Guía Nacional de Ordenamiento Territorial

(GUINOT)

Agosto 2009

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 Guía Nacional de Ordenamiento Territorial (GUINOT)
Tabla de contenido

Tabla de Contenido
Introducción .............................................................................................................. 4

1.0 Descripción general de la Guía....................................................................... 5

1.1 Objetivos de la Guía de Ordenamiento Territorial ...................................... 5
1.2 Condiciones necesarias para la aplicación de la Guía ................................. 6
1.3 El Protagonismo de los Actores Económicos y Sociales ............................. 6
1.4 Descripción de las fases para la formulación del Plan de Ordenamiento
Territorial .............................................................................................................. 6
1.5 Condicionantes especiales para el Ordenamiento Territorial....................... 9
1.5.1 El Cambio Climático:......................................................................... 9
1.5.2 Territorios de las Comunidades Campesinas y Nativas ....................... 9
1.5.3 Territorios pertenecientes a Áreas Protegidas ..................................... 9
1.6 Ámbitos de aplicación de esta guía............................................................. 9
1.6.1 Según la división político-administrativa ............................................ 9
1.6.2 Según el criterio de Cuencas............................................................... 9
1.6.3 Ámbitos especiales............................................................................. 9

2.0 Fase Preparatoria ........................................................................................... 9

2.1 Decisión y orientación política concertada del proceso............................... 9
2.2 Conformación del Equipo Técnico ............................................................. 9
2.3 Organización de la Participación de los actores sociales y económicos....... 9
2.4 Organización del Sistema de Información .................................................. 9

3.0 Fase de Diagnóstico Integrado ....................... ¡Error! Marcador no definido.

3.1 Diagnòstico Integral................................... ¡Error! Marcador no definido.
3.1.1 Zonificación Ecológica Económica .................................................... 9
3.1.2 Identificación de las condicionantes de la Cuenca............................... 9
3.1.3 Caracterización de las dinámicas económico-productivas y del acceso
al mercado ......................................................................................................... 9
3.1.4 Análisis de Riesgos ............................................................................ 9
3.1.5 Análisis de los sistemas urbanos - rurales .......................................... 9
3.2 Síntesis del diagnóstico: Modelo actual...................................................... 9
3.2.1 Construcción del Modelo de Territorial Actual ................................... 9
3.2.2 Validación de la Visión de Desarrollo ................................................ 9

4.0 Fase Prospectiva ............................................................................................ 9

4.1 Construcción y análisis de escenarios......................................................... 9
4.1.1 Construir y analizar el Escenario Tendencial ...................................... 9
4.1.2 Construir y analizar el Escenario Deseable ......................................... 9
4.1.3 Construir y analizar el Escenario Posible ............................................ 9
4.2 Análisis estratégico del territorio para el Escenario Posible ........................ 9

5.0 Fase Propositiva y de Aprobación .................................................................. 9

5.1 Lineamientos de la propuesta ..................................................................... 9

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 5.1.1 Redacción de la Visión de Desarrollo ................................................. 9
5.1.2 Formulación de los objetivos estratégicos por eje ............................... 9
5.1.3 Definición de las políticas .................................................................. 9
5.1.3.1 Formular las políticas del Uso del territorio .................................... 9
5.1.3.2 Formular las políticas de la Ocupación del territorio ....................... 9
5.2 Instrumentación del Plan de Ordenamiento Territorial................................ 9
5.2.1 Formulación de los instrumentos normativos...................................... 9
5.2.1.1 Uso y ocupacion del territorio........................................................ 9
5.2.1.2 Redactar el reglamentos de uso y ocupacion del territorio.................. 9
5.2.2 Formulación de los instrumentos de intervención ................................... 9
5.2.2.1 Formular el Programa de Inversiones Territoriales.......................... 9
5.2.2.2 Formular las Actividades de Ordenamiento Territorial.................... 9
5.2.3 Formulación de los instrumentos de gestión ....................................... 9
5.3 Aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial ...................................... 9
5.3.1 Consulta de los resultados .................................................................. 9
5.3.2 Aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial............................... 9

6.0 Fase de Implementación................................................................................. 9

6.1 Aprobación de normas ............................................................................... 9
6.2 Programación de Inversiones ..................................................................... 9
6.3 Ejecución de actividades de ordenamiento Territorial................................. 9

7.0 Fase de Monitoreo y Evaluación .................................................................... 9

7.1 Monitoreo y evaluación de la implementación del Plan de Ordenamiento
Territorial .............................................................................................................. 9
7.2 Implementación de un espacio de intercambio y aprendizaje de las
experiencias de Ordenamiento Territorial .............................................................. 9

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Introducción

La Guía Nacional de Ordenamiento Territorial es una herramienta que permite al

Estado, en su instancia regional sobre todo, orientar y facilitar, de modo concertado, la
gestión de los territorios pertenecientes a su jurisdicción político-administrativa. Su
principio rector es la gestión territorial integrada a partir de sus múltiples
diversidades.
El Perú es un país con una gran diversidad geográfica y biológica, donde la milenaria
ocupación humana ha conformado una pléyade de sociedades y culturas igual o más
diversas. El extenso y heterogéneo territorio del Perú tiene como columna vertebral a
la cordillera de Los Andes que genera zonas de vida muy variadas en la costa, en la
Amazonía y en la sierra. En cada una de estas regiones naturales, existen numerosos
testimonios y continuidades de la armoniosa relación lograda entre las sociedades
humanas y la naturaleza.
En ese marco, la Guía toma en cuenta las situaciones y dinámicas complejas
generadas tanto por las continuidades como los cambios físico-ecológicos e histórico-
culturales coexistentes en los ámbitos regionales, no exentos de tensiones y conflictos
con diversos grados de violencia. Se suman a esa formidable complejidad preñándola
de incertidumbre, los retos que van generando la dialéctica globalización-
localización en el marco del cambio climático que afecta el planeta.
La Guía tiene como fin plasmar las posibilidades de un (re) ordenamiento territorial
equilibrado, equitativo y sostenible, donde se conjuguen nuestra rica herencia natural
y cultural con las mejores prácticas y conocimientos contemporáneos, orientados por
una visión compartida de futuro. Para ello será indispensable institucionalizar nuevos
modos, culturalmente pertinentes, de gestión democrática de los reconfigurados
espacios político-administrativos que serían las futuras regiones y macro regiones en
sentido estricto. Proceso que se vislumbra a partir de las experiencias de las Juntas de
Coordinación Interregional, Regiones Piloto, Mancomunidades y otras formas
inéditas de asociatividad territorial.
Es por ello que los diversos procesos de Ordenamiento Territorial, por su carácter
eminentemente político, deben desarrollarse en un ambiente del mayor consenso
posible. Tanto por el convencimiento de los diversos actores de la necesidad del
mismo, como por ser liderado por la autoridad política regional como parte de los
procesos de descentralización y regionalización en curso.
En este sentido, los lineamientos rectores de la Guía, pretende orientar la gestión
regional ordenada, articulada e integrada del territorio. El documento que se presenta
a continuación se ha organizado de la siguiente manera: en el primer capítulo se hace
una descripción general de los principios conceptuales, operativos y metodológicos de
la guía; sus condiciones y variaciones según algunos casos específicos. Luego cada
fase de la metodología se desarrolla en capítulos individuales.

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1.0 Descripción general de la Guía
En esta parte se hará una revisión de las principales características del proceso de
Ordenamiento Territorial y de las condiciones y características especiales que este
proceso debe tomar en cuenta, que apuntan principalmente a su aplicación flexible y
creativa por los diversos actores involucrados.

1.1 Objetivos de la Guía de Ordenamiento Territorial

La Guía de Nacional de Ordenamiento Territorial, tiene unos objetivos, que en sentido
estricto, son los lineamientos que abren la posibilidad de plasmar la visión de
desarrollo nacional a través del territorio. Que a su vez orqueste armoniosamente las
opciones de desarrollo regional, local y comunal que se van forjando en el marco de
los procesos de descentralización y regionalización en curso. Estos son:
a. Conciliación de la misión del estado-nación de conservación y organización de su
territorio con el aprovechamiento creativo y sostenible de su diverso patrimonio
natural e histórico-cultural, para dar lugar a la gestación de una sociedad
territorialmente equilibrada, socialmente cohesionada y gestionada de modo
democrático desde sus ámbitos comunales, locales y regionales, en el marco de los
procesos de descentralización y regionalización en curso a los que debe orientar y
fortalecer.
b. Prevención y manejo de los riesgos de desastres tanto naturales como antrópicos
que amenacen a los ámbitos territoriales y/o que atenten contra el nuevo orden
territorial planteado por los planes de OT correspondientes.
c. Contribuir a la organización del territorio, a la demarcación territorial y al
planteamiento de soluciones o de manejo estratégico de los conflictos debidos a
las disputas de límites entre las circunscripciones departamentales (regionales)
provinciales distritales y comunales.
d. Contribuir a la integración o articulación de territorios contiguos o no, que tengan
la posibilidad de organizar corredores productivos y turísticos, cadenas de valor y
otros espacios geográficos o virtuales que abran otras vías para hacer realidad las
metas concertadas de desarrollo regional, local y comunal.
e. Promover la ampliación y fortalecimiento de la conciencia socio-ambiental
orientada a promover y consolidar una gestión territorial compartida a escala
nacional, sectorial, regional, local y comunal, que promueva, regule y controle la
ocupación y el uso sostenible y creativo del patrimonio natural e histórico-
cultural en función del bienestar de la población definida interculturalmente.
f. Adecuar la institucionalidad pública, privada y comunitaria dotándolas de los
instrumentos de gestión así como de los diversos recursos que exige la plasmación
de los nuevos ordenamientos territoriales planteados en los planes que se hayan
generado concertadamente en los ámbitos correspondientes.
g. Enfrentar los procesos de desordenamiento territorial, entendido como aquellas
formas de uso y ocupación que no correspondan a los objetivos generales y
específicos que los planes de OT hayan determinado para sus ámbitos
correspondientes.

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 1.2 Condiciones necesarias para la aplicación de la Guía
La adecuada conducción y facilitación de la formulación del Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) necesita de algunas condiciones que garanticen que esta Guía
cumpla su cometido. Ellas son: el expreso liderazgo y compromiso político de la
autoridad y el cuerpo político regional para el ordenamiento territorial del ámbito
correspondiente.
Así mismo, la conformación adecuada del equipo técnico, un ambiente político-social
que permita el respeto y la negociación de las diferencias y los conflictos y, por
último, la logística indispensable para la formulación del POT. Esas condiciones
deben de estar presentes en el nivel más óptimo posible en el ámbito correspondiente.

1.3 El Protagonismo de los Actores Económicos y Sociales

Por la naturaleza política del proceso de Ordenamiento Territorial, el carácter
eminentemente participativo y concertador del proceso debe ser remarcado. Los
actores económicos y sociales son los que llevarán el papel central en todas las fases
de la formulación del POT. En el diagnóstico y en la construcción y selección de los
escenarios así como en la implementación y seguimiento del POT. Son ellos los que
aseguran su viabilidad y su sostenibilidad socio-económica, armonizando sus propias
cosmovisiones y valores culturales por una parte y sus necesidades, intereses y
expectativas por otra, en función de plasmar los objetivos compartidos del POT.
Los espacios necesarios para la actuación concertada de los actores serán las
organizaciones y las instancias que existan en el ámbito articuladas para el POT. La
generación de otros espacios y mecanismos participativos que fueran necesarios se
constituirán a partir de ellos de modo legítimo y consensuado.
El equipo técnico facilitará el desenvolvimiento eficiente de las fases así como
contribuirá fundamentalmente en la identificación y proyección de las condiciones y
factores que aseguren la viabilidad y sostenibilidad técnica y financiera del POT. La
cooperación técnica y financiera internacional tendrá aquí una oportunidad para su
inserción.
Finalmente, la instancia política, liderada por la máxima autoridad, con sus
decisiones y acuerdos con los otros cuerpos políticos y con las otras instancias del
estado que actúan en el ámbito, asegura la viabilidad y sostenibilidad política del Plan
de Ordenamiento Territorial, generando o modificando la normatividad e
institucionalidad existentes para el nuevo ordenamiento territorial.

1.4 Descripción de las fases para la formulación del Plan de

Ordenamiento Territorial
La formulación del plan consta de seis fases: Preparatoria, Diagnóstico, Prospectiva,
Propositiva, e Implementación, Monitoreo y Evaluación.
El diseño de este proceso ha tenido en cuenta las experiencias de ordenamiento
territorial en el país y de otros países de América Latina. Con la finalidad de facilitar
la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, algunos de sus momentos y
resultados se han generalizado para proponer el conjunto articulado de fases a seguir y

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de productos a lograr para que los Plan de Ordenamiento Territorial presentes
componentes similares.
En el Gráfico 01 se ilustra los grandes momentos del cambio en la gestión del
territorio teniendo como instrumento clave al POT.
En el Gráfico 02 se presenta el diagrama del proceso para la formulación del POT. En
él se aprecia la secuencia de fases y operaciones a realizar.
Así mismo, en el Cuadro 01 se describen cada una de ellas y la serie de productos e
insumos que se entrelazan para producir concertadamente el Plan de Ordenamiento
Territorial.

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Gráfico 01:

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Gráfico 02:
DIAGRAMA GENERAL PARA LA METODOLOGIA DE FORMULACION DEL POT

SISTEMA DE INFORMACION
Simulación,
organizaci ón, n,
al macenamiento y sistematización,
almacenamiento y
Presentación de Presentaci ón de
información
informaci ón

ZEE Escenario
Tendencial Aprobación de Normas Consejo Regional
Escenario
Posible
o
p
ui Análisis de Escenario
q Cuencas Deseable
E OPI - UF
el Programación de Inversiones
d
n
ó
i
c mercados
a
z
i
n Ejecución de actividades de
a
g Ordenamiento Territorial
Órganos de Línea
rO Análisis de
Riesgos

Análisis de
Sistemas Urbanos
- Rurales

Prospección
participativa :
Diagnóstico
propuesta de
Participativo
escenarios y análisis
estratégico

PROCESO DE PARTICIPACIONDE LOS ACTORES ECONÓMICOS

, SOCIALES E INSTITUCIONALES

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Cuadro 01: Breve descripción y resultados de las fases para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial.
Fase Descripción Productos
Se ejecutan las operaciones que generarán las condiciones y acuerdos • Decisión, compromiso y orientación política del proceso
necesarios para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de • Equipo Técnico en operación
manera eficiente y eficaz. Ellas son de carácter político- institucional, • Identificación y convocatoria al conjunto de actores
Preparatoria técnico, político-social y logístico, de tal forma que la secuencia de • Logística asegurada
fases se ejecute sin inconvenientes. • Inicio de los dos soportes de la formulación del POT
o Sistema de información
o Proceso de participación ciudadana
Se obtiene la información y los conocimientos acerca del territorio en Se elabora sobre la base de la Zonificación Ecológica Económica además
sus múltiples dimensiones (físico-biológica, ecológico-ambiental, permitirá la revisión de
económica, social, cultural, política, etc.), cuyo análisis y síntesis • Contenidos y conclusiones de los siguientes estudios del diagnóstico
servirán para la generación de escenarios y el análisis estratégico integrado
Diagnóstico consiguiente. Insumos que proporcionan los contenidos y orientaciones o Análisis de Cuencas
integrado para la propuesta del POT. o Análisis de las dinámicas económico-productivas.
o Análisis de Riesgos y Vulnerabilidad
o Análisis de Sistemas Urbano-Rurales
• Síntesis de la situación actual del territorio (Modelo Actual del
Territorio).
Partiendo del escenario tendencial – obtenido del diagnóstico - se lleva • Escenarios de futuro construidos (tendencial, probable, posible)
a cabo el análisis prospectivo para diseñar los otros futuros escenarios • Escenario Posible Seleccionado y formulación de su Imagen
Prospectiva y seleccionar el posible. Luego se realiza el análisis estratégico del Objetivo.
territorio para esbozar los cambios e innovaciones para plasmarlo y • Análisis estratégico del territorio
que darán lugar al plan de ordenamiento propiamente dicho.
Se recogen los resultados del diagnóstico y de la prospección • Imagen – objetivo del escenario posible.
estratégica y con ellos se generan las propuestas de (re) ordenamiento, • Ejes y objetivos estratégicos
dirigidas a plasmar el Escenario Posible. Para ello, se esboza la imagen • Políticas de ordenamiento territorial:
Propositiva y de objetivo y se realiza el análisis estratégico del territorio, identificando o Políticas de Usos
Aprobación los ejes y objetivos estratégicos para alcanzarla. Estos luego son o Políticas de Ocupación
formulados con un mayor nivel de operacionalización, constituyéndose • POT aprobado mediante Ordenanza Regional
en los instrumentos indispensables para la ejecución del POT. • Instrumentos:
o Normativos

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 o De intervención en el territorio (Proyectos y Actividades)
o De gestión
Se inicia luego de la aprobación de la propuesta del POT. Para su • Procesos de gestión, inversión y administración de los instrumentos
operacionalización, se tendrá aprobadas las normas al igual que los del POT
proyectos necesarios, que serán entregados a los órganos de línea
Implementación correspondientes para su aplicación. Los trámites técnico –
burocráticos de inversión y gasto deben ser simplificados. Y por
último, se tendrá expedito el sistema de indicadores diseñado para el
seguimiento del POT.
Paralelamente a las operaciones de implementación del Plan, se pondrá • Sistema de monitoreo y evaluación del cumplimiento e impacto del
en acción el Sistema de Monitoreo y Evaluación, que tendrá, también, POT
Monitoreo y
un carácter participativo. Ese sistema incluye las formas de producción
Evaluación
de la información necesaria para el monitoreo y evaluación de los
avances y resultados en la implementación del plan

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 1.5 Condicionantes especiales para el Ordenamiento Territorial

1.5.1 El Cambio Climático:

El Cambio Climático, se ha convertido en un peligro actual para el planeta y
particularmente para nuestro país. Los riesgos que trae consigo para la vida humana y la
biósfera en general se hacen presentes a lo largo y ancho del territorio, aunque de modo
desigual, de acuerdo a la localización geográfica de los ámbitos.
El aumento de temperatura y de las precipitaciones viene afectando las zonas de mayor
vulnerabilidad ecológica al igual que las sequías. No es su novedad lo que convoca la
atención, sino la ruptura de los ciclos y de las magnitudes promedios lo que genera alarma
e incertidumbre. Frente a esos riesgos nuestras vulnerabilidades, de diverso tipo, aún son
muy grandes.
El Plan de Ordenamiento Territorial deberá, al igual que en el caso de los conflictos, ser
una oportunidad para tomar conciencia de este cambio en las condiciones básicas de vida y
actuar proactivamente para adecuar los usos y la ocupación del territorio a semejante reto.
En ese marco, en el país existen dos componentes territoriales que demandan un
tratamiento especial por el estatus y la normatividad específica que poseen.

1.5.2 Territorios de las Comunidades Campesinas y Nativas

El carácter especial de las comunidades campesinas y nativas por el estatus y el tratamiento
de sus territorios en la Constitución y las normas correspondientes, exige del Plan de
Ordenamiento Territorial que se reconozca ese carácter y se generen las propuestas en
concordancia con ello.
En la Fase Preparatoria. En esta y en las demás se las considerarán como unidades
territoriales autónomas, por lo tanto:
• Se desarrollará un vínculo entre la instancia política del ámbito que ejecuta el Plan
de Ordenamiento Territorial y los representantes políticos y técnicos de esas
comunidades.
• Se establecerán vínculos de trabajo coordinado con las instituciones y
organizaciones que actúan en estos territorios.
• Se establecerán procedimientos organizacionales y logísticos que permitan la
ejecución de actividades específicas con la población de estos territorios.
• Respecto de los pueblos no contactados se actuará en concordancia con ese estatus.
En la Fase de Diagnóstico se considerarán los siguientes temas adicionales:
• El territorio, ocupación y formas de usos, en el marco de la cosmovisión y modo
de vida comunal – campesina o nativa – y de los pueblos indígenas.
• Organización (ordenamiento) comunal / nativa del territorio
• Intercambio comercial entre estos territorios y los mercados circundantes
En la Fase Propositiva, en el momento de la formulación de políticas se debe considerar
que sean culturalmente pertinentes:
En cuanto a políticas de uso:

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 • En el caso que las comunidades/pueblos indígenas opten por usos que puedan
establecer conflictos con usos circundantes, se debe generar una zona de
amortiguamiento entre los usos dentro / fuera de estos territorios.
• Ordenamiento de estos territorios considerando el uso o los usos que
originariamente fueran establecidos.
En cuanto a políticas de ocupación:
• Los servicios deberán considerar el grado de articulación de estos territorios con los
sistemas circundantes, cuidando la pertinencia cultural de los mismos.
• Los proyectos de infraestructura deberán tener un estudio de impacto ambiental y
socio-cultural dentro de estos territorios

1.5.3 Territorios pertenecientes a Áreas Protegidas

Los Planes de Ordenamiento Territorial deberán considerar el carácter reservado y de
protección de estas áreas, por ello:
En la Fase Preparatoria se considerarán estos territorios como unidades de tratamiento
especial, por lo tanto:
• Se establecerán vínculos de labor coordinada con las instituciones que estén
actuando en el interior de estos territorios.
• Se establecerán procedimientos organizacionales y logísticos que permitan el
adecuado recojo de información en estas áreas.
En la Fase de Diagnóstico, estás áreas tendrán un especial énfasis en la Zonificación
Ecológica Económica.
En la Fase Propositiva, en el momento de la formulación de políticas se debe considerar:
En cuanto a políticas de uso:
• Los usos normativos de acuerdo a las normas aplicables a las áreas protegidas y la
tendencia de uso establecida.
En cuanto a políticas de ocupación:
• Los servicios deberán considerar el grado de articulación de estos territorios con los
sistemas circundantes.
• Evitar que la infraestructura y equipamiento tenga un impacto que afecte
significativamente a estas áreas.

1.6 Ámbitos de aplicación de esta guía

La presente Guía reconoce diferentes ámbitos de aplicación. El ámbito de un Plan de
Ordenamiento Territorial podría ser uno de los tipos que a continuación se presentan o una
combinación de los mismos.

1.6.1 Según la división político-administrativa

Inter departamental: Cuando el ámbito del Plan de Ordenamiento Territorial abarque las
jurisdicciones político-administrativos de dos o más gobiernos regionales que en la
actualidad corresponden a los departamentos, salvo en el caso de la Provincia

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Constitucional del Callao. En el momento que se constituyan las regiones propiamente
dichas – vía integración de dos o más departamentos – este ámbito será denominado
Regional.
En términos operativos, la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial requiere de
un espacio de coordinación técnico–político entre los gobiernos regionales asociados
establecida en la Fase Preparatoria, habiendo sido hechas las consultas necesarias a las
instancias de concertación existentes, como los CCR1 y los CCL2 y/o a otras formas
organizativas legítimas existentes en el ámbito. En ese marco, las propuestas deben
establecer claramente cuáles son las responsabilidades en la dación de las normas y en la
ejecución de actividades y proyectos. Las Juntas de Coordinación Interregional, las
Regionales Piloto o las Mancomunidades existentes podrán promover y/o facilitar esa
coordinación.
Interprovincial: Cuando el ámbito del Plan de Ordenamiento Territorial abarque todas o
algunas provincias de un departamento (región). Si comprendiera el conjunto de las
provincias, se le denominaría “departamental” de manera apropiada y no “regional” como
suele hacerse.
En la actualidad, es el tipo de ámbito que se ha tomado como modelo para la realización de
esta Guía; en la medida que existe un solo ente de gestión: el gobierno regional por su
función de autoridad política y administración integrada del territorio. Este tendrá que
coordinar, para ese fin, con los gobiernos provinciales de su ámbito.

1.6.2 Según el criterio de Cuencas

Cuando el ámbito del Plan de Ordenamiento Territorial abarca una cuenca o una porción
de la misma. Se deberá tomar en cuenta lo siguiente:
Existen diferentes conceptos de cuenca, como unidad territorial generada por una red
hidrográfica natural, de carácter continuo o intermitente, así mismo considera los procesos
sociales y económicos sobre ella3.
El territorio que configura y organiza una cuenca no necesariamente coincide con los
ámbitos político- administrativos ya definidos por el estado, lo que no debe significar
obstáculos para el Plan de Ordenamiento Territorial. Los conflictos que puedan existir
deben ser tratados de acuerdo a lo señalado en esta Guía.
En caso que un Plan de Ordenamiento Territorial abarque sólo parte de una cuenca, deberá
considerarse la dinámica de actuación de las cadenas bióticas y productivas existentes en la
cuenca, que usualmente sobrepasan el ámbito geográfico original de aplicación del POT.
En caso que se aplique sobre la totalidad de una cuenca, el Plan de Ordenamiento
Territorial desarrollará una propuesta sistémica de tratamiento del medio biótico y socio
económico; sin embargo enfrentará dificultades por la multiplicidad de los órganos de
gestión, en este caso se podrá crear una instancia de concertación entre los gobiernos
regionales para la gestión del POT.

1
Consejo de Concertación Regional (CCR), Según establece el artículo 191° de la Constitución y el artículo 3° de la Ley N° 27902 que
modifica la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
2
Consejo de coordinación Local (CCL), La Ley Orgánica de Municipalidades - Ley 27972, incorpora al Consejo de Coordinación Local
(CCL) -tanto a nivel provincial como distrital- como parte de la estructura básica de los Gobiernos Locales.
3
MORENO, Alonso y RENNER, Isabel; Editores, “Gestión Integral de Cuencas”, Centro Internacional de la Papa - Lima 2007.

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Subcuenca: Cuando el ámbito del Plan de Ordenamiento Territorial es una porción de la
cuenca formada por un ramal de cursos de agua que terminan en un lago o en un encuentro
de ríos. En este caso se cumplen los mismos preceptos.
Multicuencas: Cuando el ámbito del Plan de Ordenamiento Territorial abarca más de una
cuenca. En términos biofísicos el Plan de Ordenamiento Territorial tendrá que desarrollar
estrategias de manejo de las cadenas bióticas y productivas o de porciones de ellas, que
puedan desarrollarse en el ámbito del POT. Así mismo, hay que considerar las disímiles
dinámicas de las porciones del territorio que es ámbito del Plan de Ordenamiento
Territorial, asentadas en cuencas diferentes.

1.6.3 Ámbitos especiales

Los ámbitos que puede abarcar un Plan de Ordenamiento Territorial pueden incluir
territorios con características especiales como las zonas de frontera y los medios marinos.
Zonas de Frontera: La formulación de un Plan de Ordenamiento Territorial en un ámbito
de este tipo debe tener consideraciones concernientes a la defensa nacional, que se
plasmarán en el adecuado diseño de o incidencia en los sistemas de infraestructura y
equipamiento4.
5
En estos ámbitos, el sector Defensa y el Ministerio de Relaciones Exteriores son
participantes indispensables en el desarrollo del POT.
Zonas Marino Costera: Debe considerarse la usual vulnerabilidad de estas zonas; por
ejemplo, la caracterización del medio biofísico considerará la particularidad del medio
marino; así mismo las características del medio socio económico y de las otras actividades
humanas que impacten en los recursos marinos y en los usos de ellas.
Por ello, el análisis comprenderá a las unidades ecológico-económicas identificadas en el
mar; y deberá verse reflejado con propuestas específicas.

Alerta Metodológica sobre la Diversidad de los Ámbitos y Contextos de los Planes de Ordenamiento
Territorial
La aplicación de esta Guía, tendrá siempre presente que los Planes de Ordenamiento Territorial deben de
responder de modo específico a las determinaciones y condicionantes (naturales e histórico-culturales) que
son muy heterogéneos en los ámbitos y entornos de diferentes escala (macro-regional, nacional, continental y
global) en los que actuarán. Tanto en las costa, sierra y selva como en el norte, centro o sur de ellas, los
ámbitos y los actores del Plan de Ordenamiento Territorial son diversos y presentan desiguales niveles de
urbanización y desarrollo humano, incluso su articulación a Lima Metropolitana y a los mercados externos
marcan significativas variaciones que deben ser tomadas en cuenta,
Por otra parte, en los casos que existan conflictos de diversa índole entre los ámbitos del Plan de
Ordenamiento Territorial, como los ambientales y/o limítrofes, es indispensable acordar, si es posible desde
la fase preparatoria, su reconocimiento y manejo en las instancias correspondientes. El proceso de
Ordenamiento Territorial, desde la etapa de formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, debe ser
asumido por las partes como una oportunidad para su manejo pacífico orientado a su solución definitiva.

4
Ver más adelante: 3.1.5 Análisis de los Sistemas Urbanos y Rurales
5
Ver propuesta de Regiones Fronterizas

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2.0 Fase Preparatoria

2.1 Decisión y orientación política concertada del proceso

El proceso de elaboración concertada del Plan de Ordenamiento Territorial requiere y
genera, a su vez, un clima y una dinámica predominantemente político-social, que proviene
del carácter eminentemente político de la gestión de los territorios.
El liderazgo democrático de la autoridad política del ámbito del Plan de Ordenamiento
Territorial promoverá el consenso político y social que requiere este proceso. Ello será
alcanzado a través de diversas formas de participación y concertación con la
institucionalidad estatal nacional., regional y local así como con las organizaciones
privadas y comunitarias presentes en el ámbito respectivo. De este modo, el proceso
asegura el mayor conocimiento sobre las iniciativas y los proyectos en curso y elaboración
de los diversos actores involucrados.

2.2 Conformación del Equipo Técnico

El equipo técnico debe responder con suficiencia a las competencias y funciones que se
requieren para formular el POT. Su composición atenderá a las particulares características
de cada ámbito.
Las funciones a cumplir son:
• Concepción, y gestión del proceso de Ordenamiento Territorial y la formulación del
Plan de Ordenamiento Territorial respectivo.
• Concepción y gestión del sistema de información
• Concepción y gestión de la participación ciudadana.
• Estudios biofísicos y socio económicos
• Estudios de riesgos y vulnerabilidad
• Estudios de cuencas
• Análisis de las dinámicas económico-productivas y acceso a los mercados
• Análisis de los sistemas urbano-rurales.

2.3 Organización de la Participación de los actores sociales y

económicos
Impulsar y liderar la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial no significa que
solamente las autoridades políticas, los funcionarios y los profesionales asuman las
responsabilidades y compromisos implicados y desencadenados por este proceso. Desde el
estado se ha instalado diversos espacios y mecanismos participativos de diversos actores
sociales en los asuntos públicos (control o vigilancia ciudadana de programas sociales,
rendición de cuentas y revocatoria de autoridades elegidas, participación en los planes de
desarrollo y en los presupuestos regionales y locales).
Así mismo, se constata la presencia de organizaciones y movilizaciones sociales para abrir
nuevos espacios de participación en el sistema de toma de decisiones de los gobiernos
regionales y locales. Aquellos que tienen que ver con el uso y ocupación de los territorios
son, precisamente, los que han tenido y mantienen una dinámica creciente en la actualidad.

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En ese marco, la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial debe ser la oportunidad
de consolidar esas tendencias de articulación concertada de actores públicos, privados y
comunitarios. Para ello, se tomará en cuenta los espacios de participación existentes, como
los CCR y CCL, o, si no existieran, se deberá fomentarlos esos u otros que sean acordados
por consenso con pleno respeto a las determinaciones de los propios actores y sus
organizaciones de base.
Atendiendo a las particularidades de los ámbitos del Plan de Ordenamiento Territorial, se
utilizarán diversos medios tanto para la identificación y caracterización de los diversos
actores como para su convocatoria y actuación en los espacios de participación
considerados necesarios. Algunos de esos medios son:
• Directorio de Actores
• Mapa de Actores
• Espacios y mecanismos de consulta y participación para el Plan de Ordenamiento
Territorial en particular,

2.4 Organización del Sistema de Información

La información que dará soporte a la realización de cada una de las fases y a la toma de
decisiones del Plan de Ordenamiento Territorial, será resultado de un sistema que facilite y
organice su recolección, almacenamiento, procesamiento y presentación de la forma en que
ella sea requerida.
Los datos para las sucesivas fases del Plan de Ordenamiento Territorial son: cuantitativos,
cualitativos y geoespaciales.
Cabe señalar que en el caso de los datos geoespaciales, existen variadas iniciativas para su
normalización, estandarizando, producción y tratamiento a nivel nacional6.

3.0 Fase de Diagnostico Integrado

Esta fase comprende: a) diagnostico integral del territorio y su entorno y b) identificación
de las tendencias positivas y negativas, que servirán para la construcción de un escenario
futuro tendencial.

3.1 Diagnostico Integral

3.1.1 Zonificación Ecológica Económica

Es el instrumento técnico base para el ordenamiento territorial definido como “un proceso
dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un
territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones con
criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y culturales”7.

6
La CC-IDEP (Comité Coordinador de la Infraestructura de datos especiales), dependiente de la Oficina de
Gobierno Electrónico e Informática de la PCM, es responsable de esta tarea.
7
Reglamento de Zonificación Ecológica Económica aprobado por D.S. N°087-2004-PCM

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El proceso de formulación de la ZEE está normado, su inclusión en la formulación del
Plan de Ordenamiento Territorial se justifica por el especial énfasis requerido en el análisis
del medio biofísico y de las características socio-económicas existentes en el territorio.
El producto final de la ZEE es el siguiente:

P 01 Potencialidades y limitaciones del territorio.

3.1.2 Identificación de las condicionantes de la Cuenca

En primer lugar, se debe de tener en cuenta los diferentes tipos de cuencas existentes en las
regiones naturales del país. La cuenca y sub cuencas de la Amazonía tienen una
conformación y un funcionamiento muy diferentes a las transversales serrano-costeras o a
las longitudinales de los valles interandinos. Esa variedad ha dado lugar a diversos
sistemas socio-culturales de ocupación, adaptación, aprovechamiento y transformación del
territorio y sus recursos. Su consideración como unidad de gestión es un aporte para el
Ordenamiento Territorial por su servicio ambiental en la conservación de los sistemas
ecológicos.
Sin embargo, en la mayoría de los casos las cuencas no corresponden a las
circunscripciones político-administrativas del país, es decir, los procesos bióticos y socio
económicos de las cuencas, sobrepasan a los límites establecidos, que en su mayor parte se
encuentran en disputa. Por ello, su modo de inserción en los Plan de Ordenamiento
Territorial requiere de coordinaciones inter gubernamentales para gestionar esta unidad
funcional territorial de modo integrado o, por lo menos, articulado en el marco de la
asociatividad interregional, interdepartamental, interprovincial o interdistrital.
Finalmente, se vislumbra un nuevo estatus en el ordenamiento del territorio que las
cuencas ocuparán a raíz de las funciones que desempeñarán la Autoridad Nacional del
Agua, las autoridades locales y los consejos de cuencas, que la inminente Ley de Recursos
Hídricos les otorgará. El Plan de Cuenca será el instrumento de gestión a concertar con el
POT. Hasta que ellos se formulen, se recomienda incluir en todos los estudios el criterio de
cuenca aquí planteado.
El producto final del análisis de Cuencas es el siguiente:
P 02 Identificación de oportunidades y fortalezas que ofrece la cuenca al
ámbito correspondiente.

3.1.3 Caracterización de las dinámicas económico-productivas y del

acceso al mercado
En esta parte se definen cuáles son las demandas de los mercados nacionales, regionales y
globales sobre el territorio, cuáles son las posibilidades de los productos del territorio
dentro de ese mercado y que tan competitivo es el territorio en función de esto. El producto
de esta operación es la identificación de cadenas de valor, diseñadas desde la demanda
externa hacia los recursos y procesos internos, sin descuidar la producción destinada a la
seguridad/soberanía alimentaria.
A partir de las condiciones de la demanda y de la competitividad del territorio se diseñan
las cadenas de valor. Por ello el producto de la caracterización del acceso al mercado es:
P 03 Identificación de las cadenas de valor

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Es necesario recalcar que estas cadenas de valor corresponden a la disponibilidad de
capital, tecnología e información de mercados, accesible en el momento del estudio.
Situación que pudiera cambiar ante el acceso a nuevos mercados, la aparición de nuevos
procesos tecnológicos o volúmenes de capital no considerados en un primer momento.

Cadena de Valor
Una cadena de valor completa, abarca toda la logística desde el cliente al proveedor (y en ese
sentido, partiendo del cliente y terminando en el productor). De este modo, al revisarse todos los
aspectos de la cadena se optimizan los procesos empresariales y se controla la gestión del flujo de
mercancías e información entre proveedores, minoristas y consumidores finales.
En el caso particular de los Plan de Ordenamiento Territorial, el ensayo de identificarla permite
sincerar la factibilidad real de ver capitalizadas las potencialidades reveladas en la fase de
diagnostico.
Por ejemplo, si la principal vocación productiva está relacionada con la producción de palmito, es
necesario analizar si: existe mercado interno o externo que de soporte a su consumo, que existan
vías de acceso que permitan transportar los mismos desde sus lugares de extracción y/o
transformación, que los sobrecostos relacionados con los fletes, le permitan alcanzar precios
competitivos en sus lugares de venta. La identificación de problemáticas en la cadena, es también
una fuente de generación de ideas de proyectos que se sumaran a todos los que se propongan en la
“Formulación de Instrumentos de Intervención”.

3.1.4 Análisis de Riesgos

Este momento está dedicado al análisis de los riesgos presentes en el territorio, entendido
como la conjunción de la eventualidad de las variadas amenazas o peligros propios del
ámbito, y la situación de vulnerabilidad que afecta a los sistemas de servicios e
infraestructura, incluyendo a las ciudades8. En el caso de la amenaza sísmica, las
experiencias van demostrando que la escala a utilizar en los estudios debe ser la
microzonificación
El producto final del análisis de riesgos es:
P 04 Restricciones de uso del territorio, según el tipo de ocupación y las
formas de uso del mismo

3.1.5 Análisis de los sistemas urbano - rurales

Esta se dedica al análisis de los sistemas de asentamientos humanos, sea en el medio
urbano o en el rural, que en muchos casos van configurando un continuo (agro-urbano) al
igual que la demanda y la oferta de los equipamientos e infraestructura de servicios.
El producto final del análisis de los sistemas urbano – rurales es:
P 05 Dinámica de crecimiento urbano (demandad de servicios urbanos) y
dimensionamiento de zonas de expansión
El ordenamiento de las ciudades, cuenta con otros instrumentos de gestión que son
necesario compatibilizar en el Plan de Ordenamiento Territorial, en cualquiera de los
ámbitos en que se formule.

8
Ver al respecto: 3.1.5 Análisis de los sistemas urbanos y rurales

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 3.2 Síntesis del diagnóstico: Modelo actual
Esta sección se refiere a la presentación sintetizada de los principales resultados del
diagnóstico, que permitirán construir una representación de las formas actuales de
ocupación y de uso del territorio.

3.2.1 Construcción del Modelo de Territorial Actual

A partir de los resultados y conclusiones del diagnóstico, se elaborará el modelo del
territorio actual, reconstruyendo la complejidad de sus componentes y sus interrelaciones.
Se presentará la información descriptiva y explicativa en forma de estadísticas, gráficos e
imágenes, acompañada de la cartografía correspondiente (mapas temáticos y de síntesis).
En ese modelo, se identifican las tendencias positivas y negativas, las cuales jugarán un
papel relevante en el análisis prospectivo.
Se toma como insumos: P01, P02, P03, P04 y P05; para realizar el producto de la síntesis
del diagnóstico:
P 06 Modelo territorial Actual

3.2.2 Validación de la Visión de Desarrollo

Contando con los resultados del diagnóstico integrado, se evalúa, actualiza y revalida la
Visión de Desarrollo que debe provenir del Plan de Desarrollo Concertado. En el caso que
este no exista o sea solo un documento de conocimiento o aceptación restringida, la Visión
consignada deberá de ser revisada y validada de modo participativo.
Esta visión es la que orienta la propuesta, constituye una apuesta colectiva por una
situación futura deseada, ideal, pero posible de ser alcanzada en el plazo consignado. Así
mismo esta visión generará demandas de uso y ocupación del territorio.
El producto de este momento es:
P 07 Visión de Desarrollo validada y actualizada

4.0 Fase Prospectiva

Este análisis concilia el pronóstico de la evolución de la realidad, de sus tendencias, con la
intención planificada de implantar gradualmente un nuevo orden territorial con base a una
visión compartida de futuro. Implica la construcción simulada de diversos escenarios
futuros: Tendencial o Probable, Deseable y Posible. Contingentemente se formularán
escenarios alternativos.
Los insumos para esos ejercicios son: el diagnóstico, las tendencias negativas y positivas,
la visión de futuro, y las propuestas y apuestas concertadas de los actores a partir del
análisis estratégico del territorio. Este dará lugar al diseño de ejes y objetivos estratégicos
que serán operacionalizados dando lugar a la fase propositiva del POT.
La visión de futuro, como se indicó, se recoge del Plan de Desarrollo Concertado regional,
la cual se revisa y valida en talleres públicos. Es la dirección política del desarrollo del
territorio y guía la generación de la propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial

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 4.1 Construcción y análisis de escenarios
Se procede a la construcción de los escenarios futuros, que debe concluir con el Escenario
Posible, que tendrá en el Plan de Ordenamiento Territorial su instrumento operador.
Como se advirtió, en el ejercicio laborioso de construcción de esos escenarios, el rol de los
actores económicos y sociales es decisivo. Sin embargo, se requiere de ellos la mayor
capacidad e intencionalidad de concertación en el diseño de objetivos comunes a partir de
la diversidad y desigualdad de sus necesidades, intereses y expectativas. El equipo técnico
facilita esos acuerdos y negociaciones.

4.1.1 Construir y analizar el Escenario Tendencial

A partir del modelo territorial actual y de los análisis efectuados en el diagnóstico, se
construye el escenario tendencial. En él se hará referencia a las tendencias negativas y
positivas inscritas en el territorio, que jugarán roles obstaculizadores o propiciadores, en
cada caso, en la construcción del escenario deseable y finalmente del escenario posible.
Implica el análisis de cómo esas tendencias pueden generar diversos escenarios
alternativos futuros, algunos de mayor probabilidad que otros.
Este escenario debe ser formulado tanto en forma descriptiva como gráfica (mapas).

4.1.2 Construir y analizar el Escenario Deseable

El escenario deseable es el ordenamiento que se desprende directamente de la visión se
futuro; el que reúne las características ideales para que ella se plasme plenamente en el
territorio.
El escenario deseable debe ser descrito tanto de forma textual como gráfica (mapas).

4.1.3 Construir y analizar el Escenario Posible

El escenario posible resulta del contraste entre el escenario deseable y el tendencial o
probable. Para ello se toma en cuenta las tendencias positivas que favorezcan hacer
realidad los componentes de mayor viabilidad y sostenibilidad del escenario deseable,
configurando de esa manera parte del componente innovador del escenario posible. Los
nuevos componentes, rompiendo con las tendencias negativas o inercias de procesos que se
juzgan indeseables, es otra vertiente para este escenario. Igualmente, la solución de los
problemas y de los conflictos deberán ser fuente de los otros cambios a generar para hacer
realidad este escenario, Todo ello, ha de permitir los cambios y las innovaciones que
trasformen el territorio, instaurando gradualmente un nuevo ordenamiento.
La construcción de este escenario se realiza por aproximaciones, a partir del análisis
estratégico del territorio y los énfasis o apuestas que el conjunto de actores y el equipo
técnico lleguen a concertar.
El escenario posible debe ser consensuado y legitimado en diversos espacios y diversas
modalidades, ya que este debe ser internalizado en el imaginario público, privado y
comunitario, pues será la hoja de ruta en que constituirá el Plan de Ordenamiento
Territorial para la ocupación y uso del territorio
El producto de esta parte es:
P 08 Construcción de un escenario posible.

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 4.2 Análisis estratégico del territorio para el Escenario Posible
Una vez construido el escenario posible, se aplicará al territorio un análisis estratégico,
para obtener un primer nivel de operatividad de la propuesta que conlleva el escenario
posible.
El análisis FODA es el que más se ha difundido en el país, aunque se puede utilizar otra
técnica para el mismo fin. Se aplica al territorio, focalizando los factores de éxito para
plasmar el Escenario Posible – Fortalezas y Oportunidades - y los factores de fracaso –
Debilidades y Amenazas. Teniendo en cuenta su localización dentro el territorio a ordenar:
las Fortalezas (F) y las Debilidades (D) se encuentran dentro y las Amenazas (A) y las
Oportunidades (O) fuera de él.
A partir del análisis estratégico de las interrelaciones de esos factores se identifican los ejes
estratégicos, entendidos como caminos que conducen al escenario posible Es decir,
considerándolos como una manera de actuar sobre porciones de territorio superando las
actuaciones sectoriales. Es decir, los ejes estratégicos tienen un anclaje territorial que
demandan una intervención compleja de diversos sectores, tanto públicos, como privados y
comunitarios.
Tomando como insumos el P07 y el P08, se efectúa el Análisis Estratégico del territorio, el
producto del mismo es:
P 09 Definición de Ejes Estratégicos y formulación de los Objetivos
Estratégicos

5 Fase Propositiva y de Aprobación

5.1 Lineamientos de la propuesta

Este consiste en la generación de los principios rectores que orientan y definen la
propuesta.
5.1.1 Redacción de la Visión de Desarrollo
Se recoge de 3.2.2 Validación de la Visión de Desarrollo el P07 se traslada a este punto
como inicio de la propuesta, dirigiendo el desarrollo de la misma

5.1.2 Formulación de los objetivos estratégicos por eje

Se recoge de 4.2 Análisis Estratégico del territorio para el escenario posible, los Ejes
Estratégicos y Objetivos Estratégicos por Eje, el P09 se traslada a este punto como las
actuaciones y situaciones deseadas pero posibles que dirigirán las propuestas y sus
instrumentos.

5.1.3 Definición de las políticas

Las políticas definen los cursos de acción para llegar a los objetivos, son una guía para la
operativización del Plan de Ordenamiento Territorial, orientan el diseño y el uso de los
instrumentos de intervención en función de la imagen objetivo.

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 5.1.3.1 Formular las políticas del Uso del territorio
Se define la forma de los diferentes usos del territorio, tomando en cuenta las condiciones
y el modo en que ellos se distribuyen en el territorio así como las orientaciones y
prioridades de cada eje y sus respectivos objetivos estratégicos. Para ello se establecerán
los criterios de priorización de usos.

5.1.3.2 Formular las políticas de la Ocupación del territorio

Se define las formas en que se ordenarán las diferentes actividades humanas en el
territorio, considerando las diversas modalidades de ocupación por el sistema de
establecimientos económicos, asentamientos humanos (residencia, tránsito y recreación),
los servicios e infraestructura básica y los de conectividad y transporte.
Se definirá cómo se ordenarán y articularán esas actividades y cuáles serán las prioridades
en cuanto a territorio y sectores para su implementación.

A partir del producto P09 como se realiza el producto de la definición de las políticas:
P 10 Políticas de Uso y Ocupación del territorio

5.2 Instrumentación del Plan de Ordenamiento Territorial

Para hacer efectivas las situaciones planteadas anteriormente se diseñan instrumentos que
puedan efectivizar la propuesta. Para ello se generan normas, proyectos y acciones
destinados a intervenir directamente generando el uso y ocupación ordenada del territorio,
de acuerdo a los lineamientos de la propuesta.

5.2.1 Formulación de los instrumentos normativos

En esta operación se definirán las normas que deben ser generadas para plasmar las
propuestas del Plan de Ordenamiento Territorial o reformas aquellas existentes que puedan
dificultar esa labor.

5.2.1.1 Plan de Uso del Territorio

Es el resultado del análisis de los productos del Diagnóstico Integrado, sobre la base del
producto P01 Zonificación Ecológico Económica y como insumos los restantes productos
del diagnóstico integrado.
El uso y ocupación del territorio es la generación de un instrumento técnico-normativo de
gestión que muestra los usos posibles en el territorio. Considera para su diseño las
demandas poblacionales y sopesa los impactos en el ambiente, la economía y la sociedad.
Tomando como insumos P01, P02, P03, P04, P05 y P06 se tiene como producto el Uso y
Ocupación territorial
P 11 Plan de Uso del Territorio

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 5.2.1.2 Redactar el reglamentos de uso y ocupación del
territorio
Los usos permitidos y las posibilidades de intervención del territorio con una u otra forma
de ocupación del mismo, están normados por el Reglamento de Uso y ocupación del
territorio, el cual establece los criterios y condiciones tanto para el uso como para ja
ocupación del territorio.
El reglamento será aprobado por Ordenanza Regional y su implementación., control y
sanción estarán a cargo de los órganos regionales correspondientes.
Tomando como insumos P01, P02, P03, P04, P05, P06 y P11 se tiene como producto de
este momento:
P 12 Reglamento de Uso y ocupación del territorio

5.2.2 Formulación de los instrumentos de intervención

En esta operación se formularán las propuestas de intervenciones directas sobre el
territorio: los modificaciones en las formas de uso del suelo y la instalación de los procesos
socio – económicos permitidos que han de generar los cambios que permitan llegar a la
imagen objetivo.
Se han dividido los instrumentos en dos partes; una primera corresponde a los proyectos de
inversión, es decir, a la consecución de bienes y servicios nuevos; y una segunda parte a las
acciones y actividades destinadas al funcionamiento o mejora de bienes y servicios ya
existentes, a la cual se ha denominado actividades del gasto operativo9.
5.2.2.1 Formular el Programa de Inversiones Territoriales
Se plantean los proyectos de inversión organizados en programas. Responden a las
necesidades de nuevos servicios o bienes necesarios para el ordenamiento territorial. El
gasto generado en este punto es asumido en los presupuestos como gasto de inversión.
Tomando como insumos P01, P02, P03, P04, P05, P06 y P10 se obtiene como producto:
P 13 Programa de Inversiones Territoriales

5.2.2.2 Formular las Actividades de Ordenamiento Territorial

Aquí se plantean las diversas medidas a ser implementadas por los órganos de línea de los
gobiernos regionales. Responden a las necesidades de mejorar la operación o asegurar el
mantenimiento de bienes y servicios ya existentes. El gasto generado en este punto es
asumido en los presupuestos como gasto operativo.
Tomando como insumos P01, P02, P03, P04, P05, P06 y P10 se tiene como producto de
este momento:
P 14 Actividades de Ordenamiento Territorial

9
Con esto se establece una diferenciación administrativa para ser operados por diferentes órganos de las
administraciones regionales, bajo dinámicas y sistemas burocráticos distintos.

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Acerca de los incentivos Fiscales
El tema de incentivos fiscales y exoneración tributarias debe ser una estrategia a ser
considerada como “invitación a inversiones de capital” que bien podría ser acoplada a
determinados programas o proyectos como un valor agregado de incentivo. Si bien es
cierto, algunas de estas medidas deberán ser gestionadas a través del gobierno central y
toman algo de tiempo implementarlas, existen cientos de historias de “booms” económicos
relacionados a la aplicación de estas medidas, siempre y cuando se haga un estudio que lo
identifique y planifique tanto en tiempo como en su alcance.

5.2.3 Formulación de los instrumentos de gestión

Es el diseño de actividades y procesos destinados a gestionar el POT. Para ello se diseña
un sistema de variables, indicadores y fuentes de información que permitan ir verificando
los cambios generados en el territorio por la aplicación del POT. El diseño del mismo debe
ir aparejado al diseño del órgano encargado de hacer el seguimiento y debe considerar así
mismo los procedimientos necesarios para el recojo de la información.

Tomando como insumos P11, P12, P13 y P14, se obtiene como producto del proceso de
formulación el instrumento de gestión siguiente:
P 15 Sistema de monitoreo y seguimiento del Plan de Ordenamiento
Territorial.

INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES

Los mismos son ciertamente una de las bases del monitoreo de avances de los programas y
proyectos que a su vez constituyen la columna vertebral de la intervención en el territorio.
En consonancia con las propuestas de “análisis de escenarios”, basadas en herramientas
geoespaciales que permiten modelar y simular el territorio de intervención, se propone el uso de
indicadores que puedan acompañar a las lógicas geoespaciales que son propias de este enfoque.
La mayor parte de indicadores de uso común en la actualidad son de naturaleza cualitativa o
cuantitativa, pero que para los propósitos del Plan de Ordenamiento Territorial carecen o son
pobres en describir las especiales características de los indicadores, tanto biofísicos como socio-
económicos. Por eso, se propone el diseño y uso de “indicadores espaciales”, cuyo monitoreo y
dimensionamiento sea realizado mediante software SIG. Este permite verificar que la intervención
no solo esta produciendo los resultados esperados a nivel cuantitativo y cualitativo, sino que estos
resultados están sucediendo en los lugares indicados.
En los proyectos de intervención del medio bio-físico, está generalizado el uso de indicadores de
naturaleza espacial (uso de mapas para mostrar áreas de influencia), pero no en las intervenciones
sobre el medio socio-económico. Sin embargo, también los indicadores de este medio son
altamente factibles de ser modeladas, con la ayuda de los software SIG raster que en algunos casos
incluyen herramientas que permiten realizar”regresiones espaciales”. Estas recrean y construyen
todo un modelo del territorio basado en las típicas y tradicionales encuestas socio-económicas,
mediante la adición de la variable “posición geográfica del lugar encuestado”, que en la actualidad
es de fácil medición mediante GPS navegadores.
Esta ultima alternativa de análisis no es de fácil implementación debido a la exigencia de personal
altamente calificado en temas SIG y con amplia experiencia en el modelado de este tipo de
contextos en el marco de proyectos de desarrollo.

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 5.3 Aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial
Este proceso aprueba legalmente el Plan de Ordenamiento Territorial, generando el marco
y soporte normativo de la gestión del POT.

5.3.1 Consulta de los resultados

Una vez concluidos los instrumentos del Plan de Ordenamiento Territorial, estos serán
consultados a la población. Mediante este mecanismo se irán afinando o complementado
los mismos. La consulta deberá ser por el tiempo y en las condiciones logísticas necesarias
para asegurar que la población pueda conocer las propuestas del Plan de Ordenamiento
Territorial y los mecanismos de implementación.

5.3.2 Aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial

El Plan de Ordenamiento Territorial es aprobado por Ordenanza Regional y promulgado
por la Presidencia Regional como norma interna de carácter general para el territorio
regional.
La norma aprueba de manera conjunta tanto los Lineamientos de la Propuesta (Visión de
futuro; Ejes Estratégicos; Objetivos Estratégicos; y Políticas de Usos y Ocupación) como
los instrumentos del Plan de Ordenamiento Territorial (Plan de Uso y Ocupación del,
Reglamento de los Planes de Uso y Ocupación del territorio, Programa de Inversiones
Territoriales, las Actividades de Ordenamiento Territorial y el Sistema de Monitoreo y
Seguimiento Plan de Ordenamiento Territorial).

6 Fase de Implementación
Para la implementación del Plan de Ordenamiento Territorial se consideran diferentes
procedimientos necesarios para incluir las propuestas del plan en los planes operativos
institucionales del gobierno regional

6.1 Aprobación de normas

Las propuestas normativas: los Planos de Uso y ocupación del territorio y su reglamento
son aprobados en la Ordenanza Regional que aprueba el Plan de Ordenamiento Territorial,
por lo tanto estos instrumentos ya están listos para su implementación, sin embargo, aún
faltaría la modificación del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del
gobierno regional, para incluir los procedimientos de consulta y aprobación para el uso y
ocupación del territorio por las actividades económicas o de otro tipo; así como la
generación de amonestaciones y sanciones a los usos y ocupaciones no reglamentarias.
6.2 Programación de Inversiones
Los programas y proyectos identificados en el Programa de Inversiones Territoriales serán
asumidos por la unidad formuladora para la respectiva formulación de los estudios de
preinversión; y luego registrados en el Banco de Proyectos por la Oficina de Programación
de Inversiones (OPI).
Es responsabilidad de la Oficina de Programación de Inversiones y del organismo técnico
del gobierno regional, que tenga a cargo la gestión del Plan de Ordenamiento Territorial, la

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programación de los programas y proyectos del Plan de Ordenamiento Territorial en los
presupuestos anuales del gobierno regional.

6.3 Ejecución de actividades de ordenamiento Territorial

Las actividades para la intervención sobre el territorio que no sean consideradas como
inversión sino como gastos operativos, serán asignadas a los respectivos Órganos de Línea
adecuados para su cumplimiento. El organismo técnico del gobierno regional encargado de
la gestión del Plan de Ordenamiento Territorial será el encargado de monitorear la
adecuada ejecución de estas actividades y de la reprogramación necesaria en caso de la
necesidad de adecuación.
Los órganos de línea que sean considerar para esto deberán incluir en su plan anual la
ejecución de estas actividades, para lo cual serán considerados los recursos necesarios.

7 Fase de Monitoreo y Evaluación

El diseño de la propuesta del sistema de monitoreo y evaluación del Plan de Ordenamiento
Territorial es parte de la propuesta, sin embargo corresponde a otra fase, a otra lógica de
acción el monitoreo y evaluación de la implementación del plan. La sexta y última fase del
Plan es el monitoreo y evaluación de la implementación de las normas y actividades del
plan.

7.1 Monitoreo y evaluación de la implementación del Plan de

Ordenamiento Territorial
En el Perú, el territorio alberga actividades muy dinámicas y cambiantes. Los esfuerzos de
Ordenamiento Territorial, incluyendo la preparación de Planes del mismo nombre,
atraviesan innumerables dificultades para implementarse. En muchos casos, debido a
debilidades de previsión incompatibles con intereses políticos. Una opción que contribuye
a que, por ejemplo, los Plan de Ordenamiento Territorial puedan implementarse, es que
estos formen parte de la programación de inversiones de los gobiernos, pero de manera
especial a que exista un o una responsable encargado de hacer un seguimiento permanente
de los procesos de implementación del Plan de Ordenamiento Territorial y provea de
alternativas solución a los ‘usuales cuellos de botella’ que se presentan.
El monitoreo y evaluación (M&E) pueden decir si funcionan o no las actividades del plan
y cómo funcionan. Los administradores de los programas normalmente quieren mostrar
resultados, entender cómo funcionan sus programas y evaluar cómo interactúa con otros
eventos y fuerzas.

El monitoreo es una herramienta de gestión para controlar el avance de los planes de

ordenamiento territorial y sus proyectos en ejecución, según la idea básica de comparar
su desempeño efectivo con los planes, y medir los resultados reales en función de lo
previsto.

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 7.2 Implementación de un espacio de intercambio y aprendizaje de
las experiencias de Ordenamiento Territorial
Las debilidades de enfoque integral en el manejo del territorio sumado a las complejidades
de los distintos sistemas productivos que manejan las empresas y las comunidades en los
variados territorios de una cuenca o ecorregión, se evidencian en la problemática del
manejo de los recursos naturales, la pérdida de tierras cultivables en laderas, el sobre-
pastoreo permanente, la pérdida acelerada de la biodiversidad, la erosión de los
conocimientos y tecnologías andinas, y la debilidad de la organización y gestión campesina
o de las PYMES y MYPES.
Estos son factores que inciden negativamente en el desarrollo de los más pobres, la
seguridad alimentaria, la superación de la pobreza crónica y la posibilidad de manejar y
conservar el medio ambiente en forma sostenible para las generaciones futuras. Asuntos, a
los que un Plan de Ordenamiento Territorial debe contribuir a superar.
Es necesario que las intervenciones de instituciones y proyectos se orienten en función de
un enfoque sistémico que comprenda la gestión integrada de los espacios, cuyos recursos
son usados y transados entre grupos productores de diversa índole, así como por
autoridades, tomadores de decisiones y otros gestores, entre ellos, los responsables de
hacer ordenamiento territorial. Esta gestión se debe construir sobre la base de la
participación e interacción de los diferentes usuarios y actores del territorio, bajo nuevas
modalidades organizativas de concertación y negociación. Los planes de ordenamiento
territorial deben enfocar esta necesidad y perspectiva.
Es estratégico iniciar un proceso de articulación y generación de condiciones con diversas
comunidades y otros actores para fortalecer y rescatar conocimientos y experiencias que
ayuden a mejorar o instaurar políticas en el manejo ambiental y de los recursos naturales,
la gestión de agua, la conservación de la agro-biodiversidad, la seguridad alimentaria, la
incidencia en políticas, la construcción y el fortalecimiento de plataformas, el rescate del
conocimiento tradicional y la articulación a mercados.
El aprendizaje-incidencia es entendido como aquel tipo de aprendizaje orientado a la
influencia o mejora en la toma de decisiones y la formulación de políticas. El carácter de
recíproco se refiere a que el aprendizaje-incidencia entendido como aquel orientado a la
influencia o mejora en la toma de decisiones y la formulación de políticas, pueda
efectivamente afectar políticas, no solo aquellas públicas, sino también aquellas de tipo
informal o consuetudinarias, además también de incentivar mejoras sostenibles en sistemas
bioculturales. Mientras el carácter de intercultural alude a la interacción entre distintas
bioculturas que mejoren con estos procesos de aprendizaje-incidencia.

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Gráfico 03: Alternativas de redes de evaluación y aprendizaje

Los espacios de intercambio y aprendizaje de Plan de Ordenamiento Territorial en el sector

público que se pueden generar deben tener dos niveles: i) Espacio de generación de
políticas nacionales-regionales y ii) Espacio de articulación de políticas de Ordenamiento
Territorial y aprendizaje interinstitucional.
Por ello se propone en esta Guía que el MINAM, organice dos espacios de intercambio y
aprendizaje del Ordenamiento Territorial, que incluya por un lado a los gobiernos
regionales y autoridades de cuenca, y por el otro, municipalidades provinciales y
distritales. De considerarlo conveniente, las entidades públicas pueden incorporar
organizaciones empresariales, ONG’s o comunidades organizadas
De esta manera el MINAM, conformaría un Consejo de Formulación de Políticas de OT
nacionales y regionales, y luego, para cada territorio microregional se conformaría un
Consejo de Articulación de Políticas y Aprendizaje de OT, conformado por el MINAM,
representantes de gobiernos regionales de cada macroregión, y representantes de
municipalidades provinciales y distritales.

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