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FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES (UBA)

CATEDRA: DEMOGRAFIA SOCIAL
PROFESORA : DRA. SUSANA TORRADO

SERIE MATERIALES DIDACTICOS

DOCUMENTO Nº 2
NOVIEMBRE DE 1997

POBLACION Y DESARROLLO:
ENFOQUES TEORICOS, ENFOQUES POLITICOS

SUSANA TORRADO

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PRIMERAS JORNADAS LEGISLATIVAS DE POLÍTICA DEMOGRÁFICA

COMISIÓN DE POBLACIÓN Y RECURSOS HUMANOS
HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN
20-21 Noviembre 1997

POBLACIÓN Y DESARROLLO: ENFOQUES TEÓRICOS, ENFOQUES POLÍTICOS

Susana Torrado
CONICET/UBA

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POBLACIÓN Y DESARROLLO: ENFOQUES TEÓRICOS, ENFOQUES POLÍTICOS

Susana Torrado 1

Este trabajo se propone analizar la interrelación que se establece

entre la dinámica demográfica y las políticas públicas en el curso de los
procesos de desarrollo, desde dos diferentes perspectivas.
La primera trata de evaluar el aporte específico de las principales
corrientes teórico-políticas que, en América Latina, han tratado de discernir
el efecto específico de la dimensión poblacional en el desarrollo económico y
social.
La segunda adopta un enfoque si se quiere inverso, postulando los
requisitos que debe cumplir cualquier política pública que acepte que la
dinámica demográfica es la suma agregada del ejercicio de libertades
individuales inalienables.
Antes de entrar en materia, será útil definir un concepto que
utilizaremos frecuentemente en la exposición: el de proceso de transición
demográfica.
Esta expresión sintetiza la trayectoria demográfica de las poblaciones
que, paralelamente a su proceso de desarrollo económico y social, han pasado
por tres etapas. La primera --correspondiente a un momento anterior al
comienzo de ese proceso-- se caracteriza por alta natalidad y alta
mortalidad, lo que se traduce en un crecimiento vegetativo bajo y en una
estructura de edades "joven" (alto porcentaje de niños). La tercera --que se
alcanza cuando la sociedad ha logrado ya cotas muy altas en el plano socio-
económico-- se caracteriza por baja natalidad y baja mortalidad, lo que
también se traduce en un crecimiento vegetativo bajo pero con una estructura
etaria "vieja" (alto porcentaje de ancianos). Entre ambas, se sitúa la etapa
transicional, en la cual desciende primero la mortalidad y con bastante poste-
rioridad la natalidad, para luego volver a acercarse sus respectivos niveles,
pero ahora a valores muy bajos. La transición se caracteriza, por lo tanto,
primero, por una aceleración del crecimiento vegetativo (mientras desciende la
mortalidad y se mantiene la natalidad); posteriormente, por una desaceleración
del mismo (cuando desciende la natalidad más rápidamente que la mortalidad).
Durante esta etapa se verifica además el tránsito desde una a otra estructura
etaria.
La caída de la mortalidad es función del aumento de la esperanza de
vida, mientras que la de la natalidad traduce las modificaciones que se operan
en el comportamiento reproductivo vía la adopción progresiva de la
planificación familiar, en ambos casos, en función de una multiplicidad de
factores económicos y sociales que es preciso dilucidar en cada sociedad
concreta.

PRIMERA PARTE
¿COMO PENSAR LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA DESDE LA POLÍTICA?

1
CONICET/Titular de la Cátedra Demografía Social, FCS-UBA

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Vamos a analizar aquí las diversas interpretaciones existentes acerca

de las recientes tendencias demográficas (1960-1995) en América Latina
(incluida la Argentina). En el primer acápite resumimos tendencias por demás
conocidas de la fecundidad y la mortalidad, al solo efecto de situar la
problemática de la transición demográfica. En el segundo, analizamos los
corpus conceptuales en materia de población y desarrollo que hegemonizan la
escena latinoamericana desde la década de 1960, reteniendo sólo aquellos
aspectos de los mismos que consideramos relevantes para explicar dichas
tendencias. El último acápite contiene los resultados de un tal ejercicio.

1. TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS DURANTE 1960-1995

La transición demográfica en América Latina puede resumirse muy
sucintamente como sigue. 1 2
A comienzos del siglo XX, la región se encontraba en un estadio pre-
transicional definido por una esperanza de vida (Eo) 3 de alrededor de 30 años y
una Tasa Global de Fecundidad (TGF) 4 cercana a los 6 hijos.
La mortalidad descendió lentamente desde comienzos del siglo hasta
1930, aceleró su descenso a partir de entonces y lo precipitó a partir de la
segunda posguerra, de suerte que la Eo estaba cercana a los 52 años hacia
1950, los 60 años en 1960 y los 70 años en 1990.
El descenso de la fecundidad se inició bastante más tarde que el de la
mortalidad: hacia 1950, la TGF regional rondaba aún los 6 hijos por mujer. 5
Pero, al promediar la década de 1960, comenzó una rápida disminución, de
manera que, en 1990, apenas 30 años después, la TGF se había reducido a la
mitad (3 hijos por mujer). Para mediados de los 90, y a pesar de la
heterogeneidad que mostraremos enseguida, puede afirmarse que todos los países
de la región han entrado en la etapa transicional.

Una reciente tipología 6 clasifica los países latinoamericanos en cuatro

categorías de acuerdo a su situación actual:

I)Países de transición incipiente (Eo=58 años; TGF= 4,8 hijos)

Bolivia; Haití.

II)Países de transición moderada (Eo=67 años; TGF= 4,7 hijos)

El Salvador; Guatemala; Honduras; Nicaragua; Paraguay.

III)Países de transición en progreso (Eo=70 años; TGF= 3,1 hijos)

Brasil; Colombia; Costa Rica; República Dominicana; Ecuador; México;
Panamá; Perú; Venezuela.

IV)Países de transición avanzada (Eo=74 años; TGF= 2,4 hijos)

Argentina; Chile; Cuba; Uruguay.

Esta clasificación apela, sin embargo, algunas acotaciones.

1
Desde luego, esta exposición se refiere a la región en promedio y no desconoce la existencia
de países más o menos adelantados en la transición, por ejemplo y en especial, la Argentina.
2
CEPAL/CELADE : Población, equidad y transformación productiva, Serie E 37, Santiago, Chile,
1995.
3
De ahora en más, la esperanza de vida al nacimiento (Eo) es la correspondiente a ambos
sexos reunidos.
4
La TGF representa el número de hijos nacidos vivos que tiene, en promedio, una mujer al
término de la vida fértil.
5
En este aspecto del proceso, la Argentina fue mucho más precoz, comenzando el descenso hacia
fines del siglo XIX, casi simultáneamente con el de la mortalidad. Véase, S. Torrado:
Procreación en al Argentina. Hechos e ideas , Ediciones de la Flor, Buenos Aires, 1992.
6
CEPAL/CELADE (1995), op. cit .

4
 5 5

Primera: si bien a presente todos los países han iniciado la transición,

este proceso no es homogéneo ni en su magnitud, ni en su momento inicial, ni
en su ritmo de reducción.
Segunda: dentro de cada país, la caída de la fecundidad es diferencial
según el grado de urbanización, el estrato socio-ocupacional y el nivel de
educación, de acuerdo a un patrón que es liderado por los estratos medios y
altos, de mayor educación, de las grandes ciudades. Nótese que los trece
países que ostentan la disminución más pronunciada de la fecundidad son
totalmente heterogéneos respecto a su nivel de desarrollo relativo al comienzo
de la transición, así como respecto a los procesos políticos, económicos y
sociales que transitaron durante el período 1960-1995.
Tercera: si bien todos los países latinoamericanos lograron aumentos en
la esperanza de vida durante este mismo lapso, también existen fuertes
disparidades entre y dentro de cada uno de ellos, o sea, tampoco existe una
pauta clara de correspondencia entre la caída de la mortalidad y los procesos
políticos, económicos y sociales que experimentan durante esta transición.

2. LOS MARCOS INTERPRETATIVOS 1

A fines de los años 60 --como directa consecuencia de la nueva dinámica
iniciada en la segunda postguerra y de su eventual impacto sobre los objetivos
del desarrollo-- la dimensión demográfica de la sociedad emerge en América
Latina como un "problema". Surge entonces la idea de que es preciso promover
"soluciones" al mismo, las que necesariamente revisten la forma de políticas
públicas (= acción del Estado) encaminadas a modificar el curso previsto de
aquel impacto para facilitar el logro de esos objetivos.
Como con cualquier otra dimensión social, incorporar la cuestión
poblacional a la práctica política --es decir, comenzar a visualizarla como un
hecho político-- no fue (no podía serlo) un acto ideológicamente neutro. Al
fin de cuentas, una ideología --definida como el sistema de ideas, filosofías
del mundo, creencias y doctrinas, propias de un grupo social en determinado
momento histórico-- no es más que el modelo de sociedad al que aspira dicho
grupo.
Por otra parte, es bien sabido que los marcos interpretativos de la
política contingente no son independientes de los paradigmas teóricos que se
disputan la hegemonía en el análisis científico de la sociedad. En efecto,
aunque suene a perogrullada, a fin de conservar el hilo expositivo,
necesitamos recordar aquí que existen fuertes lazos de filiación entre
determinadas ideologías socio-políticas concretas y determinados paradigmas
teóricos en ciencias sociales. Es este un hecho particularmente claro y
suficientemente estudiado en el caso de América Latina. No es casual, por lo
tanto, que los discursos relativos a la acción del Estado en materia demo-
gráfica discurrieran, a partir de los años 70, por trayectorias diferentes y
perfectamente discernibles en términos de su filiación teórica.
Ahora bien, dentro de las ciencias sociales (en el mundo en general, y
en América Latina en particular) existen dos paradigmas teóricos dominantes:
el que se remonta a la escuela funcionalista y el que lo hace a la escuela del
materialismo histórico (en América Latina, rebautizada como "enfoque
histórico-estructural"). Fueron estos paradigmas los que nutrieron de
argumentos a las diversas propuestas de solución de la cuestión poblacional.

1
Dadas las limitaciones de espacio, nos es imposible citar la vasta bibliografía (por lo demás,
bien conocida) que sirve de sustento a este Punto.

5
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Debe aclararse, sin embargo, que una misma escuela teórica no dio lugar
a una única vertiente discursiva. Por el contrario, tanto dentro del
funcionalismo como dentro del enfoque histórico-estructural, pueden detectarse
discursos, sino antagónicos, por lo menos parcialmente contradictorios.
A nuestro entender, existen cuatro principales vertientes discursivas:
dos de filiación funcionalista y dos de filiación histórico-estructural. Entre
las primeras, se cuentan aquellas que denominaremos "teoría de la transición
demográfica" e "inserción de las variables demográficas en la planificación
económica y social". Entre las segundas, aquellas que identificaremos con los
nombres de "estilos de desarrollo y dinámica demográfica: versión abstracta" y
"estilos de desarrollo y dinámica demográfica: versión concreta".

2.1. La teoría de la transición demográfica

Nótese que aquí hablamos de "teoría de la transición demográfica" y no
de "transición demográfica". El primer término designa un corpus conceptual;
el segundo, el proceso histórico-concreto que experimenta una población que
adquiere el control social de la muerte y de la vida. Todos nuestros actuales
comentarios conciernen a la pretensión "teórica" --es decir, a la pretensión
explicativa y predictiva-- del enfoque que ahora nos ocupa (en lo que sigue,
el uso impreciso de la palabra "teoría" no es de nuestra responsabilidad).
Como en toda teoría general de la sociedad, dentro de la teoría
funcionalista pueden distinguirse diversos "campos teóricos", entendiendo por
tal a un subsistema conceptual que recorta, dentro del sistema general, un
conjunto de conceptos relativos a una dimensión particular de lo social.
Así, la "teoría de la modernización" es el campo teórico referido al
cambio social, dentro del paradigma general del funcionalismo (podríamos
llamarla un subsistema conceptual de primer orden). Es decir, la "teoría de la
modernización" --según la cual todas las sociedades experimentan un proceso de
cambio social que las conduce desde un estadio "tradicional" (o rural, o
agrario, o comunitario, o religioso-aislado) a otro "moderno" (o urbano, o
industrial, o societario, o secular-accesible)-- es el subsistema conceptual
con el que los científicos funcionalistas analizan los procesos de desarrollo.
Por su parte, la "teoría de la transición demográfica" es un subsistema
(que podríamos llamar de segundo orden) que recorta la conceptualización
referida al cambio demográfico dentro de la "teoría de la modernización".
Nótese que, dentro del paradigma funcionalista, pueden aún
identificarse subsistemas conceptuales de tercer orden en las llamadas
"teorías" particulares: por ejemplo, la "teoría de la fecundidad"; la "teoría
de las migraciones"; la "teoría de la difusión"; etc.
El núcleo central de la "teoría de la transición" parte de una
descripción del “proceso de transición” análoga a la que expusimos al comienzo
de este trabajo. Pero, de acuerdo a esta conceptualización, el cambio de los
comportamientos demográficos durante ese proceso es el efecto (es decir, una
variable dependiente) de las diversas mutaciones sociales que acompañan a la
"modernización" (industrialización, urbanización, extensión de la educación,
etc.), mutaciones todas consideradas como "obvios" correlatos explicativos (es
decir, variables independientes) del cambio demográfico. El énfasis en una u
otra variable independiente depende de la mayor o menor propensión
reduccionista de cada investigador.
Las críticas que ha recibido este paradigma conceptual en los medios
científicos latinoamericanos son abrumadoras. Un catálogo de las mismas
incluiría elementos muy disímiles pero igualmente robustos. Por una parte,
infirmaciones empíricas irrefutables, provenientes de la descripción de la
transición demográfica realmente experimentada por los países hoy
pertenecientes al Primer Mundo, así como de la que hoy experimentan los países
del Tercer Mundo. Por otra parte, señalamiento de falencias específicamente

6
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teóricas tales como: inespecificidad conceptual (por ejemplo, la que conduce a

tratar como intercambiables nociones tales como 'poblaciones europeas
preindustriales' y 'países con desarrollo dependiente y periférico');
indeterminación de la dirección explicativa entre variables demográficas y no
demográficas; inespecificación de los mecanismos a través de los cuales
actuarían las variables independientes (por ejemplo, la educación);
inespecificación de los factores que determinan el momento en que se inicia la
transición; indeterminación de la duración de esta última; carácter ad-hoc de
las explicaciones para hechos que se aparten del modelo; etc. Tales críticas
se fueron acumulando a medida que se abría paso el enfoque histórico-estructu-
ral en el campo de los estudios poblacionales; pero, nobleza obliga, también
provinieron de científicos sociales de filiación funcionalista que eran
conscientes de los requisitos epistemológicos que implica toda construcción
teórica.
Tal contundencia crítica quizás explique la ingenua creencia que se
percibía en los medios especializados latinoamericanos a fines de los 70, en
el sentido de que se habían erradicado de la región esas burdas
sobresimplicaciones conceptuales. Porque, en realidad, en el mundo
desarrollado, la hegemonía de la "teoría de la transición demográfica" no sólo
seguía intacta sino que se había consolidado, con las previsibles
consecuencias de este hecho: canalización selectiva de fondos para la
investigación y la docencia; formación teórica de las nuevas cohortes de
investigadores; monopolización temática y participativa en las conferencias
internacionales; en fin, retroalimentación hegemónica al mundo en desarrrollo,
incluida América Latina. Por ejemplo, en los años 70, hubiese sido
inimaginable que, veinte años después, uno de los temas que más interés
concitaría en ponderables ambientes especializados, sería la explicación de la
reciente caída de la fecundidad regional a partir de la "hipótesis de la
difusión ideacional entre grupos sociales", es decir, a partir de una sola de
las innumerables variables que contempla el paradigma de la modernización.
Este reduccionismo sociológico constituye un empobrecimiento sustancial del
propio paradigma funcionalista (infinitamente más rico en hipótesis expli-
cativas), pero es prueba fehaciente de su buena salud.
En relación a los objetivos de este trabajo, ¿cómo interpreta este
corpus conceptual la reciente dinámica demográfica latinoamericana? En
búsqueda de respuesta nos ayudará recordar un hecho sintomático: las
proyecciones de fecundidad y mortalidad que se hicieron al comenzar 1970
estuvieron implícitamente sustentadas en criterios afines a la "teoría de la
transición". En efecto, una de las explicaciones de la distancia observada
entre las proyecciones de la fecundidad de 1970 y las tendencias reales de las
dos décadas subsiguientes remite a uno de los criterios de proyección, a
saber, "que los países en desarrollo no podrían alcanzar situaciones demo-
gráficas similares a los más avanzados sin antes lograr cierto grado,
apreciable, de desarrollo económico y social". 1 En otros términos, un criterio
que hace depender la evolución del comportamiento reproductivo del nivel
general de modernización alcanzado por la sociedad. Por lo demás, en el caso
de la mortalidad, si bien la distancia entre las proyecciones y la realidad no
fue tan grande, también se detecta la misma impronta conceptual en la llamada

11
CELADE: 'La población y el desarrollo. Hechos y reflexiones', en Notas de Población, Año XIII,
No. 38, Santiago, Chile, 1985.

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"teoría del umbral", según la cual ciertos valores de la esperanza de vida o

de la mortalidad infantil tienen como prerequisito necesario un determinado
nivel de desarrollo económico y social.
Ahora bien, acabamos de constatar que la historia reciente de
América Latina ha mostrado que las tendencias de la fecundidad y la mortalidad
ni se deducen, ni marchan al compás del desarrollo económico. Es decir, ha
mostrado que la transición demográfica puede realizarse sin una modernización
acorde a la que supone el paradigma funcionalista. En otros términos, la
"teoría de la transición" no nos sirvió para imaginar ex-ante la reciente
evolución demográfica de la región, por lo que, naturalmente, no nos sirve
ahora para interpretarla ex-post.

2.2. La "inserción de las variables demográficas en la

planificación económica y social"
Este es otro corpus conceptual utilizado ampliamente en América Latina
para expresar la relación entre política y población. Su filiación
funcionalista-empiricista es clara. Se manifiesta en varios supuestos
implícitos: que las sociedades tienden al equilibrio a través del consenso;
que la intervención del Estado en la vida social reviste un exclusivo carácter
técnico; que la "realidad" preexiste a la intervención del planificador, por
lo que no requiere ser conceptualizada, sino tan sólo contabilizada y
clasificada; etc.
Debe recordarse que este discurso se introdujo en América Latina en un
momento en que también se expandía rápidamente la concepción del Estado-
benefactor y, como ingrediente necesario de esta última, la práctica de la
planificación como componente inherente a la acción gubernamental. El
inmatizado tenor técnico de este discurso (y, nobleza obliga otra vez, la
ausencia de cualquier otra alternativa conceptual plausible) lo constituyó
naturalmente en una vía regia para conducir la relación entre los organismos
internacionales que prestaban asistencia técnica para el desarrollo y los
gobiernos nacionales. De suerte que fue principalmente en dichos organismos
donde se elaboró y perfeccionó este enfoque.
Resumiremos este discurso enumerando sus principales proposiciones: a)
se empieza por demostrar la necesidad de integrar las variables demográficas
en la planificación global, en base al probado argumento de la
interdependencia recíproca entre población y desarrollo. Dada esta
interrelación, para asegurar el desarrollo, es indispensable, sea, formular-
ejecutar-evaluar políticas explícitas de población, sea, por lo menos, tener
controlada su incidencia implícita sobre el conjunto de políticas públicas; b)
se establece luego la modalidad deseada de inserción, a saber, la modalidad
endógena, lo que significa que es preciso prever la incidencia de la dinámica
demográfica sobre el conjunto de la políticas públicas, la incidencia a su vez
de estas últimas sobre la primera, y así de seguido, durante todo el período
cubierto por el plan; c) se enumeran entonces los requisitos indispensables
para aplicar aquella modalidad, a saber, correcto diagnóstico de la situación
demográfica al comienzo del período; necesidad consecuente de disponer de
información idónea; necesidad de insumos de conocimiento acerca de la
naturaleza de la interrelación entre variables demográficas y no demográficas;
necesidad de marcos institucionales adecuados para la tarea planificadora y
para el monitoreo de la situación demográfica, etc. ; e) cuando se cumplen
dichos requisitos, procede considerar la metodología a utilizar, destacando
aquí dos temas principales: cómo identificar las poblaciones objetivos y qué
modelos econométricos emplear para asegurar una inserción endógena.
Además de estas recetas técnicas, este discurso incluye también una
reflexión acerca del aún escaso éxito de la planificación demográfica en

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América Latina, así como una enunciación de los obstáculos que explicarían ese
fracaso. Entre estos últimos, se señalan como principales: la falta de
información estadística adecuada; la insuficiencia de conocimientos acerca de
la naturaleza (cualitativa y cuantitativa) de la interrelación entre variables
demográficas y no demográficas; la excesiva simplificación de los modelos
econométricos disponibles para la tarea; la carencia de recursos humanos
convenientemente capacitados para la misma; la inexistencia de marcos
institucionales apropiados; la incapacidad de los técnicos para usar un
lenguaje afín al trato con políticos; etc. El supuesto implícito en toda esta
enunciación es que, si se superaran dichos obstáculos, sería posible lograr
una adecuada inserción de las variables demográficas en la planificación
global.
Las críticas dirigidas a este discurso son también numerosas y
variadas. Algunas se centran en la propia actividad planificadora (entendida
como ingeniería social), pero, desde luego, alcanzan también al corpus
específicamente demográfico que estamos analizando. De acuerdo a esta senda
argumental, la formulación de planes constituye un ejercicio fundamentalmente
abstracto y sólo pretendidamente técnico (es decir, ideológicamente neutral),
ya que en los mismos nunca se incorporan las relaciones de poder como
variables endógenas. Es decir, ya que se oculta el hecho de que los propios
planificadores son funcionarios del sistema de dominación vigente y ya que se
prescinde de considerar cuáles serían los actores y relaciones sociales
involucrados.
Otro andarivel crítico apunta más directamente al enfoque de la
"inserción...". Se insiste entonces en la premisa ingenuamente "optimista",
implícita en esa conceptualización, según la cual la producción de
conocimiento teórico y metodológico asegura per se su aplicación práctica. Se
destaca también el supuesto implícito de que ciertos problemas políticos
pueden encontrar soluciones técnicas, razón suficiente para que este enfoque
sea calificado como "tecnocrático" y no como "técnico". Se enfatiza asimismo
su abstracción (u ocultamiento) de los mecanismos reales de decisión dentro
del Estado, al visualizarlo implícitamente como una entidad monolítica, dentro
de la cual, la Oficina de Planificación asumiría el rol de portavoz de la
voluntad general. Abstracción peligrosa si las hay, puesto que saca del campo
perceptual las instancias de decisión en las que, explícita o implícitamente,
se procesan efectivamente las decisiones en materia poblacional. Resumiendo,
esta línea crítica objeta al enfoque de la "inserción..." su olvido (u
ocultamiento) de la política contingente (en inglés se expresa mejor: “policy
makes abstraction of politics”).
Por último, otro conjunto de críticas emerge del simple sentido común.
Cómo podría ser efectivo el enfoque de la "inserción...", si en América Latina
no existe "planificación-efectiva", ni "planificación-indicativa" y, en los
últimos años, ni siquiera "planificación-libresca" (designando con esta última
expresión a la costumbre de elaborar 'planes-libro' al comienzo de cada
administración, aun en la certeza de que sólo tendrán un valor testimonial en
el plano de las buenas intenciones). En efecto, esta costumbre está siendo
paulatinamente abandonada a medida que la óptica del Estado-benefactor va
siendo desplazada por la del Estado-subsidiario, y a medida que los gobiernos
dejan que sea el mercado el que introduzca el ordenamiento social que antes
pretendían obtener a través de la planificación.
Esta breve exposición nos releva de más disquisiciones: el discurso de
la "inserción.." no ofrece ningún elemento cognoscitivo para interpretar las
recientes mutaciones demográficas en América Latina. Se han producido notables
cambios de tendencias, de similar magnitud y dirección, tanto en países de
economía totalmente centralizada (Cuba), como en países de economía totalmente
mercantil (Chile). Por otra parte, este discurso, lejos de esclarecer,

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obstaculiza la comprensión de la intervención estatal en el campo poblacional

que sí tuvo lugar en algunos países, pero de manera por completo ajena a la
práctica planificadora.

2.3. Estilos de desarrollo y dinámica demográfica: marco general

Dijimos antes que en el enfoque histórico-estructural podían
distinguirse dos vertientes. Antes de analizarlas resumiremos los conceptos
que les son comunes.
Este enfoque parte de la siguiente proposición: en una sociedad
concreta, con estilos de desarrollo específicos, existen condicionantes
sociales de la dinámica demográfica y condicionantes demográficos de los
procesos socio-políticos. Esta proposición contiene algunos términos cuyo
significado se explicita como sigue.
Al hablar de "sociedades concretas" se está aludiendo a sociedades
ubicadas en un ámbito espacial específico y en un momento histórico
determinado. Ahora bien, en toda sociedad es dable distinguir diversas dimen-
siones de análisis --fundamentalmente, las dimensiones económica, política,
ideológica, cultural y psico-social--, cuyo abordaje puede hacerse desde dos
ópticas necesariamente complementarias. Para una de ellas, el interés se
focaliza en los procesos de cambio que experimentan las diversas dimensiones
de lo social. Para la otra, el énfasis está puesto en los resultados
específicos de dichos procesos en un momento histórico determinado, es decir,
en las características estructurales de la sociedad.
El término "condicionantes sociales" alude, precisamente, al
conjunto de fenómenos inherentes a cada una de las dimensiones de lo social,
ya sea que estas últimas se aprehendan en términos de procesos o en términos
de estructuras. Se los denomina "condicionantes de la dinámica poblacional" en
la medida en que esta última se concibe como íntimamente ligada a las
estructuras sociales y a las transformaciones que éstas experimentan en el
tiempo.
El término "estilos de desarrollo" (o "estrategias de desarrollo" o
"modelos de acumulación", según las circunstancias), por su parte, remite a
las estrategias de acción --esencialmente públicas-- que, siendo políticamente
dominantes en una sociedad concreta, se relacionan con los factores
fundamentales del desarrollo económico y social. "Políticamente dominantes"
significa que dicho concepto sólo se aplica a las estrategias de acción de
los grupos sociales que ocupan efectivamente el aparato del Estado.
Los estilos de desarrollo expresan el modelo de sociedad (ideoló-
gicamente configurado) al que aspira el grupo dominante y se viabilizan a
través de las políticas públicas de índole económica, social, política y
cultural que propone cada gobierno a la sociedad civil.
Desde esta perspectiva, la dominancia de una estrategia de desarrollo
se concibe como la resultante de diversos factores: la existencia de opciones
o estrategias alternativas correspondientes a las diferentes clases y estratos
sociales; las relaciones de alianza o de conflicto que se establecen entre las
fuerzas sociales que representan a dichas clases y estratos; la correlativa
estructura de poder; en fin, la capacidad de dichas fuerzas sociales --
aisladas o coaligadas-- de imponer sus propias estrategias de acción al
conjunto de la sociedad, a través del ejercicio del poder (control del Estado)
y de diversos mecanismos de legitimación (instituciones).
Se entiende que los estilos de desarrollo tienden a asegurar la produc-
ción y reproducción de la sociedad en general y de un determinado perfil de
estratificación social y regional en particular. A su vez, esta diferenciación
social y regional se traduce en comportamientos demográficos diferenciales,
los que, a nivel agregado, determinan el nivel y fluctuaciones de la dinámica
demográfica nacional.

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Por su parte, la expresión "dinámica demográfica" engloba al conjunto

de hechos relacionados con el crecimiento, la composición y la distribución
espacial de la población, que son función, a su vez, de los llamados fenómenos
demográficos: nupcialidad, fecundidad, mortalidad, migraciones internas y
migraciones internacionales. Hechos y fenómenos demográficos son diferenciales
(en nivel y/o tendencias) según estratos social y regionalmente diferenciados.
Por último, el término "condicionantes demográficos" apunta a poner de
relieve que, así como las estructuras y procesos sociales influyen sobre los
diversos componentes de la dinámica poblacional, de igual forma, el crecimien-
to, composición y distribución espacial de la población pueden incidir sobre
las estructuras sociales y su transformación en el tiempo.

2.4. Estilos de desarrollo y dinámica demográfica: versión abstracta

Una de las líneas de investigación emergentes del enfoque anterior
apuntó a identificar las dinámicas demográficas específicas que
corresponderían a estilos de desarrollo caracterizados en términos generales;
es decir, caracterizados sin tener en cuenta que un mismo estilo puede asumir
formas muy dispares en cada situación concreta (de ahí el título de "versión
abstracta" que damos a esta vertiente).
Se definieron entonces las estrategias predominantes en América Latina,
reteniéndose las siguientes: economía de mercado con Estado-benefactor;
economía de mercado con Estado-subsidiario; economía centralizada y
planificada. Dándose por sentado que cada una de estas estrategias era
homogénea en lo que respecta a las políticas económicas y sociales que tienen
efectos explícitos o implícitos sobre la población, se trató de detectar
"regularidades", en el sentido de establecer qué dinámica demográfica
correspondía a cada estrategia.
Desde luego, tales intentos desembocaron en el fracaso. Primero, porque
la realidad mostró que una misma estrategia puede asumir formas concretas muy
dispares en dimensiones cruciales de la acción del Estado, por ejemplo, las
políticas sociales (Chile, Bolivia). Segundo, porque la realidad también
mostró que algunas formas de intervención estatal (por ejemplo, las
relacionadas con la salud materno-infantil) pueden ser análogas en países con
estrategias de desarrollo disímiles (Costa Rica, Cuba). Es decir, la realidad
demostró que no puede establecerse ninguna regularidad que asocie
explicativamente estrategias de desarrollo abstractas con dinámicas
demográficas concretas.
Se impone entonces una conclusión muy simple: este corpus conceptual
tampoco nos sirve para interpretar la historia demográfica reciente de América
Latina. En su afán generalizador, este discurso termina adquiriendo la misma
naturaleza ahistórica que caracteriza a los dos enfoques funcionalistas ya
analizados.

2.5. Estilos de desarrollo y dinámica demográfica: versión concreta

La segunda vertiente derivada del marco general que relaciona los
estilos de desarrollo con la dinámica demográfica, considera a dicho marco
como una conceptualización de alto nivel de generalidad (abstracción), la que
sólo es fértil para el abordaje de situaciones concretas. Un estudio típico de
esta vertiente comenzaría por describir la situación socio-política (coyuntura
económica, actores y relaciones sociales, instituciones, etc.) de un país;
analizaría luego qué tipo de políticas públicas viabiliza efectivamente la
estrategia dominante; a qué grupos sociales se apunta; qué mecanismos de
acción se utilizan; cuáles son los efectos concretos de dichas políticas sobre
el comportamiento demográfico de grupos social y regionalmente diferenciados;
etc. De esta manera, el análisis concreto de todos los elementos involucrados
en el proceso permite esclarecer los nexos explicativos que vinculan el estilo

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de desarrollo y la dinámica demográfica, en esa situación concreta (estudios

de este tipo existen para numerosos países: Argentina, Brasil, Chile, Costa
Rica, México, etc.). Es decir, se crea conocimiento válido para esa realidad,
pero no conocimiento extrapolable sin más a otras realidades.
Así, esta vertiente discursiva, si bien ayudó a esclarecer los procesos
internos de algunos países, tampoco nos ha proporcionado instrumentos válidos
para interpretar las regularidades que sí ostenta la reciente evolución
demográfica regional.

3. Conclusiones
Acabamos de ver que ninguno de los marcos conceptuales actualmente
dominantes en América Latina ha sido válido para explicar las recientes
mutaciones poblacionales de la región. Ello significa, en otros términos, que
no disponemos de paradigmas teóricos que nos permitan interpretar los procesos
en curso, como así tampoco prever escenarios futuros más o menos verosímiles.
Porque la falta de poder explicativo revela a su vez la falta de poder
predictivo.
Esta conclusión que, a primera vista, podría resultar frustrante, por
el contrario, puede sernos de la mayor utilidad para evaluar el esfuerzo que
es preciso realizar para "limpiar" (la expresión es deliberada) nuestro actual
bagaje cognoscitivo de la rémora de discursos que nos cierran --más que nos
abren-- la percepción de horizontes pasados, presentes y futuros.
Porque también nos sirve para la prospectiva, si se nos permite la
disgresión. En efecto, usualmente, las proyecciones de los principales
parámetros demográficos de un país se realizan extrapolando razonadamente
hacia el futuro las tendencias verificadas en el pasado reciente. Esta
práctica se realiza en el marco de un juego de variables que es exclusivamente
demográfico, o sea, sin considerar los posibles efectos demográficos --
explícitos o implícitos-- que pudiesen derivarse de determinadas políticas
públicas de índole económica o social. Nuestras conclusiones indican que esta
opacidad congnoscitiva seguirá siendo la tónica durante todavía un largo
trecho. Aunque, en realidad, en lo que concierne a la prospectiva, podría
pensarse que estamos ahora en posición más incómoda que en el pasado, ya que,
a la luz de lo sucedido con las proyecciones hechas en 1970, somos ahora más
conscientes del alto grado de incertidumbre de las hipótesis de proyección.

SEGUNDA PARTE
¿CÓMO PENSAR LA POLÍTICA DESDE LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA?
El objetivo de esta Parte es exponer algunas reflexiones sobre las
políticas de población, analizando los vínculos de coincidencia o
contradicción que se establecen entre las metas sociales (políticas
gubernamentales) y las libertades individuales (derechos humanos) que, a nivel
agregado, se traducen en una determinada dinámica demográfica, favorable o no
al desarrollo económico y social. Para ello analizaremos varios pares de
relaciones conceptuales.

1. COMPORTAMIENTOS INDIVIDUALES Y DINÁMICA DEMOGRÁFICA

El hecho central a tener en cuenta aquí es que los fenómenos
demográficos son el resultado, a nivel agregado, de comportamientos
individuales (se sobreentiende, de individuos y familias) en los que se ponen
en juego derechos humanos fundamentales. Así, por ejemplo:

*la nupcialidad de una población, en un determinado momento, no es más

que la suma de todos los eventos individuales en los que cada ciudadano

12
 1313

ejercita libremente el derecho de casarse con quien quiera en el momento que

quiera;
*la fecundidad es el resultado de la suma de los comportamientos en
los que se ejercita el derecho individual de tener los hijos que se quiera en
el momento que se quiera;
*la mortalidad debería ser el resultado --agregado-- del derecho que
tiene cada individuo a gozar del más alto nivel de salud física y mental
alcanzable en su sociedad;
*la distribución espacial de la población es el resultado --agregado--
del ejercicio de la libertad de residencia y movimiento que tiene cada
ciudadano dentro de su propio país;
*las migraciones internacionales de los nativos de un país constituyen
la suma de eventos en los que se ejerce el derecho individual de irse de y
volver a su país de origen, en el momento deseado.

El "problema" se plantea cuando el resultado de la suma de

comportamientos individuales libremente determinados define una dinámica
demográfica que, en nivel y/o tendencia, difiere de aquella que constituye la
meta social de los gobernantes en un determinado momento.
La enumeración de las distintas soluciones con que se ha encarado este
problema está fuera de los límites de este trabajo, aunque conviene recordar
que la comunidad internacional ha precisado los derechos humanos que se juzga
indispensable asegurar a los individuos y a las familias en materia de
comportamientos demográficos.1/
Ahora bien, ¿cómo se compatibiliza en la práctica el respeto de
este conjunto de libertades individuales, con la necesidad de alcanzar las
metas demográficas que los gobiernos consideren indispensables para asegurar
el bienestar global de la sociedad?

2. METAS SOCIALES Y DINÁMICA DEMOGRÁFICA

Un primer punto a dilucidar es si es legítimo que un gobierno se fije
metas poblacionales, aun en el caso de que respete irrestrictamente la
libertad de comportamiento de los individuos y las familias. Nótese que en
ocasiones se ha cuestionado esta legitimidad.
Para reflexionar sobre este tema hay que precisar el significado del
término "políticas de población".
Siguiendo una propuesta ampliamente consensuada, definiríamos a las
políticas de población como aquellas medidas gubernamentales adoptadas con el
propósito de influir directamente sobre la dinámica demográfica, incluyendo
aquellas otras políticas de desarrollo más amplias que se realizan con el
propósito de modificar las tendencias de la población.
Como se aprecia en esta definición, el concepto de "intencionalidad" de
la acción gubernamental es un componente esencial. Es decir que, en sentido
estricto, sólo se consideran políticas de población aquellas acciones públicas
que tratan de influir sobre la dinámica demográfica porque se han fijado metas
poblacionales. Es decir, las políticas de población son políticas explícitas.
Esta precisión es importante porque, dada la estrecha relación que
existe entre la dinámica demográfica y otras dimensiones de las estrategias de
desarrollo, un gobierno puede no fijarse metas demográficas pero sí otros
objetivos económicos, sociales, políticos, etc. cuya consecución tendría
claramente efectos de tipo demográfico. Es corriente referirse a este tipo de
acción pública como políticas implícitas de población.

1
United Nations: Proceedings of the Symposium on Population and Human Rights. Viena, 1981,
Nueva York, 1983 (ST/ESA/SER/51).

13
 1414

Ahora bien, es obvio que se reconoce universalmente la legitimidad del

Estado para formular y ejecutar políticas implícitas de población. Lo que a
veces se cuestiona, por el contrario, es que el Estado pueda fijarse
legítimamente metas explícitas en materia demográfica. Dicho cuestionamiento
concierne casi exclusivamente a las políticas de fecundidad (sean éstas
antinatalistas o pronatalistas), aduciéndose que las decisiones relativas al
número y espaciamiento de los hijos pertenecen a un ámbito de la vida privada
del que el Estado debe estar sistemáticamente excluido, es decir, en el que su
intervención es ilegítima.
Consideramos que esta última posición es insostenible al menos por dos
razones: a) porque es incongruente negar la legitimidad de políticas
explícitas de fecundidad, al tiempo que se aceptan sin cuestionamiento (en
realidad, sin reflexión) las políticas implícitas de fecundidad; b) porque no
es argumento suficiente el que un acto (por ejemplo, la gestación) sea
realizado en el dominio de la vida privada, para prohibir a la sociedad (al
Estado) el derecho de sentirse concernida por ciertas consecuencias de ese
acto (por ejemplo, el nivel de la natalidad).
Volviendo al tema de las políticas de población en general, puede
afirmarse que hay consenso en aceptar como legítimo el principio de
intervención del Estado para actuar explícitamente sobre los comportamientos
individuales con el objetivo de alcanzar ciertas metas poblacionales (algo
que, por lo demás, ha acontecido siempre, en mayor o menor medida, en todo
tiempo y lugar). Es decir, que se acepta como legítima la formulación de
políticas explícitas de población dentro de una estrategia de desarrollo
global.

3.POLITICAS DE POBLACIÓN Y DERECHOS HUMANOS

Un segundo punto a dilucidar es el de los límites que los gobiernos
deben respetar, al accionar en materia demográfica.
En efecto, una vez aceptada la legitimidad de las políticas explícitas
de población, deben considerarse los métodos o medidas (recomendaciones,
incentivos, desincentivos, coerción, etc.) a través de los cuales se tratará
de alcanzar las metas deseadas.
Se plantea entonces una cuestión completamente diferente a la del punto
anterior: la de la legitimidad de las formas de intervención de un gobierno en
pos de la consecución de metas poblacionales.
Para facilitar la exposición, analizaremos este último tema
limitándonos al ejemplo de las políticas de fecundidad.
Las formas de intervención de las que puede servirse el Estado para
ejecutar su política de fecundidad revisten una multiplicidad de medidas, de
carácter directo o indirecto. Siguiendo una propuesta que clasifica las mismas
según su "orden de aparición" histórico, pueden citarse los "tipos" de medidas
que se enumeran de seguido: legislación; programas voluntarios; campañas de
información y educación; incentivos o desincentivos socioeconómicos;
ordenamiento institucional ad-hoc; cambios en el contexto socioeconómico;
presiones psico-sociales; etc.
Por otra parte, para nuestros actuales propósitos, es fundamental
analizar las políticas de fecundidad desde una dimensión suplementaria: la del
"grado de intensidad" de las medidas implementadas por el gobierno respecto al
comportamiento de los individuos y las parejas. El grado de intensidad puede
fluctuar --pasando por niveles intermedios-- desde la abstención total hasta
la coerción total. En el contexto de políticas coercitivas, los individuos y
las parejas pierden el derecho a la libertad de procreación, debiendo
subordinar completamente sus comportamientos a la consecución de las metas
gubernamentales.

14
 1515

Como es evidente, el problema de compatibilizar derechos individuales y

metas sociales no se plantea cuando los individuos y las parejas adoptan
libremente comportamientos acordes con los deseos gubernamentales. Pero esta
situación no es la más frecuente. Por el contrario, se ha señalado la difi-
cultad de lograr que la suma de decisiones individuales (cada una de las
cuales es tomada de acuerdo al propio interés y en base a criterios que
conciernen al corto plazo) resulte necesariamente en una dinámica demográfica
adecuada (definida esta última desde el punto de vista del interés colectivo y
en base a criterios y objetivos que corresponden al largo plazo). Objetivos
que, por otra parte, ni siquiera pueden ser conscientes para los actores
individuales.
En este último caso, cuando un gobierno, en búsqueda del bienestar
general, se fija como deseable una meta demográfica que no coincide con los
deseos actuales de los individuos, por lo que su consecución requeriría un
cambio más o menos rápido de comportamientos, ¿qué medidas puede legítimamente
utilizar para acelerar la aceptación de sus objetivos por parte de los
individuos y las parejas? ¿Cuán lejos puede llegar un gobierno en el camino
que va desde la abstención hasta la coerción?
La comunidad internacional se ha pronunciado clara y reiteradamente
sobre esta disyuntiva, como ya indicáramos. Así, las recomendaciones vigentes 1
estipulan:
a) que los individuos y las parejas tienen el derecho humano de
determinar libre y responsablemente el número y espaciamiento de sus hijos
(libertad de procreación);
b) que la libertad de procreación debe ser respetada, aun cuando la
suma de los comportamientos individuales se traduzca, a nivel social, en una
dinámica demográfica de signo diferente a la deseada por el gobierno; 2
c) que el respeto a la libertad de procreación comporta no sola-
mente la eliminación de obstáculos, sino también la provisión, por parte del
Estado, de los métodos idóneos para efectivizar dicha libertad;
d) que el uso de incentivos tendientes a modificar el comportamiento
reproductivo de la población constituye una práctica gubernamental legítima,
siempre y cuando, paralelamente, el gobierno respete y viabilice el ejercicio
de la libertad de procreación;
e) que el derecho a la libertad de procreación convierte en
intrínsecamente ilegítimo cualquier método o acción gubernamental de índole
coercitiva;
f) que es aconsejable que los gobiernos expliciten su política de
fecundidad en el contexto de su estrategia de desarrollo global, ya que esta
práctica contribuye al bienestar de la población.

Digamos para finalizar, que, mutatis mutandi, los razonamientos

precedentes son aplicables por extensión al conjunto de la política de
población de un determinado gobierno.

4.DINAMICA DEMOGRÁFICA Y POLÍTICAS DE POBLACIÓN

1
Por ejemplo, las resoluciones acordadas en la Conferencia sobre Población y Desarrollo
celebrada en El Cairo, en 1994. Para ilustración, reproducimos en Anexo un comentario acerca
del Documento presentado por el gobierno argentino en esa Conferencia.
2
Por ejemplo, para este tipo de situación, La Conferencia de El Cairo consideró que los
países que deseen modificar los niveles de la fecundidad deben dar prioridad a la
aplicación de programas de desarrollo con estrategias educativas y de salud, las que, a la
par que contribuyen al crecimiento económico y a la elevación del nivel de vida, ejercerán
un efecto decisivo sobre las tendencias demográficas, incluida la fecundidad.

15
 1616

Un tercer punto a dilucidar es el de las modalidades que deben revestir

las políticas de población dada la particular relación que existe entre, por
un lado, la dinámica demográfica y, por otro, los comportamientos individuales
y las metas gubernamentales.
A tal efecto, puede ser útil un sistema de correspondencias entre las
características de los fenómenos demográficos (que se resumen en la dinámica
demográfica)y la naturaleza de las políticas de población que se deriva de
aquellas. En el Diagrama que se presenta en la página siguiente, se observa,
en efecto, que los fenómenos demográficos poseen ciertas características que
determinan directamente la naturaleza intrínseca de las políticas de
población, las que deberían ser sistémicas, multisectoriales, discriminantes,
incentivadoras y de largo plazo.

5. CONCLUSIÓN
Para que sea posible una intervención gubernamental de índole tan
compleja como la que acaba de describirse, se requiere, como mínimo, que la
sociedad haya, sino solucionado, por lo menos agendado las siguientes
cuestiones:
a) promover un debate político que permita aunar el consenso social
indispensable para la prosecución de grandes metas en el largo plazo;
b) establecer un marco adecuado de instrumentación de la acción pública,
el que sólo puede ser provisto por la planificación económica y social global;
c) mantener un encuadramiento legislativo que asegure el respeto a los
derechos humanos;
d) organizar un ámbito de competencias institucionales específicas dentro
del Estado, que sea capaz de asumir la complejidad de esta problemática.

Sin embargo, ninguno de los cursos de acción que acaban de enumerarse

será viable, si en la sociedad no media antes una toma de conciencia previa
por parte de sus principales fuerzas políticas, acerca de la necesidad de
incorporar la dinámica poblacional como elemento crucial de las estrategias de
desarrollo. Es decir, a menos que las metas poblacionales se transformen en
una cuestión social que reclama pronunciamiento político.

16
 1717

ANEXO
LA POSICION ARGENTINA EN EL CAIRO 1

Susana Torrado

"Todos los individuos tienen derecho a participar en la formulación de

las políticas de población relativas a su propio país" (ONU, borrador del
Programa de Acción de la Conferencia del Cairo).
Si el gobierno argentino adhiriera a esta premisa, la opinión pública
habría podido conocer el "Informe Nacional sobre Población" (INP) que lleva a
esa Conferencia, en "cuya elaboración ha contribuido invalorablemente la
Iglesia Católica Argentina", según se hace constar en la Presentación.
Es difícil (pero vale la pena el intento) reparar en tan pocas líneas
dicha omisión, sobre todo teniendo en cuenta el jugoso contenido que ofrece el
INP para develar la ideología oficial en materia poblacional.
Comencemos citando su marco programático general: "En la Argentina,
existe la concepción de que el desarrollo es el producto de la liberación del
potencial productivo y de crecimiento contenido en la sociedad civil...Buena
parte de la legislación sobre el funcionamiento económico dictada recien-
temente, y especialmente a partir de 1991, ha buscado precisamente crear un
marco jurídico igualitario tendiente a facilitar el desarrollo de estas
potencialidades" (pág. 26). De este precepto general se derivan varias líneas
argumentales, de las que sólo ejemplificaré las más significativas.

1. Negación de la óptica de los derechos humanos en el planteo de la

problemática.
En el INP, han sido erradicados los términos "derechos reproductivos" y
"salud reproductiva", de aceptación generalizada en la comunidad internacio-
nal. Esos conceptos apuntan a asegurar que los individuos (incluidas las
adolecentes) y las parejas, por un lado, puedan reproducirse según su libre
voluntad, y, por otro, puedan enriquecer su vida a través del goce de
relaciones sexuales basadas en el consentimiento y respeto mutuo; para todo lo
cual tienen el derecho de acceder a la mejor información sobre métodos de
regulación de la fecundidad. El INP, por el contrario, adopta la óptica de la
"procreación responsable", que sólo reconoce la "necesidad de que el Estado
provea la información y atención necesarias para que las parejas determinen el
número de hijos y su espaciamiento, respetando los valores culturales de la
familia" (pág.45). En el paso de una a otra óptica, se nos ha perdido el
derecho a contar con servicios de salud idóneos para gozar de la sexualidad
sin fines procreativos.

2. Subestimación de la óptica de la desigualdad social en el momento

del diagnóstico.
En el INP, la alta fecundidad adolescente y la mortalidad materna por
aborto (pág. 10) son problemas de la población argentina, no de las mujeres
pobres de la Argentina. Nótese que, a todo lo largo del INP, los pobres han
mutado esta denominación por la de "subpoblaciones en estado altamente
vulnerable" (pág. 41).

3. Desestimación del objetivo de equidad social en el momento de fijar

las metas poblacionales.
Según el INP, las políticas públicas de desarrollo de las economías
regionales no han sido efectivas en la Argentina (pág. 34), por lo que no se
prevé ningún tipo de meta en relación a la distribución de la población (pág.

1
Este artículo se publicó en el Diario Página/12, edición del 4 de setiembre de 1994.

17
 1818

44). "Más aún que, dado el tipo de desarrollo actualmente dominante en la

Argentina, tienden a predominar políticas que favorecen la distribución espon-
tánea de la población en el espacio nacional" (pág. 34).

4. Concentración en el Poder Ejecutivo de los poderes en materia

poblacional.
En el INP, se explicita que la competencia en políticas demográficas
está y estará centrada en el Ministerio del Interior (pág. 43). También, que
"la actual definición de políticas se orienta a la ejecución de acciones por
sectores, antes que a la formulación de una ley general, ya que el marco
jurídico no asegura la definición de una política" (pág. 44). Esta afirmación
desconoce el hecho de que la Constitución Nacional de 1953 (artículo 67,
inciso 16), establece que corresponde al Congreso la fijación de la política
migratoria nacional. Nótese también que, en cumplimiento de un anuncio del INP
(pág. 44), el gobierno creó en diciembre de 1993 el "Consejo Federal de Pobla-
ción", organismo integrado por funcionarios de ese Ministerio y delegados de
los gobiernos provinciales, al que los legisladores nacionales solo podrán
integrarse en calidad de observadores. En suma, el INP no deja ninguna vía
para que los ciudadanos participen en la elaboración de las políticas
poblacionales, ni siquiera a través de sus representantes. Sin duda, el hecho
de que estas competencias queden situadas exclusivamente en el Ministerio del
Interior reforzará --como en el pasado-- la tendencia a que las cuestiones
demográficas se visualicen desde la óptica de la Seguridad Nacional más bien
que desde la del Bienestar Social.

5. Incongruencias entre los dichos y los hechos.

En el IPN, se afirma que "en los últimos tiempos, el Gobierno ha
mantenido una actitud no discriminatoria respecto a los inmigrantes
limítrofes, incluso los indocumentados, reconociendo el aporte económico que
su trabajo genera para el país" (pág. 21). Este párrafo fue escrito en el
mismo momento en que destacados funcionarios del PEN satanizaron públicamente
a los limítrofes, responsabilizándolos sucesivamente de la extensión del cóle-
ra, el déficit habitacional, la ocupación ilegal de inmuebles, la extensión de
la pobreza, el aumento de la desocupación, el constituir una solución espúrea
a la necesidad de bajar "el costo argentino", el narcotráfico, etc.,
acusaciones que se fueron plasmando, paralelamente, en normas legales
restrictivas y acciones policiales coercitivas.

Es quizás incierto el destino que la Conferencia de El Cairo deparará a

las ideas contenidas en el INP. Más previsibles son las consecuencias que nos
depararía a los argentinos su puesta en práctica. La política de población es
parte sustancial de las políticas sociales. Es preciso democratizarla.

18