30 años desde la reforma del Estado, y en veremos

Dr. Juan Ezequiel Lozano

Resumen

Estamos viviendo tiempos agitados, y eso acrecienta, siempre, la magnitud de

cualquier deficiencia que pueda verse reflejada en o producida por el Estado. La cuestión
particular asociada al estado de emergencia y de excepción en la labor de la Administración
Pública en este período de cuarentena, como consecuencia de la pandemia mundial por
Covid-19 (Sars-CoV-2), ha tornado más evidente y manifiesto el fracaso de la reforma del
Estado y su proceso de modernización. Independientemente de los avances en materia de
incorporación de herramientas informáticas -que deberían simplificar y mejorar los procesos
administrativos-, los laberintos burocráticos y una desorganizada estructura ponen en
constante peligro la eficiencia y eficacia del quehacer del Estado en sus distintos niveles.

Ello trae aparejados no solo la desacreditación de la imagen del Estado ante la

sociedad, sino que impacta directamente en la vida de ésta en su doble rol de administrado y
consumidor con relación al Estado.

Los vaivenes de las ideologías políticas han comprobado aún más la gravedad de
esta situación, viendo mutar al Estado en morfología, extensión, alcance y función, según el
gobierno ejecutivo de turno.

Introducción

Según la Real Academia de la Lengua Española, y a los efectos de esta ponencia,

entendemos al vocablo reformar (del latín reformāre) según sus dos primeras acepciones,
por lo que podemos afirmar que reformar es la acción de volver a formar, rehacer, o
modificar algo, por lo general con la intención de mejorarlo. Esta segunda parte, subjetiva, no
resulta de aplicación a los efectos del presente trabajo, eso por no poder conocer el fuero
íntimo de los gobernantes que llevaron adelante la reforma, y por partir de la premisa de que
la política es el campo de acción idóneo para, precisamente, promover las acciones en pos
de las mejoras de la sociedad y del estado en su conjunto, propendiendo siempre a su
superación. Es por dicha razón por la cual es válido formular el presente análisis desde la
concepción de que el objetivo de las reformas analizadas en estas líneas para de la premisa
de mejorar nuestra sociedad y nación.
 En la Argentina podemos visualizar, a muy grandes rasgos, tres instancias de
reforma del Estado en momentos cruciales de nuestra historia, que importaban no solo la
parte estructural y operativa del Estado en su rol administrativo, sino que también traía
aparejada toda una concepción de la sociedad y del estilo de vida de los argentinos.

La primera de ella fue concebida con la sanción de la primera Constitución Nacional

en el año 1853 (con sus reformas de finales de siglo correspondiente a los año 1860, 1866 y
1898 respectivamente), donde como corolario del proceso de independización y de
reorganización del territorio nacional y la composición de la sociedad, se concibió un Estado
liberal con un acotado aparato público, primando las libertades individuales de los argentinos
en el desarrollo de sus vidas. Ello se encontraba en consonancia con las oleadas liberales
que tomaron lugar en la Europa Occidental de fines del siglo XVIII y su traslado a las
Américas tanto desde el Norte como desde el Sur y hacia el centro del continente, dando
lugar a las diferentes acciones independentistas de las surgentes naciones y el acceso y
ascenso al poder político y económico por parte de las incipientes y crecientes burguesías de
las regiones.

Es propio recalcar que el accionar revolucionario del liberalismo expresado en estas

líneas, a medida que fue tomando forma y se fue asentando en los diferentes territorios, fue
dejando ese carácter de revolución para adquirir ribetes un poco más conservadores, como
se puede apreciar en las reformas constitucionales que le continuaron durante el mismo
siglo.

Así, el pacto con Buenos Aires para formar una sola República y la modificación de la
Constitución de 1853, da muestra de esa laxitud revolucionaria para dar paso a acuerdos y
consensos, lo que se ve reflejado en la reforma de 1860, ya que aún contra la propia
previsión del artículo 30 de la Constitución original que estipulaba que la Constitución no
debería de reformarse antes de los 10 años desde jurada por el Pueblo, se llevó adelante la
misma en pos del consenso.

La segunda de ellas viene de la mano de la situación global de crisis económica y

derrumbamiento de los sistemas productivos y financieros, que dio paso a la nueva
conceptualización del rol y función del Estado con una mirada de intervención directa en la
sociedad y economía, lo que se concibió como Estado de Bienestar.

En Argentina, y como corolario de la post guerra y del crack de los años ’30 a nivel
mundial, esa necesidad de encarar un proceso de reforma tuvo lugar primero dentro de la
esfera política tradicional (como la Convención Nacional de la Unión Cívica Radical del 24 de
abril de 1937). El proceso continúa luego bajo una sucesión de anomalías, golpes de estado,
conformación fraudulenta de gobiernos y más golpes de estado, durante los cuales dichas
reformas se iban gestando y cobrando entidad, todas las que finalmente se consolidarían con
el retorno de la democracia y un giro completo en la administración del país y en la
concepción de la política y la sociedad.
En paralelo a este procedimiento, el mundo se veía sacudido por los efectos de la
segunda guerra mundial, y todo lo sucedido a su finalización en la post guerra gestó un
nuevo concepto de individuos y derechos inherentes al ser humano, que dieron origen a una
nueva visión del mundo y de las personas.

Los avances en materia social y de la concepción del individuo como corolario de las
post primera y segunda guerra mundial, tuvieron repercusión también en la política argentina
poniendo en agenda los derechos de segunda generación, tales como los derechos sociales,
los laborales, la igualdad jurídica entre hombres y mujeres y la función social de la propiedad,
entre otros, derechos que a priori quedaran incorporados en la reforma constitucional de
1949, reforma que respondía al acceso de las masas populares a la vida política, social y
económica dentro del contexto histórico nacional y mundial.

Esa reforma tuvo una vigencia acotada, puesto que recibió sucesivos reveses fruto
de los gobiernos de facto sobrevinientes que la anularon e intentaron dejar sin efecto desde
el golpe de estado del año 1955.

La falta de aceptación de estas medidas desde la política, la justicia y la sociedad,

dio origen a la necesidad de conformar una nueva Convención Constituyente, que dio origen
a una nueva Constitución Nacional sancionada en el año 1957, la que parcialmente retomaba
el camino trazado por la Constitución de fines del siglo XIX mediante la supresión de varios
artículos que habían sido incorporados en la del ’49 y modificando otros en ese mismo
sentido. Como novedad respecto de la primera Constitución incorporaba nuevos derechos y
garantías individuales y sociales, dando lugar a la única incorporación del artículo 14 bis con
lo rescatado del constitucionalismo social del ‘49.

La década del ’70 viene signada por nuevos paradigmas sociales y económicos. La
salida de varias naciones del modelo de Estado benefactor fruto de la crisis sistémica a la
que se enfrentó el mismo ante los nuevos acontecimientos, la incipiente y en avance
globalización con marcado paso en la década del ’80, la reconstrucción de las democracias
latinoamericanas, la nueva ola tecnológica, la informática, la internet, la nueva concepción
del trabajo y del mundo laboral, la crisis del concepto Estado Nación y la necesidad de
organización de los países en bloques, todo ello llevó a la necesidad de enfrentar un nuevo
modelo de reforma.

Así, en la década del ’80, en Argentina tiene lugar la tercera gran reforma del Estado,
que deriva en la sanción de una nueva Constitución en la década del ‘90 con la inclusión de
los derechos de tercera y cuarta generación.
 Esta reforma es la que aún se encuentra en desarrollo en Argentina, y la que
abordaremos a continuación para entender el “todavía en veremos”.

La reforma del Estado Argentino de 1989

Con la vuelta a la democracia y los oscuros antecedentes de la historia argentina

reciente, la década del ’80 consistió en la reconstrucción de las instituciones, su solidez y
transparencia, y la reinterpretación del Estado en función de la sociedad, a la luz de los
acontecimientos contemporáneos de esa época. Así, inicia un proyecto de reforma del
Estado durante la primera mitad de la década, teniendo en cuenta que esas funciones ya no
podían ser abarcadas por el aparato estatal ni ser solventadas por el mismo sin afectar la
estabilidad social y económica de la población, proceso que por cuestiones políticas no llegó
a realizarse sino hasta el cambio de gestión. No obstante ello, hubo avances en materia de
política internacional recogiendo la mutación ya reseñada de fines de los ’70 y principios de
los ’80 en cuanto a la organización de las naciones en bloques, dando origen al Tratado de
Integración, Cooperación y Desarrollo que luego derivaría en la creación del Mercado Común
del Sur.

Atento a la demora del plan de reforma en su ejecución y que llegó tarde para
atender los efectos de la crisis que pretendía contener, la reforma terminó por realizarse en
forma drástica y contundente.

Finalmente, en 1989 se sanciona la Ley N° 23.696 de Reforma del Estado en el

marco de la emergencia administrativa que se vivía y que está reconocida en la misma ley,
incorporando por primera vez a ese nivel, las ideas de economías, eficiencia y eficacia en la
gestión pública, dándole entidad al modelo burocrático planteado en el siglo XX de
asimilación de la gestión pública a la de la empresa privada.

A los efectos de la reforma se entendió que esa tríada se conseguiría a través de la

concepción de un Estado mínimo, traducido en privatizaciones de empresas públicas y
sociedades del estado (abandono del modelo de estado emprendedor), disolución de los
entes reguladores de mercados (abandono del modelo interventor de mercado), y reforma
administrativa del Poder Ejecutivo mediante la disolución y reestructuración de organismos,
reducción del plantel gubernativo mediante jubilaciones anticipadas y retiros voluntarios,
tercerización de servicios tales como los de mantenimiento, limpieza, equipamiento, talleres,
etc. (abandono del modelo de estado autosatisfactivo), culminando con un proceso de
descentralización de funciones y sus transferencias a las diversas jurisdicciones provinciales
y municipales (abandono del estado concentrador).

Conjuntamente con esta reforma macro, se implementaron el Sistema Nacional de la

Profesión Administrativa (hoy Sistema Nacional de Empleo Pública) y el hasta hoy vigente
Sistema de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional.

La problemática

La ejecución del plan de reforma del Estado y la nueva reforma constitucional,

encuentran sus primeros escollos con las crisis económicas internacionales de la segunda
mitad de la década del ’90 (México, Asia, Brasil) que impactaron también en nuestro país, lo
que trajo aparejado el cambio de los funcionarios de la alta gerencia del estado, dando
comienzo a un procedimiento de administración por vía de excepción que continúa hasta
nuestros días, centrado primordialmente en materia económica y financiera.

El hecho de no poder consolidarse un nuevo modelo gubernamental, sumado a la

pérdida no solo del sistema imperante de funcionamiento de la gestión administrativa (con
sus desaciertos y virtudes) , sino también la memoria del estado por la desaparición de
estructuras y el egreso de los trabajadores de mayor experiencia y antigüedad (retiros
voluntarios y jubilaciones anticipadas), conllevaron a que lejos de lograrse las metas de
economía, eficacia y eficiencia en la gestión pública, se diera lugar a la ultra burocratización
del aparato público y su sobredimensión.

El programa de profesionalización de la función pública quedó relegado solo a

aquellos sectores y áreas que no fueran consideradas esenciales para la gestión del
gobernante de turno, y entiéndase por ello a la función más primordial a la que atiende el
titular del Poder Ejecutivo Nacional, esto es, a la atención de la economía, la recaudación de
tributos y el gasto y distribución de la recaudación. No hará falta notar que los planes de
gobierno que excedan de ese marco, siempre tienen una atención marginal, salvo que la
agenda popular demande una especial atención.

Ello es así al punto tal que al día de hoy resulta cada vez más normal que no se
divise la diferencia entre los funcionarios políticos de los técnicos, con lo que la mayoría del
funcionariado público se encuentra gestionando por vía de excepción al sistema de
profesionalización dispuesto, desvirtuando claramente el objetivo perseguido.

Si a ello se suma que parte de la reforma en pos de la obtención del trinomio

economía-eficacia-eficiencia se concedió a las carteras de estado la capacidad de darse a sí
misma su estructura organizativa, y que el plan de racionalización de la estructura
administrativa no creó ningún marco de contención a ello más que el límite presupuestario
que se pudiera asignar a la partida 1 (gastos en personal), la derivación lógica y donde aún
nos encontramos el día de hoy, es a la posibilidad infinita de mutar la morfología del Estado a
voluntad y simple entendimiento del gobernante de turno.
 La consecuencia lógica de la conjunción de ambas cuestiones introducidas es que,
en pos de salvaguardarse de responsabilidad del funcionario público, las estructuras
administrativas tienden a sobredimensionarse con multiplicación de la misma función
fomentándose por cada tarea administrativa el control, del control, del control, dado que rara
y difícilmente un profesional político empata con la idoneidad del profesional técnico
necesario para llevar adelante una tarea específica. Si a eso se añaden las suspicacias
personales de quienes detentan un cargo para el que no se encuentra preparado, más la
difícil y casi imposible tarea de dar continuidad a una gestión de gobierno dentro del marco
de una gestión política que va de 18 meses en 18 meses (períodos sin elecciones
presidenciales y legislativas), con la ya cada vez más habitual cambio de funcionarios
políticos en esos plazos, el resultado no puede ser peor.

Si a eso le sumamos la desregulación en materia de acceso a la función pública

(pasantías, locación de servicios personales y de obra intelectual, convenios de cooperación
con universidades) a total discreción del titular de la cartera de estado y de su equipo, eso va
agrandando el Estado sin necesidad de modificar sus estructuras, y, sobre todo, sin ningún
tipo de control.

Esta situación se agrava cuando el gobierno de la emergencia administrativa y

económica pierde la razón de ser puesto que lejos de ser algo temporal a resolver, se
convierte en la nueva normalidad otorgando una discrecionalidad sin límites visibles que
permitan distinguir cuando la gestión se convierte en arbitrariedad.

En medio de esta vorágine, no puede dejar de notarse que para empeorar la

situación, el coeficiente de actualización tecnológica se ve exponencialmente acelerado
desde la segunda mitad del siglo pasado pero con especial impacto a fines del siglo XX con
la llegada de la computarización a todas las actividades, seguida del internet y a la actual
virtualmente total digitalización de la vida cotidiana.

La “reformitis”

El fin del milenio nos encontró con un Estado deplorable en materia de instituciones,
con una estructura burocrática que lejos de dar respuesta a las problemáticas que originaron
la reforma contribuyeron a la problemática sin siquiera poder asentarse, y con un bagaje
normativo de excepción para todos los órdenes de la vida gubernamental. En fin, se ha
convertido en una aceitada máquina de impedir, que funciona solo por vía de excepción e
impulso de voluntad política.

Súmese a eso que fruto del coeficiente tecnológico, las mutaciones sociales ocurren
ahora cada vez mucho más rápido y de forma más contundente, con la que para cuando la
tercera reforma del Estado iba cobrando forma, la sociedad entraba en un nuevo período de
mutación dando origen a la sociedad del conocimiento, creando novedosas formas de
relacionarse, comunicarse, comerciar, emprender, las que ni podían imaginarse a principios
de la década del ’90 donde ocurrió la reforma, y todo con lo que los pilares de innovación y
transformación que mueven a las sociedades modernas ni siquiera ingresan en la
comprensión del Estado tal como quedó concebido.

No resulta oportuno despreciar, si se pretende comprender la situación actual, que el

culto al personalismo del sufragista argentino, generan la perpetuidad del sistema electoral
actual, de forma tal que una persona que se postula a dirigir la Nación, sienta la
responsabilidad de elegir desde sí todo el andamiaje de la administración pública, y traducir,
a su entender, la voz del pueblo, planteando desde su fuero interno la problemática y desde
allí ejecutar las soluciones sin ningún entorno dentro del cual analizarlo, puesto que podría
significar una muestra de debilidad del líder que el sufragista no perdonaría.

La velocidad de respuesta exigida por la llegada del nuevo milenio, sumada a la

naturaleza explicada en el párrafo precedente, no pudo ser interpretada por el gobierno de
turno del principio del año 2000, desencadenando un estallido social fruto de verse limitado
exclusivamente en sus funciones a, como ya vimos más arriba, la atención de la economía,
la recaudación de tributos y la distribución y gasto de la recaudación.

Los gobiernos venideros sucumbieron también a esta dinámica, expandiendo y

contrayendo al Estado según su propia visión de la actualidad y sus necesidades de
gobierno, sin que exista un consenso de lo que el Estado debe significar ni cuál debe ser su
función, contribuyendo a la problemática y transformando al Estado en algo anacrónico e
incapaz de poder hacer frente a las necesidades de la contemporaneidad.

Los dos últimos grandes ejes de reinterpretación del estado son los llevados adelante
por las gestiones de gobierno 2003 al 2015 con una presencia estatal fuerte a inmiscuida en
todos los quehaceres de la vida, y por la gestión 2016-2019 junto a una nueva
reinterpretación de retracción de esa concepción gubernamental (sin retrotraerse al origen de
la reforma), con la única innovación de propender a la digitalización de la actividad de la
administración pública.

Actualmente, y si nos faltaran emergencias para complicar la utópica realización de

la Argentina en un modelo de Estado duradero y con visión de futuro, la pandemia mundial
por el nuevo brote y cepa del Corona Virus, hacen inviable analizar ninguna cuestión en este
sentido sobre la actual gestión de gobierno.

Conclusión
 Han transcurrido ya más de 30 años desde la reforma del Estado en virtud de la
declarada emergencia administrativa y económica que atravesaba el país, y lejos de dar
solución a dicha problemática, la eternizó y la volvió aún más complicada por haber quedado
truncada en su ejecución y por no haber podido considerar las nuevas dinámicas venideras.

En este sentido, resulta imperante un gran consenso social y político para poder,
primero, aceptar esta realidad, y segundo, que independientemente de las gestiones de
gobierno y la ideología social y política que abracen cada uno de ellos, es fundamental re
conceptualizar una administración pública al servicio de la sociedad, privilegiando el servicio
por sobre todo, dado que la actualidad el Estado es concebido como una gran máquina de
impedir, torpe, tosca, extremadamente burocrática, y que solo brinda soluciones allí donde el
gobernante de turno hace hincapié, dejando a su suerte las demás actividades
administrativas públicas.

Sobre todo, comprender las nuevas dinámicas sociales, considerar el coeficiente

tecnológico, lo que él traerá aparejado y el impacto que tendrá en la sociedades de la post
modernidad, para poder plantear un estado post burocrático, superador del gobierno del
escritorio por una gestión al servicio de las personas, con la capacidad de adaptación,
innovación y desarrollo que los nuevos tiempos exigen.

Sobre el autor

Juan Ezequiel Lozano es Abogado egresado de la Universidad de Buenos Aires con

Maestría en Derecho Administrativo por la Universidad Abierta Interamericana. Ha
desempeñado diversos roles y cargos dentro de la función pública, tales como en el
Ministerio de Economía y Producción (Nación), Ministerio de Economía y Finanzas (Nación),
Ministerio de Educación (CABA), y Dirección General de Cultura y Educación (Pcia de
Buenos Aires). Actualmente ejerce la profesión en forma liberal, y es Presidente de la
Asociación Argentina de Administración Pública (AM), entidad destinada a fortalecer los
saberes de los integrantes de la Administración Pública y a contribuir al fortalecimiento de las
instituciones públicas.