Convocatoria a Publicación de la Asociación Argentina de

Estudios de Administración Pública

“Estado, la administración y las políticas públicas en la nueva normalidad”.

Contrataciones públicas. Una cuenta pendiente con la ciudadanía.

Abstract

Las necesidades y urgencias en el marco de la pandemia del COVID 19, dejaron

expuestas una vez más, las debilidades del sistema de contrataciones de bienes y
servicios en el Estado, ya sea por adquisiciones a precios excesivos, imposibilidad de
conseguir oferentes o la mala calidad de los productos recibidos. Este trabajo tiene por
objetivo acercar respuestas a la pregunta de porqué a pesar de la informatización, el
reemplazo de la vieja normativa y el tiempo transcurrido, el logro de un sistema de
contrataciones eficiente y transparente sigue siendo una cuenta pendiente con la
ciudadanía.

Carlos R. Cagnoli
Lic. en Administración Pública

Introducción

Los recientes casos de adquisiciones de bienes a precios excesivos en el Ministerio de

Desarrollo Social de la Nación y en el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
por compras realizadas en el marco de la pandemia del COVID 19, ponen otra vez en el
tapete el tema de las contrataciones del Estado y las sospechas de corrupción.

La realidad que este es un tema de larga data, cuya regulación -junto con la
administración del patrimonio del Estado- quedó fuera de la Ley de Administración
Financiera N° 24156, aunque en el proyecto original se preveía incluirlos.

Por tal motivo, y aunque existieron numerosos proyectos de ley que nunca se trataron,
las contrataciones del Estado siguen siendo una cuenta pendiente con la ciudadanía,
desperdiciándose millones de pesos al año y creando nichos de corrupción de un lado y
del otro del mostrador. El Estado en Argentina, al igual que en la mayoría de los países
latinoamericanos, es el mayor comprador del mercado, pero un mal comprador y peor
negociador.

La pregunta es, porque después de tantos años el logro de un sistema de contrataciones

eficiente y transparente en Argentina sigue siendo una cuenta pendiente con la
ciudadanía.

A mi entender podemos encontrar numerosas deficiencias que hacen que el Estado sea
no solo mal comprador sino que facilite en algunos casos la connivencia de los
proveedores entre sí y/o con el Estado.

En este sintético trabajo trataré de dar respuesta al interrogante planteado, abordando

cinco puntos: las deficiencias normativas, tecnológicas, operativas, la cartelización de
proveedores, y por último las deficiencias en el control.

Deficiencias normativas

Una de las mayores dificultades con las que se encuentra el personal operativo de
contrataciones, los potenciales proveedores del Estado, y el sistema de control, es la
dispersión normativa que tiene el actual régimen de contrataciones.

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Debemos recordar que dicho régimen no fue fruto de la labor legislativa de nuestro
Congreso, sino de la necesidad del ejecutivo de adecuarlo al pensamiento privado -al
amparo de las políticas neoliberales-, teniendo por modelo los manuales de
contrataciones de los organismos internacionales.

Si bien el Programa de Reforma de la Administración Financiera Gubernamental preveía

originalmente la reforma de los sistemas de contrataciones y de administración de
bienes, lo cierto que los diferentes proyectos de ley presentados al Congreso nunca
fueron sancionados (Cagnoli, 2000).

Así luego de una década de idas y venidas, finalmente por Decreto N° 436/00 (actual Dto
N° 1030/2016) se sancionó el “reglamento de contrataciones”, y un año después por
Decreto de delegación legislativa N° 1023/2001 se sancionó el “régimen de
contrataciones”, o sea que por efecto inverso la norma dio a luz primero la
reglamentación y luego la ley.

Con esta nueva normativa se pasó de un régimen único que alcanzaba a “todos” los
organismos del Estado (Decreto N° 5720/72), a un régimen que podríamos denominar
“multinorma”:

a) El nuevo régimen de contrataciones alcanza solo a los procedimientos llevados a cabo

por las jurisdicciones y entidades del Poder Ejecutivo Nacional comprendidos en el
artículo 8° inciso a) de la ley 24.156 (esto es, ministerios, organismos descentralizados,
universidades nacionales e instituciones de la seguridad social).

b) El resto de los organismos (empresas, sociedades del Estado, entes públicos excluidos
de la Administración Nacional –AFIP, INCAA, PAMI, Obras sociales, etc-) al amparo del
Decreto N° 1023/01, sancionan sus propios regímenes de contrataciones.

Si bien debemos decir que no estaría mal que un organismo ante su especificidad propia
(por ejemplo el INVAP) tuviere un régimen distinto, el tema es que existe una
multiplicidad de regímenes similares para contrataciones similares (que contrata diferente
el AFIP del Ministerio de Economía, o el PAMI del Ministerio de Salud o del ANMAT?).

c) Asimismo al quedar excluidos de su aplicación figuras jurídicas como las empresas y

sociedades del Estado, se provoca un vacío legal dado que al ser figuras del derecho
privado no hay un régimen de contrataciones que los contenga, y por lo tanto tampoco
un sistema de control que se les pueda aplicar.

d) Por último debemos destacar la altísima dispersión normativa existente, si observamos

en https://comprar.gob.ar –solapa normativa- podemos contabilizar más de 160 normas
vigentes incluyendo Decretos, Decisiones Administrativas, Disposiciones y
Comunicaciones de la Oficina Nacional de Contrataciones. A éstas deberíamos agregarle
unas 20 normas complementarias (precios testigos, estándares tecnológicos, contrate
nacional, protección de discapacitados, etc).

Deficiencias tecnológicas

En los últimos años el rediseño de las páginas web del Estado, junto al traslado del
sistema informático de la Oficina Nacional de Contrataciones, del ámbito del Ministerio de
Economía al de la Jefatura de Gabinete de Ministros, trajo aparejado una reducción de
sus capacidades institucionales, entre las cuales podemos encontrar:

a) Disminución de la capacidad de los servidores informáticos de la ONC para el

procesamiento de la información,

b) Con respecto al sistema COMPR.AR, al año 2018 presentaba inconsistencias como la

coexistencia con el sistema de Argentina Compra, organismos contratando por fuera del

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sistema electrónico, y bajo nivel de apertura de datos (Craparullo J & Giullitti Oliva M
2018).

c) Con respecto a las páginas web son poco amigables para los proveedores y/o faltos de
información. Podemos observar en https://comprar.gob.ar, https://contratar.gob.ar, y
https://argentina.gob.ar que las páginas carecen de nómina de autoridades, direcciones,
mails o teléfonos de contacto. Asimismo el contacto se realiza a través de “tickets de
consulta” convirtiéndose en algo absolutamente impersonal,

d) Asimismo se presentan dificultades para encontrar en el sistema de la ONC un llamado

a contratación publicado en Boletín Oficial. La información de un llamado a contratación
publicada en Boletín Oficial no coincide con los parámetros de búsqueda que pide el
sistema de la Oficina Nacional de Contrataciones, dificultando cualquier intención de
búsqueda.

Deficiencias Operativas

Las Oficinas de Contrataciones son áreas sensibles y con un marco normativo complejo.
Si bien mi experiencia en el Estado me permite reconocer que existe en muchos
organismos estatales agentes honestos y bien preparados en las áreas de compras y
contrataciones, estos deben luchar con numerosas deficiencias que alcanzan al sector
público en general:

a) Las áreas son conducidas por cuadros políticos, muchas veces sin experiencia, en los
que prima la lealtad política y no la capacidad. Podemos observar en Boletín Oficial que
casi la totalidad de los nombramientos en cargos ejecutivos son transitorios por 180 días
y por excepción a los requisitos básicos para el cargo. En el caso de los sobreprecios en el
Ministerio de Desarrollo Social en el año 2020, la lealtad política quedó clara cuando al
pedirle la renuncia a un Secretario de Estado, renunciaron 15 funcionarios junto con él.

b) Otra de las dificultades es el escaso personal permanente y capacitado. Las nuevas

formas de contratación establecidas a partir del año 1995, dejó como resultado en todas
las áreas del Estado, una alta rotación de personal transitorio, por lo cual no se
formalizan cuadros capacitados y permanentes en el tiempo.

c) A pesar de la complejidad normativa y operativa, el personal de las oficinas de

Compras no tiene una capacitación sistemática, los cursos de la ONC en su mayoría son
cortos, mientras que por ejemplo en contrapartida, la Secretaría de Hacienda para
capacitar a su personal en presupuesto y administración financiera, dicta cursos que
duran de uno a doce meses.

d) A su vez al realizarse las contrataciones, muchas veces suele existir un autismo

administrativo, contentándose la administración con cumplir el procedimiento sin hacer
un verdadero análisis de su contenido.

e) Asimismo debemos decir que cuando una empresa, a pesar de cotizar continuamente
sobreprecios por fuera del mercado o realizar entregas de mala calidad, se convierte en
proveedora “habitual” de un organismo, indudablemente alguien está incumpliendo sus
deberes de funcionario público existiendo connivencia de la administración con los
proveedores.

f) El Estado en líneas generales debemos reconocer, es mal pagador, y ese es un error

que se paga caro, pues desalienta la participación, y brinda excusa para los sobreprecios.

Cartelización de los proveedores

Las deficiencias enumeradas indudablemente fomentan el desinterés de los proveedores

particulares, dejando el mercado en mano de empresas que generalmente tienen un área

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para la atención de contrataciones, o capacidad para pagar una consultora que gestione
las contrataciones en su nombre.

Al disminuir la cantidad de oferentes interesados, crece la posibilidad que tienen las

empresas de cartelizarse para acaparar el mercado y cotizar sobreprecios, pasando
muchas veces a ser el Estado un simple espectador.

a) En algunos rubros (especialmente servicios) algunas empresas acuerdan dividirse los

organismos donde cada uno puede cotizar,

b) Otras veces en una licitación las empresas imponen la adjudicación de sobreprecios

acordando precios mínimos a cotizar, o a veces participando varias empresas de un
mismo grupo empresario,

c) A veces se presentan empresas que cotizan bajo y luego desisten su oferta con pérdida
de la garantía presentada, vendiéndole el contrato a la empresa que sigue, recayendo así
la adjudicación en precios sustancialmente más altos,

d) Otras empresas se organizan como multirubros (bolseros o gitanos), cotizando en

todas las licitaciones y renglones. Estas empresas cotizan precios muy baratos en las
contrataciones donde tienen competencia, y precios muy caros donde no hay oferentes.
Generalmente entregan productos de muy mala calidad.

e) En estas prácticas espúreas tampoco falta la extorsión a proveedores chicos para que
no coticen o para imponerles un precio mínimo.

Deficiencias en el control

El último punto a tratar es la ineficiencia en el control, donde confluyen, no solo la falta

de mecanismos de participación ciudadana (accountability), sino también la falta de
efectividad de los sistemas tradicionales de control, y de autonomía de la Sindicatura
General de la Nación y de la Auditoría General de la Nación (Volosin N 2015).

a) Hasta los años 90 cada organismo tenía una delegación del Tribunal de Cuentas. Todas
las contrataciones, antes de su adjudicación, debían pasar por dicha oficina para evaluar
la legalidad de los procedimientos y de encontrar irregularidades las actuaciones eran
devueltas con un dictamen vinculante. El examen era ex ante, prevenía las
consecuencias. Con la disolución del Tribunal de Cuentas pasamos el control ex post, o
sea que se controla después que el daño ya está hecho.

b) No existe un control intra organismo, que posibilite detectar connivencia de la

administración con los proveedores, cuando una entidad convierte en proveedor habitual
a una empresa que cotiza sobreprecios o realizar entrega de mala calidad.

c) Hasta el año 90 las normas generales de control aconsejaban que quienes tenían bajo
su responsabilidad el proceso de compras, no debían intervenir en la selección de ofertas
y/o la recepción de los bienes. A partir del nuevo régimen en muchos organismos esta
premisa quedó sin efecto.

d) Asimismo con la autorización y aprobación de gastos, se establecía un sistema de

control por instancias sucesivas, donde un funcionario autorizaba el gasto y otro de
mayor jerarquía evaluaba lo actuado y aprobaba la contratación. Luego de la reforma de
la administración financiera, a partir de los jurisdiccionales dispuestos por el Decreto N°
2662/92 y posteriores, el gasto puede ser autorizado y aprobado por el mismo
funcionario, facilitando así la posibilidad de connivencia.

Conclusión

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El sistema de contrataciones es el medio por el cual el Estado adquiere bienes y servicios
para el mantenimiento de las entidades estatales sino también para el cumplimiento de
sus objetivos.

Por lo tanto cada uno de esos bienes y servicios debe tener un fin público, no solo porque
quien lo financia es el ciudadano sino también porque el destinatario final es el
ciudadano. Tanto la corrupción como las deficiencias en las contrataciones se pagan con
la merma de bienes y servicios a la comunidad (alimentos, insumos hospitalarios, etc)

Para que podamos medir la magnitud, según el Ministerio de Economía el presupuesto

vigente para el ejercicio 2020 para la contratación de bienes y servicios es de $
7.592.928,33. Si pensamos que el índice de transparencia internacional indica que un
20% se pierde en el camino estamos hablando que solamente por corrupción unos
$1.500.000.000 no van a llegar a su destino.

Es hora que el Estado argentino adopte un sistema de contrataciones eficiente y al

servicio del ciudadano, el cual debería contemplar como mínimo:

a) Sanción de una norma única superadora por ley, que alcance a todos los organismos
del Estado,
b) Diseño de un sistema informático eficiente y amigable, que incorpore a todos los
organismos y permita producir datos abiertos a la ciudadanía,
c) Dotar a las Oficinas de Contrataciones de profesionales permanentes, capacitados y
bien remunerados,
d) Establecimiento un sistema de control preventivo (ex ante) de las contrataciones,
como así también volver a los controles por instancias sucesivas,
e) Establecimiento de un sistema de control interno en cada organismo que permita
evaluar la efectividad del desempeño de las diferentes áreas (contrataciones,
adjudicaciones, recepción de bienes), previniendo así la connivencia con los proveedores
y permitiendo corregir los desvíos que se produzcan,
f) Participación ciudadana en el control de las contrataciones.

Bibliografía

Cagnoli C (2000). Análisis del Régimen de Contrataciones Argentino. Buenos Aires,

Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, ed. 267.

Secretaría de Hacienda de la Nación (1992). Buenos Aires, Asociación Argentina de

Presupuesto Público, Revista N° 21.

Craparullo J & Giullitti Oliva M (2018). Transparencia en las contrataciones públicas del
Sistema Nacional. Buenos Aires, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia.

Volosin N (2015). Datos abiertos, corrupción y compras públicas. Buenos Aires, Iniciativa
Latinoamericana por los Datos Abiertos.

CV

Carlos R. Cagnoli
Lic. en Administración Pública y Municipal (UNGSM). Posgrado en Control y Gestión de
Políticas Públicas (Flacso). 30 años de trayectoria en diversas jurisdicciones y cargos en la
administración pública. Se interesa en los procesos de reformas del Estado y de la
Administración Pública, publicando numerosas investigaciones, estudios y trabajos. Como
integrante de la Asociación Argentina de Administración Pública se dedica a la
capacitación de funcionarios y agentes del sector público.