Expte. nº 4651/05 “Proanálisis S.A.

c/ GCBA
s/ impugnación actos administrativos s/
recurso de apelación ordinario concedido”
y su acumulado expte. nº 4649/06 “GCBA s/
queja por recurso de inconstitucionalidad
denegado en: ‘Proanálisis SA c/ GCBA s/
impugnación de actos administrativos’”

Buenos Aires, 15 de noviembre de 2006.

Vistas: las actuaciones indicadas en el epígrafe,

resulta:

1. A fs. 3/20 Proanálisis S.A. inició demanda contra el GCBA, en la

que reclamó el cobro de distintas facturas pendientes de pago que
totalizaban la suma de $ 373.366,98, y la fijación de una indemnización por
el daño emergente y el lucro cesante sufrido por el incumplimiento
contractual del Estado local, que estimó en la suma de $ 1.669.878, todo ello
más los respectivos intereses.
Dichas pretensiones se fundan en el contrato —y sus prórrogas—
firmado por Proanálisis y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires con
fecha 15/01/1993, en el marco del sistema de control sanitario de alimentos
delineado por el decreto 2933/92 y la Res-SHyF-10/93, por el cual se le
encomendó a la parte actora la realización de determinados análisis de
muestras de alimentos.

2. A fs. 746/752 dictó sentencia el Juez de primera instancia,

haciendo lugar parcialmente a la demanda, con costas a la demandada. En
consecuencia, condenó al GCBA al pago de las facturas reclamadas, pero
desestimó la pretensión indemnizatoria.

3. A fs. 853/870 —con su aclaratoria de fs. 882— dictó sentencia la

Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y
Tributario, rechazando los recursos de apelación interpuestos por ambas
partes, y confirmando parcialmente la sentencia salvo lo relativo a la tasa de
interés.

4. A fs. 878/879 la parte actora presentó recurso de apelación

ordinario, que fue concedido por la Cámara a fs. 881.
La actora presentó el correspondiente memorial a fs. 1007/1034, el
que fue contestado por la demandada a fs. 1037/1046.

5. A fs. 884/899 la parte demandada presentó recurso de

inconstitucionalidad, el que fue contestado por la accionante a fs. 919/930.

“2006 Año del Bicentenario de la Reconquista de Buenos Aires” Ley 1869

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 A fs. 932/933 la Cámara declaró inadmisible dicho recurso, lo que
motivó que la demandada presente la pertinente queja ante este Tribunal (a
fs. 986/1000).

6. El Fiscal General Adjunto emitió su dictamen a fs. 1050/1058,

propiciando rechazar la queja y hacer lugar al recurso de apelación
interpuesto por la actora.

Fundamentos:

La jueza Ana María Conde dijo:

I. Recurso de apelación interpuesto por Proanálisis.

1. Procedencia formal del recurso.

El recurso ordinario de apelación fue interpuesto por la actora en
forma y tiempo oportuno, y fue correctamente concedido por la Cámara.
El art. 26 inc. 6) de la ley n° 7 (texto conforme al art. 2 de la ley n°
189) dispone que el TSJ conoce “... en instancia ordinaria de apelación en
las causas en que la Ciudad sea parte, cuando el valor disputado en último
término, sin sus accesorios, sea superior a la suma de pesos setecientos mil
($700.000) ...”
Por su parte, el art. 38 de LPT, nº 402, establece que en el recurso
ordinario de apelación “... el/la apelante debe acreditar el cumplimiento de
los recaudos previstos en el art. 26 inc. 6) de la ley n° 7 modificado por el
art. 2 de la ley n° 189 ...”
En consecuencia, las condiciones de admisibilidad del recurso
ordinario de apelación son las siguientes:
a) que la Ciudad sea parte;
b) que el valor disputado sea superior a $700.000; y
c) que el recurso se dirija contra una sentencia definitiva —conforme lo
tiene dicho este Tribunal en “Playas Subterráneas S.A. c/ Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires s/ impugnación de actos administrativos”, expte.
n° 860/01, resolución del 9 de abril de 2001, Constitución y Justicia
[Fallos del TSJ], Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004, t. III, p. 83 y siguientes
—.
En este caso, la Ciudad es parte, la sentencia que se recurre es
definitiva, y el monto disputado en último término es sustancialmente mayor
al requerido por las normas citadas.
Para determinar cuál es el valor disputado no debe ponderarse el
monto reclamado en la demanda, sino la suma por la que el recurrente
pretende modificar el fallo apelado, es decir el monto del agravio (Fallos
250:594; 258:13; 276:362; 310:631; 319:167, entre muchos otros), sin tener
en cuenta los accesorios. Y la recurrente acude a esta instancia para
modificar la sentencia de Cámara en cuanto rechazó totalmente la

“2006 Año del Bicentenario de la Reconquista de Buenos Aires” Ley 1869

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pretensión de indemnización de los gastos generales y lucro cesante, que en
su demanda estimó en la suma de $ 1.669.878 (ver fs. 13).
Por lo tanto, atento haberse acreditado el cumplimiento de los
requisitos contemplados en el art. 26 inc.6) de la ley 7, el recurso de
apelación ordinario interpuesto por la parte actora es formalmente
procedente.

2. Agravios.
En el presente recurso de apelación, Proanálisis introdujo tres
agravios, que serán analizados por separado:
a) Critica el rechazo de la pretensión de indemnización de los gastos
generales y lucro cesante sufrido por el incumplimiento contractual en
que habría incurrido por el GCBA, consistente en haberle enviado un
número sustancialmente menor al comprometido de muestras para el
análisis.
b) Se agravia de la tasa de interés aplicable al crédito por facturas
impagas. La Cámara estableció que debe aplicarse la tasa activa del
Banco Central durante el período entre el 6 de enero al 30 de setiembre
de 2002, mientras que antes y después debía devengarse la tasa pasiva
del Banco Central, contrariamente a lo que sostiene el recurrente en
cuanto a que debe aplicarse la tasa activa desde el origen de la deuda y
hasta su efectivo pago, conforme lo ordena el art. 61 inc. 113 del decreto
5720/72 —erróneamente citado por el recurrente como “art. 113”—,
aplicable a esta contratación.
c) Considera que las costas de segunda instancia, impuestas por la
Cámara en el orden causado, debían ser soportadas enteramente por la
parte demandada.

3. Lucro cesante y daño emergente.

a) La actora reclama una indemnización por gastos emergentes y
lucro cesante derivado del incumplimiento contractual en que habría
incurrido el GCBA.
Para que este reclamo —destinado a hacer efectiva la
responsabilidad contractual del Estado—, sea sustancialmente procedente,
deben reunirse los siguientes presupuestos:
i. Incumplimiento por parte de la Administración Pública de una
obligación que el contrato —en forma expresa o implícita— pone a su
cargo, ya sea por acto u omisión.
ii. Que dicho incumplimiento sea imputable al Estado.
iii. La existencia de un daño cierto, actual y concreto en los derechos del
cocontratante.
iv. Conexión causal entre el acto u omisión estatal y el daño sufrido por
el particular.
b) Por razones de orden metodológico, primero analizaré si existió
incumplimiento contractual del Estado local, para lo cual corresponde

“2006 Año del Bicentenario de la Reconquista de Buenos Aires” Ley 1869

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determinar si existe alguna cláusula que obligara a la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires a enviarle mensualmente a Proanálisis una
cantidad mínima de muestras para su análisis.
Ahora bien, en virtud del principio de integración instrumental del
contrato, el plexo contractual está integrado por:
 el decreto nº 2933/92, que declara la emergencia del control sanitario de
alimentos en la Ciudad de Bs.As.;
 el pliego de bases y condiciones para el concurso de precios del sistema
de control sanitario de alimentos, aprobado por resolución nº 10/93 de la
Secretaría de Hacienda y Finanzas de la Ciudad —en adelante el
PLIEGO—; y
 la orden de compra 006/93, por la que se contrataron los servicios de
Proanálisis —en adelante la ORDEN DE COMPRA—, y sus convenios de
prórroga.
En ninguno de dichos documentos se les asegura a los laboratorios
que resultaren adjudicatarios una cantidad mínima mensual de muestras
para su análisis. Lo que sí se les exige es acreditar una capacidad
operativa determinada como requisito de idoneidad para contratar con la
MCBA.
Ello se desprende especialmente de las siguientes normas:
i. El punto 1.3 in fine del capítulo II del pliego establece que “... Los
LABORATORIOS contratados deberán estar en condiciones operativas
de analizar las muestras que le sean entregadas a partir del momento
de la firma del Acta de Comienzo Servicios” (sic).
ii. El punto 1.5 del capítulo II del pliego establece que “Los
LABORATORIOS efectuarán los análisis que se le entreguen en función
de la capacidad operativa declarada y en el tiempo normal de desarrollo
de los mismos, según las técnicas y procedimientos acordados
previamente”
iii. Por su parte, el punto. 1.9 del capítulo II del pliego dispone que “Los
LABORATORIOS contratados facturarán mensualmente en función de
los valores unitarios fijados en el CONTRATO y el número de análisis de
muestras realizadas”.
iv. La orden de compra establece una lista de precios para cada tipo de
análisis, y exige una determinada capacidad operativa de “100 – 150
análisis microbiológicos por día más un 100% si es necesario”
v. El convenio de prórroga del contrato original firmado el 13 de enero
de 1994 establece en su cláusula segunda que “La LOCATARIA se
compromete a realizar Determinaciones Analíticas Bromatológicas
sobre cuatrocientas (400) muestras mensuales de productos
alimenticios”
De una lectura armónica de estas disposiciones podemos concluir
que:

“2006 Año del Bicentenario de la Reconquista de Buenos Aires” Ley 1869

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 Proanálisis asumió la obligación de mantener una capacidad operativa
claramente especificada en el plexo normativo, durante la ejecución del
contrato.
 La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires no asumió ninguna
obligación de enviarle a la empresa determinada cantidad de muestras
mensuales para su análisis.
 Consecuentemente con lo anterior, se estableció que la empresa facture
mensualmente de acuerdo a la cantidad de análisis realizados.
Por lo tanto, resulta ilógico pensar que donde existe una obligación
expresa de la empresa cocontratante —mantener una determinada
capacidad operativa— en realidad lo que se esconde es un derecho de
dicha empresa y paralela obligación del Estado local.
c) La propia actora reconoce que la orden de compra le exigía
determinada capacidad operativa, en vez de asegurarle la provisión de una
cantidad mensual determinada de muestras para su análisis, al afirmar en el
memorial del presente recurso de apelación que “... la orden de compra
exigía una capacidad operativa de 100 a 150 análisis microbiológicos por
día, más un 100% si es necesario ...” —lo subrayado y en negrita es propio
— (fs. 1009).
Y es que la Administración Pública no solo puede, sino que debe
establecer los requisitos que deben reunir quienes pretender contratar con
ella. Estos requisitos usualmente se refieren a la capacidad jurídica para
contraer obligaciones; técnica para llevar a cabo las tareas ordenadas y
financiera para poder afrontar los compromisos económicos que genere el
contrato.
De esta manera, la Administración achica el margen de error al
adjudicar el contrato a quien acredite una idoneidad específica,
salvaguardándose de esa manera el interés público subyacente.
En conclusión, la exigencia de determinada capacidad operativa tenía
por objeto permitirle a la Administración Pública contar con laboratorios
aptos para realizar la mayor cantidad de muestras posibles, en el caso de
que fuera necesario requerirlas. Pero de ello no se puede derivar un
derecho subjetivo para el actor, ni mucho menos obligar al Gobierno local a
realizar una cantidad de muestras que quizás no considera necesario
realizar.
Es cierto que, antes de implementar este sistema de control de los
alimentos, se había estimado la realización mínima de 10.000 análisis
mensuales, pero ello no se plasmó en una obligación concreta a cargo de la
Municipalidad, lo cual le confiere al Gobierno local libertad para definir la
cantidad exacta de muestras a realizar, fundándose en razones de
oportunidad, mérito y conveniencia.
Por lo tanto, el reclamo del lucro cesante es improcedente, ya que
el recurrente no puede alegar legítimas expectativas de ganancia ya que el
Estado no se las aseguró en ningún momento.

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 d) Ahora bien, ¿qué ocurre con los gastos generales que debió
realizar Proanálisis para adquirir la capacidad operativa exigida por la
Municipalidad? ¿Deben ser soportadas por el Gobierno local?
Así lo entiende Proanálisis, al manifestar que “... el laboratorio fue
preparado para recibir la cantidad máxima de muestras prevista en la orden
de compra, proveyéndolo de lo necesario para ello, y sobre todo contratando
más personal (...) ello le significó a Proanálisis una pérdida importante en
concepto de gastos generales improductivos, ya que debió mantener al
personal y al laboratorio en condiciones de procesar las muestras previstas
en la Orden de compra ...” (fs. 1009 y vta.).
Lo que pretende el recurrente es que el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires solvente con fondos públicos la ampliación de personal e
infraestructura de la empresa, trasladando de esta manera su “riesgo
empresario” al Estado local. Pero no es función del Estado asegurar
ganancias y solventar las pérdidas e inversiones de los particulares
cocontratantes.
Además, la pretensión se contradice con lo expresamente normado
por el pliego, que dispone la entrega a los laboratorios contratados para su
análisis de una cantidad de muestras “... en función de la capacidad
operativa declarada ...” (punto 1.5 del capítulo II del pliego), capacidad
operativa que debían presentar los laboratorios “... a partir del momento de
la firma del Acta Comienzo de Servicios” (punto 1.3 in fine del capítulo II del
pliego).
Por lo tanto, si Proanálisis consideraba que su capacidad operativa no
era suficiente para satisfacer los requerimientos de la Orden de Compra
006/1993, no la hubiera suscripto. Pero si lo hizo, resulta aplicable la
reiterada doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, según la
cual el voluntario sometimiento de los interesados a un régimen jurídico, sin
expresa reserva, determina la improcedencia de su impugnación ulterior
(Fallos: 149:137; 170:12; 175:262; 184: 361; 202:284; 205:165; 241:162;
271:183; 279:350; 297:236; 300:147; 304:1180; 316:1802; 322:523;
325:1922, entre muchos otros).
e) Como vemos, este planteo no tiene ninguna relación con el
mantenimiento de la ecuación económico-financiera del contrato, que es un
derecho del particular que contrata con la Administración Pública consistente
en que se mantenga la equivalencia entre sus derechos y obligaciones. O en
otras palabras, que el beneficio en virtud del cual contrató con la
Administración, no sufra menoscabo por causas imputables a la
Administración Pública, o bien no imputables a ella pero sobrevinientes e
imprevisibles al momento de contratar.
El beneficio que el contrato le aseguraba a Proanálisis era el
pago de los análisis realizados conforme la lista de valores unitarios
fijados en la Orden de compra —conforme punto 1.9 del capítulo II del
pliego, transcripto anteriormente, y la orden de compra—. Ahora bien,

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pretender que la Ciudad le asegure una cantidad mayor de muestras es un
beneficio que no surge de ninguna norma.
En conclusión, el reclamo por daño emergente también carece de
fundamento, ya que no existe incumplimiento del Gobierno local al cual
pueda atribuirse la generación del invocado perjuicio.
f) Por todo lo expuesto, atento no configurarse en el caso un
incumplimiento contractual de la Municipalidad de Buenos Aires, carece de
fundamento la pretensión de indemnización del daño emergente y lucro
cesante, introducida por la actora, la cual debe ser desestimada conforme lo
resolvieran los jueces de las instancias anteriores.
No cabe expedirse, entonces, sobre el cumplimiento de los restantes
requisitos de responsabilidad contractual del Estado —imputabilidad, daño y
relación de causalidad—.

4. Tasa de interés aplicable.

En cuanto a la tasa de interés que debe aplicarse al crédito de la
actora por las facturas impagas, debemos determinar, en primer término,
cuál es el marco normativo aplicable al caso en cuestión.
El accionante sostiene que el Reglamento de Contrataciones del
Estado —decreto nacional 5720/72— es el que regula al contrato en
cuestión.
Al fundamentar normativamente la aplicación del procedimiento de
recepción definitiva al presente caso, el propio GCBA afirma, en su recurso
de queja, que el decreto 5720/72 es el “... marco legal regulatorio del caso
de autos ...” (fs. 989).
Ahora bien, existiendo coincidencia en cuanto al régimen normativo
aplicable, respecto de los intereses moratorios el art. 61 inc. 113 del citado
decreto establece que “A partir del día siguiente del vencimiento del plazo
establecido para el pago el proveedor podrá reclamarlo por nota en la
tesorería respectiva así como también, y sin otro requisito, la liquidación de
intereses que pudieran corresponderle.
Si la demora en el pago no obedeciera a causas imputables al
acreedor dichos intereses se liquidarán a la tasa fijada por el Banco de
la Nación Argentina para los descuentos en general, los que correrán
desde la fecha del vencimiento del plazo para el pago no efectuado en
término hasta el momento en que se remita comunicación fehaciente al
acreedor de que los fondos se encuentran a su disposición, o en su defecto,
cuando este hiciera efectivo el importe de su crédito.
La nota de débito por intereses, podrá ser presentada por el acreedor
hasta 30 días después de haber hecho efectivo el cobro de su crédito.
Vencido dicho plazo perderá todo derecho a su reclamo.” (lo subrayado y en
negrita es propio).
Entonces, ante la existencia de una norma específica que regula el
caso de autos, y de acuerdo a lo solicitado por el recurrente, debe aplicarse
dicha tasa de interés y revocarse la sentencia en este aspecto.

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 5. Costas de segunda instancia.
Atento la existencia de vencimientos recíprocos, ya que se hizo lugar
a la pretensión de pago de las facturas impagas pero se rechazó la
pretensión de indemnización de daño emergente y lucro cesante —ambas
planteadas por Proanálisis en su demanda—, resulta razonable y acertado el
criterio de la Cámara de imponer las costas por el orden causado, cuyo
fundamento legal lo encontramos en el art. 65 del CCAyT.
Por lo tanto, propongo que se confirme este aspecto de la decisión.

6. Costas del presente recurso.

Al progresar parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la
actora, las costas en esta instancia deben distribuirse de acuerdo a la forma
en que se decidió.
Por lo tanto, y con fundamento en el art. 65 CCAyT, considero
equitativo y razonable imponer las costas del presente recurso en un 70% a
la actora, y el restante 30% a la demandada.

II. Recurso de queja interpuesto por el GCBA.

1. La queja ha sido interpuesta en legal tiempo y forma (art. 33 ley

402), sin perjuicio de lo cual debe ser rechazada.
En efecto, el escrito del recurrente no efectúa una crítica concreta,
desarrollada y fundada del auto denegatorio del recurso de
inconstitucionalidad (cf. TSJ in re “Fantuzzi, José Roberto y otro s/ art. 57 bis
—causa n° 665-CC/2000— s/ queja por denegación de recurso de
inconstitucionalidad”, expte. nº 865, resolución del 9/4/01), ni rebate
argumentativamente el principal fundamento por el cual la Cámara resolvió
no concederlo: la inexistencia de caso constitucional.
Es aplicable, entonces, lo señalado por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación en lo relativo al fundamento que deben expresar las quejas por
recursos denegados (Fallos, 308:2263; 311:2338; 293:166; 302:502;
290:391).

2. Además, la queja reitera los defectos que ya contenía el recurso,

pues en ninguna de las dos ocasiones se ha logrado exponer fundadamente
un caso constitucional, conforme lo establece el art. 27 de la ley n° 402, más
allá de efectuar alusiones genéricas a la violación de los derechos de
propiedad y defensa en juicio.
El recurrente pretende fundamentar su caso constitucional en que la
Cámara lo habría condenado a abonar las facturas impagas sin aplicar ni
considerar las normas que rigen el presente caso. Más específicamente,
sostiene lo siguiente:
a) El Tribunal a quo lo condenó sin constatar si el servicio fue efectiva y/o
adecuadamente prestado por Proanálisis, al no considerar el caso a la

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 luz de los arts. 98 y ss. del decreto nacional 5720/72 y el anexo 1 del
decreto municipal 7522/78, normativa que establece que la efectiva y
adecuada prestación de servicios se prueba exclusivamente con el parte
de recepción definitiva suscripto en debida forma, esto es por la Comisión
de recepción designada al efecto. Por el contrario, el Tribunal consideró
que el reclamo de Proanálisis es procedente porque:
- El propio GCBA habría reconocido la corrección de las facturas
contenidas en las carpetas 1101/94 y 1102/94 en el marco del
procedimiento previsto en el decreto 225-GCBA-96, sin tener en
cuenta que la Comisión Verificadora de Deuda creada por dicha
norma no tiene facultades para realizar reconocimientos de
hechos y derecho.
- Con respecto a las facturas contenidas en las carpetas 3691/93,
3262/92 y 524/94, privilegió los dichos del perito contador —quien
habría analizado solo la documental de la parte actora— por sobre
lo que surge de las constancias administrativas obrantes en el
Registro 236-CVD-96.
b) La Cámara consideró prorrogado el contrato a pesar de que dicha
prórroga es inválida por no estar fundada en el derecho aplicable ni estar
firmada por funcionarios competentes, y tampoco puede sostenerse la
existencia de una prórroga tácita. El recurrente sostiene que la Cámara
fundamenta la validez de la prórroga en el principio de buena fe
contractual y en el decreto 399/93, que trata específicamente de la
Adjudicación de Obras de Mantenimiento Urbano a diversas empresas,
entre las que no se encuentra la accionante, que por otra parte no
participaba del mantenimiento urbano.
Lo cierto es que, más allá de la razón o sinrazón de los argumentos
planteados, al tratarse de un recurso de inconstitucionalidad lo que debe
demostrar el recurrente es que el criterio escogido por la Cámara en su
sentencia lesiona un derecho constitucional. Por lo tanto, aún cuando la
Cámara realice una interpretación desacertada del derecho
infraconstitucional, de las pruebas y/o de las restantes constancias de la
causa, si de ello no se deriva una afectación concreta en un derecho
constitucional, no corresponde que este Tribunal se pronuncie al respecto,
atento el limitado marco cognoscitivo de este tipo de recursos.
Y el recurrente no logró controvertir tres aspectos esenciales en que
se fundamenta la sentencia de Cámara:
 Por un lado, no rebate el hecho de que los trabajos facturados fueron
efectivamente realizados y no fueron abonados por el Gobierno local.
Aduce fallas procedimentales para resistir su obligación de pago —falta
de recepción definitiva, invalidez de las prórrogas—, pero no manifiesta ni
acredita que el pago se efectuó oportunamente, o bien que la falta de
pago obedece a que los trabajos no fueron realizados, o fueron
realizados defectuosamente.

“2006 Año del Bicentenario de la Reconquista de Buenos Aires” Ley 1869

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 Asimismo, tampoco desvirtúa la conclusión a la que arriba la Cámara en
cuanto a que las irregularidades en las certificaciones que invoca el
recurrente le son imputables a la propia Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires, ya que el complejo procedimiento instrumentado para
otorgar la recepción definitiva —regulado en el decreto nacional 5720/72,
que cita el propio GCBA— recaía en un organismo dependiente de la
Administración.
 Y por último, en lo referido a la validez de las prórrogas del contrato
original, no fundamenta por qué en este caso concreto es inaplicable el
principio de buena fe contractual.
Por lo tanto, no se advierte la invocada lesión en sus derechos
constitucionales a la propiedad y a la defensa en juicio, y su resistencia a
abonar las facturas impagas, sin exponer argumentos vinculados a la
inexistencia o insuficiencia de los trabajos realizados o bien a la realización
del pago reclamado, y argumentando irregularidades que le son imputables
a la Administración Pública, carece de la seriedad exigible para la
demostración de una cuestión constitucional.
En conclusión, los recursos de inconstitucionalidad y subsiguiente
queja critican en forma genérica la manera en que la sentencia recurrida
valoró las pruebas —libros comerciales de la actora, pericia contable,
actuaciones administrativas— y aplicó distintas normas de derecho
administrativo al presente caso, cuestiones de índole infraconstitucional que
no conforma el caso constitucional requerido por el art. 27 de la ley 402,
obstáculo que no puede ser sorteado por la mera mención de diversas
disposiciones constitucionales (cf. el Tribunal in re “GCBA s/ queja por
recurso de inconstitucionalidad denegado en: Novik, Jorgelina Carla y
Wlodkowsky, Irene c/ GCBA s/ amparo”, expte. n° 1465/02, resolución del 24
de abril de 2002; en: Cavalleri de Goldberg, Marta Raquel c/ GCBA s/
empleo público (no cesantía ni exoneración)”, expte. n° 1309/01, resolución
del 6 de marzo de 2002 y sus citas), ya que el debate que plantea el
recurrente se circunscribe a la valoración de las pruebas y la aplicación de
normas infraconstitucionales.

3. Asimismo, bajo la designación de arbitrariedad, la demandada

tiende a controvertir el fundamento jurídico contenido en la sentencia
recurrida, sin incluir, como en el resto de su recurso, razones de índole
constitucional.
La circunstancia de que el recurrente discrepe con el razonamiento
efectuado por la Cámara no significa que la sentencia, más allá de su acierto
o error, devenga infundada y, por ende, arbitraria (cf. el Tribunal in re
“Federación Argentina de Box c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/
acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 49/99, resolución del
25/8/99 y sus citas: Constitución y Justicia [Fallos de TSJ], t. I, ps. 282 y
siguientes).

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 La misma Corte Suprema enfatizó que la doctrina de la arbitrariedad,
dado su carácter excepcional, exige de quien la invoca la demostración
rigurosa e inequívoca del vicio que atribuye al fallo recurrido (Fallos
303:387), lo cual no ocurre en el presente caso.

III. Conclusión.

Por todo lo expuesto, voto por:

a) Hacer lugar parcialmente el recurso de apelación deducido por
Proanálisis S.A. en lo que respecto a la tasa de interés aplicable, con el
alcance establecido en el punto I.4; y rechazar dicho recurso en cuanto a
los restantes planteos.
b) Imponer las costas del recurso ordinario de apelación en un 70% a la
actora y un 30% a la demandada.
c) Rechazar el recurso de queja interpuesto por el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires.

Los jueces Luis F. Lozano, José Osvaldo Casás y Julio B. J.

Maier dijeron:

Adherimos al voto de nuestra colega, la jueza Ana María Conde.

La jueza Alicia E.C.Ruiz dijo:

I. Recurso ordinario de apelación interpuesto por Proanálisis

1. Procedencia formal del recurso

Coincido con las consideraciones expresadas por la señora jueza de
trámite en el apartado I. 1) de su voto, y por lo tanto considero que el recurso
ordinario de apelación interpuesto por Proanálisis fue correctamente
concedido por la Cámara y resulta formalmente procedente.

2. Agravios:
Lucro cesante y daño emergente
Comparto los fundamentos vertidos y la solución adoptada por la
Señora Jueza de trámite en el punto 3, apartados a) a f) de su voto en
cuanto a que no se verifica en el caso un incumplimiento contractual de la ex
Municipalidad de Buenos Aires que sirva de base a la pretensión de
indemnización del daño emergente y lucro cesante deducida por la actora.
Ello, por cuanto, como señala la Señora Jueza de trámite, del marco
normativo aplicable y de las constancias de autos no surge la existencia de
una obligación en cabeza de la ex Municipalidad de Buenos Aires de enviar
a la actora un número mínimo de muestras mensuales para analizar.

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 A mayor abundamiento, agrego ciertas consideraciones.
En cuanto al reclamo en concepto de daño emergente, quiero añadir
que, en primer lugar, la actora no consiguió demostrar que efectivamente
hubiera incurrido en mayores gastos para ampliar su capacidad operativa
(que, por lo demás, como señalo infra, ya debía existir al momento mismo de
realizar su oferta y de iniciarse la ejecución del contrato).
En efecto, del informe pericial parcial de la perito de oficio Marina
Martín que luce a fs. 247/254 vta., específicamente, de la contestación al
punto j) de pericia propuesto por la actora, surge la incidencia que tuvieron
los gastos de administración, financieros, de comercialización y otros gastos,
sobre el monto de ventas de Proanálisis en los años 1989 a 1994, a partir
del estado de resultados de cada uno de tales años:
1989: 40,70 % de incidencia sobre las ventas
1990: 36,01 % de incidencia sobre las ventas
1991: 35,20 % de incidencia sobre las ventas
1992: 53,50 % de incidencia sobre las ventas
1993: 32,60 % de incidencia sobre las ventas
1994: 37,40 % de incidencia sobre las ventas
Como puede apreciarse, en 1993 y 1994 el porcentaje de incidencia
de los gastos generales sobre las ventas no aumentó respecto de años
anteriores sino que, por el contrario, disminuyó.
Sin perjuicio de lo antedicho en cuanto a la falta de prueba de la
realización de los gastos para ampliar su capacidad operativa aducidos por
la actora, debe tenerse presente que Proanálisis debía contar con la
capacidad operativa exigida desde el primer momento de la ejecución del
contrato con la ex Municipalidad. Por lo tanto, mal puede ahora manifestar
que debió incurrir en gastos para adquirir dicha capacidad operativa.
Así lo advierte también la Señora Jueza de trámite en el punto 3,
apartado d) de su voto al citar las cláusulas 1.5 y 1.3 in fine del Capítulo II
del Pliego.
De hecho, según lo indicado en la cláusula 1.2 apartado a), 1.3
apartado c) y 1.5 del Capítulo II del Pliego, la capacidad operativa debía ser
declarada por los laboratorios al presentar su oferta y constituía uno de los
ítems a tener en cuenta por la ex Municipalidad para la evaluación técnica
de los laboratorios que se presentaran en el concurso. Así, la cláusula 1.5
del Capítulo II del Pliego establece que “Los LABORATORIOS efectuarán
los análisis de las muestras que se le entreguen en función de la
capacidad operativa declarada1 y en el tiempo normal de desarrollo de los
mismos, según las técnicas y procedimientos acordados previamente.”
Cabe recordar también la respuesta del testigo Eduardo Ortiz (fs.
222/224) al preguntársele si sabía si a Proanálisis se le exigió alguna
determinada capacidad operativa para la contratación. Aquél respondió “que
Proanálisis debía tener el laboratorio preparado2 para desarrollar en
1
El resaltado no aparece en el original.
2
El resaltado no aparece en el original.

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12
tiempo y forma la cantidad de muestras que le fueran entregadas3. Ambos
laboratorios tenían que dar respuesta a la cantidad de muestras que
pudieran recibir de acuerdo al contrato”. La citada respuesta reafirma lo
señalado más arriba en punto a que la actora debía tener la capacidad
operativa requerida al momento de iniciarse la ejecución del contrato, y no
adquirirla después.
En conclusión, en virtud de los fundamentos expuestos por la Señora
Jueza de trámite en su voto, a los que adhiero, y en razón de cuanto
agregara supra, se extrae como corolario que Proanálisis debía contar con la
capacidad operativa requerida por la ex Municipalidad desde el momento
mismo de presentar su oferta, y al inicio de la ejecución del contrato. Por lo
tanto, los supuestos gastos en que dice haber incurrido para ampliar su
capacidad operativa de ningún modo deben ser solventados por el Estado,
sin perjuicio de que su efectiva realización tampoco ha sido debidamente
probada en autos.
Respecto del reclamo de lucro cesante, tal como señalé más arriba,
comparto la solución y las razones expuestas por la Sra. Jueza de trámite en
cuanto a la improcedencia de dicho rubro indemnizatorio pretendido por la
actora.
Y agrego, a mayor abundamiento, que el planteo de Proanálisis según
el cual del Capítulo I del Pliego, en tanto prevé un plan de extracción de
10.000 muestras mensuales, se extrae una obligación de la ex Municipalidad
de enviar ese número de muestras a los laboratorios para ser analizadas,
carece de asidero.
La parte pertinente de la cláusula 1.5 del Capítulo I del Pliego
establece que “El LOCADOR diseñará un sistema (...) que permitirá a lo
largo del PLAZO DE EXPLOTACIÓN extraer 10.000 muestras mensuales,
como mínimo, de los establecimientos distribuidos en las cuatro zonas
establecidas en el punto 1.3. del presente pliego con el alcance establecido
en el punto 4.1 del mismo. Dichas muestras serán analizadas por los
laboratorios contratados por la MCBA a tal fin conforme punto 10.”
En primer lugar, nótese que la citada cláusula se incluye en el
Capítulo I del Pliego, referido a Locador del Servicio, que según las
definiciones y terminología que surge de la cláusula 1.2 del Pliego, se refiere
no a los laboratorios que analizarían las muestras sino a la empresa que
gerenciaría el sistema de control (que resultó ser Indu System). El Capítulo II
del Pliego, en cambio es el que se aplica a los laboratorios. De hecho, al
invitarse a Proanálisis a participar en el concurso privado de precios para
realizar análisis de muestras en el marco del sistema de control alimentario,
se lo hace expresamente en los términos del Capítulo II del Pliego (fs. 73 del
expediente administrativo n° 87202/92).
Luego, el mínimo establecido en la cláusula citada se refiere a un
mínimo de extracción de muestras, mas de ningún modo surge de allí una
obligación de la ex Municipalidad de enviar ese mínimo a los laboratorios.
3
El resaltado no aparece en el original.

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 Tasa de interés aplicable
Adhiero a la solución y concuerdo con las razones expresadas por la
Señora Jueza de trámite. En consecuencia, corresponde aplicar la tasa de
interés prevista en el decreto nacional 5720/72 y revocar la sentencia
recurrida en ese punto.

Costas de segunda instancia

Coincido con el fundamento y la solución propiciada por la Señora
Jueza de trámite. Por lo tanto, corresponde confirmar en este aspecto el fallo
de Cámara que impuso las costas por el orden causado. Ello, con
fundamento en el artículo 65 del CCAyT.

Costas del presente recurso

En atención al modo en que se resuelve el recurso ordinario de
apelación interpuesto por Proanálisis y de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 65 CCAyT, coincido con la Señora Jueza de trámite en que resulta
razonable imponer las costas de aquél en un 70 % a la actora y el restante
30 % a la demandada.

II. Recurso de queja interpuesto por el GCBA

El recurso de queja fue interpuesto por el GCBA en tiempo y forma.
En cuanto a la crítica del auto denegatorio del recurso de
inconstitucionalidad, en el recurso de queja el GCBA se alza contra dicho
decisorio por considerarlo dogmático y arbitrario. A fs. 987 vta. el GCBA
manifiesta que “ (...) la Sala incurre nuevamente en arbitrariedad. Los
argumentos del auto denegatorio no resultan adecuados ni rebaten
seriamente todos los puntos expresados por mi parte en el escrito de
interposición del recurso de inconstitucionalidad a fin de probar su
admisibilidad. La Sala se limita a reiterar los puntos esgrimidos en todos los
autos por los cuales rechaza recursos de inconstitucionalidad. Por otro lado,
no es cierto que el recurso denegado se haya fundado en la mera
disconformidad del apelante”.
Dado que la Cámara denegó el recurso de inconstitucionalidad por
considerar que no se había planteado un caso constitucional y por entender
que no se estaba frente a una sentencia arbitraria, la única crítica del auto
denegatorio que podía hacer el GCBA consistía justamente en intentar
demostrar el error de la Cámara en ambos puntos. Por lo tanto, la queja
debe ser admitida.
Sin embargo, correlacionando la queja con el recurso de
inconstitucionalidad, considero que el GCBA no logra articular un caso
constitucional.
Así, en su recurso de inconstitucionalidad el GCBA plantea los
siguientes agravios:

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1) Critica el GCBA la forma en que la Cámara entendió que
correspondía el pago de las facturas contenidas en las carpetas n°
1101/94 y 1102/94. Denuncia que la Cámara no analizó en forma
pormenorizada el real alcance de lo tramitado en el Registro n°
236, ni tuvo en cuenta la finalidad del Decreto n° 225/96, ni la
incompetencia de los funcionarios intervinientes para otorgar
prórrogas del contrato, en violación de los principios de las
contrataciones administrativas. Insiste luego en que la propuesta
de pago formulada por el GCBA a Proanálisis habría sido al sólo
efecto conciliatorio, que no implicaba ningún reconocimiento de
deuda, sino que, por el contrario, el GCBA se reservaba el derecho
de discutir la legitimidad de los créditos reclamados, que el trámite
de verificación de crédito no había sido concluido por culpa de la
actora, y que la Comisión Verificadora de Deudas no estaba
facultada para reconocer o aceptar deudas por el propio texto del
Decreto 225. Aduce también una contradicción en los propios
términos de la sentencia en cuanto a que en cierto considerando
parece señalarse que es cierto que la Comisión Verificadora de
Deudas omite hacer reconocimiento de hechos y derechos, para
luego sin embargo tener por reconocida la deuda reclamada por
las facturas contenidas en las carpetas en cuestión.
2) Se agravia el GCBA de que la Cámara haya ordenado el pago de
las facturas contenidas en las carpetas n° 3691/93, 3262/92 y
524/94 en virtud de los dichos del perito contador, quien sólo
habría analizado la documental de la parte actora, y desechando
las constancias obrantes en el Registro 236/96, instrumento
público por tratarse de un expediente administrativo, no redargūido
de falso, del que surgiría lo contrario a lo sostenido. Entiende que
la Cámara dio por válidas presentaciones que adolecían de serios
defectos de forma (alude a documentación extraviada, falta de
partes de recepción definitiva confeccionados en legal forma, etc.).
Manifiesta que por mínima que fuera la diferencia de valor entre lo
facturado y lo que figura en los partes de recepción, configura una
anormalidad manifiesta, y que por tratarse de una diferencia
mínima, no se puede convalidar una contratación. Considera
errónea la conclusión de la Cámara según la cual no podría el
GCBA solicitar el rechazo del reclamo de facturas impagas por
cuestiones inherentes al procedimiento de recepción definitiva del
servicio, cuando justamente era la propia Administración la
encargada de otorgar la certificación definitiva de la prestación de
servicios en los términos del Pliego, del decreto nacional 5720/72 y
del decreto municipal 7522/78. En este sentido, argumenta el
GCBA que, si bien la certificación definitiva de la recepción de
bienes o recepción de servicios recae en la Administración, el

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 proveedor debe instar a que se proceda a tal certificación ante
cualquier inconveniente y/o demora en el trámite.
3) Denuncia el GCBA que la Cámara consideró operada una prórroga
que había sido firmada por funcionarios incompetentes, lo que
nulificaría el fallo por haber incurrido en una arbitrariedad
manifiesta al condenar al pago de sumas que no se basan en
ningún contrato, en violación del derecho de propiedad del GCBA.
Señala que no puede condenárselo a efectuar un pago sin causa
con base en el principio de buena fe y de confianza legítima.
Insiste en la inexistencia de una prórroga tácita, y en argumentos
vertidos en instancias anteriores.
4) El GCBA plantea que la sentencia recurrida viola la correcta
interpretación del régimen de contrataciones del Estado y omite
considerar las normas de derecho administrativo aplicables al
caso. Entiende que se afecta su derecho de defensa ya que se lo
condena en base a normas y principios ajenos al caso. Señala que
la interpretación de la Cámara en relación con el Decreto 5720/72
lesiona su derecho de propiedad, ya que se lo condena al pago de
una suma que no corresponde conforme a derecho. Agrega
asimismo que se viola el principio de legalidad administrativa dado
que se lo condena al pago de una suma de dinero en virtud de una
contratación nula, afectándose también el patrimonio público.
Denuncia que la sentencia recurrida no respeta la propiedad
comunitaria.
5) Finalmente el GCBA denuncia la arbitrariedad de la sentencia
recurrida. Manifiesta que no se tuvo en cuenta una cuestión
fundamental para establecer si corresponde o no el pago de las
facturas reclamadas, a saber, si el servicio fue efectivamente
prestado, de acuerdo a la legislación vigente y aplicable; que la
Cámara omite considerar si la prestación de los servicios se
prueba exclusivamente con el parte de recepción definitiva
suscripto por la Comisión designada al efecto; que la Cámara dejó
de lado sin justificación alguna, textos legales aplicables
directamente al caso; que se consideró prorrogado un supuesto
contrato cuando dicha prórroga es nula por no estar fundada en
derecho. Insiste en que se restó importancia a los requisitos
establecidos en el decreto 5720/72 en cuanto al mecanismo de
contratación, conformidad y posterior pago, extremos que, según
entiende, no podían ser desconocidos por la actora si era
proveedor habitual de la ex Municipalidad.
Considero que ninguno de los agravios supra reseñados tiene entidad
constitucional. La recurrente invoca pero no logra demostrar las violaciones
a las normas constitucionales que enumera. El GCBA en el recurso en
análisis sólo expone sus discrepancias con las interpretación dada por los
jueces a normas infraconstitucionales y con los criterios con que merituaron

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hechos y pruebas, todo lo cual en los términos señalados es ajeno a la vía
intentada.
Por lo expuesto, voto por admitir la queja y rechazar el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el GCBA.

Por ello, emitido el dictamen por el Sr. Fiscal General Adjunto, por
mayoría,

el Tribunal Superior de Justicia

resuelve:

1. Hacer lugar parcialmente el recurso de apelación deducido por

Proanálisis S.A. en lo que respecto a la tasa de interés aplicable, con el
alcance establecido en el punto I.4 del voto de la jueza Ana María Conde; y
rechazar dicho recurso en cuanto a los restantes planteos.
2. Imponer las costas del recurso ordinario de apelación en un 70% a
la actora y un 30% a la demandada.
3. Rechazar el recurso de queja interpuesto por el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires.
4. Mandar que se registre, se notifique, y oportunamente se devuelva.

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