Desarrollo Económico, vol.

44, Nº 1 74 (julio-setiembre 2004)

LA CRISIS DEL EST ADO-NACION

EN AMERICA LATINA*

MICHAEL MANN**

1. 1 ntroducción

Dado que tengo un conocimiento limitado de Colombia, cualquier luz que pue­
da arrojar sobre la "crisis colombiana" habrá de ser indirecta, generada por una
discusión alrededor del desenvolvimiento más en general de los estados-nación
modernos. Mi pregunta específica es, por consiguiente, qué hace que los estados­
nación sean exitosos, es decir, estados con "poderes infraestructura] es" efectivos y
naciones cohesionadas. M1 propósito es comenzar abordando esta cuestión a través
de un breve análisis comparativo de Occidente,América Latina y aquellas partes de
Asia que se han desarrollado con éxito. Luego, me ocuparé de identificar los proble­
mas -que tal vez equivalen a una "crisis"- que enfrentan los estados latinoamerica­
nos de hoy.
Mi formación es de sociólogo. Mi mirac:la a los estados va más allá de las cons­
tituciones,los partidos políticos y los sistemas electorales sobre los que los politólogos
han concentrado su más reciente atención. Me ocupo menos de la democracia que
de la administración del estado, de lo que los estados hacen en realidad, y luego
examino cómo esto se arraiga en la sociedad. Sostendré que los estados modernos
más eficaces son aquellos cuya sociedad es suficientemente homogénea e iguali­
taria como para permitir el desarrollo de un sentido común de ciudadanía nacional.
Los estados pueden de esta forma desarrollar poderes infraestructurales efectivos
para movilizar recursos y promover así el desarrollo. A largo plazo, dichos estados
también se harán democráticos. Puesta al revés,la proposición es todavía más clara:
sólo los estados con infraestructuras eficientes pueden convertirse en democracias
plenas. Los estados-nación de América Latina tienen fallas serías a este respecto.
Estas forman lo que llamaré la "crisis estructural" de los estados-nación del continen­
te. Naturalmente, los problemas actuales no constituyen una crisis en el sentido que
el diccionario da a este término,esto es, de ser súbitas e inesperadas, ya que dicha
crís1s del estado ha sido recurrente, incluso perenne y, en ese sentido, predecible.

• Ponencia presentada en la conferencia "La Crisis Política y el Conflicto Interno en Colombia", BogOTá,
Universidad de los Andes, abril de 2002. Se agradece al autor la autorización para la presente versión en español.
'* Profesor de Sociología, Universidad de California, Los Angeles.
 MICHAEL MANN
180
más recientes e
Pero a estos problemas se han agregado dos "crisis situacionales"
inesperadas, generadas por la deuda y las drogas. Estas crisis fueron en gran parte
producidas desde fuera del continente , pero han exacerba do la cnsrs estructura l de
Esta combinaci ón de "crisis" golpea a Colombra de forma mas
más largo plazo.
fuerte que a cualqurer otro país, lo que constituye, de acuerdo con cualqurer defrnr­
ción, la "crisis colombiana".
A continuación es preciso definir, en primer lugar, lo que entiendo por poder
estatal. Este puede tener dos significados. Podemos hablar de un estado que es
"fuerte" porque ejerce un poder despótico sobre su sociedad, o porque puede
implementar de forma efectiva decrsiones a través de su sociedad -el primero es el
poder sobre, el segundo es el poder a través-. En un trabajo previo (Mann, 1 984) los
llamé,respectivamente,poder despótico y poder infraestructura!,y los drspuse en un
sencillo cuadro de cuatro celdas.
CUADRO 1
Dos formas del poder estatal: poder despótico y poder infraestructura!
Poder despótico Pod6 r infraestructura!
Bajo Alto
Bajo Feudal Burocrático
Alto Imperial Autoritario
Fuente. Mann, 1984.
El poder despótico es la capacidad de las elites estatales para tomar decisio­
nes sin negociaciones regulares con sectores y grupos de la sociedad civil. En prin­
cipio,la democracia no involucra poder despótico alguno,aunque todos los estados­
nación en realidad lo ejercen en alguna medida. El poder infraestructura! es la capa­
cidad del estado para implementar realmente decisiones a lo largo de su territorio,
independientemente de quién tome dichas decisiones. Esto puede también denomi­
narse capacidad o eficiencia ael estado. Para ello se requiere que éste posea in­
fraestructuras que penetren de forma generalizada en la sociedad civil, que sirvan
como medro para que las elites extraigan recursos de, y suministren recursos a,
todos los súbditos. Todos los estados avanzados del Norte del globo poseen hoy día
un considerable poder infraestructura!; en el otro extremo, algunos estados sub­
saharianos poseen un mínimo poder infraestructural (e.g. Somalía y el Congo). Los
estados IHtinoamericanos están en algún lugar entre estos dos extremos. Estas dos
dimensiones del poder estatal son en buena medida independientes entre sí. Así, en
la Europa del siglo XVIII, tanto Inglaterra como Prusia eran estados ínfraestructuralmente
poderosos. No obstante,Prusia caía en la celda autoritaria de la tabla,e Inglaterra en
la celda burocrática ya que era un gobierno representativo (aunque no todavía una
democracia -ver Mann, 1 993.: 109).
2. Estados occidentales antes de 1945
El estado moderno ideal combina un alto poder infraestructural y un bajo poder
despótico,esto es, cuenta con la capacidad de movi·lizar recursos y reg.las de forma
LA CRISIS DEL ESTADO-NACION EN AMERICA LATINA 181
efectiva en todo su territorio, al tiempo que sigue siendo democrático. Éste seria un
esta do-nación plenamente democrático y burocrático. Pero la mayoría de los esta­
dos no alcanzan tal ideal. De hecho, el proceso de establecer estados-nación
infraestructuralmente poderosos y ampliamente democráticos en Occidente fue lar­
go y tortuoso. Se dío entre los siglos XVIII y xx, y la victoria final sobre los estados más
despóticos sólo se produjo a mediados y finales del siglo xx. Todo esto presupuso
tres grandes procesos sociales:
(1) Hubo una importante reducción de la heterogeneidad étnica en cada esta­
¡ do. Originalmente, todos los estados occidentales eran sumamente multiétnicos. Esta
variedad se redu¡o a lo largo de muchos s1glos, tanto antes como después de la in­
dustrialización. En algunas ocasiones,esto ocurrió mediante masivas limpiezas étnicas
(como en los Estados Unidos,donde los pueblos nativos fueron eliminados), pero en
Europa se produjo principalmente a través de una mezcla de asimilación voluntaria y
forzada en una identrdad étnica dominante (como la francesa,la alemana, etcétera).
El título de la obra clásica de Eugen Weber, Peasants lnto Frenchmen (1 978), revela
el proceso general mediante el cual, en el curso (principalmente) del siglo xrx, los
campesinos que previamente se concebían a sí mismos como primordialmente
bretones, provenzales,etcétera,llegaron a pensarse como "franceses". Como resul­
tado de este proceso, los estados-nación llegaron a dominar Occidente -un estado
para los alemanes, uno para los franceses, otro para los italianos, etcétera-. Existe
ciertamente un puñado de democracias consociativas de carácter multiétnico en las
que las diferencias étnicas persisten y han sido institucionalizadas en las constitucio­
nes estatales (Bélgica, Suiza); y casos en los que domina una etnia en particular pero
las minorías tienen cierta autonomía regional (España, Reino Unido). Empero, en la
mayoría de los casos existe una única identidad nacional dominante en la cual se
socializan los nuevos inmigrantes. Esto ocurre a gran escala en países de inmigrantes
como Australia y Estados Unidos. El florecimiento reciente de trabajos sobre la
etnicidad y el nacionalismo nos ha familiarizado con estos procesos, que constituyen
el tema central del capítulo 4 de mi l1bro The Oarkside of Oemocracy: Explaining
Ethnic C/eansing, próximo a aparecer. La ironía está en que fue por medio de la
opresión y el asesinato que se desarrolló un sentido común de nacionalidad.
(2) Los estados occidentales se originaron como monarquías guerreras. Fueron
frecuentes las guerras,los grandes y costosos ejércitos,las pesadas cargas tributarias
y la conscripción Las primeras burocracias estatales eficientes involucraron ejérci­
tos y escuadras marinas y la maquinaria tributaria necesaria para sostenerlos. No
obstante, a medida que recaudadores y reclutadores extraían recursos cada vez
mayores, la resistencia popular a éstos se hizo cada vez más fuerte. La resistencia no
logró reducir la carga de impuestos y conscripción, ya que las guerras continuaron y
se hicieron incluso mayores y más costosas en el siglo xx. Pero la resistencia trajo
consigo gobiernos representativos, haciendo que las burocracias se hicieran res­
ponsables ante las legislaturas. El slogan de "no a la tributación (o a la conscripcíón)
sin representación"' condujo a la democratización Este movrmiento de resistencia
goneró una considerable solidaridad entre clases y etnias contra las elites estatales
despóticas. Los propietarios y los desposeídos se aliaron intermitentemente contra el
1 "No taxation (or conscription) without representation'' (N_ del T.).
182 MICHAEL MANN
estado en la lucha por un gobierno representativo. Las élites provinciales se un1eron
al movimiento y así perdieron su autonomía regional. Los estados se hicieron más
centralizados. Los orígenes fiscales-militares del gobierno representativo han sido
subrayados,en el marco de una reciente escuela de sociología histórica,Impulsada
por Charles T illy, Theda Skocpol y yo,entre otros. Una vez más, existe una profunda
ironía en el hecho de que la tendencia de los occidentales a matarse entre sí llevara
a ia democracia
(3) Esta lucha se vio reforzada por grandes reducciones en las desigualdades
de clase en cada sociedad nacional, mediante la combinación de una industrializa­
ción más bien extensa y uniforme dentro de los territorios y de presiones democráti­
cas sobre los estados en busca de una tributación más justa. Estos procesos fueron
acompañados por el respaldo en la sociedad civil gracias a la institucionalización del
conflicto de clase producida a lo largo de cien años, desde alrededor de 1870 hasta
fines de la década de 1960. Los economistas, politólogos y sociólogos occidentales .
están bien familiarizados con todo esto.
Estos tres procesos permitieron el surgimiento de sociedades civiles relativa­
mente centralizadas, homogéneas e igualitarias, articuladas políticamente por un
sentimiento compartido de ciudadanía nacional. Los estados se hicieron en gran
medida democráticos, con el objetivo de lograr el bienestar de todos, y fueron relati­
vamente eficaces en la movilización de compromisos ciudadanos. En la formulación
clásica de T. H. Marshall ( 1963), la ciudadanía combinaba participación civil, política
y social en la misma sociedad definida nacionalmente. Los súbditos se convirtieron
en ciudadanos a medida que adquirieron libertades civiles universales, representa­
ción política y derechos para participar en la misma sociedad económica. Las buro­
cracias estatales del siglo xx implantaron entonces los derechos de la ciudadanía a
lo largo y ancho de su territorio.
En consecuencia, la democrac·la occ'1dental es más que un simple sistema elec­
toral. Las reglas electorales sólo generaron democracias estables en las que los
conflictos étnicos, regionales y de clase se institucionalizaron de forma estable. Esto
contribuyó a su vez al desarrollo de estados infraestructuralmente efectivos y de
naciones relativamente igualitarias. La guerra siguió desempeñando un papel central
en el proceso. Estos fueron los estados que ganaron las guerras mundiales, e impu­
sieron su forma a los vencidos. Así, después de 1945, la mayoría de los paises de
Occidente llegaron finalmente a poseer estados-nación infraestructuralmente pode­
rosos y democráticos.
3. Los estados latinoamericanos antes de 1945
Esta fue claramente una historia única,que no se ha repetido,ni se repetirá, en
otras regiones del mundo. Tampoco sería deseable que así fuera ya que esto implica­
ría enormes guerras. Los estados latinoamericanos se desarrollaron y se desarrolla­
rán a su propio ritmo. También son bastante antiguos y caminaron por la senda de los
estados-nación democráticos desde principios del siglo XIX, y por la de la industria­
lización desde el final de dicho siglo. Se consideran tan parte de "Occidente" como
otros estados colonizados por los europeos como Estados Unidos y Australia; sin
LA CRISIS DEL ESTADO-NACION EN AMERICA LATINA 183
embargo, tuvieron dos rasgos distintivos que retrasaron la emergencia de verdade­
ros estados-nación.
(1) Las presiones militares-fiscales fueron en ellos mucho más débiles, como lo
han mostrado Centeno (2002) y Mazzuca (2001). Las guerras fueron más escasas y
menores y,por lo tanto, los estados y sus aparatos militares también eran pequeños.
Los niveles de tributación fueron mucho menores que en Europa: por ejemplo, los de
Chile y Brasil (los casos mejor documentados) eran bastante menos de la mitad de
los niveles británicos durante todo el siglo XIX, de acuerdo con Centeno. Los estados
sobrellevaron sus guerras principalmente mediante préstamos ad hoc, creando deu­
das, gravando el comercio exterior y simplemente emitiendo más dinero,lo cual ge­
neró una inflación crónica. Las elites estatales europeas se ocuparon principalmente
de hacer la guerra. Entretanto, de acuerdo con Mazzuca, tanto en Brasil como en la
Argentina el objetivo principal fue la integración en la economía mundial. Sus mayo­
res partidas de gasto estuvieron destinadas no a los esfuerzos bélicos sino a la
construcción de puertos y grandes depósitos de mercancías. Las inversiones en
infraestructura no apuntaban tanto a integrar los territorios en el ámbito de los esta­
dos como a conectarlos con el mundo exterior. Por eso, sus iniciativas no provocaron
por lo común luchas que cruzaran las fronteras de clase o de etnia alrededor de la
tributación, como sí sucedió en Occidente. La mayor parte de sus recursos moneta­
rios provenían del comercio y refluían hacia éste. Dado que el estado no interfería
demasiado en el dominio de las elites provinciales, éstas conservaron su control
local. Los estados gobernaron indirectamente a sus provincias por medio de caci­
ques y ¡efes locales. Los ricos virtualmente no pagaban impuestos y aun los pobres
pagaban menos que en Europa. La debilidad de los estados fue persistente a lo
largo del tiempo y fueron gobernados por oligarquías terratenientes,las cuales sofo­
caban las presiones populares a favor de reformas agrarias y de mayor igualdad. La
ex1tosa industrialización de fines del siglo XIX y comienzos del xx distribuyó el ingreso
de forma más uniforme, al menos en las principales áreas urbanas. En estos encla­
ves, el conflicto de clase y su institucionalización comenzó a adoptar formas compa­
rables con las de Occidente. No obstante, la debilidad de su integración nacional en
términos económicos y sociales no cambió. Desde una perspectiva general, puede
afirmarse que los estados de América Latina fueron bien distintos a los europeos.
Aunque marchaban (de forma más lenta y más desigual) hacia la democracia, su
grado de penetración infraestructura! en sus respectivos territorios continuó siendo
mucho más débil.
(2) Los principales contrastes étnicos duraron más tiempo. La mayoría de las
colonias en América Latina no llegaron a exterminar completamente las poblaciones
indígenas, a diferencia de las colonias anglosajonas de la zona templada. Esta dife­
rencia habría de producir una verdadera ironía histórica: al haber exterminado al 95%
de sus poblaciones indígenas, Estados Unidos y Australia pudieron desarrollar pos­
teriormente democracias liberales impecables, sin tener que enfrentar problemas
raciales (salvo por el legado de la importación norteamericana de esclavos negros).
En cambio, los estados latinoamericanos, en principio más humanos,. tuvieron que
confrontar problemas raciales-étnicos, aunque de otra naturaleza. América Latina no
ha tenido que lidiar con la cuestión -dominante hoy en África- que plantea la existen­
cia de grupos étnicos diferentes enfrentados entre sí por el control político de los
 M I CHAEL MANN LA CRISIS DEL ESTADO-NACION EN AMERICA LATINA 185
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estados. En este continente, los indígenas raramente han representado una amenaza CUADRO 2
política real,ya que sus estados originales fueron rápidamente destruidos y confina­ La desigualdad en países de América Latina, el Este asiático y Occidente.
dos a las áreas periféricas. Sólo en unas pocas regiones (como Yucatán) estuvieron Coeficientes G .ini, 1970-1998
en condiciones de desarrollar estados propios. En verdad,las comunidades indíge­
1
1!; nas fueron siendo integradas en los estratos Inferiores de las jerarquías de clase y Países Circa 1970 Circa 1980 Circa1990 1 996-1998
casta establecidas por los colonizadores. Las diferencias raciales entre blancos, 39 42 43 47
Argentin a
mestizos,negros,mulatos e indios generalmente reforzaron las diferencias de clase. Brasi l 50 57 61 60
En muchas áreas las clases 1 castas superiores se consideraron a sí mismas como Chile 48 50 55 56
poseedoras de una "civilización" superior en todo a la de los indígenas; incluso algu­ México 52 47 47 53
nas de ellas todavía se lo creen. Esto explica el profundo arraigo que han tenido en Perú 50 49 45 51
la región las pronunciadas ¡erarquías de clase 1 casta. Venezuela 49 40 39 43
Promedio de América Latina 48 48 48 52
Estos fuertes contrastes también se expresaron regionalmente. Las regiones
colonizadas por los blancos dominaron a aquellas pobladas por las comunidades (Colombia) (52 (40) (48)
'
i indígenas. Además, debido a que la industrialización quedó confinada principalmen­ Japón 36 34 36 30
te a las áreas dominadas por los blancos,ella no produ¡o el efecto nivelador que tuvo Corea del Sur 35 38 34
en Occidente. Los sindicatos tampoco lograron asumir fácilmente la representación Taiwán 30 28 31 32
de los pobres y oprimidos ya que, a lo largo del territorio nacional,tendieron a expre­ India 48 42 32

sar típicamente a sectores más bien privilegiados de la fuerza de traba¡o. Y dado que Promedio del Este asiático 37 36 33 31
los mercados domésticos eran relativamente débiles,las regiones más avanzadas se Estados Unidos 38 40 42 46
relacionaron menos con la economía nacional que con la economla global,debilitán­ Otros estados anglosajones (a) 33 34 34 38
dose, en consecuencia,la solidaridad nacional. Europa: estados demócrata cristianos (b) 35 30 28 30
La combinación de (1) y (2) generó mayores niveles de desigualdad de clase, Europa: estados social demócratas (e) 33 29 29 30
étnica y regional entre el cuerpo ciudadano que la existente en Occidente. Estos Nota: Cuanto más alto es el coeficiente, tanto mayor es la desigualdad.
patrones de desigualdad aún persisten, como lo revelan los datos comparativos so­ Fuentes: Con excepción de Colombia, estudios de la UN WIDER (World In come lnequa,lity Data-Set), basa­
bre la distribución del ingreso. El cuadro 2 presenta los coeficientes Gini para los dos en encuestas nacionales de ingreso de los hog¡¡�res. Para Colombia, datos extraídos de series de la CEPA L.
países que cuentan con mediciones de ingresos por hogar en las décadas recientes. las cuales en general presentan coeficientes Gini más bajos que los de la WIDER. Los coeficientes fueron extraí­
dos para 8-2 años alrededor de cada nueva década. Cuando las cifras esta\)an disponibles para más de un año,
Estos coeficientes miden el grado de desigualdad entre los hogares; un Gini de valor ellas fueron promediadas. Se desecharon los decimales en todos los coeficientes.
cero indicaría igualdad total, de tal manera que cuanto más alto sea el coeficiente, (a) Reino Unido, Australia, Canadá, Nueva Zelanda.
tanto mayor es la desigualdad. (b) Francia, Alemania, Italia, España.
Por el momento, en este cuadro destaco las diferencias entre regiones, no las (e) Noruega, Suecia, Dinamarca.
diferencias en el tiempo. En cualquier caso, aquéllas son las más significativas. Asi­
mismo, observamos que,en las últimas décadas, la desigualdad ha sido mucho más
alta en América Latina que en Occidente o en el este de Asia. Nótese que Colombia puede comprobar fácilmente en una ciudad como Bogotá. T iene un núcleo moderno
está cerca del promedio latinoamericano. Sólo presento estas tres regiones ya que y cosmopolita, atiborrado de gimnasios,restaurantes étnicos,tiendas chic, torres de
son las únicas que cuentan con datos confiables a este respecto. Los estudios que oficinas y espléndidos complejos de apartamentos -como cualquier ciudad impor­
presentan coeficientes Gini menos confiables para otras partes del mundo llegan tante del Norte-. Pero este enclave está rodeado de barrios paupérrimos y, por tanto,
igualmente a las mismas conclusiones. América Latina, dicen, es la región más ha tenrdo que ser protegido con barras de hierro y soldados, Debo agregar que el
inequitativa de todo el mundo (Deininger y Squire, 1996; Morley, 2001 ) Esto también
.
liderazgo latinoamericano en este mundo desigual viene de antiguo, y se originó en
significa que la pobreza se expande por todo el continente. Se estima, por e¡emplo, el patrón extraordinariamente desigual de ocupación de tierras durante la Colonia.
que casi el 60% de la población colombiana vive por debajo de la línea oficial de En una era en la cual la democracia domina el discurso pollt1co, ese liderazgo es a
pobreza. Los estudios muestran que las élites contribuyen de forma desproporcionada todas luces irritativo y constituye la cuestión social por excelencia a la que se enfren­
a la desigualdad. En el cuadro 2 se advierte que el coeficiente de Gini de Estados ta América Latina, su persistente "crisis estructural".
Unidos ha venido creciendo recientemente, acercándose al nivel latinoamericano. A la vista de este fenómeno de la desigualdad en gran escala ,es difícil que las
Pero la brecha de ingreso entre el 10% más rico y el 1 O% más pobre de la población economías de América Latina se desarrollen siguiendo la misma línea que las econo"
es en realidad dos veces mayor en América La:ina que en Estados Unidos (IDB, mías de Occidente. Las importaciones suntuarias para los ricos tienen un peso des­
1998: Fig. 1 9b). ¡Los muy ricos de Latinoamérica viven casi en otro planeta! Esto se proporcionado en la economía, mientras que los mercados domésticos de consumo
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masivo siguen atrofiados. Esto signifrca que el ahorro y la inversión domésticos son
realmente inadecuados para el desarrollo económico. Centeno observa que las cla­
ses y castas altas de los distintos países han tenido más en común entre sí que con
las clases y castas ba¡as de su propro país. A menudo, las clases parecen pertene­
cer a culturas diferentes, incluso a sociedades distintas. Los estados tampoco han
logrado ser la expresión de un sentimiento de ciudadanía compartida puesto que
tradicionalmente fueron posesión de las elites, no del cuerpo ciudadano como un
todo. Las elites también están muy descentralizadas y controlan y desvían recursos
estatales locales hacia canales provinciales particularistas que socavan la legisla­
ción parlamentaria nacional.
Estas elites han resistido y resisten a la tributación (como lo hacen en cualquier
otra parte del mundo) puesto que necesrtan menos servicios sociales. Pero aquí la
resistencia de las elites es más eficaz, ya que pueden resistir y minar el poder
infraestructura! del estado en las provincias,independientemente de lo que suceda
en el distrito capital. La presión tributaria de los estados latrnoamericanos es compa­
rativamente más reducida. En promedio, la relación de impuestos contra PBN es
alrededor de un tercio del nivel alcanzado en los países del G-7: en América Latina
llega al 12-14%; en los países del G-7 11ega al 36-40%. En Colombia es de alrededor
del 1 O% del PBI. Muchos estados del continente ni siquiera suministran agua potable
ni alcantarillado a la mayor parte de su población -para no hablar de beneficios de
desempleo, vivienda o salud-. Las elites también captan una porción mayor de los
servicios sociales de carácter universal allí donde éstos existen.
Consideremos,por e¡emplo,la educación. La modernización educativa del con­
tinente ha dedicado recursos desproporcionados a la educación elemental y univer­
sitaria, a expensas de la educación secundaria (Morley, 2001: 5 1 -59). Los estudian­
tes universitarios de elite,que son relativamente pocos,pueden ingresar hoy al mun­
do moderno técnicamente avanzado. Entre tanto, las masas latinoamericanas están
mal preparadas para tareas que requieren destrezas moderadas en las áreas indus­
triales y de servicios, que deberían formar el grueso de los mercados laborales con­
temporáneos y generar mercados de consumo masivo. Los estados del Este asiáti­
co, en comparación, han dedicado más recursos a la educación primaria y secunda­
ria que a las universidades, lo que permite que más personas participen en una
economía y una sociedad modernas.
Finalmente, las elites pueden apropiarse con más facilidad de las infraestructuras
estatales de manera subrepticia y perturbadora por medio de la corrupción. Los
servicios supuestamente universales del estado se desvían hacia los intereses de las
redes patrón-cliente de las elites políticas. En términos de Max Weber, los estados
"burocráticos" están contaminados por el "patrimonialismo". Las infraestructuras es­
tatales contemporáneas penetran hondo, pero se trata de una penetración particu­
larista, esto es, no se despliegan universalmente en la sociedad. Esto ofrece una
forma de sobrellevar las grandes desigualdades ya que los pobres se dan cuenta de
que sólo pueden compartir los beneficios de la ciudadanía si participan, aunque sea
desde una posición subordinada,en esas redes corruptas de clientela. Una creencia
semejante los lleva a comportarse en forma deferente con sus patrones, lo cual redu­
ce el conflicto de clase pero a expensas de la solidaridad nacional y del poder
infraestructura! del estado.
LA CRISIS DEL ESTADO-NACION EN AMERICA LATINA 187
4. El Sur y el Este de Asia después de 1945
Después de 1945 se generalizó por todo el mundo el ideal del estado-nación
democrático, especialmente gracias a la descolonización Los Estados Unidos adop­
taron un papel de liderazgo en este proceso, al ser a la vez la mayor potencia y el
principal poder anticolonial. A menudo se olvida hoy que la globalización involucra
no sólo la producción y los mercados capitalistas sino también un sistema global de
estados-nación. Hoy día hay 200: todos se s1entan ¡untos en un cuerpo llamado "Na­
ciones Unidas", todos se proclaman como democracias o en tránsito hacia la demo­
cracia, todos buscan establecer un sentido relativamente secular de nación, y todos
sostienen que promueven el desarrollo económico. La mayoría tuvo como modelo la
versión capitalista del desarrollo económico y la versión liberal de la libertad y la de­
mocracia. A partir de 199 1,virtualmente todos comparten esos ob¡etivos, lo cual los
ha llevado a una notable convergencia en los ideales y en las constituciones escritas.
Por supuesto, la realidad no coincide con el ideal o las constituciones. En ver­
dad, la mayoría de los regímenes del mundo se desenvuelven dentro de un espacio
más bien amplio situado entre la democracia plena y el despotismo: hay elecciones
pero éstas son distorsionadas por el control gubernamental sobre los medios, la
proscripción selectiva de elementos "subversivos" de oposición, la alteración de si­
tios y procedimientos de votación, el fraude electoral,etcétera; en fin,todas las téc­
nicas ensayadas y probadas antes en Occidente. Además, la mayoría de los regíme­
nes del mundo han hecho poco para promover el desarrollo económico. Es c1erto
que la esperanza de vida se elevó en todo el globo hasta aproximadamente la última
década , y que los ingresos han crecido algo en el mismo periodo. No obstante, la
brecha entre el Norte y el Sur continúa siendo muy grande, y en realidad se expande
para la mayoría de los países del Sur.
Las cosas empezaron bastante bien después de 1945 y de la descolonización.
La lucha contra el colonialismo dio lugar a procesos de construcción de nación aná­
logos a los de las luchas libradas en el pasado en Occidente en contra de las monar­
quías y los altos impuestos. A lo largo de un período de veinte años se asistió en los
nuevos países independientes a la emergencia de un nacionalismo secular ostensi­
blemente democrático, junto con un cierto crecimiento económico. La mayoría de los
nuevos regímenes, en cierta forma, parecían de izquierda en ese momento -había
"Socialismo Tercermundista", "Socialismo Árabe", "Socialismo Africano", etcétera-.
Los nuevos regímenes en el Este de Asía eran seculares pero con frecuencia más de
derecha -como los regímenes militares de Corea, Taiwán e Indonesia-. A comienzos
del período post-1945, muchos países, en especial en el Este asiático, lograron ha­
cer reformas agrarias, dado que los terratenientes eran opresores coloniales que se
habían marchado del país o propietarios locales que habían colaborado con ellos. A
pesar de que los regímenes del Este de Asia parecían más bien de "derecha", redu­
jeron las desigualdades mediante dichas reformas.
Con el tiempo, sin embargo,en los países situados fuera del Este asiátrco co­
menzó a observarse un estancamiento tanto del desarrollo económico como de la
democracia. El "socialismo" se mostró como un régimen despótico en todo el Medio
Oriente y Africa. Debido a que ese nacionalismo secular llegó a ser visto como inca­
paz de producir desarrollo y democracia, proliferaron los movimientos integristas de
 188 MICHAEL MANN
corte étnico y religioso. Estos crearon enormes conflictos civiles, tanto entre grupos
étnicos o relig·iosos mayoritarios y-minoritarios,como entre rivales seculares y "funda­
mentalista.s". Los peores casos llevaron a guerras civiles y crisis estatales Diversos
estudios han mostrado que las guerras étnicas y civiles crecieron rápidamente des­
de los años '60 hasta por lo menos finales de los '90. Aunque algunos creen que lo
peor ya pasó, no es el caso en los paises más pobres del mundo, precisamente los
lugares adonde estas guerras han tendido a concentrarse (Gurr, 2000; Fearon y Laitin,
2001 ). Muchos estados del Sur son hoy más bien despóticos, pero cuentan con muy
poco poder infraestructura] sobre partes de su territorio. Algunos sufren mucho más
que Colombia. Dado que los estados que se encuentran en esta condición no pue­
den financiar la prestación de servicios generales para sus ciudadanos, no debe
sorprendernos que aquellas elites que cuentan con poder político canalicen los re­
cursos estatales hacia sus propias redes de clientela. Los estados se han tornado así
cada vez más corruptos y esto constituye otro obstáculo para convertirse en estados
fundados en una ciudadanía genuina.
Estas historias de fracaso se han equilibrado en parte por una gran historia de
éxito regionaL En los años '50, hasta los '70, fueron puestas las bases para un desa­
rrollo económico exitoso en países del Este de Asia. El éxito se dio (como podríamos
esperarlo) en estados étnica y religiosamente homogéneos, con un grado relativa­
mente bajo de desigualdades de clase En ellos, la reforma agraria había cerrado las
brechas de desigualdad en el campo, con lo cual la industria y la educación secun­
daria se difundieron de forma más o menos uniforme entre la poblacrón urbana. Por
estas razones, el nivel de consumo e inversión domésticos fue bastante alto. A partir
de estos fundamentos, los estados del Este asiático lograron gravar de forma efecti­
va a sus ciudadanos, coordinar la actividad económica, proteger las industrias na­
cientes, ofrecer incentivos a la inversión, subsidiar las exportaciones y atraer a los
capitales extranjeros
El desarrollo económico de esta regrón del mundo fue más bien estatista. Como
lo han señalado Linda Weiss y John Hobson (1995; cf. la evidencia en este sentido se
encuentra en Rowen, 1998), éstos fueron estados infraestructuralmente poderosos
que poseían una gran capacidad de coordinación con los grupos empresariales. A
partir de esta modalidad de desarrollo estatista y con sesgo de clase, el Este de Asia
fue luego capaz de liberalizar su economía en los años '80. India y China empezaron
·a seguir su ejemplo en los '90. Todos estos poderes estatales se derivaron esencial­
mente de sociedades relativamente homogéneas e igualitarias. Dichos países esta­
ban lejos de ser democracias. Entre ellos,sólo India fue inicialmente lo que llamaría­
mos una democracia, aunque la mayoría de estos países empezaron a democratizar­
se a medida que lograron el éxito económico a través de sus poderes infraestructura] es.
Las experiencias de cambio registradas en el Este asiático tienden a confundir
nuestros estereotipos ideológicos de izquierda o derecha. Estos fueron regímenes
estatistas que implementaron un nivel de rgualdad relatrvamente alto. Empero, fueron
a menudo regímenes militares que colaboraban estrechamente con las grandes
empresas, suprimiendo partidos y sindicatos comunistas, socialistas y lrberales. To­
davía siguen confundiendo a derechas e izquierdas Algunos neoliberales sostienen
que India y China prosperan porque han liberalizado recientemente sus economías
(e.g. Qollar y Kraay,2001). Sin embargo, su crecimiento se inició antes de que empe-
LA CRISIS DEL ESTADO-NACION EN AMERICA LATINA 189
zaran a abrir sus mercados. De hecho, fue esta fase temprana la que les dio la
confianza para abrirse,puesto que podían para ese momento hacer frente a la com­
petencia externa. Hay que destacar que hoy en día sólo se han liberalizado parcial­
mente. Nótese también que esta transición d.el estatismo a una cierta liberalización
fue promovida por partidos politices que siguen siendo muy estatistas en su orienta­
ción general -el Partido Comunista Chino, el Partido del Congreso y el BJP (Partido
Nacionalista Hindú) en la India. En rigor,éstos no son partidos "liberales" -de hecho,
tienen rasgos que los hacen muy poco deseables para los liberales occidentales-.
En términos generales, puede decirse que los patrones de relaciones estado-socie­
dad,que son tan peculiarmente asiáticos, han sido muy propicios para el desarrollo.
N o hay, por lo tanto, un único camino global hacia el desarrollo. Paso ahora
brevemente a estudios cuantitativos más amplios sobre el crecimiento económico en
el Sur del planeta (ver, por ejemplo,las perspectivas, más bien distintas, de Dallar y
Kraay, 2001,y Rodrik, 1996 2001, 2002). Dichos autores muestran que el crecimren­
,
to económico de un país está correlacionado tanto con el tamaño de su comercio
extenor como con el tamaño del estado. Los estados y los me.rcados parecen propi­
cios para la buena salud económrca. Sin embargo, ningún estudio ha srdo capaz
hasta ahora de mostrar que el crecimiento esté correlacionado con el libre comercio:
no hay correlación entre crecimiento económico y niveles arancelarios (aunque algu­
nos piensan que éste es sólo un problema de medición). El comercio obviamente es
bueno para el crecimiento y la autarquía constituye un desastre. Pero es posible que
a menudo sea mejor proteger las industrias nacientes, subsidiar las exportaciones,
desalentar los flu¡os de capital de corto plazo, etcétera �si se logra hacerlo de forma
eficiente- Ocurre que esta modalidad estatrsta de desarrollo sólo puede prosperar
allí adonde la nación es relativamente homogénea e igualitaria,como en el Este de Asia.
5. América Latina después de 1945: La crisis estructural
Volvamos ahora a América Latina, que en el período post-1945 ha sido una
región que no ha tenido ni estados fallidos (como Africa) ni estados exitosos (como el
Este asiático). El crecimiento económico de América Latina ha sido decepcionante
durante varias décadas (a pesar de algunos breves chispazos). A esto se agrega un
estancamiento político. No hubo presiones descolonizadoras en el siglo xx, los esta­
dos fueron siempre relativamente débiles en términos infraestructurales, y hubo una
oscilación entre regímenes democrátrcos y más despóticos, aunque estamos ahora
en una fase de expansión democrática que ojalá sea duradera. Finalmente, en esta
región perduran todavía grandes desigualdades,como vimos en el cuadro 2.
Al respecto,señalemos que las desigualdades latinoamericanas han cambiado
recientemente en su forma y,en consecuencia, presentan más peligros para el tejido
social. Primero,estas desigualdades se han hecho más reales y visibles en las ciuda­
des. Las drsparidades en riqueza y cultura que se observaban tradicionalmente en­
tre regiones llegaron a las ciudades del continente a través de olas masivas de mi­
gración rural-urbana. Esto significa que la violencia ya no tiene que ver con las rela­
ciones entre el centro y la periferia. La violencia es hoy endémica en el centro mismo
y no es fácrl enfrentarla por medio de la represión. La violencia subvierte la trama
social de las propias ciudades capitales. Los estados responden a la violencia con
 MICHAEL MANN
190
represión y, de este modo, los mismos agentes estatales minan las infraestructuras
legales y de policía mediante violaciones a los derechos humanos. Como el estado
de derecho en cierta medida se mantiene, quienes abogan por la represión encuen­
tran que es más conveniente operar de forma encubierta bajo la forma de "escuadro­
nes de la muerte" y de grupos paramilitares semiautónomos. Así las cosas, las infra­
estructuras legales y de policía empiezan a fragmentarse,como ha sucedido intermi­
tentemente en países como la Argentina, Uruguay,Guatemala, Perú y, por supuesto,
Colombia
En segundo lugar, la violencia se ha intensificado por el progresivo eclipse del
respaldo cultural a las grandes desigualdades. Este es un proceso que ha sido, en
parte, resultado de la urbanización, la cual ha hecho que ricos y pobres vivan y
trabajen unos aliado de los otros,compartiendo elementos de una cultura común, en
parte nacional en parte global. A esto hay que agregar también las influencias ejerci­
das por la potencia hegemónica mundial. Los Estados Unidos le ofrecen al mundo, y
en particular a la región (su propio "patio trasero"), una cultura que en un sentido
individual e interpersonal tiende a ser igualitaria -el culto al hombre común y,recien­
temente,también a la mujer común-. Piénsese en las películas, por ejemplo. El cine
europeo sigue siendo altamente estratificado. La mayoría de las películas europeas
que se exportan son "cine-arte", muchas de ellas con temáticas que involucran la
vida de la intelligentsia, y son consumidas aquí por las elites. Los guiones de las
películas bntánicas siguen siendo reacios a adoptar héroes de clase obrera. Los
héroes de las películas de guerra británicas son oficiales del e¡ército y en ellas los
acentos obreros se usan para lograr efectos cómicos. Recientemente, los producto­
res de cine se han inclinado por los "clásicos", donde los héroes son caballeros de
una época remota. En cambio, las películas de Hollywood celebran al recluta del
e¡ército, al policía común,al camionero, la chica que atiende el bar. Clint Eastwood es
la quintaesencia norteamencana del actor heroico, en papeles de clase obrera o sin
clase. El capitalismo de consumo estadounidense también es muy efectivo en la
exportación de bienes que son accesibles a casi todo el mundo y que ofrecen estilos
de autoafirmación personal, especialmente para la ¡uventud. Música, cine, jeans,
camisetas, bebidas,ofrecen un despliegue asertivo de valía personal, independiente
de las clases. Por consiguiente, en la era norteamericana, la hegemonía cultural de
las clases y castas altas ha perdido cierta legitimidad. La idea de que las clases altas
pueden ser merecedoras de su riqueza porque son más civilizadas, sofisticadas o
intelectuales sería más fácil de justificar si todos viéramos cine francés en lugar de
ver películas de Hollywood. Pero en el cine estadounidense, la riqueza sólo es legíti­
ma si es el resultado del trabajo duro de uno mismo o, a veces, de los padres. La
riqueza nunca se justifica en una superioridad cultural, que es la justificación tradi­
cional en América Latina. El igualitarismo cultural, junto con la urbanización, tiene un
efecto corrosivo sobre la aceptación de la desigualdad en América Latina.
Mientras tanto, el capitalismo corporativo de Estados Unidos y la política exte­
rior norteamericana han tendido a moverse en una dirección opuesta. Los Estados
Unidos privilegian una forma muy capitalista de democracia, donde se coloca un
énfasis especial en los derechos de propiedad entre todos los derechos democráti­
cos, y está relativamente ausente la preocupación por políticas que reduzcan las
desigualdades. Todo esto tiende a frustrar,en los hechos, lo que promete la cultura
LA CRISIS DEL ESTAOO-NACION EN AMERICA LATINA
191
norteamericana en teoría: la posibilidad de logro para todos. Los sesgos de la políti­
ca estadounidense fueron particularmente evidentes durante la Guerra Fría,cuando
los Estados Unidos se ocupaban, especialmente, de la protección de las empresas
y los derechos de propiedad, y tendían a identificar los movimientos sociales y polí­
ticos, que buscaban la redistribución de la riqueza o la realización de la reforma
agraria, como "comunistas" en potencia a quienes había que combatir y anular. Los
residuos directos de esta lucha todavía se observan en Cuba -y en Colombia, donde
los Estados Unidos muestran una animadversión claramente mayor por las guerrillas
de izquierda que por los paramilitares de derecha (aunque sean estos últimos los
que cometen la mayoría de los asesinatos).
Desde Chile hasta Cuba y Nicaragua, los Estados Unidos combatieron a ten­
dencias de centroizquierda seme¡antes a las que desempeñaron un papel central en
el logro de un sentido de ciudadanía común en casi todo Occidente. No obstante, no
es posible culpar a los Estados Unidos por el fracaso paralelo de los movimientos de
"centroderecha". Hasta hace muy poco, el poder de las oligarquías terratenientes y
una Iglesia Católica muy conservadora impidieron el desenvolvimiento de algo
comparable a la Democracia Cristiana europea, la cual a partir de 1945 promovió
compromisos de clase y un estatismo paternal1sta en cierto modo progresista. En
América Latina, la combinación entre fuertes movimientos de derecha locales y el
anticomunismo de Estados Unidos inhibieron la emergencia estable de aquellas fuer­
zas de centroizquierda y centroderecha cuya gestión pública generó en Europa los
bajos coeficientes de Gini que vimos en el cuadro 2.
El sociólogo Robert Merton ( 1957: caps. 4-5) realizó un análisis clásico del cri­
men en los Estados Unidos. Este autor sostuvo que el culto al logro material para
todos se vio bloqueado por el peso de obvias y reales desigualdades sobre la capa­
cidad de los estadounidenses para alcanzar el éxito. La cultura norteamericana, ar­
gumentó también, no socializó a la gente con igual fuerza en el respeto por las nor­
mas que prescriben medios legítimos para lograr el éxito. En este contexto, muchos
fueron los que, llevados por la expectativa cultural del logro material, apelaron a
medios ilegítimos y al crimen. Este argumento puede ser aplicado,en términos grue­
sos, para dar cuenta del recrudecimiento actual de la criminalidad en América Lati­
na. Millones de personas de condición humilde han migrado a las ciudades, compar­
tiendo por primera vez una cultura de consumo común La mayoría de ellas se ha
liberado de las culturas de la deferencia y la represión características de las zonas
rurales. Empero, las sociedades latinoamericanas siguen siendo profundamente
desiguales. Numerosos son los pobres que, más independientes y menos visibles en
las grandes ciudades, buscan ahora el éxito por medios ilegítimos como el crimen
con beneficios materiales. Ocasionalmente,estos estratos sociales pueden ser movi­
lizados políticamente, aunque por lo común de forma poco estable y efectiva (como
en Venezuela bajo Chávez) Ocurre que si los partidos de corte socialista continúan
siendo débiles, estos brotes populistas con seguridad se harán más frecuentes,más
violentos y más problemáticos para la democracia.
Echando una mirada al panorama actual es posible, sin embargo, identificar
tendencias más prometedoras. Debido a que el comunismo ya no constituye una
amenaza, Estados Unidos puede eventualmente disminuir su hostilidad tradicional
hacia el centroizquierda; en años recientes ha hecho presiones a favor de las institu-
 MICHAEL MANN
192
ciones democráticas, al tiempo que su política exterior muestra el impacto de un
nuevo compromiso con los derechos humanos2. Un gran sector de la Iglesia también
ha girado hacia políticas con mayor conciencia social y más democráticas. Sin duda,
éstos son estímulos para las políticas de ciudadanía de centroizqu1erda y centro­
derecha que,en mejores momentos, podrían haber llevado a aliviar en algo la "cnsis
estructural" de América Latina. Sin embargo, hay otros dos golpes que han hecho
sentir sus efectos negativos con gran fuerza,la deuda externa y el tráfico de drogas.
6. Dos "crisis situacionales": deudas y drogas
A comienzos de los años '80 estalló intempestivamente una grave crisis econó�
mica que aún persiste. En principio,dicha crisis fue generada por la tradicional debí�
lidad infraestructura! de los estados latinoamerrcanos. Su incapacidad para finan�
ciarse adecuadamente mediante impuestos los ha llevado recurrentemente a tomar
grandes préstamos en el exterior y a quedar expuestos, de esta forma,a las crisis de
endeudamiento. Sin embargo, la actual crisis de la deuda externa se intensificó
considerablemente,bajo la presión de factores exógenos, como la volatilrdad de la�
tasas de interés vigentes, en particular en los Estados Unidos. Las muy ba¡as tasas
de interés de los años precedentes experimentaron una súbita alza cuando en 1979
el drrector de la Reserva Federal de los Estados Unidos, Paul Volcker,decidió elevar�
las por razones de politica económica interna. En esas circunstancias, los gobiernos
latinoamericanos se vieron repentinamente enfrentados a incrementos en sus deu­
das que no estaban en condiciones de afrontar. La situación de alto endeudamiento
persiste hoy en día. Los acreedores del Norte quieren que se les pague; ésta es la
relación normal de poder que encontramos entDe acreedores y deudores. Pero un
escenario semejante amenaza con debilitar más todavía los poderes infraestructu�
rales de los estados latinoamericanos.
Las presiones por el pago de la deuda externa tienen un impacto mayor debido
a la gravitación de otro factor exóg.eno. Aludimos al auge de la teoría económica
neolrberal,producto de los fracasos de la economía keynesiana norteamericana y de
las políticas de sustrtución de importaciones en América Latina. Esta teoría es es pe�
cialmente dominante en los Estados Unrdos, donde es considerada no sólo como la
base de una econo . mía sensata, sino también como parte de la libertad misma. Por
supuesto, como sucede con cualquier otro estado, Norteamérica no aplica el
neoliberalismo a su propia economia (como se verificó hace poco cuando elevó los
aranceles hasta un 30% para las importaciones de acero). Bajo el liderazgo norte�
americano, el FMI,el Banco Mundial y otras instituciones crediticias ofrecen créditos
Y préstamos a los países ba¡o la condjción de que adopten paquetes económrcos
neoliberales, esto es,que abran los mercados de productos,capital y trabajo, priva�
ticen las empresas estatales,reduzcan los impuestos a la renta y recorten el gasto
gubernamental. Estas son las medidas que Integran los programas de ajuste estruc�
tural promovidos en la actualidad por las instituciones económicas internacionales.
2 Aunque, desafort.unadamente, d_espués del 1 1 de setiembre su política de demonización de los
"terroris­
tas", Y no de los "terroristas de estado", tiende a minar un compromiso generalizado con los derechos humanos
La administración Bush se ve ahora tentada a cruzar la línea trazada previamente entre la lucha antinarcóticos y
las operaciones de contrainsur.genoia
LA CRISIS DEL ESTAOO-NAC ION EN AMERICA LATINA 193
Como teoría económica, el neoliberalismo tiene tanto fortalezas como debilida�
des. No obstante, entendemos que no puede haber una solución general única a los
problemas económrcos. El eventual éxito en la empresa del desarrollo depende de
un conjunto particular de recursos y factores de cada país. En otro lugar de este texto
he sugerido que en el período post�1945 el desarrollo económico más exrtoso fue el
fruto de polítrcas que involucraban mucho más estatismo que el contemplado por el
neoliberalismo. Ahora bien, ese estatismo estuvo apuntalado por sociedades relati�
vamente_homogéneas e igualitarias, y fue esta combinación la que incrementó la
capacidad del estado y condujo al éxito económico. En América Latina la situación
es diferente. Su deuda debe ser reestructurada, al trempo que algunas políticas pro
mercado tienen más sentido en esta región que en el Este asiático. Aquí, el estatismo
es más sospechoso, ya que tradicionalmente está asociado a mayor corrupción y
"amiguismo". Por otra parte, la tendencia de las políticas neoliberales es a ampliar
las desigualdades. Ocurre,empero,que las desigualdades han alcanzado en Amé�
rica Latina niveles sumamente peligrosos,amenazando la cohesión del te¡ido social.
La adopción de todo el paquete neoliberal tendría por consecuencia un aumento ca�
si con seguridad de la inequidad y el conflicto social, al menos en el corto plazo. Esto
es algo que los mismos neoliberales reconocen, y admiten que el derrame de este
tipo de economía demora mucho en llegar a los sectores más bajos de la población.
Esta disposición a aceptar l.as consecuencias negativas en el corto plazo es la que
explica su mala reputación entre los que hablan en nombre de los pobres. Los neo�
liberales se defienden argumentando que sus propuestas de política producirán ere�
cimiento,lo que obviamente a largo plazo es bueno para la mayoría de la gente. Sin
embargo, es muy posible que, antes de eso, el largo plazo sea socavado por des�
igualdades, violencia y desórdenes crecientes.
Aunque no podemos estar totalmente seguros de los efectos de estas políticas,
podemos estimarlos a partir de la experrencia de los países del Norte. Me refiero a los
tres tipos de países que se examinan en el cuadro 2. En las últimas décadas, los
Estados Unidos y otros países "anglosa¡ones" han adoptado dosis crecierrtes de
neoliberalismo y sus niveles de desigualdad han aumentado en forma significativa.
Por su parte, los países socialdemócratas han aplicado dosis mucho menores y en
ellos la desigualdad apenas ha crecido. Entre estos extremos, se encuentran los
países democristianos de la Europa continental en los cuales los niveles de desigual�
dad han crecido en forma moderada (ver Mann y Riley, 2002, para mayores deta�
lles)3 En fin, en Occidente, el neoliberalismo parece aumentar las desigualdades.
En América Latina los resultados no son tan claros. Ningún político democrático
del continente podría ser reelegido si adoptara el paquete neoliberal completo, y por
cierto nadie lo ha hecho. Incluso el propio general Pinochet, que no tenía por delante
el desafío de una reelección, evitó implementar parte del mismo. De hecho, el desen�
lace habitual de las negociaciones entre los gobiernos latinoamericanos y la banca
internacional es una solución de compromiso. Con frecuencia, los gobiernos acce­
den a abrir el mercado de capitales, reducen o eliminan algunos aranceles, introdu�
3 Estas variaciones significan que la desigualdad creciente no es necesariamente un efecto de l a
globalización, sino s u imeracción con culturas políticas nacionales y regionales. E n efecto, l a globalización no
arrasa con los estados-nac1ón ni los debilita (Mann, 1997). Esto se debe a que la globalización universaliza no
sólo el capitalismo sino también el estado-nación en todo el mundo. De hecho, la palabra siempre debió escribir­
se en plural: globalizáciones.
194 MICHAEL MANN
cen reformas tributarias, llevan a cabo algunas privatizaciones, al tiempo q u e procu­
ran proteger otros gastos del estado, especialmente los gastos en bienestar social
El gobierno colombiano parece haber concedido más que eso, ya que al privatizar
algunos servicios y transfem otros a gobiernos de provincia, mal financiados, ha
reducido las prestaciones en materia de servicios de salud y educación. Naturalmen­
te, esto aumenta las desigualdades. Sin embargo, los efectos d e los diversos paque­
tes nacionales son más bien mixtos. Algunos de ellos parecen tener u n efecto gene­
ral levemente positivo; otros (como e l ca'so reciente de l a Argentina) parecen llevar a
lo peor tanto d e l estatismo como del mercado y, por lo tanto, a u n a crisis más profun­
da. De todos modos, casi todos los economistas sostienen que en América Latina las
reformas de mercado han aumentado la inequidad, ya sea de forma sustancial (Be rry,
1 998; Bulm er-Thomas, 1 996) o leve (Spilimbe rgo, Londoño y Székely, 1 997). Estas no
son, sin duda, buenas noticias para un continente q u e ya posee u n a gran inequidad
y u n a violencia crecientes.
La cuidadosa desagregación hecha por Morley (2001: 46-50, 84-86) d e los
diferentes componentes de los paquetes de políticas neoliberales sugiere que las
reformas tributarias tienen los efectos más inequitativos La reducción de las tasas
tributarias marginales (para estimular l a inversión) y el aumento del IVA como res­
puesta al déficit fiscal, son doblemente regresivos, p u esto que los ricos se ven eximi­
dos de tasas marginales más altas, mientras que los pobres gastan una porción más
alta de su I n g reso en bienes d e consumo básico y por lo tanto pagan proporcional­
mente más IVA La apertura del comercio h a sido en cierta forma regresiva, especial­
mente en bienes agrícolas, y también tiende a ampliar los diferenciales de habilida­
des y destrezas de l a fuerza d e trabajo en el mercado -fenómeno q u e se h a hecho
especialmente evidente en México desde e l inicio del NAFTA-. La apertura al capital
parece haber atraído más inversión, lo cual, en principio, reduce levemente l a inequidad
-aunque lleva a que más recursos nacionales queden en manos .foráneas-. Otras
políticas tienen efectos menores y más variables, de acuerdo con las características
y recu rsos de cada pais. Vistos en con¡unto, los programas d e a¡uste estructural
parecen aumentar efectivamente las desigualdades que de por sí son ya grandes, y
son, por lo tanto, peligrosos para la estab ilidad del continente.
Estas son cuestiones complejas sobre las que no pretendo tener mucha sapien­
cia técnica A pesar d e e l l o , considero que n i la versión tradicional del estatismo
latinoamericano n i l a solución neoliberal de simplemente abrir los mercados y recor­
tar el estado están en condiciones de generar un desarrollo económico y social de
vastos alcances. A m1 ¡uicio, l a combinación ideal de políticas debería incrementar
tanto l a competencia en el mercado como los poderes infraestructura les del estado.
Entre estos últimos estaría la verdadera universalización de los derechos ciudadanos
al bienestar puesto que éstos pueden servir para crear un sentido genuino de nación,
y estimular, además, el desarrollo de grandes mercados de consumo doméstico. En
la base de todo esto deberían estar las políticas d i rigidas a disminuir la inequidad
mediante, por e¡emplo, l a expansión d e industrias intensivas en mano d e obra y el
mejoramiento d e los niveles d e educación.
Ocurre, sin embargo, que hoy en día Colombia y sus vecinos están lidiando con
una segunda crisis situacional, provocada principalmente por fuerzas dentro de los
Estados U n 1 dos más que en América Latina. E n Colombia y, en menor medida, en
LA CRISIS DEL ESTADO-NACION EN AMERICA LATINA 1 95
perú ya existía un grave conflicto en el campo, pero los Estados U n i dos lo han Inten­
sific ado exportando su problema d e drogas a los países latinoamericanos, en cuyas
rem otas áreas rurales se cultiva la éoca d e la cual se refina la cocaína. El producto se
exp orta luego de vuelta a Estados Unidos para satisfacer su enorme demanda. La
heroína es u n resultado indirecto de la ventaja com parativa de Colombia en este tipo
de agricultura. En otras circunstancias, dicha demanda aportaría considerables be­
neficios económicos a Colombia, y algunos también a Perú y Bolivia. Esto ocurriría si
las drogas fueran tratadas como el alcohol, legalizadas pero controladas. E n ese
caso, los agricultores y empresarios colombianos podrían prosperar m e d iante una
industria legit1ma -como lo hacen en e l mercado global con u n producto comparable,
las flores-. E n lugar de ello, para realizar sus actividades deben ponerse bajo l a
protección d e bandas armadas, reforzando así u n a virtual guerra civil.
Parece claro que los Estados Unidos no legal izarán las drogas; tampoco gasta­
rán grandes sumas en el tratamiento de los drogadictos. Tod a su política consiste en
proscribir y reprimir a los proveedores. Por consiguiente, la demanda norteamerica­
na se satisface a través de canales ilegales, y los cultivadores colombianos se ven
obligados a buscar el abngo de protectores armados. Algunos son remanentes de
las guerrillas izqui erdistas del continente; otros son los rivales de éstas, los grupos
paramil itares de derecha; algunos son mafiosos criminales; otros son funcionarios y
soldados corruptos del gobierno. La última guerra campesina de América Latina se
articula así con l a primera guerra posmoderna contra las drogas y e l caciquismo.
Ciertamente, éste no es u n problema exclusivo de los Estados Unidos, p uesto que l a
demanda europea d e droga corrompe a Afganistán y Pakistán d e una manera simil ar.
Tanto en América Latina como en As1a, l a demanda y las políticas de las potencias
del Norte intensifican e l conflicto civil y reducen los poderes infraestructurales de los
estados. Si se legalizaran las drogas, los problemas de Colombia (y Afganistán) se
reducirían al nivel normal de sus respect1vas regiones. Esta es l a política más cons­
tructiva que los Estados Unidos podrían iniciar en relación con Colombia.
Como en los Estados Unidos, Gran Bretaña y otros países de Europa las drogas
continúan siendo u n tabú moral, sus gobiernos no van a legalizarías sino que segui­
rán exportando su problema a los países pobres y menos poderosos. Si éste es el
caso y l a situación actual habrá d e mantenerse en el futuro cercano, lo mejor que
estos países podrían hacer es tratar de obtener u n buen precio a cambio de su
colaboración para con los programas altamente represivos d e erradicación d e culti­
vos. El " P l an Colombia" s u p u estamente combina la represión de los llamados
" n arcoterroristas" con incentivos para que los campesinos sustituyan sus cultivos.
Hasta ahora h a primado l a represión sobre los i n centivos y eso no está funcionando
De acuerdo con l a Oficina de Política d e Control de Drogas d e l a Casa Blanca, el área
cultivada con coca creció en un 25% entre agosto de 2000 (cuando entró en opera­
ción el Plan) y diciembre d e 2001 . Una política d u a l , más genuina, de represión y de
incentivos puede llegar a ser eficaz, en el sentido limitado de exportar el problema de
l a droga a otra parte, tal vez a Perú o Bolivia. A l a larga, si Estados Unidos pone en
marcha programas s i m i l ares en aquellos países, los cultivos probablemente regresa­
rán de nuevo a Colombia. El nivel de la demanda norteamericana hace q u e la coca
sea el cultivo más rentable q u e los campesinos pobres de América d e l S u r pueden
desarrollar; lo mismo ocurre con l a amapola en Asia.
�
1 ,,
i
1 96 M ICHAEL MANN LA CRISIS DEL ESTADO-N_ACION EN AMERICA LATINA 197

De nuevo, la guerra contra las drogas confunde y pone en cuestión nuestros da por e l peso de enormes desigualdades, mayores que en cualquier otra parte del
estereotrpos ideológicos habituales. Cualquier teórico neoliberal nos diría que en el
pla neta, y ello se traduce en una creciente violencia que debilrta aún más el estado y
mundo global izado contemporáneo l a represión estatal no puede eliminar fácilmente
la nación.
esas poderosas fuerzas d e oferta y demanda en el mercado. Sin e m b argo, como
En consecuencra, el reto principal para los estados de América Latina no ha
cualquier hombre de izquierda se ocuparía de sub rayar, las guemllas tienen raíces
cambiado en 200 años, d e hecho desde l a independencia. El reto es cómo Incorpo­
locales en las lucha de clases de campesinos pobres y trabajadores del campo, en
rar sus diversas poblaciones e n una genuina ciudadanía nacional, que p u e d a soste­
zonas marginales y de reciente colonización del país, en contra de los grandes terra­
ner estados infraestructura! mente poderosos q u e , a su vez, se vuelvan plenamente
tenientes; mientras que los paramil itares tienen sus propias raíces locales en la de­
democráticos. El mayor obstáculo en este continente no es e l conflicto político entre
fensa de los terratenientes y los campesinos ricos (González, 2002). Estas raíces
diferentes grupos étnicos o religiosos por el control del estado. Ese es el problema en
1
1
pueden eventualmente suprimirse, pero sólo a condición de que se enfrente el pro­
otras partes del mundo; en América Latina sólo hay guerras étnicas en algunas áreas
blema agrario q u e está en el origen de estas luchas campesinas. Otra vez, el centro
periféricas. Más bien, es el nivel de inequidad entre clases el que genera los princi­
del problema está en la desigualdad y la pobreza. Y si la solucrón obvia del mercado
pales problemas. Aunque estas clases suelen tener aún u n mattz étntco, habrtan
es inaceptable (de1arlos cultivar coca), una reforma agraria lanzada por el estado se
cada vez más el mismo universo cultural y el mtsmo espacto geografrco en cada
torna necesaria. En cambio, el Plan Colombia opta, en la práctica, por la represión
país. Las desigualdades se amplían como resultado de las políticas económicas
estatal. Por lo tanto, el estado se está armando cada vez más y meJor, pero sigue
neoliberales, aunque el estatismo tradicional no era mucho mejor. Y l a guerra contra
fragmentado e incapaz de penetrar con sus instituciones en muchas áreas rurales. N i
las drogas ha reforzado las tradicionales guerras sociales. Esta combinación es l a
l a solidaridad nacional n i u n efectivo poder infraestructura! d e l estado saldrán del
que produce " l a crisis colombiana". Empero, como he sostenido, é s t a e s sólo l a
cañón d e u n arma, aunque ésta parece ser cada vez más l a estrategia escogida por
forma más g rave d e u n a c r i s i s q u e en realidad afecta a t o d o e l continente.
el estado colombiano, con e l respaldo d e los Estados Unidos. Creemos que esta
M i análisis comparativo de los estados-nación modernos lleva inevitablemente
estrategia no va a funcionar porque no ataca n i las raíces de mercado n i las raíces de
clase del problema. Es probable que la guerra contra las drogas provoque u n a crisis a l a conclusión d e que e l éxito, en términos d e poder infraestructura!, se produce en
estados con sociedades relativamente homogéneas e igualitarias. Promover este
rnédita en Colombia; en un plano más general no hará otra cosa que exacerbar l a
tipo de sociedades -por medio de reformas económicas, pollttcas, militares y cultu­
honda crisis estructural d e todo el continente.
rales- debe ser la principal tarea del siglo XXI en toda América Latina. En ausencta de
este tipo d e sociedades, no sólo el desarrollo económico sino también e l tejido social
7. Conclusión
mismo estarán en peligro.

En este trabajo he sostenido que el principal problema de los gobiernos d e

América Latina no está localizado e n l a dimensión de poder despótico/ democrático.
En la actualidad, la democracia representativa está bien arraigada en l a región. A
pesar de que Colombia está acosada por lo q u e muchos consideran u n a guerra civrl,
B I B LIOGRAFIA
se siguen realizando elecciones en todas sus provincras. De hecho, algunas áreas
que s e consideran bajo el control d e las guerrillas y los paramilitares e l i gieron políti­ BERRY, Albert (ed.) (1998): Poverty, Economic Reform
cos que se les oponen6. C i ertamente, los estados latinoamerrcan os no han logrado and lncome Distribution in Latín Americe. Boulder,
representar adecuadamente los intereses d e sus ciudadanos más pobres, y éste es CO, Lynne Rienner.
8ULMER-THOMAS, Víctor (ed.) ( 1 996): The New
u n déficit i mportante de la democracia. Pero esto se debe a que el problema central
Economic Mode/ in Latin America and ils lmpacl
es más profundo: una honda crisis estructural del estado-nación, es decir, tanto en la on Income Oistribution and Poverty. New York, St
nación como en el poder infra estructura/ del estado. Las infraestructura s estatales Martins Press
sólo son universales en teoría porque en l a práctica no penetran d e forma u nrforme DEININGER, Klaus, y SOUIRE, Lyn ( 1 996): "A new data
set measuring in come inequality", The Wor/d Bank
en los territorios del estado. Las infraestructura s de policía y JUsticia están debilitadas
EconomicReview, Vol. 10, Nº 3
por efectos de l a violencia, a la que las agencias estatales responden Infringiendo los
DO LLAR, David, y KRAAY, Aart (2001 ): ''Trade, Growlh
derechos humanos de una manera que tiende a fragmentar l a autoridad del estado. and Poverty".lnédito, World Bank Developmenl
Las infraestructura s tributaria y de servicios sociales están, a su vez, debilitadas por Group.
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RESUMEN

El artículo parte del supues/o d e que los es­
tados modernos más efectivos son aquellos que
han emergido en sociedades suficientemente
homogéneas e igualitarias, y por lo tanto en con­
diciones de hacer crecer un sentimiento compar­
tido de ciudadanía. Esto permite a los estados
generar efectivos poderes infraestructura/es para
Los estados-nación de América Latina presentan
muchas deficiencias a este respecto; y dichas
deficiencias constituyen la "crisis estructural" de
los estados nación en la región. Adicionalmen­
te, se ha asistido al despliegue de dos más re­
cientes "crisis situaciona/es", la deuda externa
y las drogas, las cuales han exacerbado la crisis

1 movilizar recursos y así promover el desarrollo estructural de más largo plazo

!

S U M MARY

The article argue that que most effective
states are those whose societies are sufficiently
homogeneous and egalitarian to set the ground
for the creation of a common sense of ci­
tizenship. This, in turn, a/low states to develop
effective infraestructura/ powers to mobi!ize re­
sources and so promote development. In the long
run such states wi/1 also become demacra tic.
Latín American states have majar failings in this
respect. These form lhe "structura/ crisis" of the
reglan nation-states. In addition we have wit­
nessed two more recent "situationa! crisis": debts
and drugs, which ha ve exacerbate the more long­
term structural crisis.

1
1

REGISTRO BIBLIOGRAFICO
MANN, Michael
"La crisis del estado-nación en Aménca Latina". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIEN­
CIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 44, Nº 174, julio-setiembre 2004 (pp. 179-1 98).

=J
Descriptores: <Ciencia política> <Estado-nación> <'Poderes infraestructurales'> <Deuda> <Droga>
<América Latina>.