A CTUALIDAD ADMINISTRATIVA

ANÁLISIS JURÍDICO

La prescripción como institución jurídica

sustantiva y su –pretendida e innecesaria–
desnaturalización disciplinaria

Hernán ARANA ÑIQUE *

En el presente artículo el autor estudia la prescripción en el Derecho Administrativo sancionador. Refiere que
RESUMEN

esta tiene naturaleza jurídica sustantiva y que no puede ser concebida en nuestro sistema jurídico como proce-
dimental, ni mucho menos puede pretenderse alterar su naturaleza jurídica a través de una norma aclaratoria
por más que dicha calificación de procedimental no genere efectos en su aplicación práctica.

y 1057, y otros regímenes especiales); y, por otro, el hecho de que

MARCO NORMATIVO
ŠŠ Ley del Procedimiento Administrativo Ge-
neral, Ley Nº 27444 (11/10/2001): art. 233.
Ley del Servicio Civil, Ley N° 30057
(05/07/2013): art. 94.
Š PALABRAS CLAVE: Prescripción / Pro-
cedimientos administrativos sancionadores /
Régimen disciplinario
Recibido: 03/10/2016
Aceptado: 10/10/2016
INTRODUCCIÓN
Hasta hace unos años en materia disciplina-
ria, las entidades del Estado se veían afecta-
das por una problemática que, básicamente,
se circunscribía a dos grandes aspectos. Por
un lado, la coexistencia de diversos regímenes
de contratación y vinculación con la Adminis-
tración (Decretos Legislativos Nºs 276, 728
las normas que regulaban las atribuciones del Estado sanciona-
ban –diversas inconductas, tales como las faltas disciplinarias o
éticas, incompatibilidades, entre otras, sin diferenciar claramente
entre las facultades disciplinarias del Estado-empleador (inherentes
a una relación laboral, aplicables al Estado cuando actúa como
tal) de las facultades sancionadoras administrativas propias de la
Administración.
En tal sentido, era de suma urgencia recoger en un solo instrumento
normativo la totalidad de infracciones, incompatibilidades y prohi-
biciones que son aplicables a las personas al servicio del Estado
con el propósito de uniformizar su aplicación, acabando con la dis-
persión normativa existente y los problemas operativos que ello
genera; en razón de lo cual fue promulgada la Ley N° 30057, Ley
* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Exsecreta-
rio técnico de los procedimientos administrativos disciplinarios del Organismo de Eva-
luación y Fiscalización Ambiental. Miembro del Consejo de Egresados del Taller de
Investigación en Derecho Administrativo de la UNMSM. Actualmente se desempeña
como especialista legal del Tribunal de Fiscalización Ambiental.

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 ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

del Servicio Civil1, la cual procuró
paliar la problemática hasta enton-
ces existente en el Estado para la
aplicación de sanciones a los ser-
vidores públicos, y estableció un
régimen único y exclusivo para las
personas al servicio de las entida-
des públicas.
Ahora bien, la aprobación de la
mencionada ley y sus normas
complementarias trajo consigo no
pocos problemas al momento de
su aplicación, debido a que con la
finalidad de uniformizar la norma-
tiva aplicable a los trabajadores del
Sector Público, se cometieron cier-
tos deslices normativos. Uno de
estos problemas se encuentra rela-
cionado con la prescripción de las
infracciones.
En el presente artículo abordare-
mos la prescripción, su desarrollo
teórico-normativo en el Derecho
Administrativo sancionador y las
razones por las cuales se considera
una institución de naturaleza jurí-
dica sustantiva, lo cual ha preten-
dido ser desnaturalizado en mate-
ria disciplinaria por la Autoridad
Nacional del Servicio Civil (en ade-
lante, Servir).
I. LA PRESCRIPCIÓN COMO
INSTITUCIÓN JURÍDICA
En términos generales, la prescrip-
ción es aquella institución jurídica
mediante la cual, por el transcurso
del tiempo, se modifica una situa-
ción de hecho o de derecho, pudién-
dose a partir de ello adquirir dere-
chos o extinguir obligaciones2.
Dicha institución constituye una
categoría transversal, por lo que,
dependiendo de la disciplina del
Derecho en que se le aplique, su
naturaleza y fundamento serán
diferentes. Así, por ejemplo, en el
ámbito civil tiene un objeto marca-
damente procesal, pues extingue la
acción y no el derecho sustantivo3,
por lo cual su sustento es de carác-
ter subjetivo, en tanto se refiere a
situaciones de Derecho Privado y
de naturaleza esencialmente dispo-
nible; así, en tanto la prescripción
no extingue el derecho, debe ser
alegada por quien pretende benefi-
ciarse de ella y no puede ser decla-
rada de oficio.
De otro lado, para el Derecho
Penal, la prescripción representa un
supuesto de extinción de la respon-
sabilidad; es decir, al operar la pres-
cripción en materia penal, decae la
potestad punitiva del Estado, lo que
implica la imposibilidad de sancio-
nar a los presuntos autores.
Ahora bien, en el ámbito del Dere-
cho Administrativo –y más específi-
camente en el Derecho Administra-
tivo sancionador–, debe tenerse en
cuenta que la prescripción, al igual
que muchas otras instituciones jurí-
dicas importadas a dicho ámbito,
se encuentra íntimamente ligada al
Derecho Penal, pues en un procedi-
miento administrativo sancionador,
al igual que en el proceso penal, la
prescripción es una causa de extin-
ción de la responsabilidad fundada
en la acción del tiempo, represen-
tando la renuncia del Estado al ius
puniendi4. En ese sentido, la pres-
cripción en el ámbito de lo público
–y, esencialmente, en lo sanciona-
dor administrativo– tiene carác-
ter objetivo basado en el interés
público presente y en la seguridad
jurídica, así como exhibe un objeto
de naturaleza sustancial5.
II. FUNDAMENTO DE LA PRES-
CRIPCIÓN EN MATERIA
ADMINISTRATIVA SANCIO-
NADORA
Tratándose la potestad sancio-
nadora –en palabras de Morón 6–
de una de las más aflictivas con que
cuenta la Administración Pública,
en tanto a través de ella se puede
–legítimamente– gravar patrimo-
nios, limitar derechos y hasta res-
tringir libertades; se torna necesaria
la existencia de un conjunto de nor-
mas, principios y garantías que per-
mitan que su necesario ejercicio no
linde con la arbitrariedad.
Una de estas garantías se traduce
en la prescripción, pues con su ale-
gación se busca frenar situacio-
nes contrarias a la seguridad jurí-
dica y se atiende la necesidad de

1 Publicada en el diario oficial El Peruano el 4 de julio del 2013 y vigente desde el 14 de setiembre del 2014.
2 Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en diversos pronunciamientos. SSTC Exps. Nºs 08092-2005-PA/TC y 04352-2009-PHC/TC.
3 Nos referimos exclusivamente a la prescripción extintiva y no a la adquisitiva.
4 En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, el cual ha manifestado que la prescripción de la acción penal, en tanto una de las manifestacio-
nes del ius puniendi del Estado, tiene relevancia constitucional toda vez que se encuentra vinculada al contenido del derecho al plazo razonable, el cual forma
parte del derecho fundamental al debido proceso, siendo que este debe aplicarse no solo a los procesos penales, sino además es de aplicación obligatoria a los
procedimientos administrativos sancionadores. Cf. STC recaída en el Expediente N° 04352-2009-PHC/TC (fundamento jurídico 4).
5 DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “La prescripción de las infracciones, de la ejecución de las sanciones y la caducidad (perención) del procedimiento administra-
tivo sancionador”. En: Derecho Administrativo en el Siglo XXI. Volumen I, Adrus, Lima, octubre 2013, p. 697.
6 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 10ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2014, p. 739.

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que no se prolonguen indefinida-
mente situaciones expectantes de
posible sanción y de permanencia
en el procedimiento administra-
tivo sancionador. Así, la prescrip-
ción constituye una categoría que
colabora con la moderación del ius
puniendi.
De otro lado, desde la perspectiva
de la Administración Pública, la
prescripción sancionadora es una
exigencia del principio de efica-
cia administrativa, el cual requiere
garantizar que los intereses gene-
rales, cuya tutela tiene a cargo
la Administración, se satisfa-
gan mediante una rápida reacción
represora de la conducta infrac-
tora de la normativa que precisa-
mente protege los intereses de la
colectividad7.
Llegado este punto, es pertinente
señalar que, de acuerdo a lo seña-
lado por Baca 8 en posición que
compartimos, en tanto una limi-
tación al ejercicio tardío del ius
puniendi, se habla de prescripción
de la infracción en sentido figu-
rado, pues esta no es la que se
extingue, sino que lo hace la res-
ponsabilidad del administrado
por la falta cometida, junto a la
acción de la Administración para
perseguirla.
III. NATURALEZA JURÍDICA DE
LA PRESCRIPCIÓN EN SEDE
ADMINISTRATIVA
A nivel doctrinario existen diversos
autores que entienden que la natu-
raleza de la prescripción adminis-
trativa es meramente procesal, en
cuanto se trataría de un simple obs-
táculo para la persecución de las
infracciones; no obstante ello, la
tesis predominante considera que
la naturaleza de la prescripción en
sede administrativa es sustantiva,
anclada en el principio de legali-
dad9, en la medida que extingue la
responsabilidad del supuesto infrac-
tor y cierra la posibilidad de que la
Administración pueda sancionarlo.
Efectivamente, en cuanto al Dere-
cho Administrativo sancionador,
se ha señalado que la prescripción
consiste en la extinción de la res-
ponsabilidad por el transcurso del
tiempo, lo que acarrea indefectible-
mente la pérdida del ius puniendi
del Estado y elimina con ello la
posibilidad de que la autoridad
administrativa pueda establecer la
existencia de una conducta infrac-
tora y aplicar válidamente una san-
ción al responsable10.
En esta misma línea, Zegarra 11
menciona que en sede administra-
tiva la naturaleza de la prescripción
es sustantiva, en tanto “supone una
renuncia del Estado al derecho de
castigar basada en razones de polí-
tica criminal aunadas por el trans-
curso del tiempo, cuya incidencia
es que la propia Administración
considere extinta la responsabili-
dad de la conducta infractora, y por
consiguiente, de la sanción”. Es
decir, la consecuencia de la pres-
cripción es tornar incompetente en
razón del tiempo al órgano sancio-
nador para abrir o proseguir con el
procedimiento sancionador12.
Asimismo, se ha sostenido que la
existencia o no de un componente
público condicionará los efectos
de la prescripción, porque si dicho
componente público es reducido o
simplemente no se encuentra pre-
sente –como en el Derecho Civil–,
solo se producirá la pérdida de los
instrumentos procesales para la
acción del acreedor, no afectán-
dose sino de modo mediato e indi-
recto la existencia material de los
derechos u obligaciones; en cam-
bio, en las situaciones en las cua-
les es predominante el componente
de interés público, como sucede en
lo sancionador administrativo, el
efecto extintivo de la prescripción
incide en forma directa y objetiva
sobre la sanción, determinando su
extinción13.

7 En tal sentido, se entiende que la prescripción tiene un fundamento dual, en tanto desde la perspectiva del administrado se concibe como un límite al ius
puniendi del Estado, otorgándoles certeza sobre hasta cuándo será perseguible la conducta ilícita por él cometida; mientras que desde la óptica de la Admi-
nistración, constituye una herramienta del principio de eficacia administrativa. Al respecto, véase Rafael Caballero Sánchez, citado por DANÓS ORDÓÑEZ,
Jorge. Ob. cit., p. 695; y BACA ONETO, Víctor. “La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General”.
En: Derecho & Sociedad. Nº 37, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2011, p. 265.
8 BACA ONETO, Víctor. Ob. cit., p. 265.
9 GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Íñigo. Derecho Administrativo Sancionador Parte General. Teoría general y práctica del Derecho Penal
Administrativo. 2ª edición, Aranzadi, Madrid, 2010, p. 90.
10 GÓMEZ APAC, Hugo y VERGARAY BÉJAR, Verónica. “La potestad sancionadora y los principios del procedimiento sancionador”. En: Sobre la Ley del
Procedimiento Administrativo General. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Lima, 2009, pp. 435 y 436.
11 ZEGARRA VALDIVIA, Diego. “La figura de la prescripción en el ámbito administrativo sancionador y su regulación en la Ley N° 27444 - Ley del Procedi-
miento Administrativo General”. En: Revista del Círculo de Derecho Administrativo. Nº 9, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2010, p. 207.
12 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 797; y MARAVÍ SÚMAR, Milagros. “La alegación de la figura de la prescripción en los procedimientos sancio-
nadores”. En Ita Ius Esto. 10ª edición, Lima, diciembre de 2014, p. 9.
13 DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. Ob. cit., p. 698.

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IV. DESARROLLO NORMATIVO Asimismo, se menciona que la prescripción de las sanciones. No

DE LA PRESCRIPCIÓN EN
LA NORMATIVA NACIONAL
La Ley Nº 27444, Ley del Procedi-
miento Administrativo General (en
adelante, LPAG) regula la figura
de la prescripción de las infraccio-
nes en su artículo 23314, en el acá-
pite referido a la potestad sanciona-
dora y no en el correspondiente a la
ordenación del procedimiento, lo
cual es fiel muestra del tratamiento
de instituto sustantivo que le otorga
dicha norma a la prescripción.
Entre los aspectos más importan-
tes del referido artículo se des-
prende la facultad otorgada a las
leyes especiales a fin de establecer
el plazo prescriptorio para deter-
minar la existencia de infracciones
administrativas, siendo que de no
señalarlo, se considerará el plazo
determinado en el artículo 233; es
decir, cuatro (4) años contabiliza-
dos desde la comisión de la pre-
sunta infracción si fuera una instan-
tánea, o desde que esta cesó si fuera
una continuada.
suspensión del plazo de prescrip-
ción se verifica con la notificación
del acto de apertura del procedi-
miento sancionador15, para, final-
mente, estipular que los adminis-
trados plantean la prescripción en
vías de defensa16.
De acuerdo con Zegarra17, es posi-
ble identificar en la legislación
vigente algunas importantes caren-
cias, como son no haber delimi-
tado conceptualmente la prescrip-
ción de figuras como la caducidad
ni haber resuelto cuestiones rele-
vantes como si es posible reiniciar
un procedimiento sancionador que
ha caducado cuando aún no se ha
vencido el plazo de prescripción; la
invalidez de la resolución que pone
fin a un procedimiento sanciona-
dor y que ha sido dictada fuera del
plazo para resolver; y si es posible
trasladar el plazo de prescripción a
la vía impugnativa; entre otras.
Es importante señalar que la LPAG
no prevé una regulación de la
obstante ello, en tanto las sancio-
nes se imponen mediante actos sus-
ceptibles de ejecución forzosa, se
podría aplicar lo dispuesto por el
numeral 193.1.2 del artículo 193
de la LPAG, que regula la pérdida
de ejecutoriedad del acto adminis-
trativo cuando, transcurridos cinco
años desde que adquirió firmeza,
la Administración no ha iniciado
los actos que le competen para
ejecutarlos18.
V. TRATAMIENTO DE LA PRES-
CRIPCIÓN EN EL RÉGIMEN
DEL DERECHO ADMINIS-
TRATIVO DISCIPLINARIO
El procedimiento administrativo
sancionador es el instrumento de la
Administración Pública para san-
cionar a los administrados en gene-
ral; es decir, cuando estos se hallan
en una situación de sujeción gene-
ral, que no es sino la situación
común que surge de la relación
existente entre un administrado que
se vincula de manera tangencial a

14 Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, publicada en el diario oficial El Peruano el 11 de abril de 2001, modificada por el Decreto
Legislativo Nº 1029, publicado en el diario oficial El Peruano el 24 de junio de 2008.
Artículo 233.- Prescripción
233.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin
perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso
ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años.
233.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se
hubiera cometido o desde que cesó, si fuera una acción continuada.
El cómputo del plazo de prescripción solo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los
hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 235, inciso 3 de esta Ley. Dicho cómputo
deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa
no imputable al administrado.
233.3 Los administrados plantean la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, debiendo
en caso de estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las causas de la inacción administrativa.
15 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 798.
16 Cabe señalar que, de acuerdo a un mayoritario sector de la doctrina, la prescripción puede ser alegada de oficio por la autoridad administrativa, pues si bien la
LPAG en el numeral 233.3 establece que son los administrados quienes plantean la prescripción, este no puede leerse aisladamente, ya que el numeral 233.1
indica que la facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe a los cuatro años; en ese sentido, vencido tal
plazo, la autoridad pierde competencia para sancionar. Así, no se trataría de una alegación de la Administración por culpa propia, sino por haber perdido la
competencia para sancionar en un caso determinado. Al respecto, véase MARAVÍ SÚMAR, Milagros. Ob. cit., pp. 8 y 9.
17 ZEGARRA VALDIVIA, Diego. Ob. cit., p. 210.
18 BACA ONETO, Víctor. Ob. cit., p. 264.

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ciertos deberes de cumplimiento
general de la Administración. En
contraparte, existen situaciones de
sujeción especial, mediante las cua-
les los particulares se vinculan a
la Administración Pública a fin de
jugar un rol específico, por lo que
deben soportar niveles más inten-
sos de intervención administrativa,
así como cumplir con deberes espe-
cíficos. Un claro ejemplo de estas
últimas lo encontramos en el caso
del servidor público19.
Dicha relación de sujeción especial
entre la Administración Pública y
aquellas personas que buscan ligarse
a ella con el fin de prestarle sus servi-
cios profesionales son regidas por
el Derecho Administrativo discipli-
nario. Así, la responsabilidad admi-
nistrativa disciplinaria responde a
una potestad correctiva interna de
la Administración Pública, que se
activa cuando un servidor incumple
sus deberes u obligaciones como tra-
bajador, afectando la organización
interna de la entidad en particular
y menoscabando la función pública
en general.
Ahora bien, en lo que respecta a la
prescripción para la determinación
de responsabilidad administrativa
disciplinaria, tenemos que tanto el
artículo 94 de La Ley del Servicio
Civil como el numeral 97.1 del
artículo 97 del Reglamento General
de la Ley del Servicio Civil, apro-
bado por Decreto Supremo Nº 040-
2014-PCM (en adelante, Regla-
mento General), establecen que la
competencia para iniciar procedi-
mientos administrativos disciplina-
rios (en adelante, PAD) contra los
servidores civiles decae en el plazo
de tres (3) años contados a partir de
la comisión de la falta y uno (1) a
partir de tomado en conocimiento
por la Oficina de Recursos Huma-
nos de la entidad, o de la que haga
sus veces. Como vemos, la norma-
tiva que atañe al régimen discipli-
nario establece un plazo diferen-
ciado respecto del considerado en
la LPAG, lo cual, sin embargo, no
es extraño en nuestro ordenamiento
jurídico20.
Hasta este punto, el desarrollo nor-
mativo de la prescripción en el
régimen disciplinario no genera
–aparentemente– mayor confusión;
no obstante ello, con la finalidad
de precisar aspectos grises sobre
la correcta aplicación de las nor-
mas del nuevo régimen disciplina-
rio del servicio civil, Servir –en el
marco de sus facultades para apro-
bar normas aclaratorias del Regla-
mento General21– aprobó la Direc-
tiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC,
denominada “Régimen Disciplina-
rio y Procedimiento Sancionador
de la Ley Nº 30057, Ley del Ser-
vicio Civil” (en adelante, Directiva
del Régimen Disciplinario), la cual
entró en vigencia el 25 de marzo
de 2015.
Dicha directiva desarrolla la apli-
cabilidad de las reglas del régi-
men disciplinario, ofreciendo pre-
cisiones en diversos aspectos que,
hasta entonces, resultaban relati-
vamente confusos para los opera-
dores. En uno de estos aspectos,
sin embargo, en la búsqueda de
una solución eficiente, se originó
un problema cuyas consecuencias
–incluso actualmente– no es posi-
ble cuantificar.
En efecto, una de las principales
dudas giraba en torno a la aplica-
ción de las normas en el tiempo,
pues la undécima disposición
complementaria transitoria del
Reglamento General estableció
que los procedimientos instaura-
dos con anterioridad a la entrada
en vigencia de la Ley del Servicio
Civil (14 de setiembre de 2014)
se regirían por las normas por las
cuales se les imputó responsabi-
lidad administrativa hasta su ter-
minación en segunda instancia
administrativa.

19 BOYER CARRERA, Janeyri. “El procedimiento administrativo disciplinario desde la teoría de las relaciones de especial sujeción: ¿un jardín de senderos que
se bifurcan?”. En: Derecho Administrativo: hacia un Estado más confiable. Libro de ponencias del VII Congreso Nacional de Derecho Administrativo. Aso-
ciación Peruana de Derecho Administrativo, Lima, 2016, p. 753.
20 Así, a manera de ejemplo, podemos citar los casos del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en las Telecomunicaciones (Osiptel), el cual considera un
plazo prescriptorio que va desde los dos (2) a cuatro (4) años, dependiendo de la gravedad de la presunta infracción; de la Superintendencia de Banca, Segu-
ros y AFP (SBS), institución que ha fijado un plazo prescriptorio de cinco (5) años; y el del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad
Intelectual (Indecopi), el cual, según se trate de defensa de la libre competencia o protección al consumidor, ha fijado el plazo prescriptorio de cinco (5) y dos
(2) años, respectivamente.
21 Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, D.S. Nº 040-2014-PCM
Disposiciones complementarias finales
Tercera. De las normas complementarias
Servir podrá aprobar normas aclaratorias o de desarrollo del presente Reglamento, dentro del marco legal vigente.

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En tal sentido, respecto de la apli-
cación de las normas del nuevo
régimen disciplinario consagrado
en la Ley del Servicio Civil y su
Reglamento General, la Directiva
del Régimen Disciplinario señala
lo siguiente:
(i) Los PAD iniciados antes de la
entrada en vigencia de la Ley
del Servicio Civil se regirían
por las normas sustantivas y
procedimentales vigentes al
momento de la instauración del
procedimiento.
(ii) Los PAD instaurados luego de
la entrada en vigencia de la Ley
del Servicio Civil por hechos
cometidos con anterioridad a
dicha fecha se regirían por las
PAD instaurados an-
tes de la entrada en
vigencia de la Ley
del Servicio Civil.
Reglas sustantivas
y procedimentales
vigentes al mo-
mento de la instau-
ración.
14 de setiembre de 2014
Fecha de entrada en vigencia del régimen
disciplinario de la Ley del Servicio Civil
Cabe señalar que, de acuerdo
a lo establecido en el nume-
ral 7 de la Directiva del Régimen
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ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
reglas procedimentales previs-
tas en la Ley del Servicio Civil
y su Reglamento General, así
como por las reglas sustantivas
aplicables al momento en que
se cometieron los hechos.
(iii) Los PAD instaurados luego
de la entrada en vigencia de
la Ley del Servicio Civil por
presuntas infracciones come-
tidas después de dicha entrada
en vigencia se regirían por las
normas procedimentales y sus-
tantivas contempladas en la
Ley del Servicio Civil y su
Reglamento General.
Lo señalado previamente se puede
apreciar con mayor claridad en el
siguiente gráfico:
GRÁFICO Nº 1
PAD instaurados luego de la PAD instaurados luego de
entrada en vigencia de la Ley la entrada en vigencia de
la Ley del Servicio Civil por
del Servicio Civil por hechos
ocurridos con anterioridad a hechos ocurridos luego de
dicha entrada en vigencia. dicha entrada en vigencia.
• Reglas sustantivas vigen- • Reglas sustan-
tes al momento en que tivas y procedi-
ocurrieron los hechos.
mentales previs-
• Reglas procedimentales tas en la Ley del
Servicio Civil y
previstas en la Ley del
su Reglamento.
Servicio Civil y su Regla-
mento.
Disciplinario, se consideran como
normas sustantivas y procedimen-
tales las siguientes:
257-261
Reglas Reglas
sustantivas procedimentales
• Los deberes y/u • Autoridades competen-
obligaciones, tes del PAD.
prohibiciones, • Etapas o fases del
incompatibilida- procedimiento disci-
des y derechos plinario y plazos para
de los servido- la realización de actos
res. procedimentales.
• Las faltas. • Formalidades previstas
• Las sanciones: para la emisión de los
tipos, determi- actos procedimentales.
nación, gradua- • Reglas sobre actividad
ción y eximen-
probatoria y ejercicio del
tes. derecho de defensa.
• Medidas cautelares.
• Plazos de prescripción.
Como vemos, los plazos de pres-
cripción para la mencionada direc-
tiva son de carácter procedimen-
tal, por lo que –de acuerdo a dicha
norma– deberían aplicarse a todos
los PAD que se hayan instaurado
de manera posterior a la entrada
en vigencia de la Ley del Servi-
cio Civil, siendo indistinto que los
hechos investigados hayan ocurrido
antes o después de su entrada en
vigencia. Así, si un PAD era ins-
taurado luego del 14 de setiembre
de 2014, a efectos de computar la
prescripción, necesariamente debía
considerarse el plazo de tres años
desde ocurrida la presunta infrac-
ción o el de un año desde la toma
de conocimiento de dicha infrac-
ción por parte de la Administración.
No existe una explicación certera
de por qué Servir, contraviniendo el
tratamiento que le brinda la LPAG a
la prescripción, tomó la decisión de
considerar como regla procedimen-
tal los plazos prescriptorios; sin
embargo, podríamos ensayar como
respuesta la pretensión de unifor-
mizar dichos plazos en los PAD,
pues antes de la entrada en vigen-
cia de la Ley del Servicio Civil,
se manejaban plazos diversos,
dependiendo del régimen laboral o
267
–incluso– de la normativa interna
de cada institución.
La decisión de Servir, además, pre-
tendió mitigar los problemas gene-
rados entre los operadores debido a
la aplicación de los plazos de pres-
cripción, ya que en no pocas opor-
tunidades un PAD se instaura por
infracciones cometidas con relativa
anterioridad a dicho inicio, como,
por ejemplo, cuando este se inicia
sobre la base de informes de con-
trol de los órganos de control ins-
titucional de las entidades públicas
–cuyo análisis generalmente abarca
dos años anteriores a la emisión de
tales informes–, lo que hacía que la
distancia entre el hecho a investi-
gar y la instauración del PAD tras-
cienda la entrada en vigencia de la
Ley del Servicio Civil, por lo que,
de acuerdo al razonamiento de las
autoridades involucradas en un
PAD, debían aplicarse los plazos
prescriptorios de las normas vigen-
tes al momento de la comisión de
la presunta infracción, que, por lo
general, era el mismo que el esta-
blecido en la LPAG. De otro lado,
hubo quienes sí aplicaron los pla-
zos estipulados en la Ley del Servi-
cio Civil y su Reglamento General,
por lo que la finalidad de uniformi-
zar los plazos no se cumplía.
Independientemente de la concor-
dancia de la decisión de Servir con
el marco normativo y de conside-
rar válido o no el pretendido cam-
bio de la naturaleza jurídica de la
prescripción a través de una direc-
tiva, el camino a fin de garantizar
la uniformidad en la aplicación de
los plazos prescriptorios en un PAD
22 Al respecto, véanse los Informes Técnicos Nºs 841-2015-SERVIR/GPGSC, 868-2015-SERVIR/GPGSC, 1238-2015-SERVIR/GPGSC, 017-2016-SERVIR/
GPGSC, entre otros.
268
pp. 262-270
se había iniciado, por lo que no se
explica las razones por las cuales
Servir, a través de su Gerencia de
Políticas de Gestión del Servicio
Civil, señaló en múltiples informes
técnicos que los plazos de prescrip-
ción regulados en la Ley del Servi-
cio Civil y su Reglamento General
tenían naturaleza sustantiva22.
Servir argumentó que los plazos
prescriptorios son de naturaleza
sustantiva, de acuerdo a una posi-
ción doctrinaria a la que se adscri-
bió en su momento; sin embargo, al
emitirse la Directiva del Régimen
Disciplinario se optó por otra posi-
ción, considerando a la prescripción
como norma procedimental por el
impacto que esta tendría en el desa-
rrollo de los PAD, por lo que a las
faltas cometidas antes de la entrada
en vigencia de la directiva (25 de
marzo de 2015) se les aplicaría la
norma vigente al momento de la
comisión de la infracción; mientras
Aplicación del plazo de prescripción
Antes del 14 de
setiembre de 2014
Naturaleza jurídica
Norma sustantiva
Marco normativo Vigente al momento de la
aplicable comisión de la infracción
Ley del Servicio Civil
Ahora bien, si ya de por sí es cues-
tionable pretender que una norma
aclaratoria pueda cambiar la natu-
raleza jurídica de una institución
como la prescripción, que es con-
siderada conceptual y legislativa-
mente en el Derecho Administrativo
257-261 • ISSN 1812-9552 • DICIEMBRE 2016 • Nº 277 |
que para las faltas cometidas luego
de la entrada en vigencia de dicha
directiva, los plazos de prescripción
aplicables serían los previstos en la
Ley del Servicio Civil.
Es decir, para efectos del régimen
disciplinario, la prescripción es
considerada como sustantiva para
los hechos cometidos antes de la
entrada en vigencia de la Directiva
del Régimen Disciplinario, y de
naturaleza procedimental cuando
los hechos ocurrieran luego de la
entrada en vigencia de la mencio-
nada directiva. En otras palabras, la
Directiva del Régimen Disciplina-
rio –una norma aclaratoria– cambió
la naturaleza jurídica de la prescrip-
ción en el ámbito administrativo
disciplinario.
La concepción sui géneris de Ser-
vir respecto de los plazos pres-
criptorios puede apreciarse en el
siguiente cuadro:
Desde el 14 de Desde el 25 de
setiembre de 2014 marzo de 2015
Norma procedimental
Ley del Servicio Civil
de naturaleza sustantiva, no se
entiende por qué Servir estableció
como regla procedimental los pla-
zos prescriptorios, cuando la conse-
cuencia de lo señalado en los pos-
teriores informes técnicos emitidos
fue que la aplicación de dichos
ACTUALIDAD JURÍDICA

plazos sea la que corresponde a una
norma de naturaleza sustantiva.
En efecto, de acuerdo a la Directiva
del Régimen Disciplinario, las nor-
mas sustantivas aplicables son las
vigentes al momento de ocurridos
los hechos, por lo que al señalar que
los plazos prescriptorios estableci-
dos por la Ley del Servicio Civil
y su Reglamento se aplicarán úni-
camente a los procedimientos por
hechos cometidos desde la entrada
en vigencia de dicha ley, mientras
que por hechos cometidos con ante-
rioridad se aplicarán los plazos con-
templados en las normas vigentes
al momento de ocurridos; material-
mente los plazos prescriptorios se
aplicarían conforme a los criterios de
aplicación de las normas sustantivas.
Asimismo, no se explica el afán por
vulnerar el tratamiento y la natura-
leza jurídica con la que es conce-
bida la prescripción no solo a nivel
doctrinario, sino también legisla-
tivo, si, considerando su sustanti-
vidad, nada obsta para que se apli-
que la retroactividad benigna en
favor de los administrados23, puesto
que los plazos contemplados en la
Ley del Servicio Civil y su Regla-
mento General son más favorables
que el establecido en la LPAG. Así,
en un eventual PAD instaurado por
infracciones cometidas antes de
la entrada en vigencia de la Ley
del Servicio Civil, teniendo como
plazo prescriptorio cuatro (4) años,
considerando la retroactividad
benigna, tendría que aplicársele el
23 En este sentido, DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. Ob. cit., p. 716 y ss.
24 Servir ha modificado recientemente la Directiva del Régimen Disciplinario, mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 092-2016-SERVIR/PE, publi-
cada el 23 de junio de 2016, a través de la cual pretendió “reducir la incertidumbre jurídica del régimen disciplinario aplicable a las entidades públicas y ser-
vidores civiles”. Entre las aclaraciones más resaltantes encontramos la definición de exservidor para efectos del régimen disciplinario, la variación de las
sanciones aplicables, entre otras. Sin embargo, sobre el aspecto más enrevesado y que requiere una pertinente aclaración de manera inmediata; esto es, la pres-
cripción, Servir omitió pronunciarse.
ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 277 • DICIEMBRE 2016 • ISSN 1812-9552 • pp. 262-270
ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA
plazo establecido en la mencionada
ley (3 años) por ser más favorable.
Sobre la base de lo expuesto, pode-
mos concluir que no era necesario
enredar aún más a los operadores
del Derecho Administrativo disci-
plinario estableciendo que los pla-
zos prescriptorios poseen natura-
leza procedimental si, al fin al cabo,
los efectos de considerarla –tal y
como sucede a nivel del Derecho
Administrativo– como una norma
sustantiva serían los mismos.
Finalmente, a manera de colofón,
es pertinente señalar la preocu-
pante posición de aquellas autori-
dades de los PAD que siguieron los
criterios determinados por Servir
en uno u otro sentido, teniendo en
cuenta la responsabilidad que ello
podría acarrear. Esto debe ser mate-
ria de pronunciamiento por parte de
dicha autoridad24, pues sería desca-
bellado pensar que se puede sancio-
nar a dichos operadores por haber
asumido criterios implementados
por el organismo rector en materia
de recursos humanos de la Admi-
nistración Pública, Servir.
CONCLUSIONES
La prescripción –tanto doctrinaria
como legislativamente– es conside-
rada una institución de naturaleza
jurídica sustantiva en el ámbito del
Derecho Administrativo sanciona-
dor, en tanto límite de la potestad
punitiva del Estado que implica la
extinción de la responsabilidad de
los presuntos autores.
257-261
En tal sentido, no puede ser con-
cebida en nuestro sistema jurídico
como procedimental, ni mucho
menos puede pretenderse alterar
su naturaleza jurídica a través de
una norma aclaratoria, por más que
dicha calificación de procedimen-
tal no genere efectos en su aplica-
ción práctica.
Lo señalado en el párrafo prece-
dente muestra la innecesariedad de
lo establecido por Servir respecto
de la prescripción en la Directiva
del Régimen Disciplinario, en tanto
por más que se le considere proce-
dimental, su aplicación será la de
una norma de naturaleza sustantiva,
de acuerdo a lo desarrollado por la
mencionada directiva.
Por último, resulta indispensable
mencionar que es preciso un pro-
nunciamiento de Servir, en su cali-
dad de organismo rector en mate-
ria de recursos humanos de la
Administración Pública, a fin de
tomar una posición clara respecto
de la prescripción, con lo cual des-
pejaría la incertidumbre de los
gestores, autoridades y operado-
res del Derecho Administrativo
disciplinario.
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ACTUALIDAD JURÍDICA