Caja de herramientas de los Sistemas Locales de Justicia

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Martín Santiago
Coordinador Residente de la ONU
Representante Residente del PNUD

Arnaud Peral
Director de País

Inka Mattila
Directora Adjunta de País

Blanca Cardona
Coordinadora del Área de Gobernabilidad Democrática

Catalina Bello Montes

Jefe de Proyecto de Seguridad Ciudadana, Convivencia y Acceso a la Justicia

Liliana Rincón
Profesional especializado en Acceso a la Justicia

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Autor

Avenida 82 N° 10-62, piso 3, Bogotá. Edgar Augusto Ardila Amaya
www.co.undp.org
Ilustraciones
Primera edición: 2015 (convenio de asistencia técnica Álex Cabrera
con la Gobernación del Meta Nº 879 de 2015)
Diseño
Segunda edición: Bogotá, marzo de 2017 Felipe Alejandro Riveros Cendales
Impreso en Colombia
Arte e Impresión
ISBN Volumen: 978-958-8971-50-6 Chigüiro Estudio
ISBN Obra Completa: 978-958-8971-47-6
 Contenido

Introducción 5

1. ¿Qué le da a la gente el SLJ? 7

1.1. Otra manera de atender los conflictos 7
1.2. Una nueva relación de la justicia con la comunidad 8
1.3. Mejorar la forma como se administra justicia 9

2. Problemas particulares de zonas rurales 11

2.1. Territorios marginalizados 11
2.2. Ruralidad 12
2.3. Conflicto armado y postacuerdos 13

3. Administración de justicia y políticas de seguridad 17

3.1. Ampliar el concepto de seguridad 17
3.2. Políticas de seguridad y convivencia 18
3.3. Administración de justicia para la convivencia 19

4. Los SLJ en el centro del país 21

5. Los SLJ en las zonas marginalizadas 23

5.1. Preludios 23
5.2. Avances en La Macarena 25

Bibliografía 29

Este volumen de la Caja de Herramientas de los Sistemas Lo-
cales de Justicia presenta los aportes que hace la estrategia
a la comunidad. Los lectores podrán encontrar aquí los be-
neficios específicos que ofrece la estrategia tanto a cada
persona como al conjunto de la sociedad. El Sistema Local
de Justicia (SLJ) es un conjunto de alianzas que permitirá
que la actuación de las instancias responsables mejore las
condiciones de convivencia y fortalezca las garantías de los
derechos.
Las instituciones competentes fortalecerán su credibilidad
en la comunidad porque sus actuaciones serán más perti-
nentes e impactantes en lo que la gente siente como sus
necesidades reales. Además, porque la gestión que hacen
se volverá más visible, comprensible y aceptable. El forta-
lecimiento de los vínculos entre los operadores y de estos
con otros actores de justicia en el municipio, aproximará la
justicia a quienes deben ser sus beneficiarios, permitiendo
que se responda de manera adecuada y satisfactoria a las
necesidades y las particularidades de cada contexto.
Introducción
En este volumen se analizará cuáles son los beneficios que
deben producirse en la medida en que los SLJ se vayan de-
sarrollando. En un primer apartado se mostrará el horizonte
hacia donde deben dirigirse todos los pasos en la construc-
ción del sistema. Se presentarán los principios que deberían
guiarnos tanto en la manera de atender los casos como en
la relación entre las instituciones de administración de jus-
ticia y en la comunidad. En el segundo apartado se hace un
análisis de la problemática y el papel que corresponde a la
estrategia para garantizar derechos y acceso a la justicia. En
el tercer apartado se aborda el aporte del SLJ a las políticas
de seguridad. En el cuarto acápite se expondrán algunos
avances y aportes que la experiencia de los SLJ viene ha-
ciendo a la sociedad, allí donde ha alcanzado mayores desa-
rrollos: Bogotá. Finalmente, se analizará cómo la estrategia
se ha venido construyendo y arrojando beneficios en mu-
nicipios con predominancia rural y altamente marginales,
como los que se pueden encontrar en el departamento del
Meta, donde el PNUD realizado una aproximación dirigida a
la implementación de los SLJ.
Introducción • 5

Una administración de justicia que se organiza desde lo
local mejora de manera sustancial su impacto en la ciuda-
danía. La confluencia de actores y operadores de justicia
ante una realidad cercana posibilita que el análisis y la inter-
vención sean más integrales y eficaces. Pues los lentes con
los que se mira una problemática desde lo nacional trazan
unos mapas que no siempre impactan las necesidades sen-
tidas en los espacios próximos.
Si los operadores de justicia asumen su responsabilidad ante
la ley, de cara a la ciudadanía que está cerca de los conflictos,
deben considerar elementos que muchas veces las exigen-
cias del nivel nacional no permiten tener en cuenta. Ante el
rostro de la gente es esperable que la labor de los operado-
res se comprometa más con la oportunidad, la pertinencia
y la justicia. De ser así, la imagen que proyectarán las ins-
tituciones será la del servicio y el amparo a la comunidad,
no simplemente la del cumplimiento de unos mandatos
emitidos lejos de ella. Con esa perspectiva, los SLJ se ofrecen
como un escenario para transformar tanto la manera como
se interviene en los conflictos como la relación que hay en-
tre la comunidad y la administración de justicia1.
1.1. Otra manera de atender los conflictos
El SLJ cobra pleno sentido en la atención que hace a cada
caso, comunicando la idea de que las instituciones se com-
prometen a amparar los derechos de las personas y dispo-
nen de todos sus recursos para que el conflicto sea atendi-
do. En cuanto al modo en que las instituciones actúan en
1. Desarrollamos y ampliamos aquí un conjunto de principios propuestos por César
Solanilla para el Proyecto de Acceso a la Justicia de USAID en 2014.
1. ¿Qué le da a la gente el SLJ?
los conflictos, la intervención busca simplificarse, ser más
integral, más inocua y más eficaz.
Será más simple en la medida en que logre atender los
conflictos de la manera en que las personas implicadas en
ellos puedan entender y controlar lo que les corresponda y
en que la vía adoptada sea la más expedita hacia la satisfac-
ción de las necesidades de justicia. Así, los sujetos afectados
por una situación de conflicto podrán acceder a las solucio-
nes con oportunidad y pertinencia, para lo cual: i) dentro
de los marcos legales, se optará por los procedimientos me-
nos formales y se omiten los pasos que no sean esenciales
y; ii) la comunicación se producirá prioritariamente en el
lenguaje común y; iii) se priorizará la gestión que pueda
hacerse dentro de la propia localidad, dado que la remisión
a autoridades remotas, si bien ofrece garantías, reduce el
acceso real.
La labor articulada entre distintos operadores y actores en
el espacio local permite una mirada y un impacto integral.
Administrar justicia debe significar un beneficio neto para
el conjunto de los implicados y para la comunidad. El SLJ
debe permitir, no solo que los casos sean atendidos desde
las diferentes áreas del derecho y competencias institucio-
nales, sino que los actores del sistema hagan su aporte en
lo territorial, lo cultural, lo psicológico, lo pedagógico y lo
económico, entre otros aspectos.
Las personas que obran como usuarios de las instituciones
de justicia deben ser sus beneficiarias. Así, la intervención
de la administración de justicia debe ser inocua, es decir,
que debe conducir a que la comunidad en su conjunto y
los sujetos implicados en el conflicto, empezando por sus
¿Qué le da a la gente el SLJ? • 7
 víctimas, reciban un aporte neto en su calidad de vida. Las
necesidades de justicia que tienen las personas son el ob-
jeto de la actuación de las instituciones y perderlas de vista
puede causar efectos nocivos en las personas a quienes el
sistema de justicia debe amparar.
El SLJ otorga eficacia, en tanto congrega actores e instan-
cias de administración de justicia y produce una especie de
competencia agregada para el sistema. De modo que cada
operador cuenta con herramientas para que los casos lle-
guen a los mejores resultados, más allá de los límites que
cada uno pueda tener. Así, es posible esperar que los casos
que entren al sistema, por regla general, reciban la mejor
atención posible. Para las instituciones, cada caso se con-
vierte en una oportunidad de impactar a la comunidad con
sus políticas, en diálogo y en coherencia con las demás.
1.2. Una nueva relación de la justicia con la
comunidad
Con los SLJ la administración de justicia ocupa un lugar
crecientemente importante en distintas dimensiones de
la realidad del municipio, en la medida en que hay institu-
ciones en una relación constante con sus dinámicas de in-
teracción social y de direccionamiento. La articulación con
los liderazgos sociales y las autoridades locales en aspectos
relacionados con la calidad de vida y la dignidad humana,
necesariamente, la posicionan en los escenarios municipa-
les. Principios esenciales en la manera como se administra
justicia son la permanencia, la transparencia y la participa-
ción, los cuales adquieren mucho valor ante la comunidad
cuando se orientan por el enfoque local2.
Si bien las instituciones de administración de justicia son
de carácter permanente, no logran consolidar ese carácter
en la vida cotidiana de la comunidad, en tanto que los SLJ
garantizan una presencia constante, en la medida en que
8 • Cercanía, seguridad y calidad de vida: las respuestas del SLJ
cada operador está respaldado por la totalidad de la oferta
de justicia. Cuando cada funcionario se conecta con la com-
petencia de todos los demás, el ciudadano no resiente la
falta de presencia del operador. La permanencia tiene que
ver con la expectativa de que los asuntos que le interesan
a la comunidad sean tramitados por instancias que están al
alcance de los interesados y que, cuando sea indispensa-
ble la gestión fuera del municipio, los operadores presentes
cuenten con herramientas para servir de puente hacia ellas.
La transparencia de las instituciones que administran jus-
ticia se hace mucho mayor porque, dentro de las debidas
reservas, lo que ocurre con los asuntos podrá ser conocido
por los interesados directos. La información institucional no
será solo de estadísticas, pues su destino principal es que la
gente sepa cómo se están atendiendo sus necesidades. La
gente podrá entender y valorar el aporte que hacen todos
los actores porque ellos podrán mostrar qué hacen, cómo
trabajan y dejar ver sus avances y sus limitaciones.
El SLJ es participativo, porque en cada una de sus dinámi-
cas de articulación abre espacios en los que diferentes ins-
tancias del Estado y de la sociedad civil pueden proponer, in-
cidir y actuar. Gracias a ello, las políticas de administración de
justicia podrán adaptarse a las necesidades y a los recursos
existentes en los escenarios locales. Así mismo, dentro de los
márgenes legales, las organizaciones y representantes de di-
versos sectores de la sociedad podrán acompañar la gestión
2. Lo cual debe traducirse también en un cambio en los indicadores con los que se
cuenta para evaluar a la administración, para dar paso a considerar su impacto co-
munitario y social. Ha de tenerse en cuenta la presencia constante y próxima de la
justicia (a través de operadores al alcance, pero también por el trabajo que puedan
hacer actores que extiendan su alcance en el tiempo y en el espacio, a través de re-
des); accesibilidad (operadores, funciones y rutas conocidas); información al alcance
(sistema interconectado con todas las puertas de entrada); información al alcance
en la localidad; mecanismos de participación en las políticas públicas de acceso a la
justicia; valoración del servicio de los operadores; percepción de amparo institucional;
sensación de seguridad.
de los conflictos y la garantía de los derechos, especialmente
en lo atinente a la utilización de la capacidad coactiva.
La confiabilidad de la administración de justicia en la co-
munidad será mayor en tanto sea vista como medio para
amparar derechos y no solo como un aparato de fuerza
que, muchas veces, actúa para imponer intereses y políticas
definidos desde fuera de la comunidad. La confiabilidad en
la justicia es esperable si se trabaja bajo los principios men-
cionados. Si las instituciones son permanentes, transparentes
y participativas, se espera que la comunidad dé más crédito
a su labor. Si en cada conflicto se logra una intervención con
simplicidad, eficacia y efectividad, será mucho más legítimo
lo que se haga, no solo ante los directamente implicados.
1.3. Mejorar la forma como se administra justicia
Para mejorar la forma como se administra justicia las per-
sonas necesitan conocer los trámites que deben surtirse
cuando acuden a un determinado operador; conocer sus
derechos; que sean escuchadas sus opiniones y que sean
atendidas sus inquietudes. Mejorar la forma como se ad-
ministra justicia no es, sencillamente, ampliar el número
de operadores, la infraestructura, los recursos físicos o tec-
nológicos. Se requiere además que los recursos existentes
estén al alcance de quienes acuden a ellos para tramitar sus
conflictos. En este sentido, tales recursos deben permitir la
superación de las barreras de acceso que existan3 y solo así
la comunidad se sentirá segura y representada, y le dará le-
gitimidad al sistema para actuar.
Superar barreras geográficas, económicas, culturales y so-
ciales, entre otras, requerirá acercar a la ciudadanía a los
administradores de justicia en los diferentes niveles de in-
tervención, con la finalidad de mejorar la calidad de vida
3. Sobre las barreras para el acceso a la justicia se puede consultar el primer volumen
de esta colección.
de las personas. Lo anterior, no se logra simplemente con
una decisión proferida por un tercero: para transformar las
situaciones de conflicto se requiere reconocer, visibilizar e
impactar los diversos intereses de las partes.
La relación entre operadores de justicia permite canalizar
esfuerzos y potenciar su capacidad de respuesta, en tanto
tal relación ofrece una amplia gama de posibilidades a quie-
nes necesitan acudir a la administración de justicia para tra-
mitar sus conflictos. Su coordinación permite contemplar la
posibilidad de acceso más allá de la existencia de un siste-
ma de justicia judicial.
En este sentido, es muy importante conocer el escenario en
el cual se actúa, para identificar las necesidades de la gen-
te y encontrar rutas para la solución de esas necesidades
al interior del SLJ. Dentro del municipio existen diferentes
escenarios de acuerdo con el tipo de conflicto, género, et-
nia o clase social. Con respecto a esta última, es claro que
la mayor parte de las personas que viven en un municipio
pertenecen a la misma clase social; por lo tanto, la mayor
parte de estos conflictos son intraclase, como, por ejemplo,
los conflictos de tipo laboral o económico. Muy diferente
es el caso de las grandes ciudades, donde la diversidad so-
cial cultural tiende a ser mayor. Ello hace aun más compleja
la gestión de conflictos, que pueden tener su origen en el
relacionamiento de sujetos con parámetros de comporta-
miento que muchas veces no son coincidentes.
Se espera que al interior del SLJ la intervención sea proac-
tiva, es decir, que el SLJ no se limite a actuar solamente en
presencia del conflicto, sino que, ante una situación que lle-
gue al conocimiento de uno de los operadores, el SLJ actúe
de tal forma que, con ayuda de otros operadores o con su
sola intervención, el conflicto no escale, el usuario sepa qué
se le puede ofrecer y el operador sepa hasta dónde puede
llevar su actuación, brindando una respuesta oportuna.
¿Qué le da a la gente el SLJ? • 9
 2. Problemas particulares de zonas rurales
El acceso a la administración de justicia es deficiente en todo
el territorio nacional. Barreras económicas, geográficas, cul-
turales, de inseguridad, de discriminación y una insuficiente
e inapropiada oferta de justicia son una constante en todas
las regiones. Aunque cada una tiene sus particularidades, en
la mayoría de las zonas rurales suele haber tres problemas
estructurales que inciden en la manera como se presentan
esas barreras en los diferentes municipios: las dinámicas de
conflicto armado; la forma como se da la administración de
justicia en las zonas marginadas y la extensa ruralidad de
muchas entidades territoriales. Los SLJ tienen un potencial
claro para propiciar que las personas, las comunidades y las
zonas más afectadas por estas tres problemáticas, cuenten
con mecanismos apropiados para tramitar sus conflictos y
que el Estado les dé amparo a sus derechos.
2.1. Territorios marginalizados
Está claro que en todo el país se requiere de medidas que
propicien el acceso a la justicia de la mayoría de los con-
nacionales. El nivel de sanciones efectivas frente al número
de las personas que se han sentido víctimas es irrisorio –en
2005 era el 2 % (Uprinmy, et al, 2006: 332)–. Independien-
temente de si la percepción de las personas sobre el delito
es correcta, lo importante aquí es que han necesitado que
las instituciones intervengan y no han encontrado una res-
puesta. En materia penal, al igual que en muchos aspectos
de la vida, hay una enorme desproporción entre los asuntos
que, según el ordenamiento jurídico, deben tener una res-
puesta de los órganos de administración de justicia y su ca-
pacidad de responder. Por ejemplo, se observa que hay una
enorme impunidad, pero las cárceles están desbordadas en
un cincuenta por ciento. Actualmente, es poca la capacidad
disuasoria que tiene el derecho penal frente a quien preten-
de violar un derecho. En otras áreas jurídicas el problema
podría incrementarse, en tanto problemas judiciales, como
la morosidad en los procesos, tienden a perjudicar preci-
samente a la parte que necesita buscar protección en las
autoridades. De modo que las reclamaciones civiles, labo-
rales, comerciales o de familia, muchas veces no se inician,
porque se presume que no se logrará que las instancias
competentes orienten sus escasos recursos a proporcionar
una atención suficiente hacia una persona que, si bien pue-
de tener un interés válido y hasta primordial, carece de una
posición que le permita lograr hacerse oir y reconocer ante
los operadores judiciales.
Siendo así, en todo el país amplios sectores carecen de ac-
ceso eficaz al amparo de sus derechos y a la gestión ade-
cuada de sus conflictos, por parte de las instituciones de
administración de justicia. Aunque, dentro de esas limita-
ciones, hay una pequeña porción del territorio nacional4
que cuenta con las entidades que se prevé en las leyes.
No ocurre así en el resto del país. La gran mayoría de los mu-
nicipios del territorio nacional escasamente cuentan con un
juez municipal, un fiscal, un inspector de policía y un comi-
sario de familia, a lo que se agrega, en algunos de ellos, una
oferta variopinta de instancias de justicia comunitaria. La di-
versidad de operadores de justicia y de auxiliares, exigidos
en la ley como garantía a los derechos pero inexistentes la
mayor parte del tiempo en amplias zonas del territorio na-
cional, se convierte en la causa objetiva para que diversos
4. Se suele hablar del llamado “Triángulo de oro”, que se define por las líneas imagi-
narias que unen Bogotá, Cali y Medellín, donde se concentra el 56 % de la población
del país, el 76 % del PIB y el 75 % del comercio (García V, El agujero negro del triángulo
dorado, 2011), y donde se tiene la mejor oferta de administración de justicia.
Problemas particulares de zonas rurales • 11
 sectores no puedan acceder a ellos. En muchos asuntos,
solo una parte menor de la población cuenta con condicio-
nes materiales, económicas y culturales para hacer efectivas
ciertas garantías con oportunidad y pertinencia, porque las
instancias y los recursos respectivos están al alcance5 (Minis-
terio de Justicia y del Derecho, 2012; García V. & Espinosa R.,
2013). La mayoría de los colombianos, no.
Los SLJ se proponen como una herramienta para reorgani-
zar la manera como trabajan las instancias de administra-
ción de justicia, sin depender de reformas en los procedi-
mientos, que son competencia del nivel central del Estado.
Se trata de que, en cada municipio, se logre que las entida-
des situadas en él hagan su mejor esfuerzo, dentro de sus
propias competencias legales y los recursos efectivamente
disponibles, para ofrecer el máximo de respuesta institucio-
nal a las necesidades locales.
Las poblaciones que se encuentran en territorios apartados
de la geografía nacional están en permanente situación
de vulnerabilidad, pues no pueden acceder ni contar con
instituciones estatales que protejan sus derechos (García
V. & Espinosa R., 2013). Dentro de las vulnerabilidades que
afrontan estas zonas marginalizadas se encuentran altos
índices delictivos o contravencionales, un alto margen de
población perteneciente a estratos 0, 1, 2 y 3, altos índices
de discriminación y desigualdades sociales, baja presencia
de institucionalidad estatal y escasas o nulas posibilidades
de inclusión.
En el departamento del Meta esta situación puede retratar-
se de manera representativa. Con una población principal-
mente rural, esta entidad territorial da cuenta de un 25,03 %
5. Un ejemplo de ello es la exigencia de que ciertos procesos penales deban tra-
mitarse ante juez del circuito. Si el competente no está al alcance de las víctimas,
sus derechos van a tener mucho menos probabilidad de ser contemplados en las
decisiones que se tome.
12 • Cercanía, seguridad y calidad de vida: las respuestas del SLJ
de personas (20,41 % de la cabecera y un 44,46 % rural) con
necesidades básicas insatisfechas (Departamento Adminis-
trativo Nacional de Estadística, 2009), situación que se pue-
de agravar, dado el acelerado incremento poblacional, en las
zonas con explotación petrolera.
Esa marginalidad, en materia de justicia, se refleja en una
presencia muy baja de jueces, tasas muy altas de impuni-
dad (García V., García S., Rodríguez R., Revelo R., & Espinosa
R., 2011) y municipios catalogados como “débiles institu-
cionalmente”. Es decir, donde no hay una construcción de
instituciones estatales sólidas, como podría ocurrir en varios
municipios del departamento. Allí, el Estado, en relación con
los derechos de los ciudadanos, escasamente cumple sus
funciones de seguridad y defensa o definitivamente no las
cumple.
2.2. Ruralidad
Algunos esfuerzos estatales se han orientado a garantizar
la presencia de funcionarios estatales, como lo hizo el
Consejo Superior de la Judicatura al establecer un juez en
cada cabecera municipal. Ese esfuerzo –sin desconocer
su importancia– resulta insuficiente para llegar a las zonas
rurales, debido a que no se resuelven problemas: i) de
seguridad para los funcionarios; ii) de falta de recursos
logísticos para desplazamiento a zonas rurales y de ellas
hacia las cabeceras; iii) de inexistente infraestructura vial para
los desplazamientos; y iv) de credibilidad de las instituciones
estatales en las zonas rurales.
Del lado de los potenciales usuarios, Gloría María Borrero
muestra que la población rural padece problemas mucho
más complejos, como el desconocimiento de sus derechos,
la pérdida de legitimidad de las instituciones, los altos costos
asociados al ejercicio de los derechos, la falta de pertinen-
cia de la oferta en relación con factores como conflictividad
o actividad económica, y el que los horarios de oferta no
coincidan con la demanda de justicia (Borrero, 2014). Por su
parte, la falta de infraestructura vial exige desplazamiento a
pie, en animales, motos, etc.; no existen servicios regulares
de transporte público en la totalidad del territorio nacional,
y menos en zonas distantes de las cabeceras municipales.
Además, aún hay problemas asociados al conflicto, como los
campos minados o zonas donde el tránsito es controlado por
actores armados, que tienden a agravar la situación. Es no-
torio el caso del municipio Puerto Gaitán, que cuenta con 17
499 km² –lo que en extensión es más del doble de los 7888
km² del departamento de Caldas, con sus 27 municipios, o
diez veces los 1776 km² de una ciudad como Bogotá (De-
partamento Administrativo Nacional de Estadística, 2009)–.
Más dramático aun es el caso de Uribe, municipio que tiene
6307 km² (el doble del departamento del Atlántico). Allí, el
juzgado parece ajeno a la conflictividad municipal. En un
municipio cuya tasa de homicidios (72 por cada cien mil
habitantes) duplica la de Medellín (De la Hoz, 2013), y cuya
violencia podría asociarse con conflictividad no resuelta, el
juzgado no registra trámite de asuntos civiles entre particu-
lares (salvo los 59 que inició el Banco Agrario para hacerse
pagar créditos). Obviamente, los homicidios no se tramitan
allí porque no son competencia de un juzgado municipal.
De los 16 155 habitantes de ese municipio, solo 400 (el 2,5 %)
aproximadamente, habitan la cabecera. La mayor parte del
territorio es selvático y los habitantes se encuentran en zo-
nas de difícil acceso, con vías secundarias y terciarias en
pésimas condiciones. Sin duda alguna, las poblaciones que
se encuentran en tales zonas están aisladas de la mayoría
de servicios que presta el Estado y en muchas ocasiones
no encuentran incentivos para acercarse a los lugares en
donde se prestan esos servicios, por razón de los costos, el
esfuerzo y la baja certeza de los resultados que tal esfuerzo
les dará.
Si bien en algunas zonas rurales se encuentran operadores
de justicia administrativos (inspectores de policía), eso no es
suficiente, porque las zonas rurales, por cercanas que estén
en un mapa, no necesariamente están interconectadas eco-
nómica, cultural o vialmente. Un SLJ ofrece la posibilidad de
llegar a cualquier parte del área rural, mediante personas
de la propia comunidad, que se hallan empoderadas por
su articulación con el conjunto de actores del Sistema. Ta-
les actores pueden ser operadores de justicia comunitaria,
como conciliadores en equidad, jueces de paz o autorida-
des étnicas o, en su defecto, organizaciones sociales como
las juntas de acción comunal.
En la medida en que el sistema esté operando, tales acto-
res deben poder contar con la asesoría, el apoyo en tiempo
real (telefónico o telemático) y lo más oportuno posible,
de otros actores, de los propios operadores o de las demás
instancias de administración de justicia; además de la coor-
dinación eventual dentro de alguna ruta de atención, la
remisión de casos y, sobre todo, la presencia periódica de
mutuo fortalecimiento, entre la justicia comunitaria (e in-
cluso organizaciones sociales) y las otras justicias, mediante
las jornadas jurídicas6. Con este conjunto de herramientas,
las áreas rurales, aun las más apartadas, pueden aprovechar
al máximo recursos que se han venido disponiendo por las
instituciones de administración de justicia, sumadas a las
que se han construido en las dinámicas sociales.
2.3. Conflicto armado y postacuerdos
Los contextos de conflicto armado redefinen cardinalmen-
te la conflictividad social. Los conflictos sociales evolucio-
nan de manera muy diferente cuando se producen en un
6. Entre los actores de estas zonas y los diferentes operadores de justicia deben cons-
truirse rutas de atención que precisen las acciones que corresponden a cada una de
las instancias en diferentes tipos de casos y lo que pueden esperar unos de otros. Tales
acciones se precisarán a través de protocolos. La comunicación telefónica o telemática
Problemas particulares de zonas rurales • 13
 escenario de confrontación bélica o en un territorio contro-
lado por uno de los actores. Asuntos de carácter colectivo,
como una lucha sindical o étnica, que tiene causas comple-
tamente ajenas a la guerra, terminan siendo subordinados
o estigmatizados en la lógica amigo-enemigo.
Pero esos no son los únicos casos. La confrontación por el
control territorial entre los grupos irregulares y de uno u
otro con el Estado hace que asuntos vecinales, de comercio
o incluso intrafamiliares, que por alguna razón se salen de
las manos de las partes, también lleguen a participar de la
polarización, reduciendo sus posibilidades de gestión y su
riqueza como opción de transformación y avance social.
Un cambio sustancial, pero dentro de los mismos contor-
nos del conflicto armado, se ha producido en la historia de
una región cuando un actor se ha impuesto en el territorio
y ha establecido sus reglas e impuesto su orden en el terri-
torio que domina. Entonces la dinámica de violencia habrá
tendido a contraerse y las controversias probablemente
habrán encontrado un cauce, porque se habrán estableci-
do unos procedimientos para su gestión y el propio actor
armado habrá validado alguna instancia para intervenir en
ellos. Muchas veces es el propio actor armado el que actúa
y define los conflictos y, muchas otras, son actores de la co-
munidad a las que llega a apoyar en caso de desacato entre
los implicados.
En uno u otro caso, la gestión de los conflictos prioritaria-
mente se hace por fuera de los cauces estatales, porque la
presencia de jueces y otros operadores de justicia en di-
ferentes municipios se queda dentro de los anillos de se-
guridad de las áreas urbanas de un municipio, y allí no ne-
complementa estas rutas en tiempo real. Las brigadas jurídicas constituyen una herra-
mienta mediante la cual los operadores se dirigen a una zona diferente a su sede, para
atender los casos que se hayan concertado con el actor situado allí, quien a su vez irá
construyendo una propuesta de agenda en interacción con su vecindario.
14 • Cercanía, seguridad y calidad de vida: las respuestas del SLJ
cesariamente logran ser accesibles para la comunidad. En
realidad, la mayor parte de los conflictos que interesan a la
gente continúan en las lógicas del conflicto armado porque
en el territorio sigue predominando el catalizador armado
de los conflictos.
Luego de unos acuerdos de paz, es esperable que los gru-
pos al margen de la ley se desmovilicen y dejen de desem-
peñarse como reguladores de la vida social. La carencia de
instituciones que desde la legalidad ocupen esos espacios
ha sido muy costosa y ha sido vista como un fracaso en pro-
cesos de pacificación anterior, tanto en Colombia como en
el exterior7, porque el vacío dejado por una desmovilización
es ocupado precisamente por otros actores armados, que
cuentan con la versatilidad y la capacidad operativa para lle-
gar a todos los rincones y también para que las decisiones
se impongan. La obvia necesidad de presencia armada del
Estado en los territorios no ofrece posibilidad alguna de que
se actúe de manera eficaz y legítima sobre los conflictos.
Un SLJ cuenta con la posibilidad de actuar en las zonas im-
pactadas por el conflicto armado o en procesos de desmo-
vilización en el postacuerdo. En todas las veredas y en todos
los barrios de un municipio puede haber organizaciones
sociales (como las juntas de acción comunal) y actores con
un lugar en la institucionalidad legal (como los conciliado-
res en equidad) que participen del sistema en la gestión de
los conflictos y en la garantía de derechos. El respaldo del
conjunto de operadores del sistema empoderará a los acto-
res comunitarios para desarrollar al máximo sus facultades.
Si tales actores cuentan con sólidos vínculos en el sistema,
pueden ser el canal para que las comunidades ubicadas en
esas zonas encuentren respuesta a muchas de sus necesi-
7. Son notables los casos de expansión exponencial de la violencia tras un proceso
de paz en la última década del siglo XX y primera del actual, en Guatemala y Salvador
(tras los acuerdos con la URNG y el FMLN, respectivamente) y en Colombia, por ejem-
plo, en Urabá y Montes de María (tras los acuerdos con el EPL y la CRS).
dades de justicia. Al mismo tiempo, pueden servir de medio
para que los respectivos operadores den las directrices ne-
cesarias en los asuntos de su competencia.
Al respecto, se observa que el conflicto armado ha sido
constante en la historia de amplias zonas del país. Por dé-
cadas, grupos armados ilegales han imperado, pretendido
imperar o disputado diferentes áreas del territorio. El pode-
río de tales actores se ha ejercido a través de la regulación y
la gestión de los conflictos. Por ejemplo, en varias zonas se
construyó una trayectoria que situó en los comandantes de
la guerrilla la tarea de dirimir conflictos entre vecinos y los
problemas entre cónyuges.
Entre tanto, en muchas regiones fueron las instituciones
legales el objeto directo de la violencia: funcionarios asesi-
nados o amenazados, instituciones perseguidas, presencia
casi reducida a la coerción del Estado. Por periodos se pro-
dujo el retiro de los jueces de cientos de municipios y, aun
hoy, las entidades responsables de aportar en la investiga-
ción y avance de los procesos judiciales no acaban de llegar,
al menos a las cabeceras municipales.
El fenómeno del narcotráfico es un vector importante en la
descripción de la conflictividad. Algunos analistas indican
que la economía de la coca se convirtió en motor de los
conflictos sociales y armados en el departamento (Progra-
ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010). Enton-
ces, debe tenerse en cuenta que la persecución de esa di-
námica económica, en sus diferentes frentes y modalidades,
enfrenta a las instituciones estatales con amplios sectores
poblacionales.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que la escasa confianza
en la institucionalidad estatal se ve fuertemente socavada
por la relación que muchas veces se da impunemente entre
actores estatales e ilegales, no solo en la apropiación ilegal
de los recursos públicos destinados a la población marginal,
sino incluso en la violación grave de derechos humanos. Ta-
les dinámicas mantienen a la población desconfiada, aisla-
da y temerosa de la institucionalidad.
Dado que el país encuentra en una fase de implementación
de los acuerdos de las FARC-EP y el gobierno nacional, el
país hace esfuerzos para definir cómo hacer la transición y
cómo en medio de ella se gestionarán los conflictos coti-
dianos. Sin duda, el proceso de paz constituirá un avance
importante para el país y en especial para las zonas más
profundamente marcadas por el conflicto armado. Pero
cómo se afronten los conflictos y cómo se consoliden efec-
tivamente los mecanismos de intervención marcarán la di-
ferencia hacia una verdadera construcción de paz.
En estas zonas ha habido una expansión importante de la
rama judicial y las instituciones que actúan con ella. Nuevas
áreas se han beneficiado de la labor de comisarías de familia
e inspecciones de policía. Hay jueces de paz y conciliadores
en equidad en varios municipios y conciliadores en equi-
dad, muchos de ellos con presencia y capacidad de actuar
en las áreas más afectadas por el conflicto armado. Se han
consolidado importantes procesos organizativos como las
juntas de acción comunal, que actúan con alto grado de
legitimidad e incidencia en los territorios. En muchos, los
Comités de Convivencia y Conciliación de dichas juntas han
tenido un papel en la gestión de los conflictos que se debe
destacar y fortalecer. Las entidades educativas, a su interior
y en sus áreas de incidencia, constituyen un referente y sus
docentes y directivos suelen ser autoridades sociales. Las
comunidades de fe, irrigadas en muchas zonas, están lla-
madas a hacer un aporte concreto a la convivencia pacífica
en los territorios.
Adicionalmente, la acción ciudadana ha tenido desarro-
llos de alto valor para la defensa de derechos. Dinámicas
Problemas particulares de zonas rurales • 15
 de educación para la paz y superación del conflicto8, de
resistencia frente a la violencia y para la protección de or-
ganizaciones sociales9, la organización y articulación de
distintos sectores sociales10, la organización y movilización
ciudadanas11, son ejemplo de ello. A partir de allí, pueden
prosperar factores que han mostrado un gran potencial en
la promoción y la garantía de los derechos y en la gestión
de conflictos12.
Con todos los tipos de actores se debe contar para cons-
truir un Sistema Local de Justicia. Especialmente en las zo-
nas afectadas por el conflicto armado y destinatarias de pri-
mera mano de los postacuerdos. Todos ellos constituyen la
gama necesaria para atender la diversidad de conflictos y
para garantizar los derechos. En términos generales, debe
reconocerse escasez de todos ellos y debe orientarse los
esfuerzos a incrementar la capacidad de operadores al al-
cance de cada ciudadano. Pero esos vacíos no deben im-
pedirles a los SLJ ofrecer respuestas con los operadores
que hay.

8. Entre ellas se destacan: II Foro por los Derechos Humanos y la Paz, de 1981, Primer
Encuentro Regional de Convivencia por la Paz, realizado en el municipio El Castillo en
1995, y la Cátedra de Paz, impartida en el Departamento durante el primer semestre
de 2000.

9. Mediante actividades como las declaraciones de neutralidad o zonas de paz y las

de resistencia civil.

10. Articulación entre entidades del Estado, organizaciones sociales, gremios econó-
micos y comunidad internacional.

11. Como las organizadas para protestar por el secuestro, masacres, desapariciones;
inseguridad y violencia; por los ataques a la población civil y sus bienes; por la pre-
sencia y las acciones de grupos al margen de la ley y por la represión y violación de
los derechos humanos.

12. En el marco de estas estrategias y actividades se destacan procesos como el de

la conformación de la Mesa Humanitaria del Meta, la Corporación de Desarrollo para
la Paz del Piedemonte Oriental (Cordepaz), la Asociación El Meta con Mirada de Mujer
y las Mujeres Constructoras de Paz, el Comité Permanente de Derechos Humanos y el
Comité Cívico por los Derechos Humanos.

16 • Cercanía, seguridad y calidad de vida: las respuestas del SLJ

 3. Administración de justicia y políticas de seguridad
Hay un impacto directo entre las dinámicas de administra-
ción de justicia y las políticas de seguridad y convivencia
ciudadana. En un sentido preciso, la seguridad se asocia
con la garantía de los derechos y para ello los operado-
res de justicia tienen el encargo de asegurarlos de mane-
ra acorde con las reglas del sistema jurídico nacional. Los
aparatos de fuerza pública interactúan con las respectivas
autoridades para garantizar que la seguridad sea al mismo
tiempo la del Estado y la de cada uno, en el pleno goce de
los derechos. Un ciudadano no concibe la seguridad si ella
no le incluye, y esa seguridad ha de ser la de sentir que su
vida, sus bienes y todos los demás derechos que estable-
cen las leyes, sean objeto de amparo por parte de las insti-
tuciones públicas. Es lo que se llama seguridad ciudadana.
La administración de justicia se visualiza como herramienta
cardinal para la convivencia, porque esta significa el acata-
miento, por todos, de las normas sociales, culturales y de
gestión de los conflictos.
Luego de décadas de guerra, en las que la prioridad en estas
políticas se concentraron en la lucha contra los actores que
amenazan el orden jurídico y político nacional, hoy pasa al
primer lugar el compromiso institucional con las políticas
de convivencia y de seguridad ciudadana. En este apartado
se observará cómo se está produciendo este cambio en el
país y su relación con los SLJ.
3.1. Ampliar el concepto de seguridad
Muy buena parte de las prácticas generalizadas y de las
políticas de seguridad predominantes actualmente se fun-
dan en el miedo. No solo en lo atinente al temor que se
ha tenido a los enemigos del orden estatal: también en lo
relativo al miedo que se tiene a los demás como potencia-
les agresores. Se teme que los demás puedan hacer daño
cuando no hay quien impida que los comportamientos de
cada uno dependan solo de su capacidad de imponerlos a
los demás. Sobre ese temor se legitima el monopolio de la
fuerza estatal y erige a la administración de justicia como la
entidad garante de que las reglas del derecho se impongan
a todos, dando la seguridad de que los derechos serán res-
petados (Uribe, 2002, p. 39).
En sociedades modernas se parte de la base de que es ne-
cesario un aparato de fuerza para que los poderes sociales
no se desmadren y de que se necesita que esa fuerza sea
legítima, por lo que debe someterse al Derecho. Para uno y
otro fin están los jueces; entre otras cosas, para que cuide de
quienes ponen en peligro o lesionan los derechos. El aparato
penal, sobre todo, es el mayor encargado de disipar los mie-
dos, porque tiene la tarea más claramente protectora, para lo
cual las leyes establecen cuáles son los factores de agresión:
conductas que se establecen como delitos y sujetos que se
catalogan como delincuentes. Esos factores se consideran
externos y ajenos, y contra ellos hay que defender al colecti-
vo social; se les debe reprimir (Lechner, 1999).
Pero no en todos los choques de intereses hay delitos ni
pueden entenderse como una agresión a los derechos. Los
conflictos generalmente se presentan entre gente que hace
parte del mismo colectivo social. Se dan entre gente cuyo
interés no es poner en peligro o atacar los derechos ajenos
y como dinámica natural de las relaciones de convivencia.
Muchas veces se producen porque las normas sociales no
son lo suficientemente capaces de ordenar los comporta-
mientos. La gestión y la regulación de los conflictos son una
función que el colectivo social debe lograr para garantizar la
convivencia pacífica y armónica. Cuando eso no se produce,
Administración de justicia y políticas de seguridad • 17
 las controversias tienden a escalar, afectando la seguridad.
De modo que, para que haya seguridad allí, se requiere que
existan garantías para la convivencia. Pero esas garantías
derivan de la manera como se comporta la ciudadanía y de
la capacidad de instituciones de la más diversa índole para
ordenar la forma de interactuar en todos los escenarios.
Entonces, dar seguridad, si bien la contempla, no puede re-
ducirse a la represión de delitos. Para que la gente se sien-
ta segura se exige contemplar políticas que inciden en la
gestión de diversos conflictos –muchos de ellos ni siquiera
jurídicos–, en la manera como las personas se comportan
en la vida cotidiana y en como participa en la vida social.
Mucho más que perseguir delincuentes, se trata de desple-
gar condiciones culturales para la convivencia pacífica, el
desarrollo organizativo armónico y el florecimiento de me-
canismos que den fluidez a las controversias sociales. Es en
todos esos sentidos que debe entenderse la relación entre
el acceso a la justicia y la seguridad (Carrillo, 2000, p. 24).
Para garantizar derechos es necesario entender que puede
haber conflictos entre iguales y, para tratarlos, es necesario
contar con herramientas institucionales que admitan y po-
sibiliten la transformación de los conflictos en oportunida-
des de desarrollo de la comunidad.
3.2. Políticas de seguridad y convivencia
Claramente, en Colombia las políticas de seguridad que
han predominando son las que se relacionan directa o in-
directamente con el conflicto armado, lo cual se evidencia
en las estrategias de los planes integrales de seguridad y con-
vivencia ciudadana. Desde ahí se explica que la mayor parte
de los recursos del Estado se hubieran concentrado en la
persecución y la represión de los focos donde se considera
que están los peligros que se le asocian. La propia adminis-
tración de justicia dedica una parte muy alta de su esfuerzo
a la persecución de delitos asociados con el narcotráfico y
otros que se ubican dentro del mismo espectro. Su priori-
18 • Cercanía, seguridad y calidad de vida: las respuestas del SLJ
dad es mantener la institucionalidad estatal a partir de un
ejercicio coercitivo realizado a través de la fuerza pública.
Sin embargo, en los documentos estatales, el gobierno na-
cional implementa la denominada Política Nacional de Se-
guridad y Convivencia Ciudadana, que contempla cinco ejes
estratégicos y sus planes de acción, en los cuales puede ver-
se claramente que no se concibe la seguridad únicamente
como represión, a saber: i) prevención social y situacional;
ii) presencia y control policial; iii) justicia, victimas y reso-
cialización; iv) cultura de la legalidad y convivencia; y, final-
mente, v) ciudadanía activa y responsable.
No obstante, en la asignación de recursos dentro de los
planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana se
ha venido orientando la mayor parte de los recursos a ese
enfoque represivo: a la fuerza pública (Fuerzas Armadas y
Policía) se entrega la inmensa mayoría de los recursos y una
parte muy menor a la administración de justicia. quedando
buena parte de los aspectos de los planes desprovistos de
recursos de inversión considerable. La oferta institucional
del Estado se ha enfocado en la neutralización de las ame-
nazas a la estabilidad institucional. Por tanto, no ha tenido
como centro la solución de los conflictos sociales y ellos
siguen socavando la convivencia y escalando como proble-
mas de seguridad.
No puede omitirse, por otra parte, que las tendencias en
el campo de la seguridad están fuertemente afectadas por
el centralismo. De un lado, porque si bien en el nivel local,
cada alcalde y gobernador realiza la planeación de la se-
guridad ciudadana del municipio y tiene mecanismos de
financiación como el Fonset y el Fonsecon, y mecanismos
de articulación como los consejos de seguridad y los comités
territoriales de orden público, las políticas públicas naciona-
les no se han flexibilizado para que el escenario local haga
su planeación sectorial atendiendo sus propias particulari-
dades. Del otro, porque el protagonismo de las entidades
nacionales (Policía Nacional, Fuerzas Militares y Fiscalía) en
los consejos territoriales de seguridad impide que sean
precisamente las dinámicas locales las que se financien
en estos escenarios y que no sean estos fondos los que fi-
nancien estructuralmente (a no ser gastos imprevisibles y
extraordinarios) a entidades que tienen presupuestos na-
cionales proporcionalmente mayores.
3.3. Administración de justicia para la convivencia
Desde esta lógica, la administración de justicia hace un
aporte fundamental a la seguridad y la convivencia: cons-
truye confianza, tanto hacia las instituciones como entre
las personas. En cuanto a la confiablidad institucional, una
administración de justicia que funciona genera una ex-
pectativa cierta en sus instituciones porque transmite que
está dispuesta y es capaz de proteger los derechos con-
tra las agresiones o amenazas que se le hagan a la gente.
13. El lazo o vínculo social representa un patrimonio de conocimientos y hábitos, de
experiencias prácticas y disposiciones mentales que una sociedad acumula, reprodu-
ce y transforma a lo largo de generaciones. Es el “capital social” de un país (Putnam,
1993).
Pero también porque facilita la vida en comunidad, porque
atiende los conflictos y busca solucionarlos, mejorando la
convivencia.
En cuanto a la confianza mutua entre los ciudadanos, la ad-
ministración de justicia está llamada a contribuir a que los
escenarios comunitarios les den seguridad a sus integran-
tes. Ello tiene que ver con: (i) la necesidad de neutralizar y
acotar los factores de agresión y de socavamiento de dere-
chos; (ii) controlar las dinámicas de escalamiento y trans-
formar positivamente las tensiones que se producen en los
conflictos que cotidianamente se presentan; (iii) la motiva-
ción al cumplimiento de las normas sociales por parte de
todos, y (iv) aportar a un ambiente de mutuo respeto frente
a los derechos. Todo esto conduce al robustecimiento del
“capital social” entendido como una red que implica lazos
activos de confianza, cooperación y comunicación (Lech-
ner, 1999).
Administración de justicia y políticas de seguridad • 19

Si bien, los problemas de acceso a la justicia que se pre-
sentan en el llamado Triángulo de oro (zona entre las lí-
neas imaginarias que unen Bogotá, Cali y Medellín), son
diferentes, son grandes los avances que ofrecen los SLJ
para que la población goce de herramientas para que la
institucionalidad le dé seguridad y mejore su calidad de
vida.
En Bogotá, desde el año 2013, se viene implementando
esta apuesta en nueve de las veinte localidades de la ciu-
dad. A continuación, se señalan algunos de los actores que
componen estos sistemas, parte de los acuerdos e iniciati-
vas que han pactado, y los avances que han generado en
el seno del sistema, en la relación de la administración de
justicia con la comunidad y en la gestión de los conflictos.
Hoy más de 500 actores participan en alguno de los nueve
SLJ, aunque muchas de las acciones o estrategias en red tie-
nen vocación distrital.
Los actores y su grado de participación varían de localidad
en localidad, siendo los juzgados de pequeñas causas, las
comisarías de familia y la Fiscalía, los operadores estatales
más destacados en los SLJ de Bogotá. También están vincu-
lados jueces de paz, y conciliadores en equidad. Todos es-
tos operadores de justicia tienen un papel fundamental en
el funcionamiento de los SLJ, pues gracias a su trayectoria
en resolución de conflictos y en diferentes escenarios co-
munitarios, comunales y ciudadanos, funcionan como eje
articulador entre los diferentes tipos de actores que cons-
tituyen cada Sistema Local de Justicia14. Los SLJ de Bogotá
cuentan con una amplia participación de organizaciones
sociales que conocen de primera mano la conflictividad
del territorio, como juntas de acción comunal, asociaciones
4. Los SLJ en el centro del país
de propiedad horizontal, grupos de jóvenes y colectivos
de mujeres. También participan entidades y actores que
impactan en los parámetros de conducta, como emisoras,
grupos artísticos, iglesias y centros educativos.
También, durante los últimos años se consolidaron varios
acuerdos de remisión entre conciliadores en equidad, jue-
ces de paz y el ICBF. Asimismo, de ese instituto con la De-
fensoría del Pueblo, según el caso particular y las compe-
tencias de cada institución. Algunas comisarías de familia se
apoyan en jueces de paz y conciliadores en equidad. Otros
actores como la Secretaría de la Mujer, las estaciones de po-
licía, las JAC y las organizaciones sociales que usualmente
reciben casos de conflictividad en primera instancia, tienen
acuerdos de atención con operadores de justicia. Juzgados
de pequeñas causas trabajan de la mano con jueces de paz
y conciliadores en equidad.
Los SLJ abaten las barreras geográficas, en tanto muchos
actores comunitarios y redes de apoyo posiblitan que los
operadores del SLJ gestionen conflictos de las comunida-
des en los barrios. Las labores pedagógicas que desplie-
gan los diferentes actores en cada SLJ y, la difusión que se
realiza a nivel distrital son claves para garantizar que cada
día más personas tengan acceso a la justicia. Gracias a esto,
muchos asuntos pueden ser atendidos ágilmente, sin tener
que esperar semanas para una cita. Ahora, los jueces de
14. En Bogotá, se ha logrado que en cada localidad haya diferentes entidades vincu-
ladas al SLJ, dependiendo de las dinámicas institucionales y comunitarias propias del
sector. El ICBF es un actor activo en la recepción y remisión de casos y también par-
ticipa en iniciativas para mejorar el bienestar de niñez y adolescencia. La vinculación
de las Juntas Administradoras Locales en los SLJ ha sido importante, pues muchos
ciudadanos acuden a los ediles para pedirles consejo en la solución de sus conflictos.
Ahora estos actores cuentan con el sistema para brindar alternativas.
Los SLJ en el centro del país • 21
 paz y los conciliadores en equidad acuden directamente efectos de la conflictividad, los complementan con las ca-
o por remisión, de manera rápida, para atender conflictos pacidades de organizaciones y entidades que se especiali-
con respaldo de todo el sistema. Así, el conocimiento y la zan en ciertos temas, a quienes los operadores de justicia
capacidad de acción que tienen de las dinámicas, causas y pueden consultar o remitir cuando lo requieren.

22 • Cercanía, seguridad y calidad de vida: las respuestas del SLJ

 5. Los SLJ en las zonas marginalizadas
Para ver el aporte de los SLJ en los territorios que se en-
cuentran por fuera del Triángulo de oro se puede observar
el departamento del Meta. Allí se presenta un panorama
complejo en el acceso a la justicia: los problemas nacionales
de congestión del sistema de justicia judicial, la carencia de
legitimidad de las instituciones y la insuficiencia de herra-
mientas procesales y recursos en el sistema judicial, entre
otros, se suman a las barreras geográficas, económicas, cul-
turales y sociales existentes para que las personas obtengan
el respaldo institucional en sus aspiraciones de amparo a
sus derechos y la gestión de sus controversias. Este cuadro
se complica, por el contexto de marginalidad en la que se
encuentra la mayor parte de la población y por los proble-
mas que plantean las enormes zonas rurales en las que se
asienta una gran parte de la ciudadanía.
El conflicto armado que ha aquejado al territorio durante
medio siglo ha tenido un fuerte impacto en las dinámicas
de administración de justicia que se han tenido hasta ahora.
Con ese telón de fondo debe observarse el escenario de
violencia y los más severos ataques a los derechos humanos
de la historia de Colombia. En medio de la negociación con
las FARC, hay una luz de esperanza para la región. Las am-
plias zonas que han sido escenario de la presencia armada
y la confrontación van a tener la posibilidad de integrarse
a la sociedad colombiana para que sus habitantes puedan
ejercer plenamente sus derechos ciudadanos y no repetir
experiencias como las vividas en otras regiones del país y
en algunos países centroamericanos.
El nuevo momento planteará retos enormes porque no se
trata simplemente de la presencia de la fuerza del Estado
sino que se requiere que las instituciones, sobre todo de jus-
ticia, ocupen el lugar que les corresponde y sean acogidas
porque significan una mejoría para las comunidades.
El departamento del Meta ha sido pionero en la construc-
ción de la estrategia de los Sistemas Locales de Justicia. Con
el concurso de la gobernación del Meta, varias alcaldías, la
rama judicial, la fiscalía y otras entidades nacionales y te-
rritoriales y el apoyo de la cooperación internacional, se
vienen adelantando iniciativas que preludian el SLJ y han
llegado a establecerlo como experiencias piloto.
5.1. Preludios
La casa de justicia de Ciudad Porfía, en Villavicencio, consti-
tuye una primera experiencia de coordinación interinstitu-
cional en la que la oferta de justicia se establece y articula
al interior de un espacio, según los programas que orienta
el Ministerio de Justicia y del Derecho. En varios municipios
del departamento, la totalidad de los operadores hacen
presencia territorial en las zonas más apartadas mediante
jornadas de justicia. En otros, se cuenta ya con el aporte de
conciliadores en equidad que administran justicia, facilitan-
do acuerdos entre las personas en conflicto, y en Villavicen-
cio, hace años se dispone de jueces de paz. Pero hay mu-
chas otras experiencias de las cuales se ha ido aprendiendo.
Puerto López es un municipio de 33 000 personas, de las
cuales 11 000 se encuentran dispersas en un área rural tan
grande como el departamento de Caldas. Cuenta con un
juzgado de familia del circuito15, uno promiscuo del circuito
15. El espacio de funcionamiento es por demás inadecuado para procesos con meno-
res infractores y menores víctimas pues no hay manera de conservarles su privacidad
y que su identidad sea confidencial.
Los SLJ en las zonas marginalizadas • 23
 y uno promiscuo municipal16; hay una unidad de fiscalías
locales, una de fiscalía seccional y CTI; no se cuenta con
médico legista; y la personería, la comisaría de familia y las
inspecciones de policía se encuentran en el centro del cas-
co urbano y no realizan visitas a las veredas, argumentan-
do la alta carga de trabajo y el tiempo que requerirían para
desplazarse, darles continuidad y hacer seguimiento a los
asuntos. En articulación interinstitucional hay algunos avan-
ces. El Comité Territorial de Justicia Transicional, integrado
por diferentes entidades del orden local y nacional, ha con-
templado la coordinación en asuntos de administración de
justicia. Ante el incremento de la delincuencia juvenil e in-
vasión de predios, se articula a la fiscalía, para intercambiar
información y plantear estrategias de gestión.
Pese a las dificultades, los operadores construyen maneras
de articulación en las que, desde sus recursos y acceso a la
información, dan trámite a las situaciones que llegan a sus
despachos; ejemplo de esto es la articulación de la Oficina
de Enlace de Víctimas con la personería municipal. Esta ofi-
cina de enlace también enruta los casos de restitución de
tierras, teniendo en cuenta que la oficina de la Unidad de
Restitución de Tierras (URT) se encuentra en Villavicencio.
El municipio viene capacitando a la comisaría de familia, a
las inspecciones de policía y a la personería en la resolución
pacífica de conflictos. También hay coordinación entre las
juntas de acción comunal y la policía para asuntos de con-
vivencia. Así, los líderes comunitarios son reconocidos por la
comunidad como los encargados de atender asuntos como
el control de la contaminación auditiva.
En Acacías, de manera preventiva, se han generado ac-
ciones entre entidades educativas, personería y policía de
16. Estos tres ubicados en un centro comercial del centro del municipio, con limitados
recursos para su funcionamiento, ya que no cuentan con internet, ni espacios ade-
cuados para atención de los usuarios y manejo de archivo. Hay dos salas de audien-
cias, desprovistas de equipos para adelantar las diligencias, por lo que los funcionarios
deben valerse de recursos propios.
24 • Cercanía, seguridad y calidad de vida: las respuestas del SLJ
infancia y adolescencia, para sensibilizar sobre el consumo
de estupefacientes y el porte de armas. En el municipio, los
operadores de justicia participan de diversos comités re-
lacionados con el acceso a la justicia, como Derechos hu-
manos, Adultos mayores y Convivencia escolar. La finalidad
de estos espacios es coordinar acciones con respecto a los
temas en cuestión. Allí, los operadores se quejan de que su
alta carga laboral no les permite el desplazamiento a las zo-
nas rurales para la recepción de casos.
Señalan que existe represamiento en los despachos judi-
ciales, por causa de las tutelas17, lo que trae como conse-
cuencia el aplazamiento de otros asuntos por resolver en
los juzgados. Otra situación identificada, en el sistema ju-
risdiccional, es la tardanza de diligencias en casos de inasis-
tencia alimentaria18 y violencia intrafamiliar19. Por este tipo
de circunstancias los pobladores de zonas apartadas no
recurren a las vías judiciales, ya que no sienten que puedan
obtener respuestas prontas que garanticen la protección de
un derecho. Más aun, cuando iniciar el proceso y acudir a la
justicia significa tiempo y dinero para desplazarse.
Se puede ver, por vía de ejemplo, que en los municipios del
Meta se encuentran avances importantes. Se ha dicho que
un SLJ es un edificio que existe desde la primera piedra:
¿qué les falta a estos dos municipios para tener un sistema
local de justicia? Ante todo es necesaria la declaración de
las autoridades municipales, de los operadores de justicia,
de las organizaciones sociales, de las entidades privadas y
17. Principalmente, por parte de la población carcelaria, en busca de hacer efectivo
su derecho a la salud (en el 2015 llegaron al Juzgado de Familia 500 tutelas, que en su
mayoría provenían esta población).
18. En 2015 llegaron al Juzgado Primero Promiscuo Municipal remisiones de la Fiscalía de
casos de 2007, 2008 y 2010, para llevar a cabo audiencia; evidentemente es una respuesta
tardía, en tanto los derechos de los menores llevaban varios años siendo vulnerados.
19. En un caso de violencia intrafamiliar, la fiscalía solicitó medida de aseguramiento
por riesgo de la esposa, siete años después de interpuesta la denuncia.
de las organizaciones comunitarias de trabajar en el siste-
ma. Pero también se requieren unos acuerdos generales en-
tre todos los actores para canalizar las voluntades hacia un
propósito generalizado de mejorar e incrementar el acceso
a la justicia; así como de poner en marcha un cierto nivel de
formalización y publicación de esas dinámicas de acuerdo.
Luego, deberán ir incrementándose los vínculos. Acuerdos
e iniciativas bilaterales y multilaterales serán el desarrollo
material del sistema.
En muchos municipios se requiere de la presencia de opera-
dores diferentes de justicia adjudicatoria, pero muchos más
de justicia consensual. Se necesitan más iniciativas y acuer-
dos que pongan la administración de justicia a la mano de
la mayor parte de los habitantes del municipio. Mientras
tanto se debe contar con lo que hay; y en cada vereda y
barrio hay una junta de acción comunal o alguna otra forma
de organización social con la que se pueden construir rutas
para facilitar el acceso y las respuestas.
5.2. Avances en La Macarena
La gobernación del Meta20, en asocio del Programa de Ac-
ceso a la Justicia de USAID, ha venido desarrollando una ex-
periencia piloto de Sistemas Locales de Justicia en los seis
municipios de la subregión de La Macarena, con la perspec-
tiva de implementarlos en todo el departamento.
En la zona se han hecho estudios que han permitido iden-
tificar y acotar las barreras de acceso, se han puesto en
marcha diferentes dinámicas de articulación en todos los
municipios, y en cinco de ellos ya operan las Mesas Locales
de Coordinación, lideradas por los jueces. Se han utilizado
consultorios jurídicos virtuales, se han hecho acuerdos en-
tre operadores, se han intensificado las brigadas jurídicas en
20. Con apoyos puntuales de PNUD, que podrán hacerse programáticos próxima-
mente.
veredas apartadas, y se han puesto en marcha mecanismos
de articulación entre operadores. De otra parte, mediante
un diplomado, se formó a la mayoría de operadores de jus-
ticia ordinaria, administrativa, propia y comunitaria, de los
seis municipios. Además, se ha capacitado, en temas de in-
vestigación, a cerca de 80 agentes de policía que operan
en la zona.
El camino de Puerto Rico
En la zona de La Macarena, los SLJ cuentan con un conjun-
to de rutas de atención e intervención en la conflictividad
que fueron formuladas como acuerdos, inicialmente entre
los operadores concernidos, a partir del diplomado que
fuera impartido a instancias del Proyecto de Acceso a la
Justicia de USAID en 2014. Gracias a ello, en cada municipio
está formulada una red de acciones articuladas entre los
operadores de justicia, que debe ser enriquecida mediante
la experiencia y mediante el aporte de otros actores que
han de ser vinculados. Resulta ilustrativa la elaboración al-
canzada por el conjunto de operadores y actores de Puerto
Rico.
Partiendo de la diferenciación entre los asuntos que ge-
neran más atención y cuidado, cada operador convocó a
los demás para establecer las rutas de cooperación. Si bien
todos resaltan la necesidad de hacer reformas legales para
mejorar la atención y la respuesta, se comprometen a tra-
bajar dentro del marco de competencias que existen. Dado
que los conciliadores en equidad cuentan con facultades
para actuar en conflictos de diversa índole, se les da un pa-
pel como puente en muchas de las rutas, asumiendo que
el sistema puede entregar respuestas parciales a las partes
en conflicto mediante el trabajo de estos operadores, mien-
tras las otras instancias realizan su parte. Por ello, todos los
actores del sistema se comprometen a apoyarse en ellos, y
a fortalecer su trabajo ante la comunidad. Por ejemplo, se
requiere apoyo y orientación de la comisaría de familia a los
conciliadores en equidad para atención en casos de familia.
Los SLJ en las zonas marginalizadas • 25
 En el municipio, el SLJ se compromete a implementar ini-
ciativas frente al reclutamiento de menores, la delincuencia
en infancia y adolescencia, el microtráfico, el acceso sexual
abusivo y las riñas. Se establecieron acciones para buscar
que la solución de conflictos de tierras sea más expedita en
la rama judicial, y también para que la atención desde la ad-
ministración a las víctimas del conflicto armado tenga ma-
yor impacto y se oriente la vigilancia policial a ciertas zonas.
Los operadores coordinan acciones de educación ciudada-
na, así: entre fiscal y comisaria, para ocupación del tiempo
libre; entre comisaria y jueza, para prevención de embarazo
adolescente; entre fiscal y personero, para prevenir el reclu-
tamiento ilegal a menores de edad; y entre inspector y Sijin
para orientar a la comunidad sobre consecuencias legales
de la injuria y la calumnia.
Entre los operadores se definen rutas de atención entre:
• Inspector de policía, conciliadores y jueza, para gestionar
conflictos por deudas dinerarias.
• Comisaria de familia y conciliadores, para atender asun-
tos de familia.
• Inspector de policía, conciliadores en equidad y comisa-
ria de familia, para prevenir y asistir en casos de violencia
de género.
• Conciliadores en equidad e inspector de policía, para
atender casos vecinales y prevenir lesiones personales.
• Personero y administración municipal, para poner en
funcionamiento oficina de atención a víctimas.
• Jueza y fiscal, para operativos de erradicación del micro-
tráfico.
• Fiscal y Policía Nacional, para capacitar a nuevos agentes
en procedimientos.
Se convino que todos los actores en el SLJ trabajen de ma-
nera coordinada y conjunta cuando se requiera, pero habrá
disposición para la remisión, el apoyo y la asesoría mutuas.
26 • Cercanía, seguridad y calidad de vida: las respuestas del SLJ
Se entiende que entre todos construyen la confianza en la
comunidad y de ella en su administración de justicia.
Los primeros pasos de Uribe
En el municipio de Uribe, apenas un tres por ciento de sus
16 000 habitantes vive en la cabecera municipal. La pre-
sencia de la fiscalía y de un juzgado promiscuo es reciente;
hace tres años se instalaron estos despachos en la cabece-
ra municipal. El SLJ, por su parte, se viene implementando,
aunque no se cuenta aún con conciliadores en equidad ni
se ha logrado que la Mesa de Coordinación se consolide.
Su competencia se limita a asuntos civiles y penales que
no revisten gravedad21. En el caso de la fiscalía, esta tiene
en su haber setenta casos, principalmente por inasistencia
alimentaria, abuso de autoridad y conservación o financia-
ción de cultivos ilícitos. Los homicidios, extorsiones y delitos
graves son enviados a Granada. Por otro lado, la oferta de
justicia se concentra en operadores administrativos. Así, el
municipio cuenta con dos inspectores de policía, uno ubi-
cado en la cabecera y otro en la vereda La Julia, que se sitúa
a dos horas y media del casco urbano del municipio, princi-
pal asentamiento de Uribe22. En años anteriores la oficina de
la inspección de policía se desplazaba por el territorio, pero
luego de los señalamientos a funcionarios y pobladores de
transitar por la zona con el fin de hablar con la guerrilla, el
temor se apoderó de los operadores, a tal punto de no vol-
ver a visitar los sectores apartados. En la gestión de conflic-
tos, ante la ausencia de las instituciones del Estado, resultan
de gran apoyo las juntas de acción comunal23.
21. Con un total de 59 procesos ejecutivos (créditos del Banco Agrario en su mayoría),
4 de fijación de cuota alimentaria, 5 matrimonios, 7 casos penales (1 inasistencia, 3
extorsiones, 2 hurtos, 1 violencia intrafamiliar) y 25 tutelas, el juzgado recibe en su
gran mayoría casos provenientes del casco urbano.
22. Esta vereda cuenta con cerca de 850 habitantes en el centro del poblado, pero
con 7508 dentro de la competencia de la inspección, ya que geográficamente com-
prende desde El Diviso hasta Brisas del Guayabero y desde el río Duda hasta la Cordi-
llera oriental, aproximadamente 22 veredas.
Siendo extenso territorialmente y con particularidades
geográficas que dificultan el acceso de gran parte de la po-
blación a la administración de justicia, este municipio le ha
apostado a las brigadas de justicia, como estrategia para lle-
var a las zonas apartadas del casco urbano a los operadores.
Se ha tratado de un proceso inicialmente de aprendizaje, en
el que el primer paso es el reconocimiento mutuo entre las
entidades y el segundo es el acercamiento a comunidades
remotas. A falta de conciliadores en equidad, la juntas de
acción comunal (JAC) juegan un papel crucial a la hora de
gestionar un conflicto. Por su posición en la comunidad, las
JAC sirven como mediadoras y como apoyo de los opera-
dores de justicia. Por ejemplo, si se presenta un conflicto de
23. Que intervienen por ejemplo en los casos de levantamiento de cadáver, cuando la
fuerza pública no puede acceder a la zona. También gestiona conflictos por linderos
y violencia intrafamiliar, llegando a acuerdos o conciliando, siempre que la gravedad
del asunto no obligue a conducir a otras instancias.
linderos en una vereda con alta presencia de la guerrilla, la
visita al predio la llevará a cabo la JAC, aunque el caso haya
sido puesto inicialmente en conocimiento de la inspección
de policía.
Las JAC también son un importante soporte para la comi-
saría de familia. En muchos casos, hacen equipo para ges-
tionar y buscar salidas en casos de violencia intrafamiliar. Se
trata de que los habitantes rurales encuentren rutas efec-
tivas para evitar que la violencia se siga produciendo, ob-
tengan el apoyo necesario para el amparo de sus derechos
y pongan sus casos en conocimiento de las autoridades
competentes.
Los SLJ en las zonas marginalizadas • 27

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