributario:
El Decreto 2106 de 2019 incorporó ciertas modificaciones al Estatuto

Tributario, dentro de los que se destacan los siguientes aspectos:
39
Artículo 26. Instrumento Único de Señalización de Impuestos al Consumo y
Participación. Los Departamentos y el Distrito Capital, por intermedio de la
Federación Nacional de Departamentos, con el apoyo técnico del Gobierno nacional
y conforme con lo establecido en el artículo 218 de la Ley 223 de 1995, así como
con las especificidades de cada industria, definirán e implementarán un Instrumento
Único de Señalización de Impuestos al Consumo, y Participación, de carácter
vinculante para los responsables del impuesto y/o la participación, en todo el
territorio nacional, que facilite las gestiones asociadas y el control de la evasión.
La implementación deberá efectuarse en el plazo de un (1) año, contado a partir de

la entrada en vigencia del presente decreto. El instrumento de señalización deberá
interoperar con el Sistema Integrado de Apoyo al Control de Impuestos al Consumo
(Sianco)
74
- El artículo 42 modificó el artículo 357 del Estatuto Tributario (en
adelante ET) para establecer que las entidades del régimen especial
que se dediquen a las actividades del numeral 12 del artículo 359 del
ET, esto es, apoyar a otras entidades sin ánimo de lucro, podrán hacer
donaciones a otras entidades del régimen especial y tratar dicha
donación como una deducción, caso en el cual ya no podrán tratarla
como un descuento tributario en los términos del artículo 257 del ET.
- El artículo 43 modificó el numeral 1 del artículo 369 del ET, en el

que se indica que no se practicarán retenciones a título de renta en los
pagos o abonos en cuenta que se realicen a las entidades que se
encuentren intervenidas por la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios. Además, esas entidades tampoco tendrán que
practicarse autorretenciones a título de renta.
- El artículo 45 agregó al ET el nuevo artículo 555-3, para establecer

que las entidades públicas y los particulares que ejerzan funciones
públicas y que recolecten, administren o custodien datos o
información deberán facilitarle a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (Dian) el acceso a la misma, cuando esta lo
requiera, sin que sea oponible la reserva legal, pues de esa forma, esta
autoridad administrativa podrá llevar a cabo de forma más expedita
procesos como la inscripción o actualización del Registro Único
Tributario (RUT) de los contribuyentes, así como las demás
funciones de control y fiscalización que está llamada a cumplir.
- En materia procesal una de las modificaciones proferidas se

encuentra en el artículo 46 del Decreto, la cual establece que las
notificaciones de las decisiones o actos administrativos que se
profieran con ocasión a un proceso administrativo tributario podrán
ser comunicadas de manera física o electrónica a la dirección
procesal que el contribuyente responsable, agente retenedor o
declarante haya señalado para el efecto.
- Por otro lado, a efectos de fijar la competencia en procesos

administrativos tributarios, el artículo 50 estableció que, a partir de la
entrada en vigencia del Decreto, corresponderá al jefe de la unidad de
fiscalización y no al jefe de la unidad de liquidación de la Dian,
proferir ampliaciones a requerimientos especiales, liquidaciones
oficiales y aplicar las sanciones correspondientes, evitando así
75
cualquier tipo de acción que menoscabe los intereses de los
contribuyentes involucrados.
- Una de las ventajas con mayor relevancia con la expedición del

Decreto 2106 de 2019 para los contribuyentes, se encuentra inmersa
en el artículo 48 de la prenotada disposición normativa, la cual hace
referencia a la liquidación de intereses simples en Sede
Administrativa. Así, una de las principales consideraciones para
continuar con un proceso litigioso son los intereses moratorios
establecido en el artículo 635 del ET. De esta manera, el Gobierno
Nacional estableció que allanarse en el término de respuesta al
requerimiento especial o su ampliación; al pliego de cargos, o en el
término de interposición del recurso de reconsideración, le permite al
contribuyente evitar el pago de intereses moratorios, siempre que
acepte y pague las sumas determinadas por la Administración.
No obstante, para evitar la aplicación de los intereses moratorios, el

contribuyente deberá liquidar y pagar intereses simples por cada día
de retraso, a la tasa del interés bancario corriente certificado por la
Superintendencia Financiera para la modalidad de créditos de
consumo y ordinario más dos (2) puntos porcentuales.
- En cumplimiento al principio de transparencia y publicidad, respecto

de aquellos tributos cuyos plazos de declaración y pago no hayan
sido establecidos en la ley, las entidades territoriales deberán adoptar
y notificar en un lugar visible de su página web, el calendario
tributario aplicable a los tributos de periodo por ellas administrados.
- Por último, con la entrada en vigencia del Decreto 2106, se introdujo

avances tecnológicos para la modernización del Registro Único
Tributario (RUT), permitiendo a los ciudadanos realizar la
inscripción y la actualización del mismo a través de medios
electrónicos, con mecanismos de autenticación que aseguren la
integridad de la información.
Bajo este entendido, no habrá necesidad de solicitar la asignación de

citas para la atención presencial en los puntos de contacto de la Dian,
pues a través del portal web habilitado por esta entidad pública, los
ciudadanos podrán realizar la inscripción y actualización del RUT.
76
2. Avances en materia tributaria de la Ley 2052 de 2020
Con la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica

en todo el territorio nacional producto de la pandemia del coronavirus covid-
19, el Congreso de la República aceleró la expedición de la Ley 2052 de
2020, “Por medio de la cual se establecen disposiciones, transversales a la
rama ejecutiva del nivel nacional y territorial y a los particulares que
cumplan funciones públicas y administrativas, en relación con la
racionalización de trámites”. El objetivo de esta Ley es establecer
disposiciones que permitan facilitar, agilizar y garantizar el acceso al
ejercicio de los derechos de las personas, el cumplimiento de sus
obligaciones, combatir la corrupción y fomentar la competitividad, a través
de la digitalización y optimización de tramites en línea, así como la revisión,
compilación y gestión de formularios únicos.
Con la entrada en vigencia de esta disposición legal, todas las Entidades

Públicas de la Rama Ejecutiva, y demás sujetos obligados en los términos
del artículo 240 , deberán digitalizar la gestión interna de todos los trámites
que se creen a partir de la sanción de la prenotada disposición normativa.
Además, se ordena a los sujetos obligados que no incrementen las tarifas o
establezcan cobros adicionales por los trámites que se automaticen por
medios electrónicos.
Como principales novedades, cualquier trámite que se cree en adelante

deberá ser exclusivamente virtual, y para los existentes que no puedan
realizarse totalmente a través de estas plataformas tecnológicas, se dispone
que el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
deberá determinar los plazos y condiciones para su debida implementación.
Así mismo, cada dos años el Departamento Administrativo de la Función

Pública deberá auditar y revisar los avances en la implementación y
consumación de los trámites, procesos y procedimientos existentes y emitir
un informe señalando cuáles deberán racionalizarse y optimizare, así como
aquellos sobre los que podría aplicar el silencio administrativo positivo41.
40
“Artículo 2. Sujetos Obligados Y Enfoque Territorial. La presente ley aplica a
toda la Rama Ejecutiva del nivel nacional y territorial, así como a los particulares
que cumplan funciones públicas y/o administrativas (…)”
41
Artículo 7. Revisión de Trámites. El Departamento Administrativo de la Función
Pública, cada dos (2) años, a partir de la entrada en vigencia de esta ley, deberá
realizar una revisión de los trámites, procesos y procedimientos existentes y emitir
77
Por otro lado, las Entidades Públicas obligadas deberán implementar el
servicio de autenticación digital y crear la carpeta ciudadana digital42, para
garantizar el acceso de manera segura a los datos de quienes se relacionan
con el Estado.
2.1. Estampillas Electrónicas:
En materia tributaria, el Capitulo cuarto de la Ley 2052 de 2020 establece la

desmaterialización, automatización y creación de las estampillas
electrónicas, entendidas estas como un tributo documental autorizado por
ley, las cuales deberán emitirse, pagarse, adherirse o anularse mediante
canales electrónicos, bajo el criterio de equivalencia funcional de la Ley 527
de 199943 para su validación jurídica.
La Agencia Nacional de Contratación Pública, será la entidad encargada de

organizar dentro del Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP),
o la plataforma que haga sus veces, el punto único de ingreso de información
y de generación de reportes del Sistema de Compras y Contratación Pública,
así como la adopción y optimización de las funcionalidades tecnológicas que
un informe público señalando los trámites que deberán ser racionalizados y aquellos
sobre los cuales podría aplicar el silencio administrativo positivo.
Parágrafo 1. Con base en el informe periódico del Departamento Administrativo de

la Función Pública (DAFP), los Ministerios y entidades públicas incluirán en sus
agendas regulatorias los proyectos de Decretos y/o de resoluciones que deban
considerarse y adoptarse para reformar los trámites, procesos y procedimientos
correspondientes (…)”
42
Artículo 11. Servicio de Autenticación Digital. Los sujetos obligados en los
términos de la presente ley implementarán y se integrarán al servicio de
autenticación digital, siguiendo los lineamientos que para ello disponga el Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (…)
Artículo 12. Servicio de Carpeta Ciudadana Digital. Los sujetos obligados en los
términos de le presente ley deberán crear, diseñar o adecuar los mecanismos técnicos
que permitan la vinculación al servicio de carpeta ciudadana digital y garantizar el
acceso de manera segura, confiable y actualizada al conjunto de los datos de quienes
se relacionan con el Estado (…)”
43
Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de
datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las
entidades de certificación y se dictan otras disposiciones.
78
sean necesarias para la implementación de este nuevo sistema de estampillas
electrónicas.
Así mismo, la disposición normativa en estudio establece un cronograma

para la adopción de estos gravámenes, en los siguientes términos:
- Categoría especial: 24 meses a partir de la entrada en vigencia de esta

ley
- Primera categoría: 30 meses
- Segunda y tercera categoría: 36 meses.
- Cuarta, quinta y sexta categoría: 48 meses desde el vigor de la Ley
2052.
Para la debida implementación y puesta en funcionamiento de este sistema

electrónico, los distritos, departamentos y municipios deberán transferir al
Ministerio de Hacienda, por una única vez, hasta un 20 % del recaudo anual
de las estampillas, con el fin de financiar la adopción de este nuevo
procedimiento virtual.
La desmaterialización de estas imposiciones fiscales de naturaleza

departamental y municipal es otro instrumento más para continuar con la
modernización en la contratación estatal, escenario donde ya se observan
avances como la presentación de propuestas en línea por parte de los
oferentes, subastas y contratos electrónicos, entre otros. Como principal reto
frente a la emisión de las estampillas electrónicas, se identifica la necesidad
de garantizar mecanismos de seguridad óptimos, que avalen la autenticidad,
e integridad de las mismas.
3. Conclusiones.
Como se logra identificar a lo largo del presente artículo, las ventajas

tributarias inmersas en el Decreto 2106 de 2019 y la Ley 2052 de 2020 para
la simplificación, y reducción de trámites y procedimientos innecesarios ante
la Administración Pública, deja entrever el propósito de un Gobierno que
pretende dar cumplimiento con los principios de eficiencia, celeridad,
publicidad, función pública y transparencia administrativa, a través de la
implementación de una Política que optimice los trámites mediante la
desmaterialización documental y la automatización de procesos, usando para
el efecto los avances de las tecnologías de la información y la era digital.
79
Estos propósitos buscan facilitar la interacción y la confianza de los
ciudadanos con las entidades de la Administración Pública, simplificando los
pasos que deben cumplir para la identificación, declaración y liquidación de
las imposiciones tributarias que estén llamados a reconocer, sin dejar de lado
el seguimiento y la veeduría pública frente a la administración y utilización
de estos recursos por parte del Gobierno Nacional.
4. Bibliografía.
- Decreto 2106 de 2019 “Por el cual se dictan normas para simplificar,

suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos
innecesarios existentes en la administración pública”
- Exposición de motivos Ley 2052 de 2020 "por medio de la cual se
establecen disposiciones transversales a la rama ejecutiva del nivel
nacional y territorial y a los particulares que cumplan funciones
públicas y/o administrativas, en relación con la racionalización de
trámites y se dictan otras disposiciones"
- Ámbito Jurídico - Gobierno sanciona Ley Anti-trámites 2020 se

puede consultar en:
https://www.ambitojuridico.com/noticias/general/administracion-
publica/atencion-gobierno-sanciona-ley-antitramites
80
Devolución automática de saldos a
favor en impuestos y sus decretos
reglamentarios
Autor: John Helbert Ayala Hernández44
Cargo: Supervisor / Impuestos y Servicios Legales
Sumario
Introducción; 1. Devolución automática de saldos a favor en impuestos; 2.

Decreto 535 del 10 de abril 2020 “Devolución Express”; 3. Decreto 807 del
4 de junio 2020 “Limitación de plazo a Devolución Express”; 4. Decreto 963
del 7 de julio 2020 “Se reglamenta la devolución automática”; 5.
Conclusiones. 6. Bibliografía.
Introducción
Con la entrada en vigencia de la Ley 1943 de 2018 conocida como "Ley de

Financiamiento" se incorporó al Estatuto Tributario “la devolución
automática”; para tal fin, se adicionaron también unos nuevos requisitos para
realizar las devoluciones de las solicitudes de saldo a favor del impuesto
sobre la renta e impuesto sobre las ventas -IVA, y se conservaron con la
reforma tributaria de la Ley 2010 de 2019. Esta reforma se produce como
consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad íntegra, por vicios de
forma, de la Ley 1943 de 2018, contenida en la Sentencia C-481 de 2019 de
44
Contador público de la Universidad Central, Especialista en Tributación de la
Universidad de los Andes y Magister en Tributación de la misma Universidad.
Actualmente se desempeña como asesor tributario en la firma Crowe. Coautor en los
libros “Ley 1607 de 2012”, “Estudio teórico práctico de la reforma tributaria”, “Lo
que usted debe saber de impuestos 2018”, entre otros.
Actualmente es Supervisor en la división de Tax & Legal en la firma multinacional

Crowe con más de diez años de experiencia en la parte tributaria, donde presta
asesoría a clientes nacionales e internacionales en asuntos relacionados con
impuestos nacionales y locales, incluyendo planeación tributaria, consultoría,
devoluciones de saldos a favor.
81
la Corte Constitucional. En su texto se reproduce casi la totalidad de dicha
Ley, salvo algunas modificaciones puntuales.
Posterior a lo anterior, con ocasión de las medidas adoptadas por parte del
Gobierno Nacional y las autoridades administrativas, en el marco de la
emergencia sanitaria derivada del COVID-19 que fue declarada mediante
Decreto 417 del 17 de marzo de 2010, se emitieron una serie de lineamientos
en relación con la devolución y/o compensación de saldos a favor en las
declaraciones tributarias, donde el fin de estos decretos temporales -decreto
535 del 10 de abril 2020, decreto 807 del 4 de junio 2020, era hacer más
eficiente y eficaz el proceso de devolución de saldos a favor.
Finalmente, con el decreto 963 del 7 de julio 2020 quedó reglamentada la

devolución automática, donde se debe cumplir con algunos requisitos
especiales para obtener la recuperación del saldo a favor en 15 días hábiles.
1. Devolución automática de saldos a favor en impuestos.
La devolución y/o compensación automática de los saldos a favor forma

parte de la transformación de la administración pública como desarrollo de
uno de los objetivos del “Pacto por una gestión pública efectiva”, de que
trata el numeral 15 del artículo 3° de la Ley 1955 de 2019 por el cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022. “Pacto por Colombia,
pacto por la equidad”, al permitir que se reduzcan los términos de
reconocimiento de las devoluciones y/o compensaciones de los saldos a
favor del impuesto sobre la renta y complementarios e impuesto sobre las
ventas (IVA).
Con la entrada en vigencia de la Ley 2010 de 27 de diciembre de 2019, se

mantuvieron los cambios en materia devoluciones y/o compensaciones de
saldo a favor que estaban incorporados en la Ley 1943 de 2018
correspondiente al impuesto sobre la renta y complementarios, incluyendo el
término que tiene la DIAN para realizar automáticamente la devolución del
saldo a favor.
Los contribuyentes y/o responsables que tienen derecho a la devolución

automática de saldos a favor, solo aplica si cumplen con las siguientes
condiciones:
82
• No representen un riesgo alto de conformidad con el sistema de
análisis de riesgo de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN);
• Más del ochenta y cinco por ciento (85%) de sus proveedores, que le
generan derecho a costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas
descontables, emitan sus facturas mediante el mecanismo de factura
electrónica.
Por lo anterior, para el contribuyente que cumpla con los anteriores

requisitos, y presente la solicitud en debida forma, la Dian deberá realizar la
devolución del saldo a favor dentro de los quince (15) días hábiles siguientes
a la fecha de radicación de la solicitud al contribuyente. Por el contrario, las
solicitudes de devolución que no cumplan los requisitos establecidos para
tener derecho a la devolución automática continuarán con el proceso
ordinario, sin que se requiera acto administrativo que así lo indique.
2. Decreto 535 del 10 de abril 2020 - “Devolución express”.
En el marco de la emergencia sanitaria derivada del COVID-19 que fue

declarada mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2010 y a través del
Decreto Legislativo 535 del 10 de abril de 2020, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público estableció un procedimiento abreviado de devolución y
compensación de saldos a favor del Impuesto sobre la Renta y el Impuesto
sobre las Ventas, en el que se destacaban los siguientes aspectos
importantes:
• La devolución y/o compensación era autorizada por la DIAN dentro

de los 15 días hábiles siguientes a la fecha de presentación de la
solicitud en debida forma, en lugar del término general de 50 días
hábiles.
• Se exceptuaban los requisitos del parágrafo 5 del artículo 855 del

E.T., relacionados con la devolución automática que procede para
los contribuyentes y responsables que no representen un riesgo alto
de conformidad con el sistema de análisis de riesgo de la DIAN y
83
que más del 85% de sus costos, gastos y/o impuestos descontables
provengan de proveedores que facturen electrónicamente.
• El requisito especial de detalle de costos y gastos deberá ser

entregado a la DIAN dentro de los treinta días calendario (30)
siguientes al levantamiento de la Emergencia Sanitaria o su
prórroga, esta sin necesidad de requerimiento de información
especial (actualmente la emergencia sanitaria está prorrogada hasta
el 28 de febrero de 2021 de acuerdo con la Resolución 2230 del
2020 del Ministerio de Salud y Protección social), para evitar una
sanción por no enviar información de acuerdo con el artículo 651 del
Estatuto Tributario. La DIAN a través de videos institucionales
informó que el procedimiento técnico para aquellas solicitudes que
se radicaron bajo este decreto; el requisito relacionado con el
Formato 2613 “Relación de Costos, Gastos y Deducciones”, se
presentará por el servicio de presentación de información por envío
de archivos firmado por revisor fiscal. En todo caso a través del
Servicio Informático Electrónico se informará al responsable o al
contribuyente la recepción exitosa y sin errores, del formato
correspondiente. La información contenida en el formato 2613
deberá enviarse teniendo en cuenta las especificaciones técnicas
contenidas en el Anexo número 14, el cual es parte integral de la
resolución 82 del 30 de julio de 2020, por tanto, entendemos que la
presentación de este formato culminará de esta manera, al menos
que la DIAN pronuncie algo adicional a este proceso.
• La vigencia de este procedimiento abreviado para las solicitudes de

saldo a favor terminaría con el levantamiento de la Emergencia
Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social,
con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.
Este decreto fue modificado por el Decreto 807 del 4 de junio de 2020,
donde especialmente limitó el plazo de radicación de saldos a favor y tener
la aplicación de la “devolución express”, por tanto, su vigencia estuvo hasta
la fecha 19 de junio de 2020 y aquellas solicitudes que se encontraban en
trámite a través del procedimiento abreviado al 19 de junio de 2020
finalizarían con este procedimiento, incluidas aquellas que fueron
inadmitidas y se radicaron dentro del mes siguiente a su inadmisión.
84
3. Decreto 807 del 4 de junio 2020. “Limitación de plazo a Devolución
express”.
Como lo mencionamos anteriormente, el procedimiento abreviado de

devolución y/o compensación de saldos a favor, tuvo algunas modificaciones
con el Decreto 807 de 2020, especialmente lo relacionado con el plazo para
presentar la solicitud ante la administración tributaria, así como otros
aspectos relacionados con la inspección tributaria, contable y cambiaria:
• Hasta el día 19 de junio de 2020, los contribuyentes y responsables

del impuesto sobre la renta y complementarios del impuesto sobre
las ventas -IVA que no sean calificados de riesgo alto en materia
tributaria se les autorizaría la devolución y/o compensación de los
respectivos saldos a favor mediante el procedimiento abreviado
dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de presentación
de la solicitud de devolución y/o compensación oportunamente y en
debida forma.
• Aquellas solicitudes que se encontraban en trámite a través de este

decreto 535 del 10 de abril 2020, al 19 de junio de 2020 finalizarían
con este procedimiento, incluidas aquellas que fueron inadmitidas y
se radicaron dentro del mes siguiente a su inadmisión.
• De igual forma, la inspección tributaria, cambiaria y contable que

realizara la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, seria
virtual mientras permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, que
fue declarada mediante la Resolución 844 de 2020 por el Gobierno
Nacional hasta el 31 de agosto de 2020, sin embargo, esta se
extendió hasta el 28 de febrero de 2021.
• En relación con la devolución automática, a partir del 22 de junio

hasta el 31 de diciembre 2020, el mecanismo de devolución
automática se exigía hasta el veinticinco por ciento (25%) de los
costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas descontables que
provengan de proveedores que emitan sus facturas mediante el
mecanismo de factura electrónica, a partir del 1 de enero de 2021, el
porcentaje que se aplicará será de más del 85%.
85
El alto tribunal constitucional declaró inexequible el Decreto 807 de 2020,
había adoptado algunas modificaciones relacionadas con el plazo para
presentar la solicitud de devolución abreviada ante la administración
tributaria.
3.1. Inexequibilidad parcial del Decreto Legislativo 807 de 2020.
El alto tribunal constitucional declaró inexequible el Decreto 807 de 2020

que fue expedido por el Gobierno Nacional en el marco de la Emergencia
Económica, Sanitaria y Ecológica derivada del Covid-19.
Este Decreto había adoptado algunas modificaciones relacionadas con el

plazo para presentar la solicitud de devolución abreviada ante la
administración tributaria, así como otros aspectos relacionados con la
inspección tributaria, contable y cambiaria.
El referido Decreto 807, como se enunció anteriormente, había modificado

el Decreto 535 en los siguientes aspectos:
• Reducía el plazo para presentar la solicitud de devolución y/o

compensación de saldos a favor abreviada hasta el 19 de junio de
2020. Anteriormente, el Decreto 807 disponía que la devolución
abreviada operaba hasta que se mantuviera vigente la emergencia
sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
• Establecía que aquellas solicitudes que se encontraban en trámite a

través del procedimiento abreviado al 19 de junio de 2020
finalizarían con este procedimiento, incluidas aquellas que fueron
inadmitidas y se radicaran dentro del mes siguiente a su inadmisión.
• De igual forma, había definido que la inspección tributaria,

cambiaria y contable que realizaría la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, sería virtual mientras permanezca vigente la
Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y
Protección Social.
• Con relación a la devolución automática contemplada en el artículo

855 del Estatuto tributario se dispuso que a partir del 22 de junio
86
hasta el 31 de diciembre 2020 se exigiría hasta el veinticinco (25%)
de los costos o gastos y/o impuestos sobre las ventas descontables
que provengan de proveedores que emitan sus facturas mediante el
mecanismo de factura electrónica y que a partir del 1 de enero de
2021 el porcentaje que se aplicaría sería de más del 85%.
Teniendo en cuenta que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido

clara al establecer que la declaratoria de inexequibilidad de una norma no da
lugar a la reviviscencia automática de la norma que previamente había sido
derogada por la norma declarada inconstitucional, debemos concluir lo
siguiente:
• Actualmente no es aplicable el mecanismo de solicitud abreviada de

devoluciones y/o compensaciones de saldos a favor en el término de
15 días ya que la misma operó hasta el 19 de junio de 2020. Por lo
tanto, toda solicitud de devolución que se presente en la actualidad
correrá con los tiempos ordinarios definidos por el Estatuto
Tributario, esto es 50 días, prorrogables hasta por 90 días, con
excepción de aquellas solicitudes que cumplan con los requisitos de
devolución automática contempladas en el decreto 963 del 7 de julio
de 2020, solo en este caso seria 15 días para la devolución del saldo
a favor.
• Existe un vacío jurídico respecto de la posibilidad que tiene la DIAN

para adelantar los procesos de fiscalización de manera virtual.
En este caso la Corte observó que con la presente norma el Gobierno no

justificó adecuadamente lo que se dijo en el Decreto en la parte motiva y lo
que dijo el Gobierno en las intervenciones.
En este caso la magistrada Cristina Pardo salvó su voto parcial al considerar

que se debía mantener el procedimiento abreviado de devoluciones hasta el
final de la emergencia sanitaria y no hasta el 19 de junio de 2020.
Finalmente, debemos precisar que el comunicado de prensa de la Corte no

hace referencia a los efectos específicos de su decisión por lo que deberemos
esperar a que se publique la sentencia correspondiente a efectos de
87
determinar si la Corte estableció algún efecto diferente sobre los temas que
regulaba el Decreto 807 de 2020.
4. Decreto 963 del 7 de julio 2020. Se reglamenta la devolución

automática.
La devolución automática es una figura creada por el artículo 115 de la Ley

2010 de 2019 – Ley de Crecimiento Económico, que tiene por objeto reducir
los términos de reconocimiento de las devoluciones y/o compensaciones de
los saldos a favor originados del impuesto sobre la renta y sobre las ventas.
Así las cosas, esta misma ley le impuso el deber al Gobierno Nacional de
expedir un decreto reglamentario que regulara los requisitos y condiciones
para tener derecho a la devolución automática, por lo que se expidió el
Decreto 963 del 7 de julio de 2020 que establece lo siguiente:
• El término para el reconocimiento de la devolución y/o

compensación automática será de 15 días hábiles siguientes a su
radicación en debida forma, y en caso de que no cumplan los
requisitos descritos a continuación, serán resueltas en el término
ordinario.
• Los contribuyentes y responsables del impuesto sobre la renta y el
impuesto sobre las ventas que tienen derecho a la devolución
automática:
a) No deberán representar un riesgo alto según el análisis realizado

por la DIAN.
b) Soportar el 25% de costos o gastos y/o IVA descontable,
mediante el sistema de facturación electrónica de venta, sin
perjuicio de que los contribuyentes puedan soportar mayores
costos o gastos, lo cual aplicará a aquellas que fueron radicadas
a partir del 22 de junio hasta el 31 de diciembre de 2020.
A partir del 1 de enero de 2021, las solicitudes de devolución y/o

compensación automática, deberán soportar más del 85% de
costos o gastos y/o IVA descontable mediante el sistema de
facturación electrónica.
88
c) Cumplir los demás requisitos para las devoluciones y/o
compensaciones, señalados en el Decreto 1625 de 2016.
• No será necesario aportar el certificado de existencia y
representación legal de las personas jurídicas, la DIAN lo verificará
mediante consulta en línea.
• Establece unos requisitos especiales cuando se pretenda la
devolución y/o compensación de saldos a favor del impuesto sobre
la renta y complementarios:
a) Relación de retenciones y/o autorretenciones en la fuente que

originaron el saldo a favor del periodo solicitado, con nombre o
razón social, NIT de cada agente retenedor, valor base de
retención, valor retenido y concepto, y certificación por revisor
fiscal o contador público si se requiere, a través del formato 1220–
relación de retenciones en la fuente.
b) Allegar una relación de costos y deducciones soportados a través

del sistema de facturación electrónica, declarados en el periodo
objeto de solicitud y de los que han generado saldos a favor
siendo objeto de imputación o arrastre, certificada por revisor
fiscal o contador público, si fuere necesario. Además, debe
indicarse NIT de proveedor, nombre o razón social, concepto del
costo y/o deducción, número de la factura electrónica, fecha de
expedición, valor del costo y/o deducción y el total de costos y
deducciones facturados electrónicamente. De igual manera, deben
incluirse los costos y deducciones que no están soportados
mediante el sistema de facturación electrónica, de forma
consolidada indicando concepto y valor del costo, gasto y/o
deducción, a través del formato 2613 Relación de costos, gastos y
deducciones.
c) La Resolución DIAN No.82 del 30 de Julio de 2020, mediante la

cual da a conocer el formato 2613 Versión 1 – Relación de costos,
gastos y deducciones, establece que su mecanismo de envío será
el mismo que actualmente se usa para el formato 1220 – relación
de retenciones en la fuente; es decir, el servicio de presentación de
información por envío de archivos.
89
d) Las personas naturales deberán incluir en la relación consolidada
el valor de las rentas exentas.
e) Lo anterior, no aplicará para las declaraciones que se encuentren

en firme a la fecha de radicación de devolución y/o compensación.
• Los contribuyentes podrán optar por no incluir en la solicitud de

devolución y/o compensación del impuesto sobre la renta y
complementarios, la relación de costos y deducciones establecida en
el presente numeral. En este caso, la solicitud de devolución y/o
compensación se resolverá dentro del término establecido en los
artículos 855 y 860 del Estatuto Tributario según el caso, sin que sea
aplicable el parágrafo 5 del artículo 855 del Estatuto Tributario.
5. Conclusiones.
• El año 2020 en el marco de la emergencia sanitaria derivada del

COVID-19 que fue declarada mediante Decreto 417 del 17 de marzo
de 2010, impulsó el desarrollo de las devoluciones automáticas
donde se emitieron una serie de lineamientos en relación con la
devolución y/o compensación de saldos a favor, con el fin de ser
más eficiente y eficaz el proceso de devolución de saldos a favor.
• Actualmente está vigente la devolución automática y está

reglamentada a través del decreto 963 del 7 de julio 2020.
• La DIAN mediante resolución 82 del 30 de Julio de 2020, modificó

la Resolución número 151 del 30 de noviembre de 2012 y definió
los requerimientos técnicos del nuevo formato 2613 para la
presentación de la relación de costos, gastos y deducciones, requisito
especial de las devoluciones de saldos a favor en el impuesto sobre
la renta. El nuevo formato 2613 es obligatorio para los
contribuyentes que deseen aplicar al mecanismo de devolución
automática, siempre que se trate de saldos a favor en renta y de
declaraciones que a la fecha de radicación aún no se encuentren en
firme.
90
6. Bibliografía.
• Ley de 2010 de 2019. Se adoptan las normas para la promoción del

crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento
de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del
sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia
impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones.
Diciembre 27 de 2019. Do. N°51179.
• Decreto extraordinario 624 de 1989. Por el cual se expide el estatuto

tributario de los impuestos administrados por la Dirección General
de Impuestos Nacionales. Marzo 30 de 1989.
• Decreto legislativo 535 de 2019. Por el cual se adoptan medidas para

establecer un procedimiento abreviado de devolución y/o
compensación de saldos a favor de los contribuyentes del impuesto
sobre la renta y complementarios y del impuesto sobre las ventas -
IVA, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica. Abril 10 de 2020.
• Decreto 807 de 2019. Por el cual se adoptan medidas tributarias y de

control cambiario transitorias en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637
del 6 de mayo de 2020. Junio 4 de 2020.
• Decreto reglamentario 963 de 2019. Por reglamentan los artículos

850 y 855 del Estatuto Tributario, 3 del Decreto Legislativo 807 de
2020, y se sustituyen unos artículos del Decreto 1625 de 2016,
Único Reglamentario en Materia Tributaria. Julio 7 de 2020.
• Decreto Único Reglamentario (DUR) 1625 de 2016 (Ministerio de

Hacienda y Crédito Público). Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario en materia tributaria. Octubre 11 de
2016.
91
Impuesto a las ventas: la perspectiva
de una nueva visión
Sumario
Introducción; 1. Novedades en el hecho generador del IVA; 1.1. Bienes y

servicios gravados; 1.2. Bienes y servicios exentos; 1.3. Bienes y servicios
excluidos; 2. Responsables del impuesto; 3. Cambios en el aspecto
cuantitativo.; 3.1. Base gravable; 4. Incentivos tributarios del IVA; 4.1.
Activos fijos reales productivos; 4.2. Compensación de IVA a favor de la
población más vulnerable; 4.3. Exención especial: Tres días sin IVA; 5.
Retención en la fuente; 6. El IVA en la Emergencia Económica.
Conclusiones. Bibliografía.
Introducción
La Ley de Crecimiento Económico, la cual empezó a tener vigencia en el

año 2020, mantuvo aspectos importantes que se habían establecido en la Ley
1943 de 2019 y fue declarada inconstitucional a través de la sentencia C-481
de 2019 por la Corte Constitucional.
En lo que concierne al IVA, la Ley 2010 de 2019 mantuvo su naturaleza

establecida en la Ley 1943, esto es, como una herramienta fundamental en
búsqueda de financiamiento del sistema tributario. Sin embargo, tuvo
algunas modificaciones frente a los elementos del impuesto, tales como el
hecho generador, los sujetos activos y la base gravable.
En el presente artículo se enunciarán las principales modificaciones del IVA

en la Ley 2010 de 2019, la incorporación de algunos mecanismos adoptados
para el crecimiento económico, tales como la compensación del IVA a la
población más vulnerable, y los tres días sin IVA, y por último, las medidas
adoptadas por el Gobierno Nacional con ocasión al COVID-19 y a la
Emergencia Económica frente a la tributación indirecta.
92
1. Novedades en el hecho generador del IVA
En Colombia, se han establecido tres clasificaciones respecto del tratamiento

del IVA para bienes y servicios: los gravados, exentos y excluidos. Los
bienes gravados son aquellos que, por expresa disposición del artículo 420
del Estatuto Tributario, son los hechos generadores del impuesto. Sin
embargo, hay algunos bienes y servicios que tienen una tarifa general del
19% y otros que tienen una tarifa especial del 5%, según clasificación
expresa de la ley.
A su vez, los bienes y servicios exentos son aquellos gravados con IVA a
tarifa del 0%, y por ello, permiten descontar el IVA pagado en la cadena de
producción de la actividad económica del responsable, y dan derecho a
devolución del impuesto, mientras que los bienes y servicios excluidos no
están gravados a ninguna tarifa, y por ende, no dan derecho a solicitar la
devolución del IVA, sino que este valor se convierte en un mayor valor del
bien.
Con la entrada en vigencia de la Ley 2010 de 2019, algunos bienes y

servicios fueron gravados y otros que habían sido considerados excluidos de
IVA, pasaron a ser exentos otorgando derecho a impuestos descontables, tal
y como se evidencia a continuación:
1.1. Bienes y servicios gravados
Con respecto a los nuevos bienes y servicios gravados con IVA, se deben
mencionar los siguientes:
- El expendio de comidas y bebidas alcohólicas para consumo dentro

bares, tabernas y discotecas, únicamente si se desarrollan a través de
contratos de franquicia, a tarifa general del 19%.
Lo anterior puede advertirse que constituye un trato diferenciado sin

justificación constitucional suficiente, el cual puede desincentivar la
inversión extranjera en el país y la promoción de nuevos establecimientos de
comercio por parte de multinacionales.
- Las motocicletas eléctricas (incluidos los ciclomotores), las

bicicletas y bicicletas eléctricas (incluidos los triciclos de reparto)
que excedan de 50 UVT ($1.815.400 para 2021), están gravadas con
IVA a una tarifa especial del 5%.
93
1.2. Bienes y servicios exentos
En cuanto a los bienes y servicios que pasan de la categoría de gravados o

excluidos a exentos, es importante destacar los siguientes:
- El consumo humano y animal, vestuario, elementos de aseo y

medicamentos para uso humano o veterinario, materiales de
construcción que se introduzcan y comercialicen al departamento de
Amazonas pasan de ser excluidos (Ley de Financiamiento) a
exentos.
Para ello, la Ley 2010 de 2019 estableció los siguientes requisitos generales
para que la exención sea procedente:
a. Que la sociedad esté constituida y domiciliada en el Amazonas.

b. Que el adquiriente esté inscrito en el sistema de facturación
electrónica.
c. Que el documento de transporte aéreo y/o fluvial garantice el destino
efectivo de los bienes al departamento del Amazonas, y que los
mismos sean enajenados a consumidores finales ubicados en dicho
ente territorial.
No obstante, este mismo tratamiento de exentos, no fue aplicable a los

departamentos de Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada, los cuales para este
hecho generador en concreto, tienen el carácter de ser excluidos, impidiendo
que puedan tomarse como descontable el IVA pagado para producir los
bienes, sino que únicamente pueden tomarlos como mayor valor del bien.
- Los medicamentos y otros productos relacionados con la salud

humana, tales como las provitaminas y vitaminas, antibióticos,
glándulas y demás órganos para usos opoterápicos, sangre humana y
medicamentos, pasan de ser excluidos a exentos.
Esta modificación permite que el IVA pagado en la adquisición de materias

primas para la producción de estos bienes, sean susceptibles de devolución.
De igual manera, incentiva a que los laboratorios nacionales puedan
competir con las multinacionales que importan medicamentos y que ingresan
con IVA 0 al país.
- Se mantiene como exento desde la Ley de Financiamiento los

vehículos automotores de transporte público de pasajeros completos
94
y el chasis con motor y la carrocería adquiridos individualmente
para conformar un vehículo automotor completamente nuevo, de
transporte público de pasajeros. Este beneficio será aplicable a las
ventas hechas a pequeños transportadores propietarios de hasta de
dos (2) vehículos y para efectos de la reposición de uno o dos
vehículos propios, por una única vez; y tendrá una vigencia de cinco
(5) años.
Los beneficiarios de esta exención deben mantener los bienes como activo
fijo y su incumplimiento da lugar al pago del impuesto sobre las ventas. Este
artículo fue reglamentado por el Decreto 221 del 14 de febrero de 2020, que
determinó el tratamiento descontable del IVA para los productores y
comercializadores o vendedores, pagado o abonado en cuenta en la
adquisición del vehículo o la producción del vehículo que es objeto de venta;
esta exención también aplica cuando se adquieran vehículos por
arrendamiento financiero o leasing.
- De igual modo, el alcohol carburante con destino a la mezcla con

gasolina para los vehículos automotores; y el biocombustible de
origen vegetal o animal para uso en motores diésel de producción
nacional con destino a la mezcla con ACPM conserva su calidad de
exento de IVA.
1.3. Bienes y servicios excluidos
De conformidad con el tratamiento de exclusión de IVA, la Ley de

Crecimiento Económico trae varios cambios:
- La venta de bienes y servicios facturados por libreros, entendiéndose

como librero, aquella persona natural o jurídica que se dedica
exclusivamente a la venta de libros, revistas, folletos o
coleccionables seriados de carácter científico o cultural, en
establecimientos mercantiles legalmente habilitados y de libre
acceso al público consumidor, en los términos del parágrafo 2 del
artículo 34 de la Ley 98 de 1993.
Sin embargo, con esta definición surgen algunas dudas que la administración
debería reglamentar a través de Decreto, pues de la misma se extrae que
únicamente la persona natural o jurídica gozaría del beneficio si se dedica
exclusivamente a esta actividad, desconociéndose la realidad económica de
95
estos establecimientos, pues en ocasiones este servicio concurre con el
expendio de bebidas como el café, tal y como ocurre en las galerías.
De igual manera, la ambigüedad de este concepto, indica que únicamente

serían excluidos de IVA, las ventas que realicen los libreros en un
establecimiento de comercio, es decir, en un espacio físico, desconociéndose
el uso de las nuevas tecnologías que permiten la venta de libros a través del
comercio electrónico, lo cual ha adquirido fuerza con ocasión al COVID-19.
- Las comisiones percibidas por las sociedades fiduciarias, sociedades

administradoras de inversión y comisionistas de bolsa por la
administración de fondos de inversión colectiva y los servicios de
administración de fondos del Estado, que permiten incentivar o
privilegiar el mandato comercial sin representación para la
administración y manejo de fondos de inversión45
- Las bicicletas, bicicletas eléctricas, motos eléctricas, patines,

monopatines, monopatines eléctricos, patinetas, y patinetas
eléctricas, de hasta 50 UVT.
- Se ratificó lo establecido en la Ley 1943 en lo que refiere a excluir el

expendio de comidas y bebidas como servicio excluido de IVA, al
ser el hecho generador de otro impuesto, como el Impuesto Nacional
al Consumo.
- Los tratamientos de belleza y cirugías estéticas fueron considerados

nuevamente excluidos de IVA, siendo un retroceso a la Ley de
Financiamiento que los había considerado como gravados, a
excepción de aquellas cirugías plásticas reparadores o funcionales.
- Se mantiene este tratamiento para la venta de bienes inmuebles.
- La importación de bienes objeto de tráfico postal, envíos urgentes o

envíos de entrega rápida, procedente del resto del mundo y cuyo
valor no exceda de doscientos dólares USD$200. Al igual que la Ley
45
PIZA RODRÍGUEZ, Julio Roberto y CASTRO ARANGO, José Manuel
(Editores), La reforma Tributaria de la Ley 2010 de 2019. R. Insignares y C.
Perdomo, Tributación indirecta en el marco de la Ley 2010 de 2019, Editorial
Universidad Externado de Colombia, Bogotá D.C. 2020, pág. 301.
96
de Financiamiento, tampoco será aplicable el requisito de obtener de
manera previa una certificación de autoridad competente.
- Se mantiene como excluido los alimentos para el consumo humano

y animal, vestuario, elementos de aseo y medicamentos para uso
humano o veterinario, materiales de construcción que se introduzcan
y comercialicen a los departamentos de Guainía, Guaviare, Vaupés y
Vichada, siempre y cuando se destinen exclusivamente al consumo
dentro del mismo Departamento.
Con respecto a esta exclusión, consideramos que hubiese sido preferible

tratarlos como exentos, al igual que en las exportaciones, facultando a los
vendedores tomar como descontable el IVA pagado en la cadena
económica46.
- El transporte aéreo turístico con destino o procedencia al

departamento de la Guajira y los municipios de Nuquí, en el
Departamento de Chocó, Mompox en el Departamento de Bolívar y
Tolú, en el Departamento de Sucre, la Ley 2010 agregó a esta lista el
municipio de Miraflores en el Departamento del Guaviare y Puerto
Carreño en el departamento del Vichada.
2. Responsables del impuesto
De conformidad con la Ley de Crecimiento Económico, se mantiene la

eliminación de todas las referencias al régimen común y simplificado del
IVA, al igual que en la Ley de Financiamiento. En consecuencia, deberán
registrarse como responsables de IVA quienes realicen actividades gravadas
con el impuesto47, con excepción de aquellos que cumplan con las siguientes
condiciones:
- Que en el año anterior o en el año en curso hubieren obtenido

ingresos brutos totales provenientes de la actividad, inferiores a
3.500 UVT ($127.078.000 para el año 2021).
46
CASTRO ARANGO, Jose Manuel y GONZÁLEZ PARRA, Olga Lucia
(Editores), Comentarios a la Ley de Financiamiento: Ley 1943 de 2018; R.
Insignares, Tributación indirecta en el marco de la Ley 1943 de 2018, Editorial
Universidad Externado de Colombia, Bogotá D.C., 2019, pág. 66.
47
Ley de Crecimiento Económico, Artículo 4º.
97
- Que no tengan más de un establecimiento de comercio, oficina, sede,
local o negocio donde ejerzan su actividad;
- Que en el establecimiento de comercio, oficina, sede, local o

negocio no se desarrollen actividades bajo franquicia, concesión,
regalía, autorización o cualquier otro sistema que implique la
explotación de intangibles;
- Que no sean usuarios aduaneros;
- Que no hayan celebrado en el año inmediatamente anterior ni en el

año en curso contratos de venta de bienes y/o prestación de servicios
gravados por valor individual, igualo superior a 3.500 UVT;
- Que el monto de sus consignaciones bancarias, depósitos o

inversiones financieras durante el año anterior o durante el
respectivo año, provenientes de actividades gravadas con IVA, no
supere la suma de 3.500 UVT.
Cuando una persona natural no responsable de IVA haya cumplido los

límites antes enunciados, o en el año en curso celebre contratos por cuantías
superiores a 3.500 UVT, previo a la celebración del contrato debe inscribirse
como responsable de IVA, esta misma situación se presenta también cuando
la suma de varios contratos supera el límite antes mencionado.
Con la Ley de Financiamiento, había una condición adicional y era no

pertenecer al régimen SIMPLE, no obstante, la Ley de Crecimiento
Económico eliminó esta condición del parágrafo 3 del artículo 437 del
Estatuto Tributario Nacional. Así mismo, tampoco son responsables de IVA
los contribuyentes del régimen SIMPLE cuando únicamente desarrollen
actividades como son tiendas pequeñas, minimercados, micromercados y
peluquerías (Grupo 1).
3. Cambios en el aspecto cuantitativo
3.1. Base gravable
La Ley 2010 de 2019 realizó una modificación del artículo 459 del E.T., que
hace referencia a la determinación de la base gravable del IVA en la
importación de productos terminados producidos en el exterior o en zona
franca, con componentes nacionales exportados de manera definitiva o
98
introducidos de manera definitiva, o con materia prima importada,
definiendo que será la misma que se tiene en cuenta para liquidar los
derechos de aduana, o el valor de todos los costos y gastos de producción,
descontando el valor de las materias primas y servicios sobre los que ya se
haya pagado el IVA, de conformidad con el certificado de integración.
En el mismo sentido, si el importador es el comprador en territorio aduanero

nacional, la base gravable de la declaración de importación será el valor de
la factura más aranceles.
En cuanto a la determinación de la base gravable cuando se trate del retiro de

bienes, se mantiene el tratamiento establecido por la Ley de Financiamiento,
es decir, la base gravable corresponde al valor comercial de los bienes y no
al valor del costo.
Por otra parte, cuando se trata de cervezas de producción nacional e

importadas, la base gravable es el precio de venta menos el impuesto al
consumo de cervezas, sifones y refajos, permitiéndose la deducción del
impuesto departamental al consumo.
4. Incentivos tributarios del IVA
4.1. Activos fijos reales productivos
Es oportuno destacar un aspecto que fue tratado en la Ley de Financiamiento

y también se sostuvo en la Ley de Crecimiento Económico, el cual otorga la
facultad de descontar el IVA pagado por la adquisición, construcción,
formación e importación de activos fijos reales productivos del impuesto
sobre la renta en el año en que se efectúe el pago o en cualquiera de los
periodos gravables siguientes.
Adicionalmente, se extendió dicho descuento a los activos fijos reales

productivos adquiridos, construidos o importados a través de contratos de
arrendamiento financiero o leasing con opción irrevocable de compra,
descuento que procede en cabeza del arrendatario.
Por último, establece la prohibición de tomarse simultáneamente como

descuento tributario y como costo o gasto en el impuesto sobre la renta, por
lo cual, cada contribuyente del análisis contable y tributario que realice,
decidirá qué opción tomar.
99
4.2. Compensación de IVA a favor de la población más vulnerable
Esta medida tiene como objetivo generar mayor equidad en el sistema

tributario, y corresponde a una suma fija en pesos, que el Gobierno nacional
definirá teniendo en cuenta el IVA que en promedio pagan los hogares de
menores ingresos, la cual será transferida bimestralmente.
Así las cosas, esta disposición fue reglamentada por el Decreto 419 de 2020
que estableció:
a. Los beneficiarios de la compensación serán las personas más

vulnerables determinadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público mediante resolución, de conformidad con la metodología de
focalización que defina el Departamento Nacional de Planeación –
DNP–. Para tal efecto, el DNP podrá tener en cuenta aspectos tales
como la situación de pobreza y de pobreza extrema y podrá
considerar el Sisbén o el instrumento que haga sus veces.
b. El monto girado bimestralmente podrá ser de los sistemas de

transferencia de recursos del Programa Familias en acción del
Departamento para la Prosperidad Social, del Programa de
Protección Social al Adulto Mayor.
Este mecanismo contribuirá de alguna manera a cumplir con los principios

tributarios establecidos en nuestra Constitución Política, pues materializa la
equidad y la redistribución de la riqueza.
4.3. Exención especial: Tres días sin IVA
Este beneficio fue establecido por los artículos 22 al 26 y 160 de la Ley 2010
de 2019, que consistía en fijar tres días de una exención especial en el IVA
para determinados bienes corporales enajenados dentro del territorio
nacional. Estos días fueron fijados a través del Decreto 682 de 2020:
1. Primer día: 19 de junio de 2020

2. Segundo día: 3 de julio de 2020
3. Tercer día: 19 de julio de 2020 (Modificado por el Decreto 1474 de
2020 al 19 de noviembre de 2020)
100
Los bienes corporales exentos de IVA sólo podrían comprarse a través de
tarjetas débito; crédito y otros mecanismos de pago electrónico, los cuales
fueron:
Bienes UVT Valor

Vestuario Igual o inf. a 20 UVT $712.140
Elementos Deportivos Igual o inf. a 80 UVT $2.848.560
Electrodomésticos Igual o inf. a 80 UVT $2.848.560
Complementos de Igual o inf. a 20 UVT $712.140
vestuario
Juguetes Igual o inf. a 10 UVT $356.070
Útiles Escolares Igual o inf. a 5 UVT $178.035
Bienes Agropecuarios Igual o inf. a 80 UVT $2.848.560
Dentro del mismo Decreto se establecieron unas condiciones para determinar

el tratamiento tributario de las ventas de estos bienes, que a pesar de ser
exentos, no otorgan derecho a devolución y/o compensación, pero quien
enajene, tiene derecho a tratarlo como impuesto descontable, sin embargo, el
saldo a favor que se genere con ocasión de la venta de los bienes cubiertos
podrá ser imputado a la declaración de IVA del periodo siguiente.
Los resultados de los tres días sin IVA fueron aliviadores para la economía,
pues las ventas totales del comercio superaron los $10 billones que según la
Presidencia de la República, corresponden a casi un punto del Producto
Interno Bruto (PIB). En el mismo sentido, la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales sostuvo que los tres días sin IVA implican un costo
fiscal de $450.000 millones que la administración tributaria dejó de percibir.
5. Retención en la fuente
En cuanto a la retención en la fuente aplicable, es importante señalar que de

acuerdo con el artículo 5° de la Ley de Crecimiento Económico, ésta podrá
ser hasta del cincuenta por ciento (50%) del valor del impuesto, de acuerdo
con lo que determine el Gobierno Nacional. En aquellos pagos en los que no
exista una retención en la fuente especial establecida mediante Decreto
Reglamentario, se establece que será aplicable la tarifa del quince por ciento
(15%).
Con ocasión a la Emergencia Económica, el Gobierno Nacional a través de

Decreto 560 de 2020, adoptó una disposición especial en materia de Rete
101
IVA, que estuvo vigente desde el 15 de abril hasta el 31 de diciembre de
2020, a saber:
- Las empresas que hubieran sido admitidas a un proceso de

reorganización y se encuentren ejecutándolo, de acuerdo con la Ley
1116 de 2006, estarán sometidas a retención en la fuente a título de
IVA del 50% que será practicada por los agentes retenedores que
adquieran los bienes o servicios de esas empresas.
Hasta la fecha, el Gobierno Nacional no ha expedido otra disposición en lo

que refiere a la retención de hasta el 50% del IVA. Sin perjuicio de lo
anterior, conviene precisar que, a falta de reglamentación, será aplicable la
tarifa de retención del quince por ciento (15%).48
6. El IVA en la Emergencia Económica
La Emergencia Económica trajo consigo que el Gobierno Nacional

estableciera exenciones y exclusiones de IVA sobre algunos bienes y
servicios de manera transitoria, verbigracia:
- Decreto 438 de 2020: Estableció una exención transitoria sobre las

ventas y en la importación de 24 bienes e insumos médicos para
atender la crisis sanitaria, sin embargo, a través del Decreto 551 de
2020 se adicionaron 211 bienes que son necesarios para la
prevención, diagnóstico y tratamiento del COVID-19, a los cuales
debe otorgárseles el tratamiento de exentos hasta la duración de la
Emergencia Sanitaria, la cual ha sido prorrogada hasta el 28 de
febrero de 2021.
- Al ser bienes exentos y siguiendo la regla general, deberían ser

tratados como un impuesto descontable que generan saldo a favor,
no obstante, esta norma fue muy precisa al indicar que los saldos a
favor derivados de estos bienes no son sujetos a devolución ni
compensación, pero se podrán tomar o imputar contra los impuestos
sobre las ventas, generados por las operaciones gravadas de dichos
bienes una vez culmine la Emergencia Sanitaria.
48
SARMIENTO, Pedro y QUITIAN, Jairo; Lo que usted debe saber de impuestos
en el 2019. Comentarios a la Ley 1943 de 2018; El régimen del impuesto sobre las
ventas en el marco de la Ley de Financiamiento, Editorial Crowe, Bogotá D.C.,
2019, pág. 36.
102
- Decreto 478 de 2020: El cual estableció una exclusión de IVA en la
importación y en la venta de computadores portátiles o de escritorio
personales en el territorio nacional, que no excedieran de 50 UVT
($1.780.350 para el 2020), excluyendo accesorios o periféricos. Así
las cosas, el valor a tener en cuenta para la exclusión en la venta, era
el correspondiente al valor establecido en la facture de venta, y para
la importación, correspondía a la base gravable para liquidar el IVA
sin incluir los derechos de aduana.
- Decreto 682 de 2020: En este Decreto se estableció una exclusión

de IVA hasta el 31 de julio de 2020, sobre los cánones de
arrendamiento mensual y pagos mensuales causados y facturados de
locales comerciales y concesión de espacios, con la excepción de
que el IVA no se excluye para el arrendamiento de inmuebles
comerciales como oficinas y bodegas.
- Decreto 789 del 2020: Excluyó de manera transitoria el IVA en la

adquisición de materias primas para la producción de medicamentos,
principalmente en las provitaminas y vitaminas, antibióticos,
glándulas y demás órganos, sangre humana y animal, medicamentos
y preparaciones y artículos farmacéuticos.
A su vez, otorgó un alivio económico, excluyendo el IVA para los

contratos de franquicia de establecimientos de comercio, hasta el día
31 de diciembre de 2020, con la condición de que existiera consumo
en el lugar cuando el Gobierno lo autorice, para ser llevadas por el
comprador o entregadas a domicilio.
Determinó como exenta de IVA la importación de vehículos

automotores de servicio público o particular de pasajeros o
transporte de carga hasta el 31 de diciembre de 2021.
Finalmente, excluyó el IVA en servicios de hotelería y turismo hasta el 31 de

diciembre de 2020.
Conclusiones
La Ley de Crecimiento Económico flexibilizó el tratamiento del IVA, al

trasladar bienes y servicios excluidos a exentos, verbigracia, los
medicamentos, con el fin de incentivar la producción nacional de los mismos
103
y garantizando la competencia en el mercado con las farmacéuticas
extranjeras que importan estos mismos bienes.
Las bicicletas, bicicletas eléctricas, motos eléctricas, patines, monopatines,

monopatines eléctricos, patinetas, y patinetas eléctricas, tienen un
tratamiento preferencial en IVA, gracias a esta ley, por cuanto que aquellos
que no superen el valor de 50 UVT se consideran como excluidos de este
impuesto, mientras que aquellos que superen ese tope estarán gravadas a la
tarifa del cinco por ciento (5%).
Se mantiene la eliminación a todas las referencias del régimen común y
simplificado en el impuesto sobre las ventas y el impuesto nacional al
consumo, quedando solo el régimen de responsables de cada uno de estos
tributos.
Se creó un mecanismo de compensación de IVA, correspondiente a una

suma fija en pesos, que el Gobierno Nacional definió a través de Decreto
Reglamentarios y Resoluciones internas del Ministerio de Hacienda,
teniendo en cuenta el IVA que en promedio pagan los hogares de menores
ingresos, la cual se transferiría bimestralmente, garantizando el principio de
equidad e igualdad tributaria.
Se estableció una nueva exención especial sobre determinados bienes

(vestuario, complemento de vestuario, electrodomésticos, artículos
deportivos, juguetes, útiles escolares), por periodos de 3 días del año donde
se autoriza la venta exenta de IVA, para impulsar el comercio en las
temporadas bajas y generar una oportunidad de ahorro a los hogares
colombianos, los cuales fueron fijados a través del Decreto Legislativo 682
de 2020, que tuvo repercusiones económicas bastante relevantes, pues los
comerciantes vendieron más de $10 billones, aunque el costo fiscal superó
los $4 billones.
Finalmente, en virtud de la Emergencia Económica, el Gobierno Nacional

expidió una serie de disposiciones normativas en la que estableció la
exención y exclusión del IVA en algunos bienes y servicios, con el fin de
otorgar alivios económicos a los sectores más afectados con la pandemia
como los establecimientos de comercio de expendio de comidas y bebidas, el
sector aeronáutico, la industria hotelera y turística, entre otros.
104
Bibliografía
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- PIZA Rodriguez, Julio Roberto (Editor), Análisis Crítico de la Reforma

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- PIZA RODRÍGUEZ, Julio Roberto y CASTRO ARANGO, José Manuel

(Editores), La reforma Tributaria de la Ley 2010 de 2019. R. Insignares
y C. Perdomo, Tributación indirecta en el marco de la Ley 2010 de
2019, Editorial Universidad Externado de Colombia, Bogotá D.C. 2020,
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impuestos en el 2019. Comentarios a la Ley 1943 de 2018; El régimen
del impuesto sobre las ventas en el marco de la Ley de Financiamiento,
Editorial Crowe, Bogotá D.C., pág. 36. (2019)
- CASTRO ARANGO, Jose Manuel y GONZÁLEZ PARRA, Olga Lucia

(Editores), Comentarios a la Ley de Financiamiento: Ley 1943 de 2018;
R. Insignares, Tributación indirecta en el marco de la Ley 1943 de 2018,
Editorial Universidad Externado de Colombia, Bogotá D.C., págs. 66 a
73. (2019)
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C.P. Cristina Pardo. (2019)
- Presidencia de la República. (5 de julio 2020). En los dos días sin IVA

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https://id.presidencia.gov.co/Paginas/prensa/2020/En-los-dos-dias-sin-
IVA-las-ventas-totales-superan-los-$9-billones-casi-un-punto-del-PIB-
Duque-
200705.aspx#:~:text=En%20los%20dos%20d%C3%ADas%20sin%20I
105
VA%2C%20realizados%20el%2019%20de,el%20Presidente%20Iv%C3
%A1n%20Duque%20M%C3%A1rquez.&text=Y%20lo%20tercero%2C
%20tambi%C3%A9n%20reactiva%20el%20empleo%20y%20el%20com
ercio%E2%80%9D.
106
Delitos contra la Administración
Tributaria
Autor: Germán García García49
Cargo: Abogado Junior / Impuestos y Servicios Legales
Sumario
1. Introducción; 2. Delitos contra la Administración Pública; 2.1. Delito de

omisión del agente retenedor o recaudador; 2.2. Delito de omisión de activos
e inclusión de pasivos inexistentes en la declaración del impuesto sobre la
renta; 2.3. Delito de defraudación o evasión tributaria; 3. Critica a la
penalización del Derecho Tributario; 4. Conclusiones.
Introducción
Los ingresos tributarios históricamente han representado la principal fuente

de financiación, sin perjuicio de las diferentes expresiones de organización
política ni los diferentes sujetos de la relación impositiva. No obstante, se
trata de una dinámica que ha evolucionado en la medida en cómo se entiende
el deber de contribuir.
En efecto, en las monarquías se confundía el patrimonio del reino con el del

príncipe y el deber de contribuir se basaba en las grandes causas que
señalaba este último. Más adelante, en el oscurantismo la sociedad se
organizaba en pequeños reinos que exigían la cancelación un tributo a favor
del señor feudal y como contraprestación se le otorgaba al ciudadano
protección, el uso de la tierra y la facultad de comerciar.50
Por supuesto, el renacimiento con su explosión cultural, la riqueza y la

introducción a la edad moderna añadió el concepto de Estado – Nación y,
así, el contrato social.
49
Abogado de la Universidad Externado de Colombia, Especialista en Derecho
Tributario en la misma institución.
50
Cadavid Londoño, P., Prías Bernal, J. C., & Sintura Varela, F. (2019, junio).
Aproximación a los delitos tributarios y aduaneros en el Derecho Penal
colombiano. REVISTA DERECHO PENAL N°:67. Recuperado de
https://xperta.legis.co. Pág. 4.
107
Posteriormente, al finalizar la segunda guerra mundial se presentó el
conocido debate Schumpeter vs Goldsheid51 en el que el entonces ministro
de finanzas de Austria Joseph Schumpeter sostenía que el Estado debía
prepararse para financiarse únicamente de los Impuestos y el sociólogo
Rudolph Goldsheid argumentaba que gran parte de los ingresos del Estado
debían ser excedentes de las utilidades de las empresas públicas.
Hoy en día podemos señalar que Schumpeter resultó vencedor, toda vez que,
el impuesto de renta es de carácter universal y se ha preferido gravar a la
empresa privada en lugar de la creación de empresas públicas como
instrumentos de financiación estatal.
En definitiva, el poder tributario es una expresión trascendental de los

Estados y, es por esto por lo que los mecanismos de persuasión tributaria han
sido de suma importancia, además que, siempre ha sido un reto aumentar los
ingresos a través de mejorar el recaudo.
De esa manera, se ha comenzado a incluir delitos tributarios en el

ordenamiento jurídico con la necesidad coercitiva de adquirir recursos para
satisfacer los gastos y la llamada inversión social. No obstante, ¿cuál es la
ubicación científica de estos delitos en el Derecho?
Al respecto, encontramos 4 teorías52, veamos:
1. Teoría Penalista53: tiene origen en Alemania a finales del siglo XIX

como respuesta al no pago de impuestos en el país y en contraposición
de quienes consideraban que las infracciones tributaras tenían un
régimen especial. Sus propulsores fueron Wagner, Meyer, Hensel,
Soler, Jiménez de Asua y Mujes.
51
Restrepo, J. C. (2020). Hacienda pública - 11 edición (11.a ed.). Universidad
Externado.Pj. 92 a 99.
52
Salgado, F. S. (2012). El ilícito tributario: naturaleza jurídica y tratamiento en la
legislación peruana. Pj. 4-5. Recuperado de
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/30CCBE0356C26A3D0
5257C130054D122/$FILE/El_Ilicito_Tributario_FSamhan_RPDT_USMP_No17.pd
f
53
Ibidem
108
En ese sentido, justificaban la inclusión de infracciones tributarias en
el ámbito penal en la medida en que se atentaba el patrimonio del
Estado y de la comunidad.
2. Teoría Administrativista54: Nació en 1794 a través de la Teoría del

Derecho Penal Administrativa promulgada por James Goldschmid
quien sostuvo que la infracción administrativa nace de la omisión de
colaborar con la administración para que esta cumpla los fines
propuestos, mientras que, el delito está dirigido a reprimir situaciones
que se consideran moralmente reprochables.
3. Teoría dualista: Conforme a esta teoría Giuliani Fonrouge distinguió

las dos categorías; las sanciones que tienen penas pecuniarias de
carácter accesorio, y los delitos que están dirigidos a castigar a quien
dolosamente no cumple una obligación fiscal.
Como se observa, en esta oportunidad se propone una posición

intermedia que admite la existencia de ambos mecanismos con el
objetivo de proteger el mismo bien jurídico.
4. Teoría Autonomista: Conforme a esta teoría la infracción tributaria y

sus sanciones constituyen un área del Derecho específica, de carácter
especial y por consiguiente debe estar regulado por normas propias
que no admiten la aplicación de los principios penales.
En la actualidad, podemos concluir que Colombia adoptó la posición dualista

en la medida en que autoriza ante la infracción tributaria la aplicación de
sanciones administrativas y, también, la acción penal respecto a tres delitos
tributarios sin tener en consideración los demás delitos contra la
Administración Pública previstos en el titulo XV, a saber; peculado, destino
de recursos del tesoro para el estímulo o beneficio indebido de explotadores
y comerciantes de metales preciosos, fraude de subvenciones, concusión,
cohecho, celebración indebida de contratos, tráfico de influencias, entre
otros.
En ese contexto, como metodología se explicarán los tres delitos tributarios

con el fin de destacar de cada uno los aspectos más relevantes y, de esta
manera, poder identificarlos.
54
ejusdem
109
Con todo, las dos últimas ediciones de este libro se han dedicado a explicar
de forma detallada los cambios que se incluyeron mediante la Ley 1943 de
2018 y la Ley 2010 de 2019. Razón por la cual, el principal propósito en esta
ocasión será presentar una crítica a la tendencia legislativa de hoy en día que
pretende tipificar como delito todo tipo de conducta, sin antes considerar
otras opciones para proteger los bienes jurídicos.
Delitos contra la Administración Pública en Colombia.
Para empezar, es importante recordar que el capítulo 12 que trata delitos a la

Administración Pública del Código Penal recoge los tres delitos tributarios
los cuales son los siguientes;
1. La omisión del agente retenedor o recaudador;

2. La omisión de activos o declaración de estos por un menor valor o la
inclusión de pasivos inexistentes en la declaración de renta;
3. El delito de evasión o defraudación fiscal.
En ese sentido, vale señalar que el artículo de omisión de activos o inclusión

de pasivos fue adicionado mediante el artículo 338 de la Ley 1819 de 2016.
Aunado a lo anterior, el artículo 63 de la Ley 1943 de 2018 modificó el
delito precito y, a su vez, adicionó el delito de evasión o defraudación fiscal.
También, la norma citada se declaró inexequible, por la Corte

Constitucional, mediante la Sentencia C-481 del 16 de octubre de 2019,
razón por la cual, el Gobierno Nacional con el objetivo de que no se
presentará el fenómeno de reviviscencia de las normas derogadas, sancionó
el 27 de diciembre de 2019 la Ley 2010.
En virtud de lo anterior, se modificaron los artículos 434A y 434B, del

Código Penal, relacionados con el delito de omisión de ingresos e inclusión
de pasivos y el delito de defraudación fiscal.
De esa manera, encontramos que estas son las normas que serán objeto del
presente artículo, veamos:
Delito de omisión del agente retenedor o recaudador
En cuanto al delito de omisión del agente retenedor o recaudador se conoce

que, este fue el primero que se tuvo en cuenta en materia tributaria, en
efecto, se incluyó en el artículo 402 del Código Penal (Ley 599 de 2000). En
110
ese orden de ideas, vale recordar que el supuesto de hecho para que se
configure la conducta típica reprochable por la citada normativa se exige la
omisión por parte del sujeto cualificado, es decir del agente retenedor, de
consignarle al Estado las sumas retenidas a título de retención en la fuente
dentro de los dos meses siguientes a la fecha que indique el Gobierno
Nacional.
Al respecto, es importante mencionar que la descripción de la norma ibidem

incluyó las sumas retenidas a título del Impuesto sobre la Renta, Impuesto
sobre las Ventas, Impuesto de Consumo, así como, las demás tasas y
contribuciones públicas.
Asi mismo, se advierte que el parágrafo de la norma ejusdem dispone la

posibilidad de extinguir la acción penal mediante una resolución inhibitoria,
la preclusión de la investigación o la cesación del procedimiento penal
siempre y cuando el agente retenedor cumpla la obligación tributaria junto
con el pago de intereses previsto en la norma fiscal.
Delito de omisión de activos e inclusión de pasivos inexistentes en la

declaración del Impuesto sobre la renta.
Por otra parte, encontramos el delito de omisión de activos e inclusión de

pasivos inexistentes en la declaración del impuesto sobre la renta y
complementarios, entonces, de manera previa podemos señalar que la norma
está dirigida a alterar los elementos principales de la depuración del
impuesto sobre la renta siempre que mediante liquidación oficial se
evidencie que la omisión de un mayor valor de los ingresos o la deducción
de pasivos sea igual o superior a 5.000 SMLMV.
Del mismo modo, es importante señalar que la norma estableció un sujeto

activo cualificado, habida cuenta de que se refirió al contribuyente, es decir,
que en esta oportunidad se debe analizar el delito a partir de una definición
por fuera del ámbito penal como es el artículo 2º del Estatuto Tributario (en
adelante E.T.) según el cual el contribuyente o responsable son «los sujetos
respecto de quienes se realiza el hecho generador de la obligación
sustancial.».
A pesar de lo anterior, se observa una dificultad en relación con los grandes

contribuyentes cuya personalidad es jurídica, como quiera que, en nuestro
ordenamiento jurídico estas instituciones no son penalmente responsables.
111
Bajo esa lógica, lo mencionado abre las puertas a que se dé aplicación al
artículo 29 del Código Penal, esto es, que la acción penal inicie junto con la
figura de la autoría por representación según la cual «También es autor
quien actúa como miembro u órgano de representación autorizado o de
hecho de una persona jurídica, de un ente colectivo sin tal atributo, o de una
persona natural cuya representación voluntaria se detente, y realiza la
conducta típicamente relevante, aunque los elementos especiales que
fundamentan la penalidad de la figura punible respectiva no concurran en
él, pero sí en la persona o ente colectivo representado.»
En otras palabras, mediante la norma ibidem serán sujetos activos de la

acción penal quienes presenten la declaración del Impuesto sobre la renta en
representación de la persona jurídica, aunque, es relevante anotar que no
coincide con el representante legal de la entidad, visto que, la elaboración de
la declaración de renta es producto de un trabajo complejo que involucra
personas con diferentes conocimientos tales como; contables, jurídicos y
económicos razón por la cual, es dable concluir que no resulta fácil
determinar quièn es el responsable de la conducta penal.
De la misma manera, vale reiterar que el comportamiento delictivo se

perfecciona una vez se presenta la declaración tributación, también, que en el
documento se reporte una omisión de ingreso o inclusión de pasivos por
valor igual o superior a 5.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes
(En adelante SMLMV).
Así mismo, es necesario que la Administración Tributaria determine el valor

mencionado antes mediante Liquidación Oficial y, que, la acción penal inicie
a través de solicitud del director general de la DIAN o sus delegados, lo cual
será un requisito de procedimiento.
Sin embargo, con ocasión de la norma precita se encuentran las siguientes

críticas, veamos:
1. El Estado sin necesidad de crear un tipo especial de carácter tributario

pudo darle alcance fiscal a normas que ya existen en el ordenamiento
penal, v.gr., el delito de falsedad en documento privado, el cual, según
la Corte Suprema de Justicia55 admite la falsedad ideológica cuando se
55
Corte Suprema de Justicia. Sala Casación Penal. Sentencia SP1704 de 14 de mayo
de 2019. M.P. Patricia Salazar Cuellar. FALSEDAD IDEOLÓGICA EN
DOCUMENTO PRIVADO. (2019, 31 julio). Recuperado de
112
presenten datos falsos, siempre que los cuidados estén obligados a
plasmar información veraz en ciertos documentos privados por
obligación legal o no, cuando el escrito pueda servir de prueba, esto
es, cuando este sea apto para crear, modificar o extinguir una situación
jurídica, y por último, cuando en el ámbito de las relaciones de los
cuidados es necesario confiar en esos medios de prueba.
No obstante, podemos considerar también el delito de fraude procesal

en la medida de que éste prevé como conducta reprochable el hecho
de inducir «en error a un servidor público para obtener sentencia,
resolución o acto administrativo contrario a la ley». En efecto,
producto de un acto de engaño incluido u omitido de manera
intencional en la declaración tributaria con el objetivo de obtener un
beneficio administrativo por parte del servidor público puede
constituir el delito en mención.
2. Si el objetivo de la norma era aumentar el recaudo de ingresos

tributarios mediante la penalización de ciertas conductas del ámbito
fiscal, queda el interrogante de por qué el legislador incluyó el
impuesto sobre la renta y no el Impuesto de Industria y Comercio
teniendo en cuenta que para hallar la renta líquida en ambos impuestos
se deben declarar ingresos y pasivos, incluso, el artículo 342 de la Ley
1819 de 2016 dispone que los ingresos en ICA se reconocerán de la
misma manera que en el Impuesto sobre la Renta.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la lógica del legislador es

aumentar el recaudo y, en ese sentido, las entidades territoriales se
verían beneficiadas de esta manera persuasiva de recaudo.
Delito de defraudación o evasión tributaria
En lo que se refiere a este delito, vale la pena recordar que se incorporó en el

artículo 434 -B del Código Penal mediante la Ley 1943 de 2018 y,
posteriormente, fue modificado por el artículo 71 de la Ley 2010 de 2019.
https://cortesuprema.gov.co/corte/index.php/2019/07/31/falsedad-ideologica-en-
documento-privado/
113
También, vale advertir que se trata de un tipo penal subsidiario, toda vez
que, la misma norma señaló que se aplicará «Siempre que la conducta no
constituya otro delito sancionado con pena mayor».
Ahora bien, se evidencia que en el presente delito también se incluyó un

requisito de procedimiento, previsto para el artículo 434 -A del Código Penal
según el cual, los montos que se discuten deben estar liquidados mediante
acto administrativo de la DIAN. En ambos supuestos, el director general de
la DIAN debe iniciar la acción penal.
De otra parte, de la lectura de la norma se puede comprender que se trata de

una norma en blanco como quiera que de acuerdo con la Corte
Constitucional un tipo penal en blanco es aquel “en que el supuesto de hecho
se encuentra desarrollado total o parcialmente por una norma de carácter
extrapenal.”56»
Con base en lo anterior, remitiéndonos a la norma especial y a la descripción

de las conductas, podemos evidenciar de manera previa que el legislador
penalizó las mismas conductas descritas en las sanciones tributarias del
artículo 647 del E.T., veamos:
Conductas del artículo 434-B del Conductas del artículo 647 del
código penal E.T.
1. No presentar la declaración 1. La omisión de ingresos o
tributaria estando obligado a impuestos generados por las
hacerlo; operaciones gravadas, de
2. Omitir ingresos; bienes, activos o actuaciones
3. Incluir costos o gastos susceptibles de gravamen.
inexistentes o, 2. No incluir en la declaración de
4. Reclamar o imputar créditos retención la totalidad de
fiscales, retenciones o anticipos retenciones que han debido
improcedentes efectuarse o el efectuarlas y no
declararlas, o efectuarlas por
un valor inferior.
3. La inclusión de costos,
deducciones, descuentos,
exenciones, pasivos, impuestos
56
Corte Constitucional. Sentencia C-121 de 22 de febrero de 2012. M.P. Luis
Ernesto Silva. Recuperado de:
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2012/C-121-12.htm
114
descontables, retenciones o
anticipos, inexistentes o
inexactos.
Así pues, no es clara la necesidad de sancionar mediante dos expresiones de

derecho las mismas conductas, ¿Es acaso el fracaso del procedimiento
administrativo sancionatorio?
Por último vale agregar que, al igual que con el delito que antecede de
omisión de activos o inclusión de pasivos, el sujeto activo es cualificado, por
lo cual, este es quien debe presentar la declaración corregida dentro del
término legal vigente, junto con el pago de impuesto, sanciones impositivas
e intereses a fin de liberarse de la pena.
Críticas a la penalización del Derecho Tributario
En relación con este punto, no es necesario entrar en la discusión sobre cuál

es el fin de la pena para los delitos tributarios, como quiera que, el actual
Director de la DIAN ha indicado que el principal objetivo es evitar la
evasión fiscal. Sin embargo, no se tiene en cuenta que de acuerdo con la
Corte Constitucional «La pena debe ser el resultado de la aplicación del
derecho penal como ultima ratio, y como tal debe ser necesaria, razonable,
eficiente y proporcionada»57.
Con base en lo anterior, sería pertinente resaltar que los problemas de la

evasión no siempre son producto del engaño y la acción positiva e
intencional de afectar el erario público por parte del sujeto calificado, sino en
cambio, son consecuencia de muchos factores que perjudican nuestro
sistema tributario. Sobre el particular, señalaremos algunos de manera breve.
Complejidad del sistema tributario.
Al respecto, vale advertir que de la elaboración de la declaración de

cualquier tributo se evidencia que tanto las personas naturales o jurídicas
57
Corte Constitucional. Sentencia C- 144 del 19 de marzo de 1997, M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Véase también: Martinez, J. J. U., & Ruíz, C. E.
(2011). lecciones de derecho penal. parte general / 2 ed. (2.a ed.). UEC (Universidad
Externado de Colombia).
115
necesitan de un conocimiento técnico e interdisciplinario el cual implica
unos gastos en recursos humanos y económicos para poder cumplir con la
obligación tributaria.
De otra parte, la cantidad de normas y actos administrativos que conforman

el ordenamiento jurídico tributario, entre ellas, leyes, decretos, resoluciones,
circulares y conceptos, exigen la especialización del conocimiento para
poder entender los compromisos con el Estado. Aunado a ello, el número de
impuestos, tasas y contribuciones que están vigentes y, que, se transforman
en cada reforma a nivel nacional y territorial son excesivos.
En ese sentido, es valioso resaltar el Régimen Simple de Tributación – RST -

mediante el cual el Gobierno Nacional pretende que con una sola declaración
se haga el denuncio fiscal y se cancelen varios impuestos, en esa medida, se
estará estimulando la formalidad de diferentes sectores del país y
simplificando el cumplimiento tributario a cargo de los comerciantes
habilitados para pertenecer al régimen en comento.
Así pues, es imposible que un ciudadano cumpla con todas sus obligaciones
fiscales sin que el Estado simplifique los procedimientos y se comprometa
con dar seguridad a sus contribuyentes, en otras palabras, que las reglas no
se modifiquen en cada periodo de Gobierno.
Ineficacia de la Administración.
Como es conocido, el E.T., dispone herramientas jurídicas que otorgan

soluciones para los procesos de fiscalizaciones como son las normas anti-
abuso, los convenios de intercambio de información con países cooperantes
y, los reportes de información exógena, entre otros. Sin embargo, es evidente
que la Administración Tributaria necesita del impulso tecnológico, así como,
del uso de las Big data con el propósito de analizar y extraer información de
manera más eficiente y acelerada.
Sea el caso señalar que, de acuerdo con el título XI de la Resolución 042 del
5 de mayo de 2020 la fecha máxima para iniciar a expedir factura electrónica
de venta caducó el 1º de noviembre de 2020, lo cual es un logro visto que le
otorgará mayor información a la Administración para conocer los
movimientos de comercio en el país.
116
Pues bien, la tecnología podrá acercar a la autoridad tributaria y a los
contribuyentes, ya que, por medio de esta la DIAN estará en facultad de
simplificar procesos, acelerar trámites, mejorar la comunicaciones y
notificaciones y, en general, volver más eficiente el recaudo y la
fiscalización de nuestro sistema.
En síntesis, la DIAN y las autoridades territoriales podrán utilizar la

pandemia como una oportunidad para utilizar la tecnología a favor y, de esta
manera, acercarse a los contribuyentes, persuadirlos de cumplir con sus
obligaciones logrando de esta manera una mayor eficacia sin necesidad de
utilizar instrumentos penales.
Desconfianza en el gasto público por parte de los contribuyentes.
Desde la perspectiva de nuestra Constitución Política el gasto público reviste

una gran importancia, visto que, el artículo 350 ibidem dispone que a
excepción de «los casos de guerra exterior o por razones de seguridad
nacional el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación». Lo anterior, coincide en que somos un Estado Social de
Derecho58.
En efecto, el Decreto 111 de 1996 definió el gasto público como “aquel cuyo
objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud,
educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes
al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.»
Con base en lo anterior, es valioso recordar que el fundamento de los

tributos en Colombia nace con ocasión del numeral 9 del artículo 95 ibidem
según el cual todo ciudadano tiene el deber «Contribuir al financiamiento de
los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad.»
No obstante, es natural que entre los contribuyentes exista desconfianza en el

deber de contribuir teniendo en cuenta la desafiante evaluación que arrojó el
informe de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública59. A manera de
58
En este sentido véase: Restrepo, J. C. (2020). Hacienda pública - 11
edición (11.a ed.). Universidad Externado.Pj. 92 a 99.
59
COMISIÓN DEL GASTO Y LA INVERSIÓN PÚBLICA. (2017, 1 diciembre).
Informe final. Recuperado 17 de enero de 2021, de
https://www.fedesarrollo.org.co/sites/default/files/LIB2017COMISION.pdf
117
ejemplo, vale resaltar que ésta concluyó que; el gasto en Colombia entre el
2001 y 2015 aumentó entre 26.9% al 27.8%, que es débil la aplicación el
principio de meritocracia en el empleo público, que el sistema de compras y
contratación pública se ha visto limitado por razones asociadas a corrupción
y captura de la entidad contratante, que entre el año 2000 a 2016 se han
cancelado $11, 2 billones por concepto de sentencias y conciliaciones en
contra del Estado, que es necesario que el sector público reconozca y cancele
deudas acumuladas en el sistema de salud, que más de una cuarta parte de
los ingresos fiscales son destinados a aportar al sistema pensional, sin
embargo, únicamente el 24% de los mayores de 65 tienen acceso a una
pensión y, es altamente regresivo, ya que, el 86% de los subsidios
pensionales es dirigido al 20% más rico de la población colombiana, entre
otras recomendaciones.
Así pues, es importante recordar que el deber de contribuir es producto de la

relación de confianza entre el Estado y sus Administrados, lo que implica un
esfuerzo interadministrativo que involucra todas las esferas del Estado con el
objetivo de demostrar una mejor ejecución del gasto,
De esa manera, es evidente de que la conciencia de cancelar los tributos se

origina a través de otros mecanismos más complejos, más exigentes, menos
visibles en el corto plazo, pero que crean lazos más fuertes entre el Estado y
los administrados. En todo caso, una relación tributaria sólida y una mejora
en el recaudo no se crea por medio de la intimidación de normas penales.
Conclusiones:
1. De la lectura de los tres delitos penales tributarios se comprende que

en ninguno de estos se exige que el delito sea llevado a cabo a título
de culpa, razón por la cual, podemos señalar que los tipos exigen
que la conducta sea realizada con dolo.
Lo anterior, no es un detalle menor en la medida en que nos permite

concluir que para que la acción se perfeccione es necesario que el
sujeto conozca los hechos constitutivos de la infracción y quiere su
realización o, al menos, cuando la ve probable deja su producción
librada al azar.
118
Así las cosas, teniendo en cuenta la complejidad del sistema
tributario en Colombia comprendemos que se necesita un
conocimiento especializado para que se lleve a cabo una acción con
el objetivo de tener un resultado o al menos dejarlo al azar.
En síntesis, para que el comportamiento sea relevante penalmente es

necesario que quien lleva a cabo la conducta punible sea consiente y
tenga conocimiento de que de su comportamiento se deriva el
resultado descrito en la norma.
2. En el año 2021 todos los contribuyentes tienen la obligación de

presentar su declaración de renta teniendo en cuenta los ingresos
obtenidos en el año gravable 2020 y, como se sabe, este último
representó un reto económico para muchas personas.
Así las cosas, es importante que los contribuyentes sean conscientes

de los 3 delitos tributarios y que conozcan sus alcances con el
objetivo de que eviten defraudar al Estado mediante actos
engañosos, intencionados, se abstengan de consignar las sumas
retenidas o decidan deliberadamente omitir activos o incluir pasivos
para modificar la liquidación privada del Impuesto de Renta.
3. De otra parte, no deja de ser contradictorio que el Gobierno

Nacional y el Congreso Nacional tipifiquen delitos fiscales en las
mismas normas en que incluyó amnistías tributarias e impuestos de
normalización de activos.
En ese sentido, vale advertir que las amnistías no están prohibidas,

sobre el particular, la Corte Constitucional las ha permitido cuando
el legislador acredite una situación excepcional que amerite la
adopción de este mecanismo de política fiscal y se demuestre la
idoneidad y necesidad.
Lo anterior conduce a que el Estado envía un mensaje negativo, toda

vez que, al mismo tiempo en que otorgó beneficios fiscales
relacionados a declarar con retardo y pagar con un porcentaje
condonado de impuesto, sanción e intereses, en otras palabras,
beneficiando al contribuyente incumplido, también, está
persuadiendo con normas penales el futuro cumplimiento de las
obligaciones tributarias.
119
4. Del mismo modo, es importante reiterar que el deber de contribuir
nace a partir del mandamiento constitucional según el cual todos
debemos contribuir al financiamiento de los gastos del Estado. No
obstante, la penalización del derecho tributario no es el instrumento
adecuado para estimular la conciencia del deber de cancelar los
tributos.
Lo anterior, toda vez que existen varios mecanismos, entre ellos,

simplificar el sistema tributario, capacitar y aumentar el recurso
humano de las Administraciones Tributarias, también, invertir en
tecnología con el objetivo de lograr un sistema eficiente y certero.
Igualmente, vale la pena promover mecanismos alternativos de

solución de conflictos e, incluso, evaluar la posibilidad de una
jurisdicción especial tributaria.
Finalmente, debemos reiterar la premisa según la cual derecho penal

es la última instancia que utiliza el legislador para proteger los
bienes jurídicos en nuestro ordenamiento.
5. De la misma manera, es determinante que el Gobierno Nacional no

sólo evalué como mejorar el recaudo de los ingresos fiscales, visto
que, como se mencionó brevemente, el gasto también necesita de la
atención de todas las entidades del Estado. En de orden de ideas, es
valioso que se aprueben proyectos de Ley relacionados con los
rubros en los que se han identificado deficiencias en el gasto
público.
En suma, de ninguna forma habrá un resultado positivo si se recauda

más pero se conservan las deficiencias en la ejecución del
presupuesto.
6. De otra parte, el hecho de que el legislador considere que es

necesario involucrar el derecho penal en la esfera del Derecho
Tributario es inquietante en la medida en que permite cuestionar la
eficiencia del Derecho Administrativo Sancionatorio y su función
preventiva y retributiva.
Así entonces, es válido preguntarse si los resultados de la DIAN en

sede administrativa y judicial no son satisfactorios para el Gobierno
120
Nacional al punto en que justifique la última esfera del Derecho en
estos asuntos.
Bibliografía
1. Cadavid Londoño, P., Prías Bernal, J. C., & Sintura Varela, F. (2019,
junio). Aproximación a los delitos tributarios y aduaneros en el
Derecho Penal colombiano. REVISTA DERECHO PENAL N°:67.
2. Salgado, F. S. (2012). El ilícito tributario: naturaleza jurídica y
tratamiento en la legislación peruana.
3. Martinez, J. J. U., & Ruíz, C. E. (2011). lecciones de derecho penal.
parte general / 2 ed. (2.a ed.). uec (Universidad Externado de
Colombia).
4. Restrepo, J. C. (2020). Hacienda pública - 11 edición (11.a ed.).
Universidad Externado.Pj. 92 a 99.
5. COMISIÓN DEL GASTO Y LA INVERSIÓN PÚBLICA. (2017, 1
diciembre). Informe final.
Jurisprudencia
1. Corte Suprema de Justicia. Sala Casación Penal. Sentencia SP1704 de

14 de mayo de 2019. M.P. Patricia Salazar Cuellar.
2. Corte Constitucional. Sentencia C-121 de 22 de febrero de 2012. M.P.
Luis Ernesto Silva.
3. Corte Constitucional. Sentencia C- 144 del 19 de marzo de 1997, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
121
Impuesto al patrimonio y normalización
tributaria
Autor: Caterine Gómez Vargas60
Cargo: Senior 1 – Impuestos y Servicios Legales
Sumario
Introducción; 1. Elementos del Impuesto al Patrimonio; 1.1. ¿Qué sucede

con las personas naturales sin residencia en el país?; 1.2 ¿Cómo estamos
para el año 2021 con las sociedades extranjeras respecto del impuesto al
patrimonio? 2. Elementos importantes del impuesto de Normalización
Tributaria; 2.1. Consideraciones especiales del Impuesto de Normalización
Tributaria; 2.2 ¿Se aprovechó la oportunidad para ajustar su situación fiscal
en el 2020 pese a la situación actual del País? ?; 3. Conclusiones. 4.
Bibliografía.
Resumen
En cuanto al Impuesto extraordinario al patrimonio para los años 2020 y

2021, la Ley 2010 del 2019 mantuvo lo reglado en la Ley 1943 de 2018, en
tanto serán los mismos contribuyentes obligados a liquidar el impuesto al
patrimonio del 2020, los obligados a liquidar este impuesto para el año 2021.
Al respecto vale la pena recordar que el sujeto pasivo de este impuesto son
las personas naturales y sucesiones ilíquidas, residentes o no residentes, del
régimen ordinario o del SIMPLE, que tengan al primero de enero del 2020 la
posesión de un patrimonio líquido superior a cinco mil ($5.000) millones,
quienes estarán sujetos a declarar y pagar el impuesto al patrimonio a la
tarifa del 1%.
60
Abogada de la Universidad Libre de Colombia, Especialista en Derecho Tributario
de la Universidad del Rosario. Con Diplomado en Código General del Proceso de la
Universidad del Rosario, Diplomado en materia Tributaria, Aduanera, Cambiaria y
Tributación Internacional, y Diplomado en Gerencia de Impuestos y Actualización
Tributaria de la COOTRADIAN. Actualmente, es Senior 1 en la División de Tax &
Legal de la firma multinacional Crowe, donde desempeña la defensa jurídica en sede
gubernativa y judicial de los clientes locales y extranjeros en asuntos relacionados con
impuestos territoriales y nacionales.
122
Las sumas recaudadas por este impuesto serán destinadas en un 75% para la
financiación de inversiones en el sector agropecuario, lo cual busca
propender por la consecución del bien común y el interés general de la
comunidad en armonía con el artículo 2 de la Constitución.
Abstract
As regards the Extraordinary Estate Tax for the years 2020 and 2021, Law
2010 of 2019 maintained the rules of Law 1943 of 2018, since they will be
the same taxpayers who were forced to settle the 2020 estate tax, who were
required to settle this tax by 2021. In this regard, it is worth recalling that the
taxable person of this tax is the natural persons and successions who are
ilíquid, resident or non-resident, ordinary or SIMPLE. who have at the first
of January 2020 possession of a liquid estate of more than five thousand ($5
billion) million, will be subject to declaring and paying the tax at the 1%
rate.
The sums collected for this tax will be allocated 75% for the financing of
investments in the agricultural sector. This is a way of proposing for the
attainment of the common good and the general interest of the community in
harmony with article 2 of the Constitution.
Introducción
El Congreso de la República en los artículos 43 a 60 de la Ley 2010 de 2019,

dispuso que el impuesto al patrimonio sólo aplica a las personas naturales, y
a determinadas sociedades extranjeras, dejando excluidas de este gravamen a
las personas jurídicas; quienes hayan tenido con corte al 1º de enero del 2020
un patrimonio líquido igual y superior a $5.000 millones.
Así entonces, el impuesto de normalización tributaria mantuvo su contexto

en la Ley 2010 con el objeto de ampliar la oportunidad otorgada en el 2019 a
los contribuyentes, para que estos de manera voluntaria reporten el valor
patrimonial de los activos omitidos, los pasivos inexistentes, o actualicen los
activos declarados (diferentes a inventarios) a su valor comercial, y de este
modo ajusten su situación fiscal pagando y declarando el impuesto de
normalización a la tarifa del 15%.
123
1. Elementos importantes del Impuesto al Patrimonio
La Ley 2010 de 2019 contempló nuevamente el impuesto al patrimonio para

los años 2020 a 2021, el cual solo aplica al patrimonio de las personas
naturales residentes en Colombia, incluyendo tanto los bienes poseídos en el
país como los poseídos en el exterior, las sucesiones ilíquidas, las sociedades
o entidades extranjeras que no sean declarantes del impuesto sobre la renta
del país, además de otros contribuyentes de que trata el artículo 292-2 del
Estatuto Tributario (en adelante ET), que posean un patrimonio líquido igual
o superior a cinco mil (5.000) millones de pesos.
Por tanto, solo aquellos contribuyentes expresamente mencionados en
el artículo 292-2 del ET, y que a enero 1º de 2020 poseían patrimonios
líquidos fiscales declarables al Gobierno colombiano iguales o superiores a
los $5.000.000.000, son los únicos obligados a liquidar el impuesto al
patrimonio por los años 2020 y 2021, queriendo esto decir, que aquellos
que no tenían ese nivel de patrimonio líquido corte al 1º de enero de 2020 no
estarán obligados a liquidar el impuesto del año 2021, así lo hayan
alcanzado después de dicha fecha.
Ahora bien, en cuanto a la base gravable del impuesto al patrimonio, este

corresponde al valor del patrimonio bruto de las personas naturales,
sucesiones ilíquidas y sociedades o entidades extranjeras poseído al primero
1º de enero de 2020 y 2021, menos las deudas vigentes en esas mismas
fechas, para lo cual el contribuyente deberá tener en cuenta como
exclusiones para la liquidación del patrimonio líquido las siguientes pautas:
• Las primeras 13.500 UVT del valor patrimonial de su casa o

apartamento de habitación.
• El cincuenta por ciento (50%) del valor patrimonial de los
bienes objeto del impuesto complementario de normalización
tributaria que sean declarados en el periodo gravable 2019 y
2020, y que hayan sido repatriados al país de forma
permanente.
Adicionalmente, para el cálculo de la base gravable se debe tener en cuenta

las siguientes precisiones:
• Si la base para el año 2021 es superior a la determinada en el

año 2020, la base gravable para el año 2021 será la menor entre
la base gravable determinada en el año 2020 incrementada en el
124
veinticinco por ciento (25%) de la inflación certificada por el
DANE para el año inmediatamente anterior.
• Si la base para el año 2021 es inferior a la determinada en el
año 2020, la base gravable para el año 2021 será la mayor entre
la base gravable determinada en el año 2020 disminuida en el
veinticinco por ciento (25%) de la inflación certificada por el
DANE para el año inmediatamente anterior.
Una vez el contribuyente cuente con la base gravable, esté deberá liquidar el
impuesto al patrimonio a la tarifa del 1% por cada año, del total de la base
gravable establecida, de conformidad con el artículo 295-2 del ET.
Sea del caso señalar que a través del Decreto 401 del 13 de marzo del 2020,
expedido en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
provocada por el COVID 19, se modificó el calendario tributario 2020,
modificando a su turno las fechas establecidas para presentar la declaración
del Impuesto al Patrimonio, fijando como vencimientos entre el 28 de
septiembre y el 9 de octubre de 2020, según el último dígito del NIT,
teniendo como opción el pago total del impuesto, o en su defecto cancelar el
mismo en 2 cuotas así: La primera cuota entre el 12 y el 26 de mayo, la
segunda cuota entre el 28 de septiembre y el 9 de octubre.
1.1. ¿Qué sucede con las personas naturales sin residencia en el país?
Las personas naturales que cuenten con un establecimiento permanente en

Colombia deberán calcular la base gravable correspondiente al patrimonio
atribuido al establecimiento permanente de conformidad con lo establecido
en el artículo 20-2 del ET.
Para tal caso, se deberá elaborar un estudio de acuerdo con el principio de

plena competencia, en el cual se tengan en cuenta las funciones
desarrolladas, activos utilizados, el personal involucrado y los riesgos
asumidos por la empresa a través del establecimiento permanente o sucursal.
1.2. ¿Cómo estamos para el año 2021 con las sociedades extranjeras
respecto del impuesto al patrimonio?
No son sujeto del impuesto al patrimonio todas las sociedades o entidades

extranjeras que no declaren el impuesto sobre la renta en Colombia, y que
suscriban contratos de arrendamiento financiero con entidades o personas
que sean residentes en Colombia.
125
Sin embargo, respecto de las sociedades extranjeras que en el territorio
colombiano posean bienes diferentes a acciones, cuentas por cobrar y/o
inversiones de portafolio según lo dispuesto en el artículo 2.17.2.2.1.2
del Decreto 1068 de 2015 y el 18-1 del ET, están sujetas al pago del
impuesto al patrimonio, liquidando la base gravable según lo dispuesto en el
artículo 295-2 del ET.
2. Elementos importantes del impuesto de Normalización

Tributaria.
Recordemos que la Ley 2010 del 2019 retomó el impuesto complementario

de normalización tributaria, el artículo 53 al 60, contando con una limitación
temporal para su implementación, pues este se causaba por el año gravable
2020 únicamente y tenía como fecha límite para presentar la declaración el
25 de septiembre de 2020.
Mediante Decreto 1010 de julio 14 de 2020, el Gobierno Nacional

reglamentó el impuesto de normalización tributaria, en lo atinente a el
aprovechamiento económico, las Entidades con costos fiscales
sustancialmente inferiores a sus activos subyacentes, Repatriación de
recursos omitidos y depreciación de saneamiento de activos; en cuanto a la
repatriación de los activos declarados puede tratarse de bienes directa o
indirectamente poseídos. Su alcance no comprende la repatriación de bienes
que fueron poseídos en Colombia antes del 1º de enero de 2019, y tampoco a
los inmuebles ubicados en el exterior.
En este sentido, ha de tenerse en cuenta para calcular la base gravable de los

activos omitidos las siguientes reglas:
• El precio de adquisición de dichos bienes para efectos de

determinar el costo fiscal.
• El auto avalúo comercial con soporte técnico.
• Las escrituras que se hayan creado con el propósito de transferir
los activos omitidos, con costos fiscales artificialmente bajos,
no serán reconocidos y la base del impuesto se determinará con
fundamento en el costo fiscal de los activos subyacentes.
Por otra parte, en cuanto a los pasivos inexistentes se ha de tener en cuenta

los siguientes criterios:
126
• Se cuantificará acorde a el valor fiscal de dichos pasivos
inexistentes según lo dispuesto en el Título I del Libro I del
Estatuto tributario.
• O el valor reportado del pasivo inexistente en la última
declaración de renta.
Una vez definida la base gravable el contribuyente deberá presentar, liquidar

y pagar el impuesto de normalización en una declaración independiente a
más tardar el 25 de septiembre del 2020 liquidando una tarifa del 15% por
ciento, porcentaje que fue aumentado en comparación con el que fue para el
año 2019 del 13%, adicionalmente si los activos omitidos del exterior son
invertidos en Colombia con vocación de permanencia antes del 31 de
diciembre del 2020, la base del impuesto se reducirá al 50% por ciento de la
suma de los recursos omitidos siempre y cuando estos se inviertan por un
lapso superior a 2 años.
Por último, se aclara que los contribuyentes que deseen presentar la

declaración del impuesto de normalización tributaria no podrán presentarla
de manera extemporánea, y una vez presentada no está sujeta a correcciones.
3. Consideraciones especiales del Impuesto de Normalización

Tributaria
Los derechos poseídos en fundaciones de interés privado del exterior, trusts

del exterior, seguros con componente de ahorro material o fondos de
inversión o cualquier otro negocio fiduciario se tratarán como si fueran
derechos fiduciarios poseídos en Colombia. En este sentido es transparente
para Colombia que estos derechos sean de origen extranjero y por ende
deberán presentar la declaración del impuesto al patrimonio reflejando el
costo fiscal de los activos subyacentes, determinando dichos costos acorde a
lo señalado en el artículo 272-1 del E.T. aplicando en todo caso el principio
de transparencia fiscal.
Así mismo, cuando los beneficiarios estén condicionados o no tengan control

o disposición de activos, estos derechos serán declarados en cabeza del
fundador, constituyente u originario del patrimonio transferido.
127
3.1. ¿Se aprovechó la oportunidad para ajustar su situación fiscal en el
2020 pese a la situación actual del País?
Si lugar a duda el Gobierno Nacional le apostó a la reactivación económica

con la promulgación de la Ley 2010 del 2019, abriendo la puerta a los
Contribuyentes para que ajustaran su situación fiscal, como quiera que su
vigencia estaba limitada al período fiscal 2019 únicamente; no obstante, con
el decaimiento de la Ley 1943 del 2018 se extendió esta prerrogativa para el
año fiscal 2020.
Dicho beneficio le permitía al Contribuyente un ahorro significativo, ya que

de no hacerlo este estaría sujeto a una sanción del 200% sobre el mayor
valor del impuesto a cargo determinado según lo dispuesto en el
artículo 239-1 del ET, además de estar expuesto a una pena privativa de la
libertad de 48 a 108 meses de prisión según lo previsto en el artículo 434ª de
la Ley 599 de 2000.
Adicionalmente; en dado caso de acogerse al beneficio al Impuesto de

Normalización y como consecuencia de esto se genere un incremento
patrimonial por este concepto, esto no dará lugar a:
• Ser sujeto de determinación de renta gravable por el sistema de

comparación patrimonial.
• No generará renta líquida gravable por activos omitidos en el año
en que se declaren ni en los años anteriores respecto de las
declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios.
• La inclusión de normalización de activos no generará sanción
alguna en ningún impuesto con efectos retroactivos.
• Tampoco generará acción penal por la omisión de activos
omitidos o pasivos inexistentes, que hayan quedado sujetos al
nuevo Impuesto Complementario de Normalización Tributaria.
Pues bien, para el año 2019, más de $1,1 billones lograron recaudar el
Gobierno por concepto del impuesto de normalización tributaria. Alrededor
de 4.500 Contribuyentes declararon 13,4 billones de activos que tenían en el
exterior, no obstante el panorama para el 2020 es probable que no haya sido
muy alentador, pues como consecuencia de las medidas de confinamiento
implementadas en todo el territorio Colombiano debido al Covid-19, sin
lugar a duda se afectó de manera general a todos los Contribuyentes el flujo
de caja, lo que posiblemente no genere los mismos resultados que el año
anterior.
128
Con todo, queda claro que el Impuesto de Normalización era una
oportunidad excepcional para los Contribuyentes, la cual podría volver a ser
positivizada en la Reforma Tributaria que se anuncia será presentada este
año; puesto que con ella se puede materializar el objetivo de un mayor
recaudo para el País.
4. Conclusiones.
Para finalizar cabe la pena resaltar que en cuanto al impuesto al patrimonio

los contribuyentes del régimen de renta que decidan trasladarse al nuevo
régimen simple quedarían libres de presentar y pagar dicho impuesto, por
cuanto no se encontraría dentro de los sujetos descritos en la reforma
tributaria, incluso si el patrimonio del sujeto pasivo excediera los cinco mil
($5.000) millones de pesos.
En efecto, si al 1° de enero de 2020 la persona natural hace parte del régimen

ordinario de tributación, y tiene un patrimonio igual o superior a los cinco
mil ($5.000) millones de pesos, la misma debe pagar impuesto al patrimonio
respecto de dicho año gravable, sin embargo, si el contribuyente hace
transición en el 2020 al régimen simple de tributación, no sería sujeto pasivo
del impuesto al patrimonio para el año gravable 2021.
5. Bibliografía.
Ley 2010 del 2019

Decreto 874 del 20 de mayo del 2019.
Decreto 401 del 13 de marzo del 2020
Decreto 1010 de julio 14 de 2020
129
Impuesto sobre la renta de personas
naturales y Decreto 1435 de 2020
Autor: Ivan Andrés Muñoz Torres61
Cargo: Gerente de Impuestos y Servicios Legales
Resumen
Es importante recordar que muchos de los cambios introducidos por la Ley

1943 de 2018 en materia de la determinación del impuesto de renta para
personas naturales obligadas y no obligadas a llevar contabilidad fueron
declarados inexequibles por la sentencia C-481 de 2019 de la Corte
Constitucional, fue necesaria la expedición de la Ley 2010 de 2019 (en
adelante Ley de Crecimiento) donde para el año gravable 2020 se expidió el
Decreto 2264 de 2019 que ratifican los preceptos definidos en la Ley de
Financiamiento que tiene aplicabilidad a partir del 1 de enero de 2020.
1. Generalidades del Impuesto sobre la Renta para personas

naturales.
El pasado 5 de noviembre de 2020 se emitió por parte del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público el Decreto 1435 de 2020 que rige a partir de la
fecha de publicación, es decir, reemplaza el Decreto 2264 de 2019, donde se
mantiene casi todo el decreto anterior y solamente se hacen los siguientes
ajustes:
a. Exclusión de los costos y gastos o de la renta exenta del 25% que se

puede aplicar a las rentas de trabajo respecto a los ingresos por
honorarios y compensación de servicios personales;
b. La inclusión como renta exenta sin límites de los gastos de
representación de los Magistrados de los Tribunales, sus Fiscales y
Procuradores Judiciales, en un porcentaje equivalente al cincuenta
por ciento (50%) de su salario, y del 25% para jueces de la
República.
61
Contador Público de la Fundación Universitaria San Martín, con Especialización en
Contabilidad Financiera Internacional de la Universidad Javeriana y Magister en
Tributación de La Universidad Central.
130
También, debemos recordar algunas de las reglas de juego para la
determinación de la declaración de renta de las personas naturales a partir
del año gravable 2020, donde se pueden evidenciar varias medidas con el fin
de controlar la tributación de las personas naturales, dentro de las cuales
encontramos las siguientes:
- La renta presuntiva se debe calcular con base en el patrimonio

líquido del año anterior; para el año gravable 2020 al 1,5%, y a partir
del año gravable 2021 a la tarifa de 0%.
- Las bases y los porcentajes del impuesto fueron modificados,

adicionalmente, para el año gravable 2020 debe ser calculada sobre
la cedula general, así:
Bases y tarifas sujetas al impuesto sobre la Renta

Desde 0 hasta 1.090 UVT= 0%
Desde 1.090 hasta 1.700= 19%
Desde 1.700 hasta 4.100= 28%
Desde 4.100 hasta 8.670= 33%
Desde 8.670 hasta 18.970= 35%
Desde 18.970 hasta 31.000= 37%
Desde 31.000 en adelante= 39%
- Las rentas exentas establecidas en el los numerales 6, 8 y 9 del

artículo 206 ET (compensaciones, seguros y prestaciones de
miembros de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional; los
gastos de representación de profesores y rectores de universidades
públicas), no estarán sujetas a las limitaciones establecidas en el
numeral 3 del artículo 336 del Estatuto Tributario (limite 40%).
- La exención del 25% sobre el valor total de los pagos laborales

procede en relación con los honorarios percibidos por personas
naturales que presten servicios y que contraten o vinculen por un
término inferior a 90 días continuos o discontinuos menos de dos
trabajadores o contratistas asociados a la actividad.
- La limitación de los aportes voluntarios realizados al sistema de

pensiones obligatorias como INCRNGO siempre que no superen el
25% de los ingresos laborales o tributarios anuales o 2500 UVT
131
- La exención de la renta por prima especial y la prima de costo de
vida a los servidores públicos de las plantas en el exterior que
prestan servicios fuera de Colombia, pero sean residentes en el país.
- Tarifa de renta par dividendos y participaciones al 10%.
- Se especifica la aplicación de deducciones y costos asociados a

rentas de trabajo provenientes de honorarios o compensaciones de
servicios personales en el desarrollo de actividades profesionales
independientes.
- Los ingresos generados por el componente inflacionario en

rendimientos financieros dejan de ser considerados como un
INCRNGO, para ser considerados gravados en renta al 100%.
Sobre este último tratamiento del componente inflacionario se han generado

diversas interpretaciones de si al ser declarado inexequible con la Sentencia
C-481 de 2019 de la Corte Constitucional sobre la Ley 1943 de 2018 para el
año gravable 2019, pero se debe considerar que el legislador emitió
normatividad inmediatamente con la Ley 2010 de 2019, por lo que el
escenario más conservador para el año gravable 2019 debio ser el
tratamiento como un ingreso gravado.
De igual manera, con la consolidación de los sistemas de liquidación cedular

limita los beneficios tributarios percibidos por cada una de las cedulas,
quedando sumadas en la cedula general lo cual aumenta la tributación de las
personas naturales, como se muestra en el siguiente esquema:
Cédula general Cédula de pensiones Cédula de

dividendos
Rentas de trabajo, capital Renta de pensiones Dividendos
y no laborales
(-) Ingreso no (-) Ingreso no (-) Ingreso no
constitutivo de rentas ni constitutivo de rentas constitutivo de rentas
ganancia ocasional ni ganancia ocasional ni ganancia ocasional
(-) Costos y deducciones
(-) Rentas exentas (-) Rentas exentas
Límite del 40% de
Rentas exentas y
deducciones
132
= Base gravable x tarifa = Base gravable x = Base gravable x
tarifa tarifa
En el siguiente ejemplo se presenta un análisis de los efectos que se dan por

cada tipo de cedulas de renta de trabajo, de pensiones y de capital en el año
gravable 2020 que se presenta en 2021 y que son susceptibles de
actualización del salario para 2021 y el valor de la UVT:
a) Se toma como base de cálculo de aportes el salario para el año 2020

respectivamente y honorarios profesionales sobre los cuales se aporta
sobre el IBC del 40%
b) La base de aportes se realiza descontando el factor prestacional del
valor de remuneración mensual.
c) Se realiza cálculo de aportes a salud 4%, pensión 4% y fondo de
solidaridad pensional 1%, con base en el cálculo del literal b) a cargo
del empleado y por los honorarios.
d) Se analizan los limites aplicables a renta exenta y deducciones y se
liquida el impuesto anual que se recauda de manera anticipada para la
renta.
CON LEY 2010 DE 2019
RENTAS LABORALES
Salario 95.645.000
Cesantías 10.817.330
Ingreso
Honorarios 27.750.000
Total 134.212.330
EPS 4.887.008
INCRNGO Pensión 6.190.194
Total 11.077.202
Ingresos netos 123.135.128
Costos y gastos procedentes 13.992.423
Total costos y deducciones 13.992.423
Renta líquida cedula general 109.143.000
Dependientes 13.159.680
GMF 143.527
Medicina Prepagada 0
Intereses de vivienda 0
133
Total 13.303.207
AFC 5.600.000
Renta exenta 25% 30.672.872
Total 36.272.872
Total rentas exentas y deducciones 49.576.079
Limitación rentas exentas y deducciones
40% del ingreso neto – Limite 49.254.051
Hasta 5040 UVT – Limite 179.459.280
Base gravable Impuesto 59.889.000
RENTAS DE CAPITAL
Rendimientos financieros 30.950.000
Total Renta líquida de capital 30.950.000
Renta líquida cedula general (Laborales +
capital) 140.093.000
Renta exenta y deducciones imputables 49.254.051
Renta líquida gravable en Pesos 90.838.949
Renta líquida gravable en UVT 1.677
Impuesto de renta Art. 240-2 ET en UVT
(1677-1090) * 19% 112
Impuesto de renta Art. 240-2 ET en Pesos
112 * $35.067 3.972.833
En este caso, se debe tener en cuenta que esta es la forma de liquidación de

salarios que es similar a la anualización de la renta, que se debe liquidar con
las rentas de capital y no laborales, con el fin de determinar la renta cedular
general.
Ahora bien, si se hiciera como era el sistema anterior donde solo se liquidaba
el impuesto de renta por cada cedula, tendríamos una más baja tributación
como hasta 2019, ya que se aplicaba la tarifa de renta según los tipos de
ingreso.
134
De otro lado, veamos una forma de liquidación de impuestos de la cedula de
pensiones, donde tenemos la siguiente forma de liquidación:
CON LEY 2010 DE 2019
Año gravable 2020

Pensión 86.011.249
Ingreso
Total 86.011.249
EPS 5.625.600
INCRNGO
Total 5.625.600
Ingresos netos 80.384.649
Renta exenta Art. 260 ET 80.384.649
Total 80.384.649
Total rentas exentas 80.384.649
Limitación rentas exentas y deducciones
Base gravable Impuesto 0
2. Reporte de información exógena de personas naturales
De conformidad con la Resolución 070 del 28 de octubre de 2019, la DIAN

establece el grupo de obligados a suministrar información tributaria a la
DIAN, por el año gravable 2020, se señala el contenido, características
técnicas para la presentación y se fijan los plazos para la entrega. Este
reporte de información exógena corresponde al año gravable 2020,
información que se reporta hasta el año 2021, indicando según lo establecido
en el literal d) y f) y en el parágrafo 3 del artículo 1, que indica lo siguiente:
d) Las personas naturales y sus asimiladas que durante el año

gravable 2019 o en el año gravable 2020, hayan obtenido ingresos
brutos superiores a quinientos millones de pesos ($500.000.000); y
la suma de los Ingresos brutos obtenidos por rentas de capital y/o
rentas no laborales durante el año gravable 2020 superen los cien
millones de pesos ($100.000.000).
f) Las personas naturales y sus asimiladas que perciban rentas de

capital y/o rentas no laborales, las personas jurídicas y sus
asimiladas, entidades públicas y privadas, y demás obligados a
practicar retenciones y autorretenciones en la fuente a título del
135
Impuesto sobre la Renta, impuesto sobre las ventas (IVA) y Timbre,
durante el año gravable 2020.
Parágrafo 3. Las personas naturales y asimiladas enunciadas en el

literal d) y f) del presente artículo están obligadas a suministrar la
información respecto de las rentas de capital y las rentas no
laborales.
Se debe tener en cuenta que se tienen cambios con esta resolución, ya que se
hace énfasis al año para establecer el tope que fija la sujeción al reporte,
debido a que no corresponde a un año antes de la emisión de la resolución,
en este sentido se hace con base al año anterior al año del reporte es decir
2019 y también sobre el mismo año a informar que sería el 2020.
Otro elemento importante es conocer que el calendario tributario de la

información exógena se vence antes del vencimiento para declarar, por lo
que no hacerlo oportunamente sino en la fecha de vencimiento de la renta
ocasionaría que se tengan sanciones por extemporaneidad, por ende, este es
el calendario fijado para cumplir esta obligación:
Reporte exógena persona natural en 2021

Si los dos
últimos dígitos Si los dos últimos
son Hasta el día dígitos son Hasta el día
11 de mayo de 26 de mayo de
01 a 05 2021 51 a 55 2021
06 a 10 2021 56 a 60 2021
11 a 15 2021 61 a 65 2021
16 a 20 2021 66 a 70 2021
18 de mayo de 01 de junio de
21 a 25 2021 71 a 75 2021
26 a 30 2021 76 a 80 2021
31 a 35 2021 81 a 85 2021
36 a 40 2021 86 a 90 2021
136
41 a 45 2021 91 a 95 2021
46 a 50 2021 96 a 00 2021
*Dos últimos dígitos del NIT sin tener en cuenta en digito de verificación
3. Calendario de vencimiento declaración de renta de persona natural
Así mismo, se debe tener en cuenta que para la a presentación de la

declaración de renta de personas naturales del año gravable 2020 que se
presenta en el año 2021, a través del decreto 1680 del 17 de diciembre de
2020 se estableció que se iniciará el 10 de agosto la presentación esta
obligación. Por ende, es claro que se tuvo un cambio entre los dos últimos
dígitos del NIT por los dígitos 01 y 02 y así sucesivamente de a dos grupos
por cada día hábil, para terminar el 20 de octubre con los declarantes de
renta cuyas cédulas terminan en los dígitos 99 y 00, ya que pueden tenerse
confusiones ya que en años previos se tenían las mismas fechas para
declarar.
Presentación y pago 2021

Si los dos
últimos dígitos Si los dos últimos
son Hasta el día dígitos son Hasta el día
15 de
01 y 02 10 de agosto 51 y 52 septiembre
16 de
17 de
20 de
21 de
22 de
23 de
24 de
137
27 de
28 de
29 de
30 de
25 y 26 27 de agosto 75 y 76 01 de octubre
31 y 32 01 de septiembre 81 y 82 06 de octubre
*Dos últimos dígitos del NIT sin tener en cuenta en digito de verificación
Bibliografía
El Congreso de Colombia. (28 de Dic de 2018). Ley 1943. Obtenido de LEY

1943 DE 2018. Por la cual se expiden normas de financiamiento para el
restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras
disposiciones:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1943_2018.html
El Congreso de Colombia. (27 de Dic. de 2019). Ley No. 2010 de 2019. Por
medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento
económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas
públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario.
138
Obtenido de Ley No. 2010 de 2019:
https://cdn.actualicese.com/normatividad/2019/Leyes/L2010-19.pdf
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (13 de Diciembre de 2019).

Decreto Reglamentario 2264. Obtenido de Decreto Reglamentario 2264.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (05 de Noviembre de 2020).

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. (28 de octubre de 2019).

Resolución número 000070. Obtenido de Resolución número 00070
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (17 de Diciembre de 2020).

139
Procedimiento Tributario. Alivios
Tributarios (Formas anticipadas de
terminación de procesos
administrativos y judiciales)
Autor: Andrea Ospina García62
Cargo: Gerente – Consultoría y Controversias Tributarias
Sumario
Introducción; 1. Procedimiento tributario; 1.1 Notificaciones electrónicas;

1.2 Presentación personal de los poderes; 2. Principales ventajas y
desventajas del Decreto Legislativo 806 de 2020 en vía judicial; 3. Métodos
Anticipados de Terminación de Controversias Tributarias – Alivios
Tributarios; 3.1. Conciliación Contencioso Administrativa y 3.2.
Terminación por Mutuo Acuerdo.
Resumen
El presente escrito tiene como propósito resaltar los principales cambios

normativos que se presentaron a raíz del Covid 19, emergencia sanitaria que
como bien se sabe trajo una serie de cambios tanto a nivel social, económico,
cultural, administrativo y judicial. Sobre estos últimos, es de señalar que el
Gobierno Nacional y el Consejo Superior de la Judicatura 63 expidieron una
variedad de Decretos y Acuerdos, en aras de garantizar la efectiva prestación
62
Abogada de la Universidad Católica de Colombia. Máster en Fiscalidad
Internacional de la Universidad de la Rioja, España. Especialista en Derecho
Tributario Corporativo de la Universidad Externado de Colombia.
Cuenta con 9 años de experiencia en litigios ante la jurisdicción contencioso
administrativo, discusiones ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y
Secretarías de Hacienda municipales y prevención del litigio, así como en el
desarrollo de Consultoría en derecho administrativo, aduanero y tributario para
compañías públicas y privadas de distintas industrias. Actualmente se desempeña
como Gerente del área de Consultoría y Controversias Tributarias en la práctica de
Impuestos y Servicios Legales de la firma, dirigiendo los diferentes procesos que se
llevan en vía administrativa y judicial.
Ha participado en diversos foros y seminarios como conferencista y ha publicado
diversos artículos especializados en controversias judiciales de impuestos.
63
Organismo encargado de administrar y planear los recursos de la Rama Judicial.
140
del servicio, la eficacia y acceso a la Administración de Justicia, a través del
uso de las tecnologías, las cuales ya se venían implementando
progresivamente desde hace un par de años, pero sin mayores avances.
Sea del caso señalar, que si bien en el 2020 no hubo una reforma tributaria,
si se ampliaron los plazos para la presentación de la Solicitud de
Conciliación Contencioso Administrativa, Terminación por Mutuo Acuerdo
y Favorabilidad Tributaria, alivios tributarios contemplados en los artículos
118, 119 y 120 de la Ley 2010 de 2019 (Ley de Crecimiento Económico), lo
cual ayudó no solo a mantener e incrementar el recaudo Nacional, sino
también a cerrar contingencias tributarias que los Contribuyentes tenían en
curso.
Introducción
Para iniciar, es importante tener como punto de partida el 17 de marzo de

2020, fecha en la que el Gobierno Nacional decretó el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio colombiano, esto, a raíz
de la pandemia que enfrenta el mundo por el Covid 19.
A partir de esta fecha, el Ejecutivo inició la ardua tarea de proferir una serie
de normas que contrarrestaran o al menos contuvieran los perjuicios
económicos y sociales que estaba desatando el virus.
En vista de lo anterior, el Gobierno Nacional en cabeza del Presidente Iván

Duque, profirió cerca de 115 Decretos Legislativos, entre los cuales se
destacaron temas de relevancia para el capítulo que nos atañe, esto es,
Procedimiento Tributario y Alivios Tributarios.
No obstante, la tarea por contener los efectos adversos del COVID era y
sigue siendo extensa, por lo que cada una de las entidades estatales debió
pronunciarse frente al manejo de los procesos que se encontraban en curso y
los futuros procesos.
Así entonces, para el momento en que inició la declaratoria del Estado de

Emergencia Económica, Social y Ecológica en el país, surgió la necesidad de
suspender términos tanto administrativos como judiciales, esto, con la
finalidad de entender la situación actual y adaptarse a una nueva realidad;
realidad en la que el país pudiera seguir su curso normal y entre esto
continuar atendiendo las necesidades procedimentales, tributarias, judiciales
141
y administrativas, pero preservando sobretodo la vida de todos aquellos
agentes que intervenían día a día en estas actividades.
Así pues, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo No.

PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, a través del cual se adoptaban
medidas transitorias por motivos de salubridad pública, suspendiendo los
términos judiciales en todo el país a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de
2020, excepto en los despachos judiciales que cumplían la función de control
de garantías y los despachos penales de conocimiento que tenían
programadas audiencias con persona privada de la libertad, las cuales se
podrían realizarse virtualmente. Igualmente se exceptuaban el trámite de
acciones de tutela.
Pese a lo anterior y aun cuando la fecha límite de la suspensión era el 20 de

marzo de 2020, esta medida debió ser prorrogada tantas veces como fue
necesario, esto, con el objetivo de permitirle al Sector de la Rama Judicial
entender la nueva realidad y adaptar no solo su función sino el servicio
judicial que se prestaba a lo largo del país, razón por la cual, solo hasta el 1º
de julio de 2020, se reanudaron las actividades judiciales de acuerdo a lo
ordenado por el Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo
PCSJA20-11567 del 6 de junio de 2020, el cual dispuso:
- Levantar la suspensión de los términos judiciales a partir del 1º de julo

de 2020.
- Los servidores de la Rama Judicial continuarían trabajando de manera
preferente en su casa mediante el uso de las tecnologías de la
información y las comunicaciones.
- Se seguiría privilegiando el uso de las tecnologías de la información y
las comunicaciones, de preferencia institucionales, buscando
optimizar los canales de acceso, consulta y publicidad de la
información.
- Para el desarrollo de las audiencias y diligencias se llevarían a cabo
privilegiando la virtualidad.
- Para la atención y consultas de usuarios y apoderados se privilegiaría
el uso de medios técnicos y/o electrónicos, como atención telefónica,
correo electrónico institucional u otros. La atención en ventanilla,
baranda o de manera presencial se restringiría a lo estrictamente
necesario.
- Los jueces y magistrados utilizarán en adelante preferencialmente los
medios tecnológicos para todas las actuaciones, comunicaciones,
notificaciones, audiencias y diligencias, y permitirán a las partes,
142
abogados, terceros e intervinientes actuar en los procesos mediante los
medios tecnológicos disponibles, evitando exigir y cumplir
formalidades presenciales innecesarias.
Lo anterior, era solo un inicio de una nueva era para todos aquellos procesos
judiciales que cursan en todo el territorio colombiano, donde por décadas se
había privilegiado la presencialidad, los formalismos, y el papel como medio
probatorio. El COVID 19 significó no solo un cambio en la atención de los
procesos judiciales, sino en la mentalidad de todos aquellos abogados
litigantes que se desempeñan a diario en esta tarea, pues de manera
indefinida se transformó el desarrollo de los litigios.
Por su parte, los procesos administrativos dirigidos y manejados por la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y las Secretarías de
Hacienda Distritales y Municipales, también se vieron afectados, en tanto los
términos tributarios para presentación de respuestas a Requerimientos
Especiales, Ordinarios, Pliegos de Cargos, Recursos de Reconsideración,
Procesos de Cobro Coactivo, entre otros, también debieron entrar en
suspensión, hasta tanto no se encontraran en la capacidad humana y
tecnológica para dar el curso necesario de estos trámites a través de la
virtualidad.
Y es que a pesar que el Estatuto Tributario (en adelante E.T.) en el artículo

566 – 1 y la misma Ley 2010 de 2019, había contemplado en su artículo 105
la notificación electrónica como un mecanismo de preferencia, lo cierto era
que para el 17 de marzo de 2020, no se encontraba implementado y en
funcionamiento, lo cual evidentemente implicaba un trabajo arduo para la
Administración de Impuestos, en pro de mantener la estabilidad de esta
entidad y de todos los procesos tributarios, aduaneros y cambiaros que
manejan a nivel nacional.
Así pues, al igual que en la rama judicial, la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales – DIAN, mediante Resolución 000022 del 18 de marzo
de 2020, ordenó suspender los términos en los procesos y actuaciones
administrativas, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, desde el 19 de
marzo de 2020 al 3 de abril del 2020; no obstante, esta suspensión se
prolongó de manera paulatina hasta el 2 de junio de 2020, fecha en la cual se
reanudaron los términos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios,
por disposición de la Resolución No. 00055 del 29 de mayo de 2020, salvo
unas particulares excepciones.
143
Es claro entonces, que, desde el 17 de marzo de 2020, el país entero se vio
sometido a una Emergencia Económica, Social y Ecológica, nunca antes
vivida, lo cual implicaba nuevas reglas, nuevos hábitos y nuevas maneras
para continuar con lo que hasta el 11 de marzo de 202064 era la
“normalidad”.
A continuación, ahondaremos en algunos de los tantos aspectos que

sufrieron cambios a nivel procedimental en temas tributarios tanto
administrativos como judiciales, y un par de comentarios relacionados con
los alivios tributarios prolongados en el tiempo por los Decretos Legislativos
dictados por el Gobierno Nacional.
1. Procedimiento Tributario
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 417 del 17 de

marzo de 2020, el Presidente de la República, podrá adoptar medidas
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del
COVID 19; es por esto, que el 28 de marzo de 2020 se expidió el Decreto
491 del 28 de marzo de 2020, a través del cual se adoptaron medidas de
urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte
de las autoridades y los particulares que cumplen funciones públicas; esto en
tanto “según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a
la fecha Colombia contaba con 68.485 trámites y procesos administrativos
que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante
entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en
línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.”65
En vista de lo anterior, el Gobierno dispuso de manera expresa la necesidad

de surtirse todo trámite, proceso o procedimiento a través de los medios
electrónicos y el uso de las tecnologías, para lo cual, tanto los administrados
como las autoridades debían habilitar buzones electrónicos, esto, sin duda
conllevó a una serie de modificaciones respecto del procedimiento antes
conocido, veamos:
64 https://www.who.int/es/news/item/27-04-2020-who-timeline---covid-19
Comunicado de Prensa. Cronología de la actuación de la OMS.
65
Decreto 491 del 28 de marzo de 2020.
144
1.1. Notificaciones electrónicas
Para empezar, es de vital importancia señalar que las notificaciones son el

mecanismo a través del cual se materializa el debido proceso y el derecho de
defensa, en la medida que insta a las entidades públicas a proferir decisiones
debidamente motivadas, y a darlas a conocer a los administrados a fin de que
les sean oponibles.
Ahora, si bien la notificación de los actos administrativos no afecta la

validez de estos, si encuentra relación directa con la eficacia del acto, en la
medida que la publicidad por parte de la Administración de los actos que
emite, le garantiza al administrado el derecho de conocer la decisión que se
ha tomado, y de esta manera lo habilita para pronunciarse sobre los aspectos
desfavorables, situación que materializa el derecho de defensa, el cual hace
parte del debido proceso.
Teniendo en cuenta lo anterior, es de mencionar que antes del 17 de marzo

de 2020, la Administración Tributaria daba a conocer sus decisiones de
manera directa a través de las formas de notificación de las actuaciones
dispuesta en el artículo 565 del E.T., según el cual:
• Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones

tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan
sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas,
deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la
red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada
debidamente autorizada por la autoridad competente.
• Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o

por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días
siguientes, contados a partir del día siguiente de la fecha de introducción
al correo del aviso de citación. En este evento también procede la
notificación electrónica.
• La notificación por correo de las actuaciones de la administración, en

materia tributaria, aduanera o cambiaria se practicará mediante entrega
de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada
por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en el
Registro Único Tributario - RUT. En estos eventos también procederá la
notificación electrónica.
145
• Todos los actos administrativos señalados, incluidos los que se profieran
en el proceso de cobro coactivo, se podrán notificar de manera
electrónica, siempre y cuando el contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante haya informado un correo electrónico en el
Registro Único Tributario (RUT).
Pese a la anterior disposición y si bien es cierto que la norma tributaria ya

contemplaba la notificación electrónica como mecanismo preferente, lo
cierto era que, para antes del 17 de marzo de 2020, usualmente la DIAN
citaba a los contribuyentes o administrados a comparecer para ser
notificados personalmente, y/o en su defecto notificaba sus actos
administrativos a través del servicio de mensajería especializada; sin
embargo, con ocasión del COVID 19 y un poco a la fuerza debió entrar en
funcionamiento la modalidad de notificación electrónica.
Dada la “nueva normalidad”, la DIAN mediante Resolución No. 000038 del

30 de abril de 2020 y la Circular Externa 8 del 1° de julio del 2020, decidió
implementar la notificación electrónica, para los siguientes actos:
“(…) ARTÍCULO 3. ACTOS SUSCEPTIBLES DE NOTIFICACIÓN

ELECTRÓNICA. De conformidad con los parágrafos 1 y 4 del artículo 565
del Estatuto Tributario, la UAE-DIAN podrá notificar de manera
electrónica todos los actos administrativos de que trata el artículo 565 del
Estatuto Tributario, incluidos los que se profieran en el proceso de cobro
coactivo. La UAE-DIAN también podrá notificar de manera electrónica los
actos administrativos en materia aduanera que sean remitidos en su
procedimiento al artículo 566-1 del Estatuto Tributario, y aquellos actos
administrativos en materia cambiaria de competencia de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con el parágrafo 2 del
artículo 15 del Decreto Ley 2245 de 2011 (…)”
Lo anterior, no significa cosa distinta a lo señalado en líneas precedentes,

esto es, todos los actos administrativos de que trata el artículo 565 del E.T.66,
incluidos los que se profieran en el proceso de cobro coactivo serán
notificados en delante de manera electrónica.
66
Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias,
emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones,
liquidaciones oficiales, las providencias que decidan recursos y demás actuaciones
administrativas.
146
Así pues, en adelante la notificación de los actos administrativos supondrá
entre otros:
• Remisión de una copia del acto administrativo a la dirección de correo

electrónico que el Administrado haya informado en el RUT o a la
Dirección Procesal Electrónica reportada.
• Los términos legales con que cuenta el Administrado para responder o

impugnar en sede administrativa, comenzarán a correr transcurridos
cinco (5) días a partir de la entrega del correo electrónico.
• Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, proceso

sancionatorio, o de cobro el Administrado o su apoderado señala
expresamente una Dirección Procesal Electrónica, la Administración
deberá notificar el Acto Administrativo a dicha dirección electrónica.
Visto lo anterior, surge una evidente necesidad por parte de las entidades
administrativas y de los administrados de armonizar sus procedimientos
internos hacia el uso de las tecnologías con miras a reactivar los
procedimientos y sobretodo honrar los principios constitucionales de
publicidad, debido proceso y derecho de defensa; no obstante, se abre el
debate a la precaria situación que afrontan muchas Secretarías de Hacienda
Municipales del país, quienes debieron dar aplicación a las disposiciones
anteriormente señaladas; sin embargo, a la fecha continúan citando a los
contribuyentes para que estos comparezcan de forma física a sus Despachos,
por cuanto se aduce no contar con los mecanismos propios para el uso de
estas tecnologías, lo cual nos hace preguntarnos, ¿debería exigírsele a estas
entidades el mismo procedimiento nacional para surtir las notificaciones?, o
en virtud del principio de la autonomía territorial están facultadas para exigir
formalismos que dada la “nueva normalidad” representan un riesgo para la
vida.
1.2. Radicación y/o Presentación de los escritos
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 559 del E.T.:
“Las peticiones, recursos y demás escritos que deban presentarse ante la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, podrán realizarse
personalmente o en forma electrónica.
(…)
2. Presentación electrónica
147
Para todos los efectos legales la presentación se entenderá surtida en el
momento en que se produzca el acuse de recibo en la dirección o sitio
electrónico asignado por la DIAN.
(…)
Para efectos de la presentación de escritos contentivos de recursos,
respuestas a requerimientos y pliegos de cargos, solicitudes de devolución,
derechos de petición y todos aquellos que requieran presentación personal,
se entiende cumplida dicha formalidad con la presentación en forma
electrónica, con firma digital” (Negrilla y subrayado fuera del texto).
Esta norma dispuesta en el E.T., nos llevaría a pensar que las radicaciones de
los escritos ante la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, una
vez reactivados los términos no representaría mayores cambios, sin embargo,
antes del 17 de marzo de 2020, la radicación de todos los escritos no atendía
a lo dispuesto en el artículo 559 del E.T., pues en la práctica la presentación
de escritos debía ser de forma física en las instalaciones de la
Administración de Impuestos competente para el caso que correspondiera,
situación que no cambio, pues a pesar de la virtualidad y del uso de
tecnologías, nos encontramos con el Concepto No. 905340 del 28 de
septiembre de 2020 en el que se señala:
“Respecto a la presentación de escritos y recursos de que trata el artículo

559 del Estatuto Tributario, ésta se puede realizar en forma personal o
electrónica, y debe interpretarse en armonía con el artículo 724 del mismo
estatuto. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, dado que la
presentación electrónica de los escritos y recursos aún no se ha regulado
en los términos previstos en el numeral 2 del artículo 559 del Estatuto
Tributario, solamente procede la presentación personal. Sobre este asunto,
este Despacho se pronunció mediante Oficio No. 061350 de 2014 y
Concepto 001350 de 2019.” (Negrillas y subrayado fuera del texto)
Esto quiere decir, que aun cuando la norma permite la radicación de forma
electrónica, la DIAN dispone que esta no es posible de aplicar en tanto aún
no se ha regulado en los términos previstos en el numeral 2 del artículo 559
del E.T., y en consecuencia solamente procede la presentación personal. En
pocas palabras inseguridad jurídica, desinformación, ineficiencia e
incertidumbre para los administrados que adelantan términos ante la DIAN.
148
2. Procedimiento Judicial – Jurisdicción Contencioso Administrativa
El Decreto 806 de 2020, por el cual se adoptan medidas para implementar

las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones
judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los
usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, surgió de la necesidad de reactivar el
sistema judicial colombiano, en una “nueva normalidad”, que conllevaba la
aplicación del uso de las tecnologías.
Por lo anterior, el Gobierno Nacional dispuso una serie de medidas que

permitieran a toda la población colombiana acceder a la Administración de
Justicia con fundamento en el principio de la eficiencia, y se ha de reconocer
el gran trabajo llevado a cabo por la Rama Judicial, donde como se
mencionó en líneas precedentes, por décadas reinaron los formalismos, el
expediente físico, y la presencialidad; y para finales de 2020, era posible
radicar una demanda de forma virtual, obtener una copia del expediente sin
acudir a los Despachos, atender audiencias virtuales y mejor aún, recibir
capacitaciones de los Honorables Consejeros y Magistrados, no solo de la
nueva forma de llevar a cabo la atención de los procesos judiciales, sino de
la jurisprudencia de relevancia para el país y todos los ciudadanos.
Se ha de señalar que el COVID 19 en lo que respecta a procesos judiciales,

la atención de rama judicial y los avances tecnológicos en los Litigios, nos
ha dejado un avance abismal, que esperamos haya llegado para quedarse.
Por lo pronto destacaremos a continuación algunos de los aspectos más

relevantes para la atención de procesos judiciales, en la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y en General, veamos:
2.1. Presentación personal de los poderes.
El artículo 74 del Código General del Proceso consagra que el poder especial
debe contar con la presentación personal del poderdante ante la Notaria, juez
u oficina judicial de apoyo. Este requisito era indispensable antes del 17 de
marzo de 2020, no solo para que se reconociera personería jurídica al
abogado que actuaba en el trámite, sino que además para cumplir con los
requisitos de admisión de la demanda; sin embargo, esta situación cambió a
raíz de la emergencia de salud pública que enfrenta el país como
consecuencia del COVID 19, por lo que el artículo 5 del Decreto 806 de
2020 precisó respecto de los poderes especiales:
149
• Se podrá conferir a través de mensaje de datos, solo con la
antefirma.
• No se requiere presentación personal del poder, ya que se presume
auténtico.
• En el poder, se debe indicar de manera expresa la dirección de
correo electrónico del apoderado, el cual debe coincidir con la
inscrita en el Registro Nacional de Abogados.
• Los poderes otorgados por personas inscritas en el registro mercantil
deben ser remitidos, desde la dirección de correo electrónico inscrita
para recibir notificaciones judiciales.
De lo anterior se puede colegir, que si bien, se eliminó el requisito de

presentación personal o reconocimiento del documento, así mismo, se
implementó i) la indicación expresa del correo electrónico del abogado y ii)
el envío del poder desde el correo que tenga la persona inscrito en el registro
mercantil, y se abrió la oportunidad de tener celeridad en el solo
otorgamiento del poder especial, que conllevaba todo un trámite
dispendioso.
Pese a lo anterior y aun cuando se esperaban los mismos avances en sede

administrativa ante la DIAN, esta entidad se pronunció mediante Concepto
del 28 de septiembre de 2020, con radicado 905340, donde manifestó
respecto al artículo 5 del Decreto 806 de 2020:
“La anterior disposición normativa no aplica para las actuaciones y

procedimientos ante la DIAN, teniendo en cuenta que ésta consagra una
disposición particular para las actuaciones judiciales”.
En otras palabras, los poderes que se presenten ante la DIAN deberán tener
presentación personal, de lo contrario no se reconocerá personería jurídica
para actuar.
Este escenario genera inseguridad jurídica, ante la falta de claridad y

congruencia que existe entre el numeral 2 del artículo 559 del E.T., y el
reciente Concepto de la DIAN del 28 de septiembre de 2020, en la medida
que, en la primera norma, se menciona que se pueden presentar los
documentos antes referidos de manera electrónica, mientras que en el
Concepto, se aduce que solo se pueden presentar los documentos de manera
presencial y con presentación personal para los poderes, pues a la fecha no
150
se ha regulado el tema de la virtualidad, situación que, reiteramos trae
consigo desinformación, ineficiencia e incertidumbre.
Aunado a lo anterior, se podría estar frente a una violación directa del

artículo 228 de la Constitución Política, el cual consagra la prevalencia del
derecho sustancial sobre las formas, en palabras de la Corte Constitucional
“las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del
derecho sustancial, sino que deben propender por su realización”67,
2.2. Notificación Personal
El artículo 8 del Decreto 806 de 2020, estableció que la notificación

personal, ahora se podrá realizar de manera electrónica, bien sea con el envió
de la providencia como mensaje de datos o por correspondencia, veamos.
“(…) Artículo 8. Notificaciones personales. Las notificaciones que deban

hacerse personalmente también podrán efectuarse con el envío de la
providencia respectiva como mensaje de datos a la dirección electrónica o
sitio que suministre el interesado en que se realice la notificación, sin
necesidad del envío de previa citación o aviso físico o virtual. Los anexos
que deban entregarse para un traslado se enviarán por el mismo medio
(…)”.
No es demás precisar que, este Decreto solo rige en materia judicial68, por lo
tanto, no tiene aplicación en la vía administrativa.
Notificación por Estado
La notificación por estado se fijará virtualmente, con inserción de la

providencia, y no será necesario imprimirlos, ni firmarlos por el Secretario,
ni dejar constancia con firma al pie de la providencia respectiva. No
obstante, no se insertarán en el estado electrónico las providencias que
decretan medidas cautelares o hagan mención a menores, o cuando estén
sujetas a reserva legal.
67
Corte Constitucional, sentencia T 268 de 2010
68
Decreto 806 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para implementar las
tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales,
agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio
de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológico”
151
Emplazamientos
Los emplazamientos para notificación personal se realizarán únicamente en

el registro nacional de personas emplazadas, sin necesidad de publicación en
un medio escrito.
2.3. Presentación de Demandas
- La parte demandante al presentar la demanda o cualquier otro escrito

simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ello a los
demandados por medio magnético, excepto, cuando se soliciten medidas
cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones
el demandado, para este último evento, se debe acreditar que la demanda
se envió en físico a la dirección del demandado. El incumplimiento de
este requisito será objeto de inadmisión de la demanda.
- La demanda deberá indicar el canal digital donde deben ser notificadas

las partes, sus representantes y apoderados, los testigos, peritos y
cualquier tercero que deba ser citado al proceso.
- Las demandas se presentarán en forma de mensaje de datos, lo mismo

que todos sus anexos, a las direcciones de correo electrónico que el
Consejo Superior de la Judicatura disponga para efectos del reparto,
cuando haya lugar a este.
- De lo anterior se colige, que no es necesario acompañar copias físicas, ni

electrónicas para el archivo del juzgado, ni para el traslado de la
demanda y sus anexos.
- Se prescinde del traslado por secretaria, cuando la parte acredite haber

enviado por correo o medio electrónico el escrito del cual deba correrse
traslado a los demás sujetos procesales, para lo cual, se entenderá
realizado el traslado a los 2 días hábiles siguientes del envío del
mensaje, es decir que, el término empezará a correr a partir del día
siguiente.
3. Principales Ventajas y desventajas del Decreto Legislativo 806 de

2020 en vía judicial.
A continuación, se mencionan las principales ventajas y desventajas que

trajo el Decreto 806 de 2020.
152
VENTAJAS DESVENTAJAS
• No se requiere presentación • No tiene aplicación en la vía
personal del poder. administrativa.
• Las demandas y sus anexos se • Demora en el agendamiento de

pueden presentar como mensaje de citas para acudir a los despachos
datos, sin acompañar copias judiciales para revisar los
físicas, ni electrónicas para el expedientes.
archivo del juzgado, ni traslado.
• Esta norma aplica, única y
• Las notificaciones personales se exclusivamente para los despachos
podrán efectuar con el envío de la judiciales que cuenten con los
providencia como mensaje de medios tecnológicos necesarios.
datos a la dirección electrónica o
sitio que suministre el interesado,
sin necesidad del envío de previa
citación o aviso físico o virtual.
No es demás precisar que, mediante Sentencia C 420 del 2020 la Corte

Constitucional realizó el control automático de constitucionalidad de la
citada norma y decretó la exequibilidad de la misma, bajo las siguientes
apreciaciones:
- Las modificaciones realizadas a las notificaciones personales y el

emplazamiento no desconocen las garantías de publicidad, defensa y
contradicción.
- El Decreto 806 de 2020 satisface el juicio de finalidad, ya que no tiene

vocación de permanencia y tampoco pretende adoptar soluciones
definitivas a la congestión judicial y a la deficiente implementación de
las TIC en los procesos judiciales.
- No interrumpe el normal funcionamiento de las Ramas del poder público

y de los órganos del Estado.
- No suprime ni modifica los organismos y las funciones básicas de

acusación y juzgamiento.
- Las reglas relativas al trámite de audiencias en los procesos contencioso

administrativo, civil, laboral y de familia, no son irrazonables o
desproporcionadas.
153
- La norma satisface los juicios de no contradicción específica y
proporcionalidad, por cuanto no contradicen la Constitución Política, ni
desconocen el marco de referencia de actuación del Ejecutivo en el
estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante
el Decreto 637 de 2020.
4. Alivios Tributarios (Formas anticipadas de terminación de procesos

administrativos y judiciales)
Si bien es cierto que para el año 2020 no hubo una reforma tributaria, es
preciso recordar que a través de la Ley 2010 de 2019, se facultó a través del
artículo 118, 119 y 120 a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a
fin de que, realizara conciliaciones, terminaciones por mutuo acuerdo y
aplicara el principio de favorabilidad en etapas de cobro, en procesos en
materia tributaria, aduanera y cambiaria, para lo cual se había fijado como
fecha límite el 30 de junio de 2020; no obstante, como es costumbre se
requería del Decreto Reglamentario por parte del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, lo cierto es que dada la Emergencia Económica, Social y
Ecológica que atravesaba el país, la pandemia acaparó la atención del
Ministerio en temas de extrema relevancia, por lo que solo hasta el 14 de
julio de 2020 conocimos el reglamento de los artículos 118, 119 y 120 de la
Ley 2010 de 2019.
Sea del caso señalar, que para el 22 de mayo de 2020 mediante Decreto 688
de 2020 se amplió el plazo para la aplicación de estos “Alivios Tributarios”
hasta el 30 de noviembre de 2020, lo cual permitió que muchos más
contribuyentes que se encontraran interesados en cerrar procesos en curso
pudieran acceder a esta oportunidad económica.
Así pues, hasta el 30 de noviembre de 2020 estuvo abierta la posibilidad de

obtener reducciones en intereses y sanciones, cerrando de manera inmediata
procesos judiciales y administrativos de índole tributario, aduanero y
cambiario, todo esto permitiendo de manera paralela un mayor recaudo para
la Administración de Impuestos, lo que sin duda representa un gran apoyo al
Estado en momentos de crisis como el que ha ocasionado esta “nueva
normalidad” ocasionada por el COVID 19.
En este mismo orden de ideas, el Gobierno Nacional a través del artículo 6

y7 del Decreto 678 de 2020, implementó de manera adicional durante el
2020 la autorización para las entidades territoriales con el fin de promover el
154
recaudo y recuperación de cartera, otorgando una reducción del 100% de
sanciones e intereses, junto con descuentos adicionales del 10% y 20%
respecto del capital adeudado en relación con impuestos, tasas,
contribuciones y multas pendientes de pago.
No obstante, la Corte Constitucional mediante el Comunicado No. 43 del 15

y 16 de octubre de 2020 le informó a la ciudadanía que a través de la
Sentencia C-448 de 2020, se declaró la inexequibilidad parcial del decreto, al
considerar que, las estrategias de recaudo tributario de los artículos 6 y 7
son de autonomía de las entidades territoriales y no del sector central, por lo
que debía extraerse del ordenamiento jurídico.
No es demás precisar, que a enero de 2021 no ha salido publicada por la

Corte Constitucional la Sentencia C-448 de 2020, por lo que es un tema de
debate jurídico respecto de su aplicación, tema que será detallado en otro
capítulo.
5. Conclusiones
El Decreto 806 de 2020 eliminó el requisito de la presentación personal del

poder en las actuaciones judiciales, sin embargo, esta formalidad sigue
vigente para los trámites y procedimientos que se llevan ante la DIAN, toda
vez que, el decreto antes mencionado no señaló de manera taxativa que se
aplicaría para las actuaciones administrativas.
Se implementó la notificación electrónica de los actos administrativos que

profiere la Administración Tributaria.
No procede la presentación de manera electrónica de los recursos, respuestas

a requerimientos y pliegos de cargos, tal y como lo consagró el artículo 559
del ET, ya que no se encuentra regulado este tema.
Se evidencia que el Gobierno y todas sus entidades estatales, al igual que la

mayoría de las Compañías en el mundo ajustaron sus procedimientos con el
fin de cumplirlos, bajo esta “nueva normalidad” en forma virtual electrónica,
tendencia que no solo es unificada a nivel mundial, sino que además era
necesaria para agilizar muchos procedimientos. Frente a esto surge la duda
entonces, de si una vez se termine esta situación excepcional de COVID
podremos continuar utilizando algunos de estos mecanismos electrónicos
para el cumplimiento de las cargas procesales.
155
6. Bibliografía
- Ley 2010 de 2019

- Decreto 806 de 2020
- Decreto Reglamentario 1014 de 2020
- Resolución 000038 del 30 de abril de 2020
- Circular Externa 8 del 1° de julio del 2020
- Concepto del 28 de septiembre de 2020, con radicado 905340
- Sentencia C 420 del 2020
- Sentencia T 268 de 2010
- Comunicado No. 43 del 15 y 16 de octubre de 2020
156
Régimen Tributario Especial de las
Entidades Sin Ánimo de Lucro 69
Autor: Andrés Francisco Monroy Fonseca70

Cargo. Gerente II / Impuestos y Servicios Legales
Sumario
Introducción; 1. Consideraciones Generales; 2. Procedimientos Aplicables

al Régimen Tributario Especial; 2.1. Procedimiento de calificación; 2.2.
Cláusula para evitar la elusión fiscal en el Régimen Tributario Especial;
2.3. Obligación de presentación de memoria económica; 2.4. Obligación
de registro de Contratos ante la DIAN; 3. Novedades introducidas por la
Reforma Tributaria -Ley 1943 de 2018-; 4. Descuentos tributarios por
donaciones a entidades sin ánimo de lucro 5. Conclusiones.
Resumen
El presente artículo pretende brindar al lector de las principales

consideraciones que han de tenerse en cuenta frente al régimen tributario
especial de las entidades sin ánimo lucro, haciendo un especial énfasis en
los procedimientos de calificación, exclusión y permanencia. Por último,
se detallarán las novedades introducidas por la Ley 2010 de 2019, y las
implicaciones que esto traerá para el año 2021.
Abstract
This article aims to provide the reader with the main concerns and
concepts that must be considered against the Special Tax Regime of non-
profit entities, with special emphasis on qualification, exclusion and
69
El presente escrito es una actualización del artículo publicado inicialmente en el
Libro “Lo que usted debe saber de impuestos en 2019” por Jhon Jairo Bustos
Espinoza, con base en disposiciones normativas de la Ley 2010.
70
Abogado cum laude de la Universidad Sergio Arboleda de Bogotá, Especialista en
Derecho Comercial y Financiero de la Universidad Sergio Arboleda y Especialista
en Derecho Tributario de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente se
desempeña como Gerente II de la división de impuestos y servicios legales de la
firma y se ha desempeñado activamente en la asesoría legal y tributaria corporativa,
a través de la elaboración de conceptos y modelos contractuales.
157
permanence procedures. Finally, we will detail the innovations introduced
by Law 2010 of 2019, and the implications this will bring for the year
2020 and future for this kind of entities.
Términos clave
Régimen Tributario Especial, Entidades Sin Ánimo de Lucro, Beneficio

Neto, Régimen Ordinario, No Contribuyentes, Excedentes.
Introducción
Las Entidades Sin Ánimo de Lucro (en adelante, “ESAL”) han sido objeto
de innumerables críticas en materia tributaria por considerarse vehículos
para la elusión de impuestos sin atender a los fines sociales por los cuales
fueron creados. El primer gran cambio fue introducido por la pasada
reforma tributaria -Ley 1819 de 2016-, en su momento, la Comisión de
Expertos de dicha Reforma Tributaria indicó que el Régimen Tributario
Especial de las ESAL era demasiado laxo y que carecía de control de la
Administración Tributaria, lo cual generaba abusos en los beneficios
concedidos a dichas entidades.
Como alternativa de solución a la falta de control, la Comisión de Expertos

recomendó que todas las asociaciones, fundaciones y corporaciones
constituidas como ESAL fueran contribuyentes ordinarios del impuesto
sobre la renta y complementarios, y excepcionalmente pudieran solicitar
ser admitidos dentro del régimen tributario especial. Dicha recomendación
fue finalmente acogida en su momento por la Ley 1819 de 2016, con unos
matices que son de importante análisis y desarrollo.
Ahora bien, no obstante, la expedición de la mencionada reforma

tributaria, aún persistían procedimientos que debían ser objeto de
reglamentación por parte del Gobierno Nacional. Después de casi un año
de expedida la Ley 1819 de 2016, el Gobierno finalmente reglamentó
dicho régimen a través del Decreto 2150 del 20 de diciembre de 2017,
cuyo principal objetivo fue aclarar el panorama de implementación del
nuevo régimen tributario especial aplicable a las ESAL.
El objetivo principal de este artículo es exponer las principales

consideraciones frente a todos los cambios introducidos por la legislación
en los últimos años, y plantear los principales puntos que deberán tener en
cuenta todas aquellas entidades que desean pertenecer y mantenerse en
158
dicho régimen.
Consideraciones generales
De conformidad con la normatividad del impuesto sobre la renta, es

posible identificar: (I) Contribuyentes del Régimen Ordinario de renta; (ii)
Contribuyentes del Régimen Tributario Especial; y (iv) No
Contribuyentes.
Los sujetos sometidos al Régimen tributario especial están relacionados en

el artículo 19 de Estatuto Tributario (en adelante, “E.T.”), mientras que los
no Contribuyentes están contenidos en los artículos 22 y 23 del E.T.
Frente a los No Contribuyentes, es preciso identificar que existen dos

tipos:
▪ No Contribuyentes que no son declarantes: Son aquellas entidades que

por expresa disposición de la legislación, no son sujetos del impuesto
sobre la renta y tampoco deben cumplir la obligación forma de
presentar declaración. Dentro de estos sujetos tenemos a la Nación, las
entidades territoriales, las Corporaciones de Autónomas Regionales y
de Desarrollo Sostenible, las Asociaciones de Padres de Familia, las
Juntas de Acción Comunal, etc.
▪ No Contribuyentes que sí son declarantes: Son aquellas entidades que
por expresa disposición de la legislación, no son sujetos del impuesto
sobre la renta, pero sí deben cumplir con la obligación de presentar la
denominada declaración de ingresos y patrimonio. Dentro de estos
sujetos encontramos a los sindicatos, las asociaciones gremiales, los
fondos de empleados, los fondos mutuos de inversión, las iglesias y
confesiones religiosas, los partidos o movimientos políticos, etc.
Ahora bien, frente a los Contribuyentes del Régimen Tributario Especial,

su regulación se encuentra contenida en los artículos 19, 356, 357, 358,
359, 360 y siguientes del E.T., que como lo mencionábamos
anteriormente, fue objeto de importantes cambios en Ley 1819 de 2016, en
la Ley 1943 de 2018 (declarada inexequible por la Corte Constitucional) y
recientemente por la Ley 2010 de 2019, y que son objeto de análisis en el
presente escrito.
Con el objetivo de dar un análisis completo de los referidos cambios,

consideramos pertinente hacer una mención general de cómo operaba el
159
anterior régimen especial, para así entrar el análisis del nuevo panorama en
el que se encuentran las ESAL.
Antes de la Ley 1819 de 2016, la norma indicaba que las asociaciones,

fundaciones y corporaciones sin ánimo de lucro se sometían al Régimen
Tributario Especial, cumpliendo los siguientes requisitos:
▪ Que el objeto social principal y recursos estuvieran destinados a

actividades de salud, deporte, educación formal, cultural, investigación
científica o tecnológica, ecológica, protección ambiental, o a
programas de desarrollo social;
▪ Que dichas actividades fueran de interés general;
▪ Y que sus excedentes fueran reinvertidos totalmente en la actividad de
su objeto social.
Es decir, antes de la Ley 1819, una ESAL pertenecía al régimen especial sin
necesidad de solicitar ningún tipo de calificación o requerimiento ante la
Administración Tributaria, y gozaba del beneficio consistente en que sus
“excedente o beneficio neto” estaba exento del impuesto sobre renta,
siempre y cuando se destinara directa o indirectamente en el año siguiente
a aquel en que se obtuvo a programas que desarrollaran el objeto social de
la ESAL.
Si existían excedentes que no se invertían en programas que desarrollaran

el objeto social, tendrían el carácter de gravable conforme a la tarifa
prevista para dicho régimen y que corresponde al 20%.
Nótese como si la operación de un negocio se hacía a través de una ESAL,

y no se destinaban los excedentes al desarrollo del objeto social, quedaban
gravados al 20%, tarifa que era menor a la del régimen ordinario. En ese
sentido, por el simple hecho de operar un negocio a través de una ESAL
sin importar reinvertir los excedentes, de entrada, se tenía un ahorro
impositivo de aproximadamente 14 o15 puntos menos en la tarifa general
del impuesto.
Otro mecanismo de abuso del régimen era la implementación de cargos

directivos con salarios altos, compras de terrenos, casas, vehículos,
servicios y cualquier beneficio que recibieran las personas naturales detrás
de la entidad, con el objetivo de encubrir dichos egresos como si se trataran
de reinversión en el objeto social de la ESAL, y darles la naturaleza de
exentos del impuesto sobre la renta.
160
Las situaciones antes descritas, son tan sólo unos ejemplos de las múltiples
estructuras de abuso del Régimen, y en las que el Gobierno ha dedicado
especial esmero en lograr cerrar las puertas a las estrategias abusivas de
estructuración de negocios.
Nuevos Procedimientos Aplicables al Régimen Tributario Especial
El objetivo principal de la anterior reforma al Régimen Tributario Especial

fue limitar las estructuras de abuso de los beneficios otorgados a dicho
régimen, y lograr garantizar que efectivamente las entidades cumplieran el
objeto social por el cual se crearon.
El actual artículo 19 del E.T. dispone que todas las asociaciones,

fundaciones y corporaciones constituidas como entidades sin ánimo de
lucro son contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios
conforme a las normas aplicables a las sociedades nacionales, y
excepcionalmente pueden solicitar ante la administración tributaria ser
calificadas como contribuyentes del Régimen Tributario Especial,
cumpliendo una serie de requisitos.
Nótese la principal diferencia con la anterior regulación, pues ahora por

regla general las ESAL de entrada son contribuyentes de renta y
complementarios bajo las mismas reglas que cualquier otro tipo de
sociedad nacional, siendo excepcional la solicitud de calificación.
Una vez descrito el anterior análisis, se procederá a explicar en términos

generales los aspectos más relevantes que se deberán tener en cuenta para
dar aplicación al nuevo régimen.
Procedimiento de calificación
Sobre el particular es preciso indicar que la Ley 2010 de 2019 no modificó

ningún criterio relacionada con el procedimiento de calificación para
pertenecer al régimen tributario especial, el cual consiste en registrarse en
la plataforma dispuesta por la DIAN para tal efecto. Dicho registro se debe
actualizar anualmente en los 3 primeros meses de cada año, es público y
debe contener al menos:
▪ Denominación, la identificación y el domicilio de la entidad;

▪ La descripción de la actividad meritoria;
161
▪ El monto y el destino de la reinversión del beneficio o excedente neto,
cuando corresponda;
▪ El monto y el destino de las asignaciones permanentes que se hayan
realizado en el año y los pasos adicionales que estén autorizados por el
máximo órgano social, cuando corresponda;
▪ Los nombres e identificación de las personas que ocupan cargos
gerenciales, directivos o de control;
▪ El monto total de pagos salariales a los miembros de los cuerpos
directivos, sin obligación de discriminar los pagos individuales;
▪ Los nombres e identificación de los fundadores;
▪ El monto del patrimonio a 31 de diciembre del año inmediatamente
anterior;
▪ En caso de recibir donaciones, la identificación del donante y el monto
de la donación, así como la destinación de la misma y el plazo
proyectado para el gasto o la inversión. Para tales efectos, se entiende
que la donación a una entidad del Régimen Tributario Especial es una
autorización de publicar los datos que contiene el registro;
▪ Cuando las donaciones se perciban en eventos colectivos, sin que sea
posible la identificación particular de los donantes, se deberá inscribir
el monto total percibido, la fecha y la destinación del mismo;
▪ Un informe anual de resultados que prevea datos sobre sus proyectos en
curso y los finalizados, los ingresos, los contratos realizados, subsidios
y aportes recibidos, así como las metas logradas en beneficio de la
comunidad;
▪ Los estados financieros de la entidad;
▪ El certificado del representante legal o revisor fiscal, junto con la
declaración de renta donde se evidencie que han cumplido con todos los
requisitos durante el respectivo año, cuando corresponda;
▪ Los recursos de cooperación internacional no reembolsable que
reciban o ejecuten.
Este registro tiene por objeto que el proceso de calificación sea público
para que la comunidad se pronuncie sobre los requisitos de acceso al
Régimen Tributario Especial, y que remita comentarios generales y
observaciones sobre la respectiva entidad.
Ahora bien, el Decreto Reglamentario 2150 de 2017 exige más

información detallada que se deberá anexar al registro, por lo que
resaltamos la necesidad de contar con un estudio anticipado de la
información requerida y cumplir con los plazos establecidos para tal fin.
162
Cláusula para evitar la elusión fiscal en el Régimen Tributario Especial
El artículo 364-1 del E.T. estableció la denominada Cláusula General para

evitar la elusión, según la cual en ningún caso se reconoce la aplicación del
Régimen Tributario Especial a aquellas entidades que abusando de las
posibilidades de configuración jurídica: (i) Defrauden la norma tributaria
que sea aplicable; (ii) Que mediante pactos simulados encubra un negocio
jurídico distinto a aquel que dice realizar o (iii) Que mediante pactos
simulados encubra la ausencia de un negocio jurídico.
Ahora bien, es competencia de la DIAN establecer mediante liquidación

oficial si existen supuestos de abuso del derecho, fraude a la ley o
simulación. Dicha liquidación oficial se rige por el procedimiento para
proferir la liquidación oficial de revisión previsto en los artículos 702 a 714
del E.T. En ese acto oficial, además del impuesto eludido, se exigen los
intereses moratorios y se impone sanción por inexactitud.
En línea con lo anterior, es preciso advertir que no obstante existir una

cláusula general para evitar la elusión, el artículo 364-2 del E.T. regula
algunos actos y circunstancias que constituyen abuso del Régimen
Tributario Especial. Así pues, se considera que la utilización del Régimen
Tributario Especial obedece a una estructura negocial abusiva, fraudulenta
o simulada, cuando se aprecie alguna de las siguientes circunstancias:
▪ Si el fin principal de la entidad no obedece a un interés general

mediante la realización de las actividades meritorias, sino a una
explotación económica con fines de distribución de los excedentes
directa o indirectamente.
▪ Según la norma, para la apreciación de esta circunstancia se debe tener
en cuenta, entre otros factores, cuáles son las principales fuentes de
percepción de ingresos y cuál es la destinación efectiva de tales
recursos.
▪ Existan o se otorguen beneficios o condiciones especiales para acceder
a los bienes o servicios ofrecidos por la entidad, a los fundadores,
asociados, representantes estatutarios, miembros de los órganos de
gobierno, los cónyuges o parientes hasta el cuarto grado inclusive de
cualquiera de ellos o cualquier entidad o persona con la cual alguno de
los antes mencionados tenga la calidad de vinculado económico.
▪ Se adquieran a cualquier título, de manera directa o indirecta, bienes o
servicios a los fundadores, asociados, representantes estatutarios,
miembros de los órganos de gobierno, los cónyuges o parientes hasta
163
el cuarto grado inclusive de cualquiera de ellos o a cualquier entidad o
persona con la cual alguno de los antes mencionados tenga la calidad
de vinculado económico.
Aquí es preciso advertir que se pueden dar dos interpretaciones de lo que

se está regulando por la norma, por un lado, entender que (i) La norma
regula los supuestos en los que las entidades adquieran bienes o servicios a
los sujetos antes descritos en su calidad de proveedores de la entidad; (ii)
La norma lo que regula son los supuestos en los que la entidad adquiera
bienes y servicios para los sujetos descritos anteriormente, es decir, cuando
la entidad es utilizado como medio de adquisición de bienes y servicios de
uso personal de los fundadores, asociados, representantes estatutarios,
miembros de los órganos de gobierno, los cónyuges o parientes hasta el
cuarto grado, etc.
Frente a estas posibles interpretaciones, la DIAN emitió el Concepto No.

06265 del 22 de marzo de 2017, en el que se le consulta si la adquisición
de bienes y servicios a fundadores, aportantes, donantes, representantes
legales y administradores, sus cónyuges o compañeros o sus familiares
parientes hasta cuarto grado de consanguinidad o afinidad o único civil
entidades jurídicas donde estas personas posean más de un 30% de la
entidad en conjunto u otras entidades donde se tenga control, constituye
abuso en materia de Régimen Tributario Especial.
Al respecto, la DIAN se pronunció indicando que, de conformidad con el

artículo 356-1 del Estatuto Tributario los pagos que se realicen a dichos
sujetos deben corresponder a precios comerciales promedio de acuerdo con
la naturaleza de los servicios o productos objeto de la transacción. Así
pues, NO están prohibidas las transacciones a las que se refiere el
numeral 3º del artículo 364-2 del E.T., sino que se deben observar los
requisitos y las condiciones señaladas en la norma, de lo contrario se
podrán considerar una distribución indirecta de excedentes y además
tendrán el carácter abusivo, fraudulento o simulado.
De lo anterior, se puede evidenciar que la interpretación de la DIAN es que

lo que la norma regula son los supuestos en los que la entidad adquiera
bienes o servicios a los sujetos antes descritos, en su calidad de
proveedores.
▪ La remuneración de los cargos de fundadores, asociados, representante

estatutario y miembro del órgano de gobierno o de cualquier relación
164
laboral contratada por la entidad le dé derecho a quien emplea su
capacidad de trabajo, a participar en los resultados económicos de la
entidad directamente o a través de persona o entidad interpuesta.
▪ Se reciben formalmente como donaciones, dinero, bienes o servicios,
por los cuales, las entidades sin ánimo de lucro retribuyen directa o
indirectamente al donante como contraprestación implícita por la
supuesta donación. En este caso, los valores recibidos como donación
serán gravados en cabeza de la entidad perceptora como ingresos
distintos a los de su objeto social y adicionalmente no concederá
deducción alguna al donante en el impuesto sobre la renta.
Obligación de presentación de memoria económica
De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 19 del E.T., las entidades

que superen las 160.000 UVT de ingresos anuales, deben presentar ante la
DIAN- División de Gestión de Fiscalización-, una memoria económica, en
los términos del artículo 356-3 del Estatuto Tributario.
Pues bien, el artículo 356-3 del E.T., dispone que las entidades que
obtengan ingresos superiores a 160.000 UVT en el año inmediatamente
anterior, deben enviar a la DIAN, una memoria económica sobre su
gestión, que debe incluir manifestación del representante legal y el revisor
fiscal en la cual se acompañe la declaración de renta en que haga constar
que han cumplido con todos los requisitos exigidos por la ley.
Obligación de registro de Contratos ante la DIAN
De conformidad con el artículo 356-1 cuando una entidad perteneciente al

Régimen Tributario Especial realiza pagos por prestación de servicios,
arrendamientos, honorarios, comisiones, intereses, bonificaciones
especiales y cualquier otro tipo de pagos, dirigidos a:
▪ Fundadores;
▪ Aportantes;
▪ Donantes;
▪ Representantes legales y administradores, sus cónyuges o compañeros
o sus familiares parientes hasta cuarto grado de consanguinidad o
afinidad o único civil o entidades jurídicas donde estas personas
posean más de un 30% de la entidad en conjunto u otras entidades
donde se tenga control.
165
Dichos pagos deben corresponder a precios comerciales promedio de
acuerdo con la naturaleza de los servicios o productos objeto de la
transacción, de lo contrario la DIAN puede considerarlos como una
distribución indirecta de excedentes y consecuentemente proceda a
excluirlos del Régimen Tributario Especial. En este aspecto es preciso
destacar que la norma no indica que debe entenderse por “precio comercial
promedio”, por lo que nuevo Decreto Reglamentario introdujo la
definición acogiendo las reglas contenidas en el anterior artículo 90 del
E.T., es decir que el precio comercial promedio es el valor señalado por las
partes, siempre que no difiera notoriamente del precio comercial promedio
para bienes y servicios de la misma especie y naturaleza, en la fecha de la
transacción.
En ese sentido, se entiende que el valor asignado por las partes difiere
notoriamente del precio comercial promedio vigente, cuando supere más
de 25% los precios establecidos en el comercio para los bienes y servicios
de la misma especie y calidad, en la fecha de la transacción.
Ahora bien, el parágrafo 3º de la mencionada norma permite que dichos

pagos se hagan por debajo de los precios comerciales promedio, siempre y
cuando dichas transacciones sean destinadas al cumplimiento y desarrollo
de las actividades meritorias de la entidad. Sin embargo, si la entidad es
obligada a enviar memoria económica, debe dejar constancia de la
transacción y del contexto de la donación en la misma, o de lo contrario la
DIAN la considera como una distribución indirecta de excedentes.
Teniendo claro lo anterior, si la entidad realiza pagos o los sujetos antes

mencionados, debe registrar ante la DIAN los contratos o actos jurídicos,
ya sean de carácter onerosos o gratuitos, con el fin de que la DIAN
determine si el acto jurídico constituye una distribución indirecta de
excedentes y consecuentemente proceda a excluir la entidad del Régimen
Tributario Especial.
En línea con lo anterior, según el parágrafo 4º de la menciona norma, los

pagos y los contratos NO son considerados como distribución indirecta de
excedentes, cuando se realicen entre dos entidades que hayan sido
admitidas y calificadas dentro del Régimen Tributario Especial.
Por último, el parágrafo 5º indica que dichos pagos y los contratos deben
ser expensas y pagos necesarios para el cumplimiento de la actividad
meritoria en virtud de la cual la entidad fue calificada dentro del Régimen
166
Tributario Especial.
Novedades introducidas por la Reforma Tributaria -Ley 2010 de 2019-
La Ley 2010 de 2019 introdujo novedades para el régimen de las entidades

sin ánimo de lucro. De antemano es preciso advertir que dichos cambios no
son tan numerosos como los establecidos en la anterior reforma del año
2016.
Principalmente las novedades versan en el procedimiento de pérdida de los

beneficios del Régimen Tributario Especial, el cual está regulado por el
artículo 364-3 del E.T. El mencionado artículo dispone que se pierden los
beneficios del Régimen Tributario Especial en los siguientes eventos:
▪ Cuando una entidad incumpla lo dispuesto en los artículos 19 a 23-2 del

E.T. (normas generales del Régimen Tributario Especial).
▪ Cuando una entidad incumpla lo dispuesto en el Título VI del Libro
Primero del E.T. (normas específicas el Régimen Tributario Especial).
▪ Cuando en las entidades los miembros de junta directiva, fundadores,
representantes legales o miembros de órganos de dirección sean
declarados responsables penalmente por delitos contra la
administración pública, el orden económico social y contra el
patrimonio económico, siempre y cuando los hechos hayan implicado
la utilización de la entidad para la comisión del delito.
Así mismo, cuando dichos miembros sean sancionados con la declaración

de caducidad de un contrato celebrado con una entidad pública, siempre y
cuando los hechos hayan implicado la utilización de la entidad para la
comisión de la conducta.
Si se llega a confirmar cualquier de las situaciones anteriores son excluidas

del Régimen Tributario Especial y en ese sentido, serán contribuyentes del
Régimen Ordinario del impuesto sobre la renta, en las mismas condiciones
que una sociedad comercial para el año en el cual incumplieron los
requisitos para pertenecer al régimen tributario especial, el cual no
necesariamente coincide con el año en el cual la DIAN declare la pérdida
de los beneficios del régimen.
Ahora bien, una vez sean excluidos del Régimen Tributario Especial, las
entidades pueden solicitar nuevamente su clasificación siguiendo los
requisitos antes mencionados, y es aquí donde es preciso indicar uno de los
167
cambios introducidos por la Ley 2010, pues el término antes indicado para
poder solicitar nuevamente la calificación era de tres (3) años, y la
Reforma lo redujo a un (1) año, en ese sentido, las entidades pueden
solicitar su calificación al Régimen Tributario Especial para el año
gravable siguiente a la pérdida del mismo. Aquí es importante mencionar
que, si la entidad perdió la calidad por las razones imputables a los
miembros antes indicados (delitos y caducidad de contratos que implique la
utilización de la entidad), no podrán volver a solicitar la calificación.
Como hemos mencionado la Reforma adiciona un nuevo parágrafo al

mencionado artículo, indicando que: “En caso de pérdida de los beneficios
del régimen tributario especial, dichos beneficios se tornaran
improcedentes a partir del año gravable en que se incumpla con los
requisitos para pertenecer al régimen tributario especial”. Bajo nuestro
entendimiento lo que busca la norma es dar seguridad jurídica a las
interpretaciones que se daban en torno a la pregunta de cuándo debía
aplicar la improcedencia del beneficio. En línea con lo anterior, causa gran
curiosidad que se haya eliminado el anterior parágrafo 4º del mencionado
artículo, el cual indicaba que la DIAN debía proferir mediante acto
administrativo debidamente motivado la decisión de excluir del régimen, y
sobre el cual el contribuyente podía interponer recursos de reposición y
apelación, además mientras el acto administrativo correspondiente no se
encontrará en firme la entidad mantenía su calidad de ESAL sometida al
Régimen Tributario Especial.
Una interpretación de lo anterior es que el nuevo artículo busca simplificar

el proceso de fiscalización de dichas entidades, eliminando un
procedimiento de “exclusión del régimen” y en su reemplazo creando un
procedimiento de “pérdida de los beneficios del Régimen”, en donde el
anterior proceso requería un proceso especial en donde la DIAN mediante
acto administrativo debidamente motivado resolvía declarar la exclusión
de la entidad. Otra interpretación es que esta nueva disposición busca
subsanar la aparente inconstitucionalidad por la que fue demandada la
anterior regulación, que como lo mencionábamos establecía que, en caso
de ser excluida del Régimen Tributario Especial, sólo podía solicitar su
reingreso al mismo, pasados tres (3) años desde su exclusión. Dicha
disposición fue demandada, indicando básicamente que es más lógico que
la exclusión se diera por el período durante el cual se cometió la infracción,
pero que extender tal sanción a los tres (3) períodos siguientes equivale
jurídicamente a ser sancionado doblemente por un mismo hecho, lo cual
transgrediría el principio constitucional del debido proceso y del non bis in
168
ídem. Sin embargo, destacamos la importancia de hacer un seguimiento
minucioso a este nuevo procedimiento, y las interpretaciones que
eventualmente haga sobre las mismas la Administración de Impuestos.
Descuentos tributarios por donaciones a entidades sin ánimo de lucro
Para que exista un descuento por donación, la entidad receptora debe ser
una entidad sin ánimo de lucro, lo cual implica que sea una persona
jurídica que se constituya por la voluntad de asociación o creación de una
o más personas (naturales o jurídicas) para realizar actividades en
beneficio de asociados, terceras personas o comunidad en general, la cual
no persigue el reparto de utilidades entre sus miembros. Sin embargo, no
todas las entidades sin ánimo de lucro son del régimen tributario especial,
pues el hecho de no tener ánimo de lucro no es la única condición para
aplicar al régimen especial, pues según lo señala el artículo 19 del Estatuto
Tributario, se debe cumplir con las siguientes premisas:
I. Que estén legalmente constituidas.

II. Que su objeto social sea de interés general en una o varias de las
actividades meritorias establecidas en el artículo 35971 del presente
Estatuto, a las cuales debe tener acceso la comunidad.72
III. Que ni sus aportes sean reembolsados ni sus excedentes
distribuidos, bajo ninguna modalidad, cualquiera que sea la
denominación que se utilice, ni directa, ni indirectamente, ni
durante su existencia, ni en el momento de su disolución y
liquidación, de acuerdo con el artículo 356-1.
También se incluyen aquellas entidades que no son contribuyentes y

entidades no contribuyentes declarantes, dentro de las cuales podemos
encontrar como no contribuyentes
• La Nación
71 Actividades meritorias de una Entidad sin ánimo de lucro del régimen especial: Educación; salud;
cultura; ciencia, tecnología e innovación; actividades de desarrollo social y actividades de protección al
medio ambiente.
72 Se considera que la entidad sin ánimo de lucro permite el acceso a la comunidad, cuando cualquier
persona natural o jurídica puede acceder a las actividades que realiza la entidad sin ningún tipo de
restricción, excepto aquellas que la ley contempla y las referidas a la capacidad misma de la entidad.
Asimismo, se considera que la entidad sin ánimo de lucro permite el acceso a la comunidad, cuando
hace oferta abierta de los servicios y actividades que realiza en desarrollo de su objeto social, permitiendo
que terceros puedan beneficiarse de ellas, en las mismas condiciones que los miembros de la entidad, o
sus familiares.
169
• Las entidades territoriales
• Las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible,
• Las áreas Metropolitanas, la Sociedad Nacional de la Cruz Roja
Colombiana y su sistema federado,
• Las Superintendencias y las Unidades Administrativas Especiales,
siempre y cuando no se señalen en la ley como contribuyentes
• Las sociedades de mejoras públicas
• Las asociaciones de padres de familia
• Las juntas de acción comunal
• Las juntas de defensa civil
• Las juntas de copropietarios administradoras de edificios
organizados en propiedad horizontal o de copropietarios de
conjuntos residenciales
• Las asociaciones de exalumnos
• Las asociaciones de hogares comunitarios y hogares infantiles del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o autorizados por este
• Las asociaciones de adultos mayores autorizados por el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar
Dentro de las entidades no contribuyentes declarantes, podemos encontrar

las siguientes:
• Los sindicatos
• Las asociaciones gremiales
• Los fondos de empleados
• Los fondos mutuos de inversión
• Las iglesias y confesiones religiosas reconocidas por el Ministerio
del Interior o por la ley
• Los partidos o movimientos políticos aprobados por el Consejo
Nacional Electoral
• Las asociaciones y federaciones de Departamentos y de
Municipios
• Las sociedades o entidades de alcohólicos anónimos
• Los establecimientos públicos y en general cualquier
establecimiento oficial descentralizado, siempre y cuando no se
señale en la ley de otra manera
Después que se verifique que las entidades sin ánimo de lucro y

170
perteneciente al régimen especial, se debe aplicar lo establecido en el
artículo 125-1 del Estatuto Tributario, en donde establecen unas
condiciones particulares que deben acreditar, como lo son las siguientes:
I. Estar legalmente constituida y estar sometida a inspección,

control y vigilancia de una entidad estatal.
II. Si se trata de una de las entidades del Régimen Tributario
Especial, haber sido calificada en el Régimen Tributario
Especial antes de haber sido efectuada la donación.
III. Haber cumplido con la obligación de presentar la declaración
de ingresos y patrimonio o de renta, según el caso, por el año
inmediatamente anterior al de la donación, salvo cuando se
haya constituido en el mismo año gravable.
IV. Manejar, en depósitos o inversiones en establecimientos
financieros autorizados, los ingresos por donaciones.
Adicionalmente el Decreto 2150 de 2017, señala cuales son los requisitos

para la procedencia del reconocimiento del descuento en el impuesto a la
renta y complementarios por concepto de donaciones, para lo cual adicionó
el requisito de la certificación dirigida al donante, firmada por el
representante legal de la entidad donataria, contador público o revisor
fiscal en la que conste: la fecha de la donación, tipo de entidad, clase de
bien donado, valor, la manera en que se efectuó la donación y la
destinación de la misma, la cual deberá ser expedida como mínimo dentro
del mes siguiente a la finalización del año gravable en que se reciba la
donación.73
Conclusiones
Con las nueva regulación del Régimen Especial de las Entidades Sin
Ánimo de Lucro, que vienen desde la expedición de la Ley 1819 del 2016,
es claro que se han incrementado los controles para dichas entidades, y
según lo mencionado por la misma DIAN, de todas las organizaciones que
figuraban como Entidades Sin Ánimo de Lucro en Colombia, sólo 25.630
continuarían perteneciendo a este Régimen Tributario Especial, mientras
que aproximadamente 135.000 fueron excluidos o se inició el proceso para
dicho su exclusión.
Los principales cambios introducidos por la Ley 2010 en términos generales
73 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Decreto 2150 de 2017, Artículo 1.2.1.4.2.

171
versan sobre la migración de un procedimiento de “exclusión del régimen” a
uno de “pérdida del beneficio” en donde al parecer se simplificaría el
proceso para la Administración, en términos prácticos, sería mucho más fácil
su aplicación. Por otra parte, se reduce el término de tres (3) años con el que
contaban las entidades excluidas para solicitar su reingreso al Régimen, hoy
en día las entidades podrán solicitarlo al año gravable siguiente a la pérdida
de este. Lo anterior, tal vez siguiendo las demandas que han venido cursando
a la anterior regulación en donde se ha indicado que es más lógico que la
exclusión se diera por el período durante el cual se cometió la infracción,
pues extender tal sanción a los tres períodos siguientes, equivaldría
jurídicamente a ser sancionado más de una vez por un mismo hecho, lo cual
transgrediría el principio constitucional del debido proceso y del non bis in
ídem.
Destacamos la importancia de hacer un seguimiento minucioso a este

nuevo procedimiento, y las interpretaciones que eventualmente haga sobre
las mismas la Administración de Impuestos.
172
Los conceptos de la DIAN como fuente
auxiliar del derecho tributario y el
impacto jurisprudencial
Autor: Catalina Jaramillo Alvarez74
Cargo: Abogada Senior / Impuestos y Servicios Legales
Sumario
Introducción; 1. Contextualización de la Administración Tributaria y fuentes

del derecho; 2. Impacto y antecedentes de la normatividad relativa a
conceptos; 3. Normatividad Reciente, Ley 2010 de 2019 y Jurisprudencia; 4.
Conclusiones. 5. Bibliografía.
Resumen
Durante muchos años los conceptos de la Dirección de Impuestos y Aduanas

Nacionales-DIAN han sido fuente de consulta para los contribuyentes, por
encontrar en dichos conceptos aclaraciones a las normas que rigen el orden
tributario colombiano. Estos conceptos se han convertido para muchos
contribuyentes en un invaluable insumo de consulta, necesario para dar una
adecuada interpretación a las normas, ya que es bien conocido por todos, los
constantes vacíos que quedan después de cada reforma tributaria o la
desafortunada redacción que también en muchas oportunidades se encuentra
en las normas tributarias.
Esta situación al parecer fue prevista por el legislador al incorporar en el año

1995 dentro de la Ley 223 la posibilidad para el contribuyente de sustentar
sus actuaciones en los conceptos de la DIAN, sin embargo, con la entrada en
vigencia de la Ley 1943 de 2018 y la Ley 2010 se modificó el texto relativo,
situación que ha generado duda y lugar a diversas interpretaciones.
Abstract
74
Abogada de la Universidad Javeriana de Bogotá y especialista en Derecho de los
Negocios Internacionales de la Universidad de los Andes. Actualmente, se
desempeña como Senior de la división de impuestos y servicios legales de la firma
en asuntos relacionados con consultoría y asesoría legal y tributaria corporativa a
entidades nacionales y extranjeras.
173
During the last years the “Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”,
DIAN by its initials in Spanish” has issued interpretative legal opinions as a
consulting method for the taxpayers. For many years those legal opinions
were regulating the tax matters in Colombia. Also, the opinions were
considered as the accurate interpretation of the legal gaps in the tax code.
The legislator incorporated this situation in the Law 223 of 1995, allowing
the taxpayer to support their legal actions on the DIAN opinions, situation
that mostly represents benefits for the taxpayers. However, with the Law
1943 of 2018 and the Law 2010 of 2019 a discussion was generated
regarding its application and obligation became a hard situation for the
taxpayers.
Introducción
El presente texto tiene por objeto poner de presente las implicaciones de los
conceptos de la DIAN en materia tributaria, tomando en consideración que, a
raíz de la multiplicidad de normas y su complejidad, fue necesario para el
contribuyente la participación ciudadana en aquellos asuntos que puedan
afectarlos, como lo es el ámbito tributario. Lo anterior, teniendo en cuenta
que bajo este ámbito el ciudadano tiene que cumplir con la obligación
tributaria que el Estado le impone.
Como se mencionó, la normatividad tributaria se caracteriza por ser

disposiciones con alto grado de complejidad, y que genera inquietudes en su
aplicación para los contribuyentes partiendo de las múltiples reformas
tributarias de nuestro ordenamiento, razón por la cual la administración ha
jugado un papel indispensable, brindando asesoría sobre asuntos generales.
Con la derogatoria del artículo 264 de la Ley 223 de 1995 realizada por la
Ley 1943 de 2018 se abrió una gran controversia respecto de la legitimidad
de esta, la cual ha dado lugar a múltiples interpretaciones del artículo 113 de
la Ley 1943. Siendo así, en aras de aclarar el panorama para los
contribuyentes, en el presente artículo nos referiremos a la naturaleza
jurídica de la administración tributaria y las fuentes del derecho que dan
cabida a la jurisprudencia y dotrina como fuente auxiliar de derecho; así
mismo ahondaremos en la naturaleza jurídica de los conceptos y oficios
emitidos por la DIAN; y la interpretación de los nuevos cambios sustentando
la importancia que tiene para el contribuyente poder fijar su defensa bajo los
argumentos y aclaraciones expresados por la DIAN en sus Conceptos u
oficios.
174
1. Contextualización de la Administración Tributaria y fuentes del
derecho
A nivel nacional en materia tributaria le corresponde al Congreso de la

República la facultad de crear los tributos, tal como lo consagra el principio
de legalidad contenido en la Constitución Política75, a su vez es la rama
ejecutiva en cabeza del Ministerio de Hacienda a quien le compete velar por
su adecuado recaudo y administración.
Ahora, es la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la entidad

encargada de la recaudación de los impuestos nacionales. La misma es una
Unidad Administrativa Especial, con autonomía administrativa y
presupuestal que tiene como misión garantizar la seguridad fiscal y proteger
el orden público económico nacional. Según el Decreto 1292 de 2015, la
DIAN cuenta dentro de sus facultades, la de ser autoridad doctrinaria en los
temas tributarios, aduaneros, y cambiarios a través de los “conceptos” los
cuales constituyen doctrina.
En lo que respecta a las fuentes del derecho, es la Constitución Nacional la

cual establece las fuentes formales del derecho y las fuentes auxiliares, así,
en relación con el derecho tributario en Colombia en la adaptación de la
Pirámide de Kelsen, las fuentes del derecho han sido entendidas de la
siguiente manera:
75
ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben
fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y
las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los
beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos
y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la
respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
175
Constitución
Política
Tratados
Internacionales
Ley
Decretos Reglamentarios
Principios Generales del Derecho Tributario
Jurisprudencia y Doctrina
Bajo el tema que nos atañe, es la Constitución Política la encargada de

señalar en su artículo 230 que:
“Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de

la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y

la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.”
Tomando en consideración lo aquí mencionado, es claro que, bajo el modelo

de derecho implementado en Colombia, la jurisprudencia y la doctrina son
fuentes de derecho auxiliares. Es decir que desde la consagración de la
Constitución Política de 1991 se le ha otorgado dicho carácter a las
decisiones tomadas por entidades como la DIAN.
2. Impacto y antecedentes de la normatividad relativa a los conceptos

de la DIAN.
Bajo este entendido, aunado con lo establecido en la Constitución Política la

Ley 223 de 1995 señaló que los conceptos emitidos por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) eran considerados por dicha
normatividad como fuentes auxiliares de derecho, es decir que constituían un
criterio subsidiario de interpretación de la norma tributaria. Bajo este
entendido, los conceptos emitidos por la DIAN no solo eran interpretación
oficial para los funcionarios de la entidad, pues adicionalmente les brindaban
176
la oportunidad a los contribuyentes de basar sus actuaciones bajo su
espectro.
Así, al tenor literal de la Ley señalada, se indicaba que:
“Los contribuyentes que actúen con base en conceptos escritos de la

Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales podrán sustentar sus actuaciones en la vía gubernativa y
en la jurisdiccional con base en los mismos. Durante el tiempo en que
tales conceptos se encuentren vigentes, las actuaciones tributarias
realizadas a su amparo no podrán ser objetadas por las autoridades
tributarias. Cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
cambie la posición asumida en un concepto previamente emitido por
ella deberá publicarlo.”
Siendo así, si bien la Constitución ya incluía a la jurisprudencia y doctrina

como fuente auxiliar de derecho, el artículo 264 de la Ley 223 de 1995
trasciende al indicar que no se tenía que recurrir a la Constitución Nacional
para poder hacer uso de los conceptos de DIAN, ya que la misma ley
taxativamente indicaba el alcance que para el contribuyente tenía la doctrina
de la administración tributaria. Recalcando que estos conceptos tienen un
peso significativo dentro del derecho tributario aun sin ser norma procedente
del derecho legislado, generando así seguridad jurídica en los aspectos
regulados por la DIAN.
A la luz del artículo 264 de la Ley 223 de 1995 y demás normas

mencionadas, es la DIAN como autoridad tributaria nacional, el ente
encargado de dar respuesta a consultas de carácter general a través de
conceptos. Es así, como dichos conceptos podían ser invocados por los
contribuyentes en cumplimiento de sus obligaciones tributarias tanto en el
proceso administrativo como ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Así, a lo largo de los años se ha discutido sobre la naturaleza jurídica de los

conceptos emitidos por la DIAN, es decir si pueden entenderse como actos
administrativos y por consiguiente gozan de todos los efectos que esto
genera, por lo que diferentes tratadistas difieren en su tratamiento. Sin
embargo, la Corte Constitucional en aras de solventar dicha incertidumbre en
1996 se pronunció señalando que “los conceptos constituyen opiniones sobre
la interpretación de las normas jurídicas tributarias, y no se le puede
considerar actos administrativos ya que carecen de poder decisorio, no
177
obstante pueden tener tal carácter cuando poseen un alcance normativo que
se revela por la obligatoriedad de su aplicación por la Administración y por
la posibilidad o exigencia de sujeción a ellos de los administrados”76.
Teniendo claro lo anterior, el artículo 264 de la Ley 223 de 1995 suscitaba

algunas dificultades para la administración tributaria como el volumen de
conceptos solicitados por los ciudadanos; el riesgo de respuestas
inapropiadas por parte de los funcionarios; la inobservancia de líneas
jurisprudenciales sobre temas ya discutidos y establecidos. Siendo así, la
misma fue derogada por la Ley 1943 de 2018 en su artículo de vigencias y
derogatorias, en su reemplazo fue introducido en la misma ley el artículo
113.
3. Normatividad reciente, Ley 2010 de 2019 y Jurisprudencia
En aras de subsanar la problemática planteada anteriormente, la Ley 2010 de

2019 trajo como novedad la modificación del artículo 113 de la Ley 1943, el
cual paso a ser el artículo 131 de la Ley 2010 en mención. Esto se dio debido
a la inconstitucionalidad de la Ley 1943 de 2018 decidida mediante
Sentencia C-481 de 2019 con efectos a partir del 1° de enero de 2020, razón
por la cual era necesario reemplazar la Ley en mención con el fin de dar una
continuidad normativa que no afectara la economía del país ni el recaudo
tributario para el Estado.
Bajo este entendido, la nueva redacción introducida es la siguiente:
“Los conceptos emitidos por la dirección de gestión jurídica o la

subdirección de gestión de normativa y doctrina de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales constituyen interpretación oficial
para los empleados públicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales; por lo tanto, tendrán carácter obligatorio para los
mismos. Los contribuyentes podrán sustentar sus actuaciones en la
vía gubernativa y en la jurisdiccional con base en la Ley.”
Siendo así, se evidencia una modificación en el texto incorporado en la Ley

1943, pues se eliminó la palabra “solo” de la redacción del artículo. Los
motivos que llevaron al Gobierno Nacional a realizar esta se debe a la
sentencia C-514 de 201996 proferida por la Corte Constitucional la cual falló
la demanda interpuesta al aparte final del artículo 113 de la Ley 1943,
76
Corte Constitucional. Sentencia C-487 de 1996, M. P.: Antonio Barrera Carbonell.
178
indicando la inexequibilidad de la palabra “solo” bajo el entendido que la
palabra Ley referida en el artículo en mención hace referencia a todas las
fuentes del derecho mencionadas anteriormente incluidos los conceptos.
Desde nuestra perspectiva, si bien esta modificación podrá generar para los
contribuyentes inseguridad jurídica, el sentido mismo de la norma
consagrada en 1995 no se modificó, lo anterior teniendo en cuenta que el
artículo 130 establece que los contribuyentes solo pueden sustentar sus
actuaciones en la Ley, y si bien es cierto que no se incluye explícitamente
“los conceptos”, no se aleja de la realidad, pues los contribuyentes no
pueden desconocer en sus actuaciones lo establecido en la Ley, ya que todos
sus actos deberán sujetarse a las disposiciones establecidas en la
Constitución, la Ley y demás normas reglamentarias.
Así mismo desde nuestro punto de vista, nada impide que los contribuyentes
consulten a la DIAN sobre vacíos existentes en la norma, pues como lo
mencionamos al inicio de nuestro análisis, la facultad de resolver las
inquietudes de los contribuyentes recae en dicha entidad por remisión
expresa al Decreto 1292 de 2012.
Ahora, es claro que esta modificación genera una inquietud sobre si es

posible solicitarles a los funcionarios de la administración que se acate cierto
concepto emitido. No obstante, según la normatividad referida, estos
pronunciamientos continúan teniendo el carácter de obligatorios para los
funcionarios y nada impide a los contribuyentes invocarlos para que sean
aplicados.
Para analizar el impacto jurisprudencial nada mejor que referirnos a la

sentencia C-514 de 2019 mencionada anteriormente y en la cual la Corte
Suprema declaró la inexequibilidad de la palabra “solo” del artículo 113 de
la Ley 1943 de 2018. En palabras de la Corte expresadas en la sentencia en
mención “la limitación de la argumentación de los contribuyentes al
derecho legislado debilita la aptitud de los procesos institucionales
dirigidos a la toma de decisiones ajustadas a derecho; todo ello en
detrimento del derecho al debido proceso y de defensa (C.P. art. 29); a la
confianza legítima (C.P., art 83); y a la prevalencia del derecho sustancial
sobre el procedimental (C.P., art. 228).”
De acuerdo con lo anterior los conceptos, jurisprudencia y doctrina son parte

indispensable del derecho tributario toda vez que permiten al contribuyente
una defensa de sus intereses ajustada a los preceptos constitucionales sin
179
limitar su aplicación a la expresamente dictado por la Ley, entendiéndose
por Ley la expresamente emanada por el Congreso de la República para el
contexto tributario y del Presidente de la Republica para el contexto
aduanero y cambiario.
Enfocándonos en los conceptos de la DIAN, bajo la nueva normatividad

estos constituyen doctrina oficial de esta entidad de obligatorio
cumplimiento para sus funcionarios, pero opcional para el contribuyente, por
lo cual no cabe duda de que estos constituyen una fuente auxiliar de derecho
tributario los cuales de acuerdo con el artículo 230 de la Constitución
Política deben ser observados por los jueces en sus providencias. Esto
simplemente reitera nuestra posición, y los conceptos siguen siendo una de
las herramientas con las que cuenta el contribuyente al momento de ostentar
una discusión con la administración tributaria.
De acuerdo con el fallo de la Corte Constitucional contenido en la sentencia

C-514 de 2019 y las consideraciones de la misma al aparte demandado del
artículo 113 de la Ley 1943 al referirse a que, la Ley debe entenderse junto
con todas las fuentes del derecho, lo cual incluye la doctrina de la DIAN,
puede entenderse que si bien no emanan en forma directa del derecho
legislado, si constituyen la posición oficial adoptada por esta entidad dentro
de sus procesos de fiscalización. Lo que implica que no darle el derecho al
contribuyente de utilizar los conceptos lo pondría en una evidente
desventaja, es por eso por lo que el desconocimiento de los mismos en sede
administrativa y jurisdiccional sería claramente inconstitucional.
4. Conclusiones
La autoridad tributaria en materia de impuestos nacionales en Colombia es la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, entidad que tiene
dentro de sus facultades emitir conceptos sobre los temas tributarios,
aduaneros, y cambiarios de su competencia que son por ministerio de la ley,
obligatorios para sus funcionarios, so pena de efectos disciplinarios; pero no
para los contribuyentes.
Bajo el modelo de derecho implementado en Colombia, la jurisprudencia y

la doctrina son fuentes de derecho auxiliares. Es decir que desde la
consagración de la Constitución Política de 1991 se le ha otorgado dicho
carácter a las decisiones tomadas por entidades como la DIAN, por lo cual
los mismos deben ser utilizados por los jueces en sus jurisprudencia o fallos
a fin de garantizar el debido proceso y los derechos de los contribuyentes.
180
Ahora, si bien la Constitución ya incluía a la jurisprudencia y doctrina como
fuente auxiliar de derecho, el artículo 264 de la Ley 223 de 1995 trasciende
al indicar que no se tenía que recurrir a la Constitución Nacional para poder
hacer uso de los conceptos de DIAN, ya que la misma ley taxativamente
indicaba el alcance que para el contribuyente tenía la doctrina de la
administración tributaria. Recalcando que estos conceptos tienen un
peso significativo dentro del derecho tributario aun sin ser norma procedente
del derecho legislado, generando así seguridad jurídica en los aspectos
regulados por la DIAN.
No obstante, la modificación del artículo 113 de la Ley 1943, el cual paso a

ser el artículo 131 de la Ley 2010 debido a la inconstitucionalidad de la Ley
1943 de 2018, generó toda una controversia en relación con la obligatoriedad
de los conceptos emitidos por la DIAN.
Desde nuestra perspectiva, si bien esta modificación podrá generar para los
contribuyentes inseguridad jurídica, el sentido mismo de la norma
consagrada en 1995 no se modificó, lo anterior teniendo en cuenta que el
artículo 130 establece que los contribuyentes solo pueden sustentar sus
actuaciones en la Ley, y si bien es cierto que no se incluye explícitamente
“los conceptos”, no se aleja de la realidad, pues los contribuyentes no
pueden desconocer en sus actuaciones lo establecido en la Ley, ya que todos
sus actos deberán sujetarse a las disposiciones establecidas en la
Constitución, la Ley y demás normas reglamentarias.
Así mismo desde nuestro punto de vista, nada impide que los contribuyentes
consulten a la DIAN sobre vacíos existentes en la norma, pues como lo
mencionamos al inicio de nuestro análisis, la facultad de resolver las
inquietudes de los contribuyentes recae en dicha entidad por remisión
expresa al Decreto 1292 de 2012.
Ahora, es claro que esta modificación genera una inquietud sobre si es

posible solicitarles a los funcionarios de la administración que se acate cierto
concepto emitido. No obstante, según la normatividad referida, estos
pronunciamientos continúan teniendo el carácter de obligatorios para los
funcionarios y nada impide a los contribuyentes invocarlos para que sean
aplicados.
181
5. Bibliografía
• Corte Constitucional. Sentencia C-487 de 1996, Magistrado Ponente:

Antonio Barrera Carbonell.
• Corte constitucional. Sentencia C-514-2019 Magistrado Ponente:

Cristina Pardo Schlesinger octubre 30 de 2019.
• Ley 223 de 1995. Por la cual se expiden normas sobre racionalización

tributaria y se dictan otras disposiciones. 20 de diciembre de 1995. D.O.
No 42160.
• Ley 1943 de 2018. Por la cual se expiden normas de financiamiento para

el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan
otras disposiciones”.
• Ley 1607 de 2012. Por la cual se expiden normas en materia tributaria y

se dictan otras disposiciones. 26 de diciembre de 2012. D.O. No 48655.
• Ley 2010 de 2019. Por medio de la cual se adoptan normas para la

promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el
fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y
eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre
la materia impulsaron la ley 1943 de 2018 y se dictan otras
disposiciones. 27 de diciembre de 2019.
• Decreto 1292 de 2015. “Por el cual se modifica parcialmente la

estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales”
182
Impuestos territoriales
Sumario
Introducción; 1. La descentralización como eje central de la reforma; 2.

Impuestos Municipales; 2.1. Impuesto Predial Unificado; 2.2. Impuesto de
Industria y Comercio; 2.3. Estampillas; 3. Impuestos Departamentales; 3.1.
Impuesto a los vehículos; 3.2. El impuesto al consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares; 3.3. Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco; 3.4.
Impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos; 4. Otros Impuestos; 5.
Administración Tributaria; 6. Tribunal Fiscal; Conclusiones. Bibliografía.
Introducción
El artículo 106 de la Ley 1943 de 2018 creó la Comisión de Expertos ad

honorem para el estudio del régimen aplicable a los impuestos, tasas y
contribuciones de carácter departamental, distrital y municipal, con el objeto
de proponer una reforma orientada a hacer el sistema tributario territorial
más eficiente, reactivar la economía de las regiones, y combatir la evasión y
la elusión fiscal.
La creación de la Comisión de Expertos de Impuestos territoriales tuvo

origen en el artículo 106 de la Ley 1943 de 2018, que dispuso que la
Comisión de Expertos se conformará a más tardar, dentro de los cuatro (4)
meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 1943 de 2018 y que será
presidida por el Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público o su delegado y deberá entregar sus propuestas al Ministro de
Hacienda y Crédito Público máximo en doce (12) meses contados a partir de
su conformación.
En desarrollo del artículo 106 de la Ley 1943 de 2018, el Gobierno Nacional

expidió el Decreto 873 de 2019 “Por el cual se adiciona el Título 8 a la
Parte 1 del Libro 1 del Decreto 1068 de 2015, Decreto Único Reglamentario
del Sector Hacienda y Crédito Público y se reglamenta la composición y
funcionamiento de la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial
de que trata el artículo 106 de la Ley 1943 de 2018”
183
A través de Sentencia C-481 de 2019, se declaró inexequible la Ley 1943 de
2018, lo cual dio paso a proferir la Ley de Crecimiento Económico (Ley
2010 de 2019) que sostuvo en su artículo 125 para dar continuidad a la
Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial
Esta Comisión fue conformada en junio de 2019, por nueve miembros ad

honorem, entre ellos Olga Lucía Acosta (Asesora Regional de CEPAL),
Daniel Escobar (Director de Estudios de Asocapitales), Fidel Castaño
(Gerente de Gestión de Ingresos de Barranquilla), Cristina Arango Olaya
(Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá), Roberto Junguito, Ex
Ministro de Hacienda (Q.E.P.D.), Eduardo Wiesner, Ex Ministro de
Hacienda, a su vez, la Secretaría Técnica de la Comisión fue realizada por el
Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE), representada por
Hernando Zuleta.
Así las cosas, luego de las sesiones desarrolladas por la Comisión, en el mes
de agosto de 2020 se profirió el Informe con una serie de recomendaciones
en torno al Impuesto Predial Unificado, el Impuesto de Industria y
Comercio, el Impuesto a Vehículos Automotores, el Impuesto al Consumo
de Licores, Cervezas y Cigarrillos, Estampillas, entre otros aspectos
relacionados con mejorar la eficacia y eficiencia de la administración
tributaria territorial, los cuales se estudiarán en detalle a continuación.
1. La descentralización como eje central de la reforma
Inicialmente, en Colombia se han identificado múltiples problemas en lo que

concierne al sistema tributario territorial, algunos de ellos como la
multiplicidad de impuestos de baja productividad, la falta de un código
tributario unificado territorial, tributos antitécnicos, dispersión de tarifas y
carencia de incentivos para incrementar el recaudo tributario; por tal motivo,
la OCDE ha sugerido materializar la descentralización en el componente
tributario en Colombia, entiéndase por descentralización la forma de
organización del Estado, donde el nivel nacional entrega sus funciones y
recursos a otro nivel de la administración pública. Lo anterior, en función del
principio de autonomía de las entidades territoriales, armonizado con el
principio de unidad nacional, en el que tienen autonomía para la gestión de
sus intereses dentro de los límites de la Constitución Política de Colombia.
Así las cosas, las propuestas de la Comisión de Expertos en materia de

impuestos territoriales tienen como objetivo, entre otros, aumentar el
recaudo y el presupuesto de los municipios, mejorar la administración
184
tributaria local, reducir la evasión y la elusión y avanzar en la
implementación de impuestos pigovianos (diseñados para desincentivar el
consumo de bienes o servicios o el desarrollo de actividades que generen
externalidades negativas).
Estas reformas tienen como fundamento el principio de la descentralización,

el cual, pese a que ha producido efectos positivos, requiere de reformas
adicionales. La Comisión propone establecer una descentralización más justa
y eficiente, de conformidad con los siguientes siete lineamientos:
• Definir responsabilidades de gasto y fuentes estables de financiación

para los diferentes niveles de gobierno: Es necesario establecer un
marco regulatorio bajo el cual las responsabilidades de recaudo y de
gasto estén asociadas y que garantice la autonomía financiera de los
entes territoriales.
• Continuar con el proceso de descentralización: Los municipios con

mayores niveles de autonomía, han aumentado su recaudo y presupuesto
para cubrir servicios de salud y de educación, no obstante, para que sea
de mejor calidad, debe seguirse adelante con el proceso de
descentralización.
• Mejorar el diseño de incentivos para favorecer la descentralización:

Algunos municipios sufren de pereza fiscal al realizar un menor esfuerzo
para la recaudación del impuesto predial o impuesto de industria y
comercio.
• Mayor recaudo para asegurar la autonomía territorial: Depender de las

transferencias realizadas por el Gobierno central, tiene efectos negativos,
y el hecho de que las entidades territoriales tengan autonomía territorial
y capacidad de generar ingresos tributarios mejorar la capacidad
institucional, reduce la corrupción y aumenta el bienestar.
• Mejorar la administración tributaria local: En particular, la dispersión de

normas, tarifas y plazos incrementan los costos de cumplimiento para los
contribuyentes y los costos de seguimiento y recaudo para los entes
territoriales. Estos problemas empeoran cuando los contribuyentes deben
cumplir con sus obligaciones en diferentes jurisdicciones. En algunos
casos, las entidades territoriales tienen estatutos tributarios
desactualizados o que no están alineados con lo establecido en el
estatuto tributario nacional, generando inconsistencias legales para los
185
contribuyentes. Una administración tributaria inadecuada puede
fomentar la elusión y la evasión de impuestos.
• Avanzar en impuestos piguvianos: Existen bienes cuyo consumo genera

costos directos a sus demandantes y adicionalmente costos indirectos a
terceros.
• Profundizar el proceso de descentralización para los departamentos: El

esquema descentralizador en Colombia otorgó a los departamentos un
rol de asistencia técnica, planeación y coordinación de su territorio ante
el Gobierno nacional. Sin embargo, la descentralización tributaria
departamental es más débil frente a otros niveles de gobierno.
En ese sentido, la Comisión de Expertos abarcó todos los tributos del orden
territorial, departamentales y municipales, tal y como se evidencia a
continuación.
2. Impuestos Municipales
2.1. Impuesto Predial Unificado
En un primer momento puede distinguirse al Impuesto Predial Unificado

como un tributo de carácter municipal, directo, grava el patrimonio y no la
renta, real porque grava la propiedad inmueble, y periódico porque se causa
el 1 de enero de cada año.
Entre sus elementos, se advierte que el sujeto pasivo es el propietario,
poseedor, usufructuario o patrimonio autónomo de un bien inmueble o
predio, el hecho generador, la existencia de un predio, la base gravable, el
avalúo catastral o autoavalúo (en algunos municipios), y la tarifa, dependerá
de cada municipio.
Dentro de los problemas que identificó la Comisión sobre este tributo, se

encontró que las tarifas que se establecen no respetan el principio de
progresividad, adicionalmente grava un activo fijo pero obliga al
contribuyente a cumplir con la obligación sustancial del tributo con dinero,
influyendo en su flujo de caja.
Así las cosas, se propusieron algunas recomendaciones a saber:
• Creación de un catastro multipropósito, que tiene por objeto

complementar la información catastral, incluyendo características
186
físicas, económicas y de tenencia, con datos de registro, servicios
domiciliarios, servicios sociales, transporte, subsuelo, usos de suelo,
aspectos ambientales, entre otros.
• Definir al catastro como servicio público y crear la figura de gestor

catastral.
• Establecer como obligación, actualizar el catastro máximo cada 4 años.
• Ajustar anualmente los avalúos catastrales a partir de la evolución del

mercado inmobiliario.
• Permitir la definición de tarifas a partir del avalúo y del uso del suelo
para promover usos eficientes.
• Evaluar la expansión de la compensación del impuesto predial para

municipios con predios de conservación y protección.
• Definir expresamente administradores de patrimonios autónomos y otros

vehículos de inversión como sujetos pasivos del IPU.
• Aclarar el hecho generador del impuesto predial a partir de un criterio

que incorpore los altos niveles de informalidad de la tierra en Colombia,
así como la diversidad en formas de tenencia.
2.2. Impuesto de Industria y Comercio
A su vez, se analizó a profundidad el Impuesto de Industria y Comercio (en

adelante ICA), que grava las actividades económicas comerciales,
industriales y/o de servicios en la jurisdicción municipal; con la Ley 1819 de
2016, se establecieron algunas reglas de territorialidad para determinar en
qué municipio debía declararse y pagarse este impuesto, verbigracia, si la
actividad se realiza en establecimiento de comercio abierto al público, el
sujeto activo del impuesto, será el municipio en donde se encuentra el
establecimiento, si no existe un establecimiento de comercio ni un punto de
venta físico, corresponde al municipio donde se perfecciona la venta, es
decir, donde se pacta el precio y la cosa, o por ejemplo, las ventas directas a
través de correo electrónico, catálogos, compras en línea, en el municipio
que corresponda al lugar de despacho de la mercancía.
187
De igual forma, la reforma tributaria de 2016 trajo consigo cambios
importantes en relación a este tributo, pues lo incluyó en el régimen simple,
propendió por activar mecanismos de pago electrónico, simplificó
procedimientos y ajustó sanciones al Estatuto Tributario Nacional, estableció
un formulario único para que municipios, departamentos y distritos
declararan ICA.
Adicionalmente, la Ley 1943 de 2018 había incorporado el ICA como un

descuento tributario del impuesto de renta en el 50%, pero excluyendo el
tratarlo simultáneamente como costo o gasto, lo cual se mantuvo con la Ley
2010 de 2019.
Así las cosas, la Comisión de Expertos identificó algunos problemas en

torno a este impuesto, tales como costos de transacción del pago del
impuesto, multiplicidad de tarifas, base gravable, regresividad del impuesto,
ineficiencia e inequidad horizontal y problemas en la administración
tributaria territorial, por lo que optó por plantear las siguientes
recomendaciones:
• Precisar el hecho generador

• Permitir a los municipios diferentes a Bogotá, establecer tarifas de ICA
para actividades financieras en un rango determinado
• Eliminar el impuesto complementario de avisos y tableros
• Unificar los formularios de retención y autorretención a nivel nacional
• Prescindir del descuento tributario sobre el impuesto a la renta
establecido en la Ley 2010 de 2019.
Para lo anterior, seria necesario reemplazar el ICA con cualquiera de estas

modalidades:
• Impuesto Municipal de Renta: Este impuesto permite que la entidad

territorial mantenga las competencias de administración y control, y
propuso los elementos del impuesto de la siguiente manera: un hecho
generador que corresponda a la obtención de ingresos en el año o
periodo gravable susceptibles de producir un incremento neto del
patrimonio, los sujetos pasivos, deben ser los contribuyentes del
impuesto de la renta nacional, el sujeto activo, el municipio donde el
contribuyente tenga su domicilio, la base gravable, corresponde a la
renta líquida determinada según el impuesto de renta nacional, y la tarifa
correspondería a la que establezcan los Concejos Municipales, que
deben ser diferenciados para personas jurídicas y naturales.
188
• Sobretasa Única Territorial a IVA: Esta propuesta supone una
sustitución por una sobretasa única a las tarifas actuales del IVA y cuyos
recursos adicionales tienen destinación municipal, el hecho generador
corresponde a la venta de bienes y prestación de servicios gravados con
IVA, el sujeto pasivo es quien realice la compra de un bien o servicio y
el sujeto activo, el municipio donde la misma se realiza, la base gravable
corresponde al valor de las ventas y de la prestación de servicios.
No obstante, del análisis realizado por la Comisión de Expertos en el

Sistema Tributario Territorial, se indicó que esta propuesta tendría
desventajas en razón a que tendría dificultades en el proceso de
fiscalización, además el IVA es un impuesto regresivo, y lo que se
pretende eliminar es la regresión de los tributos e implementar el
principio de progresividad.
• Impuesto al Consumo Local: Crear un impuesto local que grave el

consumo de bienes y servicios, teniendo como hecho generador la
compra de ellos, como sujeto pasivo, el que realice la compra de un bien
o servicio, el sujeto activo, el municipio en donde se realiza la compra, y
en caso de que sean compras en línea, corresponde al municipio en
donde se encuentre el consumidor final, la base gravable corresponde al
valor de la compra y la tarifa, sería definida por concejos municipales.
De acuerdo a lo anterior, estas propuestas tienen algunas ventajas y

desventajas, por un lado, el impuesto local de renta si bien fortalece la
descentralización, facilita su recaudo, pero puede generar una doble
tributación; la sobretasa única territorial a IVA, va en contravía de la
descentralización; y la alternativa del impuesto al consumo local, promueve
la descentralización pero su implementación es costosa en relación a la
administración tributaria del mismo.
2.3. Estampillas
Las estampillas son de naturaleza documental, y surgen de la intervención de

funcionarios de departamentos y municipios en documentos gravados, estas,
deben ser creadas a través de una Ley, sin embargo, las Asambleas
Departamentales y Concejos Municipales pueden definir sus elementos.
Actualmente, las estampillas son una fuente significativa de ingreso para los
gobiernos departamentales y municipales, aun así hay una proliferación de
estampillas bastante significativa al punto de existir más de 60, y se
189
encuentran dividas el 56% Pro – Universidades, el 21% al gasto social y
obras públicas, el 20% Pro-salud y pro-hospitales y el 3% destinadas a la
cultura.
Se han identificado algunos problemas en las estampillas, pues la

proliferación de las mismas conlleva la acumulación de cargas tributarias en
los contratos y acrecienta los costos de transacción, también, el hecho de que
tengan hechos generadores diferentes por región dificulta al oferente el
cumplimiento de la obligación.
Para fines de una reforma, es necesario tener en cuenta que las estampillas
son un mecanismo que permite la injerencia del poder legislativo en las
decisiones de gasto de los municipios, que se compensa con una mayor
autonomía en la determinación del tributo. Sin embargo, las estampillas son
también proyectos de ley exitosos porque responden a la necesidad de
garantizar la financiación de una política más allá de los períodos de
gobierno locales. Cabe entonces evaluar si existen otros mecanismos que
persigan el mismo fin y que sean menos intrusivos en las decisiones de gasto
locales, y si de manera complementaria a una reforma a las estampillas, se
deberían fortalecer dichos mecanismos.
Adicionalmente, la relación cercana entre los ingresos de estampillas y de

transferencias y regalías indica un posible canal por el que la dependencia de
estos ingresos no tributarios está asociada a la erosión de las instituciones
subnacionales. Esto apunta hacia la necesidad de eliminación o reducción
significativa de las estampillas, a favor de tributos menos distorsivos.
La Comisión recomienda la eliminación completa de las estampillas en el
largo plazo, en razón a que son poco transparentes por su amplio marco
normativo y la ineficiencia en la definición de sus elementos, así como
también el que graven la contratación pública implica que el propio ente
territorial se auto-impone una carga tributaria que incrementa el costo de los
bienes públicos.
Para el caso de los contratos entre privados, teniendo en cuenta que éstos ya
son gravados por el impuesto al registro, la Comisión recomienda restringir
explícitamente la imposición de estampillas sobre este tipo de actos. La
transición a la eliminación de las estampillas debe hacerse de manera
paulatina, a medida que se generan recursos y ganancias en eficiencia que
atiendan las necesidades de las instituciones que hoy se financian con
estampillas.
190
Adicionalmente, los recursos de estampillas deben reemplazarse con otros
impuestos, de tal forma que las destinaciones específicas hoy definidas por
las estampillas sean reemplazadas por ingresos corrientes de libre
destinación. Por ejemplo, las estampillas a hospitales, las destinadas a la
financiación de la salud y la estampilla al adulto mayor pueden reemplazarse
con un impuesto territorial a las bebidas azucaradas en el que compartan
ingresos los departamentos y municipios. Igualmente, una administración
tributaria más eficiente puede lograr capturar los recursos que hoy se
generan para las entidades por medio de estos impuestos.
En la transición hacia la eliminación de estampillas, se debe simplificar el

marco legal combinando estampillas con destinaciones similares y
definiendo desde la ley el hecho generador, el sujeto pasivo y el rango
tarifario permitido. Uno de los primeros objetivos de una reforma a las
estampillas debe ser la simplificación normativa, teniendo en cuenta que hay
60 estampillas vigentes y 70 leyes que las crean o modifican. Al unificar las
estampillas pro-universidades en una sola, se sintetizan 30 de estos tributos
con elementos constitutivos diferentes bajo un mismo marco. La autonomía
territorial se verá reflejada en la definición de la tarifa dentro del rango
establecido, como ocurre en el caso de otros impuestos municipales y
departamentales.
Igualmente, se recomienda evaluar la duración y la pertinencia de las nuevas

estampillas que se aprueben. Con frecuencia, las estampillas surgieron para
financiar proyectos de mediano plazo, por lo que se definió un monto
máximo de recaudo o una fecha de vencimiento para las mismas. Sin
embargo, la destinación de las estampillas se definía para cubrir gastos
recurrentes, lo cual no es compatible con su duración limitada. La Comisión
recomienda limitar la emisión de nuevas estampillas destinadas a sufragar
gastos recurrentes, y en su lugar insta a financiarlos a través de nuevos
ingresos tributarios.
3. Impuestos Departamentales
3.1. El impuesto a los vehículos
Inicialmente se ha planteado que existen dos principios que justifican el

impuesto al uso de vehículos y al consumo de combustibles, estos son, el
principio de beneficio, en razón a que los conductores pagan un impuesto
que varia según la intensidad de uso de la infraestructura de transporte, y el
191
principio piguviano, en razón a que deben compensarse las externalidades
que su uso genera en la sociedad, a través de una erogación económica.
La Comisión recomienda que, a partir de las amplias experiencias
internacionales, se modifique la base gravable del impuesto a vehículos para
que varíe dependiendo de dos factores: el valor de mercado del vehículo y su
impacto ambiental esperado. El componente ambiental puede definirse según
el tamaño y/o características técnicas del vehículo, para estimar las
emisiones de gases de efecto invernadero y de material particulado.
Igualmente, estos criterios pueden servir para establecer tarifas diferenciadas
según el nivel de emisiones del vehículo.
Además de los costos ambientales, el impuesto a vehículos debe capturar las

externalidades causadas por la accidentalidad. Por esta razón, se recomienda
eliminar la exención del impuesto a vehículos que cobija a bicicletas con
motor, motonetas y motocicletas de menos de 125 centímetros cúbicos. La
base gravable y escala de tarifas definidas en términos del valor comercial y
el impacto ambiental también deben aplicar para estos vehículos.
A su vez, se considera que no hay razones teóricas para tener tributos

diferentes para vehículos de servicio público y privado, y que en cambio hay
beneficios de aplicar un cobro creciente con el nivel de emisiones para los
vehículos de servicio público.
En el largo plazo, la distribución de los recursos del impuesto entre

departamentos y municipios debe reflejar el uso de infraestructura vial
municipal o departamental del respectivo vehículo de servicio público. Por
ejemplo, en el caso del transporte público intra-municipal, los ingresos del
impuesto deben ser mayoritariamente para el municipio donde éstos operan,
y en el caso del transporte inter-municipal, debe repartirse entre los
municipios atendidos y el departamento. Sin embargo, y teniendo en cuenta
que el impuesto de circulación y tránsito es una renta municipal, esta medida
debe ser diseñada y evaluada a la luz de las necesidades y retos de los
municipios y distritos en la financiación del transporte público. En caso de
ser implementada, debe hacerse con un período de transición que permita a
las autoridades locales adaptarse administrativa y financieramente.
Otra propuesta corresponde a reemplazar la sobretasa a la gasolina y al

ACPM por un tributo que también grave combustibles limpios, o por
impuestos que graven explícitamente la distancia recorrida por vehículo. A
corto plazo, sugiere que la sobretasa a la gasolina y ACPM sean reemplazada
por un impuesto de valor fijo en Unidades de Valor Tributario (UVT) por
192
unidad de combustible. Finalmente, sugiere que el valor del impuesto en
UVT debe ser diferenciado por combustibles, gravando más a los
combustibles más contaminantes. Además, se sugiere que el valor sea
diferenciado entre zonas de frontera y el resto del territorio nacional y que el
impuesto al consumo de ACPM se convierta en un ingreso tributario
departamental.
3.2. El impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares
Este impuesto se encuentra justificado en el principio pigouviano, puesto que

persigue corregir externalidades negativas o positivas, es decir, costos o
beneficios indirectos que no reflejan el precio del mercado de un bien o
servicio; tiene como hecho generador el consumo de licores, vinos,
aperitivos y similares en la jurisdicción de los departamentos, los sujetos
pasivos son los productores, importadores y distribuidores, y tanto la base
gravable como la tarifa, puede generarse de dos maneras, por cada grado
alcoholimétrico en unidad de 750 cc será $220 o el 25% sobre el precio de
venta al público.
La Organización Mundial de la Salud en 2018, indicó que el consumo de

alcohol generaba 3 millones de muertes en el mundo al año, 5,3% de muertes
a causa del consumo nocivo del alcohol, 120.248 heridos a causa de ingesta
de alcohol, 57% de fallecidos en accidentes laborales se encontraban bajo
efectos del licor y a su vez, ha sido una de las mayores causas de muerte en
accidentes de tránsito.
La naturaleza de este impuesto según la Ley 1816 de 2016 en su artículo 1,

indicó que el objeto es obtener recursos para los departamentos, con una
finalidad social asociada a la financiación preferente de los servicios de
educación y salud y al de garantizar la protección de la salud pública.
Sobre este impuesto, el Estado tiene un monopolio que le permite explotar
directamente o a través de terceros la producción e introducción de licores
destilados y alcohol, a través de una subasta inversa, por lo que la Ley 1816
dispuso algunas reglas a acatar sobre el mismo, tales como eliminar excesos
en el ejercicio del monopolio, unificar requisitos y modalidades en su
aplicación, prohibir otras cargas o requisitos, y unificar el tratamiento de
productos nacionales e importados con equidad, a su vez, regula este
impuesto y establece un IVA del 5%, permitiendo descontar el IVA pagado
en la producción. Aún así, los departamentos no han realizado el proceso de
selección exigido, pues no ha sido claro para ellos definir las variables
193
técnicas y económicas sobre las cuales los oferentes pueden aplicar a la
licitación pública.
Así que las recomendaciones realizadas por la Comisión, están destinadas o

a eliminar el monopolio rentístico, toda vez que se restringe el ingreso de
agentes privados y el desarrollo del mercado y se pierden oportunidades de
recaudo de impuestos en favor de una explotación monopólica que genera
rentabilidad a los departamentos; o bien, modificar el procedimiento de
acceso sobre los derechos de explotación del monopolio de producción, a
través de una subasta ascendente, cuyo valor mínimo será fijado por la
Asamblea Departamental como un porcentaje sobre las ventas, el contrato
durará entre 5 o 10 años prorrogables hasta por la mitad del tiempo inicial, y
la adjudicación debe respetar la libre competencia.
3.3. Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco
El hecho generador de este impuesto es el consumo de cigarrillos o tabaco

elaborado en la jurisdicción de los departamentos, y su causación es en el
momento de su entrega en fábrica o en planta y para el caso de los
importados al momento de su introducción al país. Los sujetos pasivos son
los productores, importadores y solidariamente con ellos, los distribuidores,
la base gravable es el precio de venta al público certificado por el DANE
para productos nacionales como extranjeros. A partir del año 2019, las
tarifas se actualizan anualmente en un porcentaje equivalente al crecimiento
del índice de precios al consumidor más cuatro puntos, y el componente ad
valorem corresponde a un 10% del precio de venta al público certificado por
el DANE.
En Colombia, se ha expresado que los impuestos que gravan el consumo de

cigarrillos son bajos como proporción del precio final; además el
contrabando ha aumentado 17 puntos (del 13% al 30%) desde la reforma
tributaria de 2016, es decir, el incremento del impuesto específico de $1.400
a $2.100 por cajetilla de 20 cigarrillos, fue el detonante que arribó al valor
más alto del contrabando desde 2011.
Así las cosas, las recomendaciones de la Comisión están encaminadas a

aumentar la tarifa del impuesto ad valorem, pues el valor de cajetilla está por
debajo de la tarifa recomendada por la Organización Mundial de la Salud.
De igual manera, se sugiere ampliar el hecho generador para gravar
cigarrillos electrónicos y vapeadores, siendo lo suficientemente general
como para no estar asociada a la presencia del tabaco, nicotina o humo de
194
cigarrillo, de manera que sean gravados los nuevos sistemas que emerjan en
el futuro.
4. Impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos
El hecho generador de este impuesto es entregar en fábrica o en planta de

cervezas sifones, refajos y mezclas para su distribución, venta, permuta,
publicidad, promoción, donación, comisión, el sujeto pasivo, son los
productores, importadores y distribuidores, la base gravable corresponde al
precio de venta al detal sin incluir el valor de empaques ni envases, y la
tarifa es el 48% de cerveza y sifones y el 20% refajos.
Entre las recomendaciones propuestas por la Comisión, se encuentra migrar

hacia una estructura similar a la del impuesto a licores, estableciendo un
componente específico por grado de alcohol y manteniendo el componente
ad valorem y aplicar una base gravable similar a la existente al impuesto a
licores, teniendo en cuenta el precio de venta al público certificado por el
DANE y los grados de alcohol en presentación de 300 cc.
5. Otros Impuestos
A su vez, se analizaron otros impuestos importantes tales como el impuesto

de delineación, que se causa cuando hay nuevas construcciones o
reparaciones de edificaciones existentes, recayendo sobre quien realice una
construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación de obras y
la tarifa es el 3% del presupuesto de obra. La Comisión sugirió que es
importante definir los elementos esenciales del tributo, y que la autonomía
municipal se preservaría en la fijación de una tarifa dentro de un rango
estipulado por la ley.
En relación a la contribución de obra pública, al ser un impuesto que genera

sobrecostos al gasto público local, la Comisión recomienda flexibilizar la
destinación de recursos de este impuesto, pues grava el gasto municipal y
departamental, pero no le da discrecionalidad al ente territorial para la
ejecución de los recursos, por lo que se sugiere eliminar la destinación
específica para los fondos de seguridad y convivencia ciudadana.
En lo que concierne al impuesto de registro, el hecho generador consiste en
la inscripción de actos, contratos o negocios jurídicos documentales que
deban registrarse a la Oficina de Instrumentos Públicos o Cámaras de
Comercio, el sujeto pasivo son los particulares, contratantes y beneficiarios
del acto, y la base gravable corresponde al valor incorporado en el
195
documento que contiene el acto, contrato o negocio jurídico. Las
recomendaciones realizadas por la Comisión están encaminadas a modificar
el aspecto de territorialidad, toda vez que cuando se trate de bienes
inmuebles, el impuesto se pagará donde esté ubicado el bien, y si está
ubicado en dos o más departamentos, donde esté ubicada la mayor extensión,
también se propone uniformidad de las tarifas en todos los departamentos,
pues en algunos, hay tarifas más altas que en otros.
Entre otros impuestos territoriales que se analizaron se encuentran los

siguientes:
• Sobretasa bomberil: La Comisión recomienda que se imponga o sobre el

impuesto predial unificado, o sobre el impuesto de industria y comercio,
buscando que el mayor número de beneficiarios del servicio de
bomberos financie su funcionamiento, también es pertinente definir un
rango tarifario para esta sobretasa.
• Se sugiere crear un impuesto local a la publicidad que incorpore el

impuesto complementario de avisos y tableros y publicidad exterior
visual, y a largo plazo se grave la publicidad digital.
• Incorporar las actividades económicas degüello y espectáculos públicos

en el Impuesto de Industria y Comercio.
• Eliminar los impuestos a apuestas mutuas, sistema de clubes, casinos y

rifas menores.
• Analizar la procedencia de establecer un impuesto territorial al consumo

de bebidas azucaradas, que genere ingresos fiscales para la provisión de
bienes públicos en salud.
6. Administración tributaria
Este fue uno de los temas en los que la Comisión realizó más
recomendaciones, considerando que debe realizarse una reforma estructural
en la administración tributaria territorial. En primer lugar, la administración
tributaria está definida como el conjunto de funciones de registro,
identificación y autenticación de contribuyentes, procesamiento de
declaraciones y/o emisión de facturas, habilitación de canales de pago,
verificación, recaudo y atención al contribuyente, es decir, tienen la función
de recaudar y controlar los tributos.
196
A nivel internacional, se ha indicado que los aspectos para una
administración tributaria y eficiente son:
• Autonomía: Promueve la independencia en recursos humanos,

financieros, técnicos para facilitar la administración tributaria, pues evita
manipulaciones que afecten la misma.
• Uso de tecnología de la información: Permite automatizar procesos,

ahorrando tiempo y recursos técnicos y financieros, facilitando procesos
de fiscalización y recaudo.
• Cultura de pago: Propender por educar a los ciudadanos para que

contribuyan a la financiación de bienes públicos.
El papel que desarrolla la administración tributaria local es esencial en la

financiación de gasto público de los entes territoriales. Una buena
administración puede ayudar a aumentar el recaudo fiscal sin tener que
aumentar tarifas o disponer nuevos hechos generadores. La perspectiva
internacional ha indicado que es necesario implementar el modelo de
cumplimiento cooperativo que consiste en fijar la administración tributaria
como un proceso colaborativo, a través de diferentes prácticas a saber:
Promover y mejorar los procesos de integración institucional. La

integración entre diferentes instituciones del orden local, departamental y
nacional puede generar economías de escala y mejorar la eficiencia en la
recaudación de impuestos.
Enfoque en el cliente. Las administraciones tributarias deben avanzar hacia

un enfoque en el que los contribuyentes son clientes. Son los contribuyentes
quienes pueden brindar mejor calidad de los datos que pueden redundar en
un mejor desempeño para la administración tributaria.
Desarrollo de los recursos humanos. El desarrollo profesional del equipo de

administración tributaria debe ser una prioridad, por lo que deben darse las
garantías de formación para que el personal relacionado con la
administración tributaria esté preparado y pueda tomar decisiones acertadas.
Fomentar la rendición de cuentas de las administraciones tributarias. La

administración tributaria debe ser ejemplo en el manejo de recursos públicos
con el objetivo que los ciudadanos estén dispuestos a cumplir
197
voluntariamente con sus obligaciones sabiendo que dichos recursos tienen el
objeto de mejorar la oferta de bienes públicos locales.
Fortalecer la eficacia del área de fiscalización. La fiscalización debe

asegurar el cumplimiento íntegro y oportuno de las obligaciones tributarias,
sean sustanciales, como el pago de la obligación, o simplemente formales,
como la inscripción en el registro de contribuyentes, presentación de
declaraciones.
Migración a procesos interactivos basados en la tecnología de las

comunicaciones. El uso de la tecnología de la información debe ayudar a
aumentar la eficiencia con la cual se ejecuta la administración tributaria. La
disposición de canales virtuales de comunicación y medios de pago
electrónicos facilita la prestación de servicios tales como el registro de
contribuyentes, el procesamiento de declaraciones y pagos, el control de la
recaudación, los apoyos al área de fiscalización y la cobranza coactiva, entre
otros.
Creación del Estatuto Tributario Territorial. Se recomienda crear el estatuto

tributario territorial que, en la parte sustantiva, unifique la normativa
existente en materia de tributos territoriales y aclare vacíos en los elementos
del impuesto, los hechos generadores, sujetos pasivos, sujetos activos y
bases gravables deben tener una definición común para todas las
jurisdicciones y en materia de tarifas, el estatuto establecería un rango
permitido dentro del cual los gobiernos locales tendrían autonomía de
definirla.
En relación a los procedimientos, el estatuto tributario territorial establecería

lineamientos generales en materia de declaración, liquidación, fiscalización
y sanción que los entes territoriales no pueden modificar. Respecto a las
sanciones, el estatuto incorporaría los avances en derecho sancionatorio
discutidos en el marco de la academia, unificando el cuerpo normativo y
estableciendo sanciones que sean acordes al principio de proporcionalidad.
Adicionalmente, para fortalecer el marco institucional basado en una
administración por colaboración, se recomienda fortalecer la DAF
(Dirección General de Apoyo Fiscal), otorgando más recursos, personal y
competencias para centralizar los estatutos territoriales actualmente vigentes
e incrementar su presencia territorial, así como también:
• Consolidar procesos de formación de capital humano para la

administración tributaria.
198
• Implementar sistemas de preliquidación para facilitar el trabajo a los
contribuyentes, con el objeto de brindar la facilidad de declarar sus
impuestos de manera automatizada.
• Fortalecer canales no presenciales de declaración y liquidación de

obligaciones tributarias.
• Unificar formularios y calendarios tributarios de las autoridades locales.
En el mismo sentido, resulta importante hacer mención de una propuesta que

a pesar de no haber sido publicada por el Informe de Expertos en Impuestos
Territoriales, se debatió e incluso se ha comentado desde la Comisión de
Expertos del 2015, y se trata del Tribunal Fiscal.
7. Tribunal Fiscal
La primera mención que se realizó sobre esta institución fue en 2015 a través
de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria,
en la que se planteó la necesidad de crear un tribunal jurídico administrativo,
conformado por expertos en materia de impuestos, adscrito al Ministerio de
Hacienda pero autónomo e independiente en sus decisiones, siendo la última
instancia en sede administrativa antes de acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa.
Para justificar su creación, resulta necesario observar los problemas de la

justicia actual, pues la falta de acceso a la justicia para todos los ciudadanos,
la congestión de los despachos y la mora en la resolución de procesos, evitan
que se materialicen los principios de eficiencia y celeridad. Es por ello que
en el Plan Sectorial de Justicia Moderna con transparencia y equidad, se han
establecido algunas medidas para reformar la justicia que hoy conocemos.
Entre las medidas a adoptar se encuentran:
• Fortalecer la transparencia y apertura de datos de la Rama Judicial

• Fortalecer la autonomía e independencia judicial, administrativa y
financiera
• Modernización tecnológica en la Justicia.
• Atraer, desarrollar y mantener a los mejores servidores judiciales.
De igual manera, para realizar una eficiente reforma a la justicia, es

necesario ajustar la vía gubernativa, por lo que el Tribunal Fiscal surge con
199
la idea de abrogarse funciones como: resolver recursos de reconsideración
interpuestos ante la administración tributaria nacional y territorial, resolver
controversias que se suscitan entre el Departamento o Distrito o entre entes
territoriales y contribuyentes, dirimir controversias tributarias relacionadas
con el sujeto activo del impuesto, liberando así a los contribuyentes de
asumir discusiones con una o varias jurisdicciones, resolver las cuestiones de
competencia que se susciten en materia tributaria, resolver las quejas que
presenten los deudores tributarios contra las actuaciones o procedimientos
que los afecten directamente, promover la investigación jurídica tributaria e
impartir cursos de estudios superiores en derecho tributario.
En cuanto a la organización del Tribunal Fiscal, se sugiere que sean seis

miembros, un Secretario General y un Presidente: y que cumplan los
siguientes requisitos:
• Ser colombiano, con domicilio en el país, con un mínimo de quince (15)

años de ejercicio de la respectiva profesión de los cuales mínimo diez
(10) años sean en el ejercicio del derecho tributario.
• Tener especialización en derecho tributario o afín conforme a la

reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
• El presidente y los demás miembros del Tribunal Fiscal serán
nombrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Tribunal Fiscal estará dividido en dos salas, así:
SALA 1: conocerá las apelaciones en contra de actos administrativos de

determinación de impuestos y los referidos a las controversias de impuestos
territoriales entre los distintos entes, sobre la sujeción activa de los tributos.
SALA 2: Tendrá competencia para conocer, entre otras, las apelaciones a los
procedimientos sancionatorios, devolución de impuestos.
Algunas de las ventajas que se encuentran con ocasión a la creación del

Tribunal Fiscal son: que la decisión corresponde a un órgano desvinculado
de quien dictó el acto que se revisa, lo que le otorga mayor grado de
objetividad al recurso que resuelve el superior jerárquico, sus integrantes son
expertos en las materias a las que se refieren las reclamaciones,
confiriéndose un alto grado de especialidad, y cuando existan casos más
200
complejos, se resuelve por mayoría a través del órgano colegiado, que le
otorga mayor probabilidad de acierto a la decisión.
Entre los aspectos que deben tenerse en cuenta para la creación de este
Tribunal, se encuentra el uso de la tecnología de la información y la
sistematización de datos, a través de las siguientes medidas:
a. Sistematizar las líneas jurisprudenciales del Consejo de Estado

b. Crear un expediente electrónico que contenga todas las actuaciones
del proceso administrativo.
c. Buscar que los Magistrados tengan acceso a los actos
administrativos que ha emitido la administración tributaria y las
pruebas que obran dentro del proceso
d. Implementar la tecnología 4.0 que procure la seguridad de la
información del expediente electrónico y la implementación de un
software que contenga los antecedentes del proceso, las pruebas que
se han aportado.
e. Es importante que el tribunal revista características de sencillez y
simplicidad para el acceso al proceso administrativo por parte de los
contribuyentes.
f. Facilidad de aportar pruebas pertinentes por parte de los
contribuyentes
g. Tribunal Fiscal dictaría un fallo como última instancia en vía
gubernativa.
h. Los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, tengan la
posibilidad de contar con un expediente electrónico en el que el
proceso administrativo este completamente automatizado, con el fin
de agilizar su pronunciamiento frente al tema.
A su vez, es importante implementar la notificación electrónica al Tribunal

Fiscal, teniendo como precedente la Resolución No. 38 del 30 de abril de
2020 expedida por la DIAN, en los siguientes puntos:
a. De conformidad con lo previsto en los artículos 563, 564, 565 y 566-

1 del Estatuto Tributario, la notificación electrónica es aquella en la
que de manera preferente se pone en conocimiento de los
administrados el contenido de un acto administrativo particulares y
concreto, con el fin de garantizar el conocimiento del mismo de
manera clara y cierta, y de esta forma, permitir el derecho de defensa
y contradicción a los administrados, a través del correo electrónico
reportado en el RUT.
201
b. Práctica de la notificación electrónica: El Tribunal Fiscal remitiría
una copia del acto administrativo a la dirección de correo electrónico
que el Administrado haya informado en el RUT, y la notificación
electrónica se entenderá surtida, para todos los efectos legales, en la
fecha del envío del acto administrativo en el correo electrónico
autorizado.
c. Se puede recurrir a medios electrónicos complementarios de
publicidad de los actos administrativos, a través de bandeja de
comunicados en el Portal del Tribunal Fiscal, o a través de mensajes
de texto.
d. Consolidación del RUT: Suministrar en el RUT, información real
sobre sus datos de identificación, ubicación y clasificación. Por lo
tanto, el administrado deberá:
i) Suministrar sus datos reales de dirección electrónica y número de
teléfono celular, para facilitar la comunicación con la UAE-DIAN.
ii) Verificar que su dirección de correo electrónico registrada en el
RUT esté vigente y correcta.
iii) Responder por la seguridad y adecuada administración de la
dirección de correo electrónico suministrada en el RUT, así como de
los permisos que dé a terceros para que accedan a ella.
iv) Realizar la correspondiente actualización de sus datos
registrados en el RUT, cada vez que presente un cambio en los
mismos.
Conclusiones
El análisis propuesto por la Comisión de Estudio del Sistema Tributario

Territorial, identificó los principales problemas de los impuestos
territoriales, tanto municipales como departamentales, en lo que refiere a su
recaudo y administración por parte de las entidades territoriales, trayendo
consigo aspectos de derecho comparado que son importantes para las
modificaciones respectivas del Impuesto Predial, Impuesto de Industria y
Comercio, Impuesto de Vehículos entre otros.
En lo que concierne al Impuesto Predial Unificado, uno de los aspectos más

importantes que hace referencia al catastro multipropósito, está siendo
implementado en el país a través del Instituto Colombiano Agustín Codazzi,
dando cumplimiento a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022, sin embargo, con el objeto de aumentar el recaudo se hace
necesario agregar a los sujetos pasivos que realicen otras maneras de
tenencia de los bienes inmuebles.
202
El Impuesto de Industria y Comercio es el impuesto municipal al que debe
modificarse por completo, con el fin de mejorar su recaudo y solucionar
problemas de territorialidad, es por ello que la recomendación más idónea y
eficaz para su reforma, es el impuesto de renta municipal bien estructurado
sin causar conflictos de doble tributación, toda vez que permitiría una mejor
fiscalización por parte de la administración tributaria territorial.
Las estampillas deben eliminarse por completo, pues implican costos de
transacción lo suficientemente altos que desincentivan la contratación
pública y el suministro de bienes públicos, sin embargo, si se adopta esta
recomendación debe ser gradual, por lo que mientras tanto podría optarse
por verificar que su creación sea conforme al principio de legalidad del
tributo, esto es, a través de una ley que autorice las estampillas municipales y
departamentales.
En relación al impuesto al consumo, la Comisión pretende eliminar cualquier

figura de monopolio rentístico del Estado, esto, para incentivar la libre
concurrencia y eliminar trámites que hacen tediosa la contratación de un
privado para desarrollar esta actividad, también se recomiendan soluciones
para dirimir conflictos de la base gravable y adoptar medidas que prevengan
delitos como el contrabando.
Uno de los aspectos más importantes es la modificación de la estructura de la

administración tributaria territorial, basado en el principio de colaboración,
es de suma importancia la creación de un Estatuto Tributario Territorial que
contenga normas sustanciales y procedimentales uniformes, pues esto
evitaría acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para solucionar
conflictos entre contribuyentes y entidades territoriales.
La creación de un Tribunal Fiscal, a pesar de que no fue sugerida en las

recomendaciones del Informe Final, es una figura que debe implementarse
en el país para efectos de materializar principios de justicia y eficiencia
tributaria, esto aunado a la reforma del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que procura aliviar la
congestión judicial que es muy común en esta jurisdicción; por lo que debe
ser un punto a desarrollarse en un mediano plazo.
Finalmente, este informe fue presentado al Gobierno Nacional en el mes de

agosto de 2020, y le es dado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
examinar las recomendaciones allí dadas y presentarlas al Congreso de la
República para que inicie con el estudio y el proyecto de ley de la reforma de
impuestos territoriales en Colombia.
203
Bibliografía
1. Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial. (2020).

Informe Final.
2. Función Pública (2021). Descentralización. Recuperado de:
https://www.funcionpublica.gov.co/glosario/-
/wiki/Glosario+2/Descentralizaci%C3%B3n
3. OCDE. (2019). Asymmetric decentralisation: Policy implications in
Colombia. OECD Multi-Level Governance Studies.
4. Plan Decenal 2017-2027 “Perspectivas y retos de la justiciar
tributaria en Colombia.
5. Plan Sectorial. Justicia Moderna con transparencia y equidad 2019-
2022.
204
Actualidad del ICA y cumplimiento de
los contribuyentes del impuesto
Autor: Andrés Nicolás Bustos Buitrago77
Cargo: Senior / Impuestos y Servicios Legales
Sumario
Introducción; 1. ICA pagado y su tratamiento en el impuesto sobre la renta

frente a los límites de deducción. 2. ICA y sus efectos por la pandemia 3.
Informe Comisión de Expertos de Impuestos Territoriales – iniciativa de
simplificación 4. Los desafíos en materia de ICA para el empresariado; 5.
Conclusiones; 6. Bibliografía.
Resumen
En Colombia existen diversas obligaciones tributarias que, debido al gran

volumen, multiplicidad de tributos y a la potestad que tienen los entes
territoriales para definir los elementos de los impuestos, vienen generando en
el día a día, una alta carga administrativa en el compliance para el
empresariado del país. El 2020 fue un año atípico por diversos factores como
las actualizaciones constantes en los calendarios de vencimientos y la
multiplicidad de normas que se introdujeron en un corto periodo, un año
lleno de retos para el empresariado colombiano que enfrentó una dura crisis
en los flujos de caja, dado que el mercado se encontraba “congelado” y la
generación de ingresos cada día se convertía en un tema crítico para para el
sostenimiento de los empleos, pago de proveedores y demás obligaciones
conexas con los grupos de interés de las compañías.
Tal situación, conllevó a que desde el orden de nacional se “flexibilizaran”

ciertas medidas con el ánimo de que los contribuyentes pudieran cumplir sus
obligaciones en este complicado entorno económico y social, , y aunados a
este esfuerzo, las administraciones locales emitieron normas que aumentan
77
Profesional en manejo de microcréditos de la Universidad Minuto de Dios, estudiante
de Contaduría Pública de la misma universidad, participante en cursos de actualización
tributaria y contable, cuenta con experiencia por más de 6 años en firma de asesoría
tributaria nacional y territorial. Actualmente se desempeña como senior de la línea de
Tax Technology Services de Crowe Co S.A.S.
205
los plazos para cumplir con las obligaciones, así como también, empezaron a
permitir el uso de medios electrónicos para la presentación de las
declaraciones tributarias preparadas por los contribuyentes.
Todos estos cambios e introducciones normativas de los municipios y

departamentos, generan una necesidad para las compañías de contar con
sistemas novedosos para el cumplimiento de las obligaciones territoriales;
así como un respaldo en cuanto al análisis y pruebas frente a las
controversias que se generan entre los municipios por falta de claridad
normativa, que dificultan la consecución de la normatividad aplicable y la
comunicación con los entes encargados en las 1.123 jurisdicciones; lo cual
convierte a los impuestos territoriales en tributos con la más alta complejidad
desde el punto de vista administrativo y de control.
El Impuesto de Industria y Comercio, (En adelante “ICA”) es uno de los

impuestos más controvertidos por los contribuyentes, las últimas reformas
tributarias (Ley 1819 de 2016 y la Ley 2010 de 2019) introdujeron
precisiones a los tributos territoriales, sin embargo, era notable la necesidad
de un análisis exhaustivo de estos impuestos, por lo cual, se creó la
Comisión de Expertos para el Estudio del Sistema Tributario Territorial,
importante comité que presentó su informe final con una serie de
recomendaciones con el ánimo de generar una mayor eficiencia en el sistema
de impuestos territoriales.
Palabras claves
Impuestos Territoriales; Informe de Comisión de Expertos, Impuesto de

Industria y Comercio, Autorretención, Contribuyentes, Actividades
Gravadas, Exenciones, Descuentos.
Introducción
El cumplimiento de las obligaciones tributarias territoriales en Colombia ha

sido durante varios años para el empresariado colombiano un reto con la
mayor dificultad en su cumplimiento, análisis y presentación, debido a la alta
carga administrativa y de control asociada a la dispersión normativa derivada
de la autonomía municipal prevista en la Constitución Política de 1991, en la
cual Colombia se organizó como una Republica unitaria descentralizada.
Dicha autonomía genera que cada municipio tenga (estatutos tributarios,
resoluciones y normas independientes) los cuales son regidos en general por
los parámetros establecidos en la Ley 14 de 1983.
206
En el 2020 tal complejidad se agudizó por dos factores (i) la pandemia
generada por el COVID 19 y (ii) el cambio de administraciones municipales
que se dio a inicio del año, que se tradujo en un aumento de la carga
administrativa para los contribuyentes. De otra parte, el ICA toma
actualmente gran importancia en la determinación del impuesto sobre la
renta y complementarios, toda vez que la Ley 1943 de 2018 y la Ley 2010 de
2019 brindaron la posibilidad a los contribuyentes de tomar como deducción
en la depuración del impuesto el total del ICA pagado, o de llevar el 50% del
mismo como descuento tributario. Estos serán los principales aspectos de
análisis a tratar en el presente artículo.
1. ICA pagado y su tratamiento en el impuesto sobre la renta frente a

los límites de deducción.
El Impuesto de Industria y Comercio, grava las actividades económicas a

nivel local, y se genera por la realización de actividades industriales,
comerciales, y de servicios. Este impuesto fue estructurado por la ley 14 de
1993 donde se definieron sus elementos principales y las reglas de
territorialidad que permiten definir de forma general quienes deben pagar
dicho impuesto, cuando se paga, y la base de liquidación de este.
Por definición general, y de acuerdo con lo que habían definido las normas
tributarias, el impuesto de industria y comercio es una expensa deducible en
la depuración de la base gravable del impuesto sobre la renta. Sin embargo,
la ley 2010 del 2019 modificó artículo 11578 del estatuto tributario señalando
lo siguiente:
“El contribuyente podrá tomar como descuento tributario del impuesto
sobre la renta el cincuenta (50%) del impuesto de industria y comercio,
avisos y tableros.
Para la procedencia del inciso anterior, se requiere que el impuesto de

industria y comercio, avisos y tableros sea efectivamente pagado durante el
año gravable”.
78
Art 115 DEDUCCION DE IMPUESTOS PAGADOS Y OTROS
Es deducible el cien por ciento (100%) de los impuestos, tasas y contribuciones,
que efectivamente se hayan pagado durante el año o periodo gravable por parte del
contribuyente, que tengan relación de causalidad con su actividad económica, con
excepción del impuesto sobre la renta y complementario.
207
Se puede apreciar entonces como en la vía de conceder opciones a los
contribuyentes para planear dentro del marco legal y hacer más equitativa la
carga tributaria determinada, se plantea la posibilidad de tomar como
descuento tributario el 50% del impuesto de industria y comercio pagado en
el año gravable. Es importante aclarar que el tratamiento expresado en el
inciso anterior es opcional para el contribuyente y va sujeto a la evaluación
que desde el punto de vista de optimización tributaria haga este para
identificar el mejor camino a seguir analizando el escenario más
conveniente.
Teniendo en cuenta las modificaciones realizadas en la concepción territorial

del impuesto de industria y comercio, las compañías sufrieron impactos
sobre su flujo de caja por el año 2020, con la reducción en los ingresos a
causa de la pandemia, reducción que se dio en promedio hasta en un 50%.
En el 2020 según pronosticaba Fedesarrollo “El país empezará a sentir los
estragos más fuertes en el segundo semestre del año donde se prevé una
reducción en el crecimiento económico superior al 9%.”79 Decrecimiento
que efectivamente se dio, y que se va a ver reflejado en la declaración de
renta de las compañías y por ende en los límites de a los descuentos
tributarios como se describe con mayor profundidad en el punto N° 2 de los
escenarios planteados.
Tal situación, obliga a los contribuyentes a realizar labores de planeación

con proyecciones que comprenden los siguientes escenarios:
1. Tomar como deducción el 100% del impuesto de industria y

comercio pagado, en este escenario no aplicarían las limitaciones
previstas en el artículo 259 del E.T. y el contribuyente podría
aprovechar en su totalidad el valor pagado. Sin embargo, es
importante recordar que las deducciones afectan la base gravable del
impuesto, es decir la renta líquida, con lo cual en principio solo se
recupera el 33% del valor pagado (O el % de tasa nominal de renta
aplicable en el periodo gravable), mientras que los descuentos
tributarios afectan directamente el impuesto liquidado, dando
oportunidad de aprovechar hasta el 50% del valor pagado.
79
Centro de Investigaciones Económicas de Fedesarrollo
208
2. Llevar como descuento tributario del impuesto sobre la renta el 50%
del impuesto de industria y comercio, es importante mencionar que
bajo lo descrito en la norma no se estipula dicho descuento sobre los
impuestos complementarios. En este escenario tendría que
observarse de manera adicional la limitación establecida en el
artículo 259 del E.T. que indica que en ningún caso el valor de los
descuentos tributarios puede exceder el valor del impuesto básico de
renta, y el valor del impuesto después de descuentos no puede ser
inferior al 75% del impuesto determinado por el sistema de renta
presuntiva (En marchitamiento) con lo cual parte del descuento
tributario podría desaprovecharse. Este descuento será procedente de
igual forma para las autorretenciones efectivamente pagadas en el
periodo gravable.
||
Cuando la norma brindo la posibilidad de tomar el descuento tributario fue
expedida, se hablaba de una tercera alternativa que consistía en optar por el
descuento tributario del 50% sobre impuesto de industria y comercio, avisos
y tableros y adicional deducir el 50% restante, posición que era altamente
riesgosa y que de acuerdo con los pronunciamientos de la administración
tributaria no es procedente bajo la tesis de los beneficios concurrentes.
Los contribuyentes, deben entonces analizar el escenario más favorable, por

ejemplo, no resulta propicio para las compañías que vienen presentando
perdidas de años anteriores tomar como descuento tributario el impuesto de
industria y comercio efectivamente pagado por el efecto que tienen los
limites mencionados. Finalmente es importante mencionar que el porcentaje
de descuento tributario aumenta al 100% en el año 202280, y que la posición
de la administración tributaria sobre el aprovechamiento en periodos
posteriores de los montos que el contribuyente no puede tomar como
descuento tributario en el periodo del pago, es que estos no procederían, toda
vez que la norma no indica como en el caso de otros descuentos tributarios
en cuantos periodos adicionales podrían aprovecharse tales excesos.
2. El ICA y sus efectos en la pandemia
Con regularidad las declaraciones anuales del Impuesto de Industria y

Comercio cuentan con vencimientos en un 84%81 en el primer cuatrimestre
80
Parágrafo 1. Artículo 115 Estatuto Tributario.
81
Crowe CO. Diligenciamiento calendario tributario. (Gráfica elaborada a partir de
datos recogidos por la organización). 2020
209
del año (Enero – Febrero – Marzo – Abril), representado de la siguiente
manera:
82
NUMERO DE
VENCIMIENTOS MUNICIPIOS
ENERO 19
FEBRERO 85
MARZO 603
ABRIL 241
OTROS MESES 155
CORREGIMIENTOS
DEPARTAMENTALES 20
TOTAL 1123
Como se puede evidenciar en el mes de marzo y abril se concentran el mayor

número de vencimientos anuales del total de municipios de Colombia. Con
la declaratoria de emergencia por la pandemia y la primera cuarentena a
nivel nacional el día 19 de marzo de 2020, coincidieron tales medidas con
las fechas en la cual el mayor número de contribuyentes se encontraban en
las labores de liquidación y presentación de las declaraciones con fechas de
vencimientos próximas, y si bien era necesario explorar alternativas que
permitieran a los contribuyentes cumplir en debida forma tales obligaciones,
en virtud del Estado de Emergencia Sanitaria ocasionado por la propagación
del Covid-19, se generaron grandes problemas en la economía mundial,
nacional y territorial, el recaudo del impuesto se hizo aún más necesario con
el objeto de obtener los recursos necesarios para atender tal emergencia.
Es así como deben atenderse dos situaciones, la primera tiene que ver con la
dificultad por parte de los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones
con la cuarentena estricta dictada por el Gobierno Nacional y la segunda, con
la necesidad de los municipios para recaudar el impuesto con el objeto de
soportar los meses que se aproximaban con una economía totalmente
congelada, el desempleo en crecimiento y una crisis que se agravaba con el
paso del tiempo.
82
210
Ahora bien, teniendo en cuenta el estado de emergencia en que se encontraba
el país, los contribuyentes debieron atender las actualizaciones de fechas de
vencimientos de las declaraciones realizadas por parte de los entes
territoriales, las cuales se realizaban día a día por medio de resoluciones
especiales y/o decretos que ampliaban las fechas de vencimiento para la
presentación de las declaraciones, reducción de tarifas y beneficios por
pronto pago de las declaraciones. Luego de un detallado análisis normativo
tenemos las siguientes cifras durante el año 2020:
83
Número de municipios y
Tipo de modificación
actualizaciones
Calendario Tributario 155
Forma de presentación de las declaraciones 15
Formas de pago. 6
Otras normas. 35
Total 211
Como puede apreciarse, solo el 19% de los municipios realizaron algún tipo
de modificación frente a la declaratoria de emergencia producto de la
pandemia, lo cual implica para los contribuyentes un alto nivel de riesgo
asociado a las labores de cumplimiento tributario del ICA y sus
complementarios. Es por esto que se vio la necesidad que los entes
municipales facilitaran la forma de presentación y pago de las declaraciones,
con firma litográfica, pago por transferencia electrónica o vía PSE y la
presentación de las declaraciones por medio de correo electrónico y/o por
página web ante la declaratoria de cuarentena estricta. En este punto es
importante anotar que la Ley 527 de 199984, indica en su artículo 2, que debe
entenderse por mensaje de datos atendiendo a la validez de la información
enviada por medios electrónicos, manifestando que es:
“La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada

por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros,
el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), internet, el correo electrónico, el
telegrama, el télex o el telefax,”.
83
84
Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de
datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las
entidades de certificación y se dictan otras disposiciones.
211
Teniendo en cuenta lo anterior, existe un sustento normativo con el cual las
administraciones municipales pueden implementar sistemas y mecanismos
para que los contribuyentes cumplan de forma remota sus obligaciones
tributarias oportunamente y en debida forma, facilitando la presentación y
pago de los tributos, y asegurando en tiempo real la lectura y guardado de las
declaraciones.
El Covid-19nos enfrentó a una época donde se demuestra que la

digitalización es el camino de todos los procesos en todos los sentidos, con
el ánimo que estos sean ágiles, confiables y seguros para el contribuyente y
para los entes de control encargados del recaudo. En ese sentido, es
indispensable contar con un sistema tecnológico que permita realizar de
manera remota el cumplimiento y seguimiento de las obligaciones. Sin
embargo, el cambio tecnológico puede no ser suficiente sin la unificación de
actividades económicas, tarifas y periodicidades.
Así las cosas, puede afirmarse que el empresariado colombiano se enfrenta a

tiempos difíciles, en los que debe tomar decisiones inteligentes para perdurar
en el tiempo, y poder continuar la senda del desarrollo económico con
eficiencia y sin riesgos, pero tal camino debe ser recorrido de la mano con
unas entidades territoriales que reconozcan las dificultades derivadas de la
dispersión normativa y demás inconvenientes analizados en un contexto que
no es normal por cuenta del Covid-19.
3. Informe Comisión de expertos territorial – iniciativa de

simplificación Comisión de expertos territoriales – iniciativa de
simplificación
El 21 de junio de 2019, el Gobierno Nacional conformó la Comisión de

Expertos para el estudio del régimen tributario departamental, distrital y
municipal de acuerdo con lo señalado por la Ley de Crecimiento Económico.
La Comisión, conformada por nueve miembros ad honorem, tuvo como
propósito estudiar los principales impuestos municipales y departamentales
dentro del marco general de la descentralización.
Colombia ha presentado tradicionalmente una gran heterogeneidad regional

que se manifiesta en desigualdad en índices de pobreza, desarrollo
institucional y violencia, entre otros. Por esto, la comisión de expertos centro
esfuerzos en analizar medidas que permitan la simplificación de los
impuestos.
212
Ahora bien, la norma es precisa en decir que la Comisión podría presentar
mesas de trabajo para deliberar elementos importantes en cada una de las
materias que serían objeto de estudio (impuestos, tasas y contribuciones y
otras particularidades asociadas). Sobre este punto se deberán presentar cada
6 meses a la secretaria de hacienda y crédito público informes y propuestas
consistentes, las cuales serán sometidas a consideración por el ente
correspondiente. Así mismo las entidades públicas del orden nacional y
territorial estarían en la obligación de otorgar a la Comisión la información
pertinente para desarrollar a cabalidad sus funciones.
La Comisión presentó varios análisis de los impuestos territoriales entre los

cuales se encuentra el Impuesto de Industria y comercio ICA, sobre el cual
realizó algunas recomendaciones en las que se encuentran las siguientes:
1. Precisar el hecho generador del impuesto.

2. Aplicabilidad y adopción de criterios de sujeción en el marco de la
iniciativa BEPS: El surgimiento de modelos de negocio basados en
plataformas digitales, comercio electrónico y economía colaborativa
facilitan las transacciones transfronterizas y aumentan la
disponibilidad de bienes para los consumidores.
3. Eliminar el impuesto complementario de avisos y tableros para el
ICA
4. Unificar los formularios de retención y autorretención a nivel
nacional.
5. Revisar la prohibición de gravar actividades establecidas en el
artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986
6. Prescindir del descuento sobre el impuesto a la renta establecido en
el artículo 115 de la Ley 2010 de 20
Se presentaron muchas recomendaciones más, siendo estas las más

significativas. Sin embargo, una de las más importantes y novedosas en aras
de la simplificación tributaria es la de remplazar el Impuesto de industria y
comercio, indicando:
“Para la modificación del ICA se contemplan tres propuestas de sustitución:

un impuesto municipal de renta, una sobretasa única territorial a IVA e
impuesto al consumo local. El ICA es un gravamen directo cuya base son los
ingresos brutos y, por esta razón, dada la tasa impositiva, el impuesto como
proporción de las utilidades de las firmas puede variar sensiblemente. Por
otro lado, la dispersión de tasas impositivas y las diferentes prácticas de los
municipios en lo referente a la administración tributaria aumentan la
213
complejidad del impuesto y la dificultad de cumplimiento para los
contribuyentes. Las tres propuestas que se presentan a continuación buscan
reducir tanto la falta de equidad horizontal como los problemas de
administración tributaria.85
Finalmente, el informe de los expertos contiene un total de 316 páginas e

indican como conclusión que “El diagnóstico y las recomendaciones
contenidas en este informe son una oportunidad para abrir un debate
nacional sobre los impuestos locales en Colombia, y la continuación del
esfuerzo por hacer el sistema tributario territorial más eficiente, reactivar la
economía de las regiones, y combatir la evasión y la elusión fiscal.”86
4. Los desafíos en materia de ICA para el empresariado.
Son muchos los retos que enfrentan los contribuyentes del impuesto de
Industria y Comercio, para su determinación, debida aplicación de tarifa y
liquidación de impuestos complementarios, pago de las declaraciones y
presentación de estas, para así cerrar la obligación sustancial (El pago) y la
obligación formal (La presentación). El panorama que muestra las recientes
reformas tributarias y las particularidades que se vivieron el 2020, debido a
los dos factores antes mencionados que son la pandemia y el cambio de
alcaldes en cada administración municipal no deja de intranquilizar al
empresariado colombiano, teniendo en cuenta el evidente crecimiento de
actualizaciones que se presentaron y de las obligaciones tributarias tanto
departamentales como municipales.
En consideración con lo anteriormente expuesto, la opción de invertir en

tecnología que le permita cumplir con las obligaciones se hace más
necesario, igualmente, contar con personal cada día más capacitado, sin que
esto mitigue el riesgo latente asociado a las dispersiones normativas y la
difícil consecución de la información relacionada con impuestos, tasas y
contribuciones . Adicionalmente, y en el peor escenario un número
importante de contribuyentes se han visto obligados a pagar sanciones e
intereses derivados del inadecuado cumplimiento de las obligaciones
asociadas al impuesto de industria y comercio.
85
Informe de la comisión de expertos – Comisión de estudio del sistema tributario
territorial – Informe Final – Cap. Industria y comercio Pagina. 130 - 137
86
Informe de la comisión de expertos – Comisión de estudio del sistema tributario
territorial – Informe Final – Conclusiones Pagina. 316
214
La simplificación en la forma de presentación y pago de las declaraciones
ante los entes territoriales que en buena medida exigen que la misma se haga
en sus instalaciones y en medio físico. Sin embargo, el Gobierno Nacional
muestra que está dando pasos hacia la simplificación del cumplimiento de
las obligaciones de carácter formal y sustancial iniciando por las compañías
acogidas al régimen simple de tributación, y con el informe de la comisión
de expertos, esperamos que se tomen medidas que permitan al empresariado
cumplir de manera efectiva con esta ardua tarea.
Frente a la presentación de declaraciones, se han visto avances importantes

como lo indicado en el artículo 143 de la Ley 1819 de 2016:
“Para efectos de la presentación de la declaración y el pago, los municipios

y distritos podrán suscribir convenios con las entidades financieras
vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, con cobertura
nacional, de tal forma que los sujetos pasivos puedan cumplir con sus
obligaciones tributarias desde cualquier lugar del país, y a través de medios
electrónicos de pago, sin perjuicio de remitir la constancia de declaración y
pago a la entidad territorial sujeto activo del tributo. La declaración se
entenderá presentada en la fecha de pago siempre y cuando, el pago se haya
realizado dentro del término establecido, y se remita dentro de los 15 días
hábiles siguientes a dicha fecha”
Lo anterior, brinda a las compañías un término de 15 días hábiles después

del pago para cumplir con el proceso de presentación ante el municipio, es
importante mencionar que dicho artículo se podrá aplicar siempre y cuando
en la declaración resulte valor a pagar, para las declaraciones en 0, por no
tener valor a pagar no se encuentran cubiertas y deben ser enviadas
(presentadas) a los municipios conforme a los dispuesto en las normas
aplicables municipales dentro de las fechas de vencimientos publicadas.
Sobre los municipios que solicitan que la presentación de las declaraciones
se haga en medio físico, es importante mencionar se han llevado a cabo
iniciativas como hacer uso del artículo 2 de la Ley 527 de 1999 que dio
plena validez a la información enviada en medio electrónico o mensajes de
datos, definiendo que estos deben entenderse como:
“La información generada, enviada, recibida, almacenada o
comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como
pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI),
internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax,”.
215
Ahora bien, los artículos 5, 6, 7 y 8 de la misma Ley, indican que el envío
por medio electrónico de documentación para “cualquier norma que requiera
que la información sea presentada y conservada en su forma original” se
satisface con un mensaje electrónico sí:
“a) Existe alguna garantía confiable de que se ha conservado la
integridad de la información, a partir del momento en que se generó
por primera vez en su forma definitiva, como mensaje de datos o en
alguna otra forma;
b) De requerirse que la información sea presentada, si dicha

información puede ser mostrada a la persona que se deba presentar.
Lo dispuesto en este artículo se aplicará tanto si el requisito
establecido en cualquier norma constituye una obligación, como si
las normas simplemente prevén consecuencias en el caso de que la
información no sea presentada o conservada en su forma original.”
En ese entendido, es importante aclarar que la norma ha brindado a los datos

electrónicos una validez que incluso llega a equipararse a los documentos
físicos, es por ello, que la Administración Pública en cumplimiento de sus
funciones, no le es posible desconocer la presentación de estos cuando se
realiza de manera electrónica entiéndase, a través de correo electrónico.
Finalmente, el ejercicio de las labores de compliance nos ha permitido

identificar diferentes aspectos críticos sobre los cuales vale la pena referirse
en los párrafos siguientes por sus particularidades: (ver siguiente página)
Obligaciones de industria y comercio y formas de pago:
OBLIGACIONES Y FORMAS DE PAGO

Pago en
Pagos Pagos vía Pago la
Obligaciones Sin
Impuesto con transferencia vía secretaria
en Colombia identificar
cheque electrónica PSE de
hacienda
ICA Anual 1123 135 738 146 67 37
Retenciones de
ICA 1103 77 899 66 33 28
Autorretenciones
de ICA 405 50 320 28 7 0
216
87
Las obligaciones que se evidencia como “Sin identificar” se encuentran los

corregimientos departamentales en los cuales el ingreso que se percibe se
debe llevar a la cabecera y el ingreso que no se logre identificar se debe
llevar proporcionalmente a todos los municipios conforme a sus ingresos
percibidos.
Inscripción como contribuyente del impuesto de industria y comercio.
FORMAS DE INSCRIPCIÓN
750
800
700
600
500
322
400
300
200 41
10
100
0
FORMULARIO CARTA POR LA WEB SIN
LITOGRAFICO INTENCIÓN DE INFORMACIÓN
INSCRIPCIÓN
88
El 4% de los municipios no han establecido la forma de inscripción en el

RIT Lo anterior muestra un aumento importante en la adopción del registro
de información tributaria por parte de los municipios, sin embargo, la falta
de homogeneidad en formularios por parte de los municipios genera
dificultad en la presentación de la información que se debe suministrar, así
como la diversidad de documentos solicitados para el proceso de inscripción.
87
Crowe CO. Diligenciamiento base de obligaciones y formas de pagos. (Gráfica
elaborada a partir de datos recogidos por la organización). 2020
88
Crowe CO. Diligenciamiento inscripción. (Gráfica elaborada a partir de datos
recogidos por la organización). 2020
217
Generalidades de ICA
CONCEPTO NUMERO DE
MUNICIPIOS
Obligación de Autorretención. 405
Obligación de RETE ICA.
1.103
Estatutos tributarios actualizados en 2020. 610
Municipios que solicitan pago por la inscripción. 75
Actualización de normas por COVID - 19. 211
Homologación códigos CIIU. 236
Tarifas industria y comercio existentes. (Diferentes 33.400
en cada municipio, por homologación, descripción
y tarifas
Actividades de industria y comercio. 456
Municipios con sobretasa de industria y comercio. 370
Adopción de formulario único ICA. 840
89
En la gráfica anterior, mostramos a groso modo la variedad de cifras que se

tienen del impuesto de industria y comercio en Colombia.
5. Conclusiones
• Los retos en el 2021 para las compañías van en crecimiento por la

dispersión de las normas, las actualizaciones que se presentan con
más regularidad por la pandemia y las cuarentenas dictadas por el
gobierno nacional, departamental y/o municipal, los municipios
deben implementar formas que faciliten la presentación y pago de
los impuestos a los contribuyentes lo cual se traduce en mayor
recaudo para los entres municipales.
• El Gobierno Nacional, los entes Departamentales y Municipales

deben analizar e implementar las conclusiones a las que llegaron los
expertos de la comisión de estudio del sistema territorial con el
ánimo de facilitar y agilizar el cumplimiento de los contribuyentes.
89
Crowe CO. Diligenciamiento inscripción. (Gráfica elaborada a partir de datos
recogidos por la organización). Actualización enero 2021
218
• La dispersión normativa, ha llevado a que las labores de
cumplimiento asociadas a los impuestos territoriales y especialmente
el impuesto de industria y comercio se hayan convertido en una
carga administrativa importante para las Compañías, quienes a pesar
de invertir recursos afrontan un alto nivel de riesgo.
• La necesidad de contar con sistemas que permita el cumplimiento a

cabalidad de los impuestos cada día se hace más necesario, pues las
sanciones asociadas por extemporaneidad, correcciones y demás son
numerosas y diferentes en los 1.123 municipios.
6. Bibliografía
1. Ley 1819 de 2016 y la Ley 2010 de 2019

2. Artículo 344 Ley 1819 de 2016.
3. Comisión de estudio del sistema tributario territorial. Informe final.
4. Capítulo impuesto de industria y comercio artículo 33.
5. Crowe CO. Diligenciamiento de bases de datos (Graficas elaborada a
partir de datos recogidos por la organización.
6. Parágrafo 1. Artículo 115 Estatuto Tributario.
7. Art 115 ETN
8. Revista Dinero – Centro de investigaciones económicas de Fedesarrollo.
219
Reforma al Régimen de Zonas Francas
Autores: Maria Teresa Toro Jaramillo y Anyi Milady Rozo Salinas 90
Cargo: Consultoras en Aduanas y Comercio Exterior / Impuestos y Servicios
Legales
Sumario
Introducción. 1. Flexibilización de requisitos para la declaratoria de zona

franca. 2. Modificación del término para prórroga. 3. Modificación de
trámites de zona franca. 4. Conclusiones. 5. Bibliografía.
Resumen
El régimen de zonas francas ha tenido variaciones normativas en los últimos

años y nos encontramos actualmente a la espera de un proyecto de Decreto
del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (en adelante, el “Mincit”)
que pretende la flexibilización y modificación de trámites para la
declaración, ampliación y supresión de las diferentes clases de zona franca.
En el presente artículo revisaremos las principales modificaciones que trae el

proyecto de Decreto en el régimen franco respecto a la flexibilización de los
requisitos de declaratoria de zona franca, la modificación en los tiempos de
prórroga y la supresión de trámites propios de las zonas francas.
90
Abogada de la Universidad Santo Tomás de Colombia. Especialista en alta gerencia,
derecho comercial, aduanas y régimen de cambios, con más de 20 años de experiencia
profesional. En su carrera ha ocupado múltiples cargos a nivel directivo al interior de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en materia Aduanera.
Su experiencia data de distintos sectores productivos y económicos tanto a nivel nacional
como extranjero. Desde la perspectiva privada ha participado en asesoramiento, consultoría y
estructuración de operaciones para capitales nacionales y extranjeros en aspectos logísticos,
aduaneros y legales para el perfilamiento exitoso de los proyectos. Actualmente se encuentra
encargada de la línea de Aduanas de Crowe Colombia.
Abogada de la Universidad Libre de Colombia y especialista en Derecho de los Negocios
Internacionales de la Universidad de los Andes. Cuenta con estudios relacionados en
inversión extranjera y arbitraje nacional e internacional, así como un alto nivel en el idioma
inglés. Su experiencia laboral se ha dado en el derecho corporativo, cambiario, aduanero y
tributario enfocada en la asesoría legal de compañías. Actualmente, se desempeña como
Asistente Legal de la división de impuestos y servicios legales de la firma Crowe Colombia
en asuntos relacionados con consultoría y asesoría legal en temas aduaneros y de comercio
exterior para compañías nacionales y extranjeras.
220
Abstact
The free zone regime has had regulatory variations in recent years and we
are currently waiting for a draft decree from the Ministry of Commerce,
Industry and Tourism that seeks to flexibilize and modify the procedures for
the declaration, extension and elimination of the different types of free zone.
In this article, we will review the main modifications that the draft Decree
brings to the free zone regime with respect to the flexibilization of the
requirements for the declaration of free zones, the modification of the
extension times, and the suppression of the free zone procedures.
Términos claves
Usuarios de zona franca, zona franca, compromisos de inversión y empleo,

plan maestro de desarrollo general, comité consultivo de zonas francas y
comisión intersectorial de zonas francas.
Introducción
El régimen de zonas francas se encuentra regulado actualmente por el

Decreto 2147 de 2016 y el Decreto 1165 de 2019, normatividad que
determina los requisitos para su creación, puesta en marcha, funcionamiento
y operaciones a realizar en las áreas declaradas como zona franca, sin
embargo, el Gobierno Nacional por medio del Mincit se encuentra
adelantando un proyecto de Decreto91. El cual, recibió doscientos cuarenta
(240) comentarios en donde el 37,5%92 fueron aceptados para análisis por
parte del Mincit y se espera su expedición para los primeros meses del año
2021.
El proyecto de Decreto tiene como objeto i) la promoción de proyectos

empresariales ambiciosos orientados al fortalecimiento de la capacidad de
91
Proyecto de Decreto “por el cual se modifica el Decreto 2147 de 2016 y se dictan otras
disposiciones” publicado en la página web del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
desde el 19 de noviembre. Recibo de comentarios por los ciudadanos desde el 20 de
noviembre hasta el 8 de diciembre de 2020, diciembre de 2020Extraído de
https://www.mincit.gov.co/normatividad/proyectos-de-normatividad/proyectos-de-decretos-
2020.
92
Publicidad e informe de observaciones y respuestas de los proyectos específicos de
regulación, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, diciembre de 2020, extraído de
https://www.mincit.gov.co/normatividad/proyectos-de-normatividad/proyectos-de-decretos-
2020/18-12-20-informe-de-publicaciones-y-comentarios-de.aspx.
221
producción interna, ii) la modernización y repotenciación de la economía,
iii) la consolidación de centros logísticos de servicios de comercio exterior;
y, iv) la simplificación de requisitos y procedimientos para el acceso a
nuevos proyectos en zonas francas93, sin duda, la consolidación de los
objetivos se ve reflejada en los artículos creados y se espera que se
materialicen en la actividad de aquellos usuarios operadores, industriales y
comerciales, así como de inversionistas que ven reflejado en este proyecto
nuevas oportunidades en el sector.
En este artículo con el fin de conocer las posibles modificaciones al Decreto

2147 de 2016 que se pretenden con el Proyecto de Decreto les presentamos
en tres aspectos generales las principales modificaciones para tener en
cuenta: i) flexibilización de requisitos para la declaratoria de zona franca, ii)
modificación del término para prórroga; y, iii) modificación de trámites de
zonas francas.
1. Flexibilización de requisitos para la declaratoria de zona franca
El régimen franco en Colombia se caracteriza por su exclusividad en la

realización de operaciones en el área declarada como zona franca y en la
extraterritorialidad de estas en el territorio colombiano. Esta caracterización
permite que aquellos usuarios de zona franca sean beneficiarios en aspectos
tributarios, aduaneros y de comercio exterior.
Ahora, la creación de una zona franca está sujeta al cumplimiento de una

cantidad de requisitos complejos que en ocasiones no permiten el uso de la
figura, por ello, con el fin de flexibilizar la creación de zonas francas se
modifican y se eliminan disposiciones como:
• Con el proyecto de Decreto se permite que los representantes legales, los

socios o accionistas y el personal directivo de aquella zona franca que se
pretenda declarar, soliciten certificación favorable sobre el cumplimiento
de obligaciones tributarias, aduaneras o cambiarias ante la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante “DIAN”) con el fin de
agilizar los trámites de declaratoria de zona franca para que el Mincit no
realice su correspondiente solicitud ante la DIAN.
93
Memoria justificativa Proyecto de Decreto “por el cual se modifica el Decreto 2147 de
2016 y se dictan otras disposiciones”. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
noviembre de 2020, extraído de https://www.mincit.gov.co/normatividad/proyectos-de-
normatividad/proyectos-de-decretos-2020/19-11-20-pd-zfs.aspx.
222
• Se flexibiliza el contenido de la certificación del uso del suelo, en el
cual, se acredita la consistencia entre el Plan de Desarrollo local y el
proyecto de régimen franco. Igualmente, se elimina la presentación de la
certificación que acredita el área declarada como zona franca con
servicios públicos domiciliarios.
• En relación con el Plan Maestro de Desarrollo General de Zona Franca

(en adelante “PMDG”) se modifica su contenido, a saber:
i. no se hace discriminación en los empleos directos y vinculados que
el inversionista proyecta generar,
ii. se eliminan los estudios de factibilidad económica y de mercado;
de la misma forma en el estudio de factibilidad técnica se elimina
la presentación de los planos y la descripción del desarrollo
urbanístico y arquitectónico del proyecto,
iii. en el estudio de factibilidad financiera se flexibiliza la presentación
de informes financieros proyectados y elementos financieros para
su análisis,
iv. se unifican requisitos relacionados con la arquitectura del proyecto,
el impacto económico y beneficio social del proyecto a declarar
como zona franca; y,
v. se podrá solicitar modificaciones debidamente justificadas
específicamente al PMDG en aspectos como número total de
empleos, usuarios instalados, monto de inversión, actividad
económica, cronograma de compromisos de inversión y empleo y
plan de promoción de internacionalización.
• Una de las características propias en la solicitud de declaratoria de zona

franca es la presentación del plan de promoción de internacionalización,
el cual, debe estar alineado con las tendencias mundiales del comercio
internacional. Este debe tener relación con la digitalización, tecnologías
de la información, comercio electrónico, exportación de servicios,
generación de valor de industrias 4.0., bilingüismo, entre otros
elementos que se adapten a la actividad para la cual fue calificado o
autorizado el usuario.
• Respecto a los requisitos especiales para la declaratoria de zona franca

permanente se modifica el monto de la nueva inversión de 46.000 smmlv
a 924.224 UVT, y un patrimonio de 23.000 smmlv a 567.008 UVT.
223
• Es novedoso también, la variabilidad de la inversión en el municipio
donde se pretenda la declaratoria de la zona franca permanente según los
índices de pobreza, así:
Municipios con índice de pobreza Reducción de la inversión

19,6% y <= 36,2% 10%
>36,2% y <= 49,8% 20%
> 49,8% 30%
El monto de la inversión a reducir mencionado previamente se aplicará

también para las zonas francas permanentes especiales y la
determinación sobre los municipios a los cuales les aplica la reducción
de inversión será conforme la información publicada en la página web
del Mincit.
• Por otra parte, los usuarios industriales ejecutarán dentro de los 3 años
siguientes a la declaratoria de existencia de la zona franca permanente
especial el 100% de la nueva inversión y cumplirán con los siguientes
nuevos compromisos de acuerdo con el proyecto de Decreto:
i. Exclusiva de bienes.
Nueva inversión Empleos (nuevos directos)
3.012.550 UVT 150
Considerando los anteriores montos, por cada 567.008 UVT

adicionales a la nueva inversión, el requisito de empleo se podrá
reducir en 15 empleos hasta llegar a un mínimo de 50 empleos.
ii. Exclusiva de servicios.

Empleos (nuevos directos y
Nueva inversión
formales)
Superior a 209.004 y hasta
500 o más
961.449 UVT
Superior a 961.449 y hasta
350 o más
1.922.898 UVT
Superior a 1.922.898 UVT 150 o más
Es de notar que, sí la sociedad calificada como único usuario

industrial de una zona franca permanente especial de servicios se
asocia o participa con la Nación o cualquier ente de carácter
224
público, se realizará una nueva inversión de 2.711.779 UVT
dentro de los 3 años siguientes a la fecha del aporte del terreno.
Adicionalmente, sí conforme el plan de internacionalización se

prevén exportaciones anuales de servicios superiores a 246.525
UVT se pueden reducir los compromisos de empleo y/o inversión
en un 10% por cada 246.525 UVT hasta un límite de nueva
inversión por el mismo valor y la creación de 50 o más nuevos
empleos directos y formales. Lo anterior, se permitirá siempre que
se acredite el cumplimiento de las exportaciones previstas por el
usuario en el plan de internacionalización, sí no se cumple con los
compromisos mencionados deberán efectuar los compromisos
adquiridos en la declaratoria de la zona franca permanente
especial de servicios.
iii. Agroindustriales
Empleos (nuevos directos y/o
Nueva inversión
vinculados)
Igual o superior a 1.263.736
500
UVT
Se requiere el cumplimiento de alguno de los dos supuestos ya sea

generación de empleos o inversión.
iv. Servicios portuarios

Nueva inversión Empleos
3.012.540 UVT Mínimo 20 nuevos empleos
directos y formales y 50
empleos vinculados.
v. El proyecto de Decreto no realiza modificaciones en cuanto a los

compromisos de inversión y empleo para el sector lácteo y los
servicios en salud, por ello, se mantienen los compromisos del
Decreto 2147 de 2016.
• En último lugar, la posibilidad de tener en cuenta los compromisos de

inversión y empleo a partir de la radicación de la solicitud de
declaratoria de una zona franca se flexibiliza; ya que, bajo el riesgo de la
persona jurídica que radique la solicitud de declaratoria serán tomados
en cuenta los compromisos de inversión en hasta un 20%, una vez el
225
acto administrativo que declara la zona franca quede en firme, así como
los compromisos de empleo.
2. Modificación del término para prórroga
El proyecto de Decreto busca ampliar el término de prórroga para la

declaratoria y continuidad de las zonas francas con el fin de incentivar la
inversión en este instrumento de promoción del comercio exterior.
El Decreto 2147 de 2016 diferencia el término de declaratoria de existencia

de zonas francas así: i) para la zona franca permanente el término de
declaratoria será hasta de 30 años prorrogable incluso por 30 años y ii) para
la zona franca permanente especial el término de declaratoria será hasta por
30 años, prorrogables hasta por 30 años, pero con un tratamiento especial.
Esta prórroga está unida al término de duración, porque si la declaratoria de
la zona franca se concedió por un término menor a 30 años la prórroga solo
se otorgaría hasta cumplir este término, pero si se declara la zona franca por
un término de 30 años no habría lugar a prórroga.
Para ejemplificar lo anterior, un usuario industrial de bienes que tenía una

declaratoria de zona franca permanente especial por 20 años podría solicitar
la prórroga de esta hasta por un término de 10 años, ya que, sumados se
cumplirían los 30 años, pero sí la declaratoria de zona franca fuera por 30
años no podría solicitar prórroga.
Con el proyecto de Decreto se establece sin distinción de la clase de zona

franca un término de hasta 30 años, el cual podrá ser prorrogado por un
término mínimo de 10 años y hasta de 30 años, es decir que, aquellas zonas
francas permanentes especiales podrán solicitar prórroga de 30 años aun
cuando inicialmente tenían 30 años de declaratoria, lo que permite un
aprovechamiento de hasta 60 años del régimen franco.
Los requisitos y compromisos para la aprobación de la prórroga se

mantienen respecto al i) cumplimiento de los compromisos derivados de la
declaratoria de existencia de zona franca, ii) el lapso de 5 años previo al
vencimiento para su presentación y iii) la actualización del PMDG; no
obstante, se modifica la presentación de un cronograma anual donde se
comprometan a ejecutar una nueva inversión realizada por el usuario
operador y/o industrial y los nuevos compromisos de empleo de acuerdo a la
clase de zona franca.
226
Para concluir, el trámite de solicitud del término de prórroga para la
declaratoria de zona franca adiciona al acto administrativo que lo profiere
requisitos como: i) autorización del usuario operador, ii) cumplimiento de
requisitos y criterios para la autorización del usuario operador y iii)
reconocimiento del usuario industrial cuando se trate de una zona franca
permanente especial. Adicionalmente, se establece que no será necesario
obtener concepto acerca del impacto económico del proyecto de inversión
por parte del DNP y solamente se presentará el concepto de comportamiento
tributario, aduanero y cambiario de la DIAN. Sí en la solicitud de prórroga
se busca incluir como parte la ampliación o adición de una o varias áreas, se
podrá realizar la solicitud en un solo trámite.
3. Modificación de trámites de zona franca
Los trámites del régimen de zona franca serán más expeditos con el decreto
anunciado, ya que actualmente se han convertido en procesos largos y
demorados los trámites relacionados con las zonas francas; a continuación,
analizaremos los procedimientos más relevantes que serán modificados:
• Para el trámite de solicitud de declaratoria de zona franca se modifica el

tiempo para solicitar conceptos por parte del Mincit a la DIAN y al
Departamento Nacional de Planeación (en adelante, el “DNP”), en
aspectos de comportamiento tributario, aduanero y cambiario, así como
el impacto fiscal del proyecto de inversión para la primera entidad y para
la segunda acerca del impacto económico del proyecto de inversión. Los
conceptos mencionados tendrán que ser enviados en un lapso de 20 días
hábiles por cada entidad y solicitados de forma paralela, este término se
reduce dado que en el Decreto 2147 de 2016 se contaba con 45 y 30 días
para su presentación. Respecto a los conceptos a solicitar a otros
Ministerios del ramo se contará paralelamente a los conceptos ya
mencionados un plazo de 15 días hábiles para su pronunciamiento.
El Mincit simultáneamente revisará y verificará la solicitud de

declaratoria de existencia de zona franca y sus documentos soporte,
asimismo realizará visita técnica en un plazo no mayor a 40 días hábiles
desde la fecha de radicación de solicitud. El requerimiento al
inversionista cuando falte alguno de los documentos o informaciones se
presentará en un término de 15 días hábiles desde su recibo y no de 1
mes, en caso de no dar respuesta al requerimiento se entenderá desistida
la solicitud.
227
El término para que la Secretaria Técnica de la Comisión Intersectorial
de Zonas Francas verifique la solicitud radicada, elabore y envié el
informe técnico de evaluación con destino a la Comisión Intersectorial
de Zonas Francas se aumenta de 15 a 20 días hábiles. El proyecto de
Decreto elimina la conformación del grupo técnico que apoyaba la
Comisión Intersectorial y establece que la misma evaluará la solicitud y
emitirá concepto sobre la viabilidad de la declaratoria de existencia de la
zona franca y aprobará el PMDG. Una vez se hayan aprobado el PMDG
y se emita el concepto favorable sobre la viabilidad de la zona franca, el
Mincit emitirá el acto administrativo.
Finalmente, es conveniente resaltar que la Comisión Intersectorial de

Zonas Francas se encuentra integrada por i) los ministros de Comercio,
Industria y Turismo y Hacienda y Crédito Público o sus
correspondientes viceministros, ii) el director del DNP, iii) el Director
General de la Unidad Administrativa Especial de la DIAN o su delegado
quien será el Director de Gestión de Aduanas y iv) un delegado del
Presidente. El proyecto de Decreto modifica su integración así: i) dos (2)
delegados del Mincit, especialmente el Viceministro de Desarrollo
Empresarial y el Viceministro de Comercio Exterior, ii) uno (1) de los
viceministros del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para ser
delegado, iii) el Subdirector General Sectorial del DNP como delegado,
iv) el Director de Gestión de Aduanas por parte de la Dirección General
de la Unidad Administrativa Especial de la DIAN como delegado y v)
para concluir ratifica un delegado del Presidente de la Republica,
• Respecto al procedimiento para la autorización de ampliaciones,

extensiones y reducciones de áreas declaradas como zona franca dentro
de los 15 días hábiles a la radicación de la solicitud el Mincit deberá
revisarla junto con los documentos soporte y paralelamente podrá
solicitar a otras entidades el concepto técnico. Ahora, si el solicitante es
requerido, para presentar documentos faltantes tendrá 15 días hábiles
desde el recibo del requerimiento. Una vez sea presentada la totalidad de
la información y se cuenten con los conceptos solicitados el Mincit
podrá resolver la petición mediante acto administrativo.
• En cuanto a los requisitos y condiciones para la calificación de usuarios

industriales de bienes, de servicios y usuarios comerciales se realiza una
modificación importante en materia de compromisos de inversión y
empleo teniendo en cuenta los activos fijos reales productos que tengan,
así:
228
Activos fijos reales Nueva Empleo
productivos inversión
0 En total 7, discriminados así: 3
empleos directos y formales a
Inferior a 12,326
la puesta en marcha del
UVT
proyecto, 2 al año siguiente y
2 al tercer año.
12,351 y 123,263 20,092 UVT 20
UVT
123,287 y 739,576 100,459 UVT 30
UVT
Superior a 739,576 231,068 UVT 50
UVT
• Finalmente, teniendo en cuenta que el principio de irretroactividad de la

ley es la regla general en Colombia94, se aplicaría una excepción que
para el proyecto de Decreto seria la retroactividad de la ley. Está
excepción se presenta en la medida que todas aquellas solicitudes de
declaratoria de existencia de zona franca y de prórroga que se
encuentren en trámite ante el Mincit a la entrada en vigor del proyecto
de Decreto les serian aplicados los compromisos de generación de nueva
inversión según la zona franca a acreditar, así mismo, para aquellas
solicitudes de calificación de usuarios de zona franca.
4. Conclusiones
• La reducción de los tiempos para la revisión y verificación de la

solicitud de declaratoria de zona franca por parte del Mincit y la
solicitud de conceptos de manera paralela a otras entidades permite
agilizar el trámite para dar respuesta en la declaratoria de la zona franca
de aquellos inversionistas que pretenden invertir en el régimen.
• La eliminación y simplificación de algunos de los estudios de

factibilidad en el PMDG y la eliminación de certificaciones ante
autoridades nacionales y municipales permite la concreción de los
94
Sentencia C- 691 de 2001, 14 de junio de 2001, expediente D-3291, Magistrado Ponente
Marco Gerardo Monroy Cabra. (…) “En relación con los efectos de la ley en el tiempo la
regla general es la irretroactividad, entendida como el fenómeno según el cual la ley nueva
rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia.
229
requisitos para la declaratoria de zona franca de una forma más ágil y
expedita.
• La modificación en el término de prórroga de declaratoria de zona

franca no realiza una distinción en las clases de zona franca permitiendo
tener el término máximo de 30 años de prórroga para cualquier zona
franca declarada, generando el aprovechamiento de este instrumento de
promoción del comercio exterior por un mayor tiempo.
• El proyecto de Decreto permite flexibilizar un poco las zonas francas en

cuanto a sus requisitos y trámites a realizar para que sean usadas con
más frecuencia y se adapten a los cambios económicos, sociales y
tecnológicos en los cuales nos vemos inmersos actualmente.
5. Bibliografía
• Decreto 2147 de 2016.

• Decreto 1165 de 2019.
• Proyecto de Decreto “por el cual se modifica el Decreto 2147 de 2016
y se dictan otras disposiciones” del Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo.
• Publicidad e informe de observaciones y respuestas de los proyectos
específicos de regulación del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo.
• Memoria justificativa Proyecto de Decreto “por el cual se modifica el
Decreto 2147 de 2016 y se dictan otras disposiciones” del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo.
230
Emergencia económica, social y
sanitaria
Autor: Angélica Grandas Ferrand 95
Cargo: Asistente / Impuestos y Servicios Legales
A finales del año 2019 surgió en China una extraña enfermedad con
síntomas similares a la neumonía, la cual se fue expandiendo a nivel mundial
causando una serie de transmisiones constantes a seres humanos. Así las
cosas, en el mes de marzo de 2020 del estudio realizado por la Organización
Mundial de la Salud se declaró que el COVID-19 tiene las características de
ser una pandemia de carácter mundial, que a la fecha, ha afectado la forma
en que los seres humanos nos relacionamos y realizamos nuestras
actividades diarias.
En Colombia no hemos sido ajenos a esta situación, toda vez que el

Gobierno Nacional haciendo uso de las facultades extraordinarias otorgadas
a través de la Constitución Política de Colombia de 1991, en su artículo 215,
declaró la primera Emergencia Sanitaria a través de Resolución No. 385 del
12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, y el 17 de
marzo de 2020 a través de Decreto con fuerza de ley (Decreto 417) declaró
un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional, teniendo por objeto dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis, impedir la extensión de sus
efectos, refiriéndose a materias que tengan relación directa específica con el
Estado de Emergencia, el cual fue ampliado mediante Decreto 637 del 6 de
mayo de 2020 por treinta días más.
Dentro del Estado de Emergencia Económica, se profirieron alrededor de

140 normas de carácter tributario (48%), laboral (15%), aduanero (12%),
corporativo (9%), financiero (8%), procesal (5%) y ambiental (3%), para
mitigar los efectos causados por el COVID-19 a las personas naturales y
jurídicas en el desarrollo de su actividad económica.
95
Abogada con Grado de Honor de la Universidad Católica de Colombia,
Especialista en Derecho Tributario de la Universidad Externado de Colombia.
Actualmente se desempeña como Asistente de la División de Impuestos y Servicios
Legales de la firma.
231
Así las cosas, es de resaltar que aproximadamente la mitad de las normas
fueron en materia tributaria, dentro de las cuales se destacan las siguientes:
• Decreto 435 del 19 de marzo, Decreto 520 del 6 de abril y Decreto 655
del 13 de mayo de 2020, los cuales ampliaron los plazos de presentación
de declaración del impuesto sobre la renta y complementarios de
Grandes Contribuyentes y Personas Jurídicas, así como la Declaración
de Activos en el Exterior.
• Resolución 53 del 2020 expedida por la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales que amplió el plazo de presentación de medios
magnéticos nacionales de Grandes Contribuyentes y Personas Jurídicas.
• Resolución 22 del 2020 expedida por la DIAN que suspendió los

términos desde el 19 de marzo de 2020 en procesos y actuaciones
administrativas en materia tributaria, aduanera y cambiaria, los cuales se
reanudaron el 29 de mayo de 2020 con la Resolución 55 de la misma
entidad, manteniendo la suspensión de los términos hasta que
permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, es decir, hasta el 28 de
febrero de 2021, en algunas actuaciones aduaneras como:
almacenamiento de las mercancías, permanencia de mercancías bajo
importación, solicitudes de habilitación, inscripción, autorización y
modificación de registros aduaneros, recursos de competencia de la
Dirección de Gestión de Aduanas.
• Resolución 30 del 2020 expedida por la DIAN, que realizó algunos

cambios en relación a la notificación de actos administrativos y oficios,
los cuales serían notificados en virtud de lo dispuesto en el artículo 566-
1 del Estatuto Tributario, es decir, a través de notificación electrónica, a
la dirección electrónica que el contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante informe a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
• Decreto 678 del 2020 el cual fue objeto de gran controversia, pues
inicialmente se había catalogado como un Decreto que facultaba a
alcaldes y gobernadores a otorgar beneficios tributarios para los
contribuyentes de impuestos territoriales, tasas, contribuciones y multas
pendientes de pago de la siguiente manera:
- Hasta el 31 de octubre de 2020 se pagará el 80% de capital sin

intereses ni sanciones.
232
- Hasta el 31 de octubre de 2020 se pagará el 90% del capital sin
- Hasta el 31 de mayo de 2021 se pagará el 100% del capital sin

Lo anterior fue aprovechado por varios deudores, pues se establecía una

amnistía para intereses y sanciones, sin embargo, de acuerdo al control de
constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos con
fuerza de ley, se decidió a través de Sentencia C-448 de 2020 la
inexequibilidad de este artículo, en razón a que en virtud del artículo 287 de
la Constitución Política, las entidades territoriales tienen la autonomía para
declarar estos alivios tributarios, los cuales no pueden ser fijados por el nivel
central. No obstante, el Alto Tribunal constitucional tomó esta decisión con
efectos hacía el futuro a partir de la publicación de la misma, es decir, a
partir del 16 de octubre de 2020 y no implicó la devolución de los dineros
recaudados o el cobro de los intereses y sanciones que no fueron pagados.
• El Decreto 688 de 2020, el cual otorgó algunas facilidades de pago para

los contribuyentes con actividades económicas como transporte aéreo y
servicios hoteleros, que tuvieran morosidad en alguna de sus
obligaciones tributarias, la tasa de interés de mora se liquidaría
diariamente a una tasa de interés diario equivalente al 50% de la tasa de
interés bancario corriente. Así como para los contribuyentes que
hubieran presentado sus declaraciones tributarias entre el 1 de abril al 1
de julio de 2020, pero presentarán mora en el pago, podrían solicitar
facilidades o acuerdo de pago mediante un procedimiento abreviado
hasta el 6 de agosto de 2020. A su vez, extendió el plazo otorgado en la
Ley 2010 de 2019 (31 de julio de 2020) respecto a la presentación de
solicitudes de conciliación y de terminación por mutuo acuerdo y
favorabilidad tributaria, los cuales podrían solicitarse hasta el 30 de
noviembre de 2020 y suscribirse el acta de conciliación o terminación,
hasta el 31 de diciembre de 2020.
• El Decreto 535 de 2020 fue una herramienta para otorgar flujo de caja a
las personas naturales y jurídicas, estableciendo un proceso abreviado
para la devolución y/o compensación de saldos a favor para los
contribuyentes y responsables del impuesto a la renta e impuesto sobre
las ventas dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a partir de la
presentación de la solicitud en debida forma y siempre que los mismos
233
no fueran calificados como de alto riesgo, teniendo una vigencia para la
presentación de las mismas, hasta el 31 de agosto de 2020.
El concepto de solicitud de alto riesgo fue aclarado mediante Circular 5 del

16 de abril de 2020, fijando los siguientes criterios para ser tenidos en cuenta
por el contribuyente y/o responsable y por los funcionarios de la DIAN:
- Solicitudes del impuesto sobre la renta con arrastre de saldos a favor por
más de tres periodos que tengan inadmisiones.
- Solicitudes del impuesto sobre las ventas con arrastres superiores a 12

periodos.
- Solicitudes de devolución del impuesto sobre la renta, en las que se

evidencie que las autorretenciones en la fuente del periodo objeto de
solicitud sean ineficaces.
- Contribuyentes que con ocasión al proceso de investigación previa a la

devolución hubiesen corregido las declaraciones objeto de devolución
por estar incurso en alguna inconsistencia.
- Contribuyentes que respecto del mismo impuesto objeto de la

devolución, por el año fiscal inmediatamente anterior, se les haya
suspendido el trámite.
- Contribuyentes solicitantes de devolución y/o compensación del saldo a

favor del impuesto sobre la renta y complementarios que incluyan dentro
de sus deducciones, erogaciones a países de baja imposición o paraísos
fiscales.
• Posteriormente, el Decreto 807 de 2020 realizó algunas modificaciones

al procedimiento abreviado tales como la reducción del plazo para
presentar la solicitud, fijándolo hasta el día 19 de junio de 2020, lo cual
fue analizado por la Corte Constitucional en razón al control de
constitucional de esta clase de decretos a través de Sentencia C-394 de
2020, que declaró inconstitucional la reducción del plazo, argumentando
que no era una medida tendiente a mitigar los efectos del COVID-19,
pues anteriormente se había establecido un plazo, relacionado
directamente con la vigencia del Estado de Emergencia, y como la
misma ha sido prorrogada continuamente, debía extenderse de igual
manera.
234
Sin embargo, esta sentencia fue expedida el 9 de septiembre de 2020 y a
pesar de tener efectos hacía el futuro, los mismos no fueron materializados,
pues ya había sido publicado el Decreto Reglamentario 963 del 7 de julio de
2020, que reglamentó el procedimiento automático de devolución y/o
compensación de saldos a favor contemplado en el artículo 115 de la Ley
2010 de 2019.
Finalmente, la devolución abreviada fue un mecanismo que permitió a los

contribuyentes tener flujo de caja, tal y como se puede evidenciar del
balance realizado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales:
Solicitudes devueltas y/o compensadas 12.380

Valor de devoluciones $4.26 billones
Solicitudes con suspensión de términos 751
Solicitudes rechazadas 920
Crecimiento por devoluciones 350%
abreviadas
• El Decreto 560 de 2020 otorgó algunos beneficios en materia tributaria

para aquellas empresas que fueron admitidas a un proceso de
reorganización a partir del 15 de abril hasta el 31 de diciembre de 2020,
tales como: no estar sometidas a retención o autorretención en la fuente
de impuesto sobre la renta del año gravable 2020, exoneradas de liquidar
y pagar el anticipo de renta del año gravable 2020, sometidas a retención
en la fuente a título de IVA del cincuenta por ciento (50%), y no están
obligados a liquidar renta presuntiva por el año gravable 2020.
En virtud de la facultad extraordinaria del Gobierno Nacional de crear

impuestos transitorios, a través del Decreto 568 de 2020 se originó el
Impuesto Solidario que rigió desde el 1 de mayo hasta el 31 de julio de 2020,
con destinación para inversión social en la clase media vulnerable y
trabajadores informales.
Este Impuesto Solidario tenía la siguiente estructura:
Sujeto Pasivo: Servidores públicos, personas naturales vinculadas mediante

contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión
pública, de salarios y honorarios mensuales periódicos de $10.000.000 y
pensionados con mesadas del mismo valor.
235
Hecho Generador: Pago o abono en cuenta de salarios y honorarios
mensuales periódicos de $10.000.000 o más y mesadas de pensiones
mensuales periódicas del mismo valor.
Base Gravable: Valor del pago o abono en cuenta de $10.000.000 o más,

sin embargo, el primer $1.800.000 del pago o abono en cuenta de los salarios
y honorarios mensuales periódicos, y mesadas pensionales no integran la
base gravable del impuesto solidario por el COVID 19.
Tarifa: Se estableció una tarifa progresiva así:
Rango salario en
pesos Tarifa
Mayores o iguales Menores a: Bruta Impuesto
a:
$10.000.000 $12.500.000 15% (Salario/Honorarios/Mesada
Pensional/menos $1.800.000)
x15%
x16%
x17%
$20.000.000 20% (Salario/Honorarios/Mesada
x20%
Fuente: Decreto 568 de 2020.
Así las cosas, la Corte Constitucional al realizar el juicio de

constitucionalidad pertinente, encontró que el impuesto solidario vulneraba
los principios de generalidad del tributo y equidad tributaria horizontal, toda
vez que no cubrió a todas las personas naturales que recibieran la misma
suma de dinero, por lo que decidió declararlo inexequible, manifestando que
los dineros que hayan sido pagados por concepto del Impuesto Solidario, se
entenderán como anticipo del impuesto de renta para la vigencia 2020.
El Decreto 682 del 21 de mayo de 2020 trajo consigo un alivio para uno de
los sectores más afectados con la pandemia, como lo son los restaurantes,
establecimientos que prestan el servicio de restaurante y el de bares y
similares, reduciendo la tarifa del Impuesto al Consumo a un 0% en el
expendio de comidas y bebidas hasta el 31 de diciembre de 2020.
236
A nivel territorial, la mayoría de municipios modificaron su calendario
tributario para el pago de impuestos territoriales como el Impuesto Predial,
el Impuesto de Industria y Comercio, el Impuesto de Vehículos
Automotores, verbigracia, en Bogotá se adoptaron medidas de ampliación
del plazo para la presentación de impuestos a través de Resolución SHD-
000256 del 4 de junio de 2020, así como el plazo para reportar información
exógena a través de Resolución SHD-008490 del 12 de marzo de 2020, y se
tomaron medidas tendientes a suspender términos en materia procesal sobre
las actuaciones adelantadas por la Secretaría Distrital de Hacienda.
Ahora bien, en lo que respecta a las normas expedidas en materia aduanera

tendientes a mitigar la crisis económica, se tienen las siguientes:
• Teniendo en cuenta que el sector aeronáutico fue el más afectado con el

cierre de fronteras y los Decretos de aislamiento preventivo obligatorio,
se estableció a través del Decreto 410 de 2020, un arancel del 0% para
las empresas de transporte aéreo de carga o de pasajeros operado en y
desde Colombia, así como para la importación de productos necesarios
para la emergencia sanitaria.
• A su vez el Decreto 411 del 2020, autorizó la realización de las labores

de zona franca fuera de ella y estableció una prórroga del periodo de
declaratoria de zonas francas transitorias hasta por 12 meses.
• El Decreto 463 de 2020, establece un arancel del 0% a las importaciones

de medicamentos, dispositivos médicos, reactivos químicos, artículos de
higiene y aseo, insumos, equipos y materiales requeridos para el sector
agua y saneamiento básico.
• Para efectos de garantizar la disponibilidad de productos para cubrir la

crisis sanitaria en el país, a través del Decreto 462 del 2020 se prohibió
durante seis meses a partir del 22 de marzo, la exportación de productos
como alcohol, jabón, papel higiénico, guantes de uso médico
desinfectantes, paños y toallas húmedas, gel antibacterial, tapabocas,
guantes de caucho, gafas de protección, electrocardiográfos, monitores
de signos vítales y ventiladores.
En lo que refiere a las disposiciones proferidas en materia comercial, para el

giro ordinario de las actividades de las compañías se profirieron las
siguientes medidas:
237
• El Decreto 398 de 2020 fijó las reglas para el desarrollo de
reuniones no presenciales de Juntas de Socios, Asambleas Generales
de Accionistas o Juntas Directivas.
• La Superintendencia de Sociedades a través de la Circular Externa

100-00003, 100-00008 y 100-00009 modificó los plazos para la
presentación de los estados financieros del año 2019.
• El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, modificó a través

del Decreto 434 de 2020, los plazos para la renovación de la
matrícula mercantil, el RUNEOL y demás registros que integran el
Registro Único Empresarial y Social.
• A su vez, el Decreto 560 de 2020, estableció disposiciones de

mecanismos de reorganización, reestructuración y liquidación para
empresas que se han visto afectadas por el COVID-19, aplicadas
hasta dos años siguientes a la vigencia del Decreto.
• Finalmente, el Decreto 772 del 2020, dictó medidas especiales en

materia de procesos de insolvencia con el fin de mitigar los efectos
de la emergencia social, económica y ecológica en el sector
empresarial, y para ello estableció un acceso expedito a los
mecanismos de reorganización y liquidación.
Por último, en materia laboral algunas normas expedidas por el Gobierno

Nacional para proteger el empleo fueron las siguientes:
• El Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) creado a través

del Decreto 639 de 2020, con el objeto de otorgar un subsidio para
dar a los empleadores, tales como personas jurídicas, personas
naturales comerciantes, consorcios y uniones temporales, un aporte
de hasta el 40% del valor del salario mínimo legal mensual vigente,
que correspondía para el año 2020 a ($351.000) por cada empleado,
el cual podía solicitarse por una sola vez mensualmente durante
mayo, junio, julio y agosto de 2020.
• El Programa de Apoyo a la Prima (PAP) creado con el Decreto 770

de 2020, definido como un aporte monetario de naturaleza estatal
con el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de
servicios de 2020, que corresponde al número de empleados
multiplicado por $220.000.
238
En definitiva, la economía ha estado muy afectada por las medidas
adoptadas en relación al aislamiento preventivo, generando el cierre de
establecimientos de comercio, la liquidación sobre todo de las MiPymes,
aumento del desempleo, que a noviembre de 2020 se encontraba en el 13,3%
según el DANE, y el incremento del empleo informal, no obstante, estas
disposiciones normativas y transitorias que fueron adoptadas por el Gobierno
Nacional, ayudaron en gran parte a que las personas naturales y jurídicas
contaran con facilidades de pago en sus obligaciones tributarias, y pudieran
obtener un flujo de caja constante para proteger a su empresa y a sus
empleados.
Bibliografía
• Constitución Política de Colombia, 1991.

• Crowe. (2020). Index. Normatividad y medidas en Colombia por
COVID-19.
• DANE. (2020). GEIH MERCADO LABORAL. Información noviembre
2020. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-
tema/mercado-laboral/empleo-y-desempleo
239
Normas de reactivación económica
Autor: Juan Carlos Arbeláez Mesa96
Cargo: Socio / Impuestos y Servicios Legales
Sumario
Introducción; 1. Régimen tributario para las Mega Inversiones; 2. Renta

exenta por inversiones en el sector agropecuario; 3. Renta exenta por
economía naranja; 4. Deducción por inversión en Fuentes No
Convencionales de Energía; 5. Deducción por contribuir a la educación de
los empleados y sus familias; 6. Incentivos de reactivación enfocados en el
sector turismo; Conclusiones. Bibliografía.
Introducción
Con la declaratoria de inconstitucionalidad por vicios de forma de la Ley de

Financiamiento, Ley 1943 de 2018, el Gobierno Nacional procedió a
presentar el Proyecto de Ley de Crecimiento Económico promulgado en Ley
2010 de 2019, la naturaleza jurídica de esta norma consiste en adoptar
medidas para el crecimiento económico y el desarrollo del país, es por ello
que el gobierno dispuso sus esfuerzos políticos para reintegra al
ordenamiento jurídico aquellas disposiciones que fueron declaradas
inconstitucionales a través de la Sentencia C-481 de 2019.
Así las cosas, algunas de las medidas tendientes a incentivar la economía,

son catalogadas principalmente como beneficios frente al impuesto sobre la
renta, tales como el régimen de Megainversiones, la renta exenta en la
economía naranja y en inversiones realizadas en el sector agropecuario, la
deducción por inversiones en fuentes no convencionales de energía, y por
96
Abogado de la Universidad de la Sabana, especialista en Derecho Comercial de la
Universidad del Rosario, especialista en Derecho Tributario y Magister en Derecho
de la Empresa y de los Negocios de la Universidad de la Sabana. Cuenta con
estudios en derecho procesal, métodos alternos de solución de controversias y
derecho societario con experiencia en asesoría en derecho corporativo, derecho
tributario y contratación privada para personas jurídicas y naturales, se ha
desempeñado como abogado adscrito a las divisiones jurídicas de entidades
financieras y del sector real y como asesor o representante en litigios de diversas
compañías nacionales.
240
brindar apoyo para la educación de empleados y sus familias, además de
otras disposiciones que benefician e incentivan varios sectores de la
economía, tales como los beneficios temporales al sector hotelero
incorporados mediante la ley 2068 de 2020.
En el mismo sentido, y a propósito de la declaración de Emergencia

Económica, Social y Ecológica a través de Decreto 417 del 17 de marzo de
2020, se expidieron una serie de decretos con fuerza de ley y decretos
legislativos, sin embargo, es importante distinguir que durante el estado de
excepción, también se expidieron decretos reglamentarios para desarrollar
algunas disposiciones normativas que fueron promulgadas a través de la Ley
2010 de 2019, en este caso, de algunos de los beneficios frente al impuesto
sobre la renta enunciados con antelación.
Por ende, en el presente escrito se abordarán los incentivos sobre la renta

aprobados mediante la Ley 2010 de 2019, así como los decretos
reglamentarios que se expidieron sobre la materia durante el año 2020, con
el objeto de colocar a su disposición algunas medidas tendientes a reactivar
la economía y a mitigar la crisis que generó el COVID-19.
1. Régimen tributario para las Mega Inversiones
Las Mega Inversiones han sido definidas como proyectos o inversiones que
realicen personas naturales o jurídicas por valores iguales o superiores a
30.000.000 UVT, que para el 2021 corresponde a $1.089 billones de pesos,
desarrollados por contribuyentes del Impuesto sobre la Renta en cualquier
actividad industrial y comercial de bienes y servicios.
Los requisitos de las Mega Inversiones son:
• La persona natural o jurídica que lo realice debe generar 400

empleos directos, sin embargo, si la Mega Inversión se realiza en un
sector de alto componente tecnológico como tecnologías emergentes
y exponenciales, y de comercio electrónico, deberán cumplir el
requisito de 250 empleos directos, esto, con ocasión a impulsar el
desarrollo de las empresas que realizan la denominada economía
naranja.
• Deben realizar la inversión en los 5 años siguientes a la aprobación

del proyecto.
241
Entre las características y beneficios tributarios a resaltar con este régimen se
encuentran:
• La tarifa del impuesto sobre la renta corresponderá al 27% sobre los

ingresos que perciba el contribuyente.
• Podrá depreciar sus activos fijos en un periodo mínimo de dos años.
• No estarán sujetos a renta presuntiva ni al impuesto al patrimonio.
• En caso de que la inversión se realice por intermedio de sociedades

nacionales o establecimientos permanentes, los dividendos no serán
gravados.
• Las Mega Inversiones podrán realizarse en las Zonas Francas del

país, pero tendrán la tarifa del 27% adoptado para este régimen, más
no el 20% que tienen las Zonas Francas.
En el mismo sentido, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de

Transporte expidió un Decreto Legislativo 575 del 15 de abril de 2020, con
el propósito de reactivar la economía del sector aeronáutico que fue uno de
los más afectados con la pandemia, adoptó el régimen de Mega Inversiones
para contribuyentes del impuesto sobre la renta, que realicen nuevas
inversiones en el sector aeronáutico nacional por un valor igual o superior a
2.000.000 UVT ($72.616 millones de pesos) antes del 31 de diciembre de
2021.
Adicionalmente, gravó con una tarifa especial de impuestos al valor

agregado - IVA del 5% la gasolina de aviación Jet A1 y/o gasolina de
aviación 100/130 nacionales, y de otro 5% para el servicio de transporte
aéreo de pasajeros hasta el 31 de diciembre de 2021.
Así las cosas, es un incentivo que, de ser aprovechado por los empresarios,
traerá desarrollo y dinamismo en los sectores de la economía en los que se
realicen las correspondientes inversiones ello teniendo en cuenta las
necesidades en los montos de inversión, la generación de empleos y a la vez
el incentivo a la competitividad en los sectores receptores de la Mega
Inversiones.
242
2. Renta exenta por inversiones en el sector agropecuario.
El artículo 91 de la Ley 2010 de 2019 modificó el artículo 235-2, en el que

dispuso una renta exenta para inversiones que incrementen la productividad
en el sector agropecuario y generen un mínimo de empleos directos, los
cuales deben realizarse dentro de un plazo máximo de 6 años, el término de
renta exenta será de 10 años contados a partir de la aprobación del Ministerio
de Agricultura, los requisitos para acceder a esta renta exenta son:
• Las sociedades deberán tener por objeto social alguna de las

actividades que incrementen la productividad del sector
agropecuario, precisamente las señaladas en la CIIU, Sección A,
división 01, división 02, división 03; Sección 03, división 10 y
división 11 adoptada en Colombia mediante Resolución de la DIAN.
• Las sociedades deberán iniciar su actividad económica antes del 31

de diciembre de 2022.
• Se debe acreditar la contratación directa, a través de contratos

laborales, de un mínimo de empleados con vocación de permanencia
que desempeñen funciones relacionadas directamente con las
actividades que incrementen la productividad del sector
agropecuario, adicionalmente, los empleos requeridos deberán tener
relación directa con los ingresos brutos obtenidos en el respectivo
año gravable y, se requerirá de una inversión mínima en propiedad,
planta y equipo en un periodo de 6 años:
Grupo Monto mínimo de Ingresos en UVT Mínimo de

inversión en UVT durante el respectivo empleos
durante los 6 año gravable directos
primeros años
Desde Desde Hasta

1 1.500 0 40.000 1 al 10
2 25.000 40.001 80.000 11 a 24
3 50.000 80.001 170.000 25 a 50
4 80.000 170.001 290.000 Más de 51
Tabla No. 1. Ley 2010 de 2019.
243
Como se puede observar, en esta oportunidad la Ley está generando la
posibilidad de ampliar el beneficio a un número mayor de empresarios
agropecuarios, en la medida en que la Ley 1943 establecía un número
mínimo de 10 trabajadores y una inversión mínima de 25.000 UVT. Así las
cosas, se observa el interés del Gobierno Nacional por impulsar no solo los
grandes y medianos empresarios del sector, sino además los más pequeños,
que requieren una mayor atención en la búsqueda del desarrollo agrícola del
país y de la mejoría de la población rural. Debe tenerse en cuenta que los
requisitos establecidos por la norma deben ser cumplidos por los
contribuyentes en todos los periodos gravables en los que se pretenda aplicar
el beneficio de renta exenta. Sin embargo, la norma es clara cuando expresa
que, este beneficio no será procedente cuando los trabajadores que se
incorporen a los nuevos empleos directos generados hubieren laborado
durante el año de su contratación y/o el año inmediatamente anterior a éste,
en empresas con las cuales el contribuyente tenga vinculación económica o
procedan de procesos de fusión o escisión que efectúe el contribuyente.
Este incentivo tampoco resulta aplicable cuando los empleos correspondan a

los administradores de la sociedad generadora de las rentas derivadas del
ejercicio agropecuario, ni cuando los empleados sean miembros, socios,
accionistas copartícipes, asociados, cooperados, comuneros o consorciados
de la empresa que desarrolla el proyecto agropecuario.
En este sentido y con relación a la vocación de permanencia de los empleos,

deberá observarse la acreditación de los empleos directos a 30 de junio del
año en el cual el contribuyente estará obligado a presentar la declaración
tributaria objeto de la exención y demostrar, además, que los empleos se han
mantenido a 31 de diciembre del mismo año.
A través de Decreto Reglamentario 849 del 16 de junio de 2020, el Gobierno

Nacional desarrolló esta disposición, en donde determinó la calidad de
inversionistas, los montos mínimos de empleo, el proceso de presentación
del proyecto, determinación del monto que se declara como exento.
De acuerdo con todo lo anterior, el Gobierno estaría realizando una apuesta

por este importante sector, buscando viabilizar el dinamismo de la industria
agropecuaria lo cual, aunado a las diversas regulaciones sobre la materia y a
la inclusión de posibilidades mucho más asequibles que las establecidas en la
Ley declarada inconstitucional, seguramente conllevará a la generación de
un desarrollo que requerirá aún más soporte, acompañamiento y atención del
Gobierno Nacional.
244
De igual forma, en los aspectos agrarios, la Ley 2010 reitera lo establecido
por la Ley 1943 con relación a los proyectos de agroturismo, toda vez que el
articulo 240 el Estatuto Tributario incorpora una tarifa diferencial del 9%
para el impuesto sobre la renta para los nuevos proyectos de parques de
ecoturismo y agroturismo en municipios de hasta 200.000 habitantes, dicha
tarifa diferencial aplicará dentro de los 10 años siguientes a partir de la
vigencia de la Ley 2010 de 2019 y por un término de 20 años. A su vez, se
aplicará una tarifa del 9% sobre las rentas generadas por los parques de
ecoturismo y agroturismo que se construyan en municipios de más de
200.000 habitantes dentro de los 4 años siguientes a la entrada en vigor de la
Ley 2010 de 2019 y por un término de 10 años.
3. Renta exenta por economía naranja
En principio, la economía naranja es un conjunto de actividades que de

manera encadenada permiten que las ideas se transformen en bienes y
servicios culturales y creativos, cuyo valor está determinado y protegido por
su contenido de propiedad intelectual. Las actividades que pueden
desarrollarse para obtener este beneficio tributario corresponden a
editoriales, fonográficos, artes escénicas, cultura, publicidad, software,
audiovisuales, artes visuales, turismo cultural, diseño, multimedia, moda e
información.
Los requisitos para proyectos de Economía Naranja son los siguientes:
1. Las sociedades comerciales deberán iniciar sus actividades antes del

31 de diciembre de 2021
2. Las actividades económicas deben ser el desarrollo de industrias
indicados con antelación, no obstante, a través de Decreto 286 del 26
de febrero de 2020, se establecieron específicamente el CIIU de las
actividades.
3. Deben generar mínimo tres empleos.
4. Deben cumplir con un monto mínimo de inversión de 4.400 UVT en
un periodo máximo de tres años gravables.
5. Tienen la obligación de presentar el proyecto de inversión
correspondiente ante el Comité de Economía Naranja del Ministerio
de Cultura, justificando la viabilidad financiera, conveniencia
económica y calificación de la actividad.
Así las cosas, en caso de acreditar los anteriores requisitos, el contribuyente

tendrá el beneficio de la renta exenta sobre los ingresos que se generen a
245
partir del otorgamiento del beneficio por un término de siete años, que
corresponde a una deducción de su renta del 165% del valor real invertido o
donado por año gravable en que se realice la inversión.
Finalmente, es relevante recordar que los usuarios de zona franca podrán

aplicar a los beneficios establecidos para las empresas de economía naranja,
siempre que cumplan con los requisitos señalados, lo cual podrá resultar
atractivo previo análisis de los esquemas de negocio particulares de cada
empresario, con el fin de observar la pertinencia y viabilidad de la
conjugación de los beneficios de las zonas francas y de las empresas
pertenecientes al sector de la economía naranja.
Cabe anotar que la exención establecida para las empresas de economía

naranja aplica exclusivamente a los contribuyentes que obtengan ingresos
brutos anuales inferiores a 80.000 UVT y que se encuentren inscritos en el
registro único tributario – RUT – como contribuyentes del régimen general
del impuesto sobre la renta, con la excepción de los ingresos generados por
las empresas que se encuentren clasificadas bajo el código CIIU 5911.
4. Deducción por inversión en fuentes no convencionales de

energía.
A través de Decreto Reglamentario 829 del 10 de junio de 2020 se desarrolló

la Ley 1715 de 2014, que propuso deducir el 50% de la inversión realizada
en la producción de energía eléctrica con Fuentes no Convencionales y la
gestión eficiente de la energía, por un término no mayor de 15 años contados
a partir del año gravable siguiente en el que haya entrado en operación la
inversión.
Adicionalmente se estableció un régimen de depreciación acelerada sobre las

maquinarias, equipos y obras civiles necesarias hasta una tasa anual global
del 20%. Así como una exención de IVA en la importación y adquisición de
equipos, para la producción y utilización de energía y del gravamen
arancelario de maquinaria, equipos, materiales e insumos importados.
En este sentido, el Decreto 829 desarrolló las definiciones para efectos de

aplicación de la Ley 1715 de 2004, así como lo concerniente a las
inversiones que se realicen a través de leasing financiero, y el procedimiento
para la aplicación de la correspondiente deducción.
246
Esta es una gran oportunidad para hacer uso de las energías limpias,
contribuyendo al medio ambiente a cambio de una deducción en el impuesto
sobre la renta, esperemos que este tipo de incentivos tributarios verdes
logren implantarse en el ecosistema empresarial colombiano, toda vez que el
beneficio no solo redunda en los inversionistas de cada uno de estos
proyectos sino además en el bien común en aras de propender por la
preservación del medio ambiente.
5. Deducción por contribuir a la educación de los empleados y sus

familias
El artículo 107-2 del Estatuto Tributario fue adicionado por la Ley 1943 y
reiterado por la Ley 2010, incluyendo esta última en su artículo 87 la
posibilidad, para las personas jurídicas responsables del impuesto sobre la
renta, de deducir los pagos totales o parciales y créditos condonables para la
educación de sus empleados o de los miembros del núcleo familiar del
trabajador.
Esta norma era requerida por el ordenamiento jurídico tributario desde hace
un buen tiempo, toda vez que las personas jurídicas en aras de capacitar a sus
trabajadores realizaban este tipo de inversiones de manera regular,
exponiéndose a su desconocimiento por parte de la autoridad tributaria, bajo
el argumento que dichos pagos no tenían relación de causalidad con la
actividad productora de renta y generando para el trabajador una situación
compleja, al considerar que el pago de este beneficio se constituía como un
pago indirecto en beneficio del trabajador.
La norma tal y como ha quedado incorporada en la legislación, favorece

tanto a las personas jurídicas como a sus trabajadores, pues para los
primeros, estos pagos serán indiscutiblemente deducibles siempre que se
cumpla con los requisitos legales, incluyendo aquellos reglamentados por el
Gobierno Nacional, que mediante una regulación sensata sobre el particular,
esta encaminado a beneficiar al trabajador, como al empleado, al establecer
de manera inequívoca que, bajo ningún precepto los pagos mencionados se
consideraran como pagos indirectos a favor del trabajador, así las cosas los
incentivos educativos a favor de los trabajadores, sus familias o las
instituciones educativas
Así las cosas, se espera que esta norma propenda por la generación de una
mayor capacitación para los trabajadores por parte de sus empleadores, a la
vez que permitirá que las personas jurídicas realicen aportes a la educación
247
para beneficiar a las comunidades y zonas de influencia en las cuales se
desarrolla la actividad productiva o comercial empresarial.
Cabe resaltar que a través del Decreto Reglamentario del 14 de julio de

2020, se complementó este tema de gran importancia, allí se establecieron
las definiciones para efectos de aplicabilidad de la deducción, así como las
modalidades admisibles para su procedencia, por un lado, el contribuyente
puede obtener como deducción el pago por concepto de programas para
becas de estudios totales o parciales y de créditos condonables a los
empleados o miembros del núcleo familiar del empleado o los pagos de
inversiones dirigidos a programas o centros de atención de estimulación y
desarrollo integral y/o educación inicial.
Inversiones realizadas por personas jurídicas dirigidas a programas o centros

de atención, estimulación y desarrollo integral y/o de educación inicial para
niños y niñas menores de 7 años
Por otro lado, desde hace varios años se escucha de manera reiterada el
reclamo de los jóvenes sobre las limitaciones del mercado laboral para su
ingreso al grupo de la población económicamente activa. Con la inclusión
del artículo 88 de la Ley 2010 se observa el interés del Gobierno Nacional
para impulsar este sector de la población, además de buscar alternativas que
permitan disminuir las tasas de desempleo del país. Es por lo que la Ley
2010 incorporó como novedad, respecto de la Ley 1943, la adición del
articulo 118-5 al Estatuto Tributario, artículo que permite a los
contribuyentes deducir del impuesto sobre la renta, el 120% de los pagos
realizados a título de salario a aquellas personas menores de 28 años y cuya
remuneración corresponda a su primer empleo.
Así pues, este artículo exige el cumplimiento de las siguientes condiciones

para la procedencia de la deducción:
• Que se trate de un nuevo empleo cuya plaza se ocupe con posterioridad a

la vigencia de la Ley 2010.
• Que el nuevo trabajador sea menor de 28 años.
• Que sea el primer empleo del joven trabajador.
• Que la deducción por cada trabajador de estas características no sobrepase

las 115 UVT mensuales.
248
• Las deducciones derivadas de esta norma procederán en el año gravable
en el que el empleado sea contratado por el contribuyente.
Cabe anotar que, para efectos de la aplicabilidad de este artículo será

necesario obtener por parte del Ministerio del Trabajo, una certificación que
acredite que efectivamente se trata del primer empleo de los trabajadores
contratados, teniendo el Ministerio del Trabajo, además, la obligación de
llevar un registro anual de las certificaciones de primer empleo expedidas
con la identificación tanto del empleado como del contribuyente.
Esta medida aunada a la Ley 1780 de 2016, además de lo establecido en el

Plan Nacional de Desarrollo - Ley 1955 de 2019 en su artículo 196,
seguramente permitirán la dinamización del ingreso al mercado laboral por
parte de la población objeto de esta normativa, toda vez que comprenden
mandatos legales para la vinculación de los menores de 28 años para las
entidades públicas y, con relación al sector privado, se establece el beneficio
de la deducibilidad expuesto en este escrito, que junto a los incentivos
preexistentes de la Ley 1780, beneficiará a los empleadores con el
aprovechamiento de ventajas que permitirán una aceleración del ingreso al
mercado laboral de los jóvenes del país.
6. Incentivos de reactivación enfocados en el sector turismo.
Para nadie es desconocido que el sector turismo es quizás uno de los sectores
de la economía que más mano de obra emplean en países como el nuestro y
también está claro que quizás este sector es uno de los más golpeados por la
crisis mundial desatada por la pandemia de la Covid-19.
Durante el año 2020 dentro de los decretos expedido por el Gobierno

Nacional, se tuvo en cuenta la grave situación que azotó el sector turismo,
por lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en materia tributaria
enfocada en beneficio del sector turismo, expidió el Decreto Legislativo 789
de 2020 mediante el cual se estableció la exclusión transitoria del impuesto
sobre las ventas -IVA en la prestación de servicios de hotelería y turismo
hasta el treinta y uno de diciembre de 2020.
No obstante la limitación en el tiempo del referido decreto, el gobierno

nacional impulso en el Congreso de la República la expedición de la norma
que devino con la expedición de la Ley 2068 de 2020 y la cual incorpora
importantes beneficios tributarios entre los que observamos:
249
a. La modificación del artículo 211 del Estatuto Tributario (E.T)
incluyendo un parágrafo transitorio mediante el cual, hasta el 31 de
diciembre de 2021, estarán exentos, del pago de la contribución
especial en el sector eléctrico del que trata parágrafo 2 del mismo
artículo 211 del E.T. las entidades del sector que expresamente
desarrollen como actividad principal; alojamiento en hoteles,
alojamiento en apartahoteles, alojamiento en centros vacacionales,
alojamiento rural, la organización, promoción y/o gestión de
acontecimientos tales como exposiciones empresariales o
comerciales, convenciones, conferencias y reuniones, estén Incluidas
o no la gestión de esas Instalaciones y la dotación de personal
necesario para su funcionamiento, además de las actividades de
parques de atracciones y parques temáticos.
b. Modificó el parágrafo 5 del artículo 240 del E.T., manteniendo la
tarifa del 9% para el impuesto sobre la renta a las actividades
hoteleras que cumplan con los requisitos establecidos en el articulo
en comento, pero extendiendo el beneficio en algunos casos para
hoteles construidos ya no dentro de los 4 años siguientes a la
vigencia de ley 2010 sino dentro de los 6 años siguientes a la
vigencia de la ley 2068, esto para el caso de servicios prestados en
hoteles nuevos construidos en ciudades de más de 200.000
habitantes o en hoteles remodelados en municipios de un número de
habitantes igual o mayor a los 200.000 mencionados, siempre y
cuando el valor de la remodelación y/o ampliación no haya sido
inferior al cincuenta por ciento (50%) del valor de la adquisición del
Inmueble remodelado y/o ampliado.
En igual sentido se extendió el plazo de 4 a 6 años para los nuevos

proyectos de parques temáticos, nuevos proyectos de parques de
ecoturismo y agroturismo y nuevos muelles náuticos que se
construyan en municipios de más de 200.000 habitantes.
Sin embargo, la novedad de esta norma se encamina a un nuevo foco

del negocio del sector turismo el cual está encaminado a los
servicios de cuidados, alimentación, enfermería, alojamiento,
fisioterapia recuperación y servicios asistenciales prestados en
centros de asistencia para turista adulto mayor, para proyectos que
inicien operaciones a más tardar el 31 de diciembre de 2026 y
dejando claro que la tarifa preferencial, mencionada líneas atrás,
aplicará por el término de diez (10) años, contados a partir del inicio
250
de operaciones del centro, en el mismo sentido, aplicará la tarifa del
9% para los centros asistenciales que hayan iniciado operaciones
antes del 1 de enero de 2020, siempre y cuando acrediten haber
realizado remodelaciones y/a ampliaciones durante los años
gravables 2020 a 2026 y que el valor de la remodelación y/o
ampliación no sea inferior al cincuenta por ciento (50%) del valor de
adquisición del inmueble remodelado y/o ampliado.
c. El artículo 255 del E.T. establece el descuento para inversiones

realizadas en control, conservación y mejoramiento del medio
ambiente, extendiendo este beneficio la ley 2068 incorporó un
segundo parágrafo a esta artículo indicando que se considera dentro
del tipo de inversiones descritas en el artículo referido, las
inversiones en mejoramiento ambiental la adquisición de predios
destinados a la ejecución de actividades de conservación y
restauración de recursos naturales renovables, aun cuando en estos
se desarrollen actividades turísticas. Esto siempre y cuando la
actividad turística sea compatible con la conservación y restauración
de la diversidad biológica, los recursos naturales renovables y el
medio ambiente, así mismo, el área destinada al desarrollo de la
actividad turística será de hasta el 20% del total del predio
adquirido, respetando lo que establezca el correspondiente Plan de
Ordenamiento Territorial, adicionalmente, se establece que también
dan derecho al descuento establecido en la norma las inversiones en
el marco de proyectos encaminados al desarrollo de productos o
atractivos turísticos, que contribuyan a la preservación y
restauración de la diversidad biológica, los recursos naturales
renovables y del medio ambiente.
d. La ley 2068 adicionalmente impulsando el turismo establece de

manera transitoria un IVA del 5% a los tiquetes aéreos de pasajeros,
servicios conexos y la tarifa administrativa asociada a la
comercialización de estos, esto hasta el 31 de diciembre del año
2022.
e. Finalmente, en nuestro concepto es de resaltar la incorporación

extendida del beneficio que tuvo lugar hasta el 31 de diciembre del
año 2020, ello en la medida en que establece como exentos del
Impuesto sobre las Ventas (IVA) la prestación de los servicios de
hotelería y de turismo a residentes en Colombia, Incluyendo turismo
de reuniones, congresos, convenciones y exhibiciones, y
251
entretenimiento, por quienes cuenten con inscripción activa en el
Registro Nacional de Turismo y presten sus servicios en el ejercicio
de las funciones o actividades que según la ley corresponden a los
prestadores de servidos turísticos.
Además de los puntos anteriormente expuestos, desde el punto de vista

tributario se incentiva el desarrollo de las actividades de turismo y se
establecen normas encaminadas también a dinamizar y recuperar el
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que además de la
Pandemia, fue objeto del huracán Iota.
Conclusiones
Con la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y

Ecológica, resulta importante distinguir cuales fueron las normas
promulgadas con efectos transitorios y cuales tienen efectos permanentes, tal
y como se evidenció, varios decretos reglamentarios de disposiciones
normativas de la Ley 2010 de 2019, fueron expedidos durante el Estado de
Excepción, pero sin generar los efectos de un decreto con fuerza de ley o
decreto legislativo, pero si genera consecuencias jurídicas permanentes
mientras que la ley no sea derogada, o el decreto sea declarado nulo por
inconstitucional por parte del Consejo de Estado.
Existen otras normas expedidas con ocasión al Estado de Emergencia

tendientes a conjurar la crisis sanitaria y económica del país, pero de manera
transitoria, tal y como se evidenciará en uno de los artículos del presente
capítulo, sin embargo, el objetivo principal de este consistió en abordar
aquellas normas de reactivación económica a un mediano y largo plazo, así
como los decretos reglamentarios que las desarrollaron y que fueron
expedidos durante 2020.
Así las cosas, las Mega Inversiones continúan siendo beneficios tributarios
dirigidos a los contribuyentes que cuenten con el musculo financiero para
realizar las inversiones que las mismas exigen, sin embargo, es una iniciativa
por parte del Gobierno Nacional para que Grandes Contribuyentes
contribuyan con aspectos económicos, generen un mayor desarrollo en los
sectores económicos en los que se realicen las inversiones, y también
contribuir con aspectos sociales en función del interés general.
El beneficio tributario de la economía naranja incentiva el desarrollo de

industrias creativas que seguramente incrementó con las medidas de
252
aislamiento preventivo obligatorio adoptadas por el Gobierno Nacional, por
lo que deben aprovechar la exención del impuesto sobre la renta por un
periodo de siete años, generando empleo y aumentando la productividad de
la economía nacional que tanto necesita el país en el periodo post-pandemia.
Adicionalmente, la renta exenta para las inversiones destinadas al desarrollo

del sector agropecuario nacional y la deducción para las inversiones
realizadas en fuentes de energía no convencionales, dan cuenta del impulso
por parte del Gobierno Nacional para el fortalecimiento en sectores
económicos que el país aún no ha explorado y que pueden generar una
retribución importante a un mediano plazo.
Finalmente, la deducción por el pago de educación por parte de los

empleadores y el apoyo al ingreso al mercado laboral de la población más
joven es una medida muy importante en medio de la pandemia, pues el
índice de desempleo se elevó hasta el 19% y muchos empresarios quebraron
o se sometieron a un proceso de reorganización, por lo que este incentivo
sería de gran ventaja para la reactivación de la economía en Colombia.
Solo resta esperar que esta serie de medidas, impulsadas desde la Ley 1943,
reiteradas por la Ley 2010, aunadas a los decretos de emergencia económica,
social y ecológica y acompañados de los decretos reglamentarios
procedentes e impulsados además por leyes posteriores de propósito
especifico como la ley de turismo, propendan por la dinamización de la
economía y la reactivación de los sectores económicos relevantes para el
país, todo en beneficio de los empresarios y del Estado mismo, que luego de
la pandemia se observa frágil y ávido de crecimiento sostenido y sostenible.
Bibliografía
Decreto 286 de 2020. “Por el cual se reglamenta el numeral 1 del artículo

235-2 del Estatuto Tributario y se sustituyen unos artículos del Capítulo 22
del Título 1 de la Parte 2 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único
Reglamentario en Materia Tributaria”.
Decreto 575 de 2020. “Por el cual se adoptan medidas para mitigar los
efectos económicos generados por la pandemia Coronavirus COVID-19 en
el sector transporte e infraestructura, en el marco del Estado de
Emergencia, Económica, Social y Ecológica”
253
Decreto 682 de 2020. “Por el cual se establece la exención especial del
impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones
con el propósito de promover la reactivación de la economía colombiana, en
el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
decretado por el Decreto 637 de 2020”
Decreto 1013 de 2020. “Por el cual se reglamenta el artículo 107-2 del

Estatuto Tributario y se adicionan unos artículos al Capítulo 18 del Título 1
de la Parte 2 Libro 1 del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en
Materia Tributaria”.
Decreto 1157 de 2020. “Por el cual se reglamentan los artículos 235-3- y

235-4 del Estatuto Tributario y se adicionan el Capítulo 28 al Título 1 de la
Parte 2 del Libro 1 y la Sección 1 al Capítulo 28 del Título 1 de la Parte 2
del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia
Tributaria”
Ley 2010 de 2019 "Por medio de la cual se adoptan normas para la

promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el
fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y
eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la
materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones".
Ley 2068 de 2020. “por el cual se modifica la ley general de turismo y se

dictan otras disposiciones.”
254
255
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