Informe Líneas Estratégicas 14062017

UNIDAD
VÍAS Y TRANSPORTE
UNIDAD AGUA Y SANEAMIENTO
Intendencia de Montevideo Plan Director de Saneamiento y

Drenaje
Informe Líneas Estratégicas
Junio 2017
Este documento ha sido editado para ser impreso
doble faz. Las hojas en blanco se han interpuesto
para respetar la numeración del estilo de edición.


Junio 2017

Índice

Informe Líneas Estratégicas ............................................................................ 1
1. Introducción y alcance del informe ............................................... 11
2. Problemáticas identificadas en la etapa de Línea Base y Diagnóstico
13
2.1. Desarrollo urbano .......................................................................... 13
2.1.1. Dinámica poblacional .................................................................. 13
2.1.2. Población localizada en zonas inhabilitadas ............................... 14
2.1.3. Proyectos específicos de desarrollo urbano ............................... 14
2.1.4. Espacios públicos ........................................................................ 15
2.1.5. Localización industrial ................................................................. 16
2.1.6. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área de Desarrollo
Urbano ........................................................................................ 16
2.2. Socio‐economía ............................................................................. 17
2.3. Saneamiento y drenaje .................................................................. 18
2.3.1. Provisión del servicio de saneamiento y drenaje ........................ 18
2.3.2. Funcionamiento de los sistemas de saneamiento y drenaje ...... 20
2.3.3. Operación del sistema de saneamiento y drenaje ...................... 22
2.3.4. Estado y mantenimiento de los activos ...................................... 22
2.3.5. Gestión del riesgo hídrico ........................................................... 23
2.3.6. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área de Saneamiento
y Drenaje ..................................................................................... 25
2.4. Calidad ambiental .......................................................................... 28
2.4.1. Presiones sobre los cursos de agua............................................. 28
2.4.2. Calidad de los cursos de agua ..................................................... 32
2.4.3. Aspectos jurídicos y normativos ................................................. 34
2.4.4. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área de los Recursos
Hídricos ....................................................................................... 36
2.5. Institucional ................................................................................... 37
2.5.1. Dificultades del contexto operativo ............................................ 37
2.5.2. Déficits de capacidad institucional .............................................. 38
2.5.3. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área Institucional39

Plan Director de Saneamiento y Drenaje Urbano de Montevideo IM
Junio/2017 1

2.6. Económico‐financiero ................................................................... 41
2.6.1. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área Económica‐
Financiera ................................................................................... 41
3. Formulación del escenario de desarrollo urbano ......................... 43
3.1. Introducción .................................................................................. 43
3.2. Alcance del capítulo ...................................................................... 43
3.3. Marco general de la prospectiva urbano‐habitacional ................. 44
3.3.1. Análisis del desarrollo urbano reciente: contexto nacional y
metropolitano ............................................................................ 44
3.3.2. Montevideo: Impulso y moderación del modelo expansivo y
polarizado ................................................................................... 44
3.3.3. El marco de Políticas Públicas en urbanismo y vivienda ............ 45
3.4. Prospectiva del Desarrollo Urbano Residencial ............................ 47
3.4.1. Hipótesis sobre los factores de base de la prospectiva: el
crecimiento demográfico ........................................................... 48
3.4.2. Proyección del tamaño medio del hogar, el porcentaje de vivienda
desocupada, y la población en hogares colectivos .................... 49
3.4.3. Distribución del crecimiento demográfico metropolitano entre
departamentos. .......................................................................... 51
3.4.4. Proyección inicial del crecimiento metropolitano de hogares y
viviendas. .................................................................................... 51
3.4.5. Escenarios de organización espacial del crecimiento ................ 53
3.5. Selección de Escenario Prospectivo base ..................................... 56
3.6. Desarrollo del Escenario A en Montevideo: densificación y
crecimiento compacto/equilibrado .............................................. 57
3.6.1. Área Central (Gran Área A01) ..................................................... 59
3.6.2. Áreas Intermedias ...................................................................... 64
3.6.3. Costa Montevideo (Gran Área A05) ........................................... 73
3.6.4. Periferias de Montevideo ........................................................... 75
3.7. Prospectiva de las actividades económicas urbanas .................... 88
3.7.1. Principales Rasgos del modelo emergente: ............................... 88
3.7.2. Consideraciones sobre los desafíos y las políticas ..................... 89
3.7.3. Apreciación general de la ocupación y la capacidad vacante del
SNHLP ......................................................................................... 90
3.7.4. Estudio del potencial de Crecimiento por áreas ........................ 92
3.7.5. Prospectiva de la localización e implantación de los usos productivos
urbanos ..................................................................................... 102

2 Junio/2017

4. Formulación de metas para la gestión del saneamiento y drenaje de
Montevideo ................................................................................................. 105
4.1. Introducción ................................................................................. 105
4.2. Análisis de contexto (perspectiva internacional y presiones futuras)
..................................................................................................... 106
4.2.1. Evolución de los principios de gestión integrada del agua urbana106
4.2.2. Calidad ambiental ..................................................................... 112
4.2.3. Gestión del sector saneamiento ............................................... 118
4.2.4. Cambio climático ....................................................................... 129
4.2.5. Resistencias ............................................................................... 130
4.3. Ejes de visión y gestión ................................................................ 130
4.4. Enunciado de Metas .................................................................... 132
5. Competencias en materia de saneamiento y drenaje ................. 141
5.1. Misión y visión ............................................................................. 141
5.2. Antecedentes legales en materia de competencia de aguas,
ordenamiento territorial y medio ambiente. .............................. 142
5.2.1. La competencia nacional y subnacional .................................... 142
5.2.2. La materia departamental y las potestades jurídicas del Gobierno
Departamental (en adelante GGDD) ........................................ 143
5.2.3. La concurrencia de competencias en materia de saneamiento148
5.2.4. Síntesis de las competencias en materia de saneamiento ....... 150
5.3. Análisis y propuesta de modificación de competencias del Sector
Saneamiento de la IM .................................................................. 151
6. Formulación y evaluación de líneas estratégicas ........................ 157
6.1. Introducción y alcance ............................................................. 157
6.2. Enfoque adoptado para el análisis ......................................... 157
6.3. Eje 1: Provisión del servicio ......................................................... 159
6.3.1. Sub‐estrategias para la extensión del servicio (Meta 1.1) ........ 159
6.3.2. Sub‐estrategias para el aumento de eficiencia de conexionado a
redes (Meta 1.2) ........................................................................ 170
6.4. Eje 2: Gestión del riesgo hídrico .................................................. 174
6.4.1. Medidas estructurales: ............................................................. 175
6.4.2. Medidas no‐estructurales ......................................................... 183
6.4.3. Evaluación inicial de subestrategias .......................................... 190
6.5. Eje 3: Operación del sistema ....................................................... 198
6.5.1. Planes de Operación Quinquenal (Meta 3.1) ............................ 198
6.5.2. Monitoreo del sistema (Meta 3.2) ............................................ 198

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6.5.3. Vertimientos del sistema cloacal (Meta 3.3) ............................ 198
6.5.4. Reclamos (Meta 3.4)................................................................. 202
6.6. Eje 4: Gestión de Activos ............................................................. 203
6.6.1. Programa de inspección de la red (Meta 4.1) .......................... 203
6.6.2. Programa de rehabilitación urgente (Meta 4.2) ...................... 203
6.6.3. Plan de Gestión de Activos (Meta 4.3) ..................................... 205
6.6.4. Valuación de los activos (Meta 4.4) ......................................... 205
6.7. Eje 5: Gestión Institucional ......................................................... 206
6.7.1. Planteo conceptual ................................................................... 206
6.7.2. Evaluación de los modelos político‐institucionales .................. 210
6.7.3. Fortalecimiento institucional ................................................... 219
6.8. Eje 6: Sustentabilidad Financiera ................................................ 229
6.8.1. Introducción ............................................................................. 229
6.8.2. Sustentabilidad operativa (reestructuración tarifaria) ............ 229
6.8.3. Accesibilidad del servicio .......................................................... 231
6.8.4. Fortalecimiento comercial ........................................................ 234
6.9. Eje 7: Gestión de Calidad Ambiental ........................................... 241
6.9.1. Presentación de las sub‐estrategias ......................................... 241
6.9.2. Evaluación Inicial ...................................................................... 249
6.10. Sub‐estrategias de infraestructura multipropósito .................... 250
6.10.1. Introducción ........................................................................ 250
6.10.2. Sistemas separativos vs sistemas unitarios ......................... 254
6.10.3. Gestión de sistemas separativos y disposición final............ 254
6.10.4. Reducción de alivios ............................................................ 265
6.10.5. Reducción de alivios y riesgo hídrico ................................... 271
6.10.6. Riesgo hídrico en La Paz‐Rondeau ....................................... 273
6.11. Síntesis de metas y estrategias ................................................... 276
7. Conclusiones y recomendaciones ............................................... 279
7.1. Lineamientos estratégicos para la gestión futura del área de
saneamiento y drenaje ............................................................... 279
7.2. El contexto internacional en la gestión futura del área de saneamiento
y drenaje ..................................................................................... 280
7.3. Evaluación preliminar de sub‐estrategias para el cumplimiento de las
metas........................................................................................... 281
7.4. El Plan Sectorial de Saneamiento .................................................... 7


4 Junio/2017

Índice de figuras

Figura 1–1 Modelo hidrológico ‐ hidráulico ............................................................................... 9
Figura 1–2 Gestión integrada ..................................................................................................... 9
Figura 1–3 Evolución histórica .................................................................................................... 9
Figura 2–1 Variaciones de Población y Vivienda 1985‐2011 por Macro‐áreas Metropolitanas13
Figura 2–2 Vulnerabilidad socioeconómica.............................................................................. 18
Figura 2–3 Cobertura de saneamiento ..................................................................................... 19
Figura 2–4 Zonas sin cobertura de red ..................................................................................... 19
Figura 2–5 Riesgo hídrico ......................................................................................................... 24
Figura 2–6 Sitios de inundaciones en el Departamento de Montevideo ................................. 25
Figura 2–7 Ubicación de basurales puntuales y zonas de vertidos de residuos sólidos dispersos
............................................................................................................................. 30
Figura 3–1 Suelo habitacional existente y previsto en la normativa (DDOTDS 2013) ............. 46
Figura 3–2 Proyección adoptada para la población total del país ........................................... 48
Figura 3–3 Proyección del tamaño medio de la vivienda particular ocupada para el conjunto
metropolitano ...................................................................................................... 50
Figura 3–4 ESCENARIOS A, B y C: Variación acumulada de vivienda y de población 2010‐2030,
2030‐2050 por Grandes Áreas Metropolitanas (miles) ...................................... 55
Figura 3–5 Escenario A: Distribución de los crecimientos de Vivienda y de Población
Metropolitana (2010‐2050) entre Montevideo y los corredores metropolitanos en
Canelones y San José ........................................................................................... 57
Figura 3–6 Crecimientos de Vivienda y de Población por Grandes Áreas en Montevideo, para los
subperíodos 2010‐2030 y 2030‐2050 .................................................................. 59
Figura 3–7 Vivienda total y distribución del crecimiento entre AAHH en Área Central .......... 60
Figura 3–8 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Área Central .... 61
Figura 3–9 Gráfico de la densidad de vivienda 2011 por zona censal en Ciudad Vieja ........... 62
Figura 3–10 Gráfico superficie y cantidad de viviendas y población por rangos de densidad de las
zonas censales ..................................................................................................... 62
Figura 3–11 Densidad de vivienda 2011 por zona censal en Goes y potencial de densificación63
Figura 3–12 Vivienda en casas y en apartamentos por AAHH del Área Central ...................... 63
Figura 3–13 Vivienda total y distribución del crecimiento entre AAHH en Gran Área Intermedia
Oeste .................................................................................................................... 66
Figura 3–14 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Área Intermedia
Oeste .................................................................................................................... 67
Figura 3–15 Sayago: rangos de densidad por zonas censales en 2011 y potencial de densificación
............................................................................................................................. 67
Figura 3–16 Sayago: densidad por zonas censales en 2011 ..................................................... 68
Centro .................................................................................................................. 69
Centro .................................................................................................................. 69
Figura 3–19 U54 Larrañaga: rangos de densidad por zonas censales en 2011 y potencial de
densificación ........................................................................................................ 70

Junio/2017 5

Este ....................................................................................................................... 71
Centro ................................................................................................................... 71
Figura 3–22 U59‐General Flores: rangos de densidad por zonas censales en 2011 y potencial de
densificación ........................................................................................................ 72
Figura 3–23 U59‐Gral Flores: densidad por zonas censales en 2011 ....................................... 72
Figura 3–24 Vivienda total y distribución del crecimiento entre AAHH en Gran Área Costa ... 74
Figura 3–25 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Área Costa ...... 74
Figura 3–26 U54 Larrañaga y U42 Av. Italia: rangos de densidad por zonas censales en 2011 y
potencial de densificación ................................................................................... 75
Figura 3–27 Plano del suelo vacante con destino preferente habitacional ............................. 77
Figura 3–28 Plano del suelo vacante con destino habitacional y densidad de vivienda en 201178
Figura 3–29 Superficie (bruta) de Suelo Vacante con uso preferente habitacional por Grandes
Áreas en Montevideo ........................................................................................... 78
Figura 3–30 Crecimiento de las Periferias Montevideanas en el escenario A (escenario Base)79
Figura 3–31 Crecimiento de vivienda histórico y proyectado por AAHH de la Periferia OESTE,
Escenario Base ..................................................................................................... 81
Figura 3–32 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Periferia OESTE81
Figura 3–33 U28 Conciliación y U22 Nuevo París: rangos de densidad por zonas censales en 2011
y potencial de densificación ................................................................................. 82
Figura 3–34 Densidades y suelo vacante habitacional en Nuevo París y Conciliación ............. 83
Figura 3–35 Crecimiento de vivienda histórico y proyectado por AAHH de la Periferia NORTE,
Escenario Base ..................................................................................................... 84
Figura 3–36 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Periferia NORTE84
Figura 3–37 U35 Piedras Blancas y U36 Casavalle: rangos de densidad por zonas censales en 2011
y potencial de densificación ................................................................................. 85
Figura 3–38 Densidades y suelo vacante habitacional en Casavalle y Piedras Blancas ........... 85
Figura 3–39 Crecimiento de vivienda histórico y proyectado por AAHH de la Periferia ESTE,
Escenario Base ..................................................................................................... 86
Figura 3–40 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Periferia ESTE . 87
Figura 3–41 Potencial de densificación en A08U37: Maroñas, Pueblo Ituzaingó, Jardines del
Hipódromo ........................................................................................................... 87
Figura 3–42 Ocupación y suelo vacante en las áreas normativas para uso no habitacional en
Montevideo .......................................................................................................... 90
Figura 3–43 Estudios de Impacto presentados en IM para actividades económicas ............... 92
Figura 3–44 Suelo no habitacional en el sector Oeste – Rincón del Cerro en GA 06 ............... 93
Figura 3–45 El sector no habitacional al sur de Ruta 1 y al oeste del Cerro ............................. 94
Figura 3–46 Marco normativo y de gestión para el sector Oeste ............................................ 94
Figura 3–47 Suelo no habitacional en los sectores Oeste – Melilla en A06, y Peñarol – Miguelete
en A07 .................................................................................................................. 95
Figura 3–48 Categorización del suelo ....................................................................................... 96
Figura 3–49 El sector industrial en torno al Miguelete ............................................................ 96
Figura 3–50 Estudios de Impacto iniciados en Sector Norte .................................................... 97

6 Junio/2017

Figura 3–51 Suelo no habitacional en los sectores Norte – Manga en A07, y Noreste – Arroyo
Manga en A08 ...................................................................................................... 98
Figura 3–52 Categorización del suelo y estudios de impacto en el sector Norte – Manga en A07
............................................................................................................................. 98
Figura 3–53 El sector para usos no habitacionales en Manga ................................................. 99
Figura 3–54 Sector en torno al Arroyo Manga y el encuentro de la R102 con la R8 ............. 100
Figura 3–55 Suelo no habitacional en el sector Chacarita – Las Canteras en A08 ................. 101
Figura 3–56 Sector este: Estudios de impacto ....................................................................... 101
Figura 3–57 Usos y ocupación actual del sector .................................................................... 102
Figura 4–1 Esquema conceptual de gestión; Presiones y Resistencias al cambio ................ 106
Figura 4–2 Lineamientos de planificación para la gestión del drenaje urbano, Reino Unido 107
Figura 4–3 World Bank's 4 phases of IUWM .......................................................................... 109
Figura 4–4 Ciudades verdes.................................................................................................... 109
Figura 4–5 Diagrama de Paul Brown ...................................................................................... 110
Figura 4–6 Water Framework Directive WFD de 2000 .......................................................... 115
Figura 4–7 Estructura de la SFPUC ......................................................................................... 118
Figura 4–8 Estructura Empresas Públicas de Medellín .......................................................... 119
Figura 4–9 Estructura Thames Water ..................................................................................... 119
Figura 4–10 Estructura DC Agua ............................................................................................. 119
Figura 4–11 Estructura de Scottish Water ............................................................................. 120
Figura 4–12 Separación de funciones en entidades de agua y saneamiento ........................ 120
Figura 4–13 Modelo "run to failure" ...................................................................................... 125
Figura 4–14 Modelo "mantenimiento de capital".................................................................. 125
Figura 4–16 Proyecciones de inversión en infraestrcutura en billones de USD, OECD 2006. 127
Figura 4–16 Requerimientos de inversión de capital y mantenimiento ................................ 127
Figura 4–17 Distribución típica de ingresos en distintos países ............................................. 128
Figura 4–18 Niveles de gestión organizacional y ejes de gestión .......................................... 132
Figura 6–1 Propuesta metodológica para el desarrollo del Plan Director ............................. 157
Figura 6–2 Sub‐estrategias para la expansión de la provisión del servicio ............................ 159
Figura 6–3 Estándar de protección y seguridad: el concepto de mitigación y riesgo residual.175
Figura 6–4 Tipo de almacenamientos .................................................................................... 180
Figura 6–5 Zonificación de áreas de riesto ............................................................................. 184
Figura 6–6 Organigrama funcional OSE .................................................................................. 215
Figura 6–7 Túneles de Thames y Lee ...................................................................................... 252
Figura 6–8 Interceptores alivios pluviocloacales Miguelete .................................................. 267
Figura 6–9 Interceptores alivios sistema costero ................................................................... 269
Figura 6–10 Interceptor alivios a Bahía .................................................................................. 270
Figura 6–11 Localización del perfil topográfico extraído del MDT ......................................... 271
Figura 6–12 Perfil del terreno a lo largo de una traza intermedia en las cuencas del Río de la Plata
........................................................................................................................... 272
Figura 6–13 Perfil interceptor medio, costero Este, de inundación y alivios ......................... 273
Figura 6–14 Sub‐estrategias de infraestructura multipropósito ............................................ 276
Figura 6–15 Relación de metas y subestrategias del Plan Director de Saneamiento y Drenaje
Pluvial de Montevideo ....................................................................................... 277


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Índice de tablas

Tabla 2‐1 Problemáticas área de Desarrollo Urbano ................................................................ 16
Tabla 2‐2 Vulnerabilidad socio‐económica de saneamiento .................................................... 20
Tabla 2‐3 Problemáticas área de Saneamiento y Drenaje ........................................................ 25
Tabla 2‐4 Resumen de cargas contaminantes vertidas a los cursos de agua principales ........ 33
Tabla 2‐5 Clasificación de las playas de Montevideo ............................................................... 34
Tabla 2‐6 Problemáticas área de Recursos Hídricos ................................................................. 36
Tabla 2‐7 Problemáticas área Institucional .............................................................................. 39
Tabla 2‐8 Problemáticas área Económica‐Financiera ............................................................... 41
Tabla 3‐1 Definiciones para las proyecciones de población, vivienda y hogares ..................... 47
Tabla 3‐2 Proyecciones adoptadas por departamentos metropolitanos hasta 2050 (en miles)49
Tabla 3‐3 Proyección Inicial del crecimiento de población metropolitana .............................. 49
Tabla 3‐4 Proyección del Tamaño de Vivienda Particular Ocupada ......................................... 50
Tabla 3‐5 Hipótesis base: Proyecciones de vivienda para los tres departamentos en Area
Metropolitana (miles) .......................................................................................... 52
Tabla 3‐6 Segunda hipótesis: Proyecciones de vivienda para los tres departamentos en Area
Metropolitana (miles) Corresponde a segunda hipótesis de distribución de la
población, con mayor dinamismo montevideano ............................................... 52
Tabla 3‐7 Tercera hipótesis: Proyecciones de vivienda para los tres departamentos en Area
Metropolitana (miles) .......................................................................................... 53
Tabla 3‐8 Crecimiento de vivienda y distribución por Macroáreas departamentales, comparativo
Escenarios A, B y C ............................................................................................... 56
Tabla 3‐9 Crecimientos de vivienda y distribución por Macroáreas (Escenario A) .................. 58
Tabla 3‐10 Crecimiento quinquenal de vivienda proyectado por AH en Área Central, 2010‐2050
.............................................................................................................................. 60
Tabla 3‐11 Crecimiento quinquenal de vivienda proyectado por AH en Área Intermedia, 2010‐
2050 ..................................................................................................................... 65
Tabla 3‐12 Crecimiento quinquenal y total de vivienda proyectado por AH en la Costa, 2010‐2050
.............................................................................................................................. 73
Tabla 3‐13 Crecimiento quinquenal de vivienda proyectado por AH urbanas en la Periferia, 2010‐
2050 ..................................................................................................................... 80
Tabla 3‐14 Usos no habitacionales en Grandes Areas de la periferia montevideana .............. 91
Tabla 3‐15 Cuadro comparativo (I) ......................................................................................... 103
Tabla 3‐16 Cuadro comparativo (II) ........................................................................................ 104
Tabla 4‐1 Criterios de calidad recreativos (2012) ................................................................... 117
Tabla 4‐2 Clasificación de aguas para baño (UK, 2008) .......................................................... 118
Tabla 4‐3 Benchmarking costos e indicadores de O&M ......................................................... 122
Tabla 4‐4 Derivación de las metas específicas ........................................................................ 133
Tabla 5‐1 Sector Saneamiento ‐ cometidos actuales y propuestos ........................................ 152
Tabla 5‐2 Sector Saneamiento ‐ cometidos propuestos de primer y segundo nivel .............. 153

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Tabla 6‐1 Posibles sistemas separativos a utilizar para extender la provisión del servicio – análisis
inicial .................................................................................................................. 161
Tabla 6‐2 Posibles sistemas de tipo unitario a utilizar para extender la provisión del servicio –
análisis inicial ..................................................................................................... 166
Tabla 6‐3 Cobertura ‐ Análisis de criterios múltiples de sistemas de colección .................... 167
Tabla 6‐4 Conexiones efectivas ‐ análisis inicial .................................................................... 171
Tabla 6‐5 Conexiones efectivas – Análisis multicriterio ........................................................ 173
Tabla 6‐6 Medidas Estructurales ‐ análisis inicial ................................................................... 190
Tabla 6‐7 Medidas No Estructurales ‐ análisis inicial ............................................................ 194
Tabla 6‐8 Reducción de alivios y retrocesos a viviendas por intrusión pluvial ‐ análisis inicial200
Tabla 6‐9 Reducción de alivios y retrocesos a viviendas por intrusión pluvial – Análisis
Multicriterio ....................................................................................................... 202
Tabla 6‐10 Metas y sub‐estrategias de Fortalecimiento Institucional ................................... 210
Tabla 6‐11 Modelo político‐Institucional ‐ análisis inicial ...................................................... 217
Tabla 6‐12 Autonomía y previsibilidad de gestión ‐ análisis inicial ........................................ 228
Tabla 6‐13 Resumen del avance de los productos propuestos por el Plan de Fortalecimiento
Institucional ....................................................................................................... 234
Tabla 6‐14 Disposición final ‐ análisis inicial de las grandes sub‐estrategias de disposición final
........................................................................................................................... 263
Tabla 6‐15 Disposición final ‐ análisis inicial de las variantes para cada una de las grandes sub‐
estrategias de disposición final .......................................................................... 264
Tabla 6‐16 Disposición final – Análisis Multicriterio.............................................................. 265
Tabla 6‐17 Comparación resultados soluciones La Paz y Rondeau ........................................ 274

Responsables de Responsable de
Versión Fecha Detalle
elaboración aprobación
1 16/06/2017 Rodolfo Aradas Versión inicial


Junio/2017 9


10 Junio/2017

CAPÍTULO 1
INTRODUCCIÓN Y ALCANCE DEL
INFORME

1. Introducción y alcance del informe

El presente informe se enmarca en el cuerpo de trabajos que compondrá el Plan Director de Saneamiento y
Drenaje Urbano de Montevideo (PDSDUM) que, con un horizonte de planificación al año 2050, tiene por
objeto dar un nuevo impulso a las actividades del Sector Saneamiento en el marco jurídico‐normativo actual
en materia de ordenamiento territorial y gestión de aguas y en un contexto moderno con relación a la
provisión de servicios de saneamiento y drenaje.
El desarrollo del Plan Director está a cargo del Consorcio de empresas ARTELIA‐HALCROW‐RHAMA‐CSI que,
luego de un proceso licitatorio internacional, comenzó los trabajos llevando a cabo la revisión de
antecedentes y los estudios de diagnóstico que fueron presentados en Diciembre del 2016.
El presente informe se centra en la definición de una serie de líneas estratégicas que hacen de preludio a la
formulación de las medidas y programas que compondrán el Plan Director. Específicamente se abordan los
siguientes temas:
 El informe comienza con una síntesis de las problemáticas identificadas en los estudios de
diagnóstico, que se presentan en el capítulo 2 y que sirven de guía para la posterior definición de las
metas propuestas para el Plan Director; es decir que las metas deben entenderse como un objetivo
de resolución de cada una de las problemáticas actuales como así también deben poder preparar la
gestión del servicio de saneamiento y drenaje a los estándares corrientes internacionales que hoy en
día se anticipan a futuro;
 El capítulo 3 se enfoca en la definición de los condicionantes espaciales y territoriales que deberá
atender el Plan Director; por un lado formula el escenario de desarrollo urbano con las proyecciones
de población y vivienda esperadas para cada horizonte temporal de análisis. Este trabajo se apoya en
los análisis llevados a cabo en la etapa de diagnóstico cuando se analizaron las tendencias nacionales
y departamentales de crecimiento poblacional, las dinámicas metropolitanas, la estructura urbana
propiamente dicha y el marco de políticas públicas que ha pautado dicha dinámica a lo largo de las
últimas décadas. Asimismo, la formulación del escenario urbano realiza una prospección de la
cantidad de suelo urbano y por ende da un marco para la evaluación del impacto potencial del
aumento de impermeabilización en materia de drenaje.
 Definido el andamiaje contextual del plan, en cuanto a misión, visión, y prospección urbana, se
formulan las metas para el Plan Director, en el capítulo 4, con la particularidad que se organizan en
torno a siete ejes de visión que luego estructurarán la gestión del sector saneamiento. Se definen
metas para dos horizontes temporales principales: 2030 y 2050 (aunque en algunos casos se propone
horizontes más inmediatos en función de la urgencia del caso) y se propone una métrica preliminar
de cumplimiento que luego será confirmada o revisada en función de los análisis técnico‐económicos
de cada una de las propuestas. La formulación de metas es precedida por un análisis de las demandas
y presiones actuales para el servicio como así también por un análisis de benchmarking en materia de
provisión del servicio de saneamiento y drenaje. Junto a la definición de las metas se llevó a cabo una
revisión de los cometidos actuales de la división saneamiento que brinda un marco para la evaluación
futura de la estructura organizacional requerida para llevar a cabo el plan director, previo acuerdo de
los cometidos y competencias de cada parte.
 Uno de los puntos fundacionales del Plan Director es la visión y misión que se proponga para la
gestión futura del sector; la misión resulta así el cometido directriz que tendrá la división
saneamiento y por ende amerita un cuidadoso análisis de las competencias actuales a la luz del marco

Junio/2017 11

jurídico normativo reciente que impone la Ley de Ordenamiento Territorial y el Código de Aguas. Este
tema se aborda en el capítulo 5 del informe.
 El capítulo 6 avanza en la presentación y evaluación preliminar de las líneas estratégicas identificadas
para dar cumplimiento a las metas propuestas. Este trabajo tiene por objeto identificar todo el
espectro de posibles líneas de trabajo a la vez de realizar un primer análisis de las mismas de manera
de convalidar, descartar o acotar la factibilidad de cada una de ellas de cara al análisis de detalle que
se llevará a cabo en la etapa de Plan Director. En algunos casos, las estrategias planteadas revisten un
tono más competitivo, como puede ser en materia de saneamiento, mientras que en otros casos
serán más bien complementarias como es el caso de la gestión del riesgo de inundación. Por otra
parte, las estrategias que apuntan a la gestión integrada territorial, y que serán centrales para colocar
la provisión del servicio de saneamiento y drenaje en plena sintonía con el cuidado y mejora de la
calidad de vida de la población, requerirán un planteo que se centre en la articulación con el resto de
organismos competentes en la materia.
 Finalmente el capítulo 7, presenta las conclusiones y recomendaciones del trabajo como punto de
partida para encarar la siguiente etapa de Plan Director. Es decir, identifica aquellas estrategias que
no pasarán a la próxima etapa y definirá un marco de factibilidad e implementabilidad para el resto
que sí se evaluarán. Por último formula una recomendación en cuanto al tratamiento sectorial que
deberá tener el Plan Director.
En cuanto al planteo de estrategias para el cumplimiento de las metas se distinguen dos escalas de trabajo:
por un lado se lleva a cabo una profunda revisión del servicio de saneamiento y drenaje en cuanto al eje
estructural que consiste en el planteo de grandes obras medulares para la atención del sistema. Y por otra
parte se realiza un análisis de diversas estrategias y propuestas más a tono con la configuración actual del
sistema de saneamiento y drenaje.
La metodología de evaluación preliminar de estrategias se ha llevado a cabo recurriendo, cuando fue
posible, a valoraciones cuantitativas sustentadas ya sea por ejercicios de diseño a nivel piloto o por
simulaciones con el modelo matemático, y cuando no, en base a análisis cualitativos sobre la base de
experiencias internacionales.
El informe es complementado por una serie de anexos técnicos que documentan en detalle las estrategias
planteadas y su evaluación.

12 Junio/2017

CAPÍTULO 2
PROBLEMÁTICAS IDENTIFICADAS EN LA
ETAPA DE LÍNEA BASE Y DIAGNÓSTICO

2. Problemáticas identificadas en la etapa de Línea Base y Diagnóstico

Una vez cumplida la primera etapa de este trabajo: Línea de Base y Diagnóstico, se ha obtenido una
descripción detallada de la situación actual de los servicios de saneamiento y drenaje, así como de los temas
asociados a estos servicios en otras áreas (desarrollo urbano, medio ambiente, etc.).
A su vez, durante la elaboración del Diagnóstico, se han ido identificando problemáticas y restricciones para
la provisión adecuada de los servicios, las que se han ido plasmando en los diversos capítulos del Informe de
Diagnóstico y en el Resumen Ejecutivo correspondiente.
En este capítulo se presentan en forma resumida dichas problemáticas con el objetivo de plasmar
posteriormente una vinculación entre las problemáticas identificadas en el diagnóstico con las metas
propuestas para el Plan Director.
La resolución de las problemáticas, la consideración de las restricciones identificadas y el establecimiento y
cumplimiento de los cometidos del Sector Saneamiento, serán la base para la siguiente etapa de Plan
Director a la hora de establecer los objetivos y metas específicos del PDSDUM.
En lo que sigue de este capítulo se describen los problemáticas y condicionantes, organizadas
temáticamente según las áreas del estudio.
2.1. Desarrollo urbano
2.1.1. Dinámica poblacional
En lo que respecta a la dinámica poblacional, desde 1985 al 2011 se han dado procesos de polarización, más
o menos intensos según los periodos, que han redundado en un crecimiento de la ciudad formal en la
periferia y una pérdida de población en las áreas centrales. Por otra parte ha podido apreciarse un
crecimiento de la vivienda que supera el de la población. Este fenómeno se explica por la disminución del
tamaño medio de los hogares.
El gráfico que sigue muestra las variaciones más importantes en el entorno metropolitano:
Figura 2–1 Variaciones de Población y Vivienda 1985‐2011 por Macro‐áreas Metropolitanas
Variaciones de Población y Vivienda por Macroáreas Metropolitanas 1985 ‐2011
150,000
Pob en miles de hab.
100,000
50,000
Axis Title
‐50,000
‐100,000
Corredores
Central e Costa Ciudad de la Periferias
Metropolitan
Intermedias Montevideo Costa Montevideo
os
varpob8511 ‐83,979 ‐14,217 73,987 105,996 69,962
varviv8511 32,007 21,396 25,706 47,852 34,463

Como puede verse desde 1985 a 2011 unas 100.000 personas han migrado de la zona central a la periferia.

Junio/2017 13

Las obras de extensión de redes del PSUII, PSUIII y PSUIV, así como las asociadas a la regularización de
asentamientos, han sido las responsables de dar servicio de saneamiento a 60.000 personas adicionales
desde el año 1992.
No obstante, es de resaltar que solamente las obras del PSU III dan servicio a unas 160.000 personas
aproximadamente (según censo 2011); la explicación a esta diferencia se debe, al menos en parte, a la
migración de población desde las zonas centrales e intermedias hacia las periferias que ha existido desde el
censo del año 1985 al del 2011 (los 100.000 habitantes referidos anteriormente).
En este punto es importante destacar, que las obras de extensión de redes dieron cobertura de
saneamiento, en gran medida, a población que ya tenía cobertura del servicio cuando habitaba en las zonas
más centrales de la ciudad.
Como respuesta a esta problemática se observa que se han generado acciones a nivel normativo y de
políticas públicas.
A nivel Nacional se definieron áreas de promoción para dar beneficios diferenciales en distintas zonas de la
ciudad. Se han dado incentivos en una zona que coincide con el Área Central y las Áreas Intermedias.
A nivel Departamental con el POT y las DDDS se ha procurado una organización espacial de los suelos
destinados a usos productivos urbanos que acompaña estructuras de primer orden como son las rutas 1, 5,
102 y 8.
Por último cabe mencionar que las áreas intermedias que tienen una altura normativa máxima de 9m, se
muestran bastante estables, con baja dinámica de las viviendas. En estas áreas el modelo normativo actúa
como un factor de conservación del stock edificado, más que como un factor de renovación.
2.1.2. Población localizada en zonas inhabilitadas
Existe un cierto porcentaje de la población que ha construido sus viviendas en zonas inadecuadas y
generalmente inhabilitadas. Se enumeran los siguientes casos:
 Viviendas en las márgenes de los cursos de agua, muchas veces en zonas inundables. La presencia de
viviendas en las márgenes, en ocasiones genera restricciones al flujo de los cursos. Además las
viviendas descargan en forma directa los efluentes domésticos a los cursos.
 Viviendas que ocupan predios irregularmente. Al no existir una planificación de la urbanización, las
viviendas en muchos casos se ubican sin dejar lugar para pasaje de servicios y redes. Se observa que
con frecuencia las mismas se sitúan en zonas inundables. El Plan de Obras de 2010 detectó esta
problemática, por lo que el 10% de los costos previstos en el Plan se destinaban a realojos y
expropiaciones.
 Viviendas construidas sobre la traza de colectores. Se tienen 18 km de infraestructura inaccesible (los
más relevantes) debido a la presencia de viviendas sobre los mismos. Como ejemplo se cita a los
colectores principales de Chacarita y Sifón Pantanoso margen izquierda.
2.1.3. Proyectos específicos de desarrollo urbano
Se encuentran aprobados o en elaboración varios planes parciales que deberán ser tenidos en cuenta al
momento de planificar los sistemas de drenaje y saneamiento a fututo. Entre ellos se encuentras los planes
parciales tales como:

14 Junio/2017

 Plan especial de ordenación y recuperación urbana Barrio Sur (2003)
 Plan especial Arroyo Miguelete (2003)
 Plan especial de ordenación, protección y mejora de Ciudad Vieja (2003)
 Plan especial de ordenación y recuperación urbana Entorno Palacio Legislativo (2008)
 Plan especial de ordenación, protección y mejora de Carrasco y Punta Gorda (2010)
 Plan parcial de ordenación y recuperación urbana del Barrio Goes (2014)
 Plan parcial de ordenación, recuperación e integración urbana de Casavalle (2015)
 Plan especial de ordenación, protección y mejora del Prado y Capurro (2015)
 Otros Planes en elaboración.
Así mismo se cuenta con Programas de Actuación Integrada:
 Programa de Actuación Urbana Sector 1 – Pajas Blancas (2001)
 Programa de Actuación Urbana Sector 3 – Rincón del Cerro (2014)
 Programa de Actuación Urbana Sector 5A – Sur de Camino Durán (2001)
 Programa de Actuación Urbana Sector 7 y 7ª – Punta de Rieles (2001)
 Programa de Actuación Urbana Sector 9 – Maroñas – Cañada de las Canteras (2001)
 Programa de Actuación Urbana Sector 10 – Norte de Camino Carrasco (2001)
 Programa de Actuación Urbana Sector 15 – Con Gral Leandro Gómez/ Con. Teniente Galeano (2007)
 Otros programas en elaboración.
2.1.4. Espacios públicos
Referido a espacios públicos, a nivel genérico se plantea desde la división de planificación territorial en su
documento de aporte al PD, atender al impacto de las infraestructuras urbanas relativas al saneamiento y
drenaje, en la conformación y acondicionamiento del espacio público. En este sentido se deberá establecer
como meta la concepción de la infraestructura no solo como la resolución de un problema técnico‐ sectorial
sino como una oportunidad de construcción del espacio público.
En particular en lo referido a los cursos de agua, los cuales son valorados por la IM en su avance del Plan
Sectorial de espacios públicos, como espacios de oportunidades de integración y estructuración urbana y de
generación de espacio público calificado.
Las principales problemáticas enunciadas en dicho avance son:
 Localización en las márgenes de los cursos de agua de los asentamientos irregulares de la ciudad
 Vertimiento de residuos sólidos sobre el cauce
 Rellenos y ocupación de la planicie de inundación y bordes de los cauces
 Fracturas en la trama urbana, fundamentalmente en áreas periféricas.
 Cursos de agua entubados‐ causantes de inundaciones en precipitaciones abundantes en corto
tiempo (ej Arroyo Seco).
Como meta transversal común a la dimensión hidráulica ‐ambiental, se deberá generar una reserva de
suelo libre, independiente de su posterior dominio (público o privado) y definir criterios para la
determinación de alineaciones que permitan deslindar las áreas que se consideran necesarias para asegurar

Junio/2017 15

el funcionamiento ambiental e hidráulico de los cursos de agua, y áreas potenciales para su
aprovechamiento para la creación de espacios de uso público calificado
Se deberán incorporar en el PD los procesos de planificación y gestión del A. Miguelete, Casavalle,
Pantanoso y Chacarita de los Padres.
2.1.5. Localización industrial
Tal como fueron mencionadas en la etapa de Diagnóstico existen problemáticas referidas a la gestión,
planificación e inversión de las infraestructuras de saneamiento y drenajes urbanos en los ámbitos definidos
por el marco normativo vigente para localización y concentración de usos no habitacionales.
Particularmente en los ámbitos definidos por las DDDD con APT a suelo suburbano No Habitacional
intensivo entendidos como enclaves de actividades logísticas industriales y frente a la inexistencia en
Montevideo de “urbanizadores industriales” en régimen de propiedad común, capaces de organizar y
gerenciar la producción de las infraestructuras comunes de un sector, tal como se indica en el diagnóstico,
surge la necesidad de explorar nuevos mecanismos de gestión.
Este tema se retoma en el Capítulo 3 de Formulación de Desarrollo Urbano del presente informe.
2.1.6. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área de Desarrollo Urbano
Tabla 2‐1 Problemáticas área de Desarrollo Urbano
Sub‐área Problemática o condicionantes Evidencias – Consecuencias
Desarrollo Urbano – Migración de la población de la zona central a la Algunas obras de expansión de redes se
Situación actual periferia destinaron a sanear población que ya
contaba con servicio en las zonas centrales
de la ciudad.
Población residente en zonas inhabilitadas:
 Márgenes de los cursos de agua
 Asentamientos Irregulares
 Viviendas sobre la traza de colectores
Desarrollo Urbano ‐ Con las políticas actuales, y las tendencias en Fortalecer y mantener las políticas y la
Planificación materia de urbanismo, los gobiernos están normativa en que el mismo se apoya
interesados en promover la densificación y la
compactación urbana, a la vez que en desestimular
la expansión de baja densidad. Asimismo, se viene
realizando un esfuerzo para prevenir y evitar los
crecimientos informales de la ciudad. Esto se
manifestaría en un mayor dinamismo de las áreas
centrales e intermedias, y un predominio de las
acciones en mediana densidad relacionadas con la
consolidación urbana en periferias de Montevideo.
Planes parciales, Planes de Actuación Integrada y Consideración de dichos planes en los
Proyectos de detalle en desarrollo. proyectos de desarrollo de los servicios.

16 Junio/2017

Sub‐área Problemática o condicionantes Evidencias – Consecuencias
Necesidad de preservación de espacios públicos  A nivel general se deberá tener en

cuenta al momento de la concepción
de la infraestructura hidráulica, no
solo el objetivo de la resolución de
un problema técnico, sino la
oportunidad de construcción del
espacio público
 A nivel de los cursos de agua se
evidencian varias problemáticas:
localización en las márgenes de los
cursos de agua de los asentamientos
irregulares de la ciudad, vertimiento
de residuos sólidos sobre el cauce,
rellenos y ocupación de la planicie de
inundación y bordes de los cauces,
fracturas en la trama urbana,
fundamentalmente en áreas
periféricas y en cursos de agua
entubados inundaciones importantes
en corto tiempo (ej Arroyo Seco).
Localización industrial. Inexistencia de una gestión del sector

industrial. Dificultad para planificar y
gestionar las infraestructuras comunes
necesarias.

2.2. Socio‐economía
Durante la elaboración del Diagnóstico se introdujo el concepto de Vulnerabilidad Socioeconómica. Este
índice permite caracterizar las condiciones predominantes en cada jurisdicción del Departamento en
términos de fragilidad socioeconómica, definida como las condiciones socio‐territoriales previas a la
ocurrencia de una amenaza a los efectos de evaluar su capacidad para enfrentarla, y la falta de resiliencia,
definida como el atributo o capacidad de una comunidad de recuperarse luego de un peligro o frente a una
amenaza.
El grado de vulnerabilidad socioeconómica, particualrmente los niveles medios y altos, potencian la
problemática de afectación como consecuencia de la falta saneamiento y drenaje adecuado; y constituirá
una variable que permita priorizar la escala de abordaje espacial y temporal de las diversas
problemáticas..En el marco del diagnóstico la vulnerabilidad se utilizó para la determinación del riesgo
hídrico y del riesgo sanitario que se presentan más adelante. En la figura que sigue puede verse la
categorización de las diversas zonas del departamento, donde puede apreciarse un correlato entre los
niveles medios y altos de vulnerabilidad con las áreas que en la actualidad exhiben mayores deficiencias en
cuanto a saneamiento, riesgo hídrico elevado y elevada presión urbana en condiciones de irregularidad en
la tenencia de la tierra.
En particular Los sectores de mayor vulnerabilidad socieconómica se localizan en la cuenca del Arroyo
Pantanoso a ambas márgenes del curso principal, incluyendo las áreas de Conciliación, Cañada Bellaca,
Cañada Jesús María, Cañada Victoria, Barrio La Paloma y el tramo final del Arroyo próximo a la
Desembocadura. En la cuenca del Arroyo Miguelete, la población con condiciones más vulnerables reside en

Junio/2017 17

la subcuenca de aporte a la Cañada Casavalle, Cañada Matilde y el tramo de las nacientes de la Cañada de
Casales y Arredonda y, en la Cuenca del Arroyo Chacarita, en la margen derecha del Arroyo Manga, cuenca
superior del Arroyo Chacarita y de la Cañada de las Canteras. Asimismo, la población que reside al Norte del
Arroyo Malvín, en los barrios Unión y Malvín Norte, en las mparegenes de la Cañada del Tala y Bélgica y en
el Barrio Santa Catalina, presentan condiciones de alta vulnerabilidad socioeconómica donde se deben
fortalecer las estrategias de reducción de la fragilidad social e incremento de la resiliencia de los pobladores
locales
Figura 2–2 Vulnerabilidad socioeconómica

2.3. Saneamiento y drenaje
El sistema cuenta actualmente con 2.997 km de conductos, 12.000 bocas de tormenta, 48.000 registros, 34
estaciones de bombeo, una PPT, un emisario, dos plantas de tratamiento secundarias y varias otras
estructuras especiales distribuidas en cerca de 15.500 ha, siendo un 45% colectores unitarios, el 9%
colectores mixtos y el 46% colectores separativos.
2.3.1. Provisión del servicio de saneamiento y drenaje
Actualmente el sistema de saneamiento cubre el 68% del área que conforman las áreas de saneamiento, y
brinda la posibilidad de conectarse a 1.160.000 habitantes, residiendo 1.140.000 de ellos dentro del
Departamento, esto es, al 87% de la población departamental.
Sin embargo no toda la población en la zona con servicio de redes está conectada. En base a los datos
recabados se ha llegado a que en promedio, en las redes de PSUIII, se tiene un 68% de conexión efectiva.

18 Junio/2017

Esta tasa de conexión efectiva a la red es baja, considerando que las obras tienen más de 10 años de
finalizadas.
De la población que se encuentra en zonas sin cobertura de red, en su mayoría en zonas periféricas, casi la
totalidad cuenta con pozos negros.
Sin embargo el sistema de barométricas es muy deficitario. El análisis de los datos arroja que solamente un
4% del líquido residual generado es trasladado a los puntos de disposición habilitados.
Estos factores señalados anteriormente conducen a que la situación actual en cuanto a conexión y
disposición final sea la siguiente:

Figura 2–3 Cobertura de saneamiento
1.105.000 hab.
1.114.400 hab.
Población conectada
en zona saneada con disposición
Zona saneada ( i d ) final adecuada
1.160.000 hab. (fin PSU IV)
55.000 hab.: Población
no conectada en zona
saneada (estimada) 225.600 hab. sin

disposición final
adecuada
Zona no saneada
(96% de quienes
180.000 hab.
debieran usar
barométricas)
Como mencionamos anteriormente las zonas sin redes y con mayor concentración de población se sitúan en
la periferia del Departamento.
Figura 2–4 Zonas sin cobertura de red

Junio/2017 19

Si se clasifica la población sin cobertura de saneamiento según su vulnerabilidad socioeconómica, se
observa que hay 112.000 personas con vulnerabilidad alta o muy alta, sin saneamiento.
Tabla 2‐2 Vulnerabilidad socio‐económica de saneamiento
Densidad Población Vulnerabilidad Socioeconómica

Área Población
Nombre Población no Saneada
(Ha) total (hab)
(hab/Ha) (hab) Sin Muy Muy
Baja Media Alta
Dato Baja Alta
Sector 1 1482 73654 50 57297 3 0 2842 18213 28504 24092
Sector 2 738 26014 35 23696 0 0 856 2486 12140 10532
Sector 3 294 13812 47 13812 0 0 2 2150 5046 6614
Sector 4 213 8255 39 6781 0 0 1966 3674 1580 1035
Sector 5 445 16102 36 15636 0 0 2518 3639 7964 1981
Sector 6 210 4371 21 1738 0 3653 718 0 0 0
Sector 7 196 7119 36 6725 30 0 8 3229 2740 1112
Sector 8 565 2346 4 2068 1 111 902 435 897 0
Sin Sector 554 14540 26 14036 0 3381 145 2764 6068 2181
Total 4698 166213 35 141788 33 7145 9957 36591 64939 47547
2.3.2. Funcionamiento de los sistemas de saneamiento y drenaje
En la etapa de Diagnóstico la modelación hidrológica‐hidrodinámica de la red pluvial, de saneamiento y
fluvial constituyó una herramienta clave para la elaboración del diagnóstico y el análisis de problemáticas,
dando un tratamiento integral a toda la red de saneamiento y drenaje.
En el diagnóstico se presenta un detalle pormenorizado de los problemas de cada sistema, pero existen
algunas que se presentan en forma generalizada en toda la red:
 Intrusión pluvial en redes separativas. Incluso se realizan alivios de la red pluvial a la de saneamiento
para evitar retrocesos en la red e inundaciones puntuales.
 Tanto en los sistemas unitarios como separativos, se generan desbordes por la incapacidad del
sistema de manejar el excedente que ingresa en lluvia, por lo que se producen numerosos alivios e
inundaciones en varias zonas de la ciudad.
 Alivios puntuales en tiempo seco, como el caso del colector Rondeau (compuertas Paraguay) y en
algunos casos particulares como ser en la zona de Colón, por ejemplo.
 El número y/o la capacidad de las bocas de tormenta en algunas zonas resulta deficiente y genera
inundaciones localizadas
Adicionalmente es necesario en la planificación del Plan Director, tener en cuenta algunos factores que
incidirán en el futuro en el funcionamiento de los sistemas.

20 Junio/2017

Entre ellos se encuentran las presiones derivadas del cambio climático, al que se asocian ocurrencia de
eventos lluviosos más intensos que pueden redundar en aumento de la frecuencia de alivios e inundaciones.
También deben realizarse las consideraciones necesarias con respecto al aumento del nivel del Río de la
Plata.
2.3.2.1. Disposición final
Las obras de disposición final comprenden: PPT y Emisario de Punta Carretas, PPT y Emisario Punta Yeguas
(en construcción), Planta de tratamiento de Santiago Vázquez y Planta de tratamiento La Esperanza.
Actualmente en la PPT de Punta Carretas hay un sistema de rejas gruesas y medianas con espacio entre
barras de 25 mm (2 canales) y 50 mm (1 canal). Esta situación no es satisfactoria ya que todas las rejas
medianas deberían tener una separación de barras de 25 mm. La PPT de Punta Carretas fue diseñada con el
objetivo de proteger las bombas elevadoras hacia el emisario y debería reconsiderarse este objetivo
considerando la necesidad de protección mediante un sistema de rejas finas (10 mm o menos) y remoción
de partículas orgánicas con un sistema de rejas o tamices finos (máxima apertura de 6 mm).
El emisario tiene una capacidad de diseño de 8 m3/s pero aunque el sistema costero tiene la capacidad de
conducir caudales de 20 m3/s o más a Punta Carretas, la PPT actual y la EB solo tienen capacidad hidráulica
para tratar y elevar 5 m3/s al emisario.
Las plantas de tratamiento de Santiago Vázquez y La Esperanza son ejemplos de recolección y tratamiento
descentralizado. Ambas emplean fosas sépticas para el tratamiento y digestión de lodos. En Santiago
Vázquez existe un tratamiento secundario de filtros granulares con recirculación (pero no sedimentación
final). En La Esperanza el tratamiento es mediante lagunas facultativas y de maduración. Ambas plantas de
tratamiento se rigen por los mismos estándares de descarga, los que incluyen la reducción de N, P y
coliformes fecales. En Santiago Vázquez estos estándares no pueden ser alcanzados sin agregar un
tratamiento adicional al existente. En La Esperanza, el sistema de lagunas es capaz de alcanzar los
estándares establecidos, sin embargo las mismas están sobredimensionadas por lo que podrían no estar
operando satisfactoriamente.
Debe considerarse además que en un futuro los organismos internacionales como BID, BM, JICA, etc,
elevarán los requerimientos del nivel de tratamiento.
2.3.2.2. Sistema de disposición final mediante pozos negros y servicio de barométricas.
Como ya se indicó se estima que hay unas 235.000 personas no conectadas a la red de saneamiento. En las
zonas sin redes residen aproximadamente 180.000 de éstas personas, pero solamente un 4% de los
efluentes generados por ellas son transportados por camiones barométricos a los puntos de disposición.
Como resultado, se estima que 200 l/s de aguas residuales están siendo vertidas en arroyos o cañadas o
infiltrados al terreno debido al desborde de los pozos y a la existencia de “robadores”.
El costo que tiene el servicio actualmente ronda los $ 1.000/viaje. De realizar vaciados cada 15 o 20 días
(que sería lo necesario según el tamaño del pozo), el costo anual superaría varias veces a la tarifa de
saneamiento media y resultaría en un monto inaccesible para los usuarios del servicio.
Los vertimientos son tolerados por los gobiernos locales porque se entiende que por el alto precio de las

barométricas los vecinos no tienen opciones. Se hicieron un par de intentos de multar a todos los vecinos de

Junio/2017 21

algunas zonas por verter aguas servidas a la vía pública y se generaron movimientos muy fuertes en contra
de las medidas.
En síntesis, podemos decir que el uso y extensión de este sistema se encuentra limitado desde hace muchos
años debido a diversos factores.
Dada esta situación será indispensable que el Plan Director analice en detalle soluciones alternativas o vías
de implementación del servicio de barométricas para aquellas viviendas a las que no sea posible servir
mediante la expansión de las redes.
2.3.3. Operación del sistema de saneamiento y drenaje
En relación a los aspectos operacionales del sistema, se identifica la necesidad de contar un sistema de
mediciones mucho más amplio que el actual, tanto en la cantidad de parámetros que se miden como en la
frecuencia.
Por otra parte, el SOMS ha manifestado que el presupuesto actual plantea limitaciones para la adecuada
operación del sistema. Algunas actividades que se han visto afectadas son las siguientes:
 Se ha debido disminuir la intensidad de las actividades de mantenimiento de cursos de agua que se
ven afectados principalmente por basura.
 La planificación de renovación de equipos especializados (succión‐presión principalmente) no es
adecuada.
 La seguridad de las estaciones de bombeo y sifones es un ítem muy importante, ya que
permanentemente están siendo afectadas por vandalismo, incluso algunas de ellas se encuentran
inaccesibles por este motivo. Además de dificultar la operación, esto aumenta los costos de inversión
(deben ser más robustas), de operación (se requieren guardias las 24 horas) y de mantenimiento de
las mismas.
 Las EB costeras Buceo, Colombes y Punta Gorda presentan sistemas de desbaste manual, siendo de
las estaciones más importantes y de mayor caudal.
 El equipo de OCRC cuenta con ocho (8) cuadrillas propias y el apoyo de un contrato con el fin de dar
cumplimiento a los indicadores de tiempos de respuesta a las solicitudes. La capacidad de trabajo es
baja para efectuar el mantenimiento correctivo regular y reparaciones.
Por último cabe mencionar la inexistencia de un plan de operación y mantenimiento de los activos de los
sistemas, lo que impide determinar los recursos necesarios para una O&M adecuada.
2.3.4. Estado y mantenimiento de los activos
La información con que se cuenta del estado de los activos es muy limitada. Igualmente se han identificado
los siguientes problemas en la infraestructura:
 Deterioro importante en Red Arteaga que no fue rehabilitada. Recientemente se han producido, en
algunos puntos, colapsos a nivel de pavimento.
 El Pluvial Alaska muestra también señales de deterioro importante.
 Algunas estaciones de bombeo tienen problemas debido a corrosión y/o vandalismo.
 Existen numerosas bocas de tormenta en mal estado (desmoronamiento, obstrucciones severas)

22 Junio/2017

 Se identificaron también muchas tapas rotas o vandalizadas. Otras en cambio no pueden localizarse
por haber sido cubiertas en procesos de repavimentación.
 El Emisario de Punta Carretas presenta fallas debido a un desplazamiento sufrido durante una
tormenta , el estado de las fallas no han sido inspeccionadas en los últimos años.
Esta falta de información del estado de las infraestructuras no permite estimar la vida útil remanente, y por
lo tanto estimar el valor actualizado de los activos en base a una metodología acorde a la gestión de activos
(costos del Modern Equivalent Asset)
Por otra parte no se cuenta con un plan de gestión de activos que permita estimar los recursos que
realmente se necesitaría para operar y mantener correctamente los activos del sistema.
A su vez, se han identificado 18 km de colectores que son inaccesibles (la mayoría por tener viviendas
construidas sobre su traza) y que no están pudiendo ser mantenidos.
Al igual que para la operación también para el mantenimiento existen limitaciones presupuestales.
2.3.5. Gestión del riesgo hídrico
El análisis de riesgo hídrico, así como fue uno de los pilares de trabajo del estudio de diagnóstico, lo será en
estas próximas etapas a la hora de definir prioridades de intervención en cuanto a metas, estrategias y
proyectos que regirán el Plan Director.
Como hemos detallado en el diagnóstico, el riesgo de inundación resulta de una combinación del peligro
hídrico y la vulnerabilidad. Se identifican así las dos dimensiones constitutivas del riesgo: la peligrosidad,
definida como la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural o tecnológico con potencialidad de
generar daño y la vulnerabilidad, que refiere a las condiciones sociales, económicas, culturales, etc., que
exponen a una población y la hace propensa a ser afectada y sufrir daño respecto al peligro. La metodología
adoptada para la evaluación de riesgo hídrico comprendió, en términos generales, la caracterización de
probabilidad, exposición y vulnerabilidad de la infraestructura física y de la población en general.
El cálculo de riesgo integra, en las zonas inundables con distintas frecuencias de ocurrencia de crecidas, la
población expuesta y su vulnerabilidad socioeconómica. Se adoptó la siguiente clasificación de riesgo:
 Riesgo Bajo (áreas con población expuesta a inundaciones menor de 150 personas de vulnerabilidad
económica baja y muy baja o menor de 75 personas de vulnerabilidad media),
 Riesgo medio (áreas con población expuesta a inundaciones mayor de 150 personas de vulnerabilidad
baja y muy baja, de 75 a 150 personas de vulnerabilidad media o menos de 75 personas de
vulnerabilidad alta y muy alta) y
 Riesgo alto (áreas con más de 75 personas de vulnerabilidad socioeconómica alta y muy alta o más de
150 personas de vulnerabilidad media);
Como resultado se obtuvo que del total de población en situación de riesgo hídrico (45.000 habitantes)18,
un 59% tiene riego bajo, 33% de la población expuesta tiene riesgo medio y un 8%, riesgo alto.
A su vez se obtuvo la localización geográfica de las zonas:

18 Los 45.000 habitantes corresponden a la Población Expuesta a Inundaciones Media Anual.

Junio/2017 23

Figura 2–5 Riesgo hídrico

Es esencial la consideración no sólo de la población que está en riesgo, sino las infraestructuras que pueden
quedar inhabilitadas para su uso, servicios esenciales de emergencia e infraestructuras de transporte
afectadas.
La Figura 2‐5 señala la afectación espacial de inundaciones pluviales y fluviales originadas por
precipitaciones directas, desbordes de los cursos o déficits del sistema de drenaje en el Departamento.


24 Junio/2017

Figura 2–6 Sitios de inundaciones en el Departamento de Montevideo

Nota: se incluyen todos los problemas de inundaciones, tanto los asociados a los problemas de la red de saneamiento y drenaje
como a los de los cursos de agua.
Entre los episodios de inundación ocurridos más recientes merecen ser destacados tanto por la magnitud
del evento como por sus efectos sobre la población y la infraestructura urbana, los ocurridos en julio de
2005, junio de 2011, febrero y diciembre de 2014, entre treinta eventos de inundación en los últimos 15
años.
2.3.6. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área de Saneamiento y Drenaje
Tabla 2‐3 Problemáticas área de Saneamiento y Drenaje
Área Problemática o condicionantes Evidencias – Consecuencias
Acceso universal a un Población sin servicio de  Un 87% de la población del Departamento cuenta
servicio de saneamiento saneamiento por redes con la posibilidad de conexión a un sistema por red.
adecuado  Baja tasa de conexión efectiva en redes nuevas (68%
PSUIII)
 Se observa que hay 180.000 habitantes en las
periferias sin cobertura de red.
 112.000 habitantes (sin saneamiento por redes)
tienen vulnerabilidad socioeconómica alta o muy
alta.

Junio/2017 25

Sistemas de pozos negros, pozos  Se recolecta un 4% del efluente producido por las
sépticos y disposición final por habitantes con sistema de pozos negros
barométricas ineficiente  El servicio de barométricas es caro.
 Se evidencian problemas de calidad en los cursos de
agua
 Disparidad de criterio en la normativa en cuanto a la
aplicación de la prohibición de infiltración para pozos
sépticos
Funcionamiento de los Intrusión pluvial en redes Necesidad de realizar alivios de la red de saneamiento a la
sistemas de saneamiento y separativas. red pluvial para evitar retrocesos a las viviendas y desbordes
drenaje puntuales.
Alivios de redes cloacales en tiempo Se detectaron algunos alivios por ej. en Colón.

seco
En compuertas de Paraguay se alivia por momentos el
efluente de tiempo seco debido a la lógica de operación de
las compuertas
Alivios del sistema en lluvia En los sistemas separativos se produce el ingreso de
intrusión pluvial lo cual hace que en determinados lugares
sea necesario aliviar la red separativa para evitar
inundaciones o retrocesos del agua servida.
En los sistemas unitarios se generan desbordes por la

incapacidad del sistema de manejar el excedente que ingresa
en lluvia, son numerosos los alivios en diversos puntos del
sistema.
Ambas problemáticas tienen un impacto central en la calidad
ambiental en la trama urbana y potencial impacto también
en la calidad de vida de la población por riesgo de contacto
con efluentes.
Riesgo hídrico Inundaciones por falta de capacidad del manejo de los
caudales en eventos lluviosos. El número y/o la capacidad de
las bocas de tormenta en algunas zonas resulta deficiente y
genera inundaciones localizadas
Se ha estimado que existen 45.000 personas en situación de
riesgo hídrico, un 59% tiene riego bajo, 33% de la población
expuesta tiene riesgo medio y un 8%, riesgo alto.
Infraestructura clave bajo riesgo hídrico (se estimaron que

existen 157 instituciones educativas, 28 instituciones de
atención a la salud, 131 sitios de posibles disrupciones de
tránsito en vías de comunicación principales (valor anual
medio) .
Impacto del cambio climático: intensificación de eventos de
tormenta, estimaciones de aumento en el nivel del mar

26 Junio/2017

Operación y Inexistencia de un plan de gestión de No se conocen los recursos que se requerirían para operar y

Mantenimiento de los activos mantener el sistema adecuadamente
Sistemas
Falta de mediciones en el sistema  Solo se cuenta con mediciones de horas de bombeo y
niveles en los pozos de las EBs. Información dispersa
de difícil acceso
 No hay mediciones de: caudal y nivel en cursos de
agua
 No hay mediciones de: caudal, calidad y/o tiempo de
vertido en aliviaderos
Falta de recursos materiales  No se realiza mantenimiento preventivo
 Los reclamos no pueden atenderse en los plazos
deseados
 No se realizan grandes rehabilitaciones
 Falta de personal
 Tareas de mantenimiento de cursos de agua muy
limitadas
 Falta de presupuesto para mantenimiento y
reposición de equipos
Estructuras en mal estado Entre ellas: algunas EBs (corrosión, vandalismo), Pluvial

Alaska, Red Arteaga Falda Norte, Emisario Punta Carretas
No se cuenta con información No ha campañas de inspección CCTV recientes. Se realiza
completa del estado de la red mantenimiento en función de las roturas/emergencias.
Infraestructura inaccesible 18 km de infraestructura con urgencia de recuperar la
accesibilidad
Tratamiento de aguas Estándares de las entidades Estándares de descarga más exigentes a nivel de “end of
residuales internacionales (por ej. BID y BM) pipe”, es decir exigencias de tratamientos más elevados en
más exigentes en el futuro los puntos terminales del sistema
Disfuncionalidades en plantas de Problemas de funcionamiento. Falta de personal capacitado

tratamiento independientes para la operación.
Diseño de sistemas de Microdrenaje Bocas de tormenta ineficientes en su diseño e implantación.

saneamiento y drenaje
Las cunetas son proyectadas y mantenidas por Vialidad. No
hay coordinación en este tema. No hay catastro.
Estaciones de bombeo No todas las estaciones nuevas están proyectadas para ser
incorporadas a un sistema SCADA
Inexistencia de medición de caudal en estaciones nuevas
Catastro de redes Desactualización del catastro Falta de información como ser: tipología de bocas de
tormenta, materiales de tuberías, etc.

Junio/2017 27

2.4. Calidad ambiental
La densa red hidrográfica del departamento de Montevideo se organiza en ocho sistemas hidrográficos
definidos por las cuencas de los arroyos Miguelete, Pantanoso, Toledo‐Carrasco, Las Piedras‐Colorado,
Santa Lucía, Costa Este y Costa Oeste del Río de la Plata.
Los arroyos Pantanoso, Miguelete y Carrasco junto a las costas del Río de la Plata constituyen los principales
medios receptores finales del sistema de saneamiento de la ciudad, desembocando los dos primeros en la
Bahía de Montevideo. La cuenca del Arroyo Carrasco es interjurisdiccional desarrollándose una parte de la
misma en el departamento de Canelones.
Se suman a los anteriores el Arroyo Las Piedras y Río Santa Lucía, cuyas cuencas se desarrollan en
jurisdicciones de los departamentos de Montevideo, Canelones y San José.
A continuación se presentan los principales factores que impactan negativamente en los cursos y sus
cuencas.
2.4.1. Presiones sobre los cursos de agua
Las presiones sobre los cursos, están aumentando principalmente como resultado de la urbanización y la
contaminación derivadas de actividades antrópicas, cuyas consecuencias se agravan por las condiciones de
variabilidad climática así como las variaciones en las condiciones naturales de los sistemas.
Estas crecientes presiones y el cuidado escaso de los recursos hídricos, definen su progresiva degradación
que no sólo destruye el equilibrio de los sistemas y amenaza su estabilidad, sino que representa un
obstáculo en el desarrollo del Departamento.
Las principales presiones e impactos sobre los cursos fluviales del departamento se describen a
continuación, determinando el grado de deterioro que implican.
2.4.1.1. La ocupación de áreas inundables
La ocupación preferente de los valles de inundación de los cursos del departamento, que durante las
últimas décadas ha experimentado una marcada aceleración, ha dado lugar no sólo a la degradación de las
condiciones de calidad de sus aguas sino al incremento del riesgo asociado a las inundaciones.
Los corredores fluviales, entendidos como los sectores de las llanuras aluviales en los que tiende a
concentrarse el flujo durante las crecidas y que definen el espacio mínimo necesario para proteger la
capacidad hidráulica y la dinámica geomorfológica de los cursos, se encuentran en la actualidad
interrumpidos o espacialmente limitados para desarrollar los ajustes geomorfológicos de sus cauces y para
disipar la energía de las crecidas por los asentamientos de población.
Los asentamientos informales forman parte de la realidad socio – urbana de Montevideo desde hace
tiempo, y proliferan en zonas de riesgo, carentes de algunos servicios básicos, con prácticas de apropiación
y/o acceso clandestino al suelo, debido a la ausencia de una adecuada planificación territorial en el pasado y
los déficit e incumplimientos legales, que han generado una ocupación intensa y creciente de muchos
espacios ribereños.

28 Junio/2017

La presencia de asentamientos ocasiona el vertimiento de efluentes domésticos crudos en forma directa a
los cursos y de residuos derivados de las actividades de subsistencia que desarrollan sus habitantes, los
efectos de los asentamientos sobre las márgenes de los cursos de agua trascienden los impactos en las
condiciones de calidad de agua, para convertirse en causales de la pérdida de conectividad fluvial
transversal de los sistemas.
Los cursos fluviales superficiales que deben estar conectados de forma natural con los corredores ribereños
y el resto de la llanura de inundación presentan su continuidad deteriorada, y su ancho, estructura y
naturalidad deteriorados.
La ocupación, por un lado produce la pérdida de la vegetación natural que debe actuar como filtro de los
procesos fluviales, disminuyendo la velocidad de la corriente y estabilizando las márgenes, y por otro, ejerce
una reducción efectiva de la funcionalidad de la llanura de inundación, que siendo el recinto natural de
disipación de energía de las aguas de desborde y de almacenamiento de caudal a lo largo del desarrollo de
las crecidas, no puede ejercer su efecto laminador para la reducción de los caudales máximos aguas abajo.
2.4.1.2. Acciones directas sobre los cauces
La construcción de obras lineales, encauzamientos, y rellenos realizados para aprovechamiento del terreno
con fines habitacionales y evitar las inundaciones en zonas bajas, son intervenciones directas sobre los
cursos de agua que afectan fuertemente su naturalidad.
Las defensas longitudinales contra inundaciones también condicionan las funciones naturales de la llanura y
limitan la dinámica natural del cauce. Si bien estas defensas restringen la inundación, es la ocupación
humana de los espacios inundables la que origina estas situaciones de riesgo, de manera que la reducción
de la funcionalidad natural y la ruptura del continuo fluvial que incrementa la peligrosidad del sistema, en el
espacio no protegido aguas abajo del cauce y la franja ribereña más próxima.
La generación de rellenos constituye otro de los factores de pérdida de la conexión natural del cauce y su
valle de inundación natural que dificulta el pasaje de las crecidas. Si bien una causa frecuente del relleno en
las márgenes de los cursos es la obtención irregular de terrenos sobreelevados de su cota natural para
permitir el asentamiento de población de escasos recursos, o para actividades industriales, también se han
desarrollado rellenos de margen autorizados por las autoridades para desarrollo de planes de vivienda
oficiales.
El efecto de estos rellenos ejecutados sin control, sobre los cursos no se reduce a la afectación hidráulica
local que generan como el incremento de velocidad, la restricción de la dinámica lateral y las alteraciones
del lecho del cauce, sino que se constituyen en fuentes de contaminación del suelo por metales pesados por
erosión y lavado de los materiales que los constituyen (residuos industriales, metales, etc.).
2.4.1.3. Vertidos de residuos sólidos en cursos de agua
Los vertimientos no controlados de residuos sólidos que provienen principalmente de la actividad informal
de reciclaje y de los desechos sólidos producidos en los asentamientos irregulares representan un aporte
altamente significativo a la contaminación orgánica de los cuerpos de agua, pero además generan
obstrucciones que afectan la circulación del flujo contribuyendo a la generación de inundaciones durante las
crecidas ordinarias.

Junio/2017 29

El Servicio de Operación y Mantenimiento de Saneamiento, Sector Mantenimiento de Cursos de Agua ha
identificado los lugares de vertido de residuos sólidos domésticos y/o de recicladores en los cursos de agua
del Departamento. La División Limpieza nos ha indicado los basurales identificado en la ciudad. Esta
información puede verse en la siguiente figura:
Figura 2–7 Ubicación de basurales puntuales y zonas de vertidos de residuos sólidos dispersos
2.4.1.4. Pérdida del valor ambiental natural
El valor ambiental de un curso de agua se refiere a su potencial de conservación de la biodiversidad y
sustentabilidad del ecosistema, orientado al mantenimiento y preservación de especies asociadas al agua.
La consideración de este aspecto se ha realizado mediante el análisis de características físicas de los cursos
que condicionan su funcionalidad hidráulica para el transporte de flujo y la existencia de vida acuática.
Las relaciones de geometría fluvial permiten inferir que el flujo que circula por los cauces guarda una
relación con el ancho de la sección transversal, por lo que cuanto mayor es el ancho del río, es más probable
que el flujo se mantenga durante el año, aumentando el potencial de biodiversidad acuática, mientras que
los cursos menores presentan una probabilidad alta de no conducir flujo excepto en crecidas o bien de
mantener condiciones de altas concentraciones de contaminantes perjudiciales para la biodiversidad
acuática.
Es entonces evidente que los factores mencionados anteriormente como ocupaciones y acciones directas
sobre los cauces y/o sus márgenes, vertido de residuos y la contaminación por diversas fuentes afectan
fuertemente el valor ambiental de los cursos

30 Junio/2017

Además es importante mencionar especialmente la situación de los bañados tales como: Carrasco, planicies
del río Santa Lucía y adyacencias del arroyo Pantanoso. Originalmente presentaban un alto valor por su
biodiversidad, por sus valores escénicos, así como por sus características físicas y su papel en la dinámica
hidráulica de las cuencas, cumpliendo un rol muy trascendente por su capacidad de depuración de las aguas
siempre y cuando no se sobrepasaran ciertos límites de tolerancia. Estos atributos han sido en gran parte
destruidos en el caso de los bañados de Carrasco, por el vertido masivo de efluentes en la cuenca y
especialmente, a partir de la canalización de los arroyos Manga, Toledo y Carrasco. Se destacan las
situaciones de los bañados en el curso del arroyo Pantanoso y en el arroyo Carrasco. El primero se
caracteriza por tener un elevado nivel de presión territorial por la presencia de asentamientos y por
descargas de efluentes no tratados y de lixiviados de residuos sólidos. El segundo se destaca por el elevado
impacto como consecuencia de la inadecuada gestión de residuos sólidos
2.4.1.5. Dificultades para el mantenimiento de los cursos
Las obstrucciones en los cursos de agua formadas por materiales diversos transportados por el flujo, tierras
derrumbadas de los taludes, residuos vertidos por industrias o arrojados por los ribereños, a los que se
adicionan plantas acuáticas y ramas de árboles constituyen obstáculos serios para el escurrimiento de las
aguas, exigiendo tareas de limpieza y desobstrucción de la sección transversal de las cañadas y arroyos para
evitar anegamientos.
La Intendencia de Montevideo realiza tareas de mantenimiento y de limpieza de los cursos de agua, taludes
y márgenes de los cursos de agua a cielo abierto de más de 1,5 metros de profundidad con el fin de lograr el
escurrimiento adecuado y evitar inundaciones.
Sin embargo, la mayoría de las intervenciones de mantenimiento que se realizan no tienen periodicidad fija
sino que se hacen en función de inspecciones visuales y de la demanda de los reclamos recibidos, excepto
en el Arroyo Malvín entre Isla de Gaspar y Av. Italia y el Arroyo Miguelete entre Bv. Batlle y Ordoñez y la
bahía, donde se realiza mantenimiento continuo.
Las intervenciones sobre los demás cursos se definen en base a inspecciones regulares del personal del
Sector a parques lineales, lugares que la experiencia demuestra que son propicios para la generación de
obstrucciones y puntos constantes de vertidos de residuos, Reclamos recibidos por el Sistema Único de
Reclamos (SUR) y Expedientes que se reciben de los Centros Comunales, Municipios o la Junta
Departamental (Descripción, evaluación y desafíos del mantenimiento de Cursos de agua del Departamento
de Montevideo, White L., Gründel, V.,2015, Intendencia de Montevideo, Departamento de Desarrollo
Ambiental, División Saneamiento).
Las tareas de limpieza se realizan mediante máquinas retroexcavadoras combinadas, retroexcavadoras
sobre orugas, retroexcavadora sobre orugas de brazo largo y camiones, y estableciendo convenios con
cooperativas y ONGs que cooperan en la realización de las tareas de mantenimiento de los cursos.
Las principales dificultades que se presentan para la realización de estas tareas son:
 Accesibilidad a los cursos: especialmente cañadas que corren por la mitad de las manzanas, donde las
construcciones y o vegetación a su vera limitan la posibilidad de ingreso de las maquinas/camiones o
aún cuadrillas de trabajo
 Asentamientos irregulares: que ocupan márgenes de cursos y los utilizan para vertedero irregular de
sus efluentes y de residuos sólidos.

Junio/2017 31

 Inexistencia de caminería/ topografía adversa o presencia de vegetación que limitan el ingreso con
camiones y por lo que el material se acopla en las coronas de los taludes.
 Elevados costos, ya que el material retirado de las cañadas se dispone en el Sitio de Disposición Final
de los Residuos Sólidos de la Intendencia de Montevideo (Cno Felipe Cardozo y Cochabamba) y las
distancias de traslados son importantes.
Los impactos de las inundaciones incluyen pérdidas económicas directas e indirectas, efectos sociales,
ambientales y sanitarios negativos que incluyen la afectación del sistema vial y de saneamiento, los bienes
patrimoniales y el espacio público en cualquiera de sus dimensiones.
2.4.2. Calidad de los cursos de agua
La mejora de la calidad de los cursos de agua que cruzan la ciudad, así como el sector del Río de la Plata
frente a la ciudad de Montevideo, fue uno de los objetivos principales planteados en el PDSM. Los sucesivos
PSU han llevado adelante obras que han contribuido con tal objetivo.
La IM ha implementado un sistema de monitoreo de calidad de agua con puntos de muestreo distribuidos
en los arroyos Pantanoso, Miguelete, Carrasco y las Piedras, en parte de la cuenca de aporte, así como en la
Bahía y borde costero que permiten evaluar las condiciones en los diferentes cuerpos receptores, desde el
año 1999 a la fecha. Esto ha permitido tener valores previos y posteriores a la ejecución de varias obras,
fundamentalmente del PSUIII.
En lo que respecta a los arroyos Pantanoso, Miguelete y Carrasco, el análisis de la información muestra que
en numerosos sectores de estos arroyos, principalmente aquellos próximos a los centros urbanos e
industrializados, determinados parámetros aún no han alcanzado concentraciones compatibles con los
estándares de calidad para los cursos de agua de clase 3, comprendidos en el decreto 253/79.
Las cargas contaminantes que alcanzan los principales cursos de agua del departamento proceden de
diversas fuentes:
 Las cargas de materia orgánica generadas por la población (aguas residuales de origen doméstico) y
que debido a las características del sistema actual de gestión del saneamiento alcanzan los cursos de
agua, por vertidos directos a cauce o a la red de microdrenaje
 Las cargas contaminantes originadas por aguas residuales de origen industrial (fundamentalmente
curtiembres, lácteos, mataderos y derivados cárnicos, y refinería de petróleo) que aportan materia
orgánica, aceites y grasas, sulfuro y metales pesados (cromo y plomo)
 Cargas asociadas a la producción de residuos sólidos urbanos que llegan a los cursos de agua
provenientes de basurales y depósitos de residuos localizados en las márgenes de los arroyos y
cañadas, así como del vertido directo de residuos domésticos que no ingresan al sistema formal de
recolección de la IM, constituyendo una fuente preponderante de contaminación orgánica y tóxica, al
tiempo que en algunos cursos causan la reducción de la sección de escurrimiento o aún el bloqueo de
estructuras de pasaje y contribuyen al deterioro ambiental y paisajístico
 Vertidos de cargas contaminantes a través de obras de alivio
Las obras de alivio existentes en los sistemas unitarios desbordan hacia el Arroyo Miguelete y la costa del
Río de la Plata, incluyendo la Bahía, durante episodios de tormenta y aportan una importante carga
contaminante de materia orgánica. A su vez la intrusión pluvial en sistemas separativos, puede originar el

32 Junio/2017

desborde y descarga de los colectores cloacales en los cursos de agua, siendo la carga aportada de difícil
valoración.
Es de destacar que en el tema de residuos sólidos, problemática identificada en todos los arroyos
principales, fue necesario asumir una cantidad importante de parámetros que requerirían un estudio
pormenorizado para lograr mayor detalle en el análisis.
Tabla 2‐4 Resumen de cargas contaminantes vertidas a los cursos de agua principales
Tramo DBO dom DBO ind DBO res DBO aliv Total
691 101 209 165 1166

Pa nta nos o
59% 9% 18% 14%
491 43 371 1992 2897

Mi guel ete
17% 1% 13% 69%
735 6 194 214 1149

Ca rra s co
64% 0% 17% 19%

Desde el punto de vista ambiental, la Bahía de Montevideo presenta una diferenciación de acuerdo al grado
de afectación. El servicio ECCA monitorea este cuerpo de agua como parte de los estudios de Línea de Base
del PSUIV en cinco puntos de muestreo.
En las tres estaciones consideradas se registran resultados no aceptables de coliformes fecales. Las
mediciones de DBO realizadas en la Bahía fueron predominantemente aceptables, por lo que no se
encontraría afectada por este parámetro. Las concentraciones de NT y PT determinan que la Bahía de
Montevideo sea un cuerpo de agua hipereutrófico, donde las concentraciones de PT son 100% no
aceptables respecto al estándar del decreto 253/79. Entre los años 2009 y 2012 el Servicio ECCA ha
monitoreado los niveles de los metales pesados cromo (Cr) y plomo (Pb). El Cr presentó mayoritariamente
valores aceptables, respecto al estándar del decreto 253/79. El Pb en cambio ha presentado porcentajes
crecientes de resultados no aceptables de manera constante en las cinco estaciones de muestreo de la
Bahía de Montevideo, alcanzando el 100% de los resultados no aceptables en el último año que este metal
fuera monitoreado. Sin embargo este parámetro dejó de monitorearse sin conocer la fuente del metal en la
bahía.
En lo que respecta a las playas de Montevideo, durante la temporada estival, las playas de la costa de
Montevideo que suelen usarse para recreación por contacto directo, presentan una balneabilidad
aceptable, sin embargo es posible detectar ciertos puntos focales de contaminación por coliformes fecales
aún en tiempo seco. En la temporada estival 2009‐2010, las playas de Santa Catalina, Cerro y Ramírez
presentaron valores de coliformes fecales que dispararon la alerta del laboratorio, mientras que la playa
Santa Catalina fue la única que no fue habilitada para baños en la temporada 2013‐2014.

Junio/2017 33

Tabla 2‐5 Clasificación de las playas de Montevideo
Temporada 2014‐2015

Fuente: IdM/Servicio ECCA (2015)

Cabe aclarar que las playas se encuentran inhabilitadas para baños en las 48hr posteriores a eventos
lluviosos, debido a que los alivios en la zona costera pueden ocasionar presencia de coliformes en
cantidades no aceptables.
La balneabilidad de las playas se determina, además, por la presencia de floraciones de cianobacterias, las
cual debido a que contienen toxinas son capaces de afecta la salud de los bañistas. Por este motivo durante
el verano se monitorea visualmente las playas de la costa de Montevideo. El seguimiento se realiza a través
de la determinación de clorofila, un indicador de biomasa algal, y de microcistina, la toxina presente en el
tipo de cianobacteria responsable de la mayoría de las floraciones en Montevideo.
De acuerdo al informe del Servicio ECCA del periodo 2014‐2015, existiría una tendencia creciente en la
presencia de cianobacterias en la costa de Montevideo, identificada a partir del año 2010, que podría
relacionarse con la extensión en la presencia de la costa de Montevideo de aguas con bajas salinidades.
2.4.3. Aspectos jurídicos y normativos
En el año 2007 el SEPS‐IM realizó el estudio denominado Avances del Plan Director de Saneamiento y
Drenaje Urbano de Montevideo, con el objetivo de elaborar un diagnóstico de la situación del saneamiento
y drenaje de Montevideo, así como emprender las primeras etapas de la actualización del PDSM.

34 Junio/2017

Los estudios mencionados, que permitieron detectar los principales problemas a abordar dentro del sector y
ajustar la planificación en función de los cambios desde el PDSM, señalaron la frecuente aparición de
conflictos entre los usos que se hacen del territorio y los cursos de agua en su estado natural y/o
modificados por esos mismos usos.
Durante el diagnóstico se observó la necesidad de una recopilación exhaustiva de las normas que regulan
las actividades que se relacionan con los cursos de agua y el escurrimiento pluvial para analizar su
cumplimiento y el grado en que éstas abarcan los conflictos y problemas existentes así como despejar dudas
en cuanto a su aplicación.
Asimismo, se identificó la falta de claridad de las competencias y potestades de los actores involucrados
(fundamentalmente la IM, la DNH, DINAGUA, DINAMA), y de las políticas de aplicación, así como la ausencia
de criterios técnicos consensuados.
La modificación del Art. Nº 47 de la Constitución de la República en el año 2004 dio lugar a una nueva
definición de la Política Nacional de Aguas, definiendo sus fundamentos principales y declarando que “el
agua es un recurso natural esencial para la vida”. El siguiente paso fue transferir del Ministerio de
Transporte y Obras Públicas ‐MTOP‐ al MVOTMA las competencias y cometidos en todo lo relativo a la
administración, uso y control de los recursos hídricos, con excepción de las cuestiones relativas a la
navegabilidad de los cursos de agua. Esta transferencia fue dispuesta por Ley en el año 2006 y
reglamentada a través de un decreto del Poder Ejecutivo en el año 2010. El MVOTMA, a través de DINAMA
y DINAGUA gestiona la administración, uso y control de los recursos hídricos en un todo de acuerdo a lo
establecido en el Código de Aguas, y en la Ley Nº 16.858 de Riego con Destino Agrario, en estrecha
coordinación con el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca ‐MGAP‐ y vigilando el cumplimiento de la
normativa ambiental.
Sin embargo, no existe una coordinación real entre estos organismos y la IM. Por otro lado, la IM es la que
gestiona el territorio del departamento, la que tiene competencia directa sobre la prevención de la
contaminación de los cuerpos de agua y la que actúa de hecho ante situaciones de inundación a través de
sus diversos instrumentos. Es por esto que desde la Intendencia de Montevideo se reclama la gestión
integral de los cursos de agua departamentales que aborde problemas como la ocupación irregular de
márgenes que afecta el régimen hidráulico natural y genera un alto riesgo de inundación y el vertimiento de
aguas residuales y residuos sólidos a los cursos.
En el marco del trabajo se realizó el análisis del régimen jurídico de las aguas en el Derecho Uruguayo
incluyendo el inventario, recopilación y análisis del marco normativo que regula los recursos hídricos del
Departamento.

Junio/2017 35

2.4.4. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área de los Recursos Hídricos
Tabla 2‐6 Problemáticas área de Recursos Hídricos
Área Problemática o condicionantes Evidencias – Consecuencias ‐ Acciones
Presiones sobre los cursos de Ocupación de áreas inundables Frecuentemente por Asentamientos informales. Se estima

agua que aproximadamente 10.000 personas viven en zonas
fluviales inundables (Crecidas de 10 años de recurrencia).
Generan vertido directo de efluentes crudos, pérdida de
conectividad fluvial, pérdida de vegetación, reducción de
la funcionalidad de la llanura de inundación, etc. Pérdida
del valor ambiental. Dificultades para el mantenimiento.
Acciones directas sobre los cauces Reducción de la funcionalidad natural y la ruptura del
(rellenos, defensas longitudinales) continuo fluvial. Afectación hidráulica local (incremento de
velocidad, la restricción de la dinámica lateral y las
alteraciones del lecho del cauce). Los rellenos pueden
resultar fuentes de contaminación del suelo por metales
pesados por erosión y lavado de los materiales que los
constituyen. Pérdida del valor ambiental. Dificultades para
el mantenimiento.
Vertidos de residuos sólidos en cursos Reducción de la sección, contaminación, afectación
de agua paisajística. Pérdida del valor ambiental. Dificultades para
el mantenimiento.
Desarrollo urbano no planificado Impermeabilización de las cuencas de aporte sin medidas

de mitigación.
Vertidos de efluentes domésticos no Asentamientos informales. Conexiones indebidas de la red

controlados. a los cursos. Escurrimiento en superficie de efluentes
domésticos de pozos negros con “robadores”. Alivios
específicos de la red en tiempo seco. Alivios en eventos
lluviosos.
Vertidos industriales a curso no

controlados.
Falta de preservación de humedales y Afectación de la biodiversidad. Pérdida de su función de
bañados laminación en avenidas.
Calidad de agua Calidad inadecuada de los cursos de Nivel de calidad de agua actual incompatible con los usos

agua definidos en el decreto. (el programa de monitoreo no
incluye la descarga en el Río, dado que no se pueden
calcular las cargas contaminante.
Problemas de balneabilidad en las Playas inhabilitadas para baños después de los eventos
playas lluviosos
Proliferación de algas

36 Junio/2017

Monitoreo hidrológico Insuficiencia de mediciones No es posible realizar una caracterización fluvial sólida.
Insuficiencia de datos para calibración de modelos

hidrológicos‐hidráulicos y de calidad de agua
Aspectos jurídicos y Normas que regulan las actividades Falta de claridad de las competencias y potestades de los

normativos que se relacionan con los cursos de actores involucrados (fundamentalmente la IM, la DNH,
agua y el escurrimiento pluvial DINAGUA, DINAMA),
Bajo nivel de coordinación entre los organismos.

2.5. Institucional
La División Saneamiento puede ser concebida como una organización creada para dar respuesta a una
cuestión permanente de la agenda gubernamental: resolver los problemas de saneamiento y drenaje de una
comunidad territorialmente delimitada.
Cuando esa organización ha recorrido un ciclo histórico y ha alcanzado una etapa de madurez, es inevitable
que arrastre en su dinámica de actuación los efectos de las contradicciones que pueden haber marcado su
desarrollo institucional, sobre todo por posibles cambios en la orientación política de las sucesivas
conducciones políticas, así como por otras transformaciones en su entorno.
Por lo tanto, el diseño organizacional nunca puede ser mantenido tal como es concebido en cada momento
histórico, y la organización formalmente creada tiende a tener grados variables de distancia respecto a la
organización real. En parte, esta distancia está determinada por contradicciones en los marcos normativos,
las estructuras organizativas y la cultura y comportamientos esperados, con respecto al modelo institucional
previsto. Esto es inevitable y en todo momento, los esfuerzos de las organizaciones se orientan a amentar la
congruencia entre el modelo y la realidad. Nuestro diagnóstico ha detectado y en lo posible evaluado los
alcances y consecuencias de estas contradicciones.
2.5.1. Dificultades del contexto operativo
La DS y su función de producción se ven afectadas en su estructura y funcionamiento por las interacciones
que establece con su contexto operativo. Cuatro son los actores que intervienen en ese contexto: 1) clientes
o usuarios, 2) proveedores, 3) prestadores de servicios conexos y 4) organismos de regulación. Todos ellos
son generadores de demandas y/o fuentes de incertidumbre, en tanto el desempeño de la DS depende en
cierta medida del tipo y volumen de la demanda externa de servicios, de la oportuna intervención de los
proveedores de insumos, de los prestadores de servicios complementarios con los que debe coordinarse; o
de las exigencias que planteen los órganos de regulación externos.
Una somera evaluación de estas interacciones ha mostrado que:
 Con relación a los usuarios, la cobertura de los servicios prestados no es total y existe una serie de
otros servicios relacionados con el manejo de cursos de agua en los que la DS tiene una actuación
marginal, al tiempo que ningún otro prestador se hace cargo integralmente de estas funciones.
 En general, no se han detectado mayores problemas en la relación con proveedores, salvo aquellos
derivados de la provisión de insumos críticos por parte de proveedores “internos” de la propia IM,
vale decir, recursos humanos, partidas presupuestales para operación y mantenimiento, o ejecución

Junio/2017 37

de obras de infraestructura a través de un limitado portolio de empresas contratistas. En este último
caso, la insuficiente escala del mercado uruguayo se traduce en inexistencias o faltantes de ciertos
bienes que pueden afectar la reposición de insumos o la actualización de tecnología de bienes de
capital.
 En el vínculo con prestadores de servicios complementarios, se han detectado, a través de la
reconstrucción del mapa de relaciones inter‐institucionales, numerosas situaciones en que se
observan débiles o inexistente vínculos de coordinación.
 Los organismos reguladores de la actividad desarrollada por la DS son todavía débiles, la legislación
que los ha creado es reciente y es previsible que su intervención crezca con el tiempo, lo que
probablemente implique que la DS deba enfrentar otros tipos de exigencias planteadas por estos
organismos.
Es indudable que si se decidiera que la DS asuma en el futuro otras funciones, además de las que desarrolla
actualmente, se modificaría todo el mapa de relaciones con actores externos.
Por otra parte, la División funciona en apariencia como una empresa de servicios pero carece de la
autonomía necesaria para decidir por sí sola la magnitud de los recursos financieros, materiales y humanos
que se requieren para satisfacer la demanda externa, o para asignar esos recursos. Depende para eso de
una organización política que desde los puntos de vista jerárquico, funcional y presupuestal, forma parte de
su contexto y le impone fuertes condicionalidades a su funcionamiento, limitando su autonomía. Es decir, la
DS se halla sujeta a una lógica institucional, la de la IM, que trasciende sus cometidos específicos y afecta la
obtención y asignación de los recursos que requiere para su eficaz desempeño.
2.5.2. Déficits de capacidad institucional
En el Diagnóstico se identificaron con claridad déficits de capacidad institucional, los que constituyen la
brecha entre las capacidades actuales de una organización y las necesarias para llevar a cabo con eficacia y
eficiencia determinada misión institucional (ya sea la actual o la que se le exigirá en cierto período de
tiempo).
En términos prácticos, se puede expresar cuantitativamente (recursos presupuestarles, materiales,
humanos, etc.) y/o cualitativamente (tecnologías de gestión, normas y procedimientos, aptitudes y
actitudes, cultura organizacional, etc.). El diagnóstico institucional permitió identificar diversos tipos de
déficit que afectan la organización y funcionamiento de la DS, los mismos fueron clasificados en las
siguientes categorías:
 normativa y reglas de juego,
 coordinación y relaciones interinstitucionales,
 estructura organizativa y asignación de funciones,
 disponibilidad de recursos humanos y materiales,
 política de recursos humanos,
 en materia de gestión comercial, y
 capacidad y aptitudes del personal.

38 Junio/2017

2.5.3. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área Institucional
Tabla 2‐7 Problemáticas área Institucional
Dificultades del contexto Relacionamiento con los usuarios  La cobertura de saneamiento no es total

operativo  No existe un contrato de servicio con los usuarios
Relacionamiento con los proveedores La falta de mercado interno se traduce en faltantes,
demoras, o inclusive la obligación de aprovisionamiento en
Buenos Aires.
Relacionamiento con organizaciones Débiles vínculos de coordinación
que brindan servicios complementarios
Regulación Los organismos reguladores de la actividad desarrollada
por la DS son todavía débiles, la legislación que los ha
creado es reciente.
Déficits de capacidad Normativa y reglas de juego.  Contexto externo complejo y conflictivo que

institucional genera un marco normativo contradictorio y
cambiante.
 Ausencia de autonomía administrativa y financiera
 El «día a día» como horizonte temporal
determinante de la gestión operativa y el
mantenimiento de la Red.
Coordinación y relaciones  Elevado número de instituciones con las que la DS

interinstitucionales mantiene, o debería mantener, diversos tipos de
interacciones.
 Falta o debilidad en la coordinación horizontal
(entre unidades de la propia IM, como por ejemplo
con tecnologías de la información), transversal
(entre la IM y otros organismos e instituciones de
la misma jurisdicción departamental, sean públicas
o privadas, como ocurre con la Intendencia del
Departamento de Canelones) o vertical (con
organismos e instituciones de otras jurisdicciones,
como puede ser el caso de DINAGUA).
 Limitaciones en el alcance de sus actividades de
comunicación e información pública.
 Carácter incipiente de los procesos de gestión
participativa y educación ambiental.
 Bajo grado de formalización de las relaciones
mediante acuerdos o convenios.
Estructura organizativa y asignación de  Divergencias entre estructura formal establecida

funciones por el Digesto Normativo y la real.
 Ambigüedades y contradicciones respecto a la
estructura vigente, (no coinciden la cantidad y las
denominaciones de las unidades entre las distintas
fuentes de información disponibles (página web,

Junio/2017 39

digesto departamental, señalética, etc.).
 Control de gestión formal y asociado a políticas de
remuneraciones del conjunto de la IM
 Falta de claridad en las unidades organizativas de
tercer nivel
 Asignación de responsabilidades y tareas
incompleta y organizada de manera heterogénea
 Ausencia de planificación centralizada
 Ausencia de manuales de procedimiento y de
gestión homologados y aplicados
Disponibilidad de RRHH y materiales  Insuficiencia de recursos financieros para revertir

deterioro de infraestructura, bienes y servicios
 Retraso tecnológico y superación de vida útil
promedio en numerosos bienes de capital y
equipos
 Sistemas de información desactualizados y con
baja interoperabilidad
 Desequilibrio en la distribución de personal
Políticas de recursos humanos  Baja capacidad para planificar, reclutar, evaluar,

promover, remunerar o fijar condiciones de
trabajo de su personal.
 Rigidez en los sistemas de reclutamiento,
promoción y compensación.
 Incongruencia variables entre tarea, perfil
profesional y remuneración
 Inadecuación entre el organigrama de servicio y
grados y responsabilidades asignados al personal
Gestión Comercial  Inexistencia de contratos con los usuarios
 Necesidades de actualización y mantenimiento del
catastro de usuarios
 Necesidad de mejoras en el procedimiento de
transferencia de la información de caudales por
usuario a los efectos de determinar la tarifa
 Dificultades o indefiniciones para el manejo de
fondos especiales: fondo rotatorio de conexiones,
fondo para barométricas
Capacidad y aptitudes del personal  Insuficiente capacidad del personal involucrado en
algunos sectores, debido a su perfil, formación,
experiencia o actitudes.
 Necesidades de capacitación y desarrollo del
personal
 Clima laboral afectado por la insuficiencia de
recursos

40 Junio/2017

2.6. Económico‐financiero
Si bien el Flujo de Fondos Operativos de los ejercicios 2013‐2014 presenta un resultado positivo de $ 200
millones de pesos de 2014, los costos operativos incluidos en este flujo sólo representan una parte de lo
que debería invertirse en operación y mantenimiento. A la fecha no se realiza mantenimiento preventivo de
la red (salvo algún caso puntual) y casi no se han realizado inversiones en rehabilitación. Como parte de
diagnóstico se ha señalado además la insuficiencia de los recursos actuales (humanos y materiales) para las
tareas de O&M, hecho que se refleja por ejemplo en la acumulación de reclamos que no pueden
responderse en tiempo y forma y/o en las acciones urgentes de reparación de colectores, desobstrucciones
importantes en cañadas, etc.
En lo que respecta a la tarifa de saneamiento se requiere una revisión es dos sentidos: el primero refiere a la
tasa de ajuste actual (IPC) dado que no es un indicador representativo de la variación de los costos de
saneamiento, el segundo se relaciona con la fijación de un nivel tarifario que de la sustentabilidad financiera
acorde a las obras que se proyecten en el futuro y a los costos de operación y mantenimiento del sistema.
Por otra parte se hace notar que existe un subsidio cruzado entre saneamiento y drenaje, dado que el
adicional que se cobra en la contribución es claramente insuficiente para cubrir con los costos asociados al
sistema de drenaje.
Por último, sería deseable contar con un sistema de costos que identifique cuáles están asociados a
saneamiento y cuáles a drenaje. Dado que esta sería una información clave para facilitar la adecuación y
actualización de los mecanismos de recuperación de costos de cada uno de los servicios.
2.6.1. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área Económica‐Financiera
Tabla 2‐8 Problemáticas área Económica‐Financiera
Económica‐Financiera Asignación presupuestal insuficiente Imposibilidad de operar y mantener los sistemas

adecuadamente. Baja inversión en rehabilitación. Recursos
humanos y materiales insuficientes.
Necesidad de revisión de la tarifa de  El mecanismo de ajuste actual de la tarifa (IPC) no
saneamiento actual refleja los incrementos del costo del servicio
 La tarifa actual fue calculada para las inversiones
realizadas hasta el momento, a futuro será necesario
tomar en cuenta las inversiones que se planifiquen y
las políticas que se definan para la operación y
mantenimiento del servicio.
Subsidio cruzado entre saneamiento y El adicional de drenaje que se cobra con la contribución
drenaje inmobiliaria no permite la recuperación de costos de ese
servicio, por lo que existe un subisdio cruzado entre
saneamiento y drenaje.
El sistema de costos no permite Para la determinación de los costos de saneamiento y

separar entre saneamiento y drenaje drenaje, se utiliza un % de asignación que fue calculado
puntualmente para un período.
Nota: Algunos de los problemas asociados a la Gestión Comercial se presentan en el área Institucional

Junio/2017 41


42 Junio/2017

CAPÍTULO 3
FORMULACIÓN DEL ESCENARIO DE
DESARROLLO URBANO

3. Formulación del escenario de desarrollo urbano
3.1. Introducción
En el marco del PDSDUM se realizaron en la fase de diagnóstico las tareas correspondientes a:
 Análisis del desarrollo urbano reciente
Durante esta fase se consideraronn los cambios en la población, la vivienda y los hogares, su localización y
los modos de cambio urbano en que se insertan. Dicho análisis organizado en tres escalas diferentes de
aproximación territorial, la escala nacional y departamental, la escala de la aglomeración metropolitana y
sus grandes componentes (Subsistemas y Grandes áreas) y la escala de áreas menores, denominadas “áreas
homogéneas”, tuvo como objetivo principal obtener una imagen ajustada de las tendencias macro, o
estructurales y de las tendencias que operan en la mesocescala y microescala de la ciudad y sus espacios
periurbanos.
 Prospectiva del desarrollo urbano futuro: Escenarios
Como paso previo a las proyecciones cuantitativas, se desarrollaronn escenarios contrastados sobre
magnitud y distribución espacial. Se elaboraronn hipótesis sobre los procesos sociales y económicos en el
territorio a partir de las cuales se realizaron las proyecciones cuantitativas.
 Proyecciones de crecimiento urbano globales y desagregadas
Se realizan proyecciones cuantitativas detalladas con el objetivo de servir como base para la planificación
física de las infraestructuras, en el espacio y en el tiempo.
3.2. Alcance del capítulo
En este capítulo, se aborda la prospectiva del desarrollo urbano. El diagnóstico realizado permitió identificar
las tendencias y sus cambios en las últimas décadas, en las dimensiones relevantes para este análisis, a
escala metropolitana: la evolución demográfica y social, los procesos de cambio referidos actividades
económicas, el marco planificador, y las dinámicas urbanas que refieren a la localización, organización y
morfología de los crecimientos.
A partir del diagnóstico se elaboró una prospectiva general para el crecimiento demográfico y el cambio de
los hogares. En primer lugar, se formuló un escenario de crecimiento poblacional para el conjunto
metropolitano, y se adoptó una proyección acerca de la evolución del tamaño de los hogares y acerca de las
viviendas ocupadas. Luego se formularon escenarios alternativos para la macrodistribución de ese
crecimiento poblacional y de vivienda entre las grandes áreas que conforman la metrópolis, y entre
Montevideo, Canelones y San José. En tercer lugar, se proyectó la distribución del crecimiento de vivienda
entre las áreas menores o “áreas homogéneas” que se corresponden con diferentes procesos de cambio
urbano. Para esta distribución se tuvo en cuenta un conjunto de factores, en particular las tendencias
históricas, y el marco de planificación espacial y de políticas sectoriales relevante. Como resultado final, se
cuenta con una fundamentación de las hipótesis base y de los diferentes escenarios, y con una
cuantificación de los crecimientos quinquenales de población y de vivienda para las Grandes Áreas
metropolitanas y para las Áreas Homogéneas de Montevideo.
El Escenario Base recomendado prevé una distribución más pareja del crecimiento de vivienda entre las
distintas zonas de la ciudad, en relación con las tendencias dominantes en el período 1985‐2005. En este

Junio/2017 43

escenario, las áreas centrales y en particular las intermedias adquieren mayor protagonismo en la captación
del crecimiento de vivienda, mientras que se atenúa el ritmo de crecimiento y de expansión física de las
periferias, y se reduce a un mínimo la incidencia de la urbanización informal. Se trata de un escenario
normativo y estratégico, que tiene como condición de viabilidad el mantenimiento de una continuidad y
consistencia en las políticas urbanas, tanto de parte del Gobierno Departamental como del Gobierno
Nacional.
Por otra parte, también con base en el diagnóstico, se formuló un escenario de crecimiento y localización de
las actividades económicas que pueden incidir en mayores demandas de suelo y tener impacto sobre los
servicios de saneamiento y drenaje urbanos. Con este fin, se analizó la estructura espacial de la oferta
normativa de suelo, y las tendencias de ocupación que dicho suelo presentó en las últimas décadas. A partir
de allí, fue posible definir los principales factores que inciden en las opciones de localización de las
empresas, en particular las dedicadas a logística e industria. Cruzando estos factores con las características,
ventajas y desventajas de las distintas áreas habilitadas, se procedió a formular un escenario base sobre la
localización de las actividades durante el período.
3.3. Marco general de la prospectiva urbano‐habitacional
3.3.1. Análisis del desarrollo urbano reciente: contexto nacional y metropolitano
 A escala nacional y departamental:
De acuerdo a los períodos intercensales que van desde el año 1963 al 2011, se evidencia que el ritmo del
crecimiento poblacional a escala nacional disminuye de manera constante. A nivel departamental los tres
departamentos metropolitanos agrupados (Montevideo, Canelones y San José) representan desde 1963 el
60% del total de la población Nacional, donde Montevideo pierde peso porcentual continuamente y
Canelones aumenta hasta alcanzar el 15,8%. Asimismo, se observa que el departamento de Maldonado,
particularmente a partir de 1985 presenta un crecimiento poblacional intenso, que coincide con la
formación de una metrópolis turística de creciente complejidad funcional y social.
 Escala Metropolitana, macro áreas:
A nivel de macroáreas definidas como, área central, áreas intermedias, periferias de Montevideo, periferias
metropolitanas y Ciudad de la Costa, se observa que el crecimiento neto de la población se da en las
periferias montevideanas y en Ciudad de la Costa y los Corredores metropolitanos mientras que las áreas
central, Intermedia y costera de Montevideo pierden población. Todas las áreas sin embargo, crecen en
vivienda y en número de hogares.
3.3.2. Montevideo: Impulso y moderación del modelo expansivo y polarizado
En términos generales Montevideo no escapa a las tendencias mundiales de crecimiento metropolitano
expansivo, con un relativo estancamiento poblacional de las áreas urbanas más consolidadas, y un
dinamismo concentrado en los bordes y las coronas externas de la metrópolis.
En el caso montevideano, este modelo expansivo coincide en los últimos 30 años con una creciente
polarización social entre las áreas costeras habitadas por sectores medios y altos, y las periferias al oeste,
norte y noreste, habitadas por sectores sociales de bajos ingresos.

44 Junio/2017

De modo que el modelo de crecimiento metropolitano de Montevideo se puede caracterizar como
expansivo en baja densidad y a la vez socialmente polarizado o segregado.
A nivel departamental, estas fueron las tendencias en los tres últimos períodos intercensales:
a) Período 1985–1996: crecimiento lento con alta polarización, eclosión de la ciudad informal en las
periferias (en este período se produce el pico de ocupación informal de terrenos), y fuerte pérdida
de población en el área central.
b) Período 1996–2004: Prolongación del crecimiento polarizado: por un lado, la ciudad informal se
expande y crece su población en forma acelerada, y por otro la ciudad consolidada vive su período
más crítico, abarcando el conjunto de las áreas intermedias además del área central.
c) Período 2004–2011: mínimo crecimiento general y disminución de la polarización, ya que el
crecimiento de las periferias y la ciudad informal se desacelera, y se produce una recuperación
incipiente en la ciudad consolidada.
En términos de dinámicas inmobiliarias, considerando el período 1985‐2011 es posible reconocer tres
grandes procesos en la ciudad: la expansión periférica en baja densidad, el crecimiento en densidad media y
alta del arco central‐costero, y el estancamiento inmobiliario de las áreas intermedias y viejos barrios
consolidados:
 la ciudad de la periferia, creciendo en forma dinámica por autoconstrucción de viviendas en lotes
regulares y en asentamientos, y por conjuntos de gestión o promoción pública;
 la ciudad central y costera, dinamizada por la inversión privada y la demanda de sectores medios y
altos, con una gama de productos que incluye edificios altos, torres, edificios bajos exentos, conjuntos
bajos, y viviendas unifamiliares; y
 la ciudad intermedia, abarcando el norte del área central, prácticamente estancada, sin dinamismos
relevantes demográficos ni de vivienda, a pesar de ser áreas muy bien equipadas y servidas.
Aun caracterizando el ciclo 1985‐2011 como antecede, los datos del período más reciente permiten apreciar
una cierta moderación de las tendencias expansivas, probablemente como reflejo de un ciclo económico
favorable y de políticas orientadas a evitar la expansión informal y restringir la expansión formal de la
ciudad. Faltan elementos para interpretar estos datos como una tendencia destinada a mantenerse en los
próximos decenios, pero al menos se abre la posibilidad de un escenario diferente a los adoptados en
estudios anteriores.
3.3.3. El marco de Políticas Públicas en urbanismo y vivienda
Respecto al marco normativo y políticas públicas con incidencia en la formulación de los escenarios
prospectivos para el desarrollo urbano, se observa lo siguiente:
 A nivel nacional, con la Ley de Promoción de la Vivienda Social se definieron incentivos diferenciales
en distintas zonas de la ciudad, para promover la oferta de vivienda en las áreas central e intermedias
que a pesar de contar con todos los servicios se encontraban estancadas. Al 2016, se observa que en
efecto se dio una concentración de propuestas en el área central de Montevideo y en la denominada
Área Intermedia Centro.
La pregunta sería si es posible sostener esta corriente de inversión en los próximos veinte años al
menos para que sus efectos acumulativos logren efectivamente cambiar la tendencia y revertir el
estancamiento de esos espacios centrales de la ciudad.

Junio/2017 45

 A nivel departamental, el Plan Montevideo o POT (1998) y las Directrices Departamentales (2013),
coinciden en promover un modelo de crecimiento no expansivo, sino orientado a la densificación de
las áreas con servicios y la consolidación de las actuales periferias. Con este fin, se restringió
fuertemente la magnitud del suelo urbanizable, y se promovió un arco logístico industrial que se
interpone como una barrera física y económica entre los suburbios y los espacios rurales del
departamento.
En el modelo que las Directrices consolidan, se afirma el objetivo de no permitir la expansión urbana. Esto
se refleja en la figura siguiente, en la que se indican (en rojo) las áreas rurales transformables para uso
habitacional, que como se puede observar son bien limitadas. Vale señalar que parte de estas áreas ya se
encuentran ocupadas por asentamientos irregulares, y la norma se limita a viabilizar su transformación a
suelo urbano. A esto se agrega la confirmación de un conjunto de áreas suburbanas o transformables con
destino no habitacional (en gris), en la práctica, orientadas a industria y logística.
Figura 3–1 Suelo habitacional existente y previsto en la normativa (DDOTDS 2013)


46 Junio/2017

3.4. Prospectiva del Desarrollo Urbano Residencial
Los escenarios formulados tienen como horizonte temporal el período comprendido hasta el año 2050. Se
realizan a su vez cortes temporales cada 5 años.
La siguiente tabla muestra la sucesión de definiciones a tomar para llevar a cabo las proyecciones de
población, vivienda y hogares, para el sistema metropolitano, para Montevideo, y para las grandes áreas y
áreas menores.
Tabla 3‐1 Definiciones para las proyecciones de población, vivienda y hogares
Preguntas a responder Definiciones Comentarios
1 Crecimiento demográfico Proyecciones INE 2013 hasta el año 2025, La proyección adoptada coincide con el

nacional extrapolación de tendencia hasta 2050. Escenario Tendencial propuesto por
Calvo (2011) para la población total de
2050.
2 Crecimiento demográfico Proyecciones INE 2013 para los tres Se asume un escenario de progresiva

agregado de los departamentos departamentos, sumadas, y extrapoladas concentración demográfica en el
metropolitanos a partir del 2025. espacio metropolitano y la costa sur.
3 Crecimiento del sistema Distribución del crecimiento Se define en función de las tendencias

metropolitano AMM departamental de Canelones y San José históricas y teniendo en cuenta las
entre sistema metropolitano y resto. proyecciones del PDAPM.
4 Distribución del crecimiento Se consideran distintas hipótesis sobre la La primera hipótesis expresa la

demográfico metropolitano distribución a partir del total tendencia más reciente, la segunda
entre departamentos. metropolitano definido en el paso supone cambios de signo positivo en el
anterior: saldo migratorio de Montevideo, como
‐ Montevideo con mínimo crecimiento consecuencia de los cuales capta parte
poblacional, de acuerdo a la proyección de la población que INE2013 asigna a
departamental de INE; Canelones, y la tercera supone que se
acentúan los flujos de migración
‐ Montevideo con mayor participación en
residencial desde Montevideo hacia
el crecimiento metropolitano;
Canelones.
‐ Montevideo con menor participación y
decrecimiento demográfico.
5 Traducción del crecimiento Se realiza una proyección de los factores La proyección de los factores Tamaño

demográfico a crecimiento de tamaño medio de hogar, tamaño medio de Hogar y de Vivivenda y Porcentaje
hogares y viviendas por de vivienda particular ocupada, porcentaje de Vivienda Ocupada extrapola las
departamentos. de ocupación de las viviendas particulares, tendencias históricas para el conjunto y
y relación entre población en hogares cada macroárea, tomando en cuenta
particulares y colectivos. Con estos también factores de cambio urbanístico
factores se calculan las proyecciones de y social.
vivienda por departamentos en el Area
Metropolitana.
6 Distribución del crecimiento de Partiendo de los valores metropolitanos Previamente, se define el factor

vivienda y de población entre por departamento, se desagregan las Tamaño Medio de Vivienda Particular
Grandes Áreas metropolitanas. proyecciones de vivienda y de población Ocupada para cada una de las Grandes
por 12 Grandes Areas (8 en Montevideo, 3 Áreas.
en Canelones y 1 en San José).
7 Distribución del crecimiento de Se distribuye el crecimiento de cada Gran Se consideran para esta distribución

vivienda y población entre Áreas Área (GA) entre sus Áreas Homogéneas factores de capacidad o potencial de
Homogéneas. componentes (AH). crecimiento considerando aspectos
normativos, sociales, de mercado, de
actuación urbanística y de políticas
sectoriales.

Junio/2017 47

3.4.1. Hipótesis sobre los factores de base de la prospectiva: el crecimiento demográfico
El objetivo de la prospectiva urbana fue formular escenarios de crecimiento de la población y de la vivienda
y cuantificar los crecimientos desagregados por grandes áreas y áreas menores para el Departamento de
Montevideo.
Estos tres escenarios tienen una base demográfica común conformada por los siguientes rasgos y en función
de las definiciones adoptadas anteriormente mencionadas:
 el crecimiento de la población nacional hasta el 2050;
 el crecimiento total de la población metropolitana hasta el 2050;
 la proyección del tamaño medio de hogar y de vivienda particular ocupada, para el conjunto
metropolitano, los tres departamentos, y las 12 grandes áreas;
 el porcentaje asumido de vivienda desocupada (10%), común a todas las áreas; y
 el porcentaje asumido de población viviendo en hogares colectivos.
Las diferencias entre escenarios están dadas por:
1. la distribución del crecimiento de población metropolitana entre los tres departamentos de acuerdo a
tres hipótesis de distribución adoptadas (hipótesis base, segunda y tercer hipótesis alternativas)
2. la distribución de la vivienda, los hogares y la población entre las distintas Grandes Áreas
metropolitanas, dentro de los valores asignados a cada departamento; y
3. la distribución de los crecimientos de cada Gran Área entre las Áreas Homogéneas que la integran
3.4.1.1. Crecimiento de la población nacional hasta 2050
En el escenario base recomendado, la evolución de la población nacional por quinquenios es la siguiente.
Figura 3–2 Proyección adoptada para la población total del país

48 Junio/2017

Esta proyección resulta de prolongar la proyección oficial (INE 2013) entre el 2025 y el 2050, siguiendo el
escenario tendencial de proyección al 2050 elaborado por Calvo, Pellegrino y Macadar (2011)
3.4.1.2. Crecimiento total de la población metropolitana
Se adoptó la proyección departamental de INE (2013) hasta el 2025. Para su prolongación hasta el 2050, en
el caso de Canelones, que es el más determinante, se proyecta en forma tendencial la evolución de la tasa
de crecimiento quinquenal. En los casos de Montevideo y de San José se asignan tasas fijas o con mínima
variación que prolongan las observadas. El resultado es el siguiente.
Tabla 3‐2 Proyecciones adoptadas por departamentos metropolitanos hasta 2050 (en miles)
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Montevideo 1,396 1,366 1,371 1,380 1,383 1,384 1,385 1,387 1,388 1,389 1,390
Canelones 490 508 531 567 604 640 677 713 748 782 815
San José 104 107 110 114 118 123 127 132 136 140 144
Suma RM 1,990 1,982 2,012 2,060 2,105 2,147 2,189 2,231 2,271 2,311 2,349
Total País 3,349 3,352 3,397 3,467 3,531 3,589 3,640 3,685 3,718 3,743 3,759
RM / Total País 0.59 0.59 0.59 0.59 0.60 0.60 0.60 0.61 0.61 0.62 0.62
En la tabla anterior se muestra también el creciente peso que asumen los departamentos metropolitanos en
el total de la población nacional, que es coherente con las tendencias históricas, tanto locales como
globales, que apuntan a la creciente concentración demográfica en los ámbitos metropolitanos y costeros.
Para contar con la proyección metropolitana, fue necesario definir qué parte de los crecimientos
departamentales de Canelones y San José corresponde a sus espacios metropolitanos. Esto se realizó
partiendo de un análisis histórico y de la identificación de las principales tendencias robustas reflejadas en
este análisis. El resultado alcanzado y el procedimiento se muestra en la siguiente tabla.
Tabla 3‐3 Proyección Inicial del crecimiento de población metropolitana

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Montevideo 1,396,390 1,366,427 1,370,942 1,379,560 1,383,135 1,384,314 1,385,494 1,386,675 1,387,857 1,389,040 1,390,224
Canelones 489,846 508,088 530,986 566,626 603,750 640,096 676,820 712,629 747,939 781,951 814,709
San José 104,129 107,163 109,612 113,802 118,270 122,688 127,043 131,552 135,547 139,662 143,902
AM Can 334,260 351,692 376,640 404,483 431,743 457,449 482,516 507,233 529,340 550,633
AM SJ 27,234 30,493 34,181 37,531 40,625 43,455 46,386 48,982 51,657 54,414
AM Can en varpob 0.70 0.70 0.75 0.75 0.70 0.70 0.70 0.65 0.65
AM SJ en varpob 0.88 0.88 0.75 0.70 0.65 0.65 0.65 0.65 0.65
Total AMM 1,727,921 1,753,127 1,790,380 1,825,149 1,856,681 1,886,398 1,915,577 1,944,072 1,970,038 1,995,271
La población metropolitana, en consecuencia, aumenta desde un valor base de 1:753 en 2010, hasta un
valor de 1:886 en 2030 y de 1:995 en 2050.
3.4.2. Proyección del tamaño medio del hogar, el porcentaje de vivienda desocupada, y la población en
hogares colectivos
La elaboración de las proyecciones desagregadas por áreas menores se realiza a partir del crecimiento de la
vivienda, ya que en relación con esta variable es posible vincular las proyecciones por Grandes Áreas y Áreas
Homogéneas con consideraciones de tipo urbanístico. Para relacionar las proyecciones de población con las
de vivienda es necesario proyectar también los tres factores principales que definen a esta relación, a saber:

Junio/2017 49

a) el tamaño medio de los hogares y de la vivienda particular ocupada en personas.
b) la condición de ocupación de la vivienda particular
c) la relación entre población en hogares particulares y población en hogares colectivos
En relación con el tamaño medio de los hogares particulares y las viviendas particulares ocupadas se
estableció una proyección que toma en cuenta las tendencias históricas y se apoya en la referencia a
proyecciones similares realizadas en diversos países.21
Figura 3–3 Proyección del tamaño medio de la vivienda particular ocupada para el conjunto metropolitano
Evolución histórica y proyección del Tamaño Medio de Hogares

Particulares (TMHP) y de Vivienda Particular Ocupada (TMVPO)
3.50
3.00
2.50
2.00
1.50
1.00
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
TMHP TMVPO

1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
TMHP 3.24 3.21 3.18 3.06 2.90 2.77 2.70 2.61 2.52 2.44 2.38 2.34 2.30 2.26
TMVPO 3.37 3.28 3.20 3.11 2.99 2.85 2.78 2.70 2.62 2.55 2.49 2.44 2.40 2.36
Hacia el futuro, la hipótesis recomendada supone un enlentecimiento de la caída del tamaño medio de la
vivienda particular para todo el sistema metropolitano a partir de 2020, con lo cual se llega en 2050 a un
valor de 2.36 personas por vivienda.
Luego de haber definido una proyección global a escala metropolitana, se procede a elaborar proyecciones
diferenciadas para los tres departamentos, que reflejan la diversidad de su composición en cuanto a tipos
de hogares. Estas proyecciones son las utilizadas en el cálculo, y se presentan en el siguiente cuadro.
Tabla 3‐4 Proyección del Tamaño de Vivienda Particular Ocupada
Para el segundo factor se adopta un valor de 0,90 como cociente entre vivienda particular ocupada y
vivienda particular total, consistente con los últimos censos. Es decir que se proyecta un 10% de vivienda

21 En el caso de Uruguay no se cuenta aún con una proyección oficial del tamaño de los hogares a mediano y largo plazo.

50 Junio/2017

particular desocupada, como suma de las distintas situaciones que dan origen a esta condición
(desocupación friccional, viviendas fuera del mercado, etc).
Finalmente, para el cociente entre población en viviendas particulares y población total se adoptó el valor
medio censal, que fue de 0,988 (un 0,012 habita en viviendas colectivas) en los últimos dos censos.
3.4.3. Distribución del crecimiento demográfico metropolitano entre departamentos.
La diferenciación de escenarios comenzó por definir tres hipótesis respecto a la distribución, una ajustada al
crecimiento departamental proyectado por INE para Montevideo, y otras dos basadas en alterar, dentro del
total establecido en el punto anterior, la distribución del crecimiento demográfico entre Montevideo y las
áreas metropolitanas de Canelones y San José.
 Hipótesis base: crecimiento mínimo en Montevideo (acorde con INE 2013), máximo en Canelones.
La población de Montevideo crece con el ritmo definido en la proyección departamental de INE 2013.
Se trata de un crecimiento mínimo, que representa el 11% del crecimiento total metropolitano en el
período de proyección, similar al crecimiento de San José metropolitano. Entretanto el espacio
metropolitano en Canelones concentra la mayor parte del dinamismo, cercano al 80% de
participación en el crecimiento total de AMM. El gran crecimiento que se proyecta en esta hipótesis
para Canelones tiene un componente significativo de población procedente de Montevideo.
En esta hipótesis, el crecimiento metropolitano proyectado de 242.000 personas (2010 a 2025) se
distribuye así: 19.000 en Montevideo, 24.000 en San José, y casi 200.000 en Canelones.
 Segunda hipótesis: crecimiento moderado en Montevideo y algo menor en Canelones.
Se mantiene en relación con Montevideo la proyección departamental de INE 2013 hasta 2015
inclusive, y a partir de allí, se modifica la distribución del crecimiento entre Canelones metropolitano
y Montevideo. Canelones mantiene su mayor dinamismo en términos absolutos y relativos, pero
Montevideo pasa a tener una participación de entre el 25% y el 30% en el crecimiento total
metropolitano.
El crecimiento neto se distribuye de esta forma: 72.000 personas en Montevideo, 19.000 en San José,
y 150.000 en Canelones.
 Tercera hipótesis: decrecimiento de población en Montevideo y máximo crecimiento en Canelones.
En este caso se considera un decrecimiento montevideano, mostrando tasas negativas a partir de
2020. Canelones alcanza un máximo crecimiento de 233.000 habitantes, y el crecimiento de San José
metropolitano es de 33.000 habitantes para los cuarenta años de proyección.
Los crecimientos absolutos por departamentos en esta hipótesis son los siguientes: Montevideo
pierde 23.000 personas, San José crece en 33.000, y Canelones crece en 233.000 habitantes.
Estas hipótesis de distribución metropolitana son la base para la construcción de los tres escenarios de
desarrollo urbano que se presentan más adelante en este informe.
3.4.4. Proyección inicial del crecimiento metropolitano de hogares y viviendas.
En base a las tres hipótesis de distribución de población anteriormente presentadas, y considerando las
diferencias entre los tamaños medios de hogar entre departamentos, se formuló la proyección del
crecimiento metropolitano en hogares y viviendas.

Junio/2017 51

Tabla 3‐5 Hipótesis base: Proyecciones de vivienda para los tres departamentos en Area Metropolitana (miles)
Algunos resultados a destacar:
 Para las proyecciones demográficas adoptadas, en el total del período 2010‐2050, Montevideo
deberá crecer en 121.000 viviendas, Canelones metropolitano en 111.000, y San José metropolitano
en 19.000.
 Si se considera el período 2010‐2030, los crecimientos de vivienda deberían ser: 70.000 para
Montevideo, 57.000 para Canelones, y 6.000 para San José.
 En el mismo período 2010‐2030, por cada incremento neto de 10 viviendas, aproximadamente 5
corresponden a Montevideo (la mitad), 4 a Canelones (un 40%) y 1 a San José. No se toma en cuenta
aquí la reposición sin aumento del stock, que será mucho mayor en Montevideo por la cantidad y la
edad de vivienda preexistente.
Tabla 3‐6 Segunda hipótesis: Proyecciones de vivienda para los tres departamentos en Area Metropolitana (miles)
Corresponde a segunda hipótesis de distribución de la población, con mayor dinamismo montevideano
En esta hipótesis, los crecimientos totales de vivienda al 2050, respecto al 2010, son de 147.000 viviendas
en Montevideo, 90.000 en Canelones y 10.000 en San José.
Si se atiende al crecimiento hasta el 2030, los valores son de 81.000 en Montevideo, 47.000 en Canelones y
6.000 en San José.
De cada diez unidades adicionales netas construidas en el período 2010 al 2030, corresponden 6 a
Montevideo, 3 y media a Canelones, y media a San José.

52 Junio/2017

Tabla 3‐7 Tercera hipótesis: Proyecciones de vivienda para los tres departamentos en Area Metropolitana (miles)
La tercera hipótesis se caracteriza por un decrecimiento de la población montevideana, que se vincula con
una producción menor de viviendas.
Hasta el 2050, los incrementos son de 101.000 unidades para Montevideo, 126.000 para Canelones y 16.000
para San José. Hasta el 2030, estos valores son de 63, 62 y 8 miles de unidades respectivamente.
De cada diez unidades adicionales generadas en el período 2010 a 2030, en este caso corresponden algo
menos de 5 a Montevideo y a Canelones, y algo menos de una a San José.
3.4.5. Escenarios de organización espacial del crecimiento
3.4.5.1. Presentación de los escenarios prospectivos metropolitanos.
 Escenario A: Escenario normativo orientado a la densificación y el crecimiento compacto /
equilibrado.
Se trata de un escenario básicamente normativo, en el cual la mayor parte de los nuevos hogares se localiza
en la ciudad consolidada. Caracterizado por una baja dinámica de Montevideo en cuanto a la población
total, pero un crecimiento dinámico de hogares y vivienda, con una distribución mucho más equilibrada que
la vivida entre 1985 y 2005. En este escenario se combina la consolidación progresiva de las periferias
existentes con la densificación exitosa de las áreas intermedias y del área central.
Parte de la hipótesis de distribución del crecimiento demográfico metropolitano en la que se establece un
crecimiento mínimo en Montevideo y máximo en Canelones. Montevideo crece con el ritmo definido en la
proyección departamental de INE 2013, con un valor neto similar al crecimiento de San José metropolitano.
El espacio metropolitano en Canelones concentra la mayor parte del dinamismo, próximo al 80% de
participación en el crecimiento total del AMM. Este gran crecimiento que se proyecta en esta hipótesis para
Canelones tiene un componente significativo de población procedente de Montevideo.
Plantea un crecimiento dinámico de hogares y viviendas en Montevideo, donde la mayor parte de los
nuevos hogares se localiza en la ciudad consolidada (áreas centrales e intermedias). Se trata de una
distribución más equilibrada y menos polarizada que la vivida entre 1985 y 2005. Se produce una
consolidación progresiva de las periferias existentes y una densificación de las áreas intermedias y del
área central.
 Escenario B: Orientado a la densificación y el crecimiento compacto, pero con la incorporación de una
expansión planificada como parte del crecimiento
Parte de la segunda hipótesis en la que se establece un crecimiento demográfico moderado en
Montevideo, y un crecimiento algo menor en Canelones respecto al Escenario A. Se mantiene para
Montevideo la proyección departamental de INE 2013 hasta 2015 inclusive, y a partir de allí, se modifica la
distribución del crecimiento entre Canelones metropolitano y Montevideo. Canelones mantiene su mayor

Junio/2017 53

dinamismo en términos absolutos y relativos, Montevideo pasa a tener una participación de entre el 25% y
el 30% en el crecimiento total metropolitano.
Se plantea un mayor dinamismo en materia de hogares y viviendas de las periferias y la apertura de
nuevas áreas urbanas a mediano plazo en Montevideo.
En este escenario, el departamento puede absorber un porcentaje mayor del crecimiento demográfico
metropolitano, al tener una oferta de trayectorias habitacionales mayor y más variada
 Escenario C: Escenario de desaceleración del crecimiento
Parte de la tercera hipótesis en la que se establece un decrecimiento en Montevideo, con tasas negativas a
partir de 2020. Canelones alcanza un máximo crecimiento en el entorno de los 230.000 habitantes, y el
crecimiento de San José en el área metropolitana es de aproximadamente 33.000 habitantes para los
cuarenta años de proyección.
La desaceleración del crecimiento de viviendas en Montevideo se traduce en una migración residencial
hacia los departamentos limítrofes (superior a la actual), la cual puede venir auspiciada por esperables
mejoras en el sistema de movilidad metropolitano, y por las posibles ampliaciones de la oferta urbana en los
corredores metropolitanos y en Ciudad de la Costa.
En el siguiente gráfico se manifiestan las diferencias entre escenarios en relación con el crecimiento de la
vivienda en cada Macroárea metropolitana.

54 Junio/2017

Figura 3–4 ESCENARIOS A, B y C: Variación acumulada de vivienda y de población 2010‐2030, 2030‐2050 por
Grandes Áreas Metropolitanas (miles)
ESCENARIO A

ESCENARIO B

ESCENARIO C

3.4.5.2. Análisis y síntesis comparativa de las proyecciones realizadas por escenarios
Las diferencias entre escenarios no son dramáticas, porque se asume que no son probables los cambios
drásticos o rupturas a corto plazo, en un sentido o en otro, en buena medida por la debilidad del
crecimiento global, y también por la consistencia que presenta hoy el marco planificador.

Junio/2017 55

En segundo lugar, se asume como no probable un escenario que incluya un nuevo ciclo intenso de
crecimiento urbano informal. Finalmente, tampoco se consideró probable un escenario basado en un
cambio sustantivo de la curva de crecimiento demográfico, como el que resultaría de una inmigración muy
intensa.
Los crecimientos de vivienda y porcentajes de participación de las macroáreas en el crecimiento
departamental proyectado para cada escenario, puede visualizarse en la siguiente tabla:
Tabla 3‐8 Crecimiento de vivienda y distribución por Macroáreas departamentales, comparativo Escenarios A, B y C

Escenario A Escenario B Escenario C
Macro Área VViv 10‐30 VViv 30‐50 %10‐30 %30‐50 VViv 10‐30 VViv 30‐50 %10‐30 %30‐50 VViv 10‐30 VViv 30‐50 %10‐30 %30‐50
Area Central 13,686 7,699 20% 15% 12,622 6,010 20% 13% 10,040 3,489 16% 9%
Area Intermedia 23,856 18,534 34% 36% 7,986 15,026 13% 32% 18,055 8,224 29% 22%
Costa 13,708 6,768 20% 13% 15,841 8,787 25% 19% 13,387 7,629 21% 20%
Periferia 18,892 18,333 27% 36% 27,410 16,658 43% 36% 21,500 18,805 34% 49%
TOTAL MVDEO 70,141 51,333 100% 100% 63,859 46,481 100% 100% 62,982 38,147 100% 100%
3.5. Selección de Escenario Prospectivo base
Para el desarrollo de los trabajos del Plan Director se tomará en consideración, a los efectos de traducir las
proyecciones de crecimiento sociodemográfico en demanda de infraestructuras, el Escenario A,
considerado como escenario estratégico o “normativo”. Dicho escenario se alinea con el modelo territorial
enunciado en el Plan de Montevideo y Directrices Departamentales asumiendo el objetivo de un
crecimiento urbano compacto y equilibrado, mediante la densificación de la ciudad consolidada y la
consolidación de las periferias.
La consideración favorable en relación a las políticas públicas constituye el supuesto base de este escenario,
lo cual involucra tanto el nivel departamental como el gobierno nacional. La efectiva aplicación de políticas
activas dirigidas a lograr la consolidación de las periferias evitando las grandes expansiones urbanas y de
alcanzar los objetivos de densificación del área central y áreas intermedias, resulta clave a los efectos de
garantizar la viabilidad del mismo.
Tal como fue anteriormente mencionado, el dinamismo previsto para las áreas intermedias representa el
cambio más importante en este escenario respecto al modelo tendencial presente en los últimos decenios.
Las áreas intermedias se caracterizan por ser los sectores más extensos de la ciudad consolidada con una
morfología urbana conformada por edificios de apartamentos de baja altura y apartamentos en corredor
con casas unifamiliares, con manzanas abiertas y cerradas según los barrios. En estas, se evidencia hace
décadas a nivel general cierto estancamiento a excepción de algunas zonas particulares más dinámicas. A
partir de la Ley de vivienda Social, Ley 18.795, se comienzan a vislumbrar estrategias activas para promover
la densificación tanto de las áreas intermedias, cuyos tejidos antiguos presentan un gran potencial de
sustitución, como del área central. Esto permite pensar que los valores de crecimiento neto proyectado
para dichas áreas no resulte inalcanzable si se mantienen los resultados positivos de proyectos promovidos
en los últimos años bajo esta ley y se implementan nuevas políticas urbanas basadas en la cooperación
entre niveles de gobierno y articuladas con los objetivos del ordenamiento territorial.
Los siguientes gráficos, referidos al Escenario A, muestran los porcentajes de distribución del crecimiento
para el período completo, 2010 a 2050, entre Montevideo como conjunto, y las Grandes Areas
Metropolitanas de Canelones y San José. El 50% del crecimiento neto de vivienda que se da fuera de
Montevideo, se ubica mayormente en Canelones (45%), y dentro de Canelones el corredor que más crece es

56 Junio/2017

Ciudad de la Costa (20% del total), seguido por el corredor de Ruta 8 (con un 15%) y por el corredor de Ruta
5 (con un 10%). Vale destacar que estos crecimientos por su volumen suponen una combinación de
procesos de densificación en altura, saturación y completamiento de tejidos, y también extensión urbana de
dichos corredores.
El gráfico de distribución del crecimiento de Población, entretanto, muestra a Montevideo con una
participación baja en el crecimiento total (un 13%), apenas superior al crecimiento neto en Ciudad del Plata,
e inferior a cualquiera de los tres restantes corredores. Y Ciudad de la Costa se presenta como el principal
captador del crecimiento poblacional metropolitano, con un 35%, seguida por el corredor de Ruta 8, con un
27%.
3.6. Desarrollo del Escenario A en Montevideo: densificación y crecimiento

compacto/equilibrado
En esta sección se presenta en detalle el significado del Escenario A (escenario base) para las grandes áreas
y las áreas homogéneas de Montevideo.
Como introducción y para apreciar el escenario en su contexto metropolitano se presenta la distribución del
crecimiento de vivienda y de población proyectado al 2050 entre Montevideo en su conjunto y los cuatro
corredores metropolitanos. Se observa que el crecimiento neto de la vivienda metropolitana se divide en
mitades entre Montevideo y los departamentos vecinos, mientras que el crecimiento de población relega a
Montevideo a una participación de un 13%, y se concentra fuertemente en los corredores metropolitanos
de Canelones.
Figura 3–5 Escenario A: Distribución de los crecimientos de Vivienda y de Población Metropolitana (2010‐2050) entre
Montevideo y los corredores metropolitanos en Canelones y San José
CRECIMIENTO DE VIVIENDA 2010 ‐ 2050 CRECIMIENTO DE POBLACION 2010‐2050
5% 9% 13%
MONTEVIDEO
MONTEVIDEO
20%
LAS PIEDRAS LAS PIEDRAS
16%
50% PANDO PANDO
35%
CIUDAD DE LA COSTA CIUDAD DE LA COSTA
15%
CIUDAD DEL PLATA
CIUDAD DEL PLATA
10% 27%
El siguiente cuadro muestra la distribución interna del crecimiento de Vivienda en Montevideo en el
Escenario A entre las cuatro Macroáreas. Se puede observar que el área central y la costa tienden a
disminuir su ritmo de crecimiento, las áreas intermedias lo sostienen, y las periferias lo aumentan. En el
período 2010‐2030 se concentra un gran esfuerzo desde las políticas para la densificación de la ciudad y la
contención de su expansión, con un mercado que responde favorablemente a estas políticas y sus
correspondientes incentivos. En el segundo período, en un contexto de menor crecimiento general, las

Junio/2017 57

áreas central y costera muestran ya límites más rígidos para continuar su densificación, las áreas
intermedias mantienen su participación porcentual, y las periferias vuelven a captar algo más de una tercera
parte del crecimiento general, por procesos de consolidación y de expansión combinados.
Tabla 3‐9 Crecimientos de vivienda y distribución por Macroáreas (Escenario A)
Como fue señalado, este escenario interpreta las orientaciones principales de las políticas territoriales
públicas, en particular el marco planificador definido por la Intendencia. Su viabilidad, en tanto escenario
estratégico o normativo, depende de la efectiva aplicación de un cuadro de políticas activas en dos frentes:
lograr la consolidación de las periferias sin grandes expansiones urbanas y lograr unos objetivos ambiciosos
de densificación de las áreas intermedias y área central.
En términos de horizontes temporales, el Escenario asume, como los demás, una curva de crecimiento que
se va amortiguando con el tiempo, en consonancia con la proyección demográfica nacional. Por otra parte,
si se distinguen dos horizontes, uno a 2030 y otro a 2050, el Escenario plantea una distribución porcentual
que refleja un enlentecimiento del Área Central y de la Costa de Montevideo, junto con una participación
sostenida del Área Intermedia y una dinamización de las Periferias en la segunda fase, que se corresponde
con el éxito del proceso de consolidación.
La participación alta de las áreas intermedias en el crecimiento es el cambio más importante respecto al
modelo tendencial de los últimos decenios: el crecimiento planteado es de tal magnitud que va a suponer
un cambio urbano muy visible en parte de estas áreas.
El siguiente gráfico presenta una visión más detallada, mostrando el crecimiento de vivienda y de población
desagregado por Grandes Áreas de Montevideo, e incluye también las GA de Canelones y San José para
comparación.
Nuevamente, a nivel de Grandes Áreas, se observa el contraste entre los crecimientos de vivienda y los
crecimientos de población total. El bajo crecimiento demográfico en Montevideo se manifiesta en todas las
GA, pero especialmente en las más densas. Aunque es de destacar que, en el primer período, la mayor
proporción del crecimiento neto de población corresponde al Área Central de la ciudad, favorecida por los
nuevos tipos de hogar, y dinamizada por procesos muy intensivos de densificación.

58 Junio/2017

Figura 3–6 Crecimientos de Vivienda y de Población por Grandes Áreas en Montevideo, para los subperíodos 2010‐
2030 y 2030‐2050
ESC A VARIACION DE VIVIENDA
CIUDAD DEL PLATA 6260 5938
CIUDAD DE LA COSTA 25127 24164
PANDO 18568 18674
LAS PIEDRAS 12862 11635
PERIFERIA ESTE 6638 6007
PERIFERIA NORTE 4911 5133
PERIFERIA OESTE 7365 7186
COSTA MONTEVIDEO 13708 6768
INTERMEDIA ESTE 7016 7755
INTERMEDIA CENTRAL 7016 5588
INTERMEDIA OESTE 9823 5191
AREA CENTRAL 13686 7699
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000
VV1030 VV3050

ESC A ‐ VARIACION DE POBLACION
CIUDAD DEL PLATA 12.8 10.9
CIUDAD DE LA COSTA 47.9 41.6
PANDO 34.8 32.6
LAS PIEDRAS 21.8 18.1
PERIFERIA ESTE 4.6 5.2
PERIFERIA NORTE 1.14.2
PERIFERIA OESTE 4.0 6.4
COSTA MONTEVIDEO
‐6.2 1.1
INTERMEDIA ESTE‐1.04.5
INTERMEDIA CENTRAL0.0
‐0.7
INTERMEDIA OESTE
‐2.1 4.9
AREA CENTRAL‐0.2 7.6
‐20.0 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0
VP1030 VP3050

A continuación, se presentan las proyecciones del Escenario y sus condiciones de viabilidad para las distintas
Macroáreas y sus componentes: Grandes Áreas y Áreas Homogéneas.
3.6.1. Área Central (Gran Área A01)
El crecimiento de vivienda previsto al 2030 representa un 20% del crecimiento total de la ciudad. Entre 2030
y 2050 se prevé un crecimiento menor, en torno al 15% del total, asumiendo que el principal esfuerzo de

Junio/2017 59

regeneración urbana y densificación se da al inicio del período. El crecimiento quinquenal plantea máximos
superiores a 3.500 viviendas en el primer período, que disminuyen para ubicarse en el entorno de 2.000
viviendas cada quinquenio en el segundo período.
Tabla 3‐10 Crecimiento quinquenal de vivienda proyectado por AH en Área Central, 2010‐2050
AH Barrios VV1015 VV1520 VV2025 VV2530 VV3035 VV3540 VV4045 VV4550 VV1050
A01U46 Ciudad Vieja 312 360 325 302 183 120 84 87 1,772
A01U47 Sur y Palermo 499 575 578 336 228 200 168 174 2,758
A01U48 Cordón 749 791 794 672 457 280 235 243 4,221
A01U49 Centro 624 647 542 504 320 240 201 208 3,286
A01U50 Aguada 406 611 650 705 479 420 352 364 3,989
A01U52 Goes 374 432 542 672 502 601 504 521 4,146
A01U55 Bellavista 156 180 181 168 114 140 134 139 1,212
GA01 3,120 3,596 3,611 3,358 2,283 2,002 1,678 1,735 21,385

Figura 3–7 Vivienda total y distribución del crecimiento entre AAHH en Área Central
VIVIENDA TOTAL DISTRIBUCION DEL CRECIMIENTO
Area Central: vivienda total por AAHH (miles)
U46 Ciudad Vieja U47 Sur U48 Cordón AREA CENTRAL: DISTRIBUCION DEL CRECIMIENTO DE
U49 Centro U50 Aguada U52 Goes VIVIENDA 2010 ‐ 2050
U55 Bellavista
25.0
1,212 1,772
Ciudad Vieja
20.0
4,146 2,758
Sur y Palermo
Cordón
15.0
Centro
10.0
Aguada
4,221
3,989 Goes
5.0 Bellavista
3,286

0.0
C1985 C1996 C2004 C2011 P2015 P2020 P2025 P2030 P2035 P2040 P2045 P2050


60 Junio/2017

Figura 3–8 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Área Central
Area Central: Base 2010 y Crecimientos de Vivienda a 2030 y 2050 por

AAHH (en miles)
U55 Bellavista
U52 Goes
U50 Aguada
U49 Centro
U48 Cordón
U47 Sur
U46 Ciudad Vieja
0 5 10 15 20 25
VIV10 VVIV1030 VVIV3050

Las modalidades dominantes en términos de su impacto cuantitativo serán la sustitución por edificios altos
y por edificios bajos, según las zonas, con una incidencia creciente de las torres si se concreta la renovación
del entorno de la Bahía.
Para alcanzar los valores proyectados, es necesario trascender el eje céntrico y la franja costera. En este
escenario se asume que la zona Sur, el Centro y Cordón mantienen una dinámica de crecimiento similar a
histórica reciente, aunque se amortigua a partir de 2030. Pero la novedad del escenario consiste en la
dinamización contundente de los barrios de Goes (U52) y de Aguada (U50), en los que debería darse un
proceso de sustitución y densificación muy intenso.
Ciudad Vieja (U46) mantiene un crecimiento moderado y se estabiliza hacia el fin del período. Bellavista
(U55) se proyecta con un lento crecimiento, otorgando una probabilidad baja a su renovación intensiva con
torres sobre la Bahía.
Como referencia, las unidades de vivienda promovidas en los primeros años por el régimen de la Ley de
Vivienda Social en el área central fueron algo más de 4.000. Si este ritmo se mantiene, no parece
inalcanzable el crecimiento neto proyectado.
A continuación, se plantea un análisis de algunas de las áreas menores representativas incluidas en esta
gran área.
 A01U46 Ciudad Vieja
El crecimiento total previsto de 1.772 viviendas al 2050 es equivalente a 17 ha con la actual densidad global
de 105 viv/ha. En los hechos, se espera que este crecimiento se distribuya básicamente entre:
 Construcción de edificios en predios baldíos, abundantes hoy en CV, y sustitución de casas bajas y
algunos depósitos por edificios de mediana altura en el tejido de acuerdo a la normativa del Plan
de 2003;
 Construcción de edificios nuevos en áreas de Plan de Detalle (Escollera, Reconquista, Acceso
Norte), incluyendo torres.
Además, la reforma de casas con ampliación del número de unidades de vivienda puede significar un aporte
complementario a los mecanismos anteriores.

Junio/2017 61

Figura 3–9 Gráfico de la densidad de vivienda 2011 por zona censal en Ciudad Vieja
Las densidades por zona censal en Ciudad Vieja son

muy variadas, con máximos en torno a 200 viv/ha y
mínimos debajo de 10viv/ha. Los primeros
corresponden a edificios de vivienda en altura como
los ubicados sobre Rambla Sur, y los segundos a
manzanas del distrito financiero en las que casi no se
da el uso habitacional. (ver mapa)
 A01U52: Goes, La Comercial
Se analiza brevemente esta Área Homogénea como representativa del potencial y a la vez el desafío que
supone la densificación en las áreas centrales.
En la proyección al 2050 se asigna a esta área un crecimiento neto de 4.146 viviendas, equivalente al 19%
del crecimiento total del Área Central. Este aumento de vivienda supone la dinamización de un sector de la
ciudad que ya presenta varias décadas acumuladas de mínimo crecimiento. Dado que no existen áreas
vacantes, la totalidad del cambio proyectado debe darse mediante la sustitución de construcciones y usos
existentes que, dado el carácter mixto del área, pueden ser habitacionales, industriales, logísticos o
comerciales.
Figura 3–10 Gráfico superficie y cantidad de viviendas y población por rangos de densidad de las zonas censales
A01U52 GOES ‐ LA COMERCIAL

25000 160.00
140.00
20000
Las densidades dominantes están entre
120.00 40 y 100 viv/ha. La presencia de casi
15000 100.00 3.000 viviendas en áreas con densidad
80.00 menor a 40 viv/ha es índice de un alto
10000 60.00
potencial de densificación.
40.00
5000 Las densidades entre 20 y 60 viv/ha
20.00 están en general asociadas a manzanas
0 0.00 con usos mixtos.
sin viv 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60 61 a 100 101 a 200
VIV TOT 0 101 164 2,424 6,771 10,042 1,053
POB TOT 0 344 404 5,860 16,025 22,607 2,207
AREA (has) 5 21 10 73 133 139 9


62 Junio/2017

El gráfico muestra claramente que:
 100 ha tienen densidades menores a 40 viv/ha, y de ellas, unas 40 ha ha tienen densidades
menores a 20 viv/ha.
 150 ha tienen densidades que se distribuyen parejamente en el rango que va de 40 a 60 viv/ha.
 Algo más de 130 ha tienen densidades en el rango entre 60 y 100 viv/ha.
 Finalmente, apenas 10 ha superan las 100 viv/ha.

Se concluye que existen al menos unas 250 ha con un potencial de densificación importante.
Figura 3–11 Densidad de vivienda 2011 por zona censal en Goes y potencial de densificación
Las densidades son mayores en la zona de La
Comercial y disminuyen hacia el Oeste en la zona
de Arroyo Seco.
El tejido se caracteriza por los usos mixtos y la
fuerte presencia de talleres y depósitos, así como
una mezcla de casas bajas y edificios de media
altura.
La densificación está necesariamente asociada a la
sustitución de usos (logísticos e industriales por
habitacionales) y a la sustitución de casas bajas por
edificios.
Figura 3–12 Vivienda en casas y en apartamentos por AAHH del Área Central
Como se observa en la Figura, la zona de Goes, La
Comercial, etc., se caracteriza por un reparto
equilibrado en número entre unidades de vivienda en
casas y unidades en apartamentos. Esto supone
claramente que a nivel de ocupación de superficie
urbanizada, la modalidad casas tiene un claro
predominio, debido a su menor densidad. Este tipo de
reparto asimila parte de estos barrios a la situación
dominante en las áreas intermedias, y resulta en un
potencial de transformación más alto, precisamente
mediante sustitución de viviendas bajas.
En A01U52 se proyecta hasta el 2050 un crecimiento

neto de 4.146 viviendas. En el escenario prospectivo
seleccionado, se espera un aumento de la densidad
media mediante procesos de sustitución distribuidos
en el tejido, y concentrados en mayor altura sobre
las avenidas es la estrategia posible.


Junio/2017 63

La zona tiene unas 300 ha con presencia de vivienda y densidades actuales entre 20 y 80 viv/ha. Si por cada
ha urbana en este tramo, se aumentará el stock en un número de 15 unidades de vivienda, en forma de
edificios bajos, altos o una combinación (de uno a tres edificios nuevos por ha) ya se tendrían 4500
viviendas nuevas, suficientes para cubrir el crecimiento neto proyectado. Si fueran unos 400 edificios en 40
años, cada año deberían terminarse en promedio 10 edificios nuevos en la zona.
Por otro lado, si se considera una combinación de edificios bajos, medios y altos, ocupando una superficie
neta de parcelas de unas 27ha se puede llegar a este valor más 300 viviendas adicionales estimadas para
reposición de las sustituidas (estimando que un 75% de las operaciones sustituye viviendas unifamiliares, y
un 25% sustituye galpones). Esta combinación sería, por ejemplo: 200 transformaciones de casas bajas
unifamiliares en propiedades horizontales con 4 unidades, 80 edificios de altura media con 8 unidades, 80
edificios de 10 pisos con 20 unidades, y 40 edificios con 40 unidades cada uno. Esas 27ha de parcelas se
traducen en unas 40ha de superficie de zonas censales (que incluyen la superficie de calle correspondiente a
una manzana). De esta forma, la sustitución total de 40 manzanas sería equivalente a un 11% de la
superficie total actual de zonas censales con al menos una densidad de 10viv/ha.
En conclusión, el crecimiento previsto se alcanzaría con una sustitución mínima del 11% de las manzanas o
del 11% de cada manzana si se afectaran todas. Atendiendo al análisis realizado sobre los usos y la
morfología del área, la probabilidad de este cambio no resulta problemática, especialmente considerando el
plazo de proyección de 40 años. Si el ciclo de demolición y construcción de un nuevo edificio durase 2 años y
el ritmo de sustitución fuese parejo en todo el período, esto significa que en todo momento debería haber
algo más de un 0,5% de la superficie de suelo construido en proceso de renovación.
Vale destacar que la sustitución de usos logísticos o industriales en este sector urbano estará alentada no
solamente por procesos posibles de obsolescencia y desaparición de las actividades, sino también por
procesos de traslado de estas hacia zonas de la periferia urbana que los planes recientes categorizan
especialmente para dichos usos. Los referidos traslados dejarán libres y transformables un conjunto de
lotes, en general de buen tamaño, que se prestan para la implantación de edificios de vivienda.
Asimismo, existe en la zona un importante stock de viviendas bajas de inicios y mediados del SXX, cuyo valor
inmobiliario fue descendiendo en las últimas décadas, y que están asociadas a la presencia de hogares
envejecidos, en general propietarios. En estos casos también se plantea una amplia probabilidad de
transformación, que se irá intensificando a medida que se avanza en el período de proyección hasta llegar al
2050.
Pero se requiere un protagonismo público importante para impulsar actuaciones motoras y para mejorar el
ambiente urbano y volverlo más atractivo, con espacios verdes que faltan en la zona, y con una re
jerarquización de la trama viaria usando el concepto de macromanzana para generar calles compartidas de
prioridad peatonal.
3.6.2. Áreas Intermedias
Para el conjunto de las áreas intermedias, en este escenario se proyecta un crecimiento de 23.856 unidades
en el primer subperíodo, y de 18.534 en el segundo. Se trata de los sectores más extensos dentro de la
ciudad consolidada, que en términos generales se mantienen estáticos hace décadas, aunque existen
pequeñas zonas dinámicas. La morfología urbana combina apartamentos de baja altura y apartamentos en
corredor con casas unifamiliares, en manzanas cerradas o abiertas según los barrios. Se entiende que estos

64 Junio/2017

tejidos antiguos presentan un gran potencial de sustitución, pero hasta la formulación de la Ley de Vivienda
Social no se habían planteado estrategias activas para promover su densificación.
Precisamente la principal novedad del Escenario A respecto a las tendencias pasadas es que integra una
hipótesis de fuerte dinamización residencial de estas áreas intermedias. Se plantea que éstas absorben el
34% y el 36% del crecimiento neto global de vivienda del Departamento, en los subperíodos 2010‐2030 y
2030‐2050 respectivamente. En conjunto, esto se traduce en un crecimiento de 45.000 viviendas en 40 años
de proyección, equivalente a un 23% adicional al total de vivienda de las áreas intermedias en 2010.
La distribución del crecimiento neto de 45.000 viviendas entre las tres grandes áreas intermedias es
bastante pareja, y esto obedece a la modalidad dominante, que es la sustitución de casas y construcciones
bajas por edificios medios o altos, un fenómeno que tiende a darse disperso en los tejidos (cuando la
normativa lo habilita) o a concentrarse sobre las avenidas y en torno a centralidades.
Tabla 3‐11 Crecimiento quinquenal de vivienda proyectado por AH en Área Intermedia, 2010‐2050
A02U17 Cerro 388 403 404 376 268 235 161 167 2,402
A02U24 Lezica 121 126 126 118 84 73 50 52 751
A02U26 Colón 437 453 455 353 251 220 151 156 2,476
A02U27 Peñarol 728 755 758 705 502 396 272 281 4,399
A02U60 La Teja 340 352 354 400 285 294 201 208 2,434
A02U61 Sayago 413 428 430 400 285 250 171 177 2,552
GA02 INT OESTE 2,427 2,517 2,528 2,351 1,674 1,468 1,007 1,041 15,014
A03U51 Tres Cruces 520 450 451 336 304 200 201 208 2,671
A03U54 Larrañaga 607 629 632 588 533 494 497 514 4,493
A03U57 Libertad 433 539 542 588 533 507 510 528 4,180
A03U58 Prado 173 180 181 168 152 133 134 139 1,260
GA03 INT CENTRO 1,734 1,798 1,805 1,679 1,522 1,335 1,343 1,388 12,604
A04U38 Las Canteras 260 450 451 420 495 320 269 278 2,942
A04U56 Unión 555 503 506 470 554 641 537 555 4,321
A04U59 Gral Flores 520 539 542 504 594 854 716 740 5,009
A04U63 Malvín Norte 399 306 307 285 336 320 269 278 2,500
GA04 INT ESTE 1,734 1,798 1,805 1,679 1,979 2,136 1,790 1,851 14,772

A continuación, se presentan los rasgos del Escenario A para cada una de las Grandes Áreas incluidas en el
cuadro.
3.6.2.1. Gran Área A02: Intermedia Oeste
En el Oeste, en los barrios del Cerro a Lezica predomina todavía la edificación baja, aunque muy densificada,
en algunos barrios, en el interior de las manzanas con segundas viviendas o viviendas agrupadas a corredor.
También se destaca el desarrollo de conjuntos habitacionales que desde los años 90 ocuparon suelos
intersticiales, pero su impacto es menor en comparación con el que tienen en la Periferia. Se advierte en
estas áreas un importante potencial de densificación asociado a los corredores de transporte colectivo
(Carlos María Ramírez, Agraciada, Garzón, etc.) y a los ejes de actividad comercial y centralidades zonales.
Su concreción requiere ajustes en la normativa y políticas activas de incentivos y gestión de oportunidades.

Junio/2017 65

El mayor protagonismo en el crecimiento corresponde al área U27, que abarca Peñarol, Lavalleja y
Conciliación. En este caso los crecimientos se distribuyen entre procesos de densificación dispersa en el
tejido y lineal sobre avenidas, y procesos de nueva urbanización en vacíos o áreas transformables. La
proyección integra la presencia parte del sector transformable ‐con PAU aprobado‐ denominado Sur de
Camino Durán, así como la presencia de grandes lotes vacantes, históricamente asociados a usos
ferroviarios, que podrían destinarse total o parcialmente a desarrollos de vivienda. En cuanto a las avenidas
que pueden admitir densificación se destacan: Av. de las Instrucciones, vereda norte de José Batlle y
Ordóñez, y ambos frentes de Garzón. Esta combinación de procesos se traduce en un crecimiento
proyectado de más de 4.000 viviendas hasta 2050.
En segundo orden, con crecimientos parejos en torno a 2.500 viviendas cada una, se ubican las AAHH
correspondientes a barrios como Cerro (U17), La Teja‐Belvedere (U60), Sayago (U61) y Colón (U26). En
todas ellas se espera a mediano y largo plazo un proceso sostenido de densificación con sustitución de
edificación baja por edificios de media altura, más intenso sobre las importantes avenidas y corredores de
transporte que las recorren.
Figura 3–13 Vivienda total y distribución del crecimiento entre AAHH en Gran Área Intermedia Oeste
Area Intermedia Oeste: vivienda total por AAHH (miles)
U17 Cerro U24 Lezica

U26 Colón U27 Peñarol AREA INTERMEDIA OESTE: DISTRIBUCION DEL CRECIMIENTO DE
U60 La Teja U61 Sayago VIVIENDA 2010 ‐ 2050 (TOTAL: 15.014)
25
2,552 2,402
20 U17 Cerro
751
U24 Lezica
15 U26 Colón
2,434
U27 Peñarol
2,476
10 U60 La Teja
U61 Sayago
5
4,399

0
C1985 C1996 C2004 C2011 P2015 P2020 P2025 P2030 P2035 P2040 P2045 P2050
Finalmente, en el caso de Lezica se proyecta un crecimiento menor, en razón de su condición más periférica.
No obstante, Lezica cuenta con importantes espacios vacantes en sus bordes norte y sureste, y tiene el
potencial para crecer por encima de lo proyectado.


66 Junio/2017

Figura 3–14 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Área Intermedia Oeste
Area Intermedia Oeste: Base y Crecimientos de Vivienda a 2030 y 2050 por

AAHH (en miles)
U61 Sayago
U60 La Teja
U27 Peñarol
U26 Colón
U24 Lezica
U17 Cerro
0 5 10 15 20 25

A continuación, se presenta el análisis de la zona de Sayago.
 Situación particular: U61 Sayago
El barrio de Sayago es representativo del Área Intermedia Oeste: se trata de barrios consolidados, con
predominio de densidades bajas, que contienen porcentajes variables de suelo vacante o factible de
transformación hacia usos habitacionales, y en general no presentan todavía procesos de densificación en
los ejes de movilidad principales.
Figura 3–15 Sayago: rangos de densidad por zonas censales en 2011 y potencial de densificación
A02U61 SAYAGO
18000 250
Predominan las zonas censales en el
16000
tramo de densidad de 20 a 40 viv/ha. Al
14000 200
norte de JBO, se identifican varios
12000
espacios de baja densidad, asociados a
150
10000 usos no habitacionales en grandes
8000
100
predios, y a macromanzanas con grandes
6000 lotes. La densificación prevista refiere a
4000 50 tres modalidades: intensificación en los
2000 tejidos bajos, ocupación de vacíos o suelos
0
sin viv 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60 61 a 100
0 vacantes, y construcción de edificios altos
VIV TOT 3 410 793 6189 1180 239 sobre principales avenidas.
POB TOT 22 1233 1948 15838 2875 539
AREA (has) 36 77 49 218 25 3


Junio/2017 67

Figura 3–16 Sayago: densidad por zonas censales en 2011
3.6.2.2. Gran Área A03: Intermedia Centro
El Área Intermedia Centro se vincula directamente con el Área Central de la ciudad a través de las avenidas
radiales (Agraciada, Burgues, San Martín, General Flores, 8 de Octubre) y cuenta con importantes avenidas
transversales (Bulevar Artigas, Luis A. De Herrera y José Batlle y Ordóñez), que pueden ser ejes para una
densificación significativa. Recientes intervenciones como Nuevocentro Shopping son indicativas del
potencial de regeneración urbana presente. En las proyecciones de este escenario, los barrios de Larrañaga,
La Blanqueada, Liberta, Jacinto Vera y Brazo Oriental se plantean como los principales motores del
crecimiento por densificación, mientras Tres Cruces se considera semi saturado, y en el Prado los
crecimientos están acotados por su carácter patrimonial.
Los barrios de La Blanqueada, Larrañaga (U54), y los de Libertad, Jacinto Vera y Brazo Oriental (U57), se
caracterizan por su alto grado de consolidación y por una mezcla de construcciones con edades que van
desde inicios hasta mediados del S XX, con presencia limitada de construcciones recientes. Se asume en este
escenario que en el período 2010 a 2050 los procesos de sustitución se van a dar de manera constante,
aumentando la proporción de edificación en altura, tanto en los tejidos como en las avenidas principales. El
supuesto para estos procesos es la continuidad y consistencia de las políticas favorables a la densificación.
Estas no sólo refieren a incentivos, como los que hoy brinda la LVS, sino también a acciones de mejora de la
oferta de espacios públicos y reorganización del uso de la trama viaria, con el fin de generar entornos
habitacionales más atractivos. Estas dos Áreas Homogéneas absorben más del 60% del crecimiento de
vivienda previsto para GA02, Gran Área Intermedia Centro.


68 Junio/2017

Figura 3–17 Vivienda total y distribución del crecimiento entre AAHH en Gran Área Intermedia Centro
Area Intermedia Centro: vivienda total por AAHH (miles)
U51 Tres Cruces U54 Larrañaga U57 Libertad U58 Prado
25
20
15
10

0
C1985 C1996 C2004 C2011 P2015 P2020 P2025 P2030 P2035 P2040 P2045 P2050

En el caso de Tres Cruces (U51), su dinámica reciente lo vincula y de alguna manera lo integra en el nuevo
arco de centralidad que se extiende entre Ciudad Vieja y Pocitos. Tuvo un fuerte empuje de verticalización,
y se proyecta un crecimiento sostenido, que se atenúa a partir de 2030.
Entretanto los barrios de Atahualpa y Prado (U58), al contar con importantes medidas de protección
patrimonial, tienen un potencial más limitado para la densificación, que se traduce en un menor
crecimiento.
Figura 3–18 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Área Intermedia Centro
Area Intermedia Centro: Base y Crecimientos de Vivienda a 2030 y 2050

por AAHH (en miles)
U58 Prado
U57 Libertad
U54 Larrañaga
U51 Tres Cruces
0 5 10 15 20 25


Junio/2017 69

 Situación particular: U54 Larrañaga
Se trata del área con mayor participación en el crecimiento, previéndose que aumente en 4.500 unidades de
vivienda para todo el período 2010‐2050.
Figura 3–19 U54 Larrañaga: rangos de densidad por zonas censales en 2011 y potencial de densificación
A03U54 LARRAÑAGA
20000 180
18000 160 Las densidades se distribuyen entre 20 y más
16000 140 de 100 viv/ha, lo que da cuenta de un tejido
14000
120 heterogéneo, con grandes posibilidades de
12000
10000
100 densificación en la medida en que se
8000
80
fortalezca el tramo de 60 a 100 viv/ha, que
60
6000 corresponde a un mix de edificios medios y
4000 40
casas en el tejido, así como el tramo de más
2000 20
de 100 viv/ha, que corresponde a la presencia
0 0
sin viv 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60 61 a 100 101 a 200 201 a 500
de edificios en altura.
VIV TOT 1 33 380 3654 8011 7049 3483 181
POB TOT 2 64 853 8682 18519 14783 7067 410
AREA (has) 85 8 23 113 160 94 29 1

3.6.2.3. Gran Área A04: Intermedia Este
El Área Intermedia Este se extiende al noreste del Bulevar J. Batlle y Ordóñez en los barrios de Cerrito a
Unión, y se completa con los barrios de crecimiento más reciente de Malvín Norte y Las Canteras. Las áreas
U59, con eje en General Flores, y U56 con eje en 8 de Octubre, separadas por la franja de José P. Varela, se
presentan como potenciales receptoras de procesos de densificación importantes en modalidad lineal sobre
las avenidas, en operaciones urbanas (por ejemplo ante un traslado del Mercado Modelo, o en torno a la
extensión de JP Varela), y en forma difusa en el tejido. Las Canteras y Malvín Norte acompañan con
desarrollos intersticiales, ya que en ellas el potencial de sustitución se ve más limitado.

70 Junio/2017

Figura 3–20 Vivienda total y distribución del crecimiento entre AAHH en Gran Área Intermedia Este
INTERMEDIA ESTE: CRECIMIENTO DE VIVIENDA POR AAHH
U38 Las Canteras U56 Unión U59 General Flores U63 Malvín Norte
AREA INTERMEDIA ESTE: DISTRIBUCION DEL CRECIMIENTO DE VIVIENDA
30000
2010 2050 (TOTAL : 14.772)
25000
20000 2,500 2,942 U38 Las Canteras
U56 Unión
15000
U59 Gral Flores

5,009 4,321
10000
U63 Malvín
Norte
5000

0
C1985 C1996 C2004 C2011 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Figura 3–21 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Área Intermedia Centro
Area Intermedia Este: Base 2010 y Crecimientos de Vivienda a 2030 y 2050 por
AAHH (en miles)
U63 Malvín Norte
U59 General Flores
U56 Unión
U38 Las Canteras
0 5 10 15 20 25 30


Junio/2017 71

 Caso: U59‐General Flores
Figura 3–22 U59‐General Flores: rangos de densidad por zonas censales en 2011 y potencial de densificación
A04U59 Gral FLORES

35000 400 Se trata de un área muy extensa que se apoya
30000 350 sobre Bulevar Batlle y Ordóñez al norte, e
25000
300 incluye barrios como Cerrito, Las Acacias,
20000
250 Bolívar, y el entorno del Mercado Modelo. Su
200 densidad media dominante es todavía muy baja
15000
150 en comparación con su buena posición y acceso
10000
100 a servicios. Se prevé su densificación mediante
5000 50 el uso de futuros espacios vacantes (como el
0
sin viv 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60 61 a 100 101 a 200 201 a 500
0 Mercado Modelo) y verticalización sobre las
VIV TOT 7 246 538 11,008 7,764 1,717 628 0 avenidas.
POB TOT 8 704 1,477 29,502 19,713 4,297 1,549 0
AREA (has) 114 85 34 346 168 24 5 0

Figura 3–23 U59‐Gral Flores: densidad por zonas censales en 2011
Se aprecia en el plano el predominio de dos franjas de densidad, entre 20 y 60 viv/ha, así como la presencia
de grandes usos no habitacionales, como el Mercado Modelo y varias instalaciones militares. Los ejes de
transporte admiten densificación en altura (especialmente JBO, Gral Flores, JP Varela), y el tejido admite la
inserción de edificios bajos.

72 Junio/2017

3.6.3. Costa Montevideo (Gran Área A05)
La Costa se divide claramente en dos sectores a lo largo: al oeste la zona verticalizada desde Parque Rodó
hasta Malvín, y al este los barrios jardín preservados, parte de Malvín, Punta Gorda y Carrasco. Sobre el
interior, la Costa cuenta con el eje primario de Avenida Italia, con un muy alto potencial de densificación
todavía por desarrollar, y con unas acotadas pero significativas áreas de expansión en el “Sector 10” al norte
de Camino Carrasco.
Se trata de la zona de la ciudad en la que las dinámicas inmobiliarias de la promoción privada operan con
más intensidad, para un mercado que no deja de ampliarse. Edificios altos, edificios bajos, y nuevos barrios
jardín son las modalidades que se combinan en su crecimiento.
Tabla 3‐12 Crecimiento quinquenal y total de vivienda proyectado por AH en la Costa, 2010‐2050
A05U39 Carrasco Norte 191 252 253 134 122 48 40 42 1,081

A05U40 Carrasco 76 72 72 54 49 16 13 14 366
A05U41 Punta Gorda 76 72 72 81 73 32 27 28 461
A05U42 Buceo Malvin interior 725 755 758 564 511 336 282 292 4,224
A05U43 Buceo Malvín costa 534 432 433 269 244 160 134 139 2,344
A05U44 Pocitos costa 801 827 830 537 365 240 201 208 4,011
A05U45 Bulevar Artigas 839 647 650 376 463 288 242 250 3,755
A05U53 Parque Batlle 381 360 361 403 365 320 269 278 2,737
A05U64 Sector 10 191 180 181 269 244 160 134 139 1,497
GA05 COSTA 3,814 3,596 3,611 2,687 2,435 1,602 1,343 1,388 20,476
En la formulación de este escenario, se consideró que la “saturación” aún está distante, porque la
verticalización que parece estar cerca de completarse en la franja costera, puede continuar sobre los ejes
interiores, y sumarse con las extensiones sobre suelo transformable.
Para ciertos segmentos de la demanda, sin embargo, la Costa puede sentir la competencia del primer tramo
de Ciudad de la Costa en Canelones, en la medida en que la dotación de saneamiento habilita allí la
edificación en altura, para la que existen amplias previsiones en el Costaplan, así como los barrios jardín del
Sector 10 sienten la competencia de las ofertas en Camino de los Horneros o Parque Miramar.

Junio/2017 73

Figura 3–24 Vivienda total y distribución del crecimiento entre AAHH en Gran Área Costa
VIVIENDA TOTAL (crecimiento histórico y proyectado) DISTRIBUCION DEL CRECIMIENTO
COSTA: CRECIMIENTO DE VIVIENDA POR AAHH
U39 Carr. Norte U40 Carrasco U41 Punta Gorda

U42 Av. Italia U43 Costa Malvín U44 Pocitos Arco Playa
U45 Bulevar Artigas U53 Parque Batlle U64 PAU 10

40000 DISTRIBUCION DEL CRECIMIENTO DE VIVIENDA 2010 2050
(TOTAL : 20.476)
35000 BULEVAR ARTIGAS
1,081 U39 Carr. Norte

30000 1,497 461 U40 Carrasco
ARCO PLAYA
366
25000 U41 Punta Gorda
2,737
4,224 U42 Av. Italia
20000
PARQUE BATLLE U43 Costa Malvín
AV ITALIA
3,755 U44 Pocitos Arco Playa
15000
2,344
U45 Bulevar Artigas
10000 4,011
COSTA MALVIN
U53 Parque Batlle
5000 U64 PAU 10
0

C1985 C1996 C2004 C2011 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Figura 3–25 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Área Costa
Area Costa: Base 2010 y Crecimientos de Vivienda a 2030 y 2050 por

AAHH (en miles)
U64 PAU 10
U53 Parque Batlle
U45 Bulevar Artigas
U44 Arco Playa
U43 Costa Malvín
U42 Av. Italia
U41 Punta Gorda
U40 Carrasco
U39 Carr. Norte
0 5 10 15 20 25 30 35 40

Del total de más de 20.000 viviendas previsto como crecimiento al 2.050, tres quintas partes se distribuyen
en forma pareja entre la zona interior de Buceo y Malvín, la franja costera de Pocitos, y el Pocitos interior
hasta Parque Rodó. En el primer caso se atiende al potencial de densificación en los bordes de Av. Italia y
sobre las avenidas transversales. En el conjunto de Pocitos se entiende que todavía existe un potencial
importante para la verticalización, aún con la normativa vigente. Como referencia, entre 1985 y 2011, un
período de 26 años, Pocitos costero creció en unas 7.600 viviendas, y el sector interior hasta Parque Rodó
creció en cerca de 6.500 nuevas viviendas, lo proyectado para 40 años en este caso son valores menores.

74 Junio/2017

Otras dos áreas de fuerte crecimiento en un segundo nivel son la costa de Malvín y Parque Batlle, seguidas
por el Sector 10 (área de expansión al norte de Camino Carrasco) y Carrasco Norte. En contraste, Carrasco y
Punta Gorda se presentan estables o con muy bajo crecimiento debido a las restricciones de una
planificación que privilegia en este caso los valores patrimoniales.
 Dos casos: U45 Bulevar Artigas y U42 Av. Italia
Figura 3–26 U54 Larrañaga y U42 Av. Italia: rangos de densidad por zonas censales en 2011 y potencial de
densificación
A06U45 BULEVAR ARTIGAS

35000 180
En esta AH predominan densidades
160
30000 entre 60 y 200 viv/ha. No existen
140
áreas vacantes urbanizables, las que
Población, Vivienda
25000
120
figuran sin vivienda en el gráfico
20000 100
corresponden a parques y la costa.
15000 80
Por tanto su densificación sólo
60
10000
40
puede darse por un desplazamiento
5000
20
de más áreas hacia densidades
0 0 superiores a 100 viv/ha, mediante
61 a 101 a 201 a
sin viv 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60
100 200 500 sustitución de construcciones bajas
VIV TOT 0 4 54 371 2,418 11,145 16,628 3,254 por edificación en altura.
POB TOT 0 138 133 840 5,733 24,218 32,501 5,777
AREA HAS 108 19 3 11 47 140 128 13

A05U42: BUCEO MALVIN INTERIOR

14,000 180 El sector interior de Buceo y Malvín
160 comprende el eje de Av. Italia entre
12,000
140 Comercio y Veracierto. Es sobre este
10,000 eje que debería concentrarse el
120
8,000 100 proceso de densificación.
6,000 80
Se puede apreciar que hoy las
60
4,000 franjas de densidad predominantes
40
2,000
son entre 20 y 60 viv/ha, un
20
desplazamiento de zonas hacia la
0 0
101 a 201 a franja de 60 a 100, y en menor
sin viv 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60 61 a 100
200 500
medida de 100 a 200, es el escenario
TOT VIV 0 92 631 4,748 5,200 2,687 0 0
TOT POB 0 272 1,694 11,794 11,816 5,629 0 0
prospectivo adoptado.
AREA (has) 22 13 37 154 107 36 0 0

3.6.4. Periferias de Montevideo
En este escenario, para el conjunto de las Periferias se considera la vigencia del actual marco normativo al
menos hasta la mitad del período de proyección, y se asume en relación con el resto del período un
contexto de moderada expansión en algunos sectores.

Junio/2017 75

Para comprender la lógica del Escenario A en las periferias, es necesario observar el siguiente plano, en el
que se representa el Suelo Vacante con Destino Habitacional. En el plano, las áreas ya urbanas o
suburbanas, habitacionales y de servicios, se representan en fondo gris, y las áreas industriales a corto o
largo plazo se representan en magenta. Sobre este fondo, se observan las áreas de suelo vacante que
pueden destinarse a vivienda.
Estas se sitúan en áreas aún no urbanizadas, transformables sin o con PAI aprobado, y en áreas con
urbanización incompleta. Lo que se puede observar en este plano es la relativa escasez de los espacios
destinados a nuevo suelo para vivienda en el marco planificador vigente. Además, considerando que las
Directrices son de 2013, también se destaca que gran parte de las áreas declaradas transformables, en
realidad ya están ocupadas por usos habitacionales, formales o informales. Por último, se observa cómo el
suelo destinado a industria y logística opera como límite externo rígido para gran parte de la frontera
habitacional urbana, concretando una intención que resulta explícita en el actual marco planificador, pero a
la vez generando rigidez y fragmentación urbana para el caso que se quiera ordenar nuevas expansiones en
el futuro.
En el marco normativo vigente, la capacidad de crecimiento de vivienda por ocupación de suelos
urbanizados vacantes o por nueva urbanización estará limitada. El suelo vacante sumado de las Periferias
(de acuerdo al relevamiento basado en la imagen remota) es de 471 ha brutas, por tanto, se puede estimar
que el suelo parcelado resultante se ubique en el entorno de las 300 ha. Como consecuencia, el crecimiento
de las periferias estará condicionado por la intensidad de procesos de intensificación habitacional, ya sea en
horizontal, en tejidos poco densos, o en vertical, especialmente sobre los ejes del transporte colectivo.


76 Junio/2017

Figura 3–27 Plano del suelo vacante con destino preferente habitacional
En este sentido, la observación de las densidades de vivienda por zona censal en 2011, expresada en el
siguiente plano, muestra que las periferias se ubican en los rangos de 10 a 20 viv/ha y de 20 a 40 viv/ha. Las
densidades mayores tienen poca presencia, y se limitan a casos de asentamientos informales y de conjuntos
habitacionales. Esto es un reflejo del predominio de la vivienda individual o unifamiliar, en general a razón
de una por lote o dos cuando conviven hogares independientes. La tipología de vivienda en apartamentos,
fuera de los conjuntos habitacionales, está ausente. En el Escenario Base se considera una creciente
presencia de la edificación baja multifamiliar, como parte de la densificación proyectada en estas áreas.


Junio/2017 77

Figura 3–28 Plano del suelo vacante con destino habitacional y densidad de vivienda en 2011

Figura 3–29 Superficie (bruta) de Suelo Vacante con uso preferente habitacional por Grandes Áreas en Montevideo
Superficie de suelo vacante habitacional
A08 Periferia Este
A07 Periferia Norte
A06 Periferia Oeste
A05 Costa
A04 Intermedia Este
A02 Intermedia Oeste
0 50 100 150 200 250

El crecimiento proyectado en las periferias alcanza un total de 37.239 viviendas en el período completo,
2010 a 2050, que se reparten en forma bastante pareja entre el oeste, el norte y el este. Este crecimiento, si
se diera sólo en forma de expansión con densidad media de 30viv/ha, representaría un consumo adicional
de suelo de 1.240ha brutas, que podría superar las 1.500 ha en caso de sumar espacios públicos y usos no
habitacionales. Considerando que hoy sólo se releva la presencia de unas 470ha vacantes, es decir un tercio,

78 Junio/2017

se puede concluir que más de 25.000 viviendas de este crecimiento deben darse como densificación de los
tejidos.
Figura 3–30 Crecimiento de las Periferias Montevideanas en el escenario A (escenario Base)
Escenario A: Crecimiento de las Periferias Montevideanas

70000
65000
60000
55000
Total de Vivienda
50000
45000
40000
35000
30000
V2010 V2015 V2020 V2025 V2030 V2035 V2040 V2045 V2050
Periferia Oeste 50,093 51,821 53,614 55,590 57,435 59,575 61,438 63,007 64,629
Periferia Norte 38,433 39,646 40,905 42,169 43,344 44,867 46,201 47,320 48,477
Periferia Este 41,571 43,131 44,750 46,194 48,209 49,883 51,485 52,828 54,216

En cuanto al significado de estos crecimientos en relación a lo existente al 2010, en la periferia Oeste el
crecimiento es de un 29%, en la Norte de un 26% y en la Este de un 30%. Para una lectura más detallada de
estos crecimientos y cómo se distribuyen entre las Áreas Homogéneas, se presenta en el siguiente cuadro la
secuencia de los crecimientos quinquenales proyectados (el cuadro excluye las AH puramente rurales).


Junio/2017 79

Tabla 3‐13 Crecimiento quinquenal de vivienda proyectado por AH urbanas en la Periferia, 2010‐2050
A06U03 Pajas Blancas 173 216 298 277 320 299 282 292 2,156
A06U15 Punta Yeguas 17 18 20 18 21 75 63 65 297
A06U16 Casabó 87 90 99 92 170 149 125 130 943
A06U18 Cerro Norte 87 90 79 55 64 37 31 32 476
A06U19 Oeste Cibils 173 180 199 185 213 187 157 146 1,439
A06U21 Paso de la Arena 139 144 119 129 149 112 78 97 968
A06U22 Nuevo París 433 414 437 406 469 448 376 389 3,372
A06U23 La Tablada 17 18 20 18 21 19 16 16 146
A06U25 Norte Colón 35 36 40 37 43 37 31 32 291
A06U28 Conciliación 433 450 496 462 469 299 235 243 3,087
A06U44 Santiago Vázquez 35 18 20 18 21 19 16 16 163
GA06 PERIFERIA OESTE 1,734 1,798 1,986 1,847 2,131 1,869 1,566 1,620 14,550
A07U08 Abayubá 49 50 51 59 76 67 56 58 465
A07U31 Manga 97 176 177 153 198 174 168 174 1,316
A07U35 Piedras Blancas 582 655 657 611 791 694 615 636 5,243
A07U36 Casavalle 425 315 316 294 381 334 224 231 2,519
GA07 PERIFERIA NORTE 1,213 1,259 1,264 1,175 1,522 1,335 1,119 1,157 10,044
A08R13 Bañados Carrasco 125 162 116 161 134 128 107 111 1,044
A08U12 Villa García 140 146 130 181 151 112 94 97 1,051
A08U32 Villa Don Bosco 78 81 72 101 84 80 67 69 632
A08U33 Norte Punta Rieles 203 178 188 242 285 304 255 403 2,057
A08U34 Punta Rieles 390 405 361 504 335 320 269 139 2,722
A08U37 Maroñas, Jardines 624 647 578 806 670 641 537 555 5,058
GA08 PERIFERIA ESTE 1,560 1,618 1,444 2,015 1,674 1,602 1,343 1,388 12,645
(Nota: no se incluyen en el cuadro algunas AH de fuerte predominio rural)
A continuación, se estudia el significado del Escenario Base para cada sector de la Periferia y sus áreas
menores.
3.6.4.1. Gran Área A06: Periferia Oeste
Esta fue la periferia de mayor dinamismo en el período de expansión entre 1985 y 2004. El actual Escenario
Base prevé un ritmo de crecimiento menor, y heterogéneo en cuanto a su distribución por áreas menores.
Las áreas menores en las que se proyecta un mayor dinamismo (ver gráfico) son las siguientes:
 U03, Pajas Blancas, porque tiene un sector transformable extenso que es muy probable que se
urbanice y ocupe en el período;
 U19, Oeste de Camino Cibils, porque también existe un PAU aprobado que prevé suelo habitacional
(aunque la Intendencia está valorando su reasignación para usos logísticos, en cuyo caso la previsión
debería revisarse);
 U22, Nuevo París, Tres Ombúes, porque cuenta con espacios intersticiales vacantes aptos para
conjuntos habitacionales, y potenciales ejes de densificación;
 U28, Conciliación, al norte del anterior, porque también cuenta con suelo vacante y la tendencia
reciente marca su ocupación mediante conjuntos de densidad media.

80 Junio/2017

El resto de las áreas tendrán crecimientos modestos, debido a que han alcanzado niveles de saturación con
la morfología urbana presente, y a que se consideran poco viables los procesos de sustitución, tanto por vía
del mercado como por vía de la acción pública.
Figura 3–31 Crecimiento de vivienda histórico y proyectado por AAHH de la Periferia OESTE, Escenario Base
PERIFERIA OESTE: CRECIMIENTO DE VIVIENDA POR AAHH

15000
12500 DISTRIBUCION DEL CRECIMIENTO DE VIVIENDA 2010 2050

NUEVO PARIS
(TOTAL : 14.550)
10000
U03 Pajas Blancas
CONCILIACION U15 Punta Yeguas
163
2,156 U16 Casabó
7500
3,087
U18 Cerro Norte
297
U19 Oeste Cibils
943
5000 291 U21 Paso de la Arena
146 476
OESTE CIBILS U22 Nuevo París
PAJAS BLANCAS 1,439 U23 La Tablada
2500 3,372 U25 Norte Colón
968
U28 Conciliación
U44 Santiago Vázquez
0
C1985 C1996 C2004 C2011 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
U03 Pajas Blancas U15 P. Yeguas ‐ Sta Catalina U16 Casabó

U18 Cerro Norte U19 Oeste Cibils U21 Paso de la Arena
U22 Nuevo París U23 La Tablada U25 Norte Colón
U28 Conciliación U44 Santiago Vázquez
Figura 3–32 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Periferia OESTE
Periferia Oeste: Base 2010 y Crecimientos de Vivienda a 2030 y 2050 por

AAHH (en miles)
U62 Santiago Vázquez

U44 Conciliación
U28 Norte Colón
U25 La Tablada
U23 Nuevo París
U22 Paso de la Arena
U21 Oeste Cibils
U20 Cerro Norte
U19 Casabó
U18 Punta Yeguas
U16 Pajas Blancas
0 2 4 6 8 10 12 14


Junio/2017 81

 Dos áreas representativas: A06U22 Nuevo París y A06U28 Conciliación
Figura 3–33 U28 Conciliación y U22 Nuevo París: rangos de densidad por zonas censales en 2011 y potencial de
densificación
A06U28: CONCILIACION
8000 160
Para el caso de Conciliación se destaca el predominio
7000 140 del tramo de 20 a 40 viv/ha, común a las periferias,
6000 120 pero en este caso matizado por la presencia de una
5000 100 apreciable cantidad de viviendas y población en zonas
4000 80
densas, por encima de 60 y especialmente de 100
viv/ha, que traduce la presencia de múltiples
3000 60
proyectos de vivienda social en morfología de bloques
2000 40
medios. Además, se observa la abundancia de
1000 20 superficies con baja y nula ocupación, que presentan
0
SIN VIV 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60 61 a 100 101 a 200
0 grandes oportunidades para un crecimiento dinámico
VIV TOT 1 501 1,077 2,519 798 454 979 de esta Área Homogénea.
POB TOT 4 1,485 2,955 7,463 2,734 1,331 2,246
AREA HA 93.73 133.67 64.64 91.97 16.38 6.59 7.34

A06U22: NUEVO PARIS

18000 250
16000 Nuevo París presenta una estructura parecida, pero

14000 200 con mayor volumen de vivienda y población. La
12000 superficie con muy baja densidad en este caso se
150
10000 corresponde, en gran medida, con los bordes urbanos
8000 sobre el cauce y plano de inundación del Arroyo
100
6000 Pantanoso, y la zona tiene menos vacíos disponibles
4000 50 para urbanizar. En este caso la densificación sobre las
2000 calles principales, y la reconversión de suelos desde
0
101 a
0 usos industriales, pueden jugar un papel destacado en
sin viv 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60 61 a 100
200
el proceso de densificación.
VIV TOT 0 464 1,606 5,853 1,543 276 774
POB TOT 0 1,526 4,597 17,506 4,801 863 1,590
AREA HAS 56.47 212.75 102.42 207.49 32.32 4.19 5.88


82 Junio/2017

Figura 3–34 Densidades y suelo vacante habitacional en Nuevo París y Conciliación
3.6.4.2. Gran Área A07: Periferia Norte
Piedras Blancas (U35) y Casavalle (U36) son los principales espacios en los que puede producirse un
crecimiento sostenido de la vivienda, por una combinación de modos que incluye la urbanización de
espacios vacantes y la densificación paulatina en torno a los corredores de transporte y servicios,
estimulada por las políticas urbanas con el fin de consolidar tejidos urbanos y fortalecer centralidades
zonales.
Entretanto, se prevé un crecimiento menor en Manga (U31), asumiendo que los espacios asignados a
logística por la normativa vigente se concretan, y que se controlan los límites ante posibles expansiones. En
esta área, como en la vecina U33 al norte de Punta Rieles, predomina una pauta de urbanización dispersa
con presencia de barrios informales en el territorio rural, una condición que puede favorecer nuevas
extensiones, como las que hoy se producen al sur de Villa García.


Junio/2017 83

Figura 3–35 Crecimiento de vivienda histórico y proyectado por AAHH de la Periferia NORTE, Escenario Base
PERIFERIA NORTE: CRECIMIENTO DE VIVIENDA POR AAHH
U08 Pueblo Abayubá U09 Miguelete Norte

U10 Norte de Manga U11 Toledo Chico
DISTRIBUCION DEL CRECIMIENTO DE VIVIENDA 2010‐2050
25000
U29 Cañada Pajas Blancas U30 Norte de Casavalle (TOTAL: 10.044)
U31 Manga U35 Piedras Blancas
U36 Casavalle
20000
PIEDRAS BLANCAS
465 1,316
2,519 U08 Abayubá
15000
U31 Manga
CASAVALLE
U35 Piedras Blancas
U36 Casavalle
10000
5,243
5000
0
C1985 C1996 C2004 C2011 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Figura 3–36 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Periferia NORTE
Periferia Norte: Base 2010 y Crecimientos de Vivienda a 2030 y 2050 por

AAHH (en miles)
U36 Casavalle
U35 Piedras Blancas
U31 Manga
U11 Toledo Chico
0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0


84 Junio/2017

 Dos áreas representativas: U35 Piedras Blancas y U36 Casavalle
Figura 3–37 U35 Piedras Blancas y U36 Casavalle: rangos de densidad por zonas censales en 2011 y potencial de
densificación
A07U35: PIEDRAS BLANCAS ‐ MANGA A07U36: CASAVALLE

30000 400 25000 250
350
25000
20000 200
300
20000
250
15000 150
15000 200
150
10000 10000 100
100
5000
50 5000 50
0 0
61 a 101 a 200 a
SIN VIV 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60
100 200 500 0 0
TOTVIV sin viv 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60 61 a 100 101 a 200 200 a 500
2 779 2,734 9,550 1,446 415 110 24
TOT VIV 9 458 2,505 6,689 2,749 534 617 71
POBTOT 3 2,319 8,085 27,500 5,218 1,350 293 59
TOT POB 24 1,542 8,287 22,373 9,807 1,834 1,767 144
AREA HAS 80 177 168 346 30 6 1 0
AREA 210 114 160 231 58 7 4 0

Las dos áreas con mayor crecimiento proyectado en la periferia norte parten de situaciones parecidas: la
mayor parte de la población y la vivienda se ubica en zonas censales cuya densidad está entre 20 y 40
viv/ha, y los valores descienden rápidamente en las densidades más bajas y más altas. A la vez se observa la
presencia de muy importantes superficies con densidades menores a 20 viv/ha, como consecuencia de
tejidos incompletos, grandes vacíos, presencia de otros usos. La consolidación, en estos casos, supone
urbanizar vacíos y ocuparlos en densidades medias (40 a 60 viv/ha), y a la vez densificar los tejidos y
particularmente las áreas adyacentes a centralidades y corredores de transporte colectivo.
Figura 3–38 Densidades y suelo vacante habitacional en Casavalle y Piedras Blancas

Junio/2017 85

3.6.4.3. Gran Área A08: Periferia Este
En esta gran área se incluye un conjunto de barrios relativamente consolidados como Maroñas, Jardines y
Pueblo Ituzaingó (U37). Este conjunto se espera que tenga un crecimiento importante debido a la
densificación en torno a corredores del transporte colectivo (especialmente General Flores y Camino
Maldonado), en calles principales (Cochabamba, Nery) y en forma difusa en los tejidos. En los casos
anteriores, la densificación supone sustitución de viviendas bajas o talleres. Además se considera la posible
reconversión a mediano plazo de la zona de industria y depósitos situada entre Belloni y Camino
Maldonado, y la ocupación de otros grandes espacios vacantes.
En un segundo orden se proyecta un crecimiento moderado para Punta Rieles (U34) y el sector inmediato al
norte de Punta Rieles (U33), en el primer caso como densificaciones sobre Camino Maldonado y en espacios
vacantes, y en el segundo como nuevas urbanizaciones para tejidos de densidad baja o media en suelos
transformables y quizás algunas expansiones informales.
En tercer orden se ubican las áreas de Bañados de Carrasco (R13), Villa García (U12) y Don Bosco (U32). El
área de Bañados cuenta por la presencia de bordes urbanizados dentro de su perímetro, y el conjunto Don
Bosco – Villa García como parte del corredor urbanizado de Camino Maldonado que puede crecer en una
lógica de consolidación urbana a medida que complete sus infraestructuras y servicios.
Figura 3–39 Crecimiento de vivienda histórico y proyectado por AAHH de la Periferia ESTE, Escenario Base
PERIFERIA ESTE: CRECIMIENTO DE VIVIENDA POR AAHH

Norte ZFM Villa García Bañados Carrasco
Villa Don Bosco Norte Punta Rieles Punta Rieles DISTRIBUCION DEL CRECIMIENTO DE VIVIENDA 2010 2050
Maroñas, Jardines
(TOTAL : 12.645)
30000
MAROÑAS, JARDINES, P. ITUZAINGO

25000
1,044
1,051 U13 Bañados Carrasco
20000
U12 Villa García
5,058 632
U32 Villa Don Bosco
15000
U33 Norte Punta Rieles
PUNTA RIELES 2,057 U34 Punta Rieles
10000 U37 Maroñas, Jardines
2,722
5000
0
C1985 C1996 C2004 C2011 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

86 Junio/2017

Figura 3–40 Base 2010 y crecimientos de vivienda proyectados en las AH de Periferia ESTE
Periferia Este: Base 2010 y Crecimientos de Vivienda a 2030 y 2050 por

AAHH (en miles)
U37 Maroñas‐Jardines
U34 Punta Rieles
U33 Norte P. Rieles
U32 Don Bosco
U13 Bañados de Carrasco
U12 Villa García
0 5 10 15 20 25 30

Figura 3–41 Potencial de densificación en A08U37: Maroñas, Pueblo Ituzaingó, Jardines del Hipódromo
A08U37 ‐ MAROÑAS, JARDINES

45000 600
40000
La mayor parte de las viviendas y la población
500
35000 reside en zonas con densidades entre 20 y 40
30000 400 viv/ha.
Axis Title
25000
300
20000 Existen cerca de 150ha con ocupación en muy
15000 200 baja densidad: 1 a 10 viv/ha, a menudo
10000
100 destinadas a otros usos.
5000
0 0
sin viv 1 a 10 11 a 20 21 a 40 41 a 60
61 a 101 a La proporción de población y viviendas en áreas
100 200
VIVTOT 0 452 2,652 14,932 2,699 852 64 de más de 40 viv/ha es todavía muy baja.
POBTOT 0 1,247 7,864 40,564 7,569 2,442 251
AREA has 103 118 163 505 56 11 1

Densidad y superficie de las zonas censales 2011
A08U37 ‐ MAROÑAS, JARDINES
100
90 Las zonas censales de 1ha corresponden a las

80 manzanas regulares de los dameros de Pueblo
70
Ituzaingó y Maroñas, en su mayor parte tienen
60
densidades en el rango de 20 a 40 viv/ha, lo
50
mismo sucede con las manzanas de Jardines, algo
mayores de 1ha.
40
30 La presencia de algunas áreas no fraccionadas, u
20 ocupadas por usos industriales, da lugar a
10 macromanzanas con densidades menores.
0
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5
SUPERFICIE DE ZONAS CENSALES (MANZANAS Y MACROMANZANAS)

Junio/2017 87

El plano muestra el vacío del Hipódromo y la
zona de macromanzanas y baja densidad en la
que se dio una concentración industrial de
curtiembres, en el ángulo entre Belloni y Camino
Maldonado.
La presencia de importantes ejes del transporte

colectivo y de calles jerarquizadas en los barrios
genera oportunidades para la densificación lineal
en altura.
Los tejidos admiten también una densificación

mediante edificios bajos.

3.7. Prospectiva de las actividades económicas urbanas
El análisis se concentra en las actividades económicas con impacto diferencial sobre la demanda de
saneamiento y drenaje urbano. En el contexto normativo y territorial de Montevideo, y de cara a las
proyecciones de estos impactos, interesa considerar qué está pasando con las áreas designadas en la
normativa, a partir del POT de 1998 y luego con las DDOTDS de 2013, para usos no habitacionales, es decir
industriales y logísticos.
A estos efectos, se realiza un estudio del nivel de ocupación del “suelo no habitacional a largo plazo”, que
incluye tanto las zonas ya categorizadas para “uso no habitacional”, como las áreas con Atributo de
Potencialmente Transformable que se destinan a dichos usos.
El objetivo de este análisis es identificar tendencias de ocupación y obtener una representación visual de
conjunto de los polígonos de suelo que serán transformados en los próximos decenios por la localización de
actividades.
3.7.1. Principales Rasgos del modelo emergente:
 Montevideo cuenta con un importante stock de suelo vacante calificado para usos no habitacionales.
 Las áreas dinámicas más recientes se concentran en la periferia oeste, favorecida por la cercanía con
el puerto, y la demanda principal proviene de empresas dedicadas a la logística portuaria.
 El sector Norte cuenta con tradición de localización industrial y una dinámica moderada, vinculada en
gran medida a empresas que se relocalizan desde otras localizaciones urbanas.
 Existen proyectos públicos como la UAM y la ZAL que pueden jugar un rol dinamizador en el arco
oeste‐norte, pero cuya concreción no tiene una certidumbre total.
 El sector Este cuenta con la cercanía del aeropuerto y el núcleo dinámico de Zonamerica, pero el
suelo calificado con buena accesibilidad es escaso.
 El problema principal de estas zonas tiene que ver con la planificación, la inversión en infraestructuras
y la gestión de los drenajes urbanos, y todas ellas están vinculadas en forma más o menos directa con
los principales arroyos y humedales de la ciudad.

88 Junio/2017

 En Montevideo no existen “urbanizadores industriales” en régimen de propiedad común, capaces de
organizar y gerenciar la producción de las infraestructuras comunes de un sector. Frente a esto, se
estudian por parte de la Intendencia soluciones alternativas, como el Sistema de Cooperación
previsto en la LOTDS, en el cual el sector público construye las infraestructuras comunes y deriva el
costo a los particulares mediante impuestos especiales.
 La competencia de Canelones en materia de oferta de suelo industrial y logístico está teniendo
influencia, y se hará sentir a corto y mediano plazo, agregando incertidumbre en relación con los
ritmos de ocupación del suelo vacante en Montevideo.
3.7.2. Consideraciones sobre los desafíos y las políticas
El desarrollo de la logística en aquello que impacta sobre el desarrollo urbano es muy dependiente de la
evolución del puerto, más precisamente, de sus roles regionales como puerto hub. Hay dos escenarios
extremos: una consolidación del puerto hub con creciente captación de cargas regionales, vs un puerto
reducido en lo esencial al manejo de las importaciones y exportaciones nacionales.
El desarrollo de la industria metropolitana ya muestra unas tendencias definidas de perfil productivo‐
tecnológico y de preferencias de localización. La incertidumbre afecta principalmente a la dimensión del
crecimiento futuro. Depende de la inserción internacional del país y sus relaciones comerciales en el mundo.
En el contexto metropolitano, se observa el surgimiento de nuevas dinámicas de localización industrial en el
Departamento de Canelones, concretamente en el corredor de la Ruta 101 al este, y en el corredor de la
Ruta 5 al norte. En ambos casos, la normativa urbanística departamental prevé y alienta este tipo de
localización.
En Montevideo, un proceso que ya está iniciado pero continuará incidiendo con fuerza al inicio del período
de proyección, es el traslado de industrias y depósitos ubicados en las áreas centrales e intermedias de
Montevideo hacia la periferia y el entorno del anillo perimetral. Este movimiento es consecuencia de los
nuevos marcos normativos que regulan los usos del suelo y el transporte de mercancías, en respuesta a una
visión de ciudad según la cual las actividades productivas de cierta escala para arriba deben estar separadas
de los tejidos residenciales de la ciudad. Las consecuencias de esta traslación para el desarrollo urbano son
complejas. Por un lado se liberan en las áreas centrales suelos que pueden alimentar programas de
densificacion residencial, atrayendo nuevos pobladores hacia el centro urbano, por otro deslocalizan el
empleo y lo alejan de las zonas densamente pobladas, causando mayor demanda de transporte y/o
relocalización de hogares que habitan la ciudad consolidada hacia las periferias.
Desde el punto de vista del modelo normativo, las DDOTDS consolidan el concepto de un anillo de
actividades económicas que rodea por el oeste, el norte y el este al desarrollo urbano habitacional de la
ciudad, operando como un elemento de contención para la expansión de la ciudad, y una transición con el
espacio rural que se preserva. Este corredor se apoya al oeste en la traza de Ruta 5 y al norte en la traza del
Anillo Perimetral, Ruta 102, hasta su encuentro con Ruta 8.
Desde el punto de vista de la logística, el oeste surgió en los últimos veinte años como una localización
preferida para los operadores que se vinculan con el Puerto de Montevideo. A raíz de esta tendencia, la IM
en su momento cambió el uso previsto para el Sector 3, oeste del Cerro, que era habitacional, para generar
una oferta de suelo para actividades en esa zona.
El nuevo tipo de emprendimiento asociado a la logística se caracteriza por requerir grandes superficies y
porcentajes altos de impermeabilización del suelo. En consecuencia, tiene un impacto fuerte sobre los
drenajes. Lo que se observa es que la resolución de este tema a nivel de predios no es suficiente. Se
requiere una planificación local e integrada de los drenajes urbanos en cada una de las zonas normativas
previstas para usos no habitacionales. En la teoría, los sistemas de “actuación integrada” requeridos para la

Junio/2017 89

transformación de los polígonos de suelo (de rural a suburbano o de “no habitacional” a “no habitacional
intensivo”) permiten exigir a los propietarios una acción coordinada para financiar y ejecutar las
infraestructuras fundamentales del respectivo sector. En la práctica, resulta difícil que los empresarios del
rubro industrial y logístico se constituyan en consorcios urbanizadores. Esto llevó a la Intendencia a valorar
un sistema diferente de actuación, en el cual la misma intendencia planifica y construye las infraestructuras
claves de un sector para luego cobrarlas a los propietarios de suelo.
En definitiva, la respuesta a los desafíos para el sistema de drenajes urbanos está planteada hoy en torno a
decisiones sobre los sistemas de planificación y gestión más convenientes y viables. La Ley de Ordenamiento
Territorial de 2008 habilita distintas opciones, entre ellas el llamado “sistema de cooperación” (obra pública
financiada por particulares), que probablemente termine siendo una de las soluciones más razonables.
3.7.3. Apreciación general de la ocupación y la capacidad vacante del SNHLP
El siguiente gráfico muestra las áreas que la normativa prevé para uso no habitacional a largo plazo, y su
grado de ocupación por actividades a la fecha.
Figura 3–42 Ocupación y suelo vacante en las áreas normativas para uso no habitacional en Montevideo

90 Junio/2017

Se puede leer en este plano la estructura perimetral de las áreas previstas para usos no habitacionales,
apoyada al oeste en el sistema de accesos de las rutas 1 y 5, al norte en el Anillo Perimetral (ruta 102). Esta
disposición se completa al este con un sector que carece de acceso directo desde las carreteras o el viario
principal.
Tabla 3‐14 Usos no habitacionales en Grandes Areas de la periferia montevideana
AREA CON DESTINO NH TOTAL SNHLP OCUPADA CON EIT VACANTE % VACANTE
A06: Periferia OESTE 1,689 702 7 980 58%
A07: Periferia NORTE 749 213 18 518 69%
A08: Periferia ESTE 865 251 10 604 70%
TOTAL PERIFERIAS 3,303 1,166 35 2,102 64%
TOTAL MONTEVIDEO 3,586 1,314 72 2,201 61%
El cuadro presenta un resumen acerca de la distribución del suelo normativo, vacante, con propuestas (EIT),
y ocupado, para las periferias oeste, norte y este de Montevideo.
Puede verse que en el conjunto se trata de 3.303ha en las periferias, de las cuales un 58% está todavía
vacante, y el resto tiene propuestas a estudio o ya está construido (en general para actividad económica,
pero también para otros usos). La primera conclusión es que debería multiplicarse por 2,75 el total de suelo
ocupado para alcanzar la completa saturación de estas áreas, un extremo que no parece alcanzable en el
mediano plazo. Sin embargo, cuando se observa en detalle la distribución del suelo vacante para industria y
logística, se advierte que no todo es atractivo o fácilmente utilizable, por problemas de calidad de acceso,
tamaño de parcelas, topografía, disponibilidad de infraestructuras, y otros.
En la distribución territorial, la periferia Oeste es la que cuenta con más suelo calificado por la normativa
para estos usos, un total de 1.689 ha, de las cuales el 42% está ocupado. La ocupación es menor en periferia
Norte, donde apenas alcanza un 28%, y algo similar ocurre al Este, con la particulariodad de que en este
último caso, gran parte del suelo calificado presenta mala accesibilidad.
En definitiva, el área ocupada en la periferia Oeste más que duplica la suma de las otras áreas. Esto se
explica en buena medida por la conexión más directa que existe entre el oeste y el Puerto de Montevideo,
ya que gran parte de esa ocupación responde a usos logísticos vinculados a la exportación y el tránsito
regional.
En el plano de Estudios de Impacto se verifica una fuerte coincidencia de estudios para destinos industriales
y logísticos con las zonas Oeste y Norte, y en menor medida con las restantes. Los estudios para proyectos
con destino Servicios se concentran en cambio en las zonas consolidadas de la ciudad.

Junio/2017 91

Figura 3–43 Estudios de Impacto presentados en IM para actividades económicas
A continuación, se estudia con más detalle la situación en distintos tramos de este corredor de actividades.
Los planos muestran el suelo calificado para usos no habitacionales en dos colores: gris para lo ocupado,
amarillo para lo vacante. Además, se muestra la presencia de otras actividades económicas, existentes o en
proyecto, en los suelos rurales del entorno.
3.7.4. Estudio del potencial de Crecimiento por áreas
3.7.4.1. Sector Oeste Rincón del Cerro en A06 (Punta Sayago a Luis Batlle Berres)
El sector al sur de Ruta 1 hasta la costa, y al norte de la misma ruta hasta Luis Batlle Berres, es el preferido
por la demanda de suelo para playas de contenedores fuertemente vinculadas a la operativa del puerto, y
para logística de exportación. La imagen muestra la presencia de grandes playas de contenedores, galpones
silo para granos, un polo logístico que ofrece espacios a distintas empresas, chipeadoras, y varias industrias
y servicios. El dinamismo del área está llevando a la Intendencia a considerar la extensión del perímetro
destinado a usos no habitacionales, en el marco del Sector 3 entre Camino Cibils y Bajo de la Petisa.
Sobre la costa, el proyecto de un puerto en Punta Sayago, de concretarse a mediano plazo, puede contribuir
a consolidar la vocación del sector. Otro impacto del posible puerto sería la construcción de un ramal de
carretera y un ramal ferroviario (este a partir de La Tablada) para conectar bien el transporte de cargas.
Todas las actividades, excepto las costeras, quedan incluidas en la cuenca del Arroyo Pantanoso. En el caso
del sector al sur de Ruta 1, con el agregado de que las cañadas que atraviesan el sector luego atraviesan
áreas urbanas habitacionales antes de verter al Pantanoso.

92 Junio/2017

A futuro es de esperar que aparte de la progresiva ocupación de los suelos hoy calificados por la normativa,
existan planteos y solicitudes privadas para extender los usos no habitacionales sobre áreas hoy rurales,
especialmente si la dinámica del desarrollo portuario sigue generando nuevas demandas.
Se observa en este caso que la banda de suelo previsto para uso productivo separa a modo de una barrera
los espacios rurales de los espacios urbano habitacionales.
Figura 3–44 Suelo no habitacional en el sector Oeste – Rincón del Cerro en GA 06
Azul: ocupado; Amarillo: vacante; Magenta: otras industrias.
En el horizonte de 2030 se prevé la plena ocupación de los espacios destinados a logística, industria y
servicios en este sector.

Junio/2017 93

Figura 3–45 El sector no habitacional al sur de Ruta 1 y al oeste del Cerro

Figura 3–46 Marco normativo y de gestión para el sector Oeste
A partir del Plan Montevideo se previó para el Sector
3 un desarrollo planificado mediante un PAU
(Programa de Actuación Urbanística) y seguido de
Unidades de Gestión para su ejecución.
Estando el PAU en fase de aprobación, las DDOTDS

de 2013 declararon suburbano no habitacional a la
mayor parte del suelo en este sector, previendo su
transformación a un uso más intensivo (ver APT 28).
El sector costero sin embargo permaneció en

carácter de suelo rural transformable, incluyendo los
suelos destinados a Puerto Punta Sayago (APT 1) y a
un desarrollo posible de industria naval (APT 2).
La Intendencia está evaluando redefinir parte del

APT 24 para usos no habitacionales.


94 Junio/2017

Figura 3–47 Suelo no habitacional en los sectores Oeste – Melilla en A06, y Peñarol – Miguelete en A07
3.7.4.2. Sector Oeste‐Melilla en A06 (Luis Batlle Berres a César Mayo Gutiérrez)
En este sector oeste‐norte, existen zonas de vieja implantación industrial, como el entorno de La Tablada,
sobre la cuenca del Arroyo Pantanoso, y el sector de Peñarol rural, con vertidos a la Cañada Pajas Blancas y
el Arroyo Miguelete. Más al este, en el triángulo de Instrucciones, Mendoza y Ruta 102, también preexisten
industrias. Al oeste de Lezica, las recientes DDOTDS (IM 2013) incorporaron sectores de suelo transformable
con destino no habitacional.
Se destaca como proyecto de iniciativa pública que puede dinamizar estos entornos, a la propuesta de
construir la Unidad Alimentaria de Montevideo (UAM) con frente a Camino Pérez y fondo al Arroyo
Pantanoso, destinada al traslado del Mercado Modelo.
3.7.4.3. Sector Peñarol Norte‐Miguelete (APT 32) en A07
En conjunto, las zonas al norte están siendo demandadas en estos últimos años por actividades que debido
a la normativa vigente deben abandonar el área central o las áreas intermedias de Montevideo. Se trata de
actividades industriales o de logística de distribución urbana.
Se observa además que, en la zona inmediata al este del Arroyo Miguelete, que las DDOTDS categorizan
como rural, existe un apreciable grado de ocupación por parte de industrias en grandes predios.
En este sector está planteado por la Intendencia el proyecto para desarrollar una Zona de Actividades
Logísticas (ZAL) con frente a la Ruta 102 al este de la vía férrea. Con este fin la Intendencia expropió suelo, y
el proyecto se encuentra en fase de factibilidad.

Junio/2017 95

Los suelos en la zona norte experimentaron un relevante encarecimiento a partir de la construcción del
anillo perimetral, al punto que para establecimientos menores (pequeñas y medianas industrias) ya no
resultan tan accesibles. Quizás debido a este factor, se trata de áreas de desarrollo lento, que además
compiten con la oferta cercana del Distrito Productivo de Ruta 5 en Canelones.
Figura 3–48 Categorización del suelo
El suelo está categorizado como suburbano no

habitacional transformable a no habitacional
intensivo (APT 32)
Lo previsible para este sector en torno al Arroyo

Miguelete es que se consolide su uso industrial con
más instalaciones y una mejora de la red vial y las
restantes infraestructuras.
Como en el Oeste, se cumple en este caso con la conformación de una barrera de separación entre el suelo
habitacional y el suelo rural, mediante una banda de usos productivos urbanos.
Figura 3–49 El sector industrial en torno al Miguelete

96 Junio/2017

Figura 3–50 Estudios de Impacto iniciados en Sector Norte
3.7.4.4. Sector Norte‐Manga en A07
En este caso se trata de un sector con menos preexistencias industriales, que además cuenta con unas
subdivisiones de pequeños lotes dispersas en el espacio de dominante rural. La ventaja para la localización
de usos productivos radica en su conexión con la Ruta 102 o Anillo Perimetral.
La demanda observada para suelo no habitacional en esta zona se vincula con la creación de centros de
distribución para abastecer a la ciudad con productos importados, y no tanto con el manejo de
contenedores para el negocio portuario, como sucede en el oeste.

Junio/2017 97

Figura 3–51 Suelo no habitacional en los sectores Norte – Manga en A07, y Noreste – Arroyo Manga en A08
Figura 3–52 Categorización del suelo y estudios de impacto en el sector Norte – Manga en A07

Todo el suelo del sector está categorizado como suburbano no habitacional a pesar de la existencia de
fraccionamientos y asentamientos de vivienda.

98 Junio/2017

Figura 3–53 El sector para usos no habitacionales en Manga
Debido a la presencia de lotes pequeños y usos habitacionales dispersos o en fraccionamientos, no es
probable una transformación completa del sector hacia usos industriales o logísticos. Y a diferencia de los
otros casos analizados, en este el sector de usos productivos quedará rodeado por tres de sus lados por
usos urbano habitacionales.
3.7.4.5. Sector Noreste, Arroyo Manga, en A08 (APT 5 y Zonamerica)
Se distinguen dos subsectores, el primero ubicado al oeste del Arroyo Manga, es un área de vieja
localización industrial dispersa, en grandes plantas, que el Plan de Saneamiento de 1990 y luego el POT de
1998 destinaron a desarrollo industrial, con una extensión mayor. Luego, ante las dificultades para el
saneamiento industrial del sector, la Intendencia redujo su alcance al que figura en el plano.
El segundo, al este del Arroyo Manga, se identifica con el desarrollo de Zonamerica, parque empresarial y de
servicios, y su posible extensión.


Junio/2017 99

Figura 3–54 Sector en torno al Arroyo Manga y el encuentro de la R102 con la R8
En el plano se indican las parcelas ya ocupadas. Se advierte la presencia de industrias medianas en el sector
al oeste del Arroyo Manga, y al noreste, la presencia de Zonamerica como parque de empresas y servicios,
que incluye actividades logísticas y otras, y concentra más de 10.000 empleos directos. Entremedio hay un
subsector ocupado por el asentamiento irregular “24 de junio”.
3.7.4.6. Sector Este– Cañadas La Chacarita y De Las Canteras en A08
Zona categorizada como Suburbano No Habitacional, de más de 500ha, que se conecta, a través de sectores
urbanizados, con Camino Maldonado, Veracierto y Camino Carrasco, estando atravesada por Felipe
Cardozo. Sus vertidos son al norte hacia el Arroyo Chacarita, y al Sur hacia el Arroyo Las Canteras. Tiene
algún grado de ocupación por parte de industrias de pequeño y mediano porte.
Este sector ya contaba con actividades extractivas (Canteras de granito adyacentes al Arroyo) y con la
presencia del sistema de disposición final de residuos sólidos de la ciudad. Aparte de ello, y además de la
presencia de alguna industria aislada y de asentamientos irregulares, el suelo se encuentra vacante y en
desuso, o en uso agrícola (unas 50ha que aún se cultivan).
El sector no cuenta con accesibilidad directa desde los estructuradores primarios de la ciudad, ni con una
red vial interna preparada para un uso industrial intenso. Al declararlo suburbano, se exime a los
propietarios e inversores de toda responsabilidad urbanística fuera de las conexiones a las redes existentes,
lo que plantea el riesgo de un desarrollo fragmentado.

100 Junio/2017

Figura 3–55 Suelo no habitacional en el sector Chacarita – Las Canteras en A08

Figura 3–56 Sector este: Estudios de impacto

Junio/2017 101

Figura 3–57 Usos y ocupación actual del sector
3.7.5. Prospectiva de la localización e implantación de los usos productivos urbanos
Para evaluar el potencial de crecimiento de las distintas áreas se consideran diversos factores que
contribuyen a definir la atractividad y la facilidad de acceder a ellas por parte de los distintos segmentos de
la demanda de suelo industrial o logístico.
Los factores tenidos en cuenta son los siguientes:
a) Localización y accesos: en qué medida las áreas previstas para usos económicos están bien insertas en
la trama vial, en relación con los nodos de actividad prioritarios, y en relación con la normativa de
transporte de cargas.
b) Dimensión y estructura: refiere a la conformación del conjunto de espacios calificados para estos
usos, si se encuentran dispersos, si están contiguos, qué grado de desarrollo tienen las
infraestructuras.
c) Regulación y modo de Gestión: si el suelo es todavía rural o ya está transformado a suburbano, si
tiene algún régimen de gestión específico, si existe cooperación público‐privada en su desarrollo.
d) Actuaciones motoras: refiere a la presencia o ausencia de emprendimientos líderes, capaces de
marcar un estándar de calidad en el desarrollo urbano‐logístico o urbano‐industrial, y de generar
factores de atracción para nuevos emprendimientos.
e) Competencia: cuál es la competencia de cada zona, en términos de oferta de suelo, y cómo está
posicionada cada zona en relación con dicha competencia, lo que puede incidir en su capacidad de
atracción de inversiones y en su ritmo de desarrollo.
f) Síntesis de situación actual: propone un juicio sintético sobre el estadio de desarrollo y la dinámica y
tendencias de la zona.
g) Prospectiva 2030: propone un juicio sobre la evolución más probable de la zona en términos de su
tipo y ritmo de desarrollo.

102 Junio/2017

El cuadro siguiente, organizado en referencia a las Grandes Áreas, resume este diagnóstico y la prospectiva
con horizonte 2030.
Tabla 3‐15 Cuadro comparativo (I)
Factores y resultados GA 06 GA 06 GA 07
Rincón del Cerro (Punta Oeste Melilla Peñarol Norte ‐ Miguelete
Sayago a Luis Batlle Berres) (Luis Batlle Berres a Ruta 102) (APT 32)
Localización y accesos Excelentes accesos Excelentes accesos desde Ruta 5 y Situado al norte del barrio

Vínculo directo con el Puerto, Ruta 102. Peñarol, con accesos a la Ruta
Rutas 1 y 5 Vínculo casi directo con el Puerto. 102 y buena conexión con
puerto y aeropuerto.
Dimensión y estructura Gran dimensión Colección de piezas independientes Gran dimensión unitaria y

Vías preexistentes de conexión con distinta dimensión y presencia de caminos rurales
con Ruta 1. estructura. que organizan el sector,
aunque son insuficientes en
sección y estructura.
Regulación y modo de Suelo transformable Suelo en parte rural transformable, El suelo ya es suburbano y no

gestión gestionado con PAI y Unidades y en parte ya suburbano. se advierten incentivos
de Actuación El proyecto de la UAM generó una suficientes para generar
planificación específica para el unidades de actuación
predio y su entorno. integrada.
Actuaciones motoras Varias. A destacar Polo Oeste Puede ser la Unidad Alimentaria La zona ya cuenta con

como parque logístico. como gran proyecto público‐ industrias de gran porte y
privado si se llega a concretar. prestigio. De concretarse la
ZAL, podría contribuir a atraer
nuevas actividades.
Competencia No tiene equivalentes Sectores Oeste y Norte, sectores Por precios del suelo y

para usos productivos urbanos en facilidad de tramitación se
elentorno de Ruta 5 en Canelones. hará sentir la competencia de
las áreas industriales en
Canelones, especialmente en
el Distrito de Ruta 5.
Síntesis de situación En pleno desarrollo, con masa Desarrollo parcial, situación Desarrollo intermedio, con

actual crítica y velocidad propia. relativamente estable, con algunas importante presencia
iniciativas. industrial, pero carencias en
materia de infraestructura.
Prospectiva 2030 Desarrollo completo de las Crecimiento más lento que en Desarrollo paulatino con el

áreas logísticas. sector Oeste, salvo que se concrete mismo perfil actual.
Incertidumbre sobre Puerto de a corto plazo el proyecto de la
Punta Sayago. UAM.


Junio/2017 103

Tabla 3‐16 Cuadro comparativo (II)
Factores y resultados GA 07 GA 08 GA 08
Sector Norte‐Manga entre Sector Noreste, Arroyo Sector Este, cañadas La
R102 ‐ Instrucciones Manga Chacarita y Las Canteras
Localización y accesos Buenos accesos directos a Excelentes accesos desde Ruta Localización enclavada sin

Ruta 102 y Ruta 6, conexiones 8 y Ruta 102. conexión directa a rutas.
con este y oeste a través de Vínculo casi directo con el Todas las conexiones
R102. Aeropuerto. requieren recorridos por vías
urbanas zonales.
Dimensión y estructura Dimensión media, presencia Al oeste del Arroyo Manga Gran dimensión unitaria,

de usos habitabionales rige la trama de caminos estructura incompleta de
dispersos, estructura basada rurales (Chacras del Manga). caminos, y ausencia de
en viejos caminos rurales y Al este se trata de grandes infraestructuras que limita la
bordes sobre Av. Instrucciones parcelas. capacidad de recibir usos
y Av. Belloni. . industriales
Regulación y modo de gestión Suelo suburbano no Suelo rural transformable a El suelo ya es suburbano y no

habitacional, a gestionar suburbano no habitacional existen incentivos para
mediante actuaciones intensivo. Requiere PAI y actuaciones integradas de
aisladas. gestión integrada en Unidades urbanización.
de Actuación.
Actuaciones motoras No están planteadas. Presencia de Zonamerica No las hay. La presencia del

como parque empresarial con Vertedero de Residuos tiene
10.000 empleos. impacto ambiental negativo
sobre el entorno. .
Competencia Los restantes sectores. Sector de Ruta 101 en Restantes zonas mejor

Canelones. conectadas y con mejor
infraestructura en algunos
casos. Con precios bajos del
suelo puede competir por
usos industriales que dejan el
casco urbano.
Síntesis de situación actual Desarrollo incipiente. Al Oeste del Arroyo Manga, Casi sin desarrollo. Presencia

presencia industrial de usos agrícolas.
apreciable, pero sin dinámicas
de desarrollo. Al Este,
desarrollo parcial orientado a
servicios.
Prospectiva 2030 Incierta en su grado de Industrias al oeste del Manga, Desarrollo incierto.

transformación y ocupación logística y servicios al este. .
efectiva por usos productivos.


104 Junio/2017

CAPÍTULO 4
FORMULACIÓN DE METAS PARA LA
GESTIÓN DEL SANEAMIENTO Y DRENAJE
DE MONTEVIDEO

4. Formulación de metas para la gestión del saneamiento y drenaje de

Montevideo
4.1. Introducción
El presente capítulo plantea el contenido conceptual que guiará y dará sustento a la elaboración del Plan

Director, principalmente en lo concerniente con el planteo de la visión, misión y metas, es decir, el eje
rector de la planificación. A continuación se definen los diversos componentes del andamiaje estratégico
que constituirá el Plan Director:
 Metas: conjunto de objetivos cuantitativos mutuamente excluyentes, que de manera conjunta
lograrán la Visión, y que son los medios a través de los cuales se pueden monitorear los logros en el
tiempo.
Son las estrategias, sub‐estrategias y proyectos que, en su conjunto, asegurarán el cumplimiento de las
metas, tal como se define a continuación:
 Estrategia: el Plan Director en sí mismo que constituye la "hoja de ruta" a seguir para poder lograr la
visión al 2050 y que estará formada por sub‐estrategias específicas para cada meta.
 Proyectos: elementos individuales constitutivos de cada sub‐estrategia.
En el informe de Línea Base y Diagnóstico (Parte I: Marco General – Tomo B), se presentó una descripción
de la evolución de las prácticas internacionales en materia de saneamiento y drenaje; asimismo se llevó a
cabo un ejercicio de benchmarking en materia de operación del sector saneamiento, principalmente en
términos de operación (presupuestos y niveles de personal) y gestión de activos, ambos pilares de una
gestión moderna. En la primera parte del capítulo, y como preámbulo de contexto para la presentación de
las metas del sector, se presentan los puntos salientes de dicho análisis que sirven como principios guía de
las mismas y de las estrategias que luego se formulen. Se abordan en particular las siguientes áreas:
 Gestión integrada del drenaje urbano
 Gestión del sector saneamiento
 Calidad ambiental
En términos generales, las metas surgen de la necesidad de abordar las problemáticas identificadas a nivel
diagnóstico (resumidas en el Capítulo 2 del presente) a la vez que deben tener la flexibilidad y robustez
suficientes para atender presiones y demandas futuras, tales como:
 Incremento de población y de extensión de suelo urbano en la ciudad.
 Incremento de las expectativas y demandas sociales.
 Estándares internacionales, que terminan traduciéndose en requisitos de organismos de crédito.
 Variabilidad climática.
 Otros condicionantes externos o de borde: por ejemplo temas relacionados con competencias
territoriales compartidas con otros departamentos o aspectos provientes de otros sistemas naturales
como puede ser el aporte de nutrientes en el Río de la PLata.


Junio/2017 105

Figura 4–1 Esquema conceptual de gestión; Presiones y Resistencias al cambio
Expectativas
Condiciones y demandas
de borde sociales
Inercia
política
Crecimiento Recursos Hacia un Accesibilidad Incertidumbre

urbano y humanos nuevo
corredores climática
paradigma
productivos de gestión
Inercia Marco
cultural jurídico
Requerimientos Estándares
de órganos de internacionales
crédito
6

La formulación de metas se realizó pensando en la futura estructuración de la gestión del sector
saneamiento y como correlato se definieron una serie de ejes de trabajo para albergar los distintos
objetivos planteados para dar cumplimiento a la visión futura del sector.
Por último cabe aclarar que la definición de las metas implica definiciones cuantitativas y temporales; en
esta formulación estratégica se ha realizado una primera aproximación que deberá se refinada en la etapa
de plan director en función del análisis detallado de costos, ingresos y capacidad de gestión efectiva del
sector.
4.2. Análisis de contexto (perspectiva internacional y presiones futuras)
4.2.1. Evolución de los principios de gestión integrada del agua urbana
Con los conceptos de drenaje urbano de principios del siglo XX bien establecidos, como un sistema vital de
obras públicas, los ingenieros continuaron mejorando los métodos y conceptos de diseño. A finales del siglo
XX, los países más desarrollados y varios países en desarrollo habían evolucionado en sus enfoques de
diseño de drenaje urbano teniendo en cuenta todos los desarrollos tecnológicos y analíticos surgidos
durante la segunda mitad del siglo.
Regulación, monitoreo, modelación computacional y preocupaciones ambientales alteraron la perspectiva

del drenaje urbano desde una visión dirigida a la salud pública y problemas relacionados con inundaciones a
un abordaje más comprometido con la protección de los ecosistemas y la sustentabilidad urbana.
En consecuencia, varias naciones desarrolladas han evolucionado hacia nuevos procesos de concepción de
la planificación de los servicios de saneamiento y drenaje en áreas urbanos, comprensivos de estudios de

106 Junio/2017

riesgo, manejor de la incertidumbre climática, procesos participativos, innvación tecnológica y
sustentabilidad. La Figura 4–2 ilustra este enfoque en el ámbito del Reino Unido.
Figura 4–2 Lineamientos de planificación para la gestión del drenaje urbano, Reino Unido

La planificación y diseño del drenaje urbano en el mundo desarrollado había llegado a una etapa de
sofisticación y alto detalle técnico. La mayoría de los países y sus estados tienen manuales y directrices de
planificación y diseño, que reducen los riesgos de planes mal formulados y/o diseños con funcionamiento
defectuoso.  El objetivo de la mayoría de los manuales fue impulsar el desarrollo de soluciones que
transporten agua de lluvia, mezclada o no con aguas residuales, desde su lugar de “recepción” a un receptor
que tenga la capacidad de recibir su caudal y volumen. El resultado es que todos estos países tuvieron un
enorme incremento en el valor de sus activos de drenaje urbano durante los últimos 30 años del siglo XX.
Los manuales de diseño promovieron importantes soluciones de ingeniería con sistemas de conductos cada
vez más profundos y grandes, a menudo construidos con técnicas de tunelería.
En la década de los 80, la Asociación Global de Agua (por sus siglas en inglés GWP), una ONG con sede en
Estocolmo, comenzó a defender los valores del manejo integrado de los recursos hídricos (Integrated Water
Resources Management (IWRM)), definido por GWP como: "Un proceso que promueve el desarrollo
coordinado y el manejo del agua, tierra y recursos relacionados de manera de maximizar el bienestar
económico y social de una manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales".
Aunque IWRM no era un concepto nuevo, su articulación fue nueva para los organismos no políticos
internacionales como GWP. La visión de GWP comenzó una "nueva era del agua" en la que académicos,
responsables de políticas y profesionales comenzaron a trabajar en el desarrollo de una mayor comprensión
de la necesidad de un enfoque integrado para el manejo del agua y en el desarrollo de metodologías y
herramientas asociadas.
Chocat y otros tomaron la filosofía original de IWRM en su trabajo seminal del 2001 titulado "Redefinición
del Drenaje Urbano: De la eliminación de aguas pluviales a un manejo integrado": “Se pueden lograr
avances adicionales (en drenaje urbano) mediante la adopción de un enfoque integrado, el funcionamiento

Junio/2017 107

óptimo de la infraestructura existente, controles de la contaminación avanzada y de fuentes de
escurrimiento, mejora de la resiliencia de las aguas receptoras y manejo adaptativo del agua”.
Como resultado del trabajo de Chocat y otros, surgió el término de Manejo Integral de Aguas Pluviales
Urbanas (Integrated Urban Stormwater Management ‐ IUSM). Pronto surgió un concepto más amplio de
manejo del agua en entornos urbanos: Manejo Integrado de Agua Urbana (Integrated Urban Water
Management – IUWM), que fue captado por el Banco Mundial y el GWP.
El Banco Mundial, en su Nota Resumen del 2012 del documento “IUWM in Blue Water Green Cities”, define
el manejo integrado de agua urbana como: "El manejo integrada de agua urbana (IUWM) es un proceso
flexible, participativo e iterativo que integra los elementos del ciclo urbano del agua (abastecimiento de
agua, saneamiento, manejo de agua de tormenta y manejo de residuos) con el desarrollo urbano de la
ciudad y con la gestión de la cuenca hidrográfica para maximizar los beneficios económicos, sociales y
ambientales de manera equitativa".
Continúan diciendo: "IUWM consiste en un conjunto de enfoques participativos y de instrumentos para
ayudar a las partes interesadas institucionales y no institucionales a desarrollar un diagnóstico común de
desafíos del área urbana, así como una visión compartida de futurodesarrollo en el área urbana de
influencia. IUWM pretende encarar desafíos actuales sin perder de vista el futuro. Muchas ciudades de
América Latina están muy lejos de poder hacer realidad la visión ideal de ciudad verde. Sin embargo, es
importante abordar los desafíos actuales del agua, de manera que reflejen un enfoque integrado y tengan
en cuenta la visión de largo plazo hacia la cual deben dirigirse la ciudad y la región".
En América Latina, Carlos Tucci ha sido un líder defensor de la IUWM, como autor de numerosos trabajos
sobre IUWM, un libro de texto "Manejo de inundaciones urbanas" (2007) y trabajos con la UNESCO en su
guía de drenaje urbano "Drenaje urbano en el trópico húmedo" (2001).
El Banco Mundial inició una serie de estudios de casos preparados bajo la iniciativa de ciudades verdes de
agua azul para las ciudades de: Sao Paulo, Buenos Aires, Bogotá, Tegucigalpa, Aracaju, Asunción, Medellín y
Monterrey. Estas ciudades fueron seleccionadas por haber desarrollado un cierto nivel de prácticas de
manejo alineados con los principios fundamentales de IUWM. Algunas de estas ciudades fueron más
exitosas que otras en su búsqueda de un manejo más integrado del agua, pero el Banco Mundial destacó
que se pueden aprender lecciones de todas. Tal vez lo más importante fue que la iniciativa “Ciudades
Verdes con Agua Azul”, desarrolló una metodología de 4 fases para IUWM:

108 Junio/2017

Figura 4–3 World Bank's 4 phases of IUWM
Estos principios copian dos de los pilares fundamentales de los lineamientos de planificación de los sistemas
de drenaje en el Reino Unido: la planificación participativa y la gestión de riesgo y el manejo de la
incertidumbre.
En América del norte, Paul Brown (Brown et al, 2008) integró IUWM con conceptos más amplios de
ciudades verdes y sustentables. Su diagrama muestra la evolución de los conceptos de drenaje urbano de
aquellos primeros sistemas de 3000 A.C. hasta las llamadas "Ciudades del Futuro".

Junio/2017 109

Figura 4–4 Ciudades verdes
Figura 4–5 Diagrama de Paul Brown
Este continuo es una forma de síntesis de la evolución de los conceptos de saneamiento y drenaje, desde la
temprana centralización de la provisión de los servicios públicos hasta la visión actual en la que las ciudades
han comenzado a desarrollar una conciencia sobre el agua. Esta conciencia engloba el términos de equidad

110 Junio/2017

intergeneracional, que implica que la generación actual no debería negar o ignorar el daño ambiental que
podrían generar dejando su solución y atención a las generaciones venideras.
En paralelo con la evolución de los principios de IWRM, ISM e IUWM, han emergido nuevas formas de
desarrollo de infraestructura de drenaje urbano, denominadas infraestructura verde (GI, por Green
Infrastructure), diseños urbanos sensibles al cuidado del agua (WSUD), sistemas de drenaje urbano
sostenibles (SUDS o BMPs), diseños de bajo impacto (LID), entre otros. En el marco de los lineamientos
estratégicos que se plantearán en el informe, nos referiremos a Infraestructura Verde para englobar el resto
de las estrategias.
El objetivo de este nuevo enfoque está resumido en el Manual de SUDS del Reino Unido: "Los SuDS ofrecen
drenaje de alta calidad y apoyan a las zonas urbanas para responder mejor frente a las fuertes
precipitaciones tanto actuales como en el futuro. Los SuDS también ayudan a contrarrestar algunos de los
impactos sobre el ciclo del agua causados por la creciente urbanización, tales como infiltración reducida que
a su vez pueden resultar en disminución de las fuentes de agua. Los SuDs pueden mejorar la calidad de vida
en espacios y desarrollos urbanos, tornándolos más vibrantes, visualmente atractivos, sustentables y más
resistentes al cambio, mejorando la calidad del aire urbano, regulando las temperaturas de los edificios,
reduciendo ruidos y ofreciendo oportunidades de educación y recreación. Los diseños de SuDS de alta calidad
que están integrados en el diseño global del desarrollo pueden atraer el turismo y la inversión, impulsando el
crecimiento económico para la zona. Donde los SuDS están diseñados para hacer un uso eficiente del espacio
disponible, pueden a menudo tener un costo de implementación menor que el de sistemas subterráneos de
conductos".
Los conceptos de GI han sido desarrollados con más énfasis en paises como Estados Unidos y Australia.
En Australia, el manejo del escurrimiento de aguas pluviales en urbanizaciones convencionales fue
conducido por la visión tradicional que el escurrimiento de aguas pluviales no tiene valor como recurso, es
ambientalmente benigno y agrega poco valor de amenidad al medio ambiente urbano. Por lo tanto, el
manejo de aguas pluviales urbanas convencionales se enfocó en proveer sistemas de drenaje para recoger
rápidamente y eliminar aguas pluviales utilizando una combinación de tuberías subterráneas y rutas de
escurrimiento lineal "ingenieriles".
Como en muchos otros lugares, Australia experimentó un aumento de las tasas y volúmenes de
escurrimiento de aguas pluviales asociadas con el desarrollo urbano convencional junto con un aumento en
contaminantes asociados tales como arena, sedimentos, metales pesados y nutrientes, resultando en la
degradación del medio ambiente.
Como parte del paradigma emergente de WSUD, ya no se considera el manejo del escurrimiento de las
aguas pluviales separado de una planificación y diseño de la trama urbana de una ciudad. El manejo de las
aguas pluviales se considera actualmente en todas las etapas del proceso de diseño urbano para asegurar
que la planificación, arquitectura, paisajismo y obras de infraestructura sean tales que apoyen el
mejoramiento de la calidad de las aguas pluviales y el manejo de las aguas pluviales como un recurso
valioso.
Australia también ha sido pionera en el desarrollo de tecnologías de tratamiento de aguas pluviales y en
particular en sistemas de bioretención y construcción de humedales. El uso de humedales construidos para
la mejora de la calidad de aguas pluviales urbanas es actualmente un método ampliamente usado en
muchas ciudades de ese país. Los sistemas de bioretención incluyen adaptaciones de sistemas de cunetas

Junio/2017 111

que están dirigidas a promover un mayor grado de tratamiento de aguas pluviales, ya que facilitan la
infiltración de aguas pluviales a través del suelo.
La ciudad de Nueva York es un ejemplo de cuánto avanzó Estados Unidos en el desarrollo y adopción del
enfoque GI en el drenaje urbano. El Plan de Infraestructura Verde de la ciudad de Nueva York publicado en
2010 es un documento escrito para explicar a los ciudadanos un plan para encarar los vertimientos de
alivios (CSOs) mediante la aplicación de GI. La ciudad de Nueva York tiene más de 400 alivios que en el 2010
estaban vertiendo más de 100 millones de metros cúbicos al año. Un plan de infraestructura convencional
habría costado US$ 6,8 billones, reduciendo los vertimientos en un 34%, en comparación con un enfoque GI
en gran escala que costó aproximadamente US$ 5,3 billones y redujo los vertimientos en casi el 50%. El
enfoque GI pretende interceptar los primeros 25mm de lluvia en el 10% del área impermeable de la ciudad
a través del uso de técnicas GI.
Este no es una revisión exhaustiva de todos los nuevos enfoques de GI que están surgiendo en el siglo XXI.
Brasil, Japón, Francia, Alemania y Chile son otros países que adoptaron principios del tipo IUWM y GI en
drenaje urbano.
Una revisión publicada en 2006 resume la adopción de “BMPs estructurales" en todo el mundo. Muestra
cómo Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y NO de Europa fueron pioneros en estos
desarrollos y donde actualmente las BMPs son técnicas principales. Por el contrario, Asia y América del Sur
estuvieron más demoradas debido a barreras culturales más que por barreras técnicas o financieras. Sin
embargo, este escenario ha cambiado desde el 2006 y muchas ciudades de América del Sur ahora están
evaluando las ventajas de los enfoques IUWM y técnicas GI para el drenaje urbano.
4.2.2. Calidad ambiental
Se revee en este punto la perspectiva actual con relación a las descargas de efluentes a cuerpos receptores
de agua; se analizan tanto la descarga continua de vertidos cloacales, las descargas intermitentes (por
ejemplo por la labor de las obras de alivio) y el tratamiento de las aguas para baño.
 Descargas continuas de efluentes
A medida que los sistemas de recolección de aguas residuales se expandieron alrededor del mundo,
también aumentó la contaminación de aguas superficiales y subterráneas. La necesidad temprana de
evacuar las aguas residuales de las calles terminó en la descarga de volúmenes concentrados de aguas
residuales (incluyendo agua de lluvia y descargas industriales) en lugares aguas abajo de las comunidades,
generalmente ríos o el mar. Estas descargas ocasionaron el agotamiento del oxígeno, desequilibrios de
nutrientes y otros síntomas de contaminación. La respuesta de la comunidad ingenieril y científica fue
diseñar sistemas para reducir la contaminación, utilizando inicialmente predios destinados a un fin
agropecuario en los que se recolectaba el agua residual para aprovechar parte de sus nutrientes (waste
water farms) y más adelante procesos evolucionados de tratamiento físico y biológico. En el caso de
comunidades ubicadas en zonas costeras, el enfoque habitual era descargar las aguas residuales a través de
emisarios submarinos largos (en condiciones de marea baja) o mediante el uso de tanques de
almacenamiento para descargar durante la marea alta con emisarios más cortos.
Los requerimientos de niveles de tratamiento se tornaron más rigurosos a medida que las agencias
ambientales buscaron alcanzar estándares de calidad ambiental (EQS) basados en el uso esperado de los
cuerpos de agua. El ejemplo más temprano fue el llamado estándar de la "Royal Comisión 20/30" en el

112 Junio/2017

Reino Unido que fue de 20 mg/l DBO y 30 mg/l de sólidos suspendidos, diseñados para lograr oxígeno
disuelto EQS donde la dilución de las aguas residuales tratadas en el cuerpo de agua fuera de por lo menos
8:1. Esta norma es actualmente todavía de uso común en el mundo.
A medida que aumentó la conciencia social sobre la contaminación del agua a fines del siglo XX y los
reguladores ambientales buscaron reducir el volumen de contaminantes en el ambiente del agua, surgieron
estándares para el tratamiento "end‐of‐pipe":
 En la UE, la implementación de la Directiva de tratamiento de aguas residuales urbanas (UWWTD)
en 1991 significó que todas las comunidades con poblaciones por encima de 2.000 habitantes
deberían tener tratamiento secundario de aguas residuales independientemente del punto de
descarga. En los casos donde la población es mayor que 10.000 y donde el cuerpo de agua
receptor está señalado como "sensible" (que significa que se utiliza para el contacto directo o es
susceptible de enriquecimiento de nutrientes) entonces los estándares requieren tratamiento
secundario avanzado o terciario. Estos requisitos también aplican a descargas costeras, lo que
significó que las comunidades que habían usado emisarios marinos tuvieron que aplicar
tratamiento secundario como mínimo. Muchos continuaron utilizando los emisarios como una
alternativa a la depuración del efluente donde deben cumplirse EQSs para calidad de agua de
baño.  
 En EEUU el Clean Water Act (CWA) de 1972 requirió que todas las comunidades con una descarga
puntual de aguas residuales debían implementar tratamiento secundario de aguas residuales, con
tratamiento terciario para cuerpos de aguas sensibles, o en casos extremos, traslado de aguas
residuales tratadas a las cuencas adyacentes. El sistema de permisos es el National Pollutant
Discharge Elimination System (NPDES). Al igual que en la Unión Europea, estas regulaciones se
aplican a descargas costeras.  
En todo el mundo desarrollado, el uso de regulación de tratamiento de aguas residuales "end‐of‐pipe" se ha
vuelto habitual. Mientras que América Latina se ha demorado en adoptar esta filosofía debido a las
implicancias de costo, actualmente hay varios países de la región que están implementando planes
nacionales de tratamiento de aguas residuales. Aún para descargas costeras, se ven ejemplos de rejas ultra
finas y tratamiento primario y secundario en Colombia, Chile, Perú y Panama.
 Descargas cloacales intermitentes
El inconveniente de los sistemas de saneamiento unitarios es que necesitan incorporar alivios para permitir
el vertimiento de aguas residuales durante las épocas de lluvias, para evitar tener que construir sistemas de
gran capacidad. Esta situación resultó en el desarrollo de obras de alivio (CS0s por Combined Sewer
Overflow), llamados actualmente en Europa Descargas Urbanas Intermitentes (IUDs).
Los primeros CSOs eran estructuras de alivio simple, generalmente construidas muchos años después que el
propio conducto en respuesta a mayores volúmenes de escorrentía de las cuencas cada vez más
urbanizadas. A mediados y fines del siglo XX las estructuras se tornaron integrales con el diseño de sistemas
e incorporaron como parte del diseño hidráulico la premisas de contener la "primera descarga" de las aguas
residuales con alto contenido de sólidos y filtrar los desbordes para minimizar la descarga de sólidos
grandes y flotantes en suspensión. Estos sistemas de rejas en varias ciudades se alimentaban eléctricamente
y se mecanizaron.
Surgieron directivas para ayudar a los diseñadores de CSOs (sistemas unitarios) para decidir cuánta
capacidad debía tener el sistema antes de incorporar un CSO. Hasta la década de los 70, en Estados Unidos y
Reino Unido la regla general era que los desbordes limitarían la capacidad de los colectores a 6 veces el

Junio/2017 113

caudal de tiempo seco. En el Reino Unido se cambió a la fórmula A (del informe del Comité Técnico sobre
Desbordes en Tormentas y Disposición de Aguas Residuales de Tormenta 1970), donde caudal a “pass
forward” = DWF + 1360P + 2E litros por día, donde:
 DWF = caudal de tiempo seco (dry weather flow) (incluyendo infiltración)
 P = población
 E = caudal industrial
El impacto de esta fórmula fue que los sistemas de conducción debían tener capacidad para transmitir 7 o 8
veces el caudal de tiempo seco basado en los caudales típicos de aguas residuales per cápita en el Reino
Unido.
Con la llegada de los modelos de simulación de calidad de agua en cuerpos receptores de agua en la década
de los 70 y 80, la derivación de los caudales “pass forward” se tornó sofisticada. En EEUU, las regulaciones
de CSOs de 1994 y las directrices de 1995 establecieron un proceso a través del cual podían permitirse CSOs
a través del sistema NPDES. Se establecieron nueve parámetros de control:
 Programas adecuados de O & M para sistemas de alcantarillado y CSOs  
 Uso máximo de almacenamiento “en sistema”  
 Revisión de tratamiento previo para minimizar el impacto de los desbordes  
 Maximización de flujo “pass forward” al tratamiento completo  
 Eliminación de CSOs durante tiempo seco  
 Control de sólidos en flotación y suspendidos  
 Programas de control de contaminación para minimizar contaminantes en desbordes de CSOs 
 Sistemas de notificación pública sobre frecuencia de desbordes  
 Programas de monitoreo de la eficacia de CSOs  
Los planificadores podrían seguir estrategias alternativas de los sistemas unitarios para alcanzar metas tales
como:
 Porcentaje de Captura ‐ de flujos y cargas contaminantes  
 Frecuencia de desbordes ‐ reducción a una cantidad determinada al año  
 Nivel de tratamiento – generalmente para lograr sedimentación equivalente a primaria  
 “First flush” ‐ nivel de control para retener la carga inicial alta de contaminantes  
La estrategia que se adopte debe demostrar el logro de los EQS fijados por la USEPA.
En Europa los estados miembros se alinearon en el enfoque a los IUDs a través de la Directiva Marco de
Agua

114 Junio/2017

Figura 4–6 Water Framework Directive WFD de 2000
Este conjunto de directivas debe aplicarse en cualquier situación donde se planea o sitúa un IUD. El objetivo
fue lograr un requerimiento de calidad de agua en todos los cuerpos receptores de agua para el 2015
utilizando las clasificaciones actuales de alta, buena, moderada, pobre o mala.
Una "Buena" calidad del agua es en efecto una calidad de agua que permite la pesca sana. En términos de
IUDs, su impacto en las clasificaciones se limitará a:
 Alta – no hay o es muy leve la desviación de la condición de referencia  
 Buena ‐ leve desviación  
 Moderada – desviación moderada  
Los términos "leves" y "moderados" son indefinidos, pero los reguladores ambientales los interpretan en
cada Estado miembro.  En el Reino Unido, actualmente las descargas de lluvia (IUD) se rigen por metas de
Estándares Fundamentales Intermitente (FISs) de oxígeno disuelto y amonio no ionizado. Estos son
objetivos que buscan minimizar el riesgo de muertes de peces en el cuerpo de agua receptor.  El Reino
Unido utiliza frecuencia/duración de la exposición en relación con los límites de WFD de oxígeno disuelto y
amonio no ionizada, para aguas receptoras que albergan especies de salmónidos.  Estos valores luego se
utilizan en el modelo de simulación de sistemas de alcantarillado y de calidad de agua para llegar a
parámetros de diseño de IUD, que generalmente se enmarcan en la frecuencia de desbordes anuales. El
resultado es que donde los volúmenes de desbordes son grandes como ocurre en las ciudades de 1 millón
de personas o más, y donde hay ríos con salmónidos o ciprínidos que pasan por esas ciudades, entonces
debe reducirse la frecuencia de desbordes a una vez por año y reducirse los volúmenes de desbordes. Esto
implica que debe aplicarse uno o ambos de las dos estrategias de reducción de flujo:
 Control de caudal aguas arriba usando técnicas de SUDS
 Almacenamiento en línea o fuera de línea  

Junio/2017 115

Aún más, el diseño del IUD debe seguir principios que retengan los sólidos acarreados en el first flush o
escorrentía temprana e incluir rejas con aberturas de 6mm para minimizar la descarga de materiales
flotantes.
Sistemas separativos vs sistemas unitarios
Sobre mediados y fines del siglo XX, la construcción de sistemas separativos cobró mucho auge como una
alternativa del desarrollo histórico de los sistemas combinados. Las ventajas son claras: el efluente cloacal
es colectado en una red propia y transportado hacia una planta de tratamiento. El efluente pluvial
proveniente del drenaje de superficies construidas (techos, calles, patios) también es recolectado
medianteun sistema propio y transportado hata un punto de descarga en la red natural de cursos de agua.
Como resultado de esta evolución se tienen ciudades, como Montevideo, que cuentan con un sistema
combinado en las áreas centrales y un sistema separativo provisto en las áreas periféricas. Los sistemas
separativos no cuentan con obras formales de descargas de alivios, por lo tanto, al menos en teoría, no
necesitan de una evaluación de impacto de este tipo de descarags en el ambiente.
No obstante, en la práctica, estos sistemas han ido evidenciando un número de falencias:
 Los propietarios tienden a ejecutar erróneamente sus conexiones a la red resultando en:
 Intrusión pluvial y el consecuente alivio desde la red separativa, y/o
 Descargas de efluentes crudos a la red de cursos naturales
 La película de contaminantes que se desarrolla en las calles durante el tiempo seco es luego
transportada a la red de conductos pluviales en época de tormentas con la consecuente descarga
de polución en los cursos de agua.
Estas realidades del sistema separativo reavivó el debate sobre la conveniencia de uno u otro sistema. Por
ende hay una corriente de pensamiento que alude que las ventajas aparentes de los sistemas separativos
son rara vez alcanzadas en la práctica por lo cual disponer de una red única con efluente diluido es más
conveniente de operar siempre que se cuente con estructuras de vertido bien diseñadas. Por otra parte,
todos los caudales de un sistema combinado, hasta un múltiplo de 6 a 10 veces el caudal en tiempo seco,
reciben tratamiento primario, al menos en los diseños estándares.
En una revisión reciente publicada por las Naciones Unidas22, se presenta la siguiente conclusión:
“Based on the experiences of industrialized countries, the sewerage systems of a number of developing
world cities were designed and built on the separate principle. However, in many cases the separate systems
have not been well operated and the control of connections is virtually non‐existent, or the system may have
been overwhelmed by population growth and the expansion of impermeable surfaces associated with
urbanization. So‐called separate systems may have many illegal connections of foul sewage made to the
surface water system (a situation that also occurs in industrialized countries) and not to the foul or sanitary
sewers as intended. Frequently there are also cross‐connections and thus, in many cases, separate systems
are effectively operating as expensive combined systems. This has implications when collecting (intercepting)
and transporting sewage for treatment as, if only discharges from recognized foul sewers are collected,
much of the sewage will continue to be discharged (untreated) through the surface water system

22 Wastewater Management: A UN‐Water Analytical Brief, 2015

116 Junio/2017

diminishing the benefit of collection. In China, Li et al. (2014) investigated the performance of separate and
combined sewer systems in Shanghai and Hefei. They found that serious illicit connections exist in most of
the separate sewer systems investigated and showed that, in terms of pollution control, there was no
advantage to having a separate system over a combined sewer system”.
Ciudades como San Francisco, Manila y Osaka han revisado los beneficios de los sistemas separativos
concluyendo que el sistema unitario aún tiene lugar en la gestión del saneamiento del siglo XXI.
 Aguas para baño (balneabilidad)
Las aguas de baño son una categoría especial de cuerpo receptor de agua sujetos a estruictos estándares en
Europa, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda.
En los Estados Unidos, la EPA publicó criterios de Calidad de Agua Recreativa (RWQC) en 2012, que se
aplican a través de la CWA (Clean Water Act). Estos se basan en dos marcos recomendados, cada uno con
un objetivo diferente de tasa de enfermedad por cada 1000 bañistas. Los indicadores utilizados son e. coli y
enterococos. Se utilizan dos niveles de exposición:
 Media Geométrica (GM), sobre un período de 30 días  
 Valor Umbral Estadístico (STV), que equivale a un valor de 90%ile para el mismo período de 30
días

Tabla 4‐1 Criterios de calidad recreativos (2012)
También hay umbrales de intervención en aguas de baño (Beach Action Values, BAVs, que buscan dar alerta
temprana de problemas potenciales.
La EPA también desarrolló una técnica de evaluación rápida para enterococos utilizando Pruebas
Moleculares de la Polimerasa Cuantitativa (qPCR) en cadena. Las empresas de saneamiento y drenaje
urbano deben garantizar el cumplimiento de estas normas para sus vertidos continuos e intermitentes. Esto
ha resultado en el desarrollo generalizado de una desinfección moderna y eficiente de aguas residuales
tratadas, comúnmente utilizando luz UV. Los CSOs que vierten en aguas de baño o en ríos que a su vez
descargan en aguas de baño, deben limitarse a volúmenes y frecuencias que no den lugar a la superación de
los valores STV para aguas de baño.
El Reino Unido introdujo su ley de aguas de baño en 2008 para responder a las necesidades de la WFD. Así
decidió calificar a las aguas de baño como excelentes, buenas o suficientes y aplica los siguientes criterios
para cada una:

Junio/2017 117

Tabla 4‐2 Clasificación de aguas para baño (UK, 2008)

Al igual que en los Estados Unidos, las empresas de agua y alcantarillado del Reino Unido deben asegurar
que sus descargas de plantas de tratamiento de aguas residuales no superen los valores de indicadores
bacteriológicos en aguas de baño. Para lograrlo, se utilizan tanto las desinfecciones como los emisarios
submarinos largos. También en común con el Reino Unido, los IUDs se deben modificar o diseñar para
asegurar que no se excedan los valores durante la temporada de playa, incluyendo el uso de modelación de
dispersión y de simulación de calidad de agua.
4.2.3. Gestión del sector saneamiento
 Estructura
El rol de la función de O&M de agua y saneamiento varia ampliamente en el mundo. En algunas estructuras
es un sub‐departamento de una división técnica mientras en otras es visto como el organismo crucial para el
suministro de un servicio orientado al cliente. Los siguientes cinco ejemplo ilustran algunas variaciones:
La San Francisco Public Utilities Commision (SFPUC) es una ejemplo de entidad corporativa insertada en
una administración de la ciudad mas amplia. SFPUC sirve 2.5 millones de habitantes en agua potable, 1.0
millones de habitantes en saneamiento y 400 millones de personas con energía. Su estructura se presenta
en la figura que sigue:
Figura 4–7 Estructura de la SFPUC

En esta estructura la O&M es llevada adelante entre las tres empresas de agua, saneamiento (y drenaje) y
energía.
Empresas Publicas de Medellin (EPM) es otro ejemplo de entidad corporativa inserta en la administración

de la ciudad. Ha sido reconocida como un proveedor líder de servicios públicos en América Latina y el
mundo. EPM presta servicios de agua, aguas residuales y de energía a unos 4,5 millones de personas. Su
estructura es la siguiente:

118 Junio/2017

Figura 4–8 Estructura Empresas Públicas de Medellín
GM
Business Projects and Strategy and Human Corporate

Finance Communications
Management Engineering Growth Development Services
La O&M se lleva a cabo dentro de la función de gestión de negocios (business management), y está
estructurada por la función de tratamiento de agua, es decir, tratamiento de agua, redes de aguas
residuales, etc.
Thames Water es una compañía de agua y aguas residuales privatizada en el Reino Unido. Sirve a 16
millones de clientes de aguas residuales, y gran parte de su área de servicio cuenta con una red de
alcantarillado combinado. Su estructura es la siguiente:
Figura 4–9 Estructura Thames Water
CEO
Director
MD Customer MD CVO External
MD Water CFO Director HR Strategy &
Services Wastewater Affairs
Regulation

En esta estructura, operación y mantenimiento es responsabilidad de los Managing Directors (MDs) de agua
y aguas residuales, cada uno de los cuales tiene una estructura geográfica de O & M. Cada MD también
tiene su propio equipo técnico que incluye planificadores y diseñadores, que a su vez invocan un registro de
consultores externos y contratistas que tienen contratos a largo plazo 5 años.
DC Agua (Agua y Alcantarillado del Distrito de Columbia) es una entidad corporativa insertada en el
Distrito. Proporciona los servicios de agua y alcantarillado a 1,6 millones de personas. Su estructura es la
siguiente:
Figura 4–10 Estructura DC Agua

Junio/2017 119

En esta estructura O&M se comparte en el departamento de Customer Care and Operations, reflejando que
la visión de DC Agua está directamente relacionada con el servicio al consumidor.
Scottish Water es una empresa estatal de suministro de agua potable y servicios de saneamiento a lo largo
de Escocia. Está regulada de la misma manera que las compañías Inglesas. Su estructura es la que sigue:
Figura 4–11 Estructura de Scottish Water

En esta estructura O&M es una división específica de la compañía.
 Función de la O&M y prestación de servicios.
Las actividades de la unidad de O&M de cualquier organización implican el contacto directo con los usuarios
del servicio. Estas actividades son especiales para el caso del agua potable y el saneamiento, servicio que la
mayoría de los habitantes ven como un derecho básico. El contacto con los usuarios o clientes se realiza
frecuentemente por teléfono o persona‐persona con miembros del staff de la unidad de O&M.
En un informe23 de 2006 del Banco Mundial, uno de los factores que emergió como importante es la
separación clara de las tres funciones fundamentales de la organización: es decir propiedad (ownership),
control corporativo (corporate oversight), y prestación del servicio.
Figura 4–12 Separación de funciones en entidades de agua y saneamiento

Fuente: Banco Mundial
Estas características fueron más evidentes cuando la estructura era una entidad aislada (ring‐fenced) dentro
una entidad publica como DCWater, o un entidad publica cuasi independiente como la SFPUC o la EPM.

23 “The Characteristics of Well Performing Public Utilities”, Banco Mundial, 2006

120 Junio/2017

Thames Water, a través de una empresa privada, funciona de la misma manera que un Gobierno propiedad
PLC en este diagrama.
La función O & M está en el corazón de "prestación de servicios". Un problema común que enfrentan la
función O & M es la calidad o características operacionales de la nueva infraestructura. El informe de 2006
del Banco Mundial señala muchos ejemplos de infraestructura “sobredimensionada” que luego es derivada
a la unidad de O & M por las unidades de "ingeniería". En estos casos la infraestructura es diseñada y
construida sin considerar la operabilidad o la asequibilidad, y contribuyendo a una espiral descendente de la
calidad de la prestación de servicios.
El informe señala además el rol de los clientes como “una voz importante en la mejora de la performance”.
Dado que es la unidad de O&M quién tiene el mayor contacto con los usuarios esta característica debe ser
promovida por los servicios públicos de saneamiento y drenaje que deseen mejorar su performance en los
servicios.
 Estándares de servicio
Los estándares de servicio varían ampliamente en su aplicación y regulación. Muchos departamentos de
saneamiento y drenaje de organismos públicos no publican sus estándares de manera de permitir a los
clientes opinar sobre los mismos. Muchos no son monitoreados o auditados de manera de compararlos con
estándares conocidos.
En el Reino Unido, dentro el sector de agua privatizado en Inglaterra y Gales, todas las compañías de agua
deben cumplir con los estándares de servicio establecidos por el regulador de agua el OFWAT. Estas normas
incluyen:
 Interrupciones en el servicio de suministro de agua
 Presión mínima de servicio de agua
 Inundabilidad (interna)
 Inundabilidad (externa)
 Tiempo de respuesta a los reclamos.
El organismo regulador también evalúa el mecanismo de incentivo de servicio (SIM) que consiste en una
puntuación, que es un componente utilizado en la evaluación de empresas propuestas de aumentos de
tarifas.
El Consejo de Consumo de agua en el Reino Unido (un cuerpo de protección de los clientes) emite las
comparaciones y resúmenes de rendimiento de las compañías de agua.
En el Reino Unido, el mecanismo de estandares garantizados (Guaranteed Standards Scheme GSS)
recompensa los clientes en casos cuando y donde los estandares no son cumplidos por la compania de agua
y saneamiento.
En Escocia, donde el servicio de agua y saneamiento es aún público, la Scottish Water ha publicado los
estándares de servicio de todos los aspectos de agua potable y saneaminto.
El efecto claro de la regulación de las normas en el Reino Unido ha hecho que la función de operación y
mantenimiento de los servicios públicos se haya convertido en la función clave dentro de la estructura de la
organización en términos de logros desempeño contra estándares de servicio. Esto contrasta con las
estructuras de la década de 1950 hasta la década de 1980 en las que los departamentos de proyectos y de
ingeniería eran vistos como claves.

Junio/2017 121

En los EEUU, los niveles de servicio varían ampliamente, aunque la EPA regula la calidad del agua potable.
SFPUC tiene un proceso global de evaluación de la calidad del servicio. Las calidades de servicio relacionadas
con los clientes incluyen:
 evaluaciones por parte de clientes
 precisión de facturación
 porcentaje medido
 precisión de lectura de medidores
 valor promedio de facturación
Otras normas se relacionan con beneficios para la comunidad, el medio ambiente y los recursos naturales, la
gobernabilidad y la gestión, infraestructura y activos, y el lugar de trabajo. Dentro de ellas se incluyen:
 interrupciones en el suministro de agua
 indicadores de mantenimiento preventivo (tiempo de mantenimiento planificado / hora de
mantenimiento no planificado)
 aplicación de los planes de gestión de activos
 proyectos realizados dentro del tiempo y presupuesto
 Mantenimiento
Tanto los entidades de servicios de agua como de saneamiento, en el Reino Unido, deben tener un plan de
mantenimiento programado aprobado por el organismo regulador OFWAT, para la inclusión de los mismos
en el cálculo de las tarifas cada 5 años. Los mismos incluyen planes regulares de inspección de la
infraestructura crítica, incluyendo entradas directas e inspecciones CCTV en redes de saneamiento.
 Benchmarking
Los costos de O&M son difíciles de obtener, y no fue posible obtener datos para EPM. Algunos ejemplos se
incluyen en la tabla que se presenta a continuación:
Tabla 4‐3 Benchmarking costos e indicadores de O&M
Scottish Thames SFPUC DC Water

Water Water Wastewater
Enterprise
Ingresos US$ millones/a 1430 2340 202 473
O&M USD millones/a 456 780 140 356
Mantenimiento de Activos 179 520 No se sabe No se sabe

(MdA) USD millones/a
Población servida millones 4.5 14.0 1.0 1.6
Empleados 3400 4700 600 (est) 1100
O&M/Ingresos 32% 33% 69% 75%
O&M/hab USD 101 56 140 222
MdA/Ingresos 13% 21% N/A N/A
Pob servida/Empleado 1320 2980 1650 1450

122 Junio/2017

Muchas empresas de agua y saneamiento de los Estados Unidos no tienen en cuenta la inversión de capital
en mantenimiento de los activos, siendo estos costos proporcionados por el propietario. Scottish Water por
otro lado debe gestionar su propio programa de inversión de capital y mantenimiento de los activos. Todas
las empresas de agua y alcantarillado privatizadas en Inglaterra y Gales también deben gestionar sus
inversiones en mantenimiento de los activos e informar al regulador OFWAT
En términos de costos de O&M, el efecto del factor de escala puede verse claramente con Thames Water
que provee sus servicios por solo USD 56 por habitante servido por año. En contraste con DC Water que lo
hace por USD 222 por población servida por año. Estos valores refleja el grado de variación en los costos de
salarios y energía entre USA y UK. Una comparación más directa es entre los USD 56 de Thames Water
versus los USD 101 para Scottish Water.
Para Montevideo, con una población servida de aproximadamente un millón de habitantes y utilizando el
indicador de SFPUC (saneamiento y drenaje), los costos de O&M pudieran ser aproximadamente USD 140
millones por año. Por otra parte, tomando el 50% del indicador (solo para saneamiento) de Scottish Water
el resultado pudiera ser de aproximadamente USD 51 millones por año.
En aquellos lugares donde se informa las inversiones en mantenimiento de activos, de los gastos anuales en
toda Scottish Water y Thames Water son de aproximadamente el 19% de los ingresos, o cerca de USD 40
por población atendida por año. La aplicación de este indicador a Montevideo, pero teniendo el 50% del
valor (sólo para el saneamiento), daría lugar a USD 20 millones en inversiones por año.
El indicador de número de clientes (población servida) por empleado muestra cómo influye la economía de
escala en Thames Water. La situación de SFPUC es más similar a Montevideo, y resultaría en 600 empleados
para la DS. Por otra parte tomando el 200% del indicador para Scottish Water resultaría en 380 empleados
para la DS.
 Gestión de activos
Comúnmente las unidades prestadoras de servicios de saneamiento y drenaje realizan grandes inversiones
para la expansión de los servicios, para dar cobertura al crecimiento poblacional, así como en el tratamiento
de las aguas residuales y su disposición final con el fin de ampliar su capacidad y cumplir con las
regulaciones ambientales cada vez más exigentes. Muchas veces con incremento en las tarifas y en
impuestos específicos, muy poco porcentaje del presupuesto es asignado al mantenimiento y mejoramiento
de los sistemas existentes de recolección de aguas servidas.
La falta de atención de un plan de operación y mantenimiento adecuado de la infraestructura hace que los
operadores del sistema caigan en un modo reactivo, dirigiendo sus acciones y recursos a respuestas de
emergencia y rehabilitación y/o reparación de componentes de infraestructura fallados, mientras que
aquellos componentes que no han presentado fallas van envejeciendo, las fallas no detectadas van
empeorando, los cuales serán los problemas de los próximos años.
El operador de los sistemas de saneamiento y drenaje es responsable de asegurar que el sistema
permanezca en buenas condiciones a pesar de la edad de sus componentes o la disponibilidad financiera de
recursos. La gestión de activos de un sistema con planes de largo plazo, actividades de mantenimiento
preventivo y predictivo y planes de inversión basados en análisis de costo beneficio es la mejor manera de
superar el reto del envejecimiento de la infraestructura. Este tipo de planes permite prolongar la vida útil de
los activos y ampliar el alcance de los recursos financieros disponibles así:

Junio/2017 123

 Asegurar que los componentes del sistema no presentan deterioros prematuros con la ejecución
de inspecciones regulares, y de actividades de operación y mantenimiento adecuadas.
 Reduciendo la necesidad de expansión del sistema a través de gestión de la demanda.
 Reduciendo los costos de inversiones mediante la evaluación de alternativas usando el costeo de
ciclo de vida.
La gestión de activos entonces corresponde a un proceso continuo de adquisición, uso, mantenimiento y
rehabilitación o cambio de los componentes de la infraestructura para optimizar la prestación del servicio,
minimizando los costos durante la vida útil del mismo. Los elementos de la gestión de activos son:
 Definición de niveles de servicio.
 Definición de metas de indicadores de gestión
 Sistema de información
 Catastro de activos y valoración
 Evaluación de riesgos e impactos por fallas que se puedan presentar
 Plan de mantenimiento
 Plan de inspección
 Evaluación de condición de activos.
 Plan de reparación y rehabilitación.
 Verificación de capacidad del sistema
 Mejoramiento continuo
Muchas de las empresas operan de forma reactiva donde la mayor parte de sus recursos se orienta a la
atención de emergencias, atendiendo únicamente los trabajos de rehabilitación o remplazo cuando los
problemas se hacen presentes. Por lo anterior se ha venido gestando dentro de los prestadores de servicio
la necesidad de crear un sistema de gestión dinámica, operación y mantenimiento para los sistemas de
saneamiento, el cual se basa en sistemas de información que permitan establecer prioridades de actividades
e inversión.
Este planteo está basado en la tesis de que la depreciación de los activos no mide realmente la condición del
mismo; es decir, el valor de los sistemas corresponde a su capacidad de prestar el servicio dentro de niveles
de servicio establecidos por el mayor periodo posible con costos mínimos. Para esto debe plantearse un
nuevo enfoque contable que permita la forma de documentar que el sistema puede continuar prestando el
servicio. Este sistema permite al operador contabilizar el valor de los activos al costo histórico total en vez
de su depreciación, siempre y cuando cumpla con ciertos requerimientos. Estos requerimientos incluyen
mantener el sistema por encima de ciertos niveles de servicio y administrando los activos utilizando un
sistema de gestión con condiciones específicas. Bajo este sistema de mantenimiento y preservación los
costos van al gasto y únicamente adiciones o mejorams son capitalizados.
Para utilizar este enfoque modificado el operador del sistema debe contar con un catastro de redes
actualizado permanentemente, realizar la evaluación del estado de los activos rutinariamente y estimar el
costo anual requerido para mantener y preservar los activos del sistema en los niveles de servicio
establecidos.
Este sistema puede requerir inicialmente un esfuerzo mayor al de la depreciación directa de los activos,
pero tiene como beneficios el demostrar a los usuarios, organismos de financiación, y reguladores el

124 Junio/2017

compromiso del operador para asegurar los niveles de servicio exigidos así como los indicadores de gestión
a los que se ha comprometido. Adicionalmente permitirá minimizar los costos de remplazo o cambio de los
activos, operación más eficientes de los sistemas y mejores ventajas comerciales por parte de los
organismos de financiamiento.
La valuación de activos en Estados Unidos se rige por la GASB34 (Government Accounting Standards Board
Statement 34). El enfoque a utilizar se describe en la hoja informativa emitida por la USEPA en Asset
Management for Sewer Systems (Manejo de activos para los sistemas de alcantarillado), 2002.
GASB34 requiere el uso total de principios de contabilidad que muestren los costos históricos de los activos
utilizados en la prestación de los servicios, y costo total, incluyendo la depreciación de los bienes, en la
prestación de los servicios.
Este tipo de contabilidad se relaciona con un modelo de gestión de activos de “run to failure” ("operar hasta
falla"):
Figura 4–13 Modelo "run to failure"

Se permite un enfoque alternativo, denominado el enfoque modificado, donde se puede mostrar el valor
del activo como el costo total histórico siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos. En efecto, esto
significa que el propietario de los activos debe utilizar un sistema de gestión de activos bajo el cual el
mantenimiento de los activos (mantenimiento de capital) se planea y ejecuta y "capitaliza". Para calificar
para el enfoque modificado, el propietario tiene que demostrar que está operando un sistema de gestión de
activos formal, que tiene un inventario de estado y desempeño de activos, y que la inversión necesaria para
mantener el estado y el desempeño es la adecuada. Este tipo de enfoque es un modelo de gestión de
activos.
Figura 4–14 Modelo "mantenimiento de capital"

Junio/2017 125

El regulador de agua y alcantarillado en Inglaterra & Gales (OFWAT) es el responsable de dirigir y
monitorear los principios contables de las empresas privatizadas. En el corazón de la regulación está el
concepto de retorno en Regulated Capital Value (Valor Regulado de Capital) (RCV), que determina el
beneficio que las empresas pueden hacer en la prestación de sus servicios.
El método se conoce como Current Cost Accounting (contabilidad de costos actuales) (CCA) y utiliza el
concepto de Modern Equivalent Assets (Activos Modernos Equivalentes) (MEA).
OFWAT cree que la contabilidad de costos históricos no es adecuada para empresas de servicios públicos

con activos de larga vida tales como saneamiento y drenaje urbano por una serie de razones,
principalmente la subestimacion del valor de los activos.
Para superar estas limitaciones, OFWAT requiere que las empresas de agua y sanamiento apliquen
Infrastructure Renewals Accounting (Contabilidad de renovaciones de infraestructura) (IRA) a las redes
subterráneas. Esto es una inversion que se considere necesaria para mantener la performance de estos
activos y tiene que estar vinculado con el plan de mantenimiento de capital definido en el Plan Quinquenal
de Manejo de Activos (AMP) de la empresa. Este enfoque es similar al enfoque modificado de GASB34.
En este enfoque, el valor de los activos en la CCA se define como lo que un competidor potencial pagaría
por los activos en la ausencia de barreras para entrar y salir. Este es el costo de un activo de capacidad
equivalente para ofrecer el potencial servicio restante del activo objeto de valuación. Esto se denomina el
Modern Equivalent Asset (activo equivalente moderno) (MEA).
El MEA bruto es el costo de reemplazar un activo viejo con un activo nuevo técnicamente actualizado. MEA
neto es el valor depreciado.
Siguiendo estos principios, el RCV se calcula como sigue (cifras hipotéticas):
 RCV de apertura (MEA neto) 100
 Inversiones de capital (activos nuevos) 20
 Gastos de renovación de infraestructura (incluyendo rehab) 20
 Balance RCV (MEA neto revisado) 140
En resumen, la metodología de OFWAT es un híbrido que pretende dar un trato equitativo entre el
propietario (accionistas de las empresas de agua) y los clientes. En efecto, la depreciación de la MEA se
transmite a los clientes de manera que pagan por el valor de los activos utilizados en la prestación de los
servicios.
 Financiamiento de capital, inversiónnoperación y mantenimiento
A pesar de los esfuerzos hecos en los últimos 20 años para aumentar el nivel de inversión en agua y
saneamiento en el mundo, sólo se logró un pequeño avance en reducir la cantidad de gente sin acceso al
agua y brindarle saneamiento seguro a una mayor población. Si bien las Naciones Unidas (2014) señalan que
la relación beneficio costo está entre 4USD y 8USD por cada 1USD invertido, al mismo tiempo indican que el
80% de los países reclaman insuficiencte financiamiento. Más del 70% de los países informan que el
recupero de costos es inferior al 80% de los costos de operación y mantenimiento, lo cual implica que los
requerimientos en términos de programas de capital y mantenimiento en agua y saneamiento son cada vez
más díficiles de sortear.

126 Junio/2017

El Banco Mundial estima que, con la tendencia actual, el acceso universal al saneamiento y a mejores
condiciones de abastecimiento de agua requerirá más de 50 años en países del Africa (McKinsey 2013). Con
el fin de lograr un mayor entendimiento en términos de la población que actualmente no tiene acceso
seguro al servicio de agua y saneamiento, diversas organizaciones intentaron estimar los niveles de
inversión futura:
 En el año 2006, la OECDE estimó que la inversión en el secor de agua duplicaría el nivel actual de
570 billones de USD por año a un nivel de 1 trillon de USD al año para el 2025.
 En el 2013, Merrill Lynch Bank of America predijo que la inversión en el sector de agua sería del
orden de 1 trillon de USD al año para el 2020; una cifra que incluía estimaciones para los sectores
municipales, industriales y agrícolas.
 También en ese año, McKinsey estimó cerca de 11 trillones de USD serían necesarios en el sector
de agua solamente para mantener entre el 2013 y el 2030 las estimaciones de crecimiento del
PBY per capita.
Figura 4–15 Proyecciones de inversión en infraestrcutura en billones de USD, OECD 2006
Tipo de 2000‐10 % of PBI 2010‐20 % of PBI 2020‐30 % of PBI

infraestructura mundial mundial mundial
Caminos 220 0.38 245 0.32 292 0.29
Ferrocarriles 49 0.09 54 0.07 58 0.06
Telecomunicacio 654 1.14 646 0.85 171 0.17

nes
Electricidad 127 0.22 180 0.24 241 0.24
Agua 576 1.01 772 1.01 1037 1.03

La siguiente figura ilustra como los requerimientos de inversión de capital y mantenimiento (CAPEX y OPEX
respectivamente) pueden ser encarados a través de ingresos y de diversos otros mecanismos de manera de
contrarestar deficiencias de financiamiento.

Figura 4–16 Requerimientos de inversión de capital y mantenimiento


Junio/2017 127

En la mayoría de los sistemas, los ingresos se obtienen a través de algunas de las tres “Ts” en inglés:
 Tarifas – cargos directos a los vecinos
 Impuestos – generales o tasas sobre propiedades
 Transferencias – desde otras fuentes de ingresos
Figura 4–17 Distribución típica de ingresos en distintos países

Estos ingresos son utilizados para pagar al personal, aportar la inversión para mejorar el sistema y, en el
caso de proveedores del sector privado, generar una ganancia y dividendos a los accionistas.
En los casos donde los sistemas de agua y saneamiento requieren un importante aporte de capital,
cualquier gap anual en términos de financiamiento, ha sido cubierto recurriendo a préstamos con repago.
Este financiamiento puede provenir de diversas fuentes, comúnmente provenientes de préstamos
comerciales. En los últimos años, hubo un incremento de garantías (en las cuales el público en general
presta el dinero) y equities (en las cuales entidades como pueden ser los fondos pensionables prestan el
dinero) bajo la premisa o expectativa de un retorno en la inversión. Otro de los instrumentos emergentes ha
sido la filantropía, denominada responsabilidad social corporativa o ambiental, bonos de infraestructura,
bonos verdes, fondos del agua, bancarización del hábitat, etc.
Los enfoques para lograr financiamiento mediante las tres Ts, varían ampliamente entre países como puede
verse la figura anterior. En oportunidad de la privatización de las empresas de agua en Inglaterra y en Gales
en 1989, uno de los principales motores fue el argumento que los dueños privados estarían en una posición
de conseguir capital que de otro modos el estado, largamente endeudado, no. en Estados Unidos, una de las
razones por las cuales el sctor de agua se mantiene en manos estatales es que justamente se encuentran en
una mejor posición para conseguir fondos rápidamente.
Si bien durante mucho tiempo se argumentó que la privatización de empresas de agua facilitaba el acceso a
capital barato, la evidencia actual detrás de esta afirmación es limitada y muchas veces débil. Durante los
últimos 10 años, la actividad privada en el sector de agua en los países en vías de desarrollo representó en
promedio 2.5billones de dólares anuales, o aproximadamente un 3% de la inversión necesaria en materia de
agua y saneamiento (Banco Mundial, 2012) Esta brecha declinó sobre el año 2000 debido a diversas

128 Junio/2017

privatizaciones que contribuyeron con casi 14 billones de USD por año, tomando en cuenta la actividad
privada existente y la nueva (Banco Mundial, 2012)
Dado que la provisión de saneamiento y drenaje necesita ser financieramente sustentable, de manera de
que pueda permanentemente ser capitalizada por la sociedad, muchos operadores optan por el aumento de
tarifas. Como resultado, en el período 2000 al 2008, el ingreso promedio global por cada metro cúbico
vendido se duplicó de 0.37USD and 0.71USD (Banco Mundial, 2012).
Dada la importancia capital que tiene el agua desde las necesidades básicas de la población hasta el
sustento de los más avanzados procesos tecnológicos, el debate sobre la accesibilidad a los servicios
continua, en particular en países donde los mismos fueron históricamente subsidiados.
El aumento de los gastos en hogares, relacionados con el pago de servicios (especialmente si ellos resultan
de incrementos de tarifa que no están acompañados de campañas de senibilización sobre el tema), ha
resultado muchas veces en resentimientos sociales y, como resultado, muchos líderes políticos han tenido
que retroceder en la implementación de ajustes tarifarios asociados al financiamiento total del Capex y
Opex de la operación. La consecuencia es que finalmente se termina realizando poca inversión, los activos y
la provisión del servicio en su conjunto se deterioran. En Estados Unidos, la American Water Works
Association señala la presencia de una bomba de tiempo con relación a los activos enterrados cuyo
silencioso deterioro requerirá más de un trillon de dólares en los próximos 25 años para evitar un colapso
de significancia.
4.2.4. Cambio climático
Sin duda una de las presiones salientes que condicionan en la actualidad el desarrollo de los trabajos de
planificación relacionados con la ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos es la progresiva evidencia
una intensificación de eventos extremos, que pone en primera plana la necesidad de incluir el manejo de la
incertidumbre como otro de los pilares del trabajo.
En particular, el análisis de los montos anuales precipitados en Montevideo ha evidenciado un incremento
de 10% en los valores medios entre la precipitación anual media en 1900‐1970 y la del período 1971‐2012.
Asimismo, la evolución de cantidad de días con tormenta a lo largo de los años de registro disponibles ha
indicado que la cantidad de eventos al año con precipitaciones mayores a 20mm muestran una tendencia
creciente, particularmente a partir de la década del 70, (aunque no existe una tendencia regional
consistente para cantidad de días con más de 50mm al año), indicando un incremento en las intensidades
de eventos extremos que coincide con las predicciones de tendencia de concentración de precipitaciones en
un mayor número de eventos de gran intensidad provenientes del downscaling de modelos de simulación
climática.
Si bien existe heterogeneidad en las estimaciones de aumento del nivel del Río de la Plata en escenarios a
corto y mediano plazo, las tendencias observadas de cambio del nivel medio y nivel máximo en la Bahía de
Montevideo son homogéneas y consistentes, y varían por la adopción del período de considerado para la
estimación del orden de 0,1cm/año para el nivel medio y de 1 a 2cm/año para el nivel máximo (Nagy, 2015,
DHI, 2012).
Ambos escenarios, aumento de precipitaciones y ascenso del nivel del río de la Plata impondrán un mayor
estrés en el diseño de la red de drenaje, tanto en el manejo de excedentes y la necesidad de mitigar el
impacto de las inundaciones como así también en el control de los alivios provenientes de sistemas
unitarios.

Junio/2017 129

4.2.5. Resistencias
Asimismo, todo cambio de paradigma de gestión, en particular uno que requiera de una intensa gestión
interinstitucional para articular políticas territoriales que combinen uso del espacio público, provisión del
servico y preservación de la calidad ambiental, natualmente encontrará diversas resistencias, tales como:
 Accesibilidad. La solución a los problemas técnicos de saneamiento y drenaje urbano
tradicionalmente se resuelven a través de importantes programas de infraestructura, como fueron los
sucesivos PSUI a IV en Montevideo. Según estos proyectos sean financiados con cargo a préstamos o
ingresos resulta en aranceles más altos para los clientes. Es habitual que los programas ambiciosos de
infraestructura estén limitados por la accesibilidad y/o disposición a pagar.
 Inercia política. Los desafíos pueden significar que la DS tenga que cambiar radicalmente su
organización, autonomía, recursos humanos y/o presupuesto. Tales cambios pueden no ser
bienvenidos dentro de la DS o IM.
 Inercia cultural. “La práctica tradicional del manejo del agua de lluvia fue concebida desde un punto
de vista tecnocrático institucional durante buena parte del siglo XX” (Brown, 2005). No obstante en
los últimos años han surgido nuevos paradigmas de gestión de las agua de lluvia que se alejan del
concepto de resistencia que primó durante décadas a expensas de las obras duras de ingeniería o
medidas estructurales. En cambio, es fundamental el paso hacia una imprescindible
complementariedad con medidas no estructurales y conceptos de resiliencia que permitan asegurar
que los estándares de protección adoptados perduren sustentablemente en el tiempo.
 Limitaciones de capital humano. Cuando las organizaciones necesitan encarar grandes retos,
necesitan estar preparados a través del desarrollo de carreras, capacitación y nuevas contrataciones.
Si esto no se tiene en cuenta desde el comienzo, las personas a las que se les pide que promuevan el
cambio, pueden sentirse abrumadas y preferir "volver a cómo eran las cosas antes de".
 Barreras interinstitucionales. Un importante programa de mejoras en la gestión de saneamiento y
drenaje urbano implica la coordinación y articulación con una amplia gama de instituciones en toda la
ciudad incluyendo otras divisiones de la IM (vialidad, planificación urbana, medio ambiente, limpieza),
municipalidades, ministerios (finanzas, medio ambiente) y organizaciones no gubernamentales. A
menos que se consulte a estas instituciones y se las motive y consensue los programas desde el inicio,
las mismas pueden frustrar el avance de los planes; esto resalta aún más la importancia de las
comunicaciones
4.3. Ejes de visión y gestión
La propuesta de metas para el Plan Director se estructura en torno a siete ejes que entendemos desgranan
la Visión y permiten plantear a futuro líneas claras de gestión; estos siete ejes se estructuran por sobre un
eje primario que consistirá en la definición y acuerdo de cometidos de la gestión, tal como se aborda en
detalle en el capítulo 5.
Los siete ejes de visión y gestión son:
1. Provisión del servicio de saneamiento (en atención a brindar saneamiento y drenaje seguro y asequible

para todos los habitantes del Departamento). Este eje está en línea con el concepto más amplio de brindar
saneamiento a la población, tal como se plasma en la Ley 18610:

130 Junio/2017

“El decreto No. 78/010 de 24/02/2010, que reglamenta la Ley No. 18.610 dispone que el MVOTMA a través
de la DINAGUA le corresponde la aprobación, evaluación y revisión de los planes de cobertura de
saneamiento ( art. 1).
Se define por saneamiento: el acceso a procesos técnicamente apropiados que permitan el tratamiento y/o
disposición final de líquidos residuales, ya sea “in situ” o externamente; en este último caso, se incluyen los
componentes aptos para el almacenaje o colecta y el transporte de los líquidos hasta el sitio apropiado para
su depuración y vertido final o reutilización”
Este concepto comprehensivo de provisión del servicio de saneamiento se hace extensivo al resto de los
ejes que se plantean a continuación.
2. Gestión del riesgo hídrico (protección ante inundaciones).
3. Operación del sistema de saneamiento (por ejemplo reducción de costos operativos, monitoreo,
reclamos)
4. Gestión de activos físicos (plan de gestión, valuación, conservación, etc.)
5. Gestión institucional (autonomía de gestión, previsibilidad presupuestal, regulación, recursos humanos,
procesos de gestión, etc.)
6. Sustentabilidad financiera (catastro, revisión de estructura tarifaria, morosidad, financiamiento,

aumento de fondos).
7. Gestión de la calidad ambiental (calidad de agua, preservación de ambientes naturales, control de
vertidos, residuos sólidos, etc.)
En forma complementaria, y a los fines de ordenar el planteo de las sub‐estrategias futuras, se realizó un
agrupamiento de los ejes de la visión y sus metas componentes de acuerdo a los niveles de gestión de la
estructura organizacional descrita en el Capítulo 1 del Diagnóstico Integrado, tal cual se muestra en la
siguiente figura. Recapitulando los niveles de gestión oportunamente definidos son:
 Gestión Sustantiva: bajo esta gestión se agrupan los ejes que están relacionados con los resultados
de la DS como una entidad que brinda servicios de drenaje urbano y saneamiento a los ciudadanos de
Montevideo; en términos organizacionales constituyen los ejes enfocados en la producción externa, o
sea abocados a aquellas tareas de clara y directa interfaz con el vecino. En este sentido, son ejes de
gestión que tendrán a la DS como actor de responsabilidad primaria.
Este grupo de ejes son aquellos que son fácilmente perceptibles por los ciudadanos de Montevideo.
Las metas aquí planteadas son a menudo llamadas "estándares de servicio", que tienen muchas
organizaciones similares a la DS, y que en muchos casos están reguladas y se publican para que todos
los ciudadanos las puedan ver.
 Gestión de Apoyo: este segundo grupo de ejes debe reconocer que la DS no puede llegar a una visión
de drenaje urbano y saneamiento seguro para todos los ciudadanos de Montevideo a menos que se
convierta en una organización más eficaz. Debe hacer una transformación desde ser una organización
reactiva a una que gestiona sus activos para ofrecer el servicio de drenaje urbano y saneamiento, y
que mantiene estos activos en servicio por el mayor tiempo y en la mejor condición posible. Dicha
gestión comprende básicamente el diseño institucional acorde a los cometidos que finalmente se
acuerden y el desarrollo de políticas de gestión comercial que pauten claramente las reglas de

Junio/2017 131

relacionamiento con los vecinos, maximicen los ingresos y velen por la accesibilidad del servicio. En
ese contexto se requerirá un adecuado nivel de articulación con el resto de las dependencias
municipales.
 Gestión Estratégica. Esta gestión corresponde al nivel de la organización en el que se deciden los
lineamientos estratégicos de la política de saneamiento de la DS (formas de financiación,
tercerización de servicios, política tarifaria, indicadores de gestión, estándares de servicio) y que
implica, entre otros, la definición de los cometidos de la misma. En particular, contiene aquellos ejes
asociados con la gestión integrada territorial y por ende de impacto la calidad del medio ambiente; en
este caso la DS deberá recurrir también a una importante articulación de políticas con diversos
organismos de competencia territorial.
Figura 4–18 Niveles de gestión organizacional y ejes de gestión
4.4. Enunciado de Metas
Basado en la identificación de los problemas específicos para cada área temática, y en las diversas
condideraciones de contexto local e internacional formuladas, se derivó la estructura de metas que se
presenta a continuación, estructurado en torno a los ejes de visión y gestión. Se propone un total de 30
metas.

132 Junio/2017

Tabla 4‐4 Derivación de las metas específicas
Eje de la Visión Enunciado de la meta Métrica
Provisión del 1.1 Aumentar la cantidad de población con un servicio de saneamiento y 95% al 2030
servicio drenaje adecuado, técnicamente factible y seguro. 100% al 2050
(3 metas)
Esto implica la atención de aproximadamante 180,000 personas que en la
actualidad no cuentan con saneamiento adecuado (incluyendo las que
poseen un servicio de barométricas), de las cuales 140,000 se encuentran
en zonasa periféricas de la ciudad
1.2 Aumentar el nivel de conexión efectiva en redes existentes al año 2025. 100% al 2030

Esto comprende la conexión de más de 55,000 personas en zonas que hoy
en día ya poseen redes por sus frentes.
Riesgo hídrico 2.1 Mitigación de riesgo hídrico actual: protección de población e TR 10 años al 2030/2050
(2 metas) infraestructura ante inundaciones pluviales y fluviales. para eventos pluviales
Se deberá realizar una priorización espacial y temporal, en la etapa de
plan director, conforme a criterios de vulnerabilidad socioeconómica. Tr 50 años (mínimo) al
El nivel de protección se expresa a través de la recurrencia del evento 2030/2050 para eventos
hidrológico a utilizar para el diseño de las obras. fluviales
Esta meta comprende protección física a través de medidas estructurales
complementadas por medidas no estructurales.
En la situación actual esta medida comprende la atención de
aproximadamente 45,000 personas afectadas en términos medio anuales,
tanto por eventos pluviales como por eventos fluviales.
2.2 Mitigación de riesgo residual: protección de población e infraestructura Se adoptarán las medidas
ante inundaciones pluviales y fluviales: que corresponda en el
Esta meta esta concebida para atender a la población ante eventos horizonte temporal del
superiores al estándar de protección adoptado. Es decir que, más allá de 2030/2050 en función de
la protección de diseño, se deberá mantener la afectación de la la criticidad de cada
inundación dentro de límites tolerables en función de la criticidad de la situación.
infraestructura expuesta (hospitales, escuelas, arterias viales principales)
Operación y 3.1 Operación mediante Planes de Operación Quinquenal: Se deberá contar con el
mantenimiento del primer plan (para el
sistema quinquenio 2021 a 2025)
Se deberá llevar a cabo una operación sobre la base del desarrollo de
apenas aprobado el plan
(4 metas) planes de operación, que incluya una revisión de los siguientes aspectos:
director. Los lineamientos
presupuesto, personal, equipamiento, protocolos de trabajo y niveles de
generales del mismo
autonomía para SOMS. Deberá ser un plan dinámico que curbra
formarán parte del plan
equilibradamente aspectos correctivos y preventivos de la operación.
director.
3.2 Monitoreo del sistema: Puntos críticos deben ser

Disponer de un sistema de monitoreo completo del sistema a través de la monitoreados a partir de
medición de los activos principales y funcionalmente representativos del 2018.
funcionamiento (publicado en plataforma virtual); esto comprende la
totalidad de las estaciones de bombeo, compuertas, sifones y demás Monitoreo completo al
elementos electromecánicos. 2030
Se deberá dar prioridad al monitoreo de los puntos críticos del sistema,
por ejemplo los sitios de disposición final, como ser Punta Carretas.
La publicación en plataforma virtual deberá garantizar el acceso a la
información por parte de todos los servicios de la DS.

Junio/2017 133

3.3 Vertimientos del sistema cloacal:

Esta meta comprende básicamente atender los problemas actuales de
funcionamiento operativo del sistema que, en general redundan en el
impacto no deseado del vertido cloacal en domicilios, calles o cuerpos

receptores. Las principales problemáticas comprenden aspectos de mal
funcionamiento operativo del sistema, intrusión pluvial en redes
separativas y problemas relacionados con la operación de elementos de
control. (1) 100% al 2025
Se plantean los siguientes objetivos: (2) 100% al 2030
 Tiempo seco: eliminar vertimientos en tiempo seco en cualquier (3) 75% al 2030 y 100% al
punto del área urbana (1) 2050
 Tiempo seco: eliminar vertimientos en cuerpos receptores (2)
 Intrusión pluvial: en las redes cloacales (separativas) (3):
o Eliminar los retrocesos a viviendas. (4) 100% al 2025
o Eliminar los desbordes a conducciones pluviales o a
cuerpos de agua a través de los alivios en la red o
estaciones de bombeo
 Operación de obras especiales (compuerta A, compuertas
Paraguay, sifones) (4)

La intrusión pluvial deberá atenderse para eliminar vertidos asociados a
láminas diarias de 20mm o intensidades medias de 10mm/hora.
3.4 Reclamos:
Una de las principales funciones del SOMS es mantener su capacidad de
respuesta para atender las necesidades de los usuarios. Las actividades
del saneamiento de cualquier organización implican el contacto directo

con los usuarios del servicio. Estas actividades son especiales para el caso
del agua potable y el saneamiento, servicio que la mayoría de los
habitantes ven como un derecho básico. Se planteadn dos objetivos
 Disminuir el backlog anual de reclamos sin solución (1)
 Disminuir el backlog de respuestas diarias (2)
(1) 95% al 2025
(2) 100% al 2030
Gestión de activos 4.1 Programa de inspección y diagnóstico de la red:

físicos Se propone la ejecución de un programa de inspección de la red que Preparación del plan al
(4 metas) permita conocer el estado de conservación de los activos. 2019
Implementación completa
del plan al 2025 con
prioridad de los
elementos
funcionalmente críticos
(como por ejemplo lo
citado para las estaciones
de bombeo)

134 Junio/2017

4.2 Programa de rehabilitación urgente: La elaboración del

Se deberá ejecutar un plan de rehabilitación de los activos de la red para programa formará parte
los cuales ya se ha diagnosticado una situación crítica de los mismos ya del presente plan director.
sea por su estado actual o por el impacto potencial de un eventual Al 2019 deberá estar
incremento del deterioro del mismo. Inicialmente esta meta comprende disponible los estudios
los siguientes activos: para el emisario Punta
 la red Arteaga Carretas y para las
estaciones de bombeo. La
 pluvial Alaska
implementación de lo que
 estaciones de bombeo Conaprole y Chacarita de allí surja deberá estar
 colector Belvedere‐Victoria completa al 2022.
 tramos de interceptor costero con mal estado El resto de los activos
 colector de 8 de Octubre y Habana identificados deberán
recibir la atención que
 emisario Punta Carretas
amerite cada caso al
2025.
En particular esta meta contempla también el diagnóstico y atención
específica de los problemas de corrosión por ácido sulfídrico en las
estaciones de bombeo.
4.3 Plan de Gestión de Activos (PGA): Elaboración del primer

plan de rehabilitación a
mediano y largo plazo al
Esta meta se basa en la premisa de considerar el sistema de saneamiento
2023
y de drenaje urbano como un activo crítico de la ciudad.

Consecuentemente la gestión futura del sistema tiene que migrar a un
enfoque de gestión de activos, en la que el operador del sistema es
responsable de asegurar que permanezca en buenas condiciones, a pesar Implementación del plan
de la edad de sus componentes o la disponibilidad financiera de recursos. a mediano plazo al 2030
Se propone un enfoque sistemático para el gerenciamiento de los activos
físicos de la DS a través de un Plan de Manejo de Activos (Asset Implementación del plan
Management Plan ‐ AMP). Este tipo de plan permitirá prolongar la vida a largo plazo al 2050
útil de los activos y ampliar el alcance de los recursos financieros
disponibles de manera de:
o Asegurar que los componentes del sistema no
presenten deterioros prematuros con la ejecución de
inspecciones regulares, y de actividades de operación
y mantenimiento adecuadas.
o Reducir la necesidad de expansiones y refuerzos del
sistema a través de una evaluación del ciclo de vida
real y funcional de cada activo.

Esta meta quedará plasmada mediante la concreción de sucesivos planes
de inspección y rehabilitación a mediano y largo plazo.

4.4 Valuación de los activos:

Se propone un enfoque modificado para la valuación de los activos de
drenaje urbano y saneamiento. Mientras que el enfoque de contabilidad
de costos históricos puede ser necesario para el cumplimiento estricto a
nivel contable, se recomienda un enfoque alternativo o paralelo que
derive en un valor más realista de los activos con relación a su caapcidad
funcional real en términos residuales. En este enfoque, los principios

Junio/2017 135

claves son la estimación del valor de los activos a partir del costo
moderno de reposición y la vida útil remanente, para lo cual es clave el
desarrollo de los sucesivos planes de inspección, rehabilitación y
renovación de infraestructura.
Etapa 1 en este plan
Se plantean tres etapas de trabajo para el cumplimiento de esta meta:
director
 Etapa 1: Usando suposiciones tradicionales de vida útil reevaluar
Etapa 2 al 2022
los activos de saneamiento y drenaje urbano de DS y calcular el
MEA Neto Etapa 3 al 2025
 Etapa 2: Usando inspección de activos visibles para llegar a

valores realistas de vida útil y ajuste del MEA Neto
 Etapa 3: Técnicas de inspección y testeo para calcular la vida útil
remanente realista de activos subterráneos y para ajustar el MEA
Neto
Gestión institucional ‐ Acuerdo de cometidos El conjunto de cometidos

(6 metas) Las metas que siguen a continuación deberán sustentarse a partir de la resultantes de esta
definición de cometidos que surjan de todo este compendio de metas de propuesta de metas

gestión del sector saneamiento y drenaje. deberá quedar plasmado
en el presente plan
director.
La concreción de las
competencias dependerá
del desarrollo político y
jurídico que amerite cada
caso.
Se propone como
horizonte límite 2022 de
manera de poder
disponer del suficiente
plazo para el
cumplimiento del resto de
los horizontes propuestos.
5.1 Estructura organizativa La propuesta deberá

Etapa 1 ‐ Definición del modelo político institucional. quedar plasmada en el
presente plan director
Esta primera meta supone clarificar las líneas estratégicas fundamentales
del accionar futuro del Saneamiento y Drenaje montevideanos y definir a
partir de ello los aspectos clave del modelo político‐institucional más
adecuado para llevarlo a cabo.
Etapa 2 – Fortalecimiento y diseño de la organización
Se propone implementar una estructura que incluya claras líneas de
autoridad y autonomía, con previsibilidad de gestión institucional y
comercial, y con un adecuado número de personal para llevar adelante las
tareas conforme a los estándares de servicio adoptados, conforme al Plan
de Operación Quinquenal.
Se proponen las siguientes metas:
5.2 Manual y Guía de Mecanismos de Coordinación: Implementación completa

Elaborar e implementar procesos horizontales y verticales con otros al 2030
departamentos, servicios, empresas y organismos del mismo o diferente

136 Junio/2017


nivel jurisdiccional
5.3 Procesos de gestión: Implementación completa

Elaborar, mejorar o actualizar manuales técnicos, de procesos de gestión, al 2030
de procedimientos y protocolos de actuación
5.4 Unidad del Talento Humano (UTH): Implementación completa

Creación de UTH para la DS, que permita gestionar una dotación de al 2030
personal en la DS que, si se le suma la UE, superaría las 300 personas al
momento actual y potencialmente las 500 personas en el futuro.
5.5 Unidad de planificación, programación y control de gestión Implementación completa

Planificación operativa y monitoreo de gestión con mayor grado de al 2030
autonomía
5.6 Plan de comunicación y difusión Implementación completa

Planificación comunicacional programación de acciones de difusión, al 2030
concientización y sensibilización
Sustentabilidad 6.1 Sustentabilidad operativa Propuesta a ser formulada

financiera La sustentabilidad operativa se plantea a partir de una revisión y eventual como parte del plan
(3 metas) restructuración de la estructura tarifaria, como así también de su director
paramética de ajuste. Esto permitirá garantizar el equilibrio de largo plazo
entre los costos de los servicios de saneamiento y drenaje y los ingresos.
6.2 Accesibilidad: Conforme a estándares y

Esta meta complementa el gran objetivo de sustentabilidad desde la referencias
perspectiva del vecino y constituye una condición de borde para el diseño internacionales se plantea
de los programas de inversión que se propongan. como objetivo un límite
en la tarifa del 2.5% del
La accesibilidad implica en brindar un servicio de saneamiento cuyo costo
ingreso de la población,
sea compatible con el ingreso medio de los hogares de Montevideo. Este
calculado como su
principio es extensivo a cualquier sistema de provisión de saneamiento
mediana.
que se proponga en cada caso, siempre que sea técnicamente adecuado y
seguro. Se realizará una
propuesta en forma
integral con la revisión de
la esructura tarifaria como
parte del plan director.
6.3 Fortalecimiento Comercial:

En forma complementaria al diseño de estructura y nivel tarifario para El desarrollo de los
sustentar la operación a largo plazo del sistema de saneamiento y drenaje programas de
se plantean una serie de metas que permitirán eficientizar y fortalecer la fortalecimiento serán
gestión comercial de manera de disponer de los ingresos previstos. Se presentados como parte
propone, entre otros: del plan director.
 Actualización y modernización del catastro de usuarios La implementación de los
 Establecimiento de protocolos para el vínculo con OSE para mismos deberá
gestión de información sobre consumos de agua potable. completarse al 2030.
 Revisión y desarrollo de una estrategia de gestión de grandes

consumidores
 Revisión y desarrollo de una estrategia de gestión de sistemas
individuales de saneamiento
 Análisis y mejoras del sistema de costos

Junio/2017 137

 Reglamento de gestión con los consumidores
 Plan de comunicación
Gestión de la calidad 7.1 Calidad de agua en cuerpos de agua:

ambiental La gestión del saneamiento y drenaje deberá estar orientada al
(8 metas) cumplimiento de un determinado nivel de calidad de agua que deben
cumplir los cursos internos del departamento y cuerpos receptores
finales. Se plantean metas diferenciadas por arroyos y por áreas del
departamento, con prioridad en áreas de expansión sin cobertura actual
del servicio. (1) 2030 en áreas de
 (1) Calidad de agua de los arroyos Pantanoso y Miguelete expansión; 2050 en toda
cumplirán con los estándares exigidos para la Clase 3 su extensión
(preservación de la vida acuática) del Decreto 253/979 (o el
objetivo equivalente en cualquier actualización futura de la ley) (2) 2030
 (2) Calidad de agua del arroyo las Piedras cumplirá con los
estándares exigidos para la Clase 3 tanto superior (desde la
(3) 2030
nacientes hasta la ciudad de La Paz) como inferior (desde dicho
punto hasts u confluencia con el Arroyo Colorado)
 (3) Calidad de agua de los arroyos Manga y Chacarita, que surgen

en la cuenca Carrasco del Departamento Montevideo, cumplirán (4) 2030
con los estándares exigidos para la Clase 3 (preservación de la (5) 2050
vida acuática)
(6) 2030
 (4) Las aguas a la entrada de la Bahía cumplen con la Clase 3
 (5) Las aguas de la Bahía cumplen con la Clase 3, salvo la parte
portuaria (a ser definida)
 (6) Todas las playas cumplen con la Clase 1 (balneabilidad) en
temporada estival
Se señala que esta es una meta cuyo cumplimiento no depende
exclusivamente de la gestión propia del saneamiento sino que también
depende de la debida articulación con otros actores responsables del
cumplimiento de estándares en materia de vertidos industriales y
desechos sólidos, tanto en Montevideo como en los departamentos
limítrofes. Finalmente, la presencia de contaminantes en sedimentos
también puede conspirar con el cumplimiento de los estándares
propuestos.
7.2 Balneabilidad en las playas:

Esta meta se refiere específicamente a la reducción de frecuencias de Reducción del 50% de los
vertido de alivio que impiden el uso de las playas para baño. En la días con vertimiento al
actualidad esto implica partir de más de 100 días al año donde las playas 2030
se ven impactadas por alivios.
Esta meta no está relacionada con la prohibición de baño a partir de la Eliminación de vertidos al
presencia de floraciones algales. año 2050
En las estrategias que se planteen para atender esta meta se establecerán
qué acciones están dentro de las responsabilidades de la DS, y cuáles
otras son necesarias desde otras entidades para alcanzar el cumplimiento
de las metas.
7.3 Recuperación ambiental de áreas degradadas:

El objetivo de esta meta es recuperar áreas que por su conectividad con
los corredores fluviales pueden cumplir una función ecológica y de

138 Junio/2017


mitigación de crecidas. Por ejemplo el plan de ordenamiento territorial ya
reconoce a los bañados de Pantanoso y Carrasco como áreas de
preservación patrimonial con objetivos de preservación, recuperación,
recreación, turismo y educación. En particular se plantean los siguientes
objetivos específicos:
 Recuperación de humedales y bañados para restituir su Se dará prioridad (2030) al
funcionalidad ecológica y de mitigación de crecidas. Esta meta acondicionamiento de
incluye sub‐metas diferenciadas para los Arroyos Pantanoso y estas áreas desde el punto
de vista hídrico.
Carrasco

 Manejo estable con respecto a geoformas naturales y

recuperación de cursos y áreas marginales.
Se plantea para el 2050 la
formalización territorial
qué acciones están dentro de las responsabilidades de la DS, y cuáles de las áreas y el
otras son necesarias desde otras entidades para alcanzar el cumplimiento establecimiento de
de las metas. corredores de hábitats y
recreo
7.4 Aguas residuales industriales:

Fortalecer el control de descargas industriales a las redes o a cuerpos 2030
receptores, de modo de hacerlo más eficaz.
de las metas.
7.5 Residuos sólidos:

Minimizar la existencia de residuos sólidos urbanos en cursos de agua Se dará prioridad (2025) a
(arroyos, cañadas), tanto en márgenes como en lecho. la implementación de las
sub‐estrategias y medidas
que garanticen el correcto
qué acciones están dentro de las responsabilidades de la DS, y cuáles funcionamiento de la red
otras son necesarias desde otras entidades para alcanzar el cumplimiento de saneamiento y
de las metas. drenaje.
7.6 Monitoreo hidrológico:

Diseñar, implementar y articular con DINAGUA el monitoreo de cursos de El desarrollo del programa
agua para incorporarlo dentro un sistema de gestión interno de la DS. deberá estar finalizado al
Objetivos específicos: 2020

 Desarrollar un programa de monitoreo hidrológico en los cursos Una estación (en cada
principales incluyendo el Sistema de información y recolección de curso) implementada al
datos 2025
 Implementar estaciones de control fluviométrico en los tres
arroyos principales Tres estaciones (en cada
curso) al 2030

7.7 Educación Ambiental: Se formularán propuestas

Implementar una política de educación ambiental específica en temas de en el marco del plan
saneamiento y drenaje a nivel de CCZ y diseñar y generar un programa de director que deberán ser
educación en escuelas y ONGs locales. de implementación
continua como parte de
programas escolares y
desarrollo de talleres

Junio/2017 139

otras son necesarias desde otras entidades para alcanzar el cumplimiento comunales.
de las metas.
7.8 Gestión participativa: Se formularán propuestas

Establecer e implementar mecanismos de participación y consenso de talleres y protocolos de
obligatorios a nivel de CCZ como parte del desarrollo de medidas a nivel participación en el marco
territorial. del plan director.
de las metas.

140 Junio/2017

CAPÍTULO 5
COMPETENCIAS EN MATERIA DE
SANEAMIENTO Y DRENAJE

5. Competencias en materia de saneamiento y drenaje

En el presente capítulo se exponen los instrumentos legales que definen las competencias a nivel nacional y
departamental en materia de saneamiento.
Antes de entrar en el análisis detallado de las competencias, se presenta la Visión y Misión propuestas para
la División de Saneamiento de la Intendencia a los efectos de enmarcar el trabajo de análisis de
competencias.
En los enunciados de la Misión y Visión, se ha incorporado lo expresado en diversos documentos: algunos
elaborados por la propia DS y otros generados en el ámbito nacional e internacional en relación a la visión
actual del sector.
5.1. Misión y visión
Para los fines actuales de encuadrar el Plan Director, se realiza la siguiente propuesta de visión y misión, que
debe ser compatible con el concepto de visión y misión de la propia Intendencia de Montevideo, que
también se presenta a continuación:
Tabla 5‐1 Visión y Misión del Gobierno Departamental
Misión Visión
División de Saneamiento Promover la mejora de la calidad de vida, las Montevideo se proyecta como un territorio

políticas de igualdad desde la diversidad, el
sostenible integrado a la región y al mundo: una
desarrollo sostenible, la innovación y la
sociedad abierta, generadora de espacios de
participación para la construcción de la convivencia y de oportunidades vinculadas al
ciudadanía y su control de la gestión, a través
desarrollo social, económico, cultural y turístico. Un
de la transparencia de la información, con
departamento que promueve la mejora de la calidad
procesos eficaces y eficiientes con una clara
de vida, el conocimiento y la innovación, con un
orientación política enfoque igualitario, inclusivo y democrático. Que
Fuente: Unidad de Estadística y Gestión satisface las necesidades de las generaciones
Estratégica presentes sin comprometer las posibilidades de las
del futuro.

Fuentes: Unidad de Estadística y Gestión Estratégica
Esta visión engloba a los seis lineamientos y objetivos estratégicos de la IM, a saber:
1. Promover un sistema de movilidad eficiente, sustentable y seguro
2. Promover un desarrollo ambientalmente sustentable
3. Fortalecer la inclusión social y la convivencia
4. Impulsar un modelo de desarrollo sustentable e innovador
5. Potenciar el relacionamiento con la ciudadanía y la participación
6. Realizar una transformación cultural hacia una gestión eficiente, innovadora y transparente.

Junio/2017 141

En el marco de las propuestas para el Plan Director, estos ejes han sido considerados, contenidos y
adaptados en la formuación de los ejes estratégicos para el sector saneamiento, tal como se presenta más
adelante en el presente capítulo.
Tabla 5‐2 Estructura propuesta de Visión y Misión para la División de Saneamiento
Misión Visión
División de Saneamiento Proporcionar al conjunto de la población del

Contar con la totalidad de la población cubierta con
Departamento una solución de saneamiento un servicio de saneamiento y drenaje seguro y
y drenaje asequible, confiable, y articulada asequible; con activos valorizados; con cuerpos de
con el resto de los organismos competentes agua con una calidad de agua que permita los usos
de manera de preservar la salud de la establecidos; y con un estándar de protección ante
población y el patrimonio natural de la ciudad inundaciones compatible con las necesidades de
y del país. protección de sus habitantes, servicios e
Fuente: a partir de Memorandum DS al BID, infraestructura.
2006 Fuentes: a partir de Objetivos de PSDM y PDSDUM;
Objetivos de Desarrollo Sostenible, ONU
En relación al Plan Director, la Visión de la División Saneamiento (DS) refleja el objetivo general que, en más
detalle, prevé alcanzar lo siguiente para el año 2050:
 100% de cobertura de saneamiento y drenaje para la población del Departamento
 Recuperación del valor de los activos físicos del sistema de saneamiento y drenaje
 Mejorar el valor ecosistémico los cuerpos de agua y ambientes naturales que interactúan con el
sistema de saneamiento y drenaje.
 Alcanzar un nivel apropiado de protección ante inundaciones de la población, viviendas, servicios e
infraestructura en general
 Desarrollar un plan de fortalecimiento institucional que plasme una gestión integrada a nivel
territorial que permita una convivencia armónica entre la prestación del servicio, el territorio y el
ambiente
El Plan Director debe establecer las metas, estrategias y proyectos que permitan alcanzar esta Visión, y que
sean enmarcadas en dos estadíos temporales principales: 2030 y 2050.
5.2. Antecedentes legales en materia de competencia de aguas, ordenamiento territorial y

medio ambiente.
5.2.1. La competencia nacional y subnacional
El Uruguay ha sido a través de sus diversas constituciones un estado unitario. Sin perjuicio de ello, se ha
implantado, a partir del texto de 1918, una forma descentralización administrativa. Ello se manifiesta en
dos aspectos principales: la descentralización por servicios o materias y la territorial.
El Poder Ejecutivo es el órgano principal de administración del Estado y por ello le está encomendada la
función administrativa en el ámbito nacional, salvo las limitaciones que resultan de la Constitución.

142 Junio/2017

Los Gobiernos Departamentales, como lo afirma Cajarville siguiendo a Cagnoni24, representan la forma
jurídica que la doctrina llama erróneamente “descentralización territorial”; en efecto, cuando habla de
estos la Constitución no se refiere a una administración descentralizada25; los arts. 262 a 306 imponen
para las circunscripciones territoriales que llama departamentos un “Gobierno y Administración…” e incluye
formalmente también la función legislativa, excluyendo la jurisdiccional26.
En consecuencia, nos ubicamos en el campo de la autonomía, con absoluta desvinculación del poder
jerárquico del Ejecutivo nacional; la autonomía de los Gobiernos Departamentales tiene: una componente
política, en tanto sus autoridades son electas directamente por el cuerpo electoral del departamento sin
injerencias de otros Poderes del Estado; una componente económica en cuanto a su facultad de aprobar
sus presupuestos y fijar sus tributos en el marco constitucional; una componente legislativa, en tanto las
Juntas Departamentales pueden dictar actos reglas de aplicación general en el departamento que no
pueden ser revocados por la Autoridad Central salvo cuando crean impuestos; existe una limitante: la
autonomía refiere exclusivamente a la materia en que son competentes.27
El Dr. José Korzeniak señala que en los Estados Federales, "rige un principio competencial llamado
clásicamente "cláusula de reserva", principio que significa teóricamente que todas las competencias
pertenecen originariamente a las circunscripciones territoriales (refiero a los Estados Miembros de la
Federación), salvo aquellas que expresamente estos Estados Miembros "delegan" a favor de las autoridades
federales. En los Estados unitarios, como es el caso de nuestro país a pesar de la descentralización en 19
departamentos, rige el principio competencial contrario: la aptitud de obrar, o sea la competencia, es en
principio nacional salvo en aquellos casos en que la Constitución ha entregado exclusivamente a las
autoridades departamentales la competencia sobre determinado tema28.
El territorio de todo el Uruguay esta dividido en 19 departamentos delimitados por ley (art 85 nral 9 de la
CU); el Gobierno Nacional y los diferentes Gobiernos Departamentales comparten competencia sobre el
mismo territorio; la delimitación de competencia ocurre, entre estas personas jurídicas, solo en razón de
materia; ese deslinde queda totalmente determinado por las pocas normas constitucionales que la definen
y fundamentalmente por la ley nacional.
Una vez delimitada la materia nacional y la departamental, adquiere relevancia jurídica el territorio como
dimensión de las competencias.
5.2.2. La materia departamental y las potestades jurídicas del Gobierno Departamental (en adelante
GGDD)
La Constitución de Uruguay le encomienda a la ley la determinación de la materia departamental y
municipal; para definirla se remite al concepto “materia municipal”; entonces, la competencia de la
autoridad departamental surge directamente de la Constitución en tanto esta la circunscribe al sentido
natural y obvio del calificativo de “municipal”29; a su vez, dispone que la determinación precisa de esa
“materia” le compete a la ley, pero ésta no podrá dejar sin contenido municipal las potestades de la

24 Cagnoni JA., El régimen autonómico departamental en la Constitución reformada, en Rev. de Der. Pco. No 14, Montevideo, 1998,
pág. 145 a 147.
25 No es posible identificar cual sería a su respecto el sistema central Cf. Cajarville J.P. Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, 3era
Ed. Montevideo, 2012, pág. 761 y 762.
26 Arts. 4, 185, 262 y 283 de la Constitución.
27 Martins D. H., El Gobierno y la Administración de los Departamentos, Tomo II, Ed. INGRANUSI LTDA, Montevideo, 2006, pág. 57
28 Informe a comisión de la Cámara de Representantes de fecha 11 de junio de 2014, Parlamento del Uruguay, Asunto Nº 120194,
consultado marzo 2017 en https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/ficha‐asunto/120194/ficha_completa.
29 CASSINELLI MUÑOZ, Horacio, “Derecho Público”, Montevideo, 1969, T. II, pág. 301 y ss,

Junio/2017 143

Administración Departamental. En efecto, la ley no puede ignorar el mandato constitucional, ya que en tal
caso resulta pasible de ser declarada inconstitucional para el caso concreto (arts. 256 a 261). Además el
art. 283 de la Constitución le otorga a los Intendentes y a las Juntas Departamentales, el derecho de
reclamar ante la Suprema Corte de Justicia por “cualquier lesión que se infiera a la autonomía del
departamento”.
Fue en ese marco legal que se aprobó la Ley No. 4.799 de 28/07/1913; ésta encarga al Gobierno
Departamental de Montevideo:
 El estudio, construcción y conservación del alcantarillado de Montevideo.
 Las obras de saneamiento “…deberán construirse con arreglo al sistema que más convenga á las
necesidades higiénicas y económicas de cada zona (art 2)”.
 Autorizar a los particulares que pretenden realizar este tipo de obras.
 Autorizar las conexiones industriales que serán, en cada caso, objeto de un permiso especial del IDM
la que podrá obligar á los interesados á efectuar á su costo obras especiales de desagüe ó depuración,
si esas comunicaciones fueran susceptibles por la cantidad ó calidad de sus evacuaciones, de
perjudicar el régimen de las cloacas.
 Imponer la obligación de la toma del servicio cloacal domiciliario para cada casa, edificio o
construcción independiente, situado en el trayecto del caño maestro que construya la Municipalidad.
 Cobrar a cada propiedad con frente a las obras de saneamiento para que contribuya con el pago de
las obras necesarias.
Desde 1935 está vigente la Ley Orgánica Municipal Nº 951530, que determinó la competencia básica por
materia de los Gobiernos Departamentales; el artículo 35 dispuso respecto del saneamiento, que le
corresponde a los GGDD:
 la policía higiénica y sanitaria de las poblaciones sin perjuicio de las competencias que corresponda a
las autoridades nacionales ( numeral 24, artículo 35 cit.).
 la vigilancia y demás medidas necesarias para evitar la contaminación de las aguas (numeral 24 literal
c, artículo 35).
 administrar los servicios de saneamiento, de acuerdo y en la medida que fijen las leyes especiales
que organicen la transferencia de estos servicios a los Municipios (numeral 20 lit. b, artículo 35).
En esta misma ley, tanto la doctrina y jurisprudencia nacional entienden que se comete a los GGDD todo lo
referido al urbanismo. Si bien la ley Nº 9515, no refiere en forma genérica a la planificación urbana como
cometido específico de los órganos departamentales, del contexto de sus artículos surge un marco de
competencias del que puede inferirse, sin dificultad, que dicha actividad le corresponde al Gobierno
Departamental. A estos les compete:
 Organizar y cuidar la vialidad pública (art. 35 numeral 25 literales A, B, C, D, E, F, G).
 Dictar reglas para la edificación en los centros urbanos, que implica la ordenación de la edificación
privada en núcleos urbanos, así como planes de amanzanamiento y de edificación, incluida la policía
de la misma hasta los aspectos de su mantenimiento (artículo 35 numeral 26).

30 De 28 de octubre de 1935.

144 Junio/2017

 Presentar proyectos de decretos departamentales para su aprobación ante la Junta Departamental
(art. 35 numeral 7).
 Planear y ejecutar las obras viales del departamento (art. 35, numeral 38, literales A, B, Y C).
 Velar por las playas, paseos y calzadas (art. 35 numeral 21).
 Evitar las inundaciones (art. 35 literal 16).
La ley Nro. 10.723 del 21 de abril de 1946 sobre centros poblados y sus modificativas, atribuyó competencia
a los Gobiernos Departamentales, habilitándolos a autorizar la subdivisión de predios rurales con destino a
la formación directa o indirecta de centros poblados. De este modo la llamada Ley de Centros Poblados,
contiene una regulación de carácter general, permitiendo la complementación y reglamentación por cada
Gobierno Departamental.
Durante el trámite de aprobación de la llamada “Ley de centros poblados”31 se discutió la posibilidad de
someter la aprobación final de las disposiciones urbanísticas a la autoridad central del Estado; en definitiva
se entendió que esto no era lo correcto y se le otorgó a los Gobiernos Departamentales la competencia
plena en la materia (Facultad de Arquitectura, ITU, 1957).
La Ley Nº 11 907 de 19/12/957 crea como servicio descentralizado la Administración de Obras Sanitarias del
Estado (OSE); le asigna como facultades “…la prestación servicio de alcantarillado en todo el territorio de la
República, excepto en el Departamento de Montevideo” (lit b del art. 2).
Conforme a los arts. 32 y concordantes del Decreto N° 253/97932 tambíen le compete a los GGDD :
 Decretar la clausura de establecimientos comerciales en acuerdo con el MVOTMA por infracción a las
normas sobre efluentes industriales, falsas declaraciones u obstaculización de la labor de los
funcionarios encargados del contralor;
 comprobada la infracción a la normativa sobre saneamiento ambiental, informar al MVOTMA el que
determinará el monto de la multa a ser aplicada por la Intendencia Municipal respectiva.
El artículo 18 del Decreto del Poder Ejecutivo No . 335/004 de 21/09/2004 faculta al MVOTMA a suscribir
convenios con OSE y con los Gobiernos Departamentales, que permitan: intercambiar y compartir
información útil para el desarrollo de esa competencia, así como acordar la organización, prestación y
complementación de actividades inherentes a la misma.
La ley 18.172 de 31/08/07 en su art. 343 autoriza a la Administración de las Obras Sanitarias del Estado
(OSE) a constituir con la Corporación Nacional para el Desarrollo, Gobiernos Departamentales y otras
instituciones públicas, sociedades comerciales o consorcios a los efectos exclusivos de realizar obras de
infraestructura vinculadas o que se consideren necesarias para la construcción y mantenimiento de obras de
saneamiento.
Este proceso evolutivo del marco competencial de los GGDD se completa con la aprobación, en junio de
2008, de la ley No 18 308 (LOTDS), el MVOTMA se consolida como el titular del cometido del planeamiento
territorial a escala nacional33.

31 La ley Nro. 10.723 del 21 de abril de l946 y sus modificativa.
32 De 9 de mayo de 1979.
33 Anteriormente su compentencia estaba determianda en el mismo sentido por los Numerales 6, 7 y 8 de la ley Nº 16.112 del 30

de mayo de 1990.

Junio/2017 145

Los arts. 14, 68, 69 y concordantes de la LOTDS despejan todas las dudas respecto de la competencia en la
materia de los gobiernos departamentales para:
 categorizar el suelo;
 establecer y aplicar regulaciones territoriales sobre usos;
 aprobar y regular: fraccionamientos, urbanización, edificación, demolición, conservación, protección
del suelo;
 ejercer la policía territorial;
 elaborar, aprobar y ejecutar, en todo el territorio departamental, los instrumentos de Ordenamiento
territorial previstos en la LOTDS.
Se establecen ciertas limitaciones en cuanto a la autonomía departamental: los instrumentos que elabore el
Gobierno Departamental, como parte de su proceso de aprobación, deben contar con un informe
obligatorio, vinculante y previo del MVOTMA a través de la Dirección Nacional de Medio ambiente
(DINAMA), con la participación de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT) y la Dirección
Nacional de Agua(DINAGUA): El Procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica (arts. 25, 47 de la
LOTDS, y Decreto Nº 221/009).
A partir de la vigencia de la LOTDS34 no se puede crear suelo urbano o suburbano con fines residenciales sin
posibilidades de conexión a saneamiento en cada una de las parcelas.3577EE
La Ley 18 610 de 02/10/2009, define que el saneamiento comprende el alcantarillado sanitario u otros
sistemas para la evacuación, tratamiento o disposición de las aguas servidas (art 14); informa que el
objetivo de la política de saneamiento es asegurar la universalidad del acceso, sobre la base de que las
razones de orden social priman por sobre las de orden económico.
Los planes de saneamiento deben formularse “…en consonancia con las demás políticas nacionales y
departamentales vinculadas en particular con los planes de cuencas hidrográficas, así como con las políticas
ambientales, territoriales, sociales y económicas.” (art 16); se tendrán en cuenta “…las tecnologías más
apropiadas, las diferentes capacidades contributivas y la gradualidad y progresividad para la
implementación”(art 17).
El art. 12 de la ley 18 610 ordena que es necesario gestionar con una visión multidisciplinaria y multiobjetiva
en los temas de aguas. Para ello se crean ámbitos reconocidos y permanentes de coordinación a través de
múltiples comisiones interinstitucionales; los de mas reciente creación: Consejo Nacional de Agua
Ambiente y Territorio, Consejo Regional de Recursos Hídricos, Comités de Cuenca, la Secretaría Nacional de
Ambiente, Agua y Cambio Climático, como órgano dependiente directamente de la Presidencia de la
República, el Sistema Nacional Ambiental y el Gabinete Nacional Ambiental 36

34 Ley No 18 308 de 18 de junio de 2008
35 Numeral 2 art. 83 de la ley 18 308 , modifica el inciso primero del Artículo 1º de la Ley No. 13.493, de 20 setiembre de 1966, el
que quedo redactado de la siguiente manera:"Las autoridades públicas competentes no autorizarán ningún fraccionamiento de
suelo urbano, creando nuevos lotes destinados a la construcción de vivienda u otros usos urbanos que no cuenten con los servicios
habilitados de agua potable y energía eléctrica, posibilidad de conexión a saneamiento en cada uno de los lotes, más los servicios
generales de pavimento, red de alcantarillado y alumbrado público”
36 Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio (Ley Nº 18 610 art. 24); Consejo Regional de la Cuenca del Río de la Plata y
del Frente Marítimo (Decreto Nº 264/ 2011 de fecha 25/07/2011); Comisiones de Cuencas y de Acuíferos (Decreto Nº 258/013 de

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El decreto No. 78/010 de 24/02/2010, que reglamenta la Ley No. 18.610 dispone que el MVOTMA a través
de la DINAGUA le corresponde la aprobación, evaluación y revisión de los planes de cobertura de
saneamiento (art. 1).
Se define por saneamiento: el acceso a procesos técnicamente apropiados que permitan el tratamiento
y/o disposición final de líquidos residuales, ya sea “in situ” o externamente; en este último caso, se incluyen
los componentes aptos para el almacenaje o colecta y el transporte de los líquidos hasta el sitio apropiado
para su depuración y vertido final o reutilización.
Con la implementación de los referidos sistemas de saneamiento se deberá garantizar condiciones
adecuadas de salubridad, ambientales y territoriales, y económicamente viables.
La OSE seguirá siendo el órgano con competencia, excepto en Montevideo, que tendrá a su cargo los
sistemas de tratamiento y disposición final de los efluentes cualquiera sea la modalidad empleada. Los
Gobiernos Departamentales, según corresponda, tendrán a su cargo la ejecución de los planes de acuerdo a
los criterios que en los Instrumento de ordenamiento territorial se establezca.
El art 3 del reglamento prevé los siguientes sistemas de saneamiento:
“A) Transporte de las aguas residuales y excretas, por medio de una red de alcantarillado y disposición final
en planta de tratamiento y/o emisario.
B) Almacenamiento de las aguas residuales y excretas en pozos estancos, transporte en camiones
barométricos y disposición final en planta de tratamiento.
C) Transporte de los líquidos residuales por alcantarillado a una laguna de tratamiento, con retención de
sólidos “in situ”, que luego son transportados para su disposición final en una planta de tratamiento.
D) Almacenamiento y disposición final “in situ” con pozos filtrantes y/o infiltración al suelo.
E) Sistemas mixtos que resultan de la combinación de componentes de los sistemas anteriores”.
El MVOTMA a propuesta de la DINAGUA reglamentará los criterios para la aplicación de los tipos de
sistemas de saneamiento B), C), y D) de acuerdo a las características de las localidades, como: densidad de
viviendas, topografía, tipo de suelo, etc.
Es destacable que al admitir la infiltración como modalidad operativa en los literales D y E del art 3 antes
transcriptos se está derogando tácitamente lo dispuesto por el numeral 3 del art 11 del Decreto 253/979,
de fecha 9/05/79, que solo permitía la infiltración en suelo rural.
Esto no es aceptado pacíficamente por la asesoría jurídica de DINAMA que entiende vigente en todos sus
términos la prohibición del numeral 3º del art. 11 referido.
En efecto éste mandata que: “…Ningún efluente podrá ser vertido si no cumple como mínimo con los
siguientes estándares, sin perjuicios de otros requerimientos que surjan de estas normas:” “...3‐Desagües
que se disponen por infiltración al terreno. CONDICIONES: a ‐ Sólo podrá permitirse en zonas rurales.”
La forma en que deben interpretarse las normas jurídicas fue establecido por los arts. 9, 10 y concordantes
del Código Civil 37; estas nos indican que existe la derogación tácita cuando una norma posterior en el

21/08/013); Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático y el Sistema Nacional Ambiental (SNA) (Ley No 19 355 de
19/12/ 2015), Gabinete Nacional Ambiental (Decreto Nº 172/2016 de 6/06/ 2016)
37 “10. La derogación de las leyes puede ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la
antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación

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tiempo contradice lo expresado sobre el mismo tema por una norma existente; sin perjuicio de ello, lo
cierto es que existe una controversia jurídica sobre el punto; como todas las cuestiones de la misma
naturaleza: la determinación de la interpretación adecuada es la que hace un juez en la oportunidad de
resolver el litigio frente al caso concreto.
La otra forma de dirimir este tipo de divergencias doctrinarias sobre la interpretación de un texto legal esta
prevista en el art. 12 del mismo código: “Sólo toca al legislador explicar o interpretar la ley, de un modo
generalmente obligatorio”; en definitiva, el modo de salir de esta controversia y poder utilizar las nuevas
tecnologías para depurar aguas servidas pasa por una interpretación legislativa expresa; para ello, se
requiere iniciativa de las Autoridades Nacionales competentes (iniciativa legislativa) y una Ley Nacional que
establezca expresamente la posibilidad legal de infiltrar el suelo urbano con aguas resultantes del
tratamiento de aguas negras o servidas.
Por último, la Ley No. 19.272 de 18/09/2014 38 determina la materia departamental; identifica como tal “…
la definición y diseño de las políticas referidas al ordenamiento territorial, en el marco de las disposiciones
de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, así como de la legislación vigente en materia
nacional y departamental”. Con la última redacción dada por el art. 504 de la ley Nº 19 355 de 19/12/2015
al art 6 de la ley Nº 18 567 podemos afirmar que se considera , entre otras, materia de los Gobiernos
Departamentales la protección del ambiente; esta norma se ha modificado tres veces desde su
aprobación39, siempre con el objetivo de limitar su alcance: “Los cometidos en materia de protección del
ambiente y de desarrollo sustentable de los recursos naturales, que la Constitución de la República y las
leyes les asignen dentro de su jurisdicción, sin perjuicio de la competencia de las autoridades nacionales en
la materia” La referencia expresa a la asignación constitucional de competencias, excluye el tema aguas,
que como vimos es un asunto establecido por ésta como propio del Estado Central.
La misma Ley, agrega expresamente que se puede ampliar el elenco de materias y potestades por medio de
acuerdos entre el Gobierno Nacional y el Departamental.
5.2.3. La concurrencia de competencias en materia de saneamiento
En Uruguay de hoy, como vimos, la competencia en materia de saneamiento corresponde al Estado (art. 47
de la CU); esto no excluye otras competencias, que corresponden a los GGDD; se trata de distinta materia
jurídica, pero estrechamente vinculada con el Dominio Público Hidráulico, a saber: ordenamiento
territorial, urbanismo, y medio ambiente. Estamos frente a concurrencia de competencias que ocurren en
un mismo espacio geográfico.
El ordenamiento territorial, el agua y la sostenibilidad del ambiente requieren de actuación integrada; ésta,
resulta incompatible con gestiones sectoriales y con divisiones político administrativas del territorio.
Como surge del análisis realizado, la concurrencia de competencias por materia es propia del sistema de
organización territorial de Uruguay: las potestades de diferentes órganos de la Administración se proyectan
sobre un mismo ámbito, que constituye el soporte físico de una pluralidad de actividades públicas y
privadas.

tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones
de la nueva ley. La derogación de una ley puede ser total o parcial.”
38 Con la redacción actual dada por el art 504 de la Ley No 19 355 de 19/12/2015.
39 Por el Artículo 277 de la ley 19 149 de 24 de octubre de 2013; por la ley 19 272 de 18/09/2014 y por el art. 504 de la ley Nº 19
355 de 19/12/2015

148 Junio/2017

La legislación de aguas ha consagrado expresamente principios y procedimientos que hacen exigible la
complementación, la cooperación y la coordinación; también ha incorporado diferentes técnicas: la
creación de órganos de participación y decisión en materia de Aguas de conformación interadminsitrativa;
la participación de las GGDD en los procedimientos de aprobación de los planes hidrológicos de
competencia estatal; la celebración de convenios de colaboración entre las distintas Administraciones
territoriales; la participación de la Administración estatal en la elaboración de los instrumentos de
planificación territorial y urbanística a través de informes preceptivos.
La jurisprudencia nacional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre estos temas; En efecto, el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en sentencia Nº 547 de 2 de agosto de 2006, en una acción de
nulidad contra una resolución de la Intendencia de Montevideo, ha expresado que "esta Corporación es de
la opinión que se asiste a una situación de competencia concurrente, en la cual las personas quedan
simultáneamente sujetas a ambos órdenes de disposiciones jurídicas, o sea que se debe cumplir tanto con
las exigencias que el Estado central fije dentro de su competencia, pero también con aquellas que dentro de
su ámbito competencial determine el Gobierno Departamental. Ello, porque como se ha señalado por
Cassinelli Muñoz (citado por Diego Silva Forné en: "Gobiernos Departamentales y Policía de la Edificación"
(La Justicia Uruguaya t. 121 D), "la relación entre actos legislativos (ley y decreto departamental) no es de
subordinación sino de distribución por materia, y " …en las zonas de competencia concurrente las personas
quedan sujetas simultáneamente a ambos órdenes de disposiciones jurídicas".
Continúa la sentencia diciendo que: "Reafirma este último concepto, la circunstancia de que en varios de los
artículos de la propia "Ley General de Protección al Medio Ambiente" (Nº 17.283, de 28 de noviembre de
2000) se pueda extraer el reconocimiento de competencia en esta materia tanto para el Estado central
como a los Gobiernos Departamentales; pudiéndose citar a vía de ejemplo la normativa contenida en los
artículos 3º, 4º, 5º, 7º lit. A, 10, etc. Justamente, el literal A) del artículo 7º establece que constituyen
instrumentos de gestión ambiental, no sólo la presente ley, sino también las demás normas legales y
reglamentarias, las normas departamentales… de protección del ambiente, etc. Y el art. 10 de la Ley
citada…”
Como vimos, esta situación no se resuelve por los mecanismos de la descentralización, ya que no hay
jerarquía entre los sistemas orgánicos involucrados. Ocurrido el conflicto, si no se soluciona por los
instrumentos referenciados, la Suprema Corte de Justicia de Uruguay tendrá que resolver (para el caso
concreto), primero, si existe en la Constitución una reserva expresa para la ley nacional en determinada
materia y, de no existir dicha reserva, siempre que cada uno de las normas en conflicto se encuentre en su
ámbito propio y legitimo de competencia, resolver en base al principio de primacía institucional40 o en el de
la norma mas rigurosa en su objetivo de conservar el ambiente.41
Conforme lo expresado, sin perjuicio de las peculiaridades del ordenamiento jurídico uruguayo, el instituto
de la autorización complementaria es perfectamente adaptable. Frente a competencias comunes
concurrentes, el ejercicio de las funciones que cumplan los GGDD no puede implicar una interferencia o
impedimento absoluto del ejercicio de las competencias del Estado; éste no puede verse privado del
ejercicio de sus potestades exclusivas por la existencia de una competencia propia de un Gobierno
Departamental; está en juego el interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que
puedan tener otras entidades territorialmente afectadas; obviamente, esto requiere que la competencia del

40 Vázquez C. Algunas reflexiones acerca de los criterios aplicables a la solución de antinomias entre ley nacional y acto legislativo
departamental, Anuario D.A., TII, Montevideo, 1990, pág.231.
41 Art. 10 de la ley 17 283.

Junio/2017 149

Estado se ejerza de manera legítima: dentro del marco legal de la determinación de la competencia; que se
utilicen previamente cauces cooperativos para escuchar a las entidades afectadas; que la afectación de la
autonomía se realice con la mínima lesión posible. Sobre el punto MENÉNDEZ REXACH dice: “la
coordinación entre la planificación hidrológica y la territorial y urbanística no se debería plantear como un
problema de prevalencia de un plan sobre otro y, por tanto, como una cuestión de poder entre autoridades
de diferente nivel territorial, sino como una exigencia de complementariedad entre instrumentos que
cumplen funciones diferentes y entre los que hay una dependencia recíproca”42.
En ese entendido, es admisible la existencia de requerimiento específico de los GGDD que‐ sin prohibir la
actividad o los hechos relacionados con la misma‐, soliciten exigencias complementarias más rigurosas en el
departamento de que se trate. Ejemplo de ello es el Decreto Departamental de la Junta Departamental de
Maldonado43 “…sobre el Manejo de Áridos en el Departamento de Maldonado”; esta norma departamental
complementa la regulación nacional sobre extracción de estos minerales; todo emprendimiento con el
objetivo referido debe ser autorizado por la Intendencia Departamental de Maldonado (nivel subnacional);
este requisito, se complementa y se suma con la obtención de la autorización por el órgano (nacional) con
competencia en la matera: la Dirección Nacional de Minería y Geología (DINAMIGE) dependiente del
Ministerio de Industria Energía y Minería.
5.2.4. Síntesis de las competencias en materia de saneamiento
La incorporación de la variable ambiental al derecho de aguas, por la norma de mayor jerarquía: la
Constitución, impone la preeminencia institucional del Estado Central en la regulación actual del tema
saneamiento. Es una competencia específica del MVOTMA por medio de su dependencia DINAGUA, sin
perjuicio de la necesaria coordinación con la DINAMA, la OSE y en el caso que nos ocupa: con el Gobierno
Departamental de Montevideo.
Los GGDD tienen competencia en materia de OT; son quienes pueden autorizar la creación de suelo urbano;
para ello deben contar con la infraestructura necesaria para el saneamiento de las aguas servidas por medio
de las distintas alternativas que hoy nos ofrece la ciencia y la tecnología. Esto no puede verse limitado por
indefiniciones legales y cuestiones de orden burocrático que impidan la aplicación de las nuevas
teconologías.
En referencia a la materia que nos convoca: el saneamiento como un elemento sectorial pero
indiferenciable del ordenamiento territorial, el medio ambiente, y la regulación del agua, la relación de
competencia entre la Administración Central y el Gobierno Departamental de Montevideo es
necesariamente común, y en algunos casos, concurrente44.
El Gobierno Departamental de Montevideo, como el resto de los 18 departamentos del Uruguay tiene
competencia para ordenar su territorio, ejercer la policía de la edificación en su jurisdicción y autorizar la
creación de suelo urbano.
A diferencia del resto de los 18 Gobiernos Departamentales, a Montevideo desde 1913 se le atribuyó, por
Ley Nacional, la competencia para el “…estudio, construcción y conservación del alcantarillado…”; cuando

42 MENÉNDEZ REXACH, Á: “Planificación hídrica y territorial: coordinación de competencias”,en DOMÍNGUEZ SERRANO, J. (coord.):
Agua y territorio: Derechos de los ciudadanos y organización administrativa, Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, 2013, pág.

180.
43 Decreto Departamental de la Junta de Maldonado Nº 3921 de 24 de septiembre de 2013.
44 Méndez A., La teoría del órgano, Ed. 1971, Montevideo.

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se crea OSE para asumir esa competencia, también se le excluye al departamento en lo referente a “…la
prestación servicio de alcantarillado…” ; esta referencia al alcantarillado no le quita la competencia
otorgada por el resto del ordenamiento jurídico; en efecto, el GD de Montevideo debe, como los demás,
ordenar su territorio y gestionarlo; para cumplir con ese mandato puede utilizar todas las formas de
saneamiento que “… más convenga á las necesidades higiénicas y económicas de cada zona” como lo decía
el art 2 de la ley de 1913 antes citada. Una interpretación al pie de la letra es contraria a los principios
legales de hermenéutica consagrados en los arts.17 a 20 del Código Civil.
Desde el año 2004, hasta ahora, se ha generado un profuso marco legal que obliga a la intendencia de
Montevideo a adecuar sus planes de saneamiento y drenaje a una política nacional (a través del Plan
Nacional de Agua) que está en vías de ser aprobado.
Entendemos, que la limitante pasa por adoptar criterios que la norma nacional impone a la
departamental, sin discusiones, en referencia a los mandatos constitucionales‐ que implican la adopción
de la cuenca hidrográfica como elemento estructurante de la planificación; la preservación del agua en
sus aspectos cuantitativos y cualitativos como un bien jurídico unitario y protegido al más alto nivel legal,
y el sometimiento de los planes futuros a la consulta del Consejo Regional de la Cuenca del Río de la Plata
y del Frente Marítimo, y la Comisión de la Cuenca del Santa Lucia, en cuanto corresponda.
Desde lo formal, se entiende que es indispensable para un Plan de Saneamiento y Drenaje Urbano, en la
medida de que contenga normas dispositivas, ser viabilizado como un instrumento de ordenamiento
territorial reglado por la LOTDS.
Para que ocurra la debida coordinación interinstitucional se prevé la posibilidad de acuerdos o convenios
entre los órganos competentes identificados; además, se habilita la creación de entidades publico‐privadas
para cumplir los objetivos del plan: consorcios, sociedades comerciales, fideicomisos, entre otras.
Con el consenso de las instituciones competentes se admiten variables en las modalidades operativas de
saneamiento. Para salvar inconvenientes formales en la utilización de nuevas técnicas es conveniente
utilizar la interpretación obligatoria del legislador (art 12 del CC) para aventar dudas respecto de la
posibilidad de infiltrar suelo urbano con aguas resultantes del tratamiento para depurar aguas negras o
servidas.
5.3. Análisis y propuesta de modificación de competencias del Sector Saneamiento de la IM
El diagnóstico permitió establecer que el Digesto Departamental constituye la única fuente en la que se
establecen los cometidos del Sector Saneamiento de la IM, los cuales poseen el mayor nivel de agregación.
Es decir que no existe normativa que establezca de manera centralizada y homogénea cometidos de
segundo nivel (Servicios) y tercer nivel (Unidades, Sectores, Equipos) para el conjunto de la DS, a partir de
los cuales se debe definir la estructura organizativa. Lo mismo ocurre respecto de la UE, cuyos cometidos no
forman parte del digesto, como sí ocurre con otras unidades similares como la Unidad Ejecutora de
Programas Barriales Integrales y la Unidad Ejecutora de Urbanización de Tierras para Vivienda (UTV) dentro
de la División Tierras y Hábitat del Departamento de Acondicionamiento Urbano. Los cometidos de la UE se
encuentran establecidos (en forma de responsabilidades y funciones) en la Resolución N° 832/07 de 5 de
marzo de 2007, por lo cual no se desprenden de cometidos fijados para el Departamento de Desarrollo

Junio/2017 151

Ambiental, del que depende en línea directa la UE (tal como fue confirmado recientemente)45, ni para la DS,
ya que el cometido 4 que se refleja en la tabla Tabla 5‐1 a continuación solo se refiere a controlar las obras.
Las propuestas de estructura organizativa que en el presente capítulo se delinean, incluyen a la UE, razón
por la cual es pertinente ajustar los cometidos generales para que de ellos se deriven los cometidos de
segundo nivel.
La actual conformación de cometidos que forma parte del Digesto Departamental es la representación cabal
de la historia del sector Saneamiento, la manera como se combinaron la evolución técnica y las demandas y
problemáticas sociales. En la actualidad, es posible efectuar una re‐definición de cometidos con una mirada
más integrada, en la que confluyan las grandes áreas en las que se sustenta la función de Saneamiento y
Drenaje, a saber:
 Provisión de saneamiento (redes y sistemas individuales no convencionales).
 Accesibilidad a los sistemas individuales y conexiones en propiedad privada.
 Gestión de riesgo hídrico de sistemas fluviales.
 Monitoreo hidrológico de cursos de agua.
 Gestión de corredores fluviales y áreas naturales protegidas.
 Formalización de articulaciones varias para la gestión integrada territorial.
 Difusión de la información de gestión del Saneamiento.
La integralidad e interdependencia de dichas áreas permitirá establecer los cometidos que deben cumplir. A
tales efectos la primer tarea consiste en introducir las modificaciones en la redacción de los cometidos a
cargo del sector saneamiento teniendo en cuenta la Misión y Visión al 2050, así como los pilares sobre los
que se debe sustentar la gestión futura. Como punto de partida, el diagnóstico permitió corroborar cierta
desactualización del digesto y proponer un punto de partida para la definición de los cometidos a futuro, tal
como se introducen en la tabla siguiente en negrita e itálica
Tabla 5‐1 Sector Saneamiento ‐ cometidos actuales y propuestos
Digesto Departamental Volumen II Libro I Título II Capítulo I Nuevos cometidos propuestos (División Saneamiento + Unidad
Artículo R.19.46 (División Saneamiento) Ejecutora)
1‐Realizar la gestión de los servicios de alcantarillado sanitario y 1‐Realizar la gestión de los servicios de saneamiento y drenaje
pluvial del Departamento de Montevideo, atendiendo su pluvial del Departamento de Montevideo, atendiendo su
correcta prestación en calidad, tiempo y cantidad, de acuerdo correcta prestación en calidad, tiempo y cantidad, de acuerdo
con las necesidades de la comunidad y la preservación del con las necesidades de la comunidad y la preservación del
medio ambiente. medio ambiente.
2‐Estudiar el sistema de saneamiento y drenaje pluvial de 2‐Estudiar el sistema de saneamiento y drenaje pluvial de
Montevideo y proyectar su desarrollo de manera técnica y Montevideo y proyectar su desarrollo de manera técnica y
económicamente adecuada para satisfacer las necesidades de la económicamente adecuada para satisfacer las necesidades de la
comunidad y preservar el medio ambiente. comunidad y preservar el medio ambiente.
3‐Mantener y desarrollar un catastro técnico del sistema. 3‐Mantener y desarrollar un catastro técnico del sistema.

45 Según consta en el Expediente SEE Nº 2016‐9432‐98‐000026 la IM ratificó la dependencia directa de la UE del Departamento de Desarrollo
Ambiental.

152 Junio/2017

Digesto Departamental Volumen II Libro I Título II Capítulo I Nuevos cometidos propuestos (División Saneamiento + Unidad
Artículo R.19.46 (División Saneamiento) Ejecutora)
4‐Controlar las obras de saneamiento que se realizan, sin 4‐Planificar y supervisar las obras de saneamiento y drenaje
perjuicio de la competencia de otras dependencias de la pluvial que se realizan, sin perjuicio de la competencia de otras
Intendencia y nacionales. dependencias de la Intendencia y nacionales.
5‐Mantener y operar el sistema de saneamiento en Montevideo. 5‐Mantener y operar el sistema de saneamiento y drenaje

pluvial en Montevideo.
6‐Promover las conexiones a la red de saneamiento del 6‐Promover las conexiones a la red de saneamiento del
Departamento. Departamento e iniciativas que contribuyan a una mayor
conciencia social y ambiental de los usuarios.
7‐Mantener los cursos de agua del Departamento. 7‐Preservar y mantener los cursos de agua del Departamento

en el marco de su gestión integrada a nivel cuenca y sub‐
cuenca.
8‐Monitorear y ejercer la policía del vertimiento de efluentes 8‐Monitorear y ejercer la policía del vertimiento de efluentes
industriales, coordinando criterios con los organismos industriales, coordinando criterios con los organismos
nacionales. nacionales.
10‐Administrar el sistema de saneamiento y drenaje pluvial, 9‐Administrar el sistema de saneamiento y drenaje pluvial,
realizando los procesos de contabilidad, finanzas, comerciales y realizando los procesos de presupuestación, contabilidad,
de atención al público, sin perjuicio de la competencia de otros finanzas, gestiones comerciales y de atención al público, sin
servicios de la Intendencia en la materia. perjuicio de la competencia de otros servicios de la Intendencia
en la materia.
10‐Llevar a cabo una adecuada articulación con los organismos
competentes en materia de calidad ambiental vinculadas con
la gestión del saneamiento y drenaje del departamento.
Los cometidos de primer nivel que se proponen se desagregan en otros de segundo nivel que resulta
imprescindible definir para poder establecer las unidades de la estructura institucional necesarias para
alcanzarlos. A partir de las metas propuestas y del análisis de la situación actual, se establecieron los
siguientes cometidos de segundo nivel:
Tabla 5‐2 Sector Saneamiento ‐ cometidos propuestos de primer y segundo nivel
Nº Cometidos de primer nivel Nº Cometidos de segundo nivel
Planificar y definir el funcionamiento de la red de Saneamiento y Drenaje
1.1
Realizar la gestión de los servicios de Pluvial.
saneamiento y pluvial del
Departamento de Montevideo, Operar y mantener, por si o a través de terceros, las redes, las estaciones
atendiendo su correcta prestación en de bombeo, las plantas de tratamiento, las compuertas, sifones, aliviaderos
1 1.2
calidad, tiempo y cantidad, de y toda otra obra o instalación que componga el Sistema de Saneamiento y
acuerdo con las necesidades de la Drenaje Pluvial
comunidad y la preservación del
medio ambiente. Supervisar y evaluar el funcionamiento de la red de Saneamiento y Drenaje
1.3
Pluvial.
Estudiar el sistema de saneamiento y
drenaje pluvial de Montevideo y Identificar, planificar y diseñar las obras de saneamiento y drenaje pluvial
2 2.1
proyectar su desarrollo de manera de la ciudad.
técnica y económicamente adecuada

Junio/2017 153

para satisfacer las necesidades de la
comunidad y preservar el medio Intervenir técnicamente en el control de vertimientos de efluentes
ambiente. 2.2
industriales que afecten a la Red de Saneamiento.
Administrar y resguardar los sistemas de información, bases de datos y

3.1 archivo documental asociado a la operación y administración de la red de
saneamiento.
Mantener y desarrollar un catastro
3 Desarrollar, administrar y mantener la información técnica del Sistema de
técnico del sistema. 3.2
Saneamiento.
Desarrollar, administrar y mantener el registro de usuarios y conexiones de
3.3
Saneamiento.
4‐Planificar, supervisar y controlar las 4.1 Planificar supervisar, y dirigir las obras de saneamiento.

obras de saneamiento y drenaje
pluvial que se realizan, sin perjuicio Ejecutar integralmente los Planes de Saneamiento Urbano en el marco de
4 4.2
de la competencia de otras los préstamos BID.
dependencias de la Intendencia y
nacionales. Realizar las actividades de apoyo y supervisión de los Planes de
4.3
Saneamiento Urbano.
Atender solicitudes, reclamos y consultas sobre temas de saneamiento,

drenaje pluvial, y cualquier otro tema que pudiese implicar una amneza en
5‐Mantener y operar el sistema de 5.1 la operación del sector. Estas últimas deberán luego articularse con los
5 saneamiento y drenaje pluvial en organismos competentes.
Montevideo.
Planificar y ejecutar el mantenimiento preventivo y correctivo de la red de
5.2
saneamiento y drenaje pluvial.
Planificar y realizar la gestión económica y sanitaria de las conexiones a la
6‐Promover las conexiones a la red de 6.1 red de Saneamiento.
saneamiento del Departamento e
6 iniciativas que contribuyan a una 6.2 Supervisar técnicamente las conexiones de padrones frentistas a la red.
mayor conciencia social y ambiental
de los usuarios. Desarrollar e implementar instancias de educación ambiental de la
6.3
ciudadanía.
Monitorear los cursos de agua, planificar las obras de protección que sean
7.1 necesarias y emprender iniciativas y acciones que impliquen la protección y
mejora de los corredores fluviales
7‐Preservar y mantener los cursos de 7.2 Realizar estudios sobre el comportamiento hídrico del Departamento de
agua del Departamento en el marco Montevideo.
7
de su gestión integrada a nivel Contribuir a la recuperación ambiental de áreas degradadas y al manejo de
cuenca y sub‐cuenca. 7.3
humedales y bañados
Preservar, en lo que a su materia de gestión corresponde, las condiciones y
7.4 la calidad ambiental de los cuerpos receptores y su infraestructura
asociada.
8‐Monitorear y ejercer la policía del Monitorear los vertidos de efluentes industriales verificando que cumplan

8 vertimiento de efluentes industriales, 8.1 con las normativas dispuestas y emitiendo las sanciones que resulten
coordinando criterios con los necesarias.

154 Junio/2017


organismos nacionales.
Administrar el sistema de 9.1 Administrar la tarifa de saneamiento.

saneamiento y drenaje pluvial, 9.2 Gestionar los recursos de la División Saneamiento.
realizando los procesos de
9 contabilidad, finanzas, comerciales y 9.3 Supervisar la ejecución presupuestaria de la DS.
de atención al público, sin perjuicio
de la competencia de otros servicios Elaborar e implementar procesos de apoyo al funcionamiento global de la
de la Intendencia en la materia. 9.4
División de Saneamiento.
Llevar a cabo una adecuada Evaluar el riesgo hídrico y proponer esquemas de mitigación y protección
10.1
articulación con los organismos de población e infraestructura.
competentes en materia de calidad
10
ambiental vinculadas con la gestión Desarrollar un entramado institucional que optimice la prestación de los
del saneamiento y drenaje del 10.2 servicios de Saneamiento y Drenaje.
departamento.


Junio/2017 155


156 Junio/2017

CAPÍTULO 6
FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE LÍNEAS
ESTRATÉGICAS

6. Formulación y evaluación de líneas estratégicas
6.1. Introducción y alcance
En términos generales, el Plan Director es la Estrategia madre para alcanzar la Visión, que comprende el
cumplimiento de la cartera completa de metas y sus sub‐estrategias. Para el desarrollo del Plan Director, se
propone un camino de trabajo que consiste en el planteo de la siguiente secuencia metodológica: Visión –
Ejes – Metas – Sub‐estrategias – Proyectos, tal como se ilustra en la siguiente Figura.
Figura 6–1 Propuesta metodológica para el desarrollo del Plan Director
Sub‐
Meta 1.1 Proyectos
estrategia
Eje 1
Meta 1.2 etc
Vision
Meta 2.1
Eje 2
Meta 2.2
En este capítulo se presenta la formulación y evaluación inicial de las sub‐estrategias para lograr el
cumplimiento de cada una de las metas. El objetivo es realizar un primer análisis que permita arribar a una
cartera de sub‐estrategias plausibles que puedan ser evaluadas en forma completa, incluyendo análisis de
costo‐beneficio, en la siguiente etapa del Plan Director. Como resultado es posible tener un número de sub‐
estrategias alternativas para algunas de las metas, otras sub‐estrategias serán descartadas mientras que
otras, si bien factibles, podrán estar fuertemente condicionadas por restricciones económicas o de
implementación.
6.2. Enfoque adoptado para el análisis
Para algunas de las metas existen estrategias alternativas, o sub‐estrategias según nuestra nomenclatura.
Cada sub‐estrategia abarcará uno o más proyectos y en algunos casos una amplia cartera de proyectos. En
algunos casos, las sub‐estrategias contribuyen al logro de más de una meta, por ejemplo una sub‐estrategia
de disposición final local de aguas residuales contribuye para alcanzar la meta de cobertura y a reducir
alivios aguas abajo que redundan en el logro de metas de calidad de agua.
Para algunas metas, como las planteadas para reducir el riesgo de inundación, hay una gama de tecnologías
y sub‐estrategias que en general pueden (y se recomienda) ser utilizadas en combinaciones diferentes
según las situaciones particulares.
Algunas metas no requieren de estrategias en el sentido de intervenciones físicas, pero sin embargo
requieren su planificación como una serie de estudios o actividades, tales como el Plan de Gestión de
Activos o la meta para la educación ambiental.

Junio/2017 157

En los siguientes capítulos se presentan los resultados de las evaluaciones de sub‐estrategias alternativas (o
tecnologías) para cada uno de los ejes de visión y metas; en los casos donde fue posible se complementó el
análisis con un enfoque más numérico, utilizando el Análisis de Decisión Multi‐Criterio (MCDA por sus siglas
en inglés) simplificado descripto en el Capítulo ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia..
Para la evaluación de las sub‐estrategias hemos utilizado varios enfoques, incluyendo:
 Uso de áreas piloto para desarrollar costos referenciales
 Utilización de referencias bibliográficas y experiencia del equipo consultor para adoptar estimaciones
globales de costos
 Juicio experto en base a experiencias previas que permitió ponderar fortalezas y debilidades relativas
de cada opción.
Por ejemplo, para comparar las sub‐estrategias para la extensión de la cobertura del sistema, más allá de la
evaluación cualitativa de cada una de ellas, se las dimensionó y costeó en ciertas zonas piloto, de modo de
contar con un layout urbano real en zonas que requieren infraestructura de saneamiento y drenaje, sobre
todo útil para las obras de macrodrenaje. Las zonas piloto utilizadas en dicho caso fueron el área de
saneamiento de Bola de Nieve y la cuenca de la cañada Matilde. Un análisis más detallado de estas
consideraciones se puede encontrar en el Anexo 1, mientras que en el presente documento se muestra
únicamente un resumen de las distintas sub‐estrategias.
Entre las posibles sub‐estrategias planteadas, pueden distinguirse aquellas que dan continuidad a las
estrategias que el sector ha seguido desde el Plan de 1972 hasta el momento, y aquellas que las cuestionan
y podrían promover un quiebre en algunas de ellas.
Esto es notorio en las sub‐estrategias asociadas a la disposición final y la reducción de alivios, las cuales
revisan la filosofía del sistema, entendida ésta como la estructura principal del mismo que determina que
hoy en día se tenga un sistema centralizado hacia dos puntos de disposición final sobre la costa, con
sistemas separativos periféricos que vuelcan sus efluentes en las redes unitarias centrales, y que a su vez
alivian hacia los cursos de agua casi cualquier caudal excedente a los de tiempo seco. Así, algunas sub‐
estrategias analizadas tienden a mantener esta filosofía, mientras que otras implican cambios más o menos
drásticos en su concepción, como ser la realización de tratamiento descentralizado o la ejecución de
grandes interceptores para gestionar alivios y/o inundaciones.
Del mismo modo, las estrategias planteadas para el cumplimiento de las metas organizacionales de la
División Saneamiento abarcan un amplio espectro, desde reforzar la estructura organizacional actual,
embebida en la estructura de la IM, la corporatización del sector creando una empresa autónoma estatal,
hasta la opción de fusión con la OSE.


158 Junio/2017

6.3. Eje 1: Provisión del servicio
A continuación, se plantean las sub‐estrategias para cumplir con las dos metas relativas a la provisión del
servicio:
 Meta 1.1: Extensión del servicio
 Meta 1.2: Aumento de eficiencia de conexionado a redes
6.3.1. Sub‐estrategias para la extensión del servicio (Meta 1.1)
Las estrategias para alcanzar esta meta podrían distinguirse entre aquellas que se refieren a la temporalidad
de la cobertura (i.e, lograr los niveles de cobertura propuestos en los plazos propuestos), y aquellas que
refieren a la tipología de la provisión del servicio (i.e, tipo de sistema a utilizar para extender la cobertura).
Las primeras serán objeto de la siguiente fase de estudio (Plan Director) en función de la priorización y
evaluación económica‐financiera, mientras que las segundas son objeto del análisis que sigue.
Existe un largo número de sub‐estrategias alternativas respecto al tipo de sistema a utilizar para brindar el
servicio, que se ilustran resumidamente en la siguiente figura.
Figura 6–2 Sub‐estrategias para la expansión de la provisión del servicio
Los distintos sistemas considerados se agrupan en separativos, los cuales continuarían con la estrategia
adoptada en los últimos 40 años de expansión del sistema, y unitarios o mixtos, los que retornarían a la
estrategia adoptada para las redes más antiguas de la ciudad.

Junio/2017 159

Justamente en función de la importante impronta de los sistemas unitarios en la ciudad, que se caracterizan
por conducir tanto el efluente cloacal como el pluvial, se aborda a continuación en forma integrada las
alternativas para provisión de ambos servicios: saneamiento y drenaje.
Los sistemas separativos podrán resultar de la combinación de las siguientes alternativas para aguas
servidas y para drenaje pluvial respectivamente:
 Para las aguas servidas se consideró:
 Pozos negros: pozos impermeables individuales. Para este análisis, se asume que la disposición
final de los efluentes es al sistema existente (puntos existentes o nuevos puntos) mediante
barométricas.
 Fosas sépticas con infiltración al terreno: infiltración local (predial) del efluente previamente
decantado en fosas sépticas prediales. Para este análisis, se asume que la disposición final de los
lodos es mediante barométricas.
 Red de efluentes decantados: redes cloacales de menor diámetro que las convencionales, que
reciben los efluentes previamente decantados en fosas sépticas prediales. Para este análisis, se
asume que la disposición final de los efluentes es mediante bombeo al punto más próximo del
sistema existente, si bien en algunos casos podrá ser por gravedad.
 Red condominial: redes cloacales, tendidas por vereda, que reciben las descargas desde las
cámaras 1 de las viviendas, pero con parámetros de diseño menos exigentes que las redes
convencionales en términos de diámetro mínimo, profundidad y distancia entre registros; no se
contemplan redes intra‐prediales en este análisis46. Se asume que la disposición final de los
efluentes es mediante bombeo al punto más próximo del sistema existente, si bien en algunos
casos podrá ser por gravedad.
 Red convencional: redes cloacales que reciben las descargas desde las cámaras 1 de las viviendas.
Para este análisis, se asume que la disposición final de los efluentes es mediante bombeo al punto
más próximo del sistema existente, si bien en algunos casos podrá ser por gravedad.
 Para el drenaje pluvial se consideró:
 Para el micro drenaje:
 Perfil urbano: drenaje por cordón cuneta, con bocas de tormenta y conducciones
 Perfil rural: drenaje por cunetas, captaciones de cuneta y conducciones
 Para el macro drenaje:
 Red convencional de conducciones
 Red convencional de conducciones con intercalación de laminaciones
 Red convencional de conducciones con infraestructura verde en el microdrenaje: cunetas,
tanques de recolección de agua de lluvia a nivel predial, techos verdes, zanjas de
infiltración.
Para los sistemas unitarios se consideraron las siguientes alternativas:
 Red unitaria convencional

46 Al menos como una tipología general de solución de saneamiento; sí puede ser contemplada para resolver problemas puntuales
de predios bajos.

160 Junio/2017

 Red unitaria convencional con intercalación de laminaciones
 Red unitaria convencional con infraestructura verde en el microdrenaje: cunetas, tanques de
recolección de agua de lluvia, techos verdes, zanjas de infiltración.
Por último, se consideraron los sistemas mixtos como una variante de los unitarios, en los que el micro‐
drenaje (drenaje en las cabeceras de las subcuencas) se resuelve mediante escurrimiento por calle. A los
efectos de este análisis, se los considera en conjunto con los sistemas unitarios.
6.3.1.1. Evaluación inicial
Para cada sub‐estrategia del sistema de recolección se evaluó su viabilidad técnica, nivel de
implementabilidad y el impacto social y ambiental en forma cualitativa.
En la siguiente tabla se presentan las sub‐estrategias que implican sistemas separativos.
Tabla 6‐1 Posibles sistemas separativos a utilizar para extender la provisión del servicio – análisis inicial
Sub‐estrategia Factibilidad técnica Implementabilidad Consideraciones ambientales y sociales
Sistema separativo – aguas servidas
Pozos negros  Técnicamente  Depende de que cada vecino  El vecino debe pagar por su ejecución y el

factible. Bien ejecute su pozo y lo vacíe. servicio de vaciado, oneroso.
operado  Se requiere de un punto de Normalmente las viviendas con pozo
resuelve descarga de estas negro son de poder adquisitivo medio a
correctamente barométricas, en condiciones bajo
el problema de adecuadas.  Daño ambiental si no se vacía el pozo:
dar cobertura puede contaminarse la napa freática y el
de saneamiento.  De difícil control en cuanto a
agua subterránea en general; pueden
construcción de los pozos
(impermeabilidad por contaminarse los cursos de agua cercanos
ejemplo) y operación de los  Riesgo para la salud si el pozo no es
mismos (frecuencia de debidamente vaciado, debido al contacto
vaciado), ya que se directo de la población con aguas servidas
encuentran dentro de predios en la vía pública.
privados. Pueden manejarse  Normalmente no es considerado por la
alternativas de vaciado de los población como una solución de
pozos desde la vía pública, saneamiento.
para lo cual habría que
reconstruir parte de las  Bien operados y mantenidos, pueden
sanitarias internas y pozos disminuir la carga contaminante aliviada a
negros en los casos que éste cursos de agua próximos, a diferencia de
se encuentra alejado del límite los sistemas por redes que, casi
de propiedad. inevitablemente, deben aliviar a cursos de
agua en eventos lluviosos debido a la
 Se requiere una gran cantidad intrusión pluvial en las mismas.
de camiones circulando.
 Puede requerir una regulación
en el mercado de
barométricas para controlar
estándares y costos del
servicio.
 Dificultad de inspeccionar y
regular dado que los pozos se
encuentran en propiedad
privada.
Fosas sépticas con  Únicamente  Se requiere un punto  El vecino debe pagar por su ejecución y el

infiltración al factible cuando adecuado de disposición para servicio de vaciado de lodos.
el sub‐suelo es barros  Implica la infiltración de aguas servidas al
terreno
permeable, y la  Es la solución que, no terreno. Si el mismo es poco permeable, si
napa freática no formalmente pero sí en los la napa es alta, o si la densidad de
es muy elevada. hechos, más se asemeja a la población es elevada, puede generar

Junio/2017 161

Esto es difícil de situación actual (pozos presencia de aguas servidas en superficie.
encontrar en permeables)  Puede contaminarse la napa freática y el
Montevideo  Depende de que cada vecino agua subterránea; pueden contaminarse
(Formación ejecute su fosa séptica y la los cursos de agua cercanos.
libertad: suelo vacíe (lodos).
impermeable).  El sistema de infiltración se bloquea si no
 La correcta ejecución de la se eliminan los lodos del pozo, finalizando
 Es una solución fosa y el sistema de infiltración el efluente en la vía pública.
que no resuelve es de difícil control. Lo mismo
completamente  Puede desprender olor en clima cálido
sucede con la operación y
la remoción de mantenimiento de las mismas
las aguas (pueden taparse los sistemas
servidas del de infiltración y terminar
entorno de las ejecutando robadores a las
viviendas en las cuentas, por ejemplo), dado
condiciones que se encuentran en
medias de propiedad privada.
urbanización de
Montevideo.  El sistema de infiltración se
bloquea si no se eliminan los
barros del pozo; puede
terminar con la ejecución de
un “robador”, tal cual sucede
actualmente.
Red de efluentes  Técnicamente  Se requiere un punto  El vecino debe pagar por su ejecución y el

decantados factible. Bien adecuado de disposición para servicio de vaciado de lodos
operado lodos  Las redes pueden obstruirse si las fosas no
resuelve  Depende de que cada vecino son mantenidas.
correctamente ejecute su fosa séptica y la
el problema de  Puede desprender olor en clima cálido
vacíe (lodos).
dar cobertura  Impacto ambiental negativo por la
de saneamiento.  De difícil control en cuanto a intrusión pluvial. También genera
construcción de las fosas y sus retroceso de aguas servidas hacia las
sistemas de infiltración, y de viviendas. Por ser los diámetros más
operación y mantenimiento de pequeños que en las redes
las mismas (pueden llenarse convencionales, el impacto de la intrusión
las fosas y no ser efectivas en pluvial puede ser aún mayor.
la retención de sólidos, por
ejemplo). Pueden manejarse  No obstante, se logra una mayor
alternativas de vaciado de las separación de las aguas servidas de las
fosas desde la vía pública para aguas de lluvia que en los sistemas
mitigarlo. unitarios, lo que disminuye la carga
contaminante aliviada al medio ambiente
(en general cursos de agua) en las zonas
donde estas redes están instaladas.
 Cuando las redes de aguas servidas se
conectan a redes unitarias (caso de las UF
Miguelete, Centro‐Noreste, Costero‐
Carrasco), la carga contaminante es
aliviada de todos modos a algún curso de
agua, en algún tramo aguas debajo de la
zona donde están instaladas las redes
separativas.
 Por el contario, cuando aguas abajo existe
algún tratamiento de las aguas servidas,
las redes separativas logran
efectivamente disminuir la carga
contaminante aliviada al medio ambiente.
Red condominial  Técnicamente  No presenta grandes barreras  Las redes pueden obstruirse con mayor

factible para su implementabilidad facilidad que en redes convencionales,
 El hecho de que pero presentan una mayor generando alivios o retroceso a viviendas.
sean menos aptitud en barrios  Impacto ambiental negativo por la
profundas desarrollados con presencia intrusión pluvial. También genera

162 Junio/2017


puede dificultar de áreas verdes retroceso de aguas servidas hacia las
la conexión de intradomiciliarias que viviendas. Por ser los diámetros más
predios bajos favorcen la instalacción de pequeños que en las redes
(caso de redes estas redes en baja convencionales, el impacto de la intrusión
condominiales profundidad. pluvial puede ser aún mayor.
por vereda).  Por ser de menor diámetro,  No obstante, se logra una mayor
pero sin decantación de separación de las aguas servidas que en
efluentes, puede implicar los sistemas unitarios, lo que disminuye la
mayores problemas de carga contaminante aliviada al medio
operación (obstrucciones). ambiente (en general cursos de agua) en
Implica entonces que los las zonas donde estas redes están
vecinos hagan un correcto uso instaladas.
de sus instalaciones sanitarias,  Cuando las redes de aguas servidas se
no volcando materiales que conectan a redes unitarias (caso de las UF
puedan obstruir las redes. Miguelete, Centro‐Noreste, Costero‐
agua, en algún tramo aguas abajo de la
separativas.
Red convencional  Técnicamente  No presenta barreras para su  Socialmente aceptable

factible implementabilidad  Impacto ambiental negativo por la
 Es la opción más robusta en el intrusión pluvial. También genera
sentido de que el sistema no retroceso de aguas servidas hacia las
tiene componentes en predios viviendas.
privados, siendo el que  No obstante, se logra una mayor
requiere menor participación separación de las aguas servidas que en
del usuario para su correcto los sistemas unitarios, lo que disminuye la
funcionamiento. carga contaminante aliviada al medio
ambiente (en general cursos de agua) en
las zonas donde estas redes están
instaladas.
 Cuando las redes de aguas servidas se
conectan a redes unitarias (caso de las UF
Miguelete, Centro‐Noreste, Costero‐
agua, en algún tramo aguas abajo de la
separativas.
Sistema separativo – drenaje pluvial
Microdrenaje
Perfil rural: Cuneta  Resuelve  Solución de drenaje habitual,  Si no se ejecutan veredas peatonales, los

adecuadamente sin mayores problemas para peatones transitan muchas veces por la
el drenaje su implementación. banquina/calzada.
pluvial.  En zonas de urbanización  Es en general la solución menos aceptada
regular hay, en general, por los vecinos.
suficiente espacio en vereda  Consisten en infraestructura verde en sí
para cunetas; en mismo, promoviendo infiltración,

Junio/2017 163

asentamientos irregulares, reducción de caudales máximos (aumento
algunas veces no hay espacio de los tiempos de concentración), y
suficiente. retención de contaminación difusa.
 En zonas sin cobertura, ya  La reducción de los caudales máximos
existen algunas calles con implica ahorros en el sistema de
cordón ejecutado, y con poco macrodrenaje al que se conecta, y
espacio para ejecución de mitigación del riesgo hídrico.
cunetas. Pueden haber
interferencias de árboles,
alumbrado público, etc.
 Requiere mayor coordinación
con vialidad para su diseño,
ejecución, catastro.
 Requiere de mantenimiento
de cunetas y entradas
vehiculares, que
habitualmente queda en
manos del vecino, así como de
alcantarillas, captaciones de
cuneta.
 Difícil de controlar la
intervención de las mismas
por parte de los vecinos.
Perfil urbano:  Mayor  Solución de drenaje habitual,  Aumenta caudales máximos por mayor

Cordón‐cuneta capacidad de sin mayores problemas para impermeabilización del suelo (respecto a
conectar su implementación. las cunetas) y menores tiempos de
pluviales de  Requiere coordinación con concentración del flujo, impactando
predios bajos vialidad para diseño de perfil negativamente en el macrodrenaje.
(directamente a transversal de pavimento,  No retiene contaminación difusa.
colector). Por el recapados, etc.
contrario,  Es la solución más aceptada por los
presentan una  Requiere coordinación con vecinos.
restricción municipios para
mayor, en mantenimiento de bocas de
cuanto a tormenta.
niveles, para el  No presenta problemas con
desagüe interferencias en vereda;
superficial de adecuado cuando el espacio
los predios hacia es reducido.
la vía pública
(situación
deseable).
Macrodrenaje
Red convencional  Factible  Solución más habitual sin  Si no se realiza una planificación de la red

de conducciones técnicamente inconvenientes de a nivel de cuenca, aumentan los caudales
 Son robustas implementabilidad. máximos aguas abajo, pudiendo provocar
para lluvias de inundación, y/o aumentando la necesidad
larga duración, y de infraestructura para su conducción.
lo son menos
para lluvias
cortas e
intensas (en
contraste con
las alternativas
de laminación o
infraestructura
verde).
Red convencional  La incorporación  Se requiere de espacios libres  Amortigua (disminuye) caudales aguas

de laminaciones para ejecución de

164 Junio/2017


de conducciones permite laminaciones abajo.
con intercalación de economizar  Los espacios destinados a la
secciones de laminación, en caso de ser
laminaciones
conducción en abiertos, deben ser
función de la acondicionados y mantenidos,
capacidad de sobre todo luego de lluvias.
amortiguar
caudales pico de
lluvias intensas
 Como con toda
laminación, su
eficiencia cesa
para eventos de
larga duración
que colmaten su
capacidad.
Red convencional  La  La utilización de  Además de los beneficios en relación a la

de conducciones infraestructura infraestructura verde es reducción de escorrentía, pudiendo
verde que se relativamente nueva en disminuir la necesidad de infraestructura
con infraestructura
basa en Uruguay y puede presentar de macro‐drenaje, presentan beneficios
verde en el infiltración es resistencias para su aplicación adicionales, dependiendo del tipo de
microdrenaje poco factible a escala. infraestructura: reducción de alivios,
debido a la  Algunas soluciones de mitigación del efecto “isla de calor” en la
impermeabilida infraestructura verde deben ciudad, efecto aislante en viviendas (techo
d de la ser implantadas en predios verde), reuso de agua de lluvia, retención
formación privados, para las cuales: de contaminación difusa. Por lo tanto,
Libertad. aportan a las metas de calidad de agua.
 Es difícil asegurar que sean
 Para lluvias ejecutadas y mantenidas
largas pueden correctamente. Asimismo,
no ser dificulta la previsión de la
eficientes. superficie a ser tratada con
infraestructura verde y por lo
tanto de la escorrentía que se
generará.
 Se requiere coordinación con
otras áreas de la IM.
 Puede requerir la aplicación
de incentivos para su
instalación, y educación al
respecto. En algunos casos
implica una inversión privada
elevada con un beneficio poco
perceptible para el ciudadano.
Difícil de implementar en
zonas de bajo nivel socio‐
económico.

Los posibles sistemas separativos resultan entonces de la combinación de las sub‐estrategias para aguas
servidas y de las sub‐estrategias para drenaje pluvial presentadas anteriormente.
A continuación, se presentan las sub‐estrategias asociadas a sistemas unitarios/mixtos.

Junio/2017 165

Tabla 6‐2 Posibles sistemas de tipo unitario a utilizar para extender la provisión del servicio – análisis inicial
Sistemas unitarios/mixtos
Red unitaria/mixta  Técnicamente  No presenta grandes barreras  Aceptable socialmente

convencional factible para su implementabilidad.  Impacto ambiental negativo por
 Son robustas desbordes. Esto se agrava si las zonas a
para lluvias sanear (periferia) se encuentran en
largas, y lo son general en las cabeceras de los cursos de
menos para agua, donde el caudal del curso es bajo.
lluvias cortas e  Como en las expansiones los sistemas
intensas (en quedarán en general aguas arriba de
contraste con sistemas separativos, debe asegurarse de
las alternativas no transferir el agua de lluvia a éstos,
de laminación o debiendo aliviarse el total del caudal
infraestructura excedente al de tiempo seco.
verde). Alternativamente, deberían construirse
grandes conducciones/interceptores que
unifiquen estos caudales con el resto de
las redes unitarias y su infraestructura
para gestión de alivios.
Red unitaria/mixta  Técnicamente  No presenta barreras para su  Aceptable socialmente
convencional con factible implementabilidad  Impacto ambiental negativo por alivios.
intercalación de  Para lluvias  Los tanques deben ser No obstante, las laminaciones disminuyen
laminaciones largas pueden operados y mantenidos. los volúmenes aliviados.
no ser Deben ser enterrados. Se
eficientes, pues requiere espacio para ellos.
una vez llenos
los tanques ya
no trabajan.
Red unitaria/mixta  La  La utilización de  Aceptable socialmente
convencional con infraestructura infraestructura verde es  Impacto ambiental negativo por
verde que se relativamente nueva en desbordes. No obstante, la infraestructura
infraestructura
basa en Uruguay y puede presentar verde mitiga estos efectos en términos de
verde infiltración es resistencias para su aplicación volumen aliviado y concentración de
poco factible a escala contaminantes.
debido a la  Algunas soluciones de
impermeabilida infraestructura verde deben
d de la ser implantadas en predios
formación privados, para las cuales:
Libertad.
 Es difícil asegurar que sean
 Para lluvias ejecutadas y mantenidas
largas pueden correctamente. Asimismo,
no ser dificulta la previsión de la
eficientes. superficie a ser tratada con
infraestructura verde y por lo
tanto de la escorrentía que se
generará.
 Se requiere coordinación con
otras áreas de la IM.
 Puede requerir la aplicación
de incentivos para su
instalación, y educación al
respecto. En algunos casos
implica una inversión privada
elevada con un beneficio poco
perceptible para el ciudadano.
Difícil de implementar en
zonas de bajo nivel socio‐
económico.

166 Junio/2017

6.3.1.2. Análisis de criterios múltiples
A continuación se presentan los resultados del análisis de criterios múltiples, ponderando la evaluación
presentada en las tablas anteriores junto con la estimación de costos llevada a cabo a nivel de área piloto.
Se muestra primero el análisis de los sistemas de aguas servidas y de drenaje pluvial por separado, luego se
muestran algunas combinaciones de éstos (para conformar el sistema separativo en su conjunto), y por
último los sistemas unitarios.
Entre las hipótesis de análisis más salientes se señalan las siguientes:
 Valor Presente Neto de los costos de inversión, operación y mantenimiento durante 35 años.
 Para expresar los costos por habitante se consideró una densidad de población de 48 hab/ha,
correspondiente a la densidad estimada para el 2050 en Bola de Nieve. Un análisis más detallado del
dimensionamiento y costeo de las alternativas puede verse en el Anexo 1.
Los costos del macro‐drenaje dependen fuertemente de la zona en estudio, por lo que en particular estos
costos deben considerarse como apenas orientativos.
Tabla 6‐3 Cobertura ‐ Análisis de criterios múltiples de sistemas de colección

Puntaje y peso relativo
Consideraciones
Costo Factibilidad
Sub‐estrategia Costo Implementabilidad ambientales y Total
US$/hab técnica
sociales ponderado
0,3 0,3 0,2 0,2
Sistemas separativo ‐ aguas servidas
Pozos negros 3200 1 4 1 2 2,1
Fosas sépticas con
400 5 2 2 1 2,7
infiltración al terreno
Red de efluente decantado 930 4 4 3 3 3,6

Red condominial 880 4 4 4 4 4,0
Red convencional 820 4 4 5 4 4,2
Sistemas separativo ‐ drenaje pluvial
Microdrenaje
Perfil rural: cuneta 600 5,0 3 2 3 3,4
Perfil urbano: cordón
1280 2,0 4 4 3 3,2
cuneta
Macrodrenaje
Red convencional de
conducciones con cordón‐ 630 5,0 4 4 3 4,1
cuneta en microdrenaje
Red convencional de
conducciones con
830 4,0 4 3 4 3,8
intercalación de
laminaciones

Junio/2017 167

Consideraciones
Costo Factibilidad
US$/hab técnica
sociales ponderado
0,3 0,3 0,2 0,2
Red convencional de
conducciones con
infraestructura verde 600 5,0 4 4 3 4,1
(cunetas) en el
microdrenaje
Red convencional de
conducciones con
infraestructura verde
1290 3,0 3 1 4 2,8
(tanques de lluvia
prediales) en el
microdrenaje
Red convencional de
conducciones con
infraestructura verde 5680 1,0 3 1 5 2,4
(techos verdes) en el
microdrenaje
Sistemas separativo ‐ aguas servidas y drenaje pluvial

(algunas combinaciones posibles)
Servidas: convencional
Micro: cuneta 2020 4,7 3,7 3,7 3,3 3,9
Macro: conducciones
Micro: cuneta 2250 4,3 3,7 3,3 3,7 3,8
Macro: laminaciones
Micro: cuneta
2710 4,0 3,3 2,7 3,7 3,5
Macro: conducciones con
tanques lluvia en micro
Sistemas unitarios
Red unitaria/mixta
2660 3,7 4 4 1 3,3
convencional
Red unitaria/mixta
convencional con
2860 3,6 4 3 2 3,3
intercalación de
laminaciones
Red unitaria/mixta
convencional con tanques 3320 3,0 3 1 3 2,6
de lluvia en el microdrenaje

En lo que refiere a las alternativas para las aguas servidas en sistemas separativos, resulta evidente que la
solución de pozo negro, considerando una ejecución y mantenimiento adecuado, es la más costosa. Sus
costos de inversión son aproximadamente la mitad que los de redes convencionales (considerando el
bombeo a la red existente en este último caso), pero sus costos anuales de operación son casi 25 veces

168 Junio/2017

superiores. Este costo anual es muy sensible al costo del servicio barométrico, y el VPN de dicho costo lo es
a la tasa y período de descuento considerado. No obstante, casi para cualquier consideración razonable de
estos valores, la solución con pozo negro sigue siendo la más costosa; el costo del servicio de barométricas
debería ser 6 veces menor para competir con una solución de redes. Esto último parece poco factible si se
tiene en cuenta que la oferta de camiones barométricos, si bien es suficiente para atender la escasa
demanda actual, es muy limitada frente a la demanda que se tendría si los pozos fuesen correctamente
operados, lo que, de no mediar una regulación al respecto, haría subir los precios del servicio barométrico
hasta alcanzar algún punto de equilibrio del mercado.
Respecto a la densidad de población o viviendas, el sistema por redes sigue siendo más económico que el
sistema de pozos negros aún para densidades tan bajas como 10 hab/ha, lo que en cualquier caso resulta
muy costoso.
En el otro extremo, la solución con fosa séptica seguida de infiltración resulta la menos costosa (la mitad

que redes convencionales, tanto en inversión como en operación), pues suma un costo de inversión
relativamente bajo y una operación también con bajo costo. No obstante, esta solución no brinda el mismo
estándar de servicio que las anteriores, en términos sanitarios y ambientales. Es de alguna forma la solución
que en los hechos (no formalmente) se da en zonas sin cobertura: pozos negros filtrantes, en los que se
genera cierta digestión de los lodos y el sobrenadante es vertido a cuneta (en esta solución esto último
debería eliminarse) y/o infiltrado; la barométrica es llamada para retirar los lodos cuando éstos han llenado
el pozo. Es posible considerar esta solución para zonas poco densas, rurales. En cualquier caso, un aspecto
que hace muy poco implementable esta solución es la baja permeabilidad del suelo de Montevideo
(formación Libertad, con velocidad de infiltración menor a 6 mm/h).
El buen funcionamiento de las soluciones estáticas depende fuertemente de la voluntad del propietario de
limpiar frecuentemente el pozo o la fosa, lo cual pocas veces sucede por el costo que le implica. Para mitigar
esto podría pensarse en alternativas en las que el propio gestor del sistema (la IM) pueda acceder a los
pozos/fosas directamente desde la vía pública. Esto podría aplicar para los nuevos pozos a ejecutar, no para
los existentes.
Si se comparan las redes convencionales con las de efluentes decantados, se observa que el sistema
convencional sigue siendo más económico que el de efluentes decantados, pues estos últimos requieren de
una mayor inversión y mantenimiento (en las fosas). La razón principal es que en la zona analizada las
pendientes naturales del terreno son en general mayores al 0.5%, por lo que la ventaja que presentan las
redes de efluentes decantados de poder contar con menores pendientes que las redes convencionales, no
es aprovechada, siendo las profundidades de las redes muy similares en ambas soluciones47. Esta situación
se puede considerar generalizable para las zonas que aún no tienen cobertura por redes, a excepción de la
zona de Carrasco Este cuyas pendientes naturales son bajas.
Las redes condominiales son una alternativa muy utilizada en urbanizaciones de elevada densidad de
viviendas, sin tránsito vehicular, en donde la solución puede ser la de redes poco profundas (de hasta 20 cm
de tapada) que colectan los efluentes prácticamente puerta a puerta. En Montevideo, salvo raras
excepciones, debe preverse que por las veredas exista tránsito vehicular (ingresos a viviendas), con lo cual la

47 Por la misma razón, la existencia de roca más o menos profunda impacta de la misma forma en los costos de ambas soluciones,
no siendo un elemento de decisión. Sí lo sería si las pendientes naturales fuesen menores (del entorno del 0.5%).

Junio/2017 169

profundidad mínima de la red debería ser no menor a un metro48, por lo que prácticamente no presentan
ninguna ventaja sobre las redes convencionales. La opción de redes intra‐prediales puede ser una solución
para el saneamiento de predios bajos hacia sus fondos, aunque se considera muy poco implementable por
tratarse de redes públicas en predios privados.
Respecto a las alternativas de drenaje pluvial en sistemas separativos, la solución con perfil rural para el

micro‐drenaje resulta la menos costosa. No obstante, su factibilidad técnica e implementabilidad son
menores que para el caso de perfil urbano, pues no siempre se cuenta con espacio en las veredas para su
ejecución o se tienen demasiadas interferencias, mientras que otras veces ya existen pavimentos con
cordón en las zonas a extender el servicio. A su vez, su diseño y mantenimiento requiere mayor
coordinación con otras unidades de la IM, y en particular el mantenimiento descansa gran medida en el
vecino. No obstante, estos aspectos, que están más ligados a niveles de relacionamiento y coordinación
entre unidades dentro de la IM, pueden ajustarse a futuro, cuestión que es objeto de las sub‐estrategias
organizacionales. Lo mismo puede decirse respecto a la coordinación que debería mejorarse para la
ejecución de re‐capados que afecten a la eficiencia de captación de bocas de tormenta.
Para tormentas cortas e intensas, las laminaciones son una solución efectiva para reducción de caudales
máximos de escorrentía, en contraposición a las tormentas largas y menos intensas, para las que se corre el
riesgo de que la estructura de laminación esté llena y no trabaje como tal, siendo en estos casos la
conducción más efectiva. Asimismo, resultan ser una solución eficiente (en términos de costos) frente a
soluciones de conducción en aquellos casos en que éstas últimas deban tener un largo recorrido. Como
referencia, en la zona piloto analizada, cuando la laminación se ejecuta aguas arriba de un tramo de
conducción de al menos 2 km de longitud, ésta ya resulta conveniente económicamente por el ahorro que
se tiene en la conducción. 49
En cuanto a las estrategias de tipo unitario, sus costos son del orden de los costos de sistemas separativos.
En los hechos, en ambos tipos de sistema se presentan alivios en eventos de lluvia, en el primer caso por
diseño, en el segundo por conexiones erróneas (intrusión pluvial a la red cloacal); la principal diferencia es
que los volúmenes aliviados en redes unitarias son mucho mayores, por lo que las estrategias de mitigación
de los mismos son en general más costosas. En términos muy aproximados, almacenar alivios de redes
cloacales (separativas) requiere unos 15 m3/ha de área servida (100 USD/habitante), mientras que para
redes unitarias se requieren de aproximadamente 140 m3/ha (1.000 USD/habitante).
6.3.2. Sub‐estrategias para el aumento de eficiencia de conexionado a redes (Meta 1.2)
La meta para aumentar las conexiones efectivas tiene tres sub‐estrategias alternativas:

48 Como referencia, la norma peruana de redes condominiales establece tapadas mínimas de 0.3 m cuando se puede asegurar que
no hay tránsito vehicular, y de 1 m cuando se prevé tránsito vehicular. Las redes condominiales son bastante utilizadas en Perú en
aglomeraciones urbanas más bien precarias, en laderas de cerros, con poco espacio entre viviendas y sin posibilidad de tránsito
vehicular.
49 En este ejemplo en particular, por cada 1000 m3 de volumen de almacenamiento (cuyo costo ronda los 165.000 USD) se logró un
ahorro en la conducción aguas debajo de 70 USD/m aproximadamente.

170 Junio/2017

 Control – fiscalización activa: iscalizar conexiones a la red con personal de la IM o subcontratado, y/o
exigir a todos los propietarios de viviendas presentar el certificado de conexión al saneamiento en
cierto plazo (2 años, plazo estipulado por ley para nuevas conexiones), y:
 multar a quien no esté conectado (o no presente el certificado de conexión en plazo), o
 premiar económicamente a quien esté conectado. Esto deberá manejarse en conjunto con las
estrategias de sustentabilidad financiera, a los efectos de no generar desequilibrios con quienes
ya están conectados y lo han hecho regularmente.
 Control ‐ fiscalización pasiva: exigir certificado de conexión a la red para procesos de compra‐venta.
 Educación:
 Campañas de educación e información en aspectos ambientales. Pueden ser a nivel de CCZs por
ejemplo. Pueden incluir: medios de comunicación masivos, talleres, información puerta a puerta.
 Subsidio/Financiamiento:
 Reforzar el actual Grupo de Conexiones.
 Reforzar/mejorar el sistema de Fondo Rotatorio para nuevas conexiones.
 Ejecutar cámara 1 durante obra (obra nueva).
En cualquier caso, requiere de un fuerte control para asegurar que el subsidio/financiamiento culmina
en la conexión efectiva al sistema.
Estas sub‐estrategias son todas complementarias.
Para cada sub‐estrategia para conexiones efectivas evaluamos su viabilidad técnica, implementabilidad e
impacto social y ambiental de manera cualitativa.
Asimismo, se hace referencia a los costos en forma cualitativa, pues en esta etapa no se han costeado en
forma detallada cada una de las sub‐estrategias.
Tabla 6‐4 Conexiones efectivas ‐ análisis inicial
Sub‐estrategia Factibilidad técnica Implementabilidad Costos Consideraciones

ambientales y sociales
Control – fiscalización  Puede ser efectivo  Debe existir  Costo de mano de  No hay implicancias

activa para elevar el voluntad política obra para la ambientales de este
conexionado para hacer cumplir fiscalización enfoque
particularmente en lo que la ley de  Puede que algunos
redes ya conexión obligatoria propietarios no
construidas al saneamiento puedan pagar el costo
estipula de conexión, ni el de
 Los hogares no las multas asociadas a
conectados son en la no conexión.
general de bajos
recursos; puede
dificultar la
aplicación de multas
 Puede requerir
coordinación con el
Departamento de
acondicionamiento
urbano
 La fiscalización
requeriría una

Junio/2017 171

asignación sustancial
de recursos de IM
 Puede que los
propietarios
desconozcan los
pedidos de
conectarse y se
rehúsen a pagar las
multas
Control – fiscalización  Es una medida a  Ya está siendo  Muy bajo costo  No hay mayores

pasiva largo plazo, pues aplicado implicancias en este
solamente se sentido
activa cuando se
pretende realizar
compra‐venta. Por
lo tanto es incierto
tener una
estimación de
eficacia
Educación  Es una medida  Se pueden organizar  Costos de mano de  No hay implicancias

indirecta, de campañas obra de ambientales de este
resultado incierto, educativas en la preparación y enfoque
que apela a la modalidad de distribución de  Pueden ser parte de
acción voluntaria talleres (más difícil programas campañas más
del ciudadano. de llegar con el  Costos de difusión abarcativas,
Puede ser mensaje) o en la en medios de motivando las buenas
implementada en modalidad de puerta comunicación prácticas en el uso del
fases previas de a puerta, más sistema de
ejecución de directo. saneamiento y
nuevas obras, para  Requiere drenaje, más allá de
preparar a la coordinación con la conexión al mismo
población actores sociales de la (intrusión pluvial,
beneficiada zona residuos sólidos, por
ejemplo)
Subsidio /  Puede ser efectiva  Este enfoque podría  Mayor costo para  No hay implicancias

Financiamiento particularmente en implementarse pero IM en caso de ser ambientales de este
redes a construir. requeriría una subsidiado: costos enfoque
cuidadosa de las obras, y  Aquellas viviendas
planificación y costos de personal que hayan realizado
control para para gestionar el conexiones bajo su
asegurar que el sistema de costo reclamarían la
subsidio sea efectivo subsidios. misma asistencia
en persuadir a los  En caso de financiera que se les
propietarios a que se ejecución de da a las viviendas
conecten cámara 1 también cuyos costos se
 Mayor necesidad de se tiene un subsidien
gestión y sobrecosto para la
coordinación con IM, aunque no se
asistentes sociales lo tiene a nivel
de CCZs (para global de la
determinar solución (sin
beneficiarios), considerar quien
proveedores de asume el gasto).
materiales, etc. De hecho, a nivel
 En caso de ejecutar global, se ahorran
cámara 1, implica parte de los costos
realizar obra en de fiscalización y/o
predio privado, que educación de las
a su vez su control otras estrategias

172 Junio/2017


está en la órbita del
Departamento de
acondicionamiento
urbano
 Bien dimensionada y
ejecutada, debería
ser la más efectiva,
pues no se limita a
educar y/o controlar,
sino que toma
acción directa en el
asunto. No obstante,
la ejecución de la
cámara 1 por
ejemplo, no asegura
la conexión efectiva,
solamente la facilita
6.3.2.2. Análisis de Criterios Múltiples
A continuación, se presenta el análisis de criterios múltiples, sustentado en una ponderación cualititativa de
los factores analizados en forma precedente.
Tabla 6‐5 Conexiones efectivas – Análisis multicriterio
Consideraciones
Factibilidad
Sub‐estrategia Implementabilidad Costo ambientales y Total
técnica
sociales ponderado
0,3 0,2 0,3 0,2
Control – fiscalización (activa o
4 4 3 2 3,3
pasiva)
Educación 2 4 3 3 2,9
Subsidio/Financiamiento 5 4 2 3 3,5

Para la situación actual, las primeras dos sub‐estrategias podrían ser eficaces para elevar la tasa de conexión
en las áreas de expansión de PSU III y PSU IV. Mientras que, en el futuro, para las áreas de expansión que
son objeto de la Meta 1.1, el concepto de subsidio a través de construcción de la Cámara 1 podría
considerarse como un medio para asegurar que las tasas efectivas de conexión sean altas.


Junio/2017 173

6.4. Eje 2: Gestión del riesgo hídrico
Los objetivos de Gestión de Riesgo hídrico se resumen en:
 Mitigación de riesgo hídrico:
Plantea la reducción de riesgo hídrico generado por tormentas de 10 años de período de retorno para
inundaciones pluviales y de 50 años de período de retorno para inundaciones fluviales, implicando la
protección de la población con condiciones de alta (y muy alta) vulnerabilidad socioeconómica en el
horizonte temporal del año 2030 y la atención del resto de la población en el horizonte a 2050, es decir que
en la consecución de esta meta se considera la priorización espacial y temporal en base a criterios de
atención de la población más vulnerable expuesta a inundaciones
 Mitigación de riesgo residual:
Se refiere a la protección de población e infraestructura ante inundaciones pluviales y fluviales, para
eventos de inundación de recurrencia superior al estándar de protección adoptado, a través del
mantenimiento de la afectación de la inundación dentro de límites tolerables en función de la criticidad de
la infraestructura expuesta (hospitales, escuelas, arterias viales principales) en el horizonte temporal de
2030
Para el logro de estas metas se plantea un enfoque integrado de gestión del riesgo de inundaciones
mediante una combinación de medidas estructurales y no estructurales que, en conjunto puedan reducir
exitosamente el riesgo de inundación.
Las medidas estructurales tienen por objetivo reducir el riesgo de inundaciones mediante una actuación
física sobre el problema, por ejemplo reduciendo caudales y niveles en el sistema hídrico, y
complementariamente las medidas no estructurales apuntan a resguardar a la población expuesta de las
inundaciones a través de una mejor planificación y gestión del desarrollo urbano que, principalmente
permite evitar que aumente la exposición (en general mediante intensificación del uso del suelo) a expensas
de la protección que se pretende llevar a cabo.
Estas medidas incluyen instrumentos regulatorios, desarrollo del conocimiento y concientización, reglas de
operación, así como mecanismos de participación pública e información a la población, de modo de reducir
el nivel de riesgo existente y los impactos derivados de la inundación.

174 Junio/2017

La aplicación de medidas estructurales puede

Figura 6–3 Estándar de protección y seguridad: el
evitar las consecuencias de inundación hasta
concepto de mitigación y riesgo residual.
un determinado evento de diseño, (estándar
de protección) y por lo tanto, existe siempre un
nivel de riesgo residual a cuya reducción
colaboran las medidas no estructurales.
Las medidas estructurales consideradas

comprenden desde estructuras de ingeniería
dura, como las defensas contra inundaciones y
medidas complementarias o alternativas más
naturales y sostenibles (blandas), como las
laminaciones y amortiguaciones naturales. En
general, las primeras pueden tener un costo
inicial alto, y su fracaso puede resultar en
mayores impactos si las estructuras fallan o si
su capacidad es superada.

La incorporación de medidas no estructurales, en general de menor costo de capital inicial, presenta el
desafío de involucrar la participación y el acuerdo de las partes interesadas y de las instituciones,
desarrollando actividades de concientización y preparación, y asegurando recursos para organizar la
comunicación y ejecutar consultas de forma de educar, comunicar y comprometer la participación de
múltiples actores.
Se ha planteado una serie de sub‐estrategias alternativas para reducir el riesgo de inundación. Sin embargo,
éstas no son aplicables en forma genérica y deben ser evaluadas individualmente para la resolución de
problemas de inundación fluvial o pluvial. Lo que se ha enumerado como sub‐estrategias se describen con
mayor precisión como tecnologías o enfoques que deberán ser utilizadas en conjunto, racionalmente
integradas y compatibilizadas con el desarrollo urbano esperado en el horizonte temporal del Plan Director.
Algunas de ellas han sido evaluadas con algún grado mayor de desarrollo, a los fines de ponderar la
factibilidad de ser incluídas en el conjunto de actividades/tareas para la gestión del riesgo de inundaciones.
6.4.1. Medidas estructurales:
6.4.1.1. Riesgo hídrico fluvial
a) Refuerzo fluvial
Consiste en la modificación de las características del cauce para incrementar su capacidad de conducción
mediante ensanchamiento de la sección, disminución de la rugosidad, encauzamientos, típicamente
englobados bajos el concepto de sistematización de cursos. Estas medidas pueden considerarse una parte
del sistema de drenaje existente. Eventualmente se podrían combinar con la construcción de canales
paralelos para aumento de la capacidad de escurrimiento.

Junio/2017 175

Definen modificaciones de la morfología de los cursos en un tramo de curso, por aumento de la sección
transversal, profundización del fondo, incremento de la pendiente y remoción de obstáculos, con el objetivo
de disminuir el tirante hidráulico.
En general las obras de mejora del curso exigirán inversiones pequeñas, sin embargo, la eficiencia de esta
subestrategia dependerá de la longitud del tramo a intervenir, que eventualmente puede definir un costo
elevado.
A su vez, deben evaluarse los impactos en la estabilidad del lecho (erosión/sedimentación) propiciados
aguas arriba y aguas abajo, inducidos por la alteración en las condiciones hidráulicas, tanto como la
adecuación de las dimensiones de puentes existentes a las nuevas características del cauce.
b) Diques, defensas, terraplenes
Son medidas de protección directa frente a inundaciones del entorno adyacente, por la interposición de una
barrera física al paso del agua durante un evento extremo que elimina o reducir significativamente la
presencia del escurrimiento en la llanura de inundación. En función de la magnitud de dicha reducción (que
a su vez depende de la cercanía de la presencia de la población a las márgenes del curso de agua) se tendrán
impactos mayores de sobreelevación de niveles aguas arriba (por remanso).
Son medidas de protección directa frente
a inundaciones del entorno adyacente,
por la interposición de una barrera física
Obra de defensa;
Tr = 100 años al paso del agua durante un evento
extremo que elimina o reducir
significativamente la presencia del
escurrimiento en la llanura de
inundación. En función de la magnitud de
dicha reducción (que a su vez depende de
la cercanía de la presencia de la
población a las márgenes del curso de
agua) se tendrán impactos mayores de
sobreelevación de niveles aguas arriba
(por remanso).
A su vez, el confinamiento del flujo produce el aumento del nivel de agua en la sección para el mismo
caudal, incrementando la velocidad y la erosión de las márgenes y del lecho y reduciendo el tiempo de
traslado de la crecida, que puede agravar la situación de otras secciones aguas abajo.
Si bien los diques longitudinales son los principales elementos de defensa para evitar las inundaciones,
constituyen elementos negativos para la calidad hidrogeomorfológica del río, ya que dificultan la
funcionalidad natural del desborde e inundación y, al mismo tiempo, generan un riesgo incremental debido
a la probabilidad de falla de la estructura y a la modificación de la percepción del riesgo de la población
(falsa seguridad), lo que deberá evitarse mediante el desarrollo de políticas adecuadas de planeamiento
urbano, educación y comunicación de riesgo.
En el Anexo 3 se ha planteado una obra de defensa en un tramo del Arroyo Pantanoso a los fines de evaluar
la implicancia y costo de una solución estructural para mitigación de riesgo.

176 Junio/2017

c) Laminación fluvial
Medidas de reducción de los caudales máximos de crecida por retención de escorrentía durante un lapso de
tiempo reducido de manera de lograr descargas que sean compatibles con la capacidad hidráulica de los
tramos aguas abajo, comprometidos por desbordes. A su vez, el retardo en la llegada de las crecidas desde
aguas arriba, permite una mejor implementación de las medidas de emergencia ante la eventualidad de la
ocurrencia de eventos meteorológicos severos.
El nivel de complejidad de esta subestrategia es variable desde simples depresiones naturales del terreno
hasta la inundación de áreas hidráulicamente controladas, pero requiere la disponibilidad de porciones
extensas de territorio, e implican el diseño y construcción de un conjunto de diferentes estructuras de cierre
y de pasaje de excedentes, que definen el costo de la obra. Adicionalmente, puede ser necesaria la
movilización de personas o la compra de terrenos privados.
En Montevideo, estos almacenamientos se podrían materializar mediante los siguientes componentes:
 Presa de cierre de materiales sueltos de algunos m de altura
 Conductos que actúan como descargadores de fondo y de paso de caudales ordinarios
 Aliviadero de crecidas para permitir el pasaje de excedentes de mayores períodos de retorno
En el Anexo 3, se presenta un ejercicio de análisis de este tipo de intervenciones que se consideran factibles
en los sectores superiores de las cuencas del departamento, donde la afectación por anegación de áreas
destinadas a laminación pueda ser minimizada.
6.4.1.2. Riesgo hídrico pluvial:
a) Mejoras en la captación pluvial:
La subestrategia se dirige a incrementar el número de bocas de tormenta, tanto como a reparar las bocas de
tormenta existentes, eficientizar su diseño hidráulico propio y de conjunto con la red vial . En base a la
caracterización efectuada durante el Diagnóstico, se estima necesaria la consideración de:
 ubicación correcta de bocas de tormenta a ambos lados de la calle, en puntos bajos de la cuadra y
próximas a las esquinas de aguas abajo
 maximizar la eficiencia de la captación de bocas de cordón dotándolas de una depresión de
aproximación con correcta pendiente y pequeño resalto
 inclusión de badenes para encausar el caudal de by pass y conducción al resto de las bocas situadas
en zonas inundables
 incrementar el número de regueras en zonas bajas acompañadas de salidas hidráulica correctamente
dimensionadas
 utilización de hierro fundido con refuerzos intermedios retirados de la línea de flujo
 modificación de conducción de salida incrementando el diámetro (Tipo 2 y 3)
 utilización de tipos combinados de captación en reja en cuneta y cordón con desfasaje de la reja de la
boca de cordón para aumentar la eficacia
El aumento de la eficiencia de captación exigirá la coordinación con la división de Vialidad que tiene a su
cargo los proyectos de pavimentación de vías de tránsito, de modo de considerar en los diseños del perfil

Junio/2017 177

transversal de pavimento y obras de recapado, para realizar la planificación integrada del sistema vial y de
drenaje.
El costo de construcción de bocas de tormenta se ha estimado en USS3700 por unidad (costo promedio de
los distintos tipos de BT), y tanto en el caso de nuevas bocas como en el de adecuación del diseño/
reparación de las existentes será necesario el acompañamiento de un plan de limpieza frecuente que en
forma coordinada con los municipios permita asegurar el mantenimiento de bocas de tormenta.
b) Refuerzo de la red de colectores:
Esta estrategia se dirige a lograr el incremento de la capacidad de conducción de la red de conductos de
drenaje mediante el agregado de nuevos conductos complementarios o la ampliación de los existentes.
En la evaluación de esta subestrategia se debe considerar que los refuerzos de la red requieren
complementariamente de obras tales como: sumideros, cámaras de empalme, de inspección, etc.
Esta subestrategia en áreas urbanas es costosa, requiriendo cierres de calles, desvíos de tráfico, cateo de
interferencias y desvíos de servicio. En el caso de conductos existentes, se minimizan inconvenientes con
interferencias (cruces de instalaciones de otros servicios), dado que ya se encuentran resueltos para los
conductos existentes.
A su vez, debe considerarse que, durante la etapa de construcción, se producirán inconvenientes a los
vecinos por la interrupción total o parcial del tránsito vehicular y por generación de ruido, polvo y
transporte de materiales.
Desde el punto de vista del costo de estas medidas la inversión necesaria depende de la longitud del
refuerzo que, para tramos largos podría ser mayor que el generado por la implementación de laminaciones.
Un ejemplo de esto lo constituyen las obras planteadas para el control de inundaciones en las cuencas de
los arroyos Quitacalzones y Arroyo Seco. El análisis de alternativas incluyó varias opciones de refuerzos y
laminaciones en combinación y si bien los costos eran similares para todas las alternativas analizadas la
consideración de tanques de laminación otorgaba la posibilidad de construcción en etapas, en
contraposición a los refuerzos que debían ser construídos de una vez para evitar problemas de inundación
aguas abajo. Esta consideración determinó que se optara por alternativas con mayor número de
laminaciones que refuerzos.
Por otro lado, el análisis comparativo indica que una solución con refuerzos suele ser más robusta para
lluvias de mayor duración y menor intensidad que las laminaciones que trabajan muy bien con lluvias cortas
e intensas, como se indica en el parágrafo 6.3.2.1.
c) Bombeo pluvial
Esta subestrategia se plantea para incrementar la capacidad de descarga al cuerpo receptor pero debe
evitarse el bombeo pluvial excepto en los casos en que no exista otra alternativa.
El costo de implementación dependerá de los requerimientos de potencia de la estación de bombeo y
deben considerarse los costos asociados a su correcto mantenimiento.

178 Junio/2017

d) Laminación pluvial
Las alternativas de laminación pluvial producen la reducción de los caudales máximos por retención en
depósitos para almacenamiento temporario de los volúmenes de escorrentía.
Esta subestrategia incluye:
 Tanques de almacenamiento “On line”:
Depósitos en línea ubicados en la traza del colector, para atenuación de caudales pico cuyo principio de
funcionamiento se basa en la atenuación de caudales pico aprovechando la capacidad de almacenamiento y
laminación que tenga el depósito a una magnitud que puede ser absorbida por la red y que disminuya los
perjuicios aguas abajo. La descarga hacia el colector de salida estará controlada por dispositivo regulador
que permita limitar el caudal de salida a un valor máximo deseado, de acuerdo a las características del
conducto aguas abajo.
La mayor restricción a la implementación de tanques On‐line la constituye la disponibilidad de un área
suficientemente grande en la traza de red como para para laminar adecuadamente los caudales de entrada,
aunque si el vaciado es mediante bombeo no se requiere disponibilidad de espacio en planta, pero se
aumentará el volumen de excavación necesario.
El diseño y la operación de estas estructuras es relativamente sencillo, y por su configuración se consideran
más apropiados para el almacenamiento de pequeños volúmenes.
 Tanques de almacenamiento “Off line”:
Derivación de caudal desde el sistema de conducción mediante una estructura de alivio por vertido lateral
complementada en algunos casos por una conducción a un depósito fuera de la red. La eficiencia de la obra
es muy sensible al nivel de vertido y a la duración del evento. El diseño de la obra de derivación es clave
para maximizar la utilización del almacenamiento disponible en función del caudal pico que se desea
amortiguar; umbrales muy bajos pueden redundar en el llenado del reservorio en forma prematura
mientras que por el contrario si el nivel de derivación es elevado, puede generar impacto aguas abajo. La
duración del evento también es clave en la performance de la obra, sobretodo teniendo en cuenta que no
resultan en general adecuadas para tormentas de duración prolongada. Por último, la descarga de la obra se
puede realizar por gravedad o bombeo a un punto aguas abajo de la red de drenaje.
Los depósitos off‐line son preferibles para la regulación de volúmenes importantes y tienen la ventaja que
su ubicación es flexible ya que no requieren grandes superficies en espacios determinados de la red, sino
que se puede conducir el volumen de agua a un lugar donde sea físicamente posible la construcción del
depósito, siempre que exista luego un retorno factible al sistema. Pero cuando no se dispone de área
suficiente para su implementación, se requiere su profundización y por lo tanto del costo de excavación.
El costo social (molestias a los vecinos, inutilización de vías de comunicación), es menor que el originado por
construcción de nuevos colectores subterráneos y ocasionalmente algunos depósitos pueden ser utilizados
en tiempo seco para diferentes fines (parques, campos deportivos, etc.).
Tanto los depósitos de laminación en línea como en derivación pueden cumplir desde el punto de vista
teórico la laminación requerida de un hidrograma consecuencia de un episodio de lluvia y por tanto la
elección de uno u otro está sujeta en la mayoría de los casos a condicionantes de tipo económico y
urbanístico más que a decisiones de carácter hidráulico.

Junio/2017 179

Figura 6–4 Tipo de almacenamientos

Almacenamiento “On line” Almacenamiento “Off line”
 Dispositivos de regulación para almacenamiento en conductos (“Hydro‐brakes”):
Forman parte de sistemas cuyo fin es movilizar el almacenamiento disponible en la red de conductos
propiamente dicha; esto se logra mediante una obturación inicial del flujo (que genera una acumulación de
agua aguas arriba por efecto de remanso) y la posterior descarga controlada una vez que pasó el pico de la
tormenta. El dispositivo constituye un método industrial estándar de atenuación del caudal que aprovecha
la capacidad de un vórtice que crea un núcleo de aire en el centro de la válvula, desacelerando el agua y
descargándola a una velocidad controlada. Su rango de funcionamiento es limitado a caudales bajos,
funcionando de forma correcta en torno a los 100 l/s.
Dependiendo de las aberturas y espacios libres en las válvulas pueden ser susceptibles a la obstrucción por
hojas, basura, desechos, pero resultan más eficientes que las placas de orificios fijos u otras
compuertas/válvulas.
Su costo es variable dependiendo del porcentaje de reducción de la necesidad de almacenamiento aguas
arriba. A modo de referencia, se ha estimado un costo en el rango de US$1500 a US$500000 para pasar
caudales entre 5 l/s y 10,000 l/s. (White Cart Water Flood Prevention Scheme ‐Glasgow City Council
Development and Regeneration Services).
De todos modos, la misma regulación, en términos conceptuales, puede ser obtenida mediante otros
dispositivos de regulación fija.
e) Infraestructura verde (sistemas de drenaje sostenible):
Los sistemas de drenaje sostenible son elementos integrantes de la infraestructura de captación de aguas
pluviales en entornos urbanos destinados a captar, filtrar, retener, transportar, almacenar e infiltrar el agua
de lluvia, permitiendo la eliminación, de forma natural, de parte de la carga contaminante que haya podido
adquirir por procesos de escorrentía, es decir que su utilización se dirige a minimizar los impactos de la
escorrentía generada en un evento de tormenta, tanto en cantidad como en calidad, contribuyendo
adicionalmente a la mejora del medio ambiente. En términos hidráulicos este tipo de medidas apuntan a
realizar un control de la escorrentía en la fuente, es decir, en los inicios del proceso de transporte de la
misma hacia aguas abajo; su eficiencia depende fundamentalmente de la cobertura areal que puede
lograrse dado que tienen un actuar distribuido y no localizado como las medidas estructurales tradicionales.

180 Junio/2017

En términos hidráulicos este tipo de medidas
apuntan a realizar un control de la
escorrentía en la fuente, es decir, en los
inicios del proceso de transporte de la misma
hacia aguas abajo; su eficiencia depende
fundamentalmente de la cobertura areal que
puede lograrse dado que tienen un actuar
distribuido y no localizado como las medidas
estructurales tradicionales.

Hay numerosas tipologías de sistemas de drenaje, entre ellas:
 Cunetas verdes:
Son “cauces naturalizados” que captan y conducen el agua de escorrentía superficial de forma lenta y
controlada, fomentando la infiltración, oxigenación, retención del agua y reducción de caudales máximos.
A diferencia de las cunetas de hormigón, las cunetas verdes están cubiertas de vegetación, son más anchas
y permiten la reducción de la velocidad del flujo.
A las ventajas de reducción del coeficiente de escorrentía y volúmenes de agua generados, se suma su
potencialidad para eliminación de contaminantes urbanos y posibilidad de ser fácilmente incorporadas en la
gestión general del paisaje urbano.
Como fue señalado en 6.3.2.1, en zonas de urbanización regular de Montevideo hay, en general, suficiente
espacio en vereda para cunetas; excepto en áreas de asentamientos irregulares mientras que, en las zonas
sin cobertura, ya existen algunas calles con cordón ejecutado, y con poco espacio para ejecución de cunetas.
En general su costo es bajo, pero pueden requerir costos adicionales para ejecución de veredas peatonales;
en contraposición requieren un mantenimiento importante para evitar crecimiento no controlado de
vegetación o acumulación de residuos que hagan una retención excesiva de agua con niveles que terminen
comprometiendo las propiedades aledañas
 Techos verdes:
Son techos compuestos por un manto vegetal en su capa superior para la intercepción y retención de aguas
pluviales, que colaboran en la reducción del volumen de escorrentía y atenuación de caudales pico y
constituyen una medida eficaz en gestión de escorrentía en zonas residenciales y comerciales/ industriales
con grandes ventajas en materia de sostenibilidad ambiental, ya que:
 Actúan como aislante térmico reduciendo el consumo energético del edificio: (según el National
Research Council of Canadá, pueden reducir el consumo de aire acondicionado en verano hasta
un 75%
 Reducen la escorrentía superficial mediante la retención y absorción de parte del agua de lluvia y
aumentan la evapotranspiración de las plantas
 Mejoran la calidad del aire y agua por captura de elementos contaminantes del agua y aire y
transformación de CO2 en oxígeno

Junio/2017 181

 Controlan la contaminación acústica y mejoran el impacto visual respecto a los techos
tradicionales.
El funcionamiento eficaz de este tipo de medida implica que deben tener su propio sistema de de drenaje y
requiere tareas de mantenimiento de la vegetación, riego y cuidado de las especies plantadas.
La implementación de esta estrategia exigirá el desarrollo de instrumentos normativos para incentivar la
instalación mediante estímulos fiscales o la obligación de implantación en planes de urbanizaciones de
desarrollar.
Su costo de construcción es superior al de techos convencionales, debido a la necesidad de mayor
capacidad estructural por la sobrecarga de la cobertura verde, tierra vegetal y subcapas de almacenamiento
de agua pluvial además de la propia cobertura verde. Una estimación del sobrecosto (sobrecarga de la
cubierta, siembra de semillas, tierra vegetal, geotextil, lámina drenante de PEAD y lámina antiraíces)
conduce a un costo adicional de 15,2 U$S/m2 respecto a un techo convencional50.
Para Montevideo, Urrestarazu Vincent S. 201351, estimó el costo de la implementación de techos verdes en
las cuencas de los Arroyos Quitacalzones y Seco considerando costos de construcción, social y de
mantenimiento para un período de 30 años y obtuvo un valor presente neto de U$S142/m2 en base a la
consideración de un costo de inversión de 70USS/m2, costo social de contaminación de aire por la
producción de componentes plásticos de los techos verdes y a su disposición final de 18USS/m2 y de
mantenimiento de 5% del costo de inversión. Los beneficios ecosistémicos asociados a esta medida
(reducción de consumo de energía, reducción de emisión de carbono, disminución de contaminación aire
etc.) totalizaron 132USS/m2 (El área de análisis totalizó 171,7has).
 Depósitos de agua de lluvia (barriles):
Se trata de dispositivos para recolección y almacenamiento del agua de lluvia que cae sobre los techos de
edificaciones: el agua que cae sobre los techos va a parar a unas canaletas que la conducen hacia un
conducto que desemboca en el depósito donde se conserva para ser usada con posterioridad para riego,
lavado o para cisternas de baño, atenuando la demanda sobre la red de abastecimiento y la presión sobre la
red de drenaje.
Estos sistemas requieren inspección y limpieza periódica y la implementación en propiedades privadas
requiere programas específicos de educación y asistencia técnica para garantizar ejecución y
mantenimiento adecuados
La implementación es de bajo costo. En Urrestarazu Vincent, S. (2015) se evaluó la instalación de barriles de
barriles de plástico de 200, 600 y 1600 litros en hogares individuales y para el caso de barriles de 600 litros
se calculó el costo de 500USS/m3 que considera el costo de inversión, instalación y mantenimiento. El
beneficio ecosistémico de originado por el uso de barriles de 600litros fue evaluado en 125USS/m3 que
incluye la reducción de energía y emisión de gases y la disminución de escorrentía que ingresa al sistema de
drenaje.

50 Codella Roseló, P. SUDS: Metodología de cálculo y experiencias en áreas urbanas, Escuela Superior Técnica de Ingeniería,
Canales y Puertos, Barcelona, 2015
51 Sustainable drainage systems as ecosystem services. Case study: urban catchment in the city of Montevideo,Uruguay‐ UNESCO‐
IHE Institute for Water Education, 2013

182 Junio/2017

 Zanjas de infiltración y pozos:
Considera el vertido de escurrimiento desde superficies impermeables contiguas a zanjas o trincheras de
retención rellenas de material granular que producen una atenuación significativa del volumen y del caudal
pico por infiltración en el terreno natural.
Los pozos y zanjas de infiltración son fáciles de integrar en cualquier localización, y están especialmente
indicados para complejos deportivos, áreas recreativas y espacios públicos abiertos, y zonas contiguas a
caminos y estacionamientos, siendo más eficientes en la recolección de escorrentía superficial procedente
de áreas de tamaño pequeño o medio (2ha) en zonas residenciales de media‐alta densidad y en zonas
comerciales.
La cantidad de agua infiltrada depende de la capacidad de almacenamiento del sistema, y de la infiltración
potencial del suelo natural sobre el que se asienta, considerándose aplicables a suelos con capacidad de
infiltración superior a 10‐12 mm/h, por lo que esta característica constituye la mayor limitante a su
implementación en el Departamento de Montevideo.
El costo estimado de construcción y mantenimiento de zanjas de infiltración en forma referencial es de
27,00 USS/m2 (ETSECCPB, 2015).
 Pavimentos permeables:
Comprende pavimentos, continuos o modulares, que permiten que el agua se infiltre en el terreno o sea
captada y retenida en capas subsuperficiales para su posterior reutilización o evacuación, produciendo la
atenuación de picos de escorrentía superficial.
En general gran flexibilidad en diseño y tipos y son adecuados para drenar áreas pequeñas (4ha) pudiéndose
utilizar en zonas peatonales, calzadas poco transitadas o zonas de estacionamiento, en suelos con
permeabilidad creciente hacia el subsuelo.
Pueden reducir la escorrentía superficial hasta en un 100% si el volumen de lluvia caída no llega a saturar las
capas que componen el pavimento, y, además, cooperan en la gestión de la calidad del agua de escorrentía
urbana, por retener una alta gama de contaminantes en las distintas capas permeables. Adicionalmente
presentan la ventaja de ser resistentes a la falta de mantenimiento, aunque a largo plazo existe riesgo de
crecimiento de hierbas y obstrucciones.
El costo de pavimentos de hormigón drenante para calzadas y aceras ha sido estimado en forma referencial
en 11,00USS/m2.
6.4.2. Medidas no‐estructurales
6.4.2.1. Planificación urbana
Son medidas que se refieren a la inserción del sistema de manejo del drenaje en la planificación del uso del
suelo y la regulación del crecimiento urbano, contribuyendo tanto a la mitigación como a la adaptación a las
inundaciones, es decir que propenden a una planificación en la que las políticas de ordenamiento territorial
y de gestión integrada de los recursos hídricos integren el riesgo hídrico como uno de sus componentes.
El Diagnóstico ha reconocido la necesidad de incorporar la normativa de riesgo hídrico como parte de las
directrices de ordenamiento territorial en sintonía con la necesidad de articular la gestión territorial
integrada a la del recurso hídrico.

Junio/2017 183

Se incluyen las siguientes subestrategias:
a) Zonificación y reserva de espacios:
Comprende la zonificación de áreas inundables para definir zona de pasaje de crecida, con restricciones y de
riesgo bajo y fijar los usos permitidos, como instrumento de apoyo a la gestión del espacio fluvial, la
prevención de riesgos y la planificación territorial.
El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) a través de la Dirección
Nacional de Aguas (DINAGUA)52, orienta la adopción de la línea de inundación de 100 años de recurrencia
para definir el “área inundable” a los efectos de la LOTDS y proponen las directrices generales para Uruguay
para la zonificación de áreas de riesgo, estableciendo:
1. Zonas de riesgo alto: aquellas en las que se prioriza la sustitución de los usos actuales por usos
compatibles con el río.
2. Zonas de riesgo medio alto: aquellas que tienen fraccionamientos con parcelas profundas, con un
sector que permite la ocupación con habitación y otro sector que estaría impactado por eventos con
períodos de retorno menores, y que por ende no pueden ser construidos.
3. Zonas de riesgo medio: aquellas ocupadas actualmente entre la curva de Tr100 y Tr25 años, con baja
vulnerabilidad en general y buenas infraestructuras; se promueve su consolidación con medidas
especiales de edificación y medidas para los preparativos en caso de inundación.
4. Zonas de riesgo bajo: zonas entre las líneas de inundación de tiempos de recurrencia de 100 y 500
años, donde se prohíbe la ubicación de equipamientos vulnerables.
5. Zona no urbanizable: zonas inundables con parcelas grandes que pasarán a conformar suelo rural, con
medidas especiales para la vivienda del productor.
Las directrices incluyen criterios Figura 6–5 Zonificación de áreas de riesto

de fraccionamiento, ocupación,
uso y edificabilidad de áreas
inundables distinguiendo
medidas para espacios
actualmente no urbanizados,
medidas para espacios
urbanizados, (con ocupación
habitacional no consolidada, y
con ocupación habitacional
consolidada) y usos del suelo
no habitacional en área
inundable.
LR: Línea de ribera, LEC: Línea de evacuación de crecidas, LI:
Línea de inundación

52 Inundaciones urbanas: instrumentos para la gestión de riesgo en las políticas públicas, Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente ‐ Dirección Nacional de Aguas, 2011.

184 Junio/2017

 En las áreas inundables actualmente no urbanizadas se preconiza el dominio público o fiscal de la
zona de pasaje de crecidas, la no autorización de construcción de viviendas en zonas con cota inferior
a la crecida de 100 años, aunque se admite la construcción no habitacional compatibles con el río:
instalaciones recreativas, turísticas y deportivas entre otros.
 En las áreas inundables ya urbanizadas con ocupación habitacional no consolidada se considera
prioritaria la definición de planes de realojo y el posterior control para evitar el desarrollo de nuevas
ocupaciones, mientras que en las que la ocupación habitacional está consolidada se orienta a la
relocalización de población y la adaptación de las viviendas, para aumentar la impermeabilidad.
 El suelo no habitacional en área inundable se debe destinar a establecimientos comerciales,
industriales o depósitos que no almacenen o viertan sustancias contaminantes por arrastre, dilución o
infiltración producto de una inundación y no permitir la instalación de infraestructura de salud,
escuelas y otros equipamientos públicos en áreas inundables.
Tanto la LOTDS (Ley No. 18.308)53 que define la no construcción en área de riesgo y solicita al organismo
competente en materia de recursos hídricos de cada jurisdicción la definición de áreas inundables, la Ley de
Política Nacional de Aguas (Ley No. 18.610) que adopta como principios la gestión sustentable e integrada
de los recursos hídricos y la Ley del Sistema Nacional de Emergencias (Ley No. 18.621), que obliga a las
instituciones públicas responsables de formular y/o ejecutar planes de desarrollo, estratégicos sectoriales y
de ordenamiento territorial, sean del ámbito nacional, departamental o local, a introducir procesos de
planificación, de análisis y de zonificación de amenazas y de riesgos; constituyen el marco regulatorio que
habilita la generación de instrumentos de ordenamiento y normativa departamental que incorpore la
zonificación de riesgo hídrico al Plan de Ordenamiento territorial.
La introducción de restricciones al uso del suelo implicará la compra de propiedades privadas o
proporcionar a los propietarios de alternativas económicas en carácter de compensación por el uso de
espacio privado para el bien público.
b) Realojo:
Se refiere al establecimiento de programas de relocalización de la población establecida en áreas
inundables, definiendo usos en las áreas liberadas que puedan convivir con las inundaciones sin que se
produzcan pérdidas significativas.
Los programas de realojos son instrumentados por la División Tierras y Hábitat de la IM a partir del Plan
Nacional de Relocalización (Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente) destinado
a familias ubicadas en terrenos inundables o contaminados, y de la necesidad de recuperación de espacios
físicos por parte de la comuna para trazados de calles, saneamiento o espacios públicos.

53 La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, reconoce al Ordenamiento Territorial como “el conjunto de acciones
transversales del Estado que tienen por finalidad mantener y mejorar la calidad de vida de la población, la integración social en el
territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrático de los recursos naturales y culturales (Art. 3).
Entre las materias del Ordenamiento Territorial plantea “la identificación de zonas de riesgo por la existencia de fenómenos
naturales o de instalaciones peligrosas y asentamientos humanos vulnerables” (art. 4), excluyendo del proceso urbanizador los
terrenos “con riesgos naturales o con afectación de riesgos tecnológicos de accidentes mayores para los bienes y personas” (art.
49).

Junio/2017 185

Estos planes deberán ser orientados a la población objetivo prioritaria en base a su nivel de riesgo hídrico y
a su vez, requieren ser insertos en el marco de programas generales de trabajo consensuados con los
actores locales y apoyados por instituciones locales y nacionales, considerando las actividades formales o
informales que la población desarrolla.
Se requiere, por lo tanto, de la acción coordinada de distintas áreas del gobierno nacional y local y para la
implementación exitosa de esta subestrategia.
c) Creación de mercado de áreas inundables
La erogación de recursos para la implementación de programas de realojo paulatinos de la población puede
ser disminuida mediante la creación de un mercado para las áreas inundables que puede establecerse
mediante el trueque de propiedades particulares en áreas de inundación prohibidas para uso, permisos
especiales de construcción en altura (suelo creado), o de impermeabilización del suelo sobre el FIS (cuando
el impacto de impermeabilización sea menor) en áreas más valorizadas del Departamento. Igualmente
puede convertirse el área no construida de propiedad particular en suelo creado.
Constituye una alternativa para lograr la liberación de áreas ocupadas para la implementación de
instalaciones de uso público, como parques, campos de deporte, entre otros; y de ordenar el derecho de
construir de manera de generar recursos.
La aplicación de esta subestrategia (prevista en el art. 60 de la LOTDS) es factible como incentivo para
determinadas prácticas privadas que mejoren la calidad o sostenibilidad del entorno. Así, el
aprovechamiento urbanístico del suelo inundable se traslada a otra parte de la ciudad, de tal modo que el
suelo afectado queda destinado a cumplir exclusivamente servicios ecosistémicos.
En cualquier caso, la implementación de la herramienta requiere estudios previos de factibilidad y de
impacto, para garantizar el logro de los objetivos explícitos, y para evaluar los posibles efectos indirectos no
deseados de su aplicación.
En términos de su alcance, el traslado a otra zona de la ciudad del aprovechamiento urbanístico: puede
tener un entorno de aplicación restringido, y vincularse solamente a tipologías intensivas (edificios altos y
“venta” de altura adicional en zonas bien delimitadas); o puede aplicarse de forma masiva, a distintas zonas
y tipologías, generalizando en la ciudad la diferencia entre el aprovechamiento básico zonal y el obtenible
mediante contrapartida.
La localización restringida de las áreas factibles de derechos adicionales onerosos, podría también operar
como incentivo de las decisiones privadas de invertir en dichas áreas.Es decir que se trata de una
herramienta flexible, que puede responder a distintas estrategias urbanas.
Para ser utilizada debe instrumentarse por medio de un Instrumento de Ordenamiento Territorial aprobado
conforme las disposiciones de la LOTDS.
d) Control de caudales post‐urbanización
El control de drenaje mediante restricciones al caudal máximo de salida de nuevas urbanizaciones es una
limitación de la máxima escorrentía de salida de propiedades privadas hacia la red pública, en el valor
máximo pre‐existente a la urbanización (condiciones naturales) mediante el almacenamiento de agua y/o la
infiltración.

186 Junio/2017

Para su implementación se requiere la reglamentación del mantenimiento del valor de caudal en las
condiciones previas y los mecanismos de control para comprobación del mantenimiento de las condiciones
de pre‐ocupación en loteos o parcelamientos de suelo. Esta reglamentación puede incluir incentivos el uso
de sistemas de infiltración: desconexión de áreas impermeables de los pluviales haciendo transitar el agua
por planos de infiltración; incentivos para uso de trincheras, y pavimentos permeables.
Referencias internacionales (Cruz y Tucci, 2008) muestran que la inversión preventiva de control de caudal
mediante reglamentación de caudal máximo o control en el proyecto de microdrenaje es 2,7 veces menor
que el costo de control del escurrimiento en el macrodrenaje con medidas de amortiguamiento.
Por medio del plan de ordenamiento territorial es posible establecer normativas que impongan
determinaciones sobre el espacio público y a nivel de padrón individual. En todos los casos, las limitaciones
deben ser introducidas por la legislación departamental por medio de un instrumento de OT que cumpla
con todos los requisitos legales de aprobación conforme la LOTDS: participación ciudadana, evaluación
ambiental estratégica, concordancia con los demás instrumentos de OT, y aprobación como decreto
departamental por la Junta Departamental del Departamento correspondiente.
6.4.2.2. Sistemas de Alerta temprana
La subestrategia se dirige a la implementación de un Sistema basado en la predicción de crecidas
(desarrollo, tiempo y duración de la crecida) combinada con adecuados sistemas de aviso y procedimientos
de evacuación.
Los sistemas de previsión y alerta de crecidas se componen de un sistema de adquisición de datos en
tiempo real en estaciones remotas que son trasmitidos, controlados y depurados para alimentar modelos
de previsión de caudales y niveles, que proporcionarán información sobre niveles máximos y permanencia
con suficiente anticipación para que las autoridades y fuerzas civiles planifiquen y manejen la emergencia
(alerta a la población reordenamiento del tránsito, evacuación, atención médica etc.).
La facilidad de instalación y operación de estos sistemas constituye una de las inversiones de mayores
beneficios en relación a su costo para la mitigación de riesgo hídrico. Un ejemplo emblemático de esto fue
proporcionado por el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de USA (U. S. Army Corps of Engineers) que informó
que el sistema de alerta de la ciudad de Fort Wayne, Indiana, que costó u$s 80.000, durante una crecida
en1985, permitió disminuir los daños en más de 2 millones u$s, un beneficio de 25 veces su costo.
A los beneficios directos de la prevención de daños materiales y/o salvaguarda de vidas se suman los
indirectos que hacen a la calidad de vida minimizando los inconvenientes de inundación de calles y rutas,
por ejemplo.
En Montevideo, la instalación de un sistema de Alerta permitiría mitigar el riego de inundaciones fluviales
(permitiendo el alerta a la población, evacuación, atención médica etc.) y pluviales (podría permitir el
reordenamiento del tránsito, aunque el plazo de antelación es pequeño), una vez que se disponga de un
sistema de monitoreo monitoreo hidrometeorológico para recopilar información sobre la cual basar alertas
y de la infraestructura informática que permita recolectar y analizar datos de redes, preparación para
alertas y canales de comunicación para emitirlos.
Para su instalación se podría recurrir a financiamiento provisto por agencias tales como la Agencia Nacional
de Investigación e Innovación (ANII), la Organización Meteorológica Mundial, etc. y demandaría establecer
una fuerte participación y coordinación interinstitucional entre IM, Dirección Nacional de Aguas (DINAGUA‐

Junio/2017 187

MVOTMA), Instituto Nacional de Meteorología (INUMET), Sistema Nacional de Emergencias (SINAE), Centro
Coordinador de Emergencias Departamental de Montevideo. La coordinación con estos dos últimos se
considera esencial para disponer de un sistema de diseminación de la información coordinado.
6.4.2.3. Educación y Comunicación
La Educación como subestrategia de control de riesgo contribuye a un mejor entendimiento del riesgo
hídrico, además de facilitar el conocimiento de los procedimientos de actuación durante la inundación es un
proceso continuo, basado en informar a la población y en desarrollar conocimiento acerca de la
problemática de las inundaciones en la ciudad estableciendo conexiones entre la información, los
fenómenos naturales, los impactos (socioeconómicos y ambientales) y los comportamientos (individuales y
sociales) de los habitantes del Departamento con el objetivo de alcanzar un mayor grado de responsabilidad
pública
Este conocimiento favorece la instalación de nuevas conductas y actitudes en la sociedad en su relación con
los recursos hídricos y promueve la participación de la comunidad y sus instituciones intermedias en
cuestiones de interés social y ambiental mediante distintas actividades de comunicación social y educación
ambiental orientadas a involucrar a los habitantes de la ciudad en el desarrollo de prácticas sociales y
ambientales y en el establecimiento de una red de vínculos entre organizaciones no gubernamentales y
gubernamentales que faciliten tareas de apoyo a situaciones de vulnerabilidad y de mitigación de impactos
sociales y ambientales como resultado de emergencias hídricas.
El desarrollo de esta subestrategia deberá plasmarse en un Programa de educación y comunicación que
comprenda un conjunto de tareas articuladas y flexibles que podrán incluir el desarrollo de campañas de
divulgación para la población a través de los medios (diarios y televisión); campañas de divulgación y
concientización en escuelas primarias y secundarias, cursos de entrenamiento de corta duración para
proyectistas y técnicos de organismos públicos competentes sobre el drenaje urbano, de la sociedad civil
organizada (ONG’s, etc.).
La implementación exige la identificación de los distintos actores institucionales y sociales que operan a
nivel gubernamental y no gubernamental y que tienen una actuación vinculante con los objetivos del
programa y un alcance territorial tanto en ámbitos generales de toda la ciudad como de aquellos actores de
actuación local a nivel de barrio o subáreas de la ciudad con inserción en distintos grupos y organizaciones
vecinales (directores de escuela, docentes, organizaciones no gubernamentales, comunicaciones sociales,
asociaciones vecinales, cooperativas de trabajo de recuperadores urbanos, medios de comunicación etc.), la
definición de objetivos y técnicas en el caso de la comunicación masiva y el desarrollo de métodos de
enseñanza – aprendizaje orientados a grupos particularizados (ej. jóvenes, amas de casa, jubilados, etc.) u
organizaciones (cooperadoras escolares, sindicatos, sociedades de fomento etc.) en el sistema de educación
no formal, el desarrollo de acuerdos Institucionales para llevar a cabo eventos locales con participación de
ONGs, de nivel general o local y vecinos de cada barrio, etc.
6.4.2.4. Plan de emergencias frente a inundaciones
El desarrollo del “Plan de emergencias” comprende la previsión del marco orgánico‐funcional y de los
mecanismos que permiten la movilización de recursos humanos y materiales necesarios para la protección
de personas y bienes en caso de grave riesgo colectivo. Cada uno de ellos exige su propio plan de

188 Junio/2017

contingencia, y el conjunto de los planes de contingencia (específicos), forman el plan de emergencia
(general).
El Plan de emergencia frente a inundaciones debe considerar un número de actividades preventivas, de
manejo de las emergencias y reparadoras de las consecuencias de un evento de inundación.
Las medidas/tareas a considerar antes de la inundación comprenden la identificación de los organismos y
responsables que deben intervenir, la confección de una red de comunicación, la capacitación de personal
que actuará en la emergencia, programas de mantenimiento de equipamiento y provisiones de emergencia
y de fuentes de energía adicionales, identificación de centros de evacuación y de salud y como fuera
mencionado la concientización y capacitación de la población del área bajo riesgo para actuar antes,
durante y después de la emergencia.
Durante la emergencia, las medidas incluyen la evacuación de la población, información y asesoramiento a
afectados y/o familiares, localización y facilitación de recursos materiales, alimenticios, etc. tanto para los
afectados como el personal participante en la resolución de la emergencia, coordinación con servicios o
grupos de acción de salvamento, seguridad, sanitarios, logísticos, etc. intervinientes en la emergencia,
organización y coordinación del posible voluntariado interviniente en la emergencia, corte preventivo de
rutas y caminos que lleven al área de emergencia y organización del tránsito pasante, entre otras.
Pasada la emergencia, es necesario el reagrupamiento familiar de evacuados, la derivación de los afectados
a programas, servicios o recursos específicos contra las inundaciones, vigilancia epidemiológica en salud
mental sobre la población infantil, ayuda material a los damnificados etc.
El Plan de emergencia debe establecer, por lo tanto, los procedimientos de movilización incluyendo las
acciones a llevar a cabo por fuerzas de seguridad, autoridades y servicios de emergencia para la reducción
de las consecuencias de la inundación, y los procedimientos de coordinación y operación destinados a
mejorar la comunicación entre las diferentes organizaciones y agentes intervinientes con un papel de
relevancia en la gestión del riesgo de inundación.
Debido a la complejidad de las actividades a desarrollar y la necesidad de intervención y coordinación de
numerosos organismos con competencias parciales para controlar o mitigar los efectos de las inundaciones,
se requiere:
 identificar las instituciones e instancias a las que le corresponde intervenir en la prevención,
mitigación y reparación de los efectos provocados por las inundaciones
 establecer las vinculaciones jerárquicas, funcionales y presupuestarias entre las distintas unidades, de
modo que el conjunto pueda dar respuestas ágiles en cada uno de los momentos del ciclo de la
emergencia por inundaciones.
 delimitación de las responsabilidades de cada una y establecer los acuerdos entre organismos que
deban operar de manera coordinada en cada etapa.

La Ley N° 18.621, creó el Sistema Nacional de Emergencias como un sistema público de carácter
permanente y enmarcado en la Gestión Integral de los Riesgos y los Centros Coordinadores de Emergencias
Departamentales. Estos centros constituyen los ámbitos de coordinación, responsables de desarrollar
mapas de riegos, planes, programas departamentales, recibir, sistematizar y transmitir toda la información
necesaria para la identificación de fenómenos que puedan generar un riesgo para el Departamento y hacer
su seguimiento, para determinar la activación operativa del Comité Departamental de Emergencias.

Junio/2017 189

Por lo tanto, la organización y desarrollo del Plan de emergencia ante inundaciones exigirá su inserción en el
Plan de emergencia municipal y la acción conjunta con las fuerzas de seguridad e instituciones encargadas
de la gestión de emergencias para establecer en forma específica un Manual de Procesos y Procedimientos
que incluya incluye la definición de políticas ante las emergencias hídricas, la identificación de las etapas de
esa gestión, la definición y clasificación de los procesos involucrados en la misma, la revisión y asignación de
competencias y resultados de los que deberá responsabilizarse cada unidad organizativa interviniente, las
relaciones inter‐institucionales que deberán establecerse entre las organizaciones que formen parte del
sistema y los procedimientos a seguir frente a las diversas alternativas y etapas de la gestión hidráulica.
Se deberán prever todas las posibles contingencias, diagramando cada proceso y actividad para cada una de
las etapas y situaciones especiales incluyendo las actividades de alerta meteorológica; comunicación;
evacuación, coordinación con servicios o grupos de acción de salvamento, seguridad, sanitarios o logísticos
intervinientes en la emergencia; corte de rutas o caminos, así como desvío de tránsito; y actividades de
rehabilitación y reconstrucción.
Fundamentalmente, se deberán incluir los mecanismos de coordinación y procedimientos de operación
para mejorar la comunicación entre diferentes organizaciones y agentes intervinientes: Policía, Bomberos,
ministerio de Salud Pública, Defensa Nacional y Desarrollo Social.
6.4.3. Evaluación inicial de subestrategias
Para cada subestrategia de mitigación de riesgo se ha establecido su viabilidad técnica, implementabilidad e
impactos ambientales y sociales en forma cualitativa, que se indican en la siguiente tabla:
Tabla 6‐6 Medidas Estructurales ‐ análisis inicial
Sub‐estrategia Factibilidad técnica Implementabilidad Costo Consideraciones

anbientales/sociales
Medidas de  Técnicamente  Puede exigir la  El costo depende  Socialmente aceptable

Refuerzo fluvial factible movilización de de la longitud del  Generan alteración de
asentamientos tramo a intervenir la morfología natural y
marginales o para asegurar la pérdida de la
remover eficacia naturalidad del curso
obstrucciones
preexistentes en el  Puede generar
cauce reacciones adversas de
la población que ocupa
las márgenes
Dique/ Muros  Técnicamente  Exige movilización  El costo depende  Socialmente aceptada

factible de asentamientos de la longitud del  Debe tenerse en cuenta
marginales (pero en tramo a intervenir, el riesgo incremental
menor medida) o del material a debido a la
remover utilizar para la probabilidad de falla de
obstrucciones construcción del la estructura
preexistentes en las terraplén,
márgenes protección de talud  Pueden generar
necesaria, así como incremento de riesgo
de inundación aguas
número de
alcantarillas abajo
requeridas  Pueden modificar la
percepción social del
riesgo (falsa seguridad).
 Generan la pérdida de
conectividad lateral del

190 Junio/2017


curso
 Pueden admitir ser
integradas en una
solución urbanística
que aumente el valor
paisajístico del área
Laminación  Técnicamente  No hay barreras a la  Costos asociados a  No tiene Impacto

fluvial factible implementación la disponibilidad de ambiental
excepto la espacio y  Socialmente aceptable
disponibilidad de mantenimiento en la medida que las
espacio adecuado áreas de inundación del
 Su nivel de reservorio no generen
complejidad puede una afectación excesiva
variar desde un a la población
simple campo hasta
la inundación de un
área controlada
mediante órganos
de desagüe
Mejoras de  Técnicamente  Tanto el incremento  USS 3700/u  No tiene impacto

captación factible de bocas de ambiental
pluvial: captación o la  Socialmente aceptable
mejora de las bocas
existentes requieren
el acompañamiento
de un plan de
limpieza frecuente y
una concepción
integrada con la red
vial
Laminación Pluvial
Tanques de  Técnicamente  Implementabilidad  Costo variable  No tiene impacto

almacenamiento factible limitada a la  La construcción de ambiental
“On line” disposición de área depósitos a cielo  Socialmente aceptable
en la traza de la red abierto reduce
como para laminar  Atenuación de
costos caudales pico
los caudales de
entrada  Los espacios
abiertos destinados
 Diseño y operación a la laminación,
sencillo deben ser
acondicionados y
mantenidos, sobre
todo luego de
lluvias
Tanques de  Técnicamente  De mayor  Costo variable  No tiene impacto

almacenamiento factible. Su flexibilidad en dependiendo de la ambiental, de ser
“Off line” eficacia cuanto a ubicación posibilidad de mantenidos y
depende del porque no requieren vaciado por operados
almacenamient grandes superficies gravedad correctamente
o disponible en en espacios  Costo adicional por  Socialmente aceptable
función de la determinados de la la construcción de
duración del red  El costo social
elementos de (molestias a los
evento de conducción y
diseño y del vecinos, inutilización
vaciado de vías de
diseño del
elemento de comunicación), es
vertido. menor que el
originado por
construcción de

Junio/2017 191

nuevos colectores
subterráneos
Dispositivos de  Técnicamente  Se puede recurrir a  El Costo de  No tiene impacto

regulación para factibles. Su dispositivos de instalación puede ambiental
almacenamiento eficacia mercado (del tipo ser elevado de  Socialmente aceptable
en conductos depende de la Hydrobrakes) usarse dispositivos
disponibilidad  Puede recurrirse a industriales o más
de dispositivos fijos económicos si se
almacenamient como tabiques usan umbrales
o movilizable en interceptores en los fijos.
la red de conductos.
conductos, que
depende  La red de conductos
fundamentalme debe estar en
nte de la relativo buen estado
pendiente de como para poder
los caños trabajar en presión
aguas arriba del
dispositivo de
regulación.
Refuerzo de colectores:
Colectores  Ténicamente  No hay barreras para  Costo variable  No tiene impacto

adicionales y /o factible la implementación ambiental
ampliación de   El refuerzo de la red  Socialmente aceptable
colectores se complementa con  Durante la etapa de
otros elementos, construcción, se
como: sumideros, producirán
cámaras de inconvenientes a los
empalme, de vecinos por la
inspección y interrupción total o
distribuidoras de parcial del tránsito
caudal vehicular.
 Se minimizan
inconvenientes con
interferencias
(cruces de
instalaciones de
otros servicios),
dado que ya se
encuentran
resueltos para los
conductos
existentes.
Bombeo pluvial  Técnicamente  Sin barreras para la  Costos variables,  No tiene impacto

Factible implementación dependiente de los ambiental
 Requiere requerimientos de  Socialmente aceptable
mantenimiento potencia de la
preventivo para estación de
garantizar su bombeo
disponibilidad  Costo de
cuando se las mantenimiento
requiere
Infraestructura verde
Cunetas verdes  Técnicamente  Puede haber  Tienen bajo costo  No tienen impacto

factible barreras a la  ambiental de ser bien
 Eficaz en zonas implementación en mantenidas para evitar
zonas donde se  Pueden requerir

192 Junio/2017


con densidades requieren muchos costos adicionales estancamiento de agua
poblacionales pasos vehiculares o para ejecución de  Socialmente aceptable
bajas y medias hay poco espacio veredas peatonales
para calzadas  Promueven la
infiltración, reducción
 Requiere de caudales máximos, y
coordinación con retención de
Vialidad para su contaminación difusa
diseño y ejecución
 Fáciles de incorporar en
 Requiere de el paisaje y su
mantenimiento mantenimiento puede
periódico: corte de ser incorporado en la
hierbas, eliminación gestión general del
de residuos y paisaje urbano.
elementos que
obstruyan la
circulación del agua,
reparación de áreas
erosionadas o
dañadas

Techos verdes:  Técnicamente  Puede requerir  Mayor costo en  No tienen impacto

factible instrumentos comparación con ambiental
 Eficaz en normativos para los techos  Socialmente aceptable
gestión de incentivar la convencionales
instalación de techos  A la reducción de
escorrentía en escorrentía suman
zonas verdes mediante
estímulos fiscales y beneficios ambientales:
residenciales y eliminan
comerciales/ la obligación de
implantación en contaminantes
industriales atmosféricos, efecto
planes de
urbanizaciones de aislante térmico en los
desarrollar edificios y reducción
del consumo
 Se requieren tareas energético,
de mantenimiento colaboración en la
de la vegetación compensación del
 No es aplicable en efecto “isla de calor” y
áreas de nivel en el control de
socioeconómico contaminación acústica
bajo
Depósitos de  Técnicamente  La implementación  Implementación de  No tienen impacto

agua de lluvia factible en propiedades bajo costo ambiental
(barriles)  Aplicable a la privadas requiere  Socialmente aceptable
gestión de programas
específicos de  El agua retenida puede
escorrentía en ser utilizada para
zonas educación y
asistencia técnica limpieza, riego de
residenciales y jardines etc.,
comerciales/ para garantizar
ejecución y reduciendo la demanda
industriales de la red de
mantenimiento
adecuados abastecimiento
 Requieren
inspección y
limpieza periódica
Zanjas de  Técnicamente  Posible instalación  Implementación de  No hay impacto

infiltración y factible en zonas contiguas a bajo costo ambiental
pozos caminos,  Socialmente aceptables
estacionamientos
 Se integran fácilmente
 Su aplicabilidad está en el paisaje
limitada a la

Junio/2017 193

capacidad de
infiltración del suelo
 Requieren limpieza
de los materiales
filtrantes.
Pavimentos  Técnicamente  En Zonas con baja  Implementación de  No hay impacto

permeables factible intensidad de bajo costo ambiental
tráfico, calles  Socialmente aceptables
residenciales, zonas
de estacionamiento  Pueden reducir la
escorrentía superficial
 No son hasta en un 100% si el
recomendables en volumen de lluvia caída
zonas industriales, o no llega a saturar las
lugares en los que se capas que componen el
acumulan metales pavimento
pesados
 Cooperan en la gestión
de la calidad del agua
de escorrentía urbana,
por retener una alta
gama de
contaminantes en las
distintas capas
permeables

Tabla 6‐7 Medidas No Estructurales ‐ análisis inicial

Planificación del uso del suelo y la regulación del crecimiento urbano
Zonificación de áreas  Técnicamente  Se sustenta en mapas  Se requiere  No hay Impacto

inundables y Reserva Factible con demarcación de implementar un Ambiental
de espacios áreas de diferentes sistema de  Puede generarse
riesgos y criterios de compensación gran resistencia de
ocupación, respecto al económica a los los vecinos, por lo
uso y a los aspectos propietarios de que deben
constructivos, que terrenos a promoverse y
debe integrarse a la afectar profundizarse
legislación instancias de
departamental sobre participación y
loteos, construcciones estrategias
y habilitaciones específicas para
lograrla aceptación
de la comunidad
 Reserva de espacio  Elevados costos  Parques y
urbano para la económicos, pero corredores verdes
construcción de con beneficios contribuyen en
parques lineales o sociales y procesos de
laterales en cursos de ecológicos que renovación
agua para compensan las ecosistémica y de
amortiguamiento de altas inversiones mejoramiento de la
crecidas calidad de vida
urbana, y estimulan
la responsabilidad
de los vecinos por
su preservación.


194 Junio/2017


Realojo de población  Técnicamente  Se requiere de la  Costo de  No hay Impacto

Factible acción coordinada de construcción de Ambiental
distintas áreas del viviendas  Socialmente
gobierno nacional y USS55000/u (no aceptable. Sin
local considera embargo, puede ser
 Debe evitarse la infraestructura necesario vencer
demanda sobre las de servicios) cierta inercia de
mismas áreas  Posible algunos vecinos a
desalojadas por otras participación de realojarse aún
familias, beneficiarios cuando su
recuperándolas para condición de vida
otros usos para en el sitio sea
prevenir la generación precaria
de nuevos 
asentamientos
Trueque de espacios  Técnicamente  Se requiere de  A evaluar  No hay impacto
inundables de Factible instrumentos ambiental, en la
propiedad privada a regulatorios que medida que la
cambio de liberación permitan el trueque construcción en
de la construcción en de áreas inundables altura sea
altura (“suelo por suelo creado, en ambientalmente
creado”) otras áreas de la sustentable
ciudad o en el factor  Socialmente
de aceptable
impermeabilización
de suelo
Control de drenaje  Técnicamente  Se requiere la  La Inversión  No hay impacto
mediante Factible reglamentación del preventiva de ambiental
restricciones al caudal mantenimiento del control de caudal  Socialmente
máximo de salida de valor de caudal en las mediante aceptable
nuevas condiciones previas y reglamentación  El caudal máximo
urbanizaciones los mecanismos de de caudal permisible evita
control para máximo es 2‐3 que las propiedades
comprobación del veces menor que transfieran a la red
mantenimiento de las el costo de pública de drenaje,
condiciones de pre‐ control del el efecto de la
ocupación en loteos o escurrimiento urbanización
parcelamientos de con medidas de
suelo amortiguamiento
 La reglamentación .
puede incluir
incentivos el uso de
sistemas de
infiltración
Sistemas de Alerta de Crecidas
Sistema de Alerta  Técnicamente  Requiere la  Costo elevado  No tiene impacto

temprana factible implementación  Hay ambiental
 Aunque la previa de un sistema oportunidades de  Socialmente
eficacia en de monitoreo financiamiento a aceptable
áreas urbanas hidrometeorológico partir de  La efectividad de
con bajos para recopilar Agencias los sistemas de
tiempos de información sobre la Nacionales e alerta depende del
concentración cual basar alertas internacionales nivel de
es muy (calibración)  Requiere una preparación de la
relativa.  Requiere una fuerte población y las
infraestructura de participación y posibilidades de
informática que coordinación comunicación entre
permita recolectar y interinstitucional autoridades y
analizar datos de vecinos, así como
redes, preparación por el tiempo de
para alertas y canales aviso disponible y
de comunicación para las propias

Junio/2017 195

emitirlos características del
sistema
Educación y Comunicación
Procedimientos de  Técnicamente  Requiere continuidad  Costos de  No hay impactos

educación y Factible a largo plazo preparación de ambientales
comunicación general  Requiere el concurso programas de  Socialmente
de distintos niveles de educación y aceptable
administración comunicación  La población puede
 Costos de aprender cómo
materiales y actuar en caso de
capacitación de inundación y se
comunicadores puede generar
efecto de cohesion
de grupos sociales

Comunicación  Técnicamente  Los sistemas de aviso  Costos de  No hay impactos

durante eventos de Factible deben iniciarse en el difusión y ambientales
inundación momento en el que comunicación en  Socialmente
los pronósticos medios de aceptable
predicen un evento comunicación: 
de importantes radio, Internet,
consecuencias o bien televisión, etc.  La comunicación
un fallo estructural a  Sistemas de eficaz del riesgo a la
corto plazo alerta: altavoces, población reduce
(terraplenes/diques). sirenas, etc. las consecuencias
 Requiere la  Difusión de la inundación
implementación del individual: por la eficacia de
sistema de pronóstico personal de procedimientos de
emergencias, evacuación
fuerzas de
seguridad, redes
sociales, etc.
Plan de emergencia ante inundaciones
Evacuación  Técnicamente  Requiere la  A evaluar  No hay impacto

preventiva y forzosa factible interacción de fuerzas ambiental
de seguridad e  Socialmente
instituciones aceptable
encargadas de la  La efectividad de la
gestión de evacuación
emergencias (CECOED depende de la
Centro Coordinador efectividad de los
de Emergencias sistemas de aviso y
Departamentales, del tiempo
SINAE Sistema disponible para
Nacional de llevar a cabo la
Emergencias SINAE) evacuación antes
de la inundación.

196 Junio/2017


Medidas de  Técnicamente  Requiere definir los  Costos de  No hay impacto

coordinación general factible procedimientos a preparación ambiental
que facilitan la seguir durante la  Socialmente
interacción entre inundación y el papel aceptable
agentes de las fuerzas de
seguridad y de los
Medidas para una organismos  La coordinación
coordinación intervinientes; eficaz entre las
adecuada durante la evitando medidas entidades
emergencia, contradictorias responsables de las
mejorando la procedentes de medidas a efectuar,
efectividad de otras diversos organismos antes y durante la
medidas no  Debe establecerse inundación, puede
estructurales una jerarquía incrementar el
determinada para la tiempo de aviso
gestión de disponible para
emergencias con el fin movilizar a la
de mejorar los población,
resultados de las reduciendo las
medidas existentes consecuencias de la
(predicción, alerta, misma y, por tanto,
evacuación) el riesgo.

La evaluación inicial de las subestrategias planteadas indica que:
 En cuanto a las Medidas estructurales:
 No hay tecnologías o enfoques que puedan ser descartados en esta etapa de formulación
 Se destaca la importancia de las medidas de laminación y control de caudales para compensar
aumentos de impermeabilización y crecimiento de la urbanización,
 Se debe evitar el Bombeo pluvial excepto en los casos en que no exista otra alternativa
 Se ha demostrado que la infraestructura verde es rentable en algunas ciudades y debe ser
evaluada con más detalle en la siguiente etapa del Director del Plan.
 En cuanto a las Medidas no estructurales:
 El Sistema de alerta temprana es un enfoque que se ha adoptado para abordar el riesgo residual
en muchas ciudades con problemas de inundación
 Los enfoques que involucran la compra de tierras, zonificación y pago de canon deberán ser
evaluados en la siguiente etapa del Plan Director; su eficacia aumentará en la medida que puedan
ser enmarcadas adecuadamente en los diversos instrumentos de planificación y ordenamiento
territorial.
Del mismo modo, en la siguiente etapa de desarrollo del Plan Director se deberán evaluar combinaciones de
medidas estructurales y no estructurales para mitigar el riesgo hídrico, incluyendo el análisis de costo‐
beneficio, para cada conjunto.


Junio/2017 197

6.5. Eje 3: Operación del sistema
6.5.1. Planes de Operación Quinquenal (Meta 3.1)
Esta meta no posee sub‐estrategias alternativas. No obstante se plantea una secuencia tentativa de
actividades requerida para su implementación:
 Evaluar todos los requisitos de operación y mantenimiento y actividades de saneamiento y drenaje
 Evaluar las necesidades de recursos de cada actividad (trabajo, materiales, energía, equipo)
 Decidir qué actividades realizará la DS y cuales se contratarán a terceros
 Decidir sobre la mejor estrategia de contratación (tipo de contrato, mecanismos de pago,
procedimientos de licitación y selección)
 Derivar presupuestos para cada actividad, incluidos los contratos
 Obtener de la IM aprobación del presupuesto y asignación a DS
 Publicar el Plan
 Implementar el Plan
6.5.2. Monitoreo del sistema (Meta 3.2)
Esta meta no tiene sub‐estrategias alternativas, aunque pueda que tenga estrategias alternativas en cuanto
al uso de tecnologías. Es necesaria la siguiente secuencia de actividades para alcanzar la meta:
 Establecer los objetivos del sistema de monitoreo (gestión de la información, control del sistema,
análisis de flujos, etc)
 Decidir sobre la cobertura geográfica del sistema de monitoreo
 Decidir sobre el alcance del sistema de monitoreo (flujos, niveles, desbordes, consumo de energía,
operación de equipos, calidad de agua)
 Decidir sobre la tecnología a utilizar para el monitoreo de nivel, flujo y calidad
 Decidir sobre la tecnología que se utilizará para el sistema SCADA
 Ajustar red de monitoreo de calidad de cursos (ubicación de puntos) y metodología (frecuencia,
condiciones en las que se toma muestra, asociar a mediciones de caudal/nivel).
 Implementar red de monitoreo en cursos de agua y redes. Calidad y cantidad.
 Implementar sistema SCADA
6.5.3. Vertimientos del sistema cloacal (Meta 3.3)
Esta meta tiene varias sub‐metas, para las cuales se proponen distintas sub‐estrategias.
Para la sub‐meta de eliminación de vertimientos en tiempo seco, se proponen como sub‐estrategias:
 Limpieza de colectores cloacales: puede considerarse una sub‐estrategia precursora de cualquier otra
estrategia.

198 Junio/2017

 Monitoreo de niveles en los puntos de alivio de las redes cloacales, de modo de detectar cuándo un
alivio está operando como tal (en tiempo seco por insuficiencia de la red) y tomar acciones
correctivas.
 Para el caso puntual de las compuertas Paraguay: operarlas en función de la necesidad real de
apertura y no de pronósticos, mediante monitoreo de precipitación y niveles en la red.
Para las sub‐metas de reducción (eventual eliminación) de retrocesos a viviendas y de alivios por intrusión
pluvial, se proponen como sub‐estrategias:
 Reducción intrusión pluvial, lo que puede implicar:
 Monitoreo para detectar zonas más comprometidas.
 Campañas de inspección de sanitarias internas, aleatorias, para detectar conexiones pluviales,
con aplicación de multas.
 Obras de reconexión.
 Complementar con campañas de educación e información en aspectos ambientales y de uso
correcto de las redes. Pueden ser a nivel de CCZs. Pueden incluir: medios de comunicación
masivos, talleres, información puerta a puerta.
 Laminaciones de los alivios de redes cloacales:
 En los puntos de alivio de la red cloacal, en vez de aliviar al curso de agua o colector pluvial,
almacenar el volumen aliviado, para luego devolverlo a la red (por gravedad). Puede
complementarse con monitoreo de dichos almacenamientos.
 Formalizar alivios de cloacales e instalar rejas finas de manera de mejorar la calidad del vertido:
 En puntos más críticos, y como medida complementaria a las anteriores, formalizar los alivios e
instalar rejas de 12 mm o menos, con limpieza automática, para mitigar sus efectos.
 Para el caso particular de la cuenca Norte del Miguelete (redes cloacales, separativas) se consideró la
posibilidad de captar y conducir los alivios de dichas redes cloacales hasta la desembocadura del
Miguelete en la bahía, solución similar (y con la cual puede ser combinada) a una de las sub‐
estrategias planteada para contener los alivios de las redes unitarias. De esta forma se salvaguarda al
menos la calidad del curso de agua interno (arroyo Miguelete). Esto es también aplicable, bajo
distintias variantes de transporte, para el resto de las cuencas que cuentan con sistemas separativos.
En particular, la instalación de rejas finas puede ser una estrategia complementaria a cualquier otra, sobre
todo para mitigar el efecto de los alivios que de todas formas se pueden dar una vez superada la condición
de diseño de las otras medidas.
Se evalúa en forma cualitativa los aspectos técnicos de las sub‐estrategias, de implementabilidad, sociales y
ambientales, así como alguna consideración sobre sus costos.
Las sub‐estrategias para la eliminación de vertimientos en tiempo seco se entiende son todas
complementarias entre sí, y son presentadas a continuación.

Junio/2017 199

Tabla 1 Vertimientos del sistema cloacal en tiempo seco – análisis inicial

Limpieza de  Este enfoque es  Relativamente fácil de  Alto costo de  Cierto impacto social

colectores técnicamente implementar mano de obra y de durante la limpieza
viable, usando  Requiere asignación de equipos  Potencial impacto
cloacales
equipos que SOMS recursos y equipos o ambiental cuando se
ya posee emisión de contrato dispone de debris
Monitoreo de  No evita el  No hay restricciones  Bajo costo  Sin impactos

niveles en los vertimiento, pero sí
advierte al
puntos de alivio
operador de la
de las redes necesidad de tomar
cloacales una acción
correctiva (por
ejemplo limpiar)
Operación  Se ha demostrado  No hay restricciones  Bajo costo  Impacto positivo sobre

compuertas que no es calidad de la bahía
necesario abrir las
Paraguay en
compuertas con
función de anticipación a una
monitoreo en lluvia para mitigar
tiempo real las inundaciones.
Por lo tanto,
eliminando esta
consigna de
operación se
eliminan los
vertimientos en
tiempo seco

En la siguiente tabla se presentan las sub‐estrategias asociadas a la de reducción de alivios y retrocesos a

viviendas por intrusión pluvial.
Tabla 6‐8 Reducción de alivios y retrocesos a viviendas por intrusión pluvial ‐ análisis inicial

Reducción  Identificar y  Implica coordinación  El costo de  Alto impacto social

intrusión pluvial corregir las con el Departamento investigación durante las
conexiones de acondicionamiento (inspección investigaciones y
incorrectas de urbano para la vivienda a reconexiones
aguas de lluvia al fiscalización de vivienda, una
sistema cloacal es sanitarias internas única vez) se
muy difícil.  Requiere dar estima en 1400
 Aun logrando seguimiento al USD/ha.
corregir las problema una vez  A dicho costo debe
conexiones corregida la conexión sumarse el costo
erróneas, no hay errónea de reconexión,
certeza de que las que debería
mismas viviendas asumir cada
no vuelvan a propietario. Éste
conectar sus se estima 800
pluviales. Puede USD/ha
ser una medida
poco sostenible

200 Junio/2017


Laminaciones de  Es factible  La construcción de un  Se estima en 5000  Cierto impacto social

alivios cloacales técnicamente almacenamiento on‐ USD/ha de limitado durante la
incorporar line en el sistema inversión. construcción
almacenamiento al cloacal es difícil en
sistema ubicaciones urbanas
 El diseño de  Requiere O&M,
tanques de sumándose al conjunto
almacenamiento / de elementos a operar
tuberías requiere y mantener
un detalle
cuidadoso para
asegurar la auto‐
limpieza
 Es robusta, en el
sentido de que no
depende de la
acción de los
vecinos, sino de
obras puntuales.
Conducción de  Técnicamente  No presenta mayores  Se estima en  Traslada el problema a

alivios cloacales a factible. restricciones 10.000 USD/ha de la bahía.
 Es robusta, en el inversión. Eventualmente, pueden
la Bahía (caso
sentido de que no Depende plantearse sub‐
particular de fuertemente del estrategias adicionales
depende de la
Cuenca Norte acción de los punto de para su tratamiento y
Miguelete) vecinos, sino de disposición final disposición final
obras puntuales
Formalizar alivios  Es factible  No presenta mayores  Se estima en 300  No tiene impacto social

de cloacales e técnicamente restricciones USD/ha  Impacto ambiental
instalar rejas finas  No elimina el relativamente alto
problema pues se porque todavía siguen
continua aliviando, los desbordes
simplemente lo
mitiga

6.5.3.2. Análisis Multicriterio
Se realiza un análisis multi‐criterio para las sub‐estrategias asociadas a la de reducción de alivios y
retrocesos a viviendas por intrusión pluvial, presentado a continuación.

Junio/2017 201

Tabla 6‐9 Reducción de alivios y retrocesos a viviendas por intrusión pluvial – Análisis Multicriterio
Consideraciones
Factibilidad
Sub‐estrategia Implementabilidad Costo ambientales y Total
técnica
sociales ponderado
0,3 0,2 0,3 0,2
Reducción intrusión pluvial 2 2 3 3 2,5
Laminaciones de efluentes
5 3 2 4 3,5
cloacales
Conducción de alivios a la Bahía 5 3 1 3 3,0
Formalizar alivios de cloacales e
2 3 4 2 2,8
instalar rejas finas

Aunque este análisis sugiere que la sub‐estrategia de reducción de la intrusión pluvial es un enfoque menos
preferido, se recomienda que se ponga en práctica a nivel piloto en una de las zonas que se sabe sufren
intrusión pluvial para juzgar su eficacia.
En caso de que se compruebe que esta sub‐estrategia es ineficaz o muy costosa, se deben considerar más
enfáticamente los dos últimos enfoques. En uno de ellos, el concepto es proporcionar almacenamiento
dentro del sistema cloacal, suficiente para prevenir desbordes durante la intrusión pluvial. Dependiendo del
volumen de almacenamiento necesario, esto puede ser una solución costosa. Una alternativa sería
formalizar la presencia de alivios en el sistema cloacal y diseñar una estructura de desbordes que conserve
el "primer flush" y que filtre el desborde por una reja de 12mm o menos. Estas medidas limitarían la
contaminación visual y biológica que surge por la intrusión pluvial.
En resumen, se recomiendan los siguientes pasos:
 Monitoreo para detectar zonas más comprometidas
 Limpieza de colectores cloacales
 Reducción intrusión pluvial en una zona piloto
Y dependiendo de los resultados:
 Continuar con reducción de la intrusión pluvial en una zona piloto, o
 Considerar laminaciones de efluentes cloacales, y/o
 Considerar formalización de alivios de cloacales e instalación de rejas finas
6.5.4. Reclamos (Meta 3.4)
Esta meta no tiene sub‐estrategias alternativas. Para lograr la meta es necesaria la siguiente secuencia de
actividades:
 Revisión crítica de los datos actuales del SUR y la "acumulación o backlog" de tareas en SOMS

202 Junio/2017

 Evaluar qué mejoras son necesarias para mejorar el tiempo de respuesta inicial
 Evaluar qué mejoras son necesarias para mejorar el tiempo de atención de reclamos en el campo
 Diseñar mejoras al sistemas de respuesta y atención, incluyendo necesidades de recursos (mano de
obra, equipos)
 Desarrollar necesidades de presupuesto para la mejora de los sistemas e incluir en POQ
 Obtener aprobación del presupuesto de IM
 Desarrollar el SUR para permitir el registro y monitoreo de más tipos de reclamos
 Incorporar sistema mejorado en POQ
 Implementar los sistemas mejorados
6.6. Eje 4: Gestión de Activos
6.6.1. Programa de inspección de la red (Meta 4.1)
El programa tiene dos objetivos:
 Sustentar la valuación de activos subterráneos
 Sustentar el diseño de un programa de rehabilitación a largo plazo
Esta meta no tiene sub‐estrategias alternativas. Se necesita la siguiente secuencia de actividades para
alcanzar la meta:
 Decidir sobre el alcance del programa, por ejemplo:
 alcance limitado basado en el conocimiento operativo actual y en los resultados de la
modelación matemática
 alcance completo para incluir todos los activos por encima de conductos de 300mm de
diámetro en un período de 2 o 3 años
 Planificar el programa de inspección
 Evaluar los requerimientos de recursos y logísticos del programa
 Evaluar presupuesto, incluyendo contratistas
 Obtener aprobación de presupuesto de IM
 Inspección de contratos licitación y adjudicación
 Implementar y supervisar contratos
 Recibir/elaborar informes de inspección
6.6.2. Programa de rehabilitación urgente (Meta 4.2)
Esta meta no tiene sub‐estrategias alternativas, aunque si tendrá tecnologías alternativas. Se requiere la
siguiente secuencia de actividades para lograr la meta:
 Decidir sobre el alcance del plan de primera etapa o emergencia, que basado en los resultados
obtenidos en el Diagnóstico, deberá incluir al menos los siguientes activos:
 diversos sectores de la red Arteaga
 pluvial Alaska

Junio/2017 203

 estaciones de bombeo Conaprole y Chacarita
 colector Belvedere‐Victoria
 tramos de interceptor costero con mal estado ya detectado en el diagnóstico
 colector de 8 de Octubre y Habana
 emisario Punta Carretas
 Para colectores:
 Decidir sobre la tecnología de rehabilitación a usar, por ejemplo:
 Rehabilitación a cielo abierto
 Slip‐lining
 Pipe‐bursting
 Panel‐lining
 Gunitado
 Evaluar el costo del programa
 Obtener aprobación del presupuesto de la IM
 Planificar una estrategia de contrato
 Proceso de oferta y adjudicación
 Implementar y supervisar contratos
 Para estaciones de bombeo:
 realizar una inspección de detalle y decidir sobre el alcance de la renovación necesaria:
 Subestructura
 Superstructura
 Bombas
 Centro de control de Motores
 SCADA
 Evaluar el costo de rehabilitación
 Obtener aprobación del presupuesto de la IM
 Planificar una estrategia de contrato
 Contratos de oferta y adjudicación
 Implementar y supervisar contratos
 Para el emisario Punta Carretas:
 Planificar una inspección subacuática y programa de pruebas de laboratorio (según informe
IMFIA 2005/2007)
 Obtener aprobación de presupuesto de IM para la inspección y pruebas
 Proceso de oferta y adjudicación
 Implementar inspección y pruebas
 Elaborar informe sobre resultados, incluyendo recomendaciones para:
 Cualquier inspección adicional de campo

204 Junio/2017

 Trabajos que son necesarios para estabilizar el emisario
 Para las obras que se requieren:
 Buscar asistencia de expertos
 Estimar enfoques alternativos, por ejemplo:
 Revestimiento del emisario en la longitud afectada
 Reparaciones subacuáticas externas
 Estabilización del apoyo existente para tubería
 Estimar costos
 Obtener de IM el presupuesto para reparaciones al emisario
 Planificar la estrategia de contrato
 Contrato(s) de oferta y adjudicación
 Implementar y supervisar contratos
6.6.3. Plan de Gestión de Activos (Meta 4.3)
Esta meta no tiene sub‐estrategias alternativas. Se requiere la siguiente secuencia de actividades para lograr
la meta:
 Definición de niveles de servicio de saneamiento y drenaje
 Definición de metas de indicadores de gestión
 Determinar los requerimientos de sistema de información
 Actualizar el catastro de activos y valoración
 Evaluación de riesgos e impactos por fallas que se puedan presentar
 Plan de mantenimiento preventivo
 Plan de inspección (meta 4.1)
 Evaluación de condición de activos (meta 4.4)
 Plan de reparación y rehabilitación (meta 4.2 y plan a largo plazo)
 Verificación de capacidad del sistema
 Evaluar las implicancias sobre recursos del plan y su monitoreo
 Elaboración de PGA
 Obtener la aprobación de IM del PGA y cualquier implicancia en el presupuesto
 Implementar el PGA
6.6.4. Valuación de los activos (Meta 4.4)
Esta meta no tiene sub‐estrategias alternativas. Se requiere la siguiente secuencia de actividades para lograr
la meta:
 Etapa 1: Usando enfoques tradicionales basados en la vida útil reevaluar los activos de saneamiento y
drenaje urbano de DS y calcular el MEA (Modern Equivalent Asset) Neto:
 Actualizar el registro de activos

Junio/2017 205

 Calcular el MEA bruto
 Basado en los valores tradicionales de vida útil de activos, calcular el MEA Neto
 Etapa 2: Usando inspección de activos para llegar a valores realistas de vida útil y ajuste del MEA
Neto:
 Planificar relevamientos para todos los activos accesibles (EBs, PPTs, estructuras especiales etc)
 Realizar relevamientos y elaborar informes
 Basado en los resultados del relevamiento, estimar la vida útil remanente de los activos
 Ajustar el MEA Neto de la Etapa 1 de acuerdo al valor evaluado de vida remanente del activo
 Etapa 3: Técnicas de inspección y testeo para calcular la vida útil remanente realista de activos
subterráneos y para ajustar el MEA Neto:
 Estudiar los informes de la inspección de las redes de tuberías (Meta 4.1)
 Evaluar la vida útil remanente de las redes de tuberías basado en los resultados de la inspección
 Ajustar el MEA Neto de la Etapa 1 de acuerdo al valor evaluado de vida remanente del activo
6.7. Eje 5: Gestión Institucional
6.7.1. Planteo conceptual
Toda estrategia de fortalecimiento institucional debe estar supeditada a la estrategia global que se decida
adoptar para el sector saneamiento. Esto significa que el componente de desarrollo institucional del futuro
Plan Director sólo podrá definirse en función de la visión general que oriente la actividad del sector, su
misión, objetivos generales y específicos, lineamientos estratégicos y metas a alcanzar durante la vigencia
del Plan Director. Es por ello que, el componente institucional no debe limitarse a proponer un conjunto de
medidas aisladas e independientes en materia de reestructura, políticas de recursos humanos, sistemas o
procedimientos sino que debe abordar de manera integrada todos los aspectos que se combinan para dar
cumplimiento a la misión institucional.
La pregunta central que debe orientar los contenidos de este componente es si, en las actuales condiciones,
la DS cuenta con la capacidad institucional necesaria para encarar, en el futuro, los cometidos que se
plantean a futuro en el marco de este informe (Capítulo 5), y que hasta ahora no habían formado parte de
sus responsabilidades de gestión, o habían sido objeto de una intervención parcial, incompleta o
insuficiente. El diseño institucional futuro es, hasta cierto punto, el último eslabón en una cadena decisoria.
La definición de la futura estructura organizativa requiere desarrollar determinadas acciones que a su vez
contribuyen a la definición de las Metas 5.3, 5.4 y 5.5, fundamentalmente.
Toda estructura organizativa debe ser diseñada en función de la naturaleza de la actividad que desarrolle
una institución. Esta es el modo en que una institución elige organizarse para lograr los objetivos y metas
definidos. La definición de una estructura organizativa no se reduce a dibujar un organigrama. Este no es
sino la representación final de un proceso de elaboración que exige considerar diversos aspectos. A fin de
trabajar en la formulación de la estructura organizativa debe tenerse en claro la distinción entre la macro y
la microestructura.
La macroestructura corresponde al esquema de división del trabajo entre unidades organizativas
diferenciadas, cada una de las cuales tiene asignada un conjunto de responsabilidades y cometidos, así
como una cierta dotación de recursos. Se refiere a esquemas de división técnica del trabajo, la

206 Junio/2017

fragmentación de la autoridad y la importancia asignada a las distintas unidades, por lo tanto, se vincula
con: a) escala de niveles organizativos, en términos de la capacidad de decisión y el tipo de responsabilidad
asignada; b) dependencias jerárquicas, a partir de la importancia relativa de las unidades; y c)
responsabilidades asignadas, fundamental para la rendición de cuentas.
La microestructura, en cambio, corresponde a los puestos de trabajo que componen cada una de las
unidades en que se desagrega la estructura, cuyos ocupantes deben relacionarse entre sí a través de
vinculaciones funcionales y jerárquicas.
Elaborar una propuesta de estructura organizativa supone una introspección orientada hacia la
organización. En cierto modo, brinda la oportunidad de repensar los alcances de la actividad realizada y,
fundamentalmente, la forma en que se están brindando bienes y servicios a terceros.
La propuesta de estructura organizativa debe compatibilizarse en función de varios criterios: 1) la dimensión
y naturaleza de la producción de cada unidad, tanto la actividad sustantiva que define la misión institucional
(producción externa de bienes y servicios que son brindados a terceros) como las de apoyo y desarrollo
institucional; 2) su grado de diferenciación y especialización real; 3) la necesidad de homogeneizar las
unidades que la componen; 4) la normativa vigente en materia de diseño organizacional, entre otras.
Todo proceso de revisión de una estructura organizativa requiere partir de una reflexión sistemática sobre
la visión, misión y lineamientos estratégicos así como también sobre los principales procesos de trabajo que
permiten alcanzarlos. Identificada la misión organizacional y los principales destinatarios a los que se dirigen
los bienes y servicios que brinda la organización, es imprescindible definir el alcance de los principales
procesos de trabajo. Los procesos son las secuencias de actividades de uso de recursos (los “cómo”)
mediante los cuales se producen los bienes o servicios. Es decir, se requiere identificar los principales
procesos de trabajo que se llevan a cabo (o deberían realizarse) por parte del sector Saneamiento (División
Saneamiento y Unidad Ejecutora) para el cumplimiento de los cometidos que le asigna y, en caso de resultar
pertinente ampliarlos, le asignará el Digesto Departamental. Las acciones constituyen los mecanismos
concretos (procesos rutinarios, secuencias de tareas típicas) a través de los cuales se propone producir los
resultados que contribuyen al logro de dichos cometidos.
Una vez identificados los procesos de trabajo es preciso definir su alcance, es decir, especificar en qué
consiste el proceso, cuándo se inicia y cuándo finaliza. En la definición del alcance también es posible
identificar la forma en que los procesos se interrelacionan entre sí y, a partir de ello, es posible reagrupar
acciones en procesos de trabajo más agregados. Una lista exhaustiva de las acciones y procesos de trabajo
de la DS organizada en función de su relevancia y criticidad para el cumplimiento de la misión institucional,
contribuirá a priorizar aquellos que integren la Meta 5.2 Procesos de gestión.
Cada unidad de la estructura organizativa debe agrupar un conjunto de procesos de trabajo que
contribuyen a la misión organizacional. De forma que cada unidad tiene una serie de responsabilidades
asociadas con los bienes y servicios que produce y definen el conjunto de sus acciones prioritarias. No
obstante, también se vincula con otras unidades colaborando en procesos de trabajo sobre los que no tiene
una responsabilidad primaria pero interviene, por ejemplo, brindando un asesoramiento específico, o bien,
con un rol de control, supervisando las actividades realizadas por unidades que dependen jerárquicamente
de ella.
Una adecuada distribución de responsabilidades busca evitar las ambigüedades, superposiciones, vacíos y
contradicciones que son causa frecuente de fallas, conflictos, trabas e ineficiencia en el funcionamiento de

Junio/2017 207

las instituciones y agencias públicas. Es preciso definir, para cada unidad, el conjunto de acciones, es decir,
tareas concretas a realizar para el cumplimiento de los objetivos previstos. Estas acciones deben estar
claramente delimitadas para: a) posibilitar una identificación inmediata de los procesos a cargo de la unidad
y b) establecer las responsabilidades de la unidad y evitar superposiciones.
Una vez definidas el conjunto de acciones que estarán bajo responsabilidad del sector Saneamiento, es
necesario compararlas con las asignadas en la estructura formalmente vigente y las asumidas por la
estructura real. Es decir, contrastar lo que dispone la normativa institucional sobre cómo debería
organizarse la institución y su comparación con la conformación real de los equipos de trabajo y la
distribución de responsabilidades y la situación deseable que se busca alcanzar en el marco del Plan
Director. La brecha entre la estructura formal, la real y la deseable, requiere proyectar los recursos que se
estima demandará el cambio organizacional. En tal sentido, en primer lugar, es necesario estimar cierta
distribución de los recursos humanos que actualmente se desempeñan en la institución en función de las
responsabilidades que detentarán las unidades de la estructura organizativa propuesta. Dicha estimación
revelará las necesidades en materia de recursos humanos para el cumplimiento de las nuevas
responsabilidades institucionales.
Sintéticamente, se requiere desarrollar la siguiente secuencia:
 Determinar los cometidos que integran la misión institucional del Sector Saneamiento y las
actividades necesarias para cumplirla.
 Establecer los procesos técnicos que involucran a cada actividad o tipo de intervención a incorporar a
la función de producción.
 Definir el alcance potencial de cada nueva actividad en términos funcionales, geográficos y de tipo de
usuarios o beneficiarios.
 Establecer un cronograma en el que se indique la secuencia de intervenciones que la DS tendría en el
desarrollo de cada nuevo cometido, teniendo en cuenta criterios de prioridad y de precedencia
técnica.
 Dimensionar los recursos materiales y humanos que implicaría asumir la futura agenda de cometidos.
 Establecer si con la afectación actual de los recursos disponibles para “saneamiento” (con el alcance
con el que se lo define actualmente), se podrá encarar la nueva agenda de actuación institucional o,
por el contrario, cuáles deberían ser las inversiones en recursos materiales, los recursos humanos
adicionales a contratar (o reasignar), o el presupuesto de gastos de operación y mantenimiento
necesarios.
 Identificar los cambios en la estructura organizativa que resultarían recomendables en función de la
naturaleza técnica de la nueva función de producción, teniendo en cuenta el esquema actual.
 Definir cuáles de las futuras gestiones, y con qué alcance, deberán ser objeto de contratación a
empresas privadas especializadas.
 Diseñar los compromisos y tipos de coordinación (horizontal, vertical o transversal) a establecer con
otros servicios y organizaciones, internas o externas a la IM.
Recién entonces, llegados a este punto, corresponderá:
 Elaborar opciones de estructuras organizativas que permitan cumplir con los cometidos proyectados
para el sector Saneamiento.

208 Junio/2017

 Decidir entre las opciones la estructura organizativa más conveniente y la asignación de
responsabilidades a sus unidades, dotación de personal, recursos presupuestales, y acciones
puntuales de fortalecimiento (v.g., en planificación, control, seguimiento, indicadores de gestión,
capacitación de personal).
Acordado el alcance de la gestión (cometidos), deberá tener lugar el desarrollo de la organización que a su
vez comprende dos dos etapas fundamentales:
Etapa 1 ‐ Definición del modelo político institucional
Esta primera meta supone clarificar las líneas estratégicas fundamentales del accionar futuro del
Saneamiento y Drenaje montevideanos y definir a partir de ello los aspectos clave del modelo político‐
institucional más adecuado para llevarlo a cabo.
Etapa 2 – Fortalecimiento y diseño de la organización
Se propone implementar una estructura que incluya claras líneas de autoridad y autonomía, con
previsibilidad de gestión institucional y comercial, y con un adecuado número de personal para llevar
adelante las tareas conforme a los estándares de servicio adoptados, conforme al Plan de Operación
Quinquenal, tal como fuera expresado en las metas correspondientes al Eje 3 (Operación y Mantenimiento).
Esta segunda etapa comprende llevar a cabo diversas sub‐estrategias:
 Acuerdos y mecanismos de coordinación (5.1)
 Procesos de gestión (5.2)
 Unidad del talento humano (5.3)
 Unidad de planificación, programación y control de gestión (5.4)
 Plan de comunicación y difusión (5.5)
En el Capítulo 5, se presentó la normativa actual relativa a la definición de cometidos, incluyendo las
dimensiones nacional y departamental. En esta última adquiere relevancia el Digesto Municipal que, entre
otros temas, especifica los cometidos para el Sector Saneamiento.
Así mismo, se han presentado propuestas de modificación de los cometidos principales, basándose en parte
en el diagnóstico realizado en la fase anterior de este Plan.
En lo que respecta al análisis Institucional se establecen las siguientes metas y sub‐estrategias a analizar y
definir en la etapa de formulación del Plan Director.
Al presente se han evaluado tres tipologías de modelos político‐institucionales:
 Modelo actual con mayor autonomía
 Fusión con OSE
 Corporatización y conversión en empresa pública estatal
Luego, y definido un modelo, se deberán llevar a cabo diversas sub‐estrategias asociadas específicamente al
diseño de la organización, tal como se indican en la Tabla 6‐10:

Junio/2017 209

Tabla 6‐10 Metas y sub‐estrategias de Fortalecimiento Institucional
Meta Sub‐estrategia Componentes, proyectos, estudios o actividades
5.1 Acuerdos y Formalización de Elaborar e implementar procesos horizontales y verticales con
Mecanismos de coordinaciones inter‐ otros departamentos, servicios, empresas y organismos del
Coordinación institucionales mismo o diferente nivel jurisdiccional.
5.2 Procesos de gestión Gestión institucional Elaborar, mejorar o actualizar manuales técnicos, de procesos de

orientada por manuales, gestión, de procedimientos y protocolos de actuación.
guías y protocolos Desarrollar nuevas áreas de trabajo.
técnicos
5.3 Unidad del Talento Planificación y gestión de Crear la UTH para la DS, que permita gestionar una dotación de

Humano personal con mayor personal en la DS que superaría las 300 personas al momento
grado de autonomía actual y potencialmente las 500 personas en el futuro.
5.4 Unidad de Planificación Planificación operativa y Crear la UPPC en la DS, para seguimiento y avance de los planes

Programación y Control monitoreo de gestión operativos anuales (POA) de la DS.
de Gestión con mayor grado de
autonomía
5.5 Plan de comunicación y Planificación Elaborar un plan de comunicación y difusión orientado a generar

difusión comunicacional conciencia ciudadana de la relevancia del saneamiento y drenaje
programación de como componente esencial de toda política ambiental,
acciones de difusión, sustentado en la agilidad que brindan las TIC´s e integrado con
concientización y las políticas generales de la IM en la materia.
sensibilización
6.7.2. Evaluación de los modelos político‐institucionales
El logro de los nuevos cometidos que se definan, puede realizarse bajo tres sub‐estrategias diferentes, que
analizaremos a continuación:
a. Modelo actual con mayor autonomía.
b. Fusión con OSE.
c. Corporatización y conversión en empresa pública estatal.
Todas ellas representan, en distintos grados, dotar al Sector Saneamiento de mayores grados de autonomía
y capacidad decisoria, y requieren ineludiblemente de decisión política para introducir las modificaciones
legales y normativas necesarias e impulsar las negociaciones con los diferentes actores afectados para cada
una. En el primer modelo que se plantea a continuación, se desarrollan aspectos generales que son
aplicables a los dos modelos siguientes y que se vinculan con las áreas en las que durante el diagnóstico se
detectaron mayores déficit (gestión de recursos humanos y presupuestarios, planificación y control de
gestión). El desarrollo de los dos modelos siguientes contiene aquellas cuestiones específicas y distintivas
que caracterizan a los mismos y que contemplan resolver las brechas en dichas áreas.

210 Junio/2017

6.7.2.1. Modelo actual con mayor autonomía
Introducir modificaciones a la actual estructura organizativa para dotar de mayor autonomía al Sector
Saneamiento, requiere una resolución de la IM que actualice el Digesto Departamental, en particular, el
artículo R.19.46 (Volumen II Libro I Título II Capítulo I) en torno a los Cometidos, incluyendo los
correspondientes a la UE que como afirmamos no se encuentran definidos; y el artículo R.8 (Volumen II
Libro I Título I Capítulo I) referido a la estructura organizativa del Departamento de Desarrollo Ambiental y
sus unidades constitutivas (hasta el segundo y tercer nivel). Toda estrategia que modifique el modelo
organizacional de cualquier institución pública requiere consenso político. La presente sub‐estrategia puede
presentar, en teoría, una menor complejidad a la hora de ser implementada, dado que depende
exclusivamente de la IM para ser llevada a cabo. Las únicas restricciones relevantes se vinculan con la
normativa aplicable respecto de las materias específicas sobre las que se propone ampliar la autonomía, en
particular:
 Administración y Desarrollo de Recursos Humanos.
 Gestión Presupuestaria.
 Planificación Estratégica y Operativa.
 Control de Gestión.
Los grados de autonomía para cada uno de los aspectos mencionados se relaciona con el tipo de relación
funcional que establecería, de acuerdo a la normativa aplicable, cada una de esas unidades con los
Departamentos de Recursos Financieros y de Gestión Humana y Recursos Materiales, como órganos
ejecutivos con responsabilidad directa sobre los tres primeros; y la Unidad Central de Auditoría Interna,
como órgano de contralor principal del funcionamiento de la IM.
En materia de Administración y Desarrollo de Recursos Humanos, la conformación de una Unidad de
Talento Humano (UTH) específica permitiría elaborar planes de desarrollo y capacitación del personal que
no pueden ser desarrollados adecuadamente por las unidades de la IM, así como también ampliar la
intervención en materia de gestión del personal más allá de las actividades rutinarias cotidianas como el
reporte de novedades para la liquidación de haberes. La ampliación de cometidos que se prevé en el futuro
para el Sector Saneamiento, requiere proyectar las necesidades de cobertura de puestos de trabajo y los
organigramas de reemplazo de posiciones críticas que deben ser ocupadas por personal especializado,
sobre todo para aquellos perfiles de puestos que son escasos en el mercado de trabajo. Estas proyecciones
alimentarán la Planificación Estratégica y Operativa, y se traducirán en determinados requerimientos
presupuestales, por lo cual es recomendable que las unidades mencionadas dependan directamente de la
Dirección de la División. Adicionalmente, la UTH tendrá a su cargo la elaboración de los manuales de
puestos de trabajo del personal profesional o especializado de la DS, la organización de instancias de
reclutamiento y capacitación, la realización de estudios y análisis de desempeño, de procedimientos de
reasignación de personal y tareas, de carrera funcionarial, entre otros.
La Gestión Presupuestaria actualmente dispone de una Oficina de Gestión Presupuestal dependiente
jerárquicamente de la Dirección del Departamento de Desarrollo Ambiental, y funcionalmente de la División
Planificación y Ejecución Presupuestal. En la práctica, funciona como una especie de enlace que contribuye
a que el Departamento determine las necesidades presupuestarias y contribuya a su ejecución. Pero la
vastedad del Departamento hace que su función se vea limitada, reduciendo también la posibilidad de
contemplar las necesidades específicas del Saneamiento (sobre todo si se considera a la UE además de la
División). Además de ello, la DS tiene, en cuanto a los recursos presupuestales, un alto grado de

Junio/2017 211

complejidad tanto respecto de los ingresos como de los egresos. Si bien no se contempla modificar la
centralización del cobro de ingresos por parte de la IM en la presente sub‐estrategia, resulta necesario
mejorar el conocimiento y las capacidades en la materia que contribuya a cualquier proceso de
planificación; principalmente deberá establecerse un mecanismo por el cual se asegure la previsibilidad de
fondos anual sobre la base de las necesidades del sector. Por el lado de los egresos, el análisis de las
necesidades de espacio físico, maquinarias, equipos, materiales, parque informático, mobiliario u otros,
requiere desarrollar capacidades que mejoren la ejecución presupuestaria.
La Planificación Estratégica y Operativa del Sector Saneamiento tuvo un desarrollo pautado por el PDSM y la
sucesiva ejecución de los PSUs que; si bien atendieron aspectos fundamentales del sector no pudieron
materializar una impronta de integración en aspectos operativos y de gestión de activos del sector.. El
mayor desarrollo de la misma estuvo ligado a los sucesivos PSU que han expandido la red y el sistema de
saneamiento y drenaje, ejecutados a través de la UE (aunque contaron con la colaboración de los Servicios
de la DS) con la específica finalidad de organizar el crecimiento de la infraestructura. Las instancias de
planificación para el funcionamiento, operación y mantenimiento del sistema, incluyendo las sucesivas
ampliaciones, se materializaron en proyectos puntuales derivados de los diagnósticos del PDSM y de
sucesivas actualizaciones ejecutadas por el propio SEPS o en planes elaborados por los Servicios en función
de requerimientos presupuestales o requisitos formales, pero sin articulación entre ellos. De ahí que en el
contexto actual y futuro del Saneamiento y Drenaje montevideanos, sea imprescindible establecer un
sistema propio de planificación y programación de actividades y recursos, que tenga la capacidad de
elaborar y mantener actualizados, los Planes de Operación Quinquenal, Operativo Anual, de Gestión de
Activos y de Rehabilitación de la Red, debidamente articulados con los PSU.
El último eslabón del ciclo completo de la política pública del saneamiento y drenaje montevideano es el
Control de Gestión. Para ello resulta necesario disponer de una unidad (o eventualmente un área dentro de
una unidad) que desarrolle el seguimiento de la ejecución de los instrumentos desarrollados por la
Planificación Estratégica y Operativa. El seguimiento del grado de cumplimiento de las metas requeriría el
desarrollo de un sistema de indicadores de seguimiento que cuente con soporte informático. De ahí que la
presente área debería contar con capacidades en materia de sistemas y tecnologías de la información,
requiriendo organizar una parte de sus cometidos en estrecha relación con la División Tecnología de la
Información del Departamento de Desarrollo Sostenible e Inteligente.
Estas dos últimas actividades del ciclo de las políticas públicas, que actualmente carecen de estructura y
recursos definidos, forman parte de una submeta específica (5.2.4 Unidad de Planificación Programación y
Control de Gestión) mediante la cual se procura fortalecer institucionalmente al Sector Saneamiento.
6.7.2.2. Fusión con OSE
La posibilidad de realizar una fusión con OSE o alguna manera de integración operacional de los sistemas de
provisión de agua potable (OSE) y saneamiento y drenaje (IM) en el Departamento de Montevideo resulta
un modelo que puede aportar beneficios por cuestiones de escala, interoperabilidad de sistemas que tienen
aspectos comunes y simplificación de procedimientos. Cabe resaltar que la propia OSE se creó mediante la
fusión de la ex‐compañía privada de Aguas Corrientes de Montevideo y la ex‐Dirección de Saneamiento del
Ministerio de Obras Públicas, que operaba desde 1907. Pero las posibilidades actuales de hacerlo deben
enmarcarse en el sustento legal de ambas organizaciones. Sobre todo, porque una fusión o absorción con
OSE requiere realizar modificaciones a legislación nacional de manera tal que otorgue a la entidad

212 Junio/2017

resultante jurisdicción sobre el Saneamiento del Departamento de Montevideo. Es por ello que,
estrictamente, el presente modelo no sería estrictamente una fusión o absorción.
En primer lugar, el artículo 262º de la Constitución de la República permite a los gobiernos departamentales
implementar acciones en común para la prestación de servicios públicos:
“Los Gobiernos Departamentales podrán acordar, entre sí y con el Poder Ejecutivo, así como con los Entes
Autónomos y los Servicios Descentralizados, la organización y la prestación de servicios y actividades propias
o comunes, tanto en sus respectivos territorios como en forma regional o interdepartamental”.
Para el caso de la IM, la Ley Nº 4.799 de 28/07/1913 puso a cargo del gobierno departamental de
Montevideo el sistema de saneamiento, que luego ratificó la ley Orgánica Municipal Nº 9.515 del
28/10/1935 asignándole al Intendente la administración del sistema de saneamiento en el inciso 20b del
artículo 35º. A eso se sumó que específicamente la ley Nº 11.907 del 19/12/1957 de creación del servicio
descentralizado Administración de Obras Sanitarias del Estado (OSE) dejó fuera de su ámbito la prestación
del servicio de alcantarillado en el Departamento de Montevideo. Como afirmamos anteriormente, la
integración de los activos de la IM a OSE derivada de la fusión, y la operación por la empresa resultante del
saneamiento y drenaje montevideanos requeriría la modificación de dichas leyes. Además de ello, requeriría
transferir los recursos presupuestales derivados de la percepción de la tarifa y las contribuciones que
constituyen el ingreso central para la operación, mantenimiento y expansión de la red, bajo algún tipo de
esquema que respete lo establecido por el Artículo 297º de la Constitución de la República, en particular su
inciso 5º que fija entre los recursos de los gobiernos departamentales a:
“Las tasas, tarifas y precios por utilización, aprovechamiento o beneficios obtenidos por servicios prestados
por el Gobierno Departamental, y las contribuciones a cargo de las empresas concesionarias de servicios
exclusivamente departamentales”.
Por otra parte, la competencia otorgada por el ordenamiento jurídico a la IM de ordenar su territorio y
gestionarlo, separaría la concepción del sistema de saneamiento (en tanto ejes estructurantes) de su
gestión (ya que OSE no tiene potestades en ordenamiento territorial) tornando dificultosa la integración de
las distintas etapas de la prestación del servicio.
De ahí que una eventual fusión con OSE debe asumir formas más cercanas a la integración operativa y
funcional que una combinación de entidades en una sola. Considerando que las iniciativas en las que se
enmarca la transformación organizacional es un Plan Director de Saneamiento y Drenaje Urbano, y que el
mismo podría constituirse como un instrumento de ordenamiento territorial reglado por la ley Nº 18.308
(LOTDS), la IM tendría la potestad de desarrollar la debida coordinación interinstitucional mediante
acuerdos o convenios entre los órganos competentes pudiendo crear entidades para cumplir los objetivos
del plan. Por el lado de OSE, la ley Nº 18.172 del 31/08/2007 en su art. 343 la autoriza a constituir con
Gobiernos Departamentales sociedades comerciales o consorcios a los efectos exclusivos de realizar obras
de infraestructura vinculadas o que se consideren necesarias para la construcción y mantenimiento de obras
de saneamiento. En 2009, el Decreto N° 176/009 del 28/04/2009 autorizó a OSE a constituir conjuntamente
con la Intendencia Municipal de Canelones una Sociedad Anónima para realizar obras de infraestructura de
saneamiento y abastecimiento de agua potable en la Ciudad de la Costa, finalmente materializado en el
Consorcio Canario Ciudad de la Costa S.A. a cargo del Programa Integrado de Saneamiento, Drenaje Pluvial y
Vialidad en Ciudad de la Costa, Departamento de Canelones (OSE y la Intendencia de Canelones son
titulares de las acciones por partes iguales). Como consecuencia de ello, crear una entidad conjunta está

Junio/2017 213

permitido por el marco normativo, y no supone, en principio, la vulneración de las competencias de una y
otra.
El punto central que requiere ser clarificado para que tanto la presente sub‐estrategia como la siguiente
puedan ser opciones válidas, es definir el régimen a través del cual la nueva entidad prestaría el servicio de
saneamiento y drenaje; en particular, si recibiría el mismo bajo el régimen de concesión. En este caso, como
establece el inciso 8º del artículo 273º de la Constitución de la República, constituye un atributo de la Junta
Departamental de Montevideo hacerlo:
“Otorgar concesiones para servicios públicos, locales o departamentales, a propuesta del Intendente, y por
mayoría absoluta de votos del total de sus componentes”.
Dicha potestad constitucional se cristaliza en la ley Orgánica Municipal Nº 9.515 inciso 17 artículo 19º.
Pero en términos estrictos, la conformación de un ente autónomo o servicio descentralizado departamental
no es asimilable a una concesión de servicios públicos. La normativa relevada no parece contemplar esta
figura para el ámbito departamental, y únicamente de manera muy tangencial, el inciso 32 del artículo 19º
de la ley Orgánica Municipal Nº 9.515 establece que la Junta Departamental tendrá como competencia:
“Crear y sostener, según las necesidades y recursos, laboratorios municipales, químicos y bacteriológicos, y
otras oficinas técnicas, a propuesta del Intendente;”
Si consideramos el perfil técnico del Servicio de Saneamiento, su creación como oficina técnica sería
admisible, aunque no necesariamente su carácter autónomo o descentralizado.
De cualquier modo, de ser posible normativamente, la conformación de una entidad conjunta entre la IM y
OSE que permita la sinergia de ambas entidades, debería plasmarse en una nueva institución que se integre
en las estructuras organizativas y el funcionamiento de las mismas. Si bien el tipo organizacional depende
del marco legal permitido, requeriría comenzar por establecer cuáles son los cometidos que se transfieren a
la nueva entidad y cuales permanecen en la IM y OSE. Para ello resulta imprescindible analizar los
cometidos de ambas y evaluar los recursos asociados a aquellos que se transfieren y cuantificarlos, de
manera que puedan ser balanceados los activos aportados por ambas. A partir de ello, para el caso que los
cometidos no transferidos supongan la prestación de servicios para cualquiera de las tres entidades,
corresponde establecer los parámetros que regularan su provisión. Finalmente, corresponde definir la
estructura organizativa de la nueva entidad de acuerdo a los cometidos y actividades que se la hayan
adjudicado, así como analizar la manera de vinculación con la IM y OSE. Es decir, además de la voluntad
política de la IM de impulsar el presente modelo, es necesaria también la de OSE.
En el caso de OSE, la entidad resultante podría asimilarse a una de las regiones departamentales desde el
punto de vista operativo, teniendo como interlocutor directo para las vinculaciones funcionales con otras
áreas que le proveen bienes y servicios a la Gerencia General, teniendo en cuenta su estructura organizativa
vigente.

214 Junio/2017

Figura 6–6 Organigrama funcional OSE
Este modelo requiere decisiones políticas trascendentales y acuerdos políticos en varios niveles. Para ello
resulta necesario realizar análisis más profundos para que el proceso de toma de la decisión sea lo
suficientemente informada. Sobre todo, resulta imprescindible definir qué cometidos permanecerían en la
IM y cuales se transferirían a la nueva entidad, así como también la elaboración de diversos estudios
técnicos (valuación de activos tangibles e intangibles, criterios de re‐estructuración, reingeniería de
procesos, etc.).
6.7.2.3. Corporatización y conversión en empresa pública estatal
Finalmente la estrategia de corporatización de la DS supone la conversión de los activos departamentales
que gestiona la DS (y eventualmente los de la UE) en una sociedad o corporación de derecho privado o bien
su transferencia a una forma asimilable a la de un ente autónomo o servicio descentralizado que establece
la sección XI de la Constitución de la República. Esta sub‐estrategia puede considerarse similar a una de las
variantes posibles de la sub‐estrategia anterior, pero con la diferencia que en la presente sólo la IM
conformaría la nueva empresa. La concepción detrás de esta sub‐estrategia procura mejorar la gestión del
saneamiento y drenaje a través de la introducción de prácticas y técnicas del management privado que se
supone proveen mayor eficiencia y productividad. El sector Saneamiento gozaría de grados de autonomía
administrativa y financiera significativamente mayores a los de la primer sub‐estrategia, quedando en
manos de las autoridades superiores de la IM las decisiones estratégicas fundamentales de la corporación,
así como también la rendición de cuentas y la fiscalización y el control externo.

Junio/2017 215

El término empresa pública no se encuentra desarrollado en el texto constitucional de la República, como sí
lo están los entes autónomos y los servicios descentralizados. Pero éstos carecen de un marco jurídico
común y, a su vez, sus ordenamientos son dispersos y fragmentados. La ley 16.211 del 1º de octubre de
1991, por su parte, contempla la posibilidad de otorgar concesiones por parte del gobierno nacional, pero
no se encuentran incluidos los servicios de agua potable y saneamiento entre los mencionados. Asimismo,
algunos de sus artículos fueron rechazados en el referéndum de 1992.
Cada uno de los entes autónomos y los servicios descentralizados existentes tiene una ley de creación y
pertenecen al ámbito nacional de gobierno. No existen entidades de derecho público con personalidad
jurídica propia a nivel de los gobiernos departamentales y, como vimos en la sub‐estrategia anterior, no
parece haber definiciones en el ordenamiento jurídico sobre si está permitido; aunque no se prohíbe
explícitamente. Probablemente, la menor dimensión de los gobiernos departamentales permitía prescindir
de esta posibilidad. Tampoco la ley orgánica municipal posee mención alguna a la posibilidad de conformar
empresas públicas, entes autónomos y servicios descentralizados. Es por ello que la presente alternativa
requiere un profundo análisis jurisprudencial, ya que se estaría ante el primer caso de este tipo de
iniciativas, según pudo relevarse.
La razón principal de la corporatización en forma de empresa pública de la IM es aprovechar los beneficios
de una administración de tipo privado, entre las cuales se encuentran el establecimiento de metas e
indicadores de desempeño y rentabilidad, fiscalizados mediante sistemas de monitoreo y evaluación
permanentes; el empleo de modernas prácticas de gestión financiera y contable con una clara orientación
hacia el usuario o ciudadano; y la utilización de herramientas y mecanismos de negocios. En otras palabras,
se procura proteger el desempeño de la empresa de la dinámica política en la que se enmarca. La
conformación de una empresa administrada por un Directorio y operada a través de Gerencias y Sub‐
gerencias, emula la separación de la propiedad de la gestión, presente en las organizaciones privadas. En
ese marco, la IM decidiría la política de la compañía así como su marco regulatorio (ya que se ejercería el rol
de “propietario”), entre los que se destacan la forma de integración de sus órganos de conducción y el
sistema de compensaciones e incentivos al personal. Respecto a estos últimos, por lo general se busca que
los incentivos corporativos (rentabilidad y sostenibilidad) se formalicen en objetivos para el personal
(basados en el desempeño y las utilidades de la empresa), a través de bonos, incrementos salariales por
productividad y participación sobre las utilidades de la empresa.
Uno de los principales aspectos que debe establecer la IM es la cuestión de los recursos. De qué manera se
percibirían la tarifa (cargos fijo y variable) y contribución, fundamentalmente. Es posible considerar que un
órgano de esta naturaleza facilite la materialización del vínculo con los usuarios del servicio a través de un
contrato, distinguiendo el ingreso por operación del servicio de la tarifa y la contribución inmobiliaria. La
conformación definitiva de la estrategia en materia de ingresos debe tener en cuenta la sostenibilidad de
largo plazo de la organización. Fundamentalmente los ingresos deben cubrir los costos de operación y
mantenimiento, permitir la recuperación en plazos razonables de los costos de inversión y depreciación, y,
el reemplazo de los activos que lo requieran. La conformación del “negocio” debe proyectarse de manera
tal de no requerir aportes adicionales o extraordinarios por parte de la IM, salvo para aquellos casos en los
que los planes de inversión supongan una expansión significativa del alcance y cobertura de la empresa y/o
calidad de los servicios prestados.
Otro aspecto relevante que debe ser tenido en cuenta es la transparencia y rendición de cuentas. Las
empresas públicas históricamente se han encontrado en el centro de la escena por variadas situaciones de

216 Junio/2017

utilización política de sus recursos (por ejemplo, como fuente de financiamiento o de puestos de trabajo) e
inclusive corrupción y malversación de fondos. Es por ello que la conformación de una imagen corporativa
moderna, abierta y responsable resulta esencial para despertar la confianza de los usuarios. Podría
asimilarse el tipo de política de divulgación de información que deberían tener la empresa con la que rige
para las empresas que cotizan sus acciones en los Mercados de Valores, que se encuentran obligadas a
presentar permanentemente los hechos relevantes que inciden en su actividad así como la documentación
periódica que refleja su desempeño. Las TIC´s permitirían dotar a la nueva empresa de herramientas ágiles y
asequibles para establecer mecanismos de comunicación que promuevan la transparencia y la rendición de
cuentas.
La ausencia señalada de un marco regulador para este tipo de organizaciones hace que la normativa de su
creación sea específica para el organismo, tal como ha sido el caso de OSE, UTE, ANTEL y otras. La norma
específica debería contener los estatutos sociales de la empresa, sea en el cuerpo de la misma o como un
anexo. Para ello resulta imprescindible establecer las actividades fundamentales en el nivel operativo,
agrupadas en el nivel estratégico y articuladas con la conducción y definición política de la empresa fijada
por la IM.
6.7.2.4. Síntesis de la evaluación de los modelos político‐institucionales
Cada sub‐estrategia puede ser evaluada de manera sintética tomando en cuenta su factibilidad técnica, su
implementabilidad y los impactos que presenta desde el punto de vista ambiental y social. A continuación,
se presenta la tabla que sintetiza la evaluación inicial.
Tabla 6‐11 Modelo político‐Institucional ‐ análisis inicial
Consideraciones ambientales y
Sub‐estrategia Factibilidad física Implementabilidad
sociales
 Relativamente fácil de
implementar
Modelo actual con  Resulta prácticamente  No presenta impacto social o
 Técnicamente factible invisible para la ciudadanía
mayor autonomía ambiental
montevideana:
eventualmente visualizarán
sus resultados
 Marco normativo reduce las  Implementación dificultosa,
 No presenta impacto
opciones para esta sub‐ aunque depende del modelo
ambiental
estrategia de fusión utilizado
 Incertidumbre sobre la
 Modelo predominante a  La cultura e identidad de
recepción de la propuesta por
nivel mundial combina ambas organizaciones
parte de la ciudadanía
Fusión con OSE provisión de agua potable y presagia una integración
montevideana
saneamiento dificultosa
 No existe consenso unánime
 Valuación de activos y  Probable incremento de
en Uruguay sobre el grado de
aportes de ambas morosidad al percibir la
éxito de la gestión de
organizaciones engorrosa y ciudadanía que la tarifa no es
empresas públicas
compleja percibida por la IM
 Implementación compleja,  No presenta impacto
 Técnicamente factible requiere de acuerdos a nivel ambiental
Corporatización y  Inexistencia de marco Junta Departamental y  Incertidumbre sobre la
conversión en normativo que regule la adecuación de marcos recepción de la propuesta por
empresa pública propuesta normativos parte de la ciudadanía
estatal  Modelo corporativo es  No existe experiencia similar montevideana
habitual a nivel mundial de empresas públicas de  No existe consenso unánime
gobiernos departamentales en Uruguay sobre el grado de

Junio/2017 217

sociales
 Requiere un consenso político éxito de la gestión de
interno importante a nivel IM empresas públicas
y Junta Departamental, dado
que retrae recursos relevantes
a nivel municipal (tanto su
disponibilidad como la
cercanía de su control)

La evaluación de las alternativas de estructura organizativa para el sector saneamiento resumidas
anteriormente requiere tener en cuenta determinados criterios que permitan identificar y medir los
resultados, impactos y efectos de los procesos de transformación institucional. A continuación se enumeran
una lista que puede ser ampliada o reducida en función de su pertinencia en la etapa de Formulación del
Plan Director:
1. CRITICIDAD: grado en que la no realización de acciones de reforma y fortalecimiento
institucional acarrearía consecuencias graves sobre la gestión institucional.
2. EFECTO MULTIPLICADOR O DEMOSTRATIVO: grado en que las acciones a decidir podrían
repercutir sobre ciertas gestiones institucionales o prácticas administrativas, induciendo
cambios “en cascada” de alcance más generalizado.
3. COMPLEMENTARIEDAD: existencia de programas o acciones en curso, que requieren expansión
o complementación en ciertos aspectos específicos de la gestión institucional.
4. VOLUNTAD POLITICA: evidencia de apoyo y compromiso de los niveles políticos para iniciar y
sostener en el tiempo un proceso de cambio en el área en cuestión.
5. CAPACIDAD TECNICA DISPONIBLE: disponibilidad actual o futura de recursos humanos y

tecnológicos para la realización de acciones de transformación.
6. DISPONIBILIDAD FINANCIERA: magnitud de los recursos que exigiría la puesta en marcha de
acciones efectivas vis‐a‐vis las disponibilidades previstas.
7. RIESGOS: grado de incertidumbre respecto a la efectividad de los instrumentos de reforma o a
la incidencia de factores contextuales sobre la posibilidad de lograr los resultados buscados.
8. COMPATIBILIDAD POLITICA: medida en que las reformas proyectadas resultan congruentes con
los lineamientos políticos generales de la IM.
9. LEGITIMIDAD: grado de aceptación y respaldo de actores estratégicos (v.g. órganos reguladores,
municipios, ciudadanos) a las acciones de reforma, en función de su visibilidad e impacto sobre
la situación prevaleciente.
10. IMPACTO SOBRE LA GESTION: efecto esperado de las acciones de fortalecimiento institucional
sobre el desempeño del sector.
La elaboración de una tabla de ponderación de cada uno de estos factores para cada una de las estrategias
de fortalecimiento institucional (tanto la estructura organizativa como el resto de las acciones),

218 Junio/2017

acompañada de la debida justificación, constituye una herramienta muy importante para facilitar la toma de
decisiones por parte de la IM sobre las medidas a implementar, así como también sobre su priorización,
ritmo y secuencia. Dicha priorización y la evaluación de los factores que facilitan la toma de decisión sobre
los diferentes modelos político‐institucionales, serán desarrolladas en la etapa de elaboración del Plan
Director.
6.7.3. Fortalecimiento institucional
El fortalecimiento institucional se encuentra estrechamente vinculado con el nuevo Modelo Político‐
Institucional que se establezca y su correspondiente Estructura Organizativa para el sector Saneamiento.
Como vimos en el planteamiento de las opciones de la misma, el trabajo de elaboración de cualquiera de las
opciones supone revisar y caracterizar la totalidad de cometidos (los que se realizan efectivamente y los que
deben realizarse pero no se hacen) y las actividades que les corresponden y a través de los cuales la
organización en cuestión responde a la demanda social que justifica su existencia y cristaliza su misión
institucional. La identificación de la totalidad de los procesos de la organización del Saneamiento y Drenaje
montevideano, su jerarquización, agrupamiento y priorización resulta esencial para elaborar las propuestas
de estructura organizativa y constituye el primer paso para elaborar los Acuerdos y Mecanismos de
Coordinación y los Procesos de Gestión. Asimismo, las propuestas de estructuras organizativas deben
contemplar unidades para la Gestión del Talento Humano, la Planificación, la Programación y el Control de
Gestión de la organización. En ese sentido, dichas sub‐estrategias representan una desagregación mayor de
ciertas unidades a cargo de esas actividades.
A continuación desarrollaremos las cuatro sub‐estrategias que componen la meta de acciones de
fortalecimiento institucional:
 Acuerdos y Mecanismos de Coordinación
 Formalizar las coordinaciones inter‐institucionales.
 Procesos de gestión
 Desarrollar instrumentos de gestión institucional mediante manuales, guías y protocolos técnicos.
 Unidad del Talento Humano
 Incorporar una unidad específica para la planificación y gestión de personal con mayor grado de
autonomía.
 Unidad de Planificación, Programación y Control de Gestión
 Crear unidades específicas para la planificación operativa y monitoreo de gestión con mayor
grado de autonomía.
6.7.3.1. Acuerdos y mecanismos de gestión
Las características institucionales del sistema político uruguayo hacen que, independientemente de las
modificaciones institucionales que se propongan, resulte imprescindible mejorar los mecanismos de
coordinación horizontal y vertical con otros departamentos, servicios, empresas y organismos del mismo o
diferente nivel jurisdiccional. Las múltiples vinculaciones que tanto la DS como sus servicios y la UE deben
establecer con toda clase de actores e instituciones para cumplir con su Misión institucional complejizan su
accionar. Los mapas de Relaciones Interinstitucionales elaborados en el marco del diagnóstico, evidenciaron
la densidad de estos vínculos y la poca claridad en la delimitación de algunos compromisos que corresponde
a los distintos actores institucionales en la gestión de saneamiento y drenaje. Las “reglas de juego” que

Junio/2017 219

gobiernan el reparto de responsabilidades entre las partes involucradas no siempre están claras o
formalizadas de manera tal de especificar el alcance de las respectivas obligaciones asumidas por cada
institución. Es por ello que resulta necesario clarificar las vinculaciones con otras instituciones que
contribuyen a la prestación del servicio público de saneamiento y drenaje en el Departamento de
Montevideo. Para ello es preciso realizar ciertas aclaraciones previas.
Las instituciones con las cuales se vincula el sector saneamiento para cumplir con su misión institucional
tienen su propia lógica y reglas de funcionamiento, así como también una razón de ser que no es la misma
(al menos no exactamente) que la de la DS y la UE. Son éstas últimas las que tienen la misión exclusiva de
sanear y drenar el Departamento de Montevideo, mientras que el resto tiene su propia misión, que por
supuesto puede encontrar aspectos concurrentes, complementarios o incluso contrapuestos. Es decir, el
Sector Saneamiento debe procurar desarrollar iniciativas encaminadas a satisfacer simultáneamente el
interés o la necesidad de los actores que se vinculan con el sector. Las vinculaciones por lo general tienen un
carácter transaccional, ya sea de facto (en los hechos hay una necesidad mutua) o de iure (hay una norma
que obliga a los actores a responsabilizarse mutuamente en determinadas acciones). Una primera
clasificación, entonces, resultaría de determinar qué tipo de transacción, intercambio, cooperación o
conflicto es el que vincula al sector Saneamiento con cada actor.
En segundo lugar, si consideramos al saneamiento y drenaje como una función de producción de
determinado servicio público que combina recursos en una serie de procesos, el momento en que cada
actor se vincule con la DS y la UE; y la cantidad y calidad de los procesos en los cuales se relaciona, tendrán
una incidencia fundamental en la criticidad del vínculo. Por otra parte, el poder de negociación y la
capacidad de veto de ciertos actores (por ejemplo, aquellos que tienen capacidad para determinar los
recursos presupuestales) también impactan sobre la relevancia de las relaciones.
Finalmente, la misión del sector saneamiento se desarrolla junto con otras múltiples misiones que tienen
lugar en el territorio y sobre las cuales resulta cada vez más necesario encontrar sinergias para proveer a la
ciudanía mejores condiciones de vida.
A partir de dichas consideraciones, la coordinación con diferentes actores que tienen incidencia en el
cumplimiento de la misión institucional del Sector Saneamiento requiere ineludiblemente de una estrategia
que tienda a formalizar las mismas. La misma debería considerar entre otros aspectos:
 La criticidad de la relación y la jerarquía, jurisdicción y nivel de la organización.
 El carácter externo o interno al gobierno departamental de la IM.
 El tipo y momento de vinculación con la organización en términos de la función de producción y su
combinación de insumos para genera determinados productos.
Cada una de las vinculaciones y actores caracterizados tendrá determinados criterios e instrumentos de
formalización, que formarían parte de la estrategia de la DS elaborada para tal fin.
Cabe señalar que existe un tipo de actor que tiene un rol distintivo y que puede incidir decisivamente sobre
la estrategia que se promueva: los organismos reguladores. A medida que avance y se fortalezca la
regulación del Agua Potable, Saneamiento y Drenaje Pluvial (así como también otras regulaciones con
incidencia indirecta, como el Ordenamiento Territorial, la Gestión Integrada de Cuencas y el Medio
Ambiente) el mapa de relaciones interinstitucionales que afecta a la actividad de Saneamiento y Drenaje del
Departamento de Montevideo irá mutando, incidiendo en los tipos de vínculos establecidos y en los

220 Junio/2017

instrumentos que los formalizan. Es por ello que los aspectos señalados deben concebirse con un criterio

flexible que les permita responder a las transformaciones del contexto.
6.7.3.2. Procesos de gestión
La optimización de los procesos de gestión constituye una tarea que debe afronta toda organización para
mejorar su desempeño. Para el caso del sector saneamiento y drenaje, es imprescindible realizar un análisis
de los procesos que componen su función de producción, identificar la secuencia de pasos que los
componen y formalizarlos y sistematizarlos en procedimientos, manuales y protocolos. El propósito central
es representar la secuencia de actividades de los procesos más relevantes que ejecuta el sector
saneamiento, estableciendo las relaciones e interdependencias entre las áreas y unidades organizativas
involucradas para, posteriormente, simplificar y/o racionalizar la ejecución de tareas. Normalizar y
estandarizar la ejecución de tareas tiene impactos directos sobre la gestión cotidiana: mejora la información
disponible para la toma de decisiones, permite capacitar con mayor efectividad y rapidez a nuevos
empleados y sustenta una política de mejoramiento continuo a través de la revisión periódica y
actualización permanente de los mismos.
El relevamiento de los procesos supone un doble abordaje. Por un lado, la revisión del marco normativo y
de las herramientas de gestión que rigen (o deberían regir) el funcionamiento del sector saneamiento, ya
que se presupone que contienen las especificaciones técnicas o jurídicas relativas al alcance de las tareas
que deben realizarse y su tramitación. Por otro lado, el análisis sistemático de los procesos tal como son
ejecutados actualmente por el personal, y su contrastación con el marco normativo a fin de clarificar su
secuencia óptima. Para la elaboración de los documentos que formalizan los procesos se requiere efectuar
entrevistas al personal involucrado directamente en cada uno de los procesos, así como a las autoridades
competentes. Una vez elaborada una versión preliminar, la misma debe ser testeada por cada uno de los
funcionarios involucrados en los procesos en cuestión, a fin de llegar a la versión definitiva, a la que se le
incorporará un flujograma del proceso que haga sencilla la lectura e interpretación del mismo. Finalmente,
el instrumento que formalice los procesos (procedimiento, manual, protocolo, etc.) serán aprobados
mediante normativa por parte de la autoridad competente que corresponda, dependiendo del nivel al que
se refieren.
Los procesos pueden integrarse en un Manual que incluya al conjunto de procesos de gestión del sector o
de cada una de las unidades organizativas. Cada uno de ellos contemplará los cursos de acción que seguirá
cada tipo de asunto o expediente, unidad o dependencia en que se origina, tipo de intervención de cada
una, soporte normativo/técnico, hasta concluir la secuencia que debe recorrerse antes de alcanzar una
decisión final o concluirse el proceso. Es recomendable que todos los procesos que se formalicen sean
identificados mediante un código que permita su indización y búsqueda rápida.
Para la elaboración, la DS deberá evaluar de antemano los procesos sustantivos o de gestión de apoyo que
se formalizarán, estableciendo el nivel de prioridad que tiene cada uno de ellos.
A partir de la sistematización de los procesos resulta más sencilla la incorporación de tecnologías
informáticas y sistemas computarizados customizados para una mejor planificación, ejecución y control de
los mismos. Además de ello, brinda la posibilidad de realizar un seguimiento de los trámites y elaborar
estadísticas acerca de cuáles son las etapas de mayor complejidad o demora, permitiendo planificar la
aplicación de recursos en aquellas actividades que más lo requieren y en la cuantía suficiente como para
generar cambios significativos en la gestión.

Junio/2017 221

6.7.3.3. Unidad de Talento Humano
La incorporación de una unidad específica y de mayor grado de autonomía que tenga a su cargo la
planificación y gestión del talento humano del Sector Saneamiento, se impone como una tarea ineludible de
fortalecimiento institucional. Dadas las tres potenciales sub‐estrategias a diseñarse, a continuación se
presentan tres líneas de trabajo que pueden considerarse para la creación de la UTH.
Las tres sub‐estrategias suponen diferentes recorridos jurídicos: el Modelo Actual con mayor autonomía
(MMA) implicaría la delegación de competencias para gestión de algunos sistemas de empleo, mientras que
las otras dos sub‐estrategias de “Fusión” con OSE (FOSE) y Creación de una Empresa Pública (CEP) suponen
la descentralización del total de funciones de apoyo, entre las cuales se encontraría la gestión de un nuevo
sistema de recursos humanos. Es esperable que, de sancionarse la legislación necesaria, ya sea a nivel
departamental o a nivel central, la nueva entidad (fusionada o creada) se constituya como una nueva
persona jurídica. Específicamente en lo relativo a la gestión del talento humano, esto permitiría el diseño de
cero de un sistema de empleo acorde a la planificación operativa que la nueva entidad encare.
Un sistema de gestión de recursos humanos está constituido por el conjunto de arreglos institucionales
mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que lo integran. Dichos arreglos
comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas,
procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos
humanos, en el marco de una administración pública profesional y eficaz.
En el MMA, la estrategia debería consistir en la reformulación de los arreglos institucionales para la
gestión los recursos humanos, que habiliten a la autoridad máxima del sector saneamiento a gestionar
algunos procesos de gestión (v.g. adaptación del diseño de puestos y perfiles; análisis de las
disponibilidades, actuales y futuras; análisis programación de medidas de cobertura; proyección de
procesos de incorporación, movilidad y desvinculación; planificación, seguimiento activo y evaluación del
rendimiento; proyección de sus resultados en el desarrollo de carrera, proyección de la capacitación
individual y colectiva).
Tales arreglos deben estar orientados a cristalizar la concurrencia entre el Departamento de Gestión
Humana y Recursos Materiales (DGHRM) y la UTH del Sector en algunas materias, y a institucionalizar los
mecanismos de toma de decisión ya sean total o parcialmente independientes. A priori no sería necesaria la
generación de nuevos instrumentos legales, sino la reformulación de las competencias asignadas al Sector, y
la incorporación de normativa inferior en la que se instruya al DGHRM para que inicie el proceso de
delegación de competencias concurrentes. La potencial UTH podría administrar con más o menos
independencia los procesos delegados, pero nunca se le podrá asignar con exclusividad las competencias
sobre ellas.
Este MMA supone una división del trabajo entre el DGHRM, que asumirá funciones en el planeamiento y
formulación de la política de recursos humanos, mientras que la UTH oficiará de unidad de implementación
de tal política, bajo las normativas vigentes del SIR (Sistema Integrado de Carreras y Remuneraciones), con
las competencias necesarias para reorientarla hacia la estrategia operativa específica del Sector
Saneamiento. Esta sub‐estrategia debería llevarse a cabo en tres etapas, en la cual la primera se presume
clave para el futuro de corto y largo plazo de la UTH: 1) etapa de reformulación de los arreglos
institucionales para la gestión de los recursos humanos; 2) etapa de autonomización y adecuación de los

222 Junio/2017

procesos de gestión de los recursos humanos; 3) etapa de implementación de los procesos de gestión del
UTH.
La primera etapa es el momento inicial en el cual se negociará con el DGHRM los mecanismos de toma de
decisión concurrentes y se protocolizarán los circuitos de decisión, que materializan la decisión política de
las autoridades superiores de la IM. En la segunda etapa, se adecuarán los procesos vigentes a la
orientación estratégica del conjunto del sector. Esta etapa será de tránsito y autonomización, en la que se
espera que los responsables vayan asumiendo paulatinamente la responsabilidad por la totalidad de los
procesos. En la tercera etapa se espera que la UTH ya esté en condiciones de implementar los procesos de
gestión por sí misma y bajo las nuevas orientaciones estratégicas específicas del sector.
Para las sub‐estrategias restantes, ya sea la Fusión con OSE o la creación una Empresa Pública
Departamental, al estar creando una nueva persona jurídica, al igual que en otras áreas de apoyo, se
establecerá un nuevo cuerpo legal para la administración y regulación del sistema de recursos humanos de
la nueva entidad. Este nuevo cuerpo legal puede componerse de instrumentos del derecho público o del
derecho privado en material laboral. En cualquier caso estaríamos ante la oportunidad de crear un sistema
nuevo, acabado e independiente de esquemas normativos previos. Este nuevo sistema podría contar con
siete nuevos sub‐sistemas, tal como los recomienda el modelo de Servicio Civil diseñado por el Banco
Interamericano de Desarrollo. Los sub‐sistemas podrían ser de: 1) planificación (proyección de las
necesidades de talento humano); 2) organización del trabajo (diseño de puestos y definición de perfiles); 3)
gestión del empleo (procesos de incorporación, movilidad, desvinculación); 4) gestión del rendimiento
(evaluación de desempeño); 5) gestión de la compensación (diseño de escalas de retribuciones monetarias y
no monetarias); 6) gestión del desarrollo (promoción y carrera, aprendizaje colectivo e individual); 7)
gestión de las relaciones humanas sociales (evaluación de clima laboral, desarrollo de política de bienestar y
calidad laboral).
El primer sub‐sistema, de Planificación del Talento Humano constituye la puerta de entrada a todo el
sistema integrado, permite anticipar la definición de políticas coherentes en todos los restantes
subsistemas, con los que aparece conectada. Este sub‐sistema se encargaría del estudio de sus necesidades,
cuantitativas y cualitativas de recursos humanos a corto, medio y largo plazo, de contrastar las necesidades
detectadas con sus capacidades internas, e identificar las acciones que deben emprenderse para cubrir las
diferencias. Los procesos propios a cargo son: análisis de necesidades brutas de recursos humanos; análisis
de las disponibilidades, actuales y futuras; análisis de las necesidades netas de recursos humanos, y
programación de medidas de cobertura.
El segundo sub‐sistema de Organización del Trabajo, prefigura y concreta los contenidos de las tareas y las
características de las personas llamadas a desempeñarlas. Integra el conjunto de políticas y prácticas de
gestión de recursos humanos destinadas a definir las condiciones de ejercicio de las tareas, así como los
requisitos de idoneidad de las personas llamadas, en cada caso, a desempeñarlas. Se encarga del diseño de
los puestos de trabajo, que implica la descripción de las actividades, funciones, responsabilidades y
finalidades que la organización asigna al puesto, y que, conjuntamente, configuran el marco en el que el
ocupante del mismo deberá desarrollar su contribución y obtener los resultados esperados, y de la
definición de los perfiles de los ocupantes de los puestos, consistentes en la identificación de las
competencias básicas que aquéllos deben reunir.
La Gestión del Empleo comprende los flujos de entrada, movimiento y salida de las personas, mientras que
la Gestión del Rendimiento planifica, estimula y evalúa la contribución de las personas. Se trata de un
subsistema complejo, dentro del cual deben ser analizadas algunas de las áreas más relevantes de la gestión

Junio/2017 223

de recursos humanos. Los procesos que desarrolla son: gestión de la incorporación, que comprende las
políticas y prácticas referentes al acceso de las personas al puesto de trabajo (lo que puede implicar
asimismo su acceso a la organización); gestión de la movilidad (funcional o geográfica), que afecta a los
movimientos de las personas entre puestos de trabajo de la organización; gestión de la desvinculación, que
integra las políticas y prácticas de gestión de recursos humanos relacionadas con la extinción de la relación
de empleo, ya sea por causas disciplinarias, por inadecuación o bajo rendimiento, o por razones
económicas, organizativas o tecnológicas. Por otra parte el propósito del sub‐sistema de Gestión del
Rendimiento radica en tratar influir sobre el rendimiento de las personas en el trabajo, para alinearlo con las
prioridades de la organización, y mantenerlo en el nivel más alto posible, haciendo posible una mejora
sostenida de la contribución de los empleados al logro de los objetivos organizativos, así como la obtención
de informaciones valiosas para la toma de decisiones de gestión de recursos humanos en diferentes
campos. Supone como procesos la planificación y seguimiento activo del rendimiento, la evaluación del
mismo, y la retroalimentación hacia los empleados por medio de planes de mejora u otros.
La Gestión de la Compensación se encarga de retribuir la contribución, y por medio de la Gestión del
Desarrollo se cuida el crecimiento individual y colectivo. Por medio de la Compensación se incluye al
conjunto de compensaciones retributivas (salariales y extra‐salariales) y no retributivas que la organización
otorga a sus empleados, en concepto de contraprestación a la contribución de éstos a los fines de la
organización, que se expresa mediante su trabajo. Los procesos que la componen son: el diseño de
estructuras salariales; la aplicación de compensaciones no monetarias (seguros de vida o accidente, ayudas
y préstamos, complementos de pensión, etc.) y de reconocimiento no salariales; administración salarial. En
cuanto a la Gestión del Desarrollo su objetivo es estimular el crecimiento profesional de las personas, de
acuerdo con su potencial, fomentando los aprendizajes necesarios y definiendo itinerarios de carrera que
conjuguen las necesidades organizativas con los diferentes perfiles individuales. Los procesos a su cargo
son: políticas de promoción de carrera; y las políticas de formación destinadas a garantizar los aprendizajes
individuales y colectivos necesarios para el logro de las finalidades organizativas, desarrollando las
competencias de los empleados y estimulando su progresión profesional.
Por último, la Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales se relaciona a su vez con todos los subsistemas
mencionados anteriormente y se encarga de monitorear y tomar decisiones sobre los vínculos jerárquicos y
entre pares; de gestionar las relaciones que se establecen entre la organización y sus empleados en torno a
las políticas y prácticas de personal cuando, por razones diversas, éstas adquieren, en un contexto
determinado, una dimensión colectiva.
En resumen la tarea de la UTH sería concebir y poner en funcionamiento un sistema de gestión humana, en
una serie de etapas de implementación. Para ello es necesario que todos los subsistemas enunciados se
encuentren operativos, es decir, que exista un conjunto mínimo de políticas y prácticas de personal
coherentes que permitan inferir racionalmente su existencia y operatividad. Así, por ejemplo, si no existe
una evaluación del rendimiento mínimamente formalizada, los procesos de promoción y carrera quedarán
privados de insumos básicos para desarrollarse adecuadamente. La tendencia será a producir ascensos
arbitrarios, o bien basados en la antigüedad o en méritos puramente formales. Por otra parte, los
subsistemas deberán funcionar interconectados ya que, por ejemplo, si no existe interconexión operativa
entre el diseño de los puestos y perfiles y los procesos de incorporación de personal (si cada subsistema
opera aislado) difícilmente se logrará la idoneidad en las adscripciones de las personas a las tareas. Por
último la nueva UTH deberá orientar el sistema hacia la coherencia estratégica, lo que significa que la
totalidad de los subsistemas deben aparecer como aplicaciones de una estrategia general de recursos

224 Junio/2017

humanos (orientada a la estrategia operativa de la entidad nueva, ya sea fusionada con OSE o establecida
como empresa pública), derivada de la estrategia organizativa, y cohesionados por aquélla.
Hasta este punto las sub‐estrategias suponen la creación de cero de una UTH. Sin embargo el camino para
lograr su emergencia el caso de la Fusión con OSE se presume necesariamente integrado y consociativo. En
primer lugar porque para la toma de decisiones hay mayor cantidad de actores con veto. A los diferentes
sectores interesados dentro la IM (v.g. Líderes Políticos del Ejecutivo y de la Junta Departamental, la División
Saneamiento, la Unidad Ejecutora del Saneamiento, el Departamento de Desarrollo Ambiental, Áreas
financieras y áreas técnico‐legales, etc.) se le suman los diferentes intereses de OSE en particular, y del nivel
central. La planificación, o sea el primer sub‐sistema, en tanto punto de partida deberá organizarse como un
espacio necesariamente negociado y, cuando no, experimental en los dispositivos para la toma de decisión.
Es posible que los acuerdos generados durante la etapa de sanción de la nueva legislación que habilite la
fusión con OSE, deban ser mantenidos y reforzados no sólo durante la etapa de implementación del primer
sub‐sistema, sino a lo largo de los primeros años de implantación del nuevo sistema de recursos humanos.
En cambio, se presume que la creación una UTH en una nueva entidad con personería jurídica propia, como
la nueva Empresa Pública de Saneamiento, implicaría un menor nivel de consociativismo, en un contexto de
conflictividad menor, ya que los acuerdos para la sanción de la legislación que den génesis a la nueva
entidad se darían a nivel departamental. Para que la sub‐estrategia sea exitosa, en varios de sus procesos de
apoyo incluida la UTH, el proceso debería estar encarado por un equipo interventor alineado con la
estrategia global de la nueva entidad, poco innovador y más apegado a los modelos de gestión de otras
experiencias, en el que se incorporen los actores directamente interesados (evitando sumar actores no
relevantes, o que puedan desviar la orientación de la estrategia). El responsable del UTH debería tener un
rol protagónico en ese equipo, fundamentalmente para lograr plasmar los criterios de coherencia
estratégica y conexión entre los subsistemas.
6.7.3.4. Unidad de Planificación, Programación y Control de Gestión
Las actividades de planificación y programación, y de control de gestión exige un sistema integrado que
abarque todas las acciones implicadas en la prestación servicio público de saneamiento y drenaje. Deben
constituirse como un lenguaje común a partir de la concepción misma de las actividades y la aplicación de
los recursos necesarios para ellos. Asimismo, dependiendo del modelo institucional que se decida adoptar
para el, dispondrá de determinada forma de articulación o imbricación con las autoridades superiores de la
IM que ejercen la conducción política del sector.
Un sistema propio de planificación, programación y control de gestión de saneamiento debe tener la
capacidad de elaborar y mantener actualizados, de manera centralizada, los datos sobre avance y
cumplimiento de las diferentes herramientas de gestión que le corresponde a cada horizonte temporal de la
organización:
 Planes Directores o Planes Estratégicos
 Planes Operativos Anuales, y los Planes de Operación Quinquenal
 Planes de Gestión de Activos y Planes de Rehabilitación de la Red
 Planes de Ejecución de Obras


Junio/2017 225

Este sistema debería ser gestionado a través de una plataforma informática que brinde la posibilidad de
realizar una carga de datos descentralizada en línea, elaborar informes gerenciales, suministrar la
información para la gestión de los recursos humanos, el control y la auditoría interna y externa y realizar el
seguimiento de la gestión en tiempo real, mediante indicadores de producto, de resultado y de impacto que
integren un tablero de comando, por ejemplo. Un sistema de este tipo contribuiría a anticipar las demandas
de recursos para la realización de las obras, la prestación de los servicios y, sobre todo, el mantenimiento
preventivo de la infraestructura de saneamiento y los equipos empleados por la DS.
A partir del modelo institucional que se decida adoptar en el marco de la meta 5.1, el sistema debería ser
administrado por unidades organizativas con la jerarquía y recursos adecuados a la importancia de las
mismas. Por lo general, resulta recomendable separar las fases de planificación y programación de la de
control de gestión y que ambas dependan jerárquicamente de los niveles superiores de la organización,
pero dotadas de un grado de autonomía funcional importante de manera de evitar que puedan ser
influenciadas negativamente. Las unidades a las que se encargue dichas tareas deben buscar el equilibrio
que les permita lograr una cultura y una práctica en la organización en las que la planificación y la rendición
de cuentas se conviertan en aspectos rutinarios y permanentes.
6.7.3.5. Plan de comunicación y difusión
La comunicación masiva y el uso de TIC´s tienen un rol cada vez más importante en la vida de las
organizaciones. De ahí que la efectividad de la estrategia comunicacional es una variable de alto impacto en
el desempeño de la institución. Es por ello que el escenario de continuos y permanentes cambios en las
formas de comunicación obliga a las organizaciones a ser flexibles, adaptativas y proactivas, y a adaptar los
dispositivos de comunicación existentes (mensaje, soporte, medio, etc.) a las nuevas tecnologías digitales.
La convergencia digital ha cambiado la manera en que se producen y se transmiten los mensajes. Encontrar
nuevas y más efectivas formas de comunicación se convierte en una prioridad fundamental, ya que de lo
contrario se corre el riesgo de hacer poco efectiva, o hasta imposible, la comunicación.
Asimismo, los hábitos de consumo de la información están siendo modificados de una manera sustancial, a
partir de una cada vez mayor penetración de Internet y del uso de nuevos dispositivos tecnológicos que
modifican las formas de recepción y producción de mensajes. Asistimos a un momento de profundas
modificaciones en los hábitos de consumo, como demuestran algunos datos impactantes:
 Alrededor de una de cada tres personas del planeta posee un teléfono móvil digital.
 A nivel global se destinan más horas a los medios digitales, como Internet, que a la televisión o la
radio.
 Las redes sociales proponen una nueva forma de socialización, información e interactividad.
Frente a tal panorama, las instituciones requieren replantear metas y redirigir esfuerzos para mejorar la
comunicación de sus acciones.
Un primer aspecto fundamental a la hora de desarrollar un Plan de comunicación y difusión es la identidad
institucional. Constituye un elemento central que enmarca todas las acciones y le brindan coherencia. De
ahí que resulte necesario coordinar la gestión de la comunicación institucional con las políticas de imagen. El
trabajo en torno de la identidad institucional abarca aspectos diversos que conducen al fortalecimiento de
la organización tanto en su faz interna (los públicos que interactúan dentro del ámbito de la institución)
como externamente (el fortalecimiento y la constitución de la identidad frente a la comunidad).

226 Junio/2017

Asimismo, la relevancia que posee la comunicación en la acción de gobierno hace que sea necesario
compatibilizar y coordinar los mensajes de las distintas áreas de la IM, a fin de encontrar sinergias
comunicacionales y evitar la superposición de contenidos, el indeseable “ruido” en la comunicación y la
consecuente fragmentación en la identidad institucional, tanto de la IM como la propia del Sector
Saneamiento.
Otro aspecto que torna imprescindible la conformación de un Plan de Comunicación y Difusión, son los
avances en materia de gobierno abierto y gobierno electrónico, de los que Uruguay es uno de los
exponentes más avanzados. Esta circunstancia constituye una oportunidad para fortalecer la comunicación
con el “ciudadano”, ya que se transforma en co‐gestor de lo público, tanto en las decisiones como en la
implementación y el control.
Las nuevas tecnologías de la comunicación favorecen particularmente estas acciones. Lejos de una web
pasiva, que ubica al usuario en un rol estático, la nueva web facilita la interacción (blogs, redes, foros) y la
generación de espacios colaborativos que ubican a esos usuarios en nuevos roles: la interacción directa y la
construcción de la información a través de las redes sociales y otros espacios colaborativos, deben ser
aprovechados para construir instancias de comunicación con la comunidad más efectivas, de modo de tener
mejor conexión con lo que sucede en el territorio. El nuevo escenario de comunicación obliga también a
replantear la forma de presentar la identidad institucional, a partir de la interacción con el usuario y de las
nuevas plataformas de comunicación.
El plan permitiría concebir e implementar estrategias de comunicación, sensibilización y difusión que
fortalezcan la identidad institucional y permitan adaptarla a los nuevos contextos y plataformas, a fin de
mejorar el desempeño institucional. Para ello, el plan podría contemplar una serie de acciones:
 Nueva web institucional o sección de la web de la IM, con acento en la participación del usuario.
 Renovación de señalética e identidad espacial.
 Realización de campañas de concientización en instituciones educativas.
 Generación de alianzas e intercambio de espacios e iniciativas de difusión con las instituciones del
mapa de relaciones interinstitucionales.
 Incorporación paulatina de trámites vía web.
 Desarrollo de sistema de alertas e información pública a través de redes sociales.
6.7.3.6. Síntesis de la evaluación inicial de las sub‐estrategias
Cada sub‐estrategia puede ser evaluada de manera sintética tomando en cuenta su factibilidad física, su
implementabilidad y los impactos que presenta desde el punto de vista ambiental y social. A continuación,
se presenta la tabla que sintetiza la evaluación inicial:

Junio/2017 227

Tabla 6‐12 Autonomía y previsibilidad de gestión ‐ análisis inicial
sociales
 Técnicamente factible
 No presenta impacto
Formalización de  El modelo institucional  Relativamente fácil de
ambiental
futuro de la DS puede proponer
coordinaciones inter‐  Puede impactar negativa o
incidir en las formas de  Implementación depende de
institucionales positivamente en actores
institucionalización de las las sinergias con otros actores
relacionados con el sector
relaciones
 Técnicamente factible
Gestión institucional   Implementación depende de
Requiere identificar
orientada por decisión política por parte de
informantes clave para cada  No presenta impacto social o
la conducción de las unidades
manuales, guías y proceso ambiental
organizativas responsables de
protocolos técnicos  Requiere dedicación de los procesos
informantes clave
 Técnicamente factible  Implementación compleja,  No presenta impacto

Planificación y gestión requiere acuerdos con áreas ambiental
 Modelo institucional
de personal con elegido incide en las de apoyo de la IM  Sensibilidad sindical a
mayor grado de características que adopten  Necesaria revisión de marco cualquier tipo de modificación
autonomía la acciones de este tipo de normativo y experiencias en los sistemas que
funciones similares administran al personal
 Implementación compleja y
lenta, requiere adaptaciones
de la cultura organizacional
Planificación  Técnicamente factible
 El éxito de la implementación
operativa y  Modelo institucional requiere de unidades
elegido incide en las  No presenta impacto social o
monitoreo de gestión organizativas fuertes que
características que adopten ambiental
con mayor grado de lideren el proceso
la acciones de este tipo de
autonomía funciones  Aceleración de la
implementación dependiente
de sistemas y tecnologías que
actúen de soporte
 Implementación sencilla
aunque depende de
 Técnicamente factible disponibilidad de recursos  El impacto social o ambiental
humanos, presupuestarios y
Plan de comunicación  Requiere personal se presupone positivo, dado
capacitado tecnológicos que generaría cambios en las
y difusión actitudes sociales en caso de
 Requiere coordinación con  Necesidad de contar con aval
diversas áreas de la IM político y alinear el Plan con la éxito
estrategia general de
comunicación de la IM

Resulta clave tener en cuenta que el cumplimiento de las estrategias antedichas requiere el involucramiento
activo del conjunto de la DS para establecer mediante procedimientos top‐down (desde el nivel político‐
estratégico al operativo) y bottom‐up (desde el operativo hasta el político‐estratégico), el conjunto de las
acciones que desarrolla el Sector Saneamiento y, sobre todo, cómo las desarrolla. A partir de ello, dicho
análisis debe ser contrastado con el deber ser de la organización, a partir del cual es posible establecer su
forma de organización más conveniente y la estructura que le corresponde.

228 Junio/2017

6.8. Eje 6: Sustentabilidad Financiera
6.8.1. Introducción
Como se ha mencionado anteriormente en el escenario internacional, a pesar de los esfuerzos hechos en los
últimos 20 años para aumentar el nivel de inversión en agua y saneamiento en el mundo, sólo se logró un
pequeño avance en reducir la cantidad de gente sin acceso al agua y brindarle saneamiento seguro a una
mayor población. Si bien las Naciones Unidas (2014) señalan que la relación beneficio costo está entre 4USD
y 8USD por cada 1USD invertido, al mismo tiempo indican que el 80% de los países reclaman insuficiente
financiamiento. Más del 70% de los países informan que el recupero de costos es inferior al 80% de los
costos de operación y mantenimiento, lo cual implica que los requerimientos en términos de programas de
capital y mantenimiento en agua y saneamiento son cada vez más difíciles de sortear.
En Montevideo ya hemos visto la necesidad primordial de lograr la sustentabilidad financiera del servicio.
Tal como se ha presentado, la DS tiene hoy en día un flujo de fondos positivo, pero asociado a un nivel de
servicio inadecuado para el mantenimiento y operación adecuada del sistema. Es decir que existen
actividades de operación y mantenimiento y también inversiones que hoy en día no es posible realizar con
el presupuesto asignado a “saneamiento”. Es por lo tanto, y tal como fuera planteada en el Capítulo 4, la
meta más esencial la de lograr la sustentabilidad financiera del sector teniendo en cuenta a su vez la
ampliación potencial de sus cometidos que se evalúa en el marco de este informe.
A continuación, se abordan las sub‐estrategias que han sido consideradas para el cumplimiento de la meta
de sustentabilidad financiera que a su vez requerirá de la atención del principio de accesibilidad y del
fortalecimiento comercial.
6.8.2. Sustentabilidad operativa (reestructuración tarifaria)
El servicio de saneamiento y drenaje constituye una necesidad básica cuyo nivel de consumo por parte de
los usuarios depende más de las necesidades de los hogares que de las tarifas vigentes. Esto se refleja en
una demanda inelástica es decir, los efectos de cambios en las tarifas sobre los niveles de consumo son
relativamente bajos.
La tarifa del servicio de saneamiento y drenaje requiere ser regulada para garantizar a los usuarios un
servicio eficiente y a bajo costo, pero los ingresos recaudados por el servicio deben garantizar que los
mismos cubran los costos de explotación del servicio, y el costo de las inversiones necesarias para garantizar
la sustentabilidad del mismo a largo plazo.
En resumen, la tarifa óptima para el servicio de saneamiento y drenaje será aquella que minimice la carga
para los usuarios en el marco de la meta de accesibilidad, sin poner en riesgo la sustentabilidad de largo
plazo del servicio.
Una vez que se cuente con la definición del plan de inversiones futuras del PDSDUM y los costos de
Operación y Mantenimiento asociados, será posible definir los requerimientos para la adecuación de los
mecanismos para cubrir todos los costos de ambos servicios sumados (saneamiento y drenaje pluvial).
Como subestrategia general de implementación de la tarifa óptima (Tarifa CMLP, Costo Mediano y Largo
Plazo) se propone una actualización anual a través del cálculo tarifario, y ajustes trimestrales en función de
una paramétrica de indexación adecuada. Será necesario a su vez analizar los mecanismos de recaudación
de Drenaje Pluvial que podrá tomar distintas formas que se detallan más adelante.

Junio/2017 229

Conceptualmente, la subestrategia general consiste en implementar un cuadro tarifario sobre la base de:
 El cálculo del Costo Medio de Largo Plazo (CMLP)
 Aplicación de una política de tarifa óptima con una actualización anual a través del cálculo tarifario
completo, y ajustes trimestrales en función de la paramétrica de indexación.
6.8.2.1. Revisión del modelo tarifario
Se analizará el modelo tarifario a proponer, para lo cual será necesario el análisis de las dos componentes
de ingresos (saneamiento y drenaje) para luego determinar la forma de implementación del modelo más
adecuado. El análisis del modelo tarifario se hará sobre las siguientes premisas:
 Actualización de la Tarifa de Saneamiento. Definición de la tarifa óptima que garantice
sustentabilidad financiera de Largo Plazo y mecanismo automático de actualización;
 Actualización de los ingresos por Drenaje Pluvial de manera de permitir un cálculo tarifario eficiente
y consistente con los estándares del Servicio definidos para el Departamento de Montevideo. En
este caso se evaluarán diferentes sub‐estrategias específicas:
 Incluirlo en un instrumento unificado de recaudación de drenaje con el de saneamiento creando
una única tarifa.
 Actualizar el instrumento actual de “adicional a la contribución inmobiliaria”,
 Crear un nuevo instrumento: como por ejemplo una tasa de drenaje
La tarifa de saneamiento CMLP se calculará de manera equivalente a un Costo Medio por usuario, que
resulta del cociente Costo Total de Largo Plazo en relación a la demanda proyectada.
El Costo Total de Largo Plazo (CTLP) comprende todos los desembolsos necesarios para proveer el servicio
de saneamiento durante 20 años, incluyendo tanto la operación y mantenimiento del servicio, como la
inversión prevista a nivel del PDSDUM a nivel de la infraestructura operacional como institucional del
servicio.
De la comparación de los ingresos totales proyectados con el CTLP de Saneamiento y Drenaje, se
determinará el ajuste necesario a realizar a las tarifas vigentes, de manera que la Tarifa a proponer
corresponda a la tarifa óptima de largo plazo que garantiza la sustentabilidad del Servicio a Largo Plazo.
El Ajuste Tarifario resultará en un porcentaje único a aplicar a las tarifas vigentes tanto de cargos fijos como
variables, a todos los tipos de usuarios de saneamiento (independiente de las tarifas vigentes de cada uno).
6.8.2.2. Ajuste paramétrico del cuadro tarifario
Otros aspectos claves a tener en cuenta en el cálculo tarifario son el mecanismo de indexación automático
de la tarifa CMPL, es decir un mecanismo que permite el ajuste de la tarifa óptima con el objetivo de
mantener la consistencia entre ingresos y el CTLP. El CTLP depende de los niveles de precios de sus insumos
(las remuneraciones, los materiales de construcción, la energía eléctrica, etc.).
La actualización de la Tarifa CMLP del cálculo mediante un sistema de indexación consiste en el uso de
índices de precios adecuados para actualizar la tarifa de saneamiento en función de la evolución de los
precios relevantes.

230 Junio/2017

Esta indexación de las tarifas, se realiza mediante el empleo de una paramétricas de Indexación de CTLP, del
tipo:
Paramétrica = a*IPC + b*ICC + c*USD con a + b + c = 1
En la cual se emplearán los siguientes índices de precios INE
 Índice de Precios al Consumidor (IPC)
 Índice del Costo de la Construcción (ICC)
 Dólar Observado (USD)
Se propondrá una correcta calibración de la paramétrica (valores de a, b, y c) en el sentido de aproximarse a
la variación real del costo de la componente Obra en el periodo del PDSDUM
Además, deberá fijarse la Tasa de Descuento o de Costo del Capital (tasa de interés) se define como el
rendimiento requerido sobre los distintos tipos de financiamiento. Equivalente al Costo de Oportunidad del
capital invertido en un proyecto. En el caso particular del servicio de saneamiento de Montevideo, la TCC
corresponderá a la tasa de interés anual a la cual el GDM consigue el financiamiento de sus inversiones a
largo plazo.
Finalmente, en la etapa de Plan Director, para la definición de los instrumentos de recaudación, será
necesario la implementación y generación de resultados del Modelo Tarifario. El Modelo Financiero, que se
desarrollará en la etapa de PD, utilizará la información disponible para estimar una tarifa mínima que, en un
plazo de 20 años, genere los ingresos necesarios para cubrir los costos de Largo Plazo de un servicio
adecuado de saneamiento y drenaje durante el mismo período.
6.8.3. Accesibilidad del servicio
La expansión futura de la red de Saneamiento y Drenaje está prevista básicamente a nivel de las áreas
periféricas y más deprimidas del Departamento de Montevideo. Esta realidad hace necesario que la gestión
comercial de la DS adecue y actualice sus instrumentos de manera a garantizar en este contexto y a nivel del
PDSDUM la obligatoriedad de la conexión al servicio como el pago de la tarifa que corresponda. Este último
punto se relaciona con la necesidad que los ajustes tarifarios que se realicen se enmarquen en un contexto
de accesibilidad para el vecino. Por ende, se deberá estudiar en conjunto con la revisión del modelo tarifario
dado que, el esquema de recuperación de costos (Capex y/o Opex total o parcial), la accesibilidad de la
población, las políticas que deban implementarse en términos de bonificaciones sociales y el nivel de
financiamiento están todas íntimamente ligadas. En su conjunto pautarán además el ritmo de ejecución del
futuro Plan Director.
El tema de la disponibilidad del agua, saneamiento y drenaje ha sido objeto de varios estudios en todo el
mundo.
Hutton 201254, revisó cuatro indicadores que iban desde la recuperación parcial de costos hasta la
recuperación completa, incluyendo los costos domiciliarios (económicos) no financieros, todo expresado
como una proporción del ingreso familiar. Concluyó que la recuperación completa proporciona la

54 Monitoring of Affordability for WASH services after 2015; review of Indicator Options, for UNHCR, Guy Hutton, 2012

Junio/2017 231

aproximación más justa porque incluye los costos ocultos del tiempo en casos donde las personas tienen
que invertir tiempo accediendo a los servicios de agua y saneamiento– que no es el caso de Montevideo.
WHO 201455, recomienda el uso de un enfoque de puntaje para evaluar la accesibilidad en un contexto más
amplio que los ingresos de viviendas.
US EPA 199756, cuenta con un proceso de evaluación de accesibilidad de dos etapas que calcula el impacto
en los hogares de los esquemas de aguas residuales y sistemas de control de las OSC y desagües para
indicadores socio‐económicos y financieros en una comunidad más amplia. Luego se utiliza una matriz de
capacidad financiera para evaluar la asequibilidad. En la primera etapa se calcula un "costo por hogar
indicador" en relación con el ingreso medio por vivienda (MHI), el 2% se considera que es el límite superior
de asequibilidad.
La American Water Works Association 2013,57 publicó una crítica del enfoque ES EPA y propuso una
evaluación más sofisticada de los datos de ingreso para evaluar la accesibilidad de los hogares más pobres.
Demostraron en un estudio de caso que 2% de MHI era casi un 5% del quintil inferior.
UN 201558, proporciona orientación general sobre accesibilidad pero informa que por ejemplo, Indonesia
ha establecido un límite superior de 4% de rentabilidad para los servicios de agua y saneamiento. La
conclusión es que la asequibilidad es específica al contexto y debe evaluarse considerando la distribución
del ingreso y el entorno socio‐económico.
6.8.3.1. Adecuación de la Política de Bonificación Social de la tarifa
Se adecuará la Política de Bonificación Social de la tarifa en función de un criterio de equidad y de eficiencia,
en base a un criterio de focalización en los usuarios y familias con ingresos económicos por debajo de un
determinado nivel mínimo. Se tomarán en cuenta en este sentido, los criterios del MIDES y la experiencia de
otros prestadores de servicios públicos en el departamento de Montevideo.
Se plantea dentro de la sub‐estrategias:
 la modificación de la aplicación de las bonificaciones sociales;
 la elaboración de un modelo alineado a política de beneficiarios del MIDES;
 la centralización y focalización de las políticas de ayuda social. Esto incluye la generación de
bonificaciones a los beneficiarios del MIDES y la desactivación progresiva de las bonificaciones
sociales actualmente vigentes.
Las acciones concretas necesarias son:
 Modificación del artículo 91 del decreto 29.434, en el que se indique y justifique el cambio de
criterio y forma de adjudicar las bonificaciones sociales de saneamiento.
 Establecer convenio con MIDES para definir las familias en condiciones de vulnerabilidad, asociado
a la pobreza, que deberían recibir la bonificación del servicio de saneamiento.

55 The Equitable Score Card: supporting policy process to achieve the basic human right to water and sanitation, WHO, 2014
56 Guidance for Financial Capability Assessment and Schedule Development, US EPA, 1997
57 Affordability Assessment Toolfor Federal Water Mandates AWWA, WEF, 2013
58 Report of the Special Rapporteur on the human right to safe drinking water and sanitation, UN, 2015

232 Junio/2017

 Para actualizar las cuentas de los beneficiarios se analizarán las siguientes acciones:
 Las altas a las bonificaciones las tramitarán los beneficiarios personalmente en la IM o los CCZ a
través del llenado de un formulario que permita identificar la TS que corresponde al beneficiario
del MIDES.
 Las bajas a las bonificaciones serán comunicadas por el MIDES en forma bimestral.
 Campaña de difusión a través de MIDES, informando que los beneficiarios realicen la gestión
correspondiente en la IM.
 Modificaciones en el sistema de facturación de la TS, a nivel de TI‐IM:
 Eliminar el criterio de valores imponibles
 Incorporar la información de beneficiarios desde el SIIAS (Sistema Integrado de Información del
Área Social del MIDES) a las cuentas de saneamiento
 Re‐cálculo de bonificaciones sociales con nuevo criterio.
 Se analizará la inclusión de los siguientes criterios de bonificación social:
 Los hogares considerados en situación de vulnerabilidad socioeconómica identificados por la
Dirección Nacional de Vivienda.
 El jubilado o pensionista titular de un servicio que acredite que los ingresos del grupo familiar
provienen exclusivamente de pasividades y que en conjunto no superan el menor importe de la
escala de jubilación o pensión del Banco de Previsión Social.
 Desde esta perspectiva, se propone el fortalecimiento del Fondo Rotatorio o similares, incluyendo
una adecuada difusión del mismo. A nivel del PDSDUM, se revisará y definirá una política
específica para la aplicación de la Tarifa de Saneamiento en Asentamientos Irregulares.
6.8.3.2. Reformulación del Fondo Rotatorio de Conexiones
De manera de evaluar la situación de funcionamiento actual y la pertinencia de su continuidad con las
modificaciones y ajustes que se entiendan necesarios, se plantean las siguientes acciones de Mediano Plazo:
 Evaluación del funcionamiento actual: montos ejecutados, acciones realizadas, etc.
 Implementación del Plan Llave en Mano: luego de aprobado por resolución el Convenio para
aplicación del Plan y generado en el Sistema la Gestión del Registro de Constructores – Instaladores,
es necesario llevar a cabo los siguientes pasos:
 Capacitación del personal del FRC, SCID y de los CCZ
 Difusión de la actividad entre instaladores sanitarios y constructores
 Cambios normativos al Decreto 32.265 y su Resolución reglamentaria: contempla la base jurídica para
la implementación de las siguientes mejoras propuestas:
 Capacitación de los recursos humanos tanto en la Unidad del Fondo Rotatorio de Conexiones
(UFRC), como en los Centros Comunales Zonales (CCZ). Dado que no resulta recomendable
avanzar demasiado profundamente antes que estén los cambios normativos aprobados, esta
etapa debería comenzar cuando finalice la anterior.
 Nuevas opciones de lugares de pago: para el caso de los depósitos del Fondo Solidario de
Materiales subsidiados, extender las opciones de lugares para efectuar los depósitos, e incluir a
las redes de cobranzas (Redpagos, Abitab, etc.).
 Otro instrumento a analizar es el Fondo Rotatorio de Barométricas, en conjunto con la revisión de las
políticas de aplicación que se han propuesto.

Junio/2017 233

6.8.4. Fortalecimiento comercial
En lo que respecta al Fortalecimiento del área comercial, es imprescindible tomar como punto de referencia
el trabajo recientemente realizado (PFC), en el cual se han propuesto varias estrategias e instrumentos para
el Fortalecimiento Comercial. Dicho trabajo es el Plan de Fortalecimiento Comercial (PFC), elaborado entre
los años 2012 y 201559.
En base a dicho trabajo se han alcanzado algunos logros y se han obtenidos propuesta de líneas de acción
para llevar adelante en el ámbito del Servicio de Administración de Saneamiento (SAS).
El PFC se organizó entonces en torno a 4 productos principales, a saber:
 planificación comercial (incluyendo costos, tarifas y subsidios), atención al cliente, fondo rotatorio
(Producto 1)
 catastro de clientes y establecimiento de contrato de servicios (Producto 2)
 usuarios especiales y con fuentes propias de agua (Producto 3)
 comunicación y promoción del servicio (Producto 4)
Cada uno de estos productos se desplegó en varias propuestas, resultando en 21 líneas de acción concretas.
El grado de implementación de las diferentes propuestas fue recogido en la etapa de diagnóstico, por lo que
se pudo determinar la siguiente situación general.
Tabla 6‐13 Resumen del avance de los productos propuestos por el Plan de Fortalecimiento Institucional
Estado actual
Nivel Desarrollo
Ficha Propuesta
Previsto Grado de Problemas identificados Recomendaciones
Vigencia
implementación
No se implementó el Establecer las
organigrama propuesto. necesidades de
Diseño Organizacional de
1.1 Implantación No Nulo Déficit de personal. Atraso dotación de personal.
la UPC
en la gestión de
expedientes
No se implementaron los La tarea implicaría
Proyecto de Reglamento
contratos una carga de trabajo
para la Prestación de los
1.2 Diseño No Nulo muy grande, se
Servicios Públicos de
recomienda buscar
Saneamiento
alternativas.
Optimización de la

1.3 Implementación Si Limitado
Gestión Comercial
Optimización de la

1.4 gestión de atención a los Implementación Si Limitado
clientes

59 Elaborado por Consorcio INECON‐SEINCO‐SYNAPSIS

234 Junio/2017

Estado actual
Nivel Desarrollo
Ficha Propuesta
Vigencia
implementación
1.5 Plan de Capacitación Implementación Si Limitado
Plan para mejorar la El nivel de cobrabilidad del

1.6 efectividad del Fondo Diseño s/d Nulo Fondo es muy bajo.
Rotatorio Conexiones
Sistema de Contabilidad Los análisis de costos los

1.7 de Costos del Servicio Implementación No Nulo realiza el SEPS
Saneamiento
Información de Demanda

1.8 del servicio de Implementación Si Nulo
saneamiento
1.9 Modelo Tarifario Implementación No Nulo
Mejora en focalización de
1.10 Implementación No Nulo
las bonificaciones sociales
El producto no fue Existen iniciativas en
Definición y Cálculo de completado por la la IM sobre las que se
1.12 Implementación No Nulo
Indicadores de Gestión Consultora debe seguir
trabajando
Implantación función Falta de recursos humanos Este tema es esencial

2.13 Catastro Dinámico en el Implementación Si Limitado para la inspección y alta de para mejorar la tasa
SAS conexiones de facturación.
Actualización del Catastro Falta de recursos humanos Este tema es esencial

2.14 de Usuarios de Implementación No Nulo para mejorar la tasa
Saneamiento de facturación.
Estudio de Factibilidad de Descartado por el
2.15 Diseño No Nulo
la Gestión por Contratos momento
Implementación de la Completar su

3.16 facturación Primer Grupo Implementación Si Limitado implementación
y Segundo Grupo
Registro y actualización
3.17 continua de Fuentes Implementación No Nulo
Propias
Mejoramiento en
descuentos a Grandes
Usuarios
Comerciales/Industriales
Modificación límites
vertido a colectores

Junio/2017 235

Estado actual
Nivel Desarrollo
Ficha Propuesta
Vigencia
implementación
Incorporación a red de

alcantarillado a industrias
c/vertido a cuerpo
receptor
Campaña Promoción FRC

y Ley 18.840.
4.21 Campaña EDUSAN Diseño No Nulo
Cabe destacar que varios de los problemas o deficiencias que se identificaron en la etapa de diagnóstico del
presente trabajo de consultoría de Plan Director, ya fueron detectados en el PFC y se propusieron líneas de
acción.
Como puede verse en la tabla anterior, son pocos los casos en que la implementación de las propuestas ha
sido llevada adelante por completo.
Consideramos adecuado por lo tanto analizar y validar si las propuestas son las adecuadas para la mejora en
cada uno de los temas, identificar alternativas y finalmente realizar una comparación y evaluación de las
acciones más adecuadas.
Para aquellos aspectos que fueron objeto de análisis en el PFC la estrategia de base consistirá analizar y
validar las propuestas realizadas en el marco de esa consultoría y eventualmente adecuarla a los nuevos
requerimientos, que surjan de las propuestas PDSDUM de adecuación tarifaria y del mecanismo de
recuperación de costo del servicio de drenaje pluvial.
A continuación, se presenta un espectro de sub‐estrategias que complementan y/o incluyen lo
oportunamente propuesto en el PFC.
6.8.4.1. Actualización y modernización del catastro de usuarios y desarrollo de protocolos de gestión con
OSE por consumos de agua
Estos temas fueron abordados por el PFC por lo que se resumen las propuestas asociadas N° 13, 14 y 15.
 Propuesta Nº13 – Implementación de la función de Catastro Dinámico en el SAS.
Definir la organización, procedimientos, indicadores y sistemas dentro del SAS que permitan desarrollar la
función catastro de usuarios en forma efectiva y dinámica, de manera que se constituya en un real soporte
al resto de las funciones comerciales del Servicio.
Lograr la actualización permanente de las bases de datos que conforman el catastro de usuarios de
saneamiento: suministros de agua potable, y unidades ocupacionales de la IM
Esta actividad se desarrolló completamente hasta el nivel de Diseño y elaboración del sistema informático
para darle soporte a la actividad, quedando pendiente su implementación.

236 Junio/2017

Está definido el equipo de trabajo el cual realiza actividades asociadas a la actualización del Catastro
(inspecciones, análisis de relacionamiento de cuentas OSE, etc.).
 Propuesta Nº14 – Actualización del Catastro de Usuarios
Actualización de la base de datos de usuarios del saneamiento, atendiendo principalmente a la
regularización de usuarios del servicio que no están registrados (se estiman en 40.000 unidades
ocupacionales que podrían ser regularizadas) y a la mejora de los datos asociados a los usuarios, en
particular los referidos al relacionamiento entre número de suministro de OSE y la unidad ocupacional.
Creación de una base de datos actualizada que incluya a todos los padrones del departamento, asociando a
cada uno el número de suministro de OSE y a cada suministro el número de tributo o unidad ocupacional
que corresponda.
Como objetivos específicos se identifican los siguientes:
 Aumentar el número de usuarios activos
 Reducir el número de usuarios potenciales sin intimación según Ley 18.840.
 Identificar el mayor grado posible de cuentas de OSE con el padrón correspondiente.
Durante la consultoría del PFC, se avanzó en esta tarea, pero quedó incompleta. Se realizó el diseño de los
procedimientos para la realización de los trabajos, así como el procesamiento inicial de las cuentas de OSE
sin asociar a servicios de saneamiento, generando listados del orden de 55.000 casos de análisis. Se
comenzó con la implementación de los trabajos de regularización de las cuentas con un subgrupo de 9.000
casos dentro del área de saneamiento consolidado (más de 15 años de puesta en operación).
 Propuesta Nº15 – Contrato de Servicios con Usuarios
Se elaboró un Estudio de Factibilidad –que incluye un Plan de Implantación‐ para una gestión comercial a
través de contratos de usuarios.
Esta actividad se desarrolló completamente como estaba prevista. Posteriormente la IM decidió no
proseguir con la implementación de esta componente, fundamentalmente por la gran demanda de recursos
requerida.
En el marco del PDSDUM deberán analizarse nuevamente las sub‐estrategias de mejora planteadas. Será
fundamental la actualización de los servicios de saneamiento a partir del catastro de usuarios de OSE.
Para ello será necesario:
 realizar en forma extraordinaria una actualización del catastro hasta una fecha de cierre definida
(etapa de actualización)
 fortalecer la Unidad de Catastro con una asignación adecuada de recursos para lograr mantener
actualizada la base de servicio de saneamiento con las nuevas cuentas de OSE que se generen luego
de dicha fecha de cierre (etapa de mantenimiento).
 ejecución de la actualización de los servicios de saneamiento a partir del catastro de usuarios de OSE
y específicamente del análisis de las cuentas de OSE libre. (Se estima se deben analizar unas 80.000
cuentas de OSE)
Para ello se plantean las siguientes acciones:

Junio/2017 237

 definir la modalidad de ejecución de esta componente, mediante una mayor asignación de recursos
municipales en forma temporal o con una eventual tercerización de las tareas.
 completar los siguientes ítems:
 Definición del conjunto de Cuentas OSE sin cuenta TS
 Procesamiento geográfico de la información de dirección de las cuentas OSE, definición de
cuentas fuera del área saneada
 Análisis de cuentas OSE libres dentro del área saneada.
 Generación de alta de tarifa de saneamiento (casos de alta simple).
 Inspecciones en campo
 Generación semanal de los requerimientos comerciales derivados de los trabajos de actualización
de catastro (Pendientes de Ingresos Inmobiliarios, Predio en área saneada pero sin conexión,
Pendiente por Deuda, otros).
 Atención al público de reclamos de usuarios que se genera por un alta masiva de TS.
 Integración de requerimientos para el registro de cuentas OSE con estados que requieren una
gestión integrada posterior (Fuera del área Saneada, Cuentas en Asentamientos, Cuentas en zona
con colectores sin habilitar del PSU IV, cuenta que no genera efluentes, otros).
A su vez se entiende necesario la consolidación de la Unidad Catastro con la finalidad de que sea
responsable de realizar el mantenimiento del catastro de servicios a través del análisis de las nuevas
cuentas de OSE libre (sin tarifa de TS).
Para ello se plantean las siguientes acciones:
 Designación efectiva del personal a la Unidad de Catastro que permita una adecuada atención a
los requerimientos actuales de la Unidad más los nuevos que se agregarán por las cuentas de OSE
que se generan a un ritmo de unas 3.000 nuevas cuentas anuales.
 Asegurar la locomoción necesaria para la Unidad, para poder cumplir con la carga de inspecciones
de campo que se generan.
 Generar los mecanismos que permitan la identificación de las nuevas cuentas de OSE creadas
luego de la fecha de cierre correspondiente a la etapa de actualización.
 Realización de las actividades de análisis y dada de alta de las nuevas cuentas que se generan.
Gestión de las cuentas de OSE libre que no generan nuevos servicios de Saneamiento (utilización
de los códigos de cuentas OSE propuestos para clasificar la casuística generada).
6.8.4.2. Gestión de grandes consumidores, usuarios con fuentes propias (Producto 3 de PFC)
También es este aspecto es importante recoger las propuestas del PFC. En este caso las N° 16 y 17.
 Propuesta Nº16 – Implementación de la facturación a Usuarios con Fuentes Propias
El objetivo de esta propuesta fue implantar dentro del plazo del proyecto (PFC) la facturación del
saneamiento por vertido de aguas provenientes de fuentes propias (FP). El grupo inicial consiste de 50
industrias con fuentes propias comprobadas y cuatro grandes centros comerciales (Shoppings). Este grupo
se asocia a una facturación anual de aproximadamente 1,5 millones de m3. Al valor actual de la tarifa y con
las bonificaciones vigentes, este primer grupo significaría un incremento de la facturación de U$S 702.000.
El segundo grupo consiste en 20 establecimientos adicionales cuyo uso de fuentes propias se verificó y se
comenzó el proceso de estimar su volumen vertido.

238 Junio/2017

 Propuesta Nº17 – Registro y actualización continua de Fuentes Propias
El objetivo de la propuesta es implantar la incorporación continua a la facturación del saneamiento por
vertido de aguas provenientes de fuentes propias de comercios e industrias que se presenten a obtener
habilitaciones de la IM y otros organismos (“búsqueda pasiva”).
Esta actividad se desarrolló completamente ya que se encuentra operativa la Unidad de Usuarios Especiales
que realiza la actualización continua de los usuarios de fuentes propias, incluyendo la incorporación de
nuevos usuarios pertenecientes a otros grupos de actividad como ser hoteles y clubes deportivos. El sistema
informático diseñado y elaborado para esta componente está pendiente de implementación.
Esta actividad se desarrolló completamente ya que se encuentra operativa la facturación a los usuarios con
Fuentes Propias de los dos primeros grupos de usuarios definidos (industrias y centros comerciales). El
sistema informático diseñado y elaborado para esta componente está pendiente de implementación.
Se recomiendan ahora las siguientes acciones:
 Consolidación de la Unidad de Usuarios Especiales, en particular de las actividades de facturación
de Fuentes Propias
 Identificación de posibles grupos factibles de incorporar a la facturación, como ser clubes
deportivos, hoteles, lavaderos y estaciones de servicio, centro de salud como hospitales y
similares, instituciones educativas, otros.
 Organización de las inspecciones de campo por ramas de actividad: listado de establecimientos,
contacto previo, coordinación de visitas, procesamiento de información de campo.
 Seguimiento bimensual de los datos de facturación de FP, como ser número de fuentes propias
facturadas (incremento en el número de FP facturadas), volumen facturado, incidencia de lecturas
reales, otros. Propuesta de acciones según los resultados obtenidos.
 Adquisición de nuevos medidores para tener en stock y atender a los nuevos grupos de usuarios de
FP. Definición de acciones para mantenimiento básico de medidores.
 Incorporación pasiva de nuevos usuarios, coordinación de actividades con SIME y Unidad de
Efluentes Industriales.
 Re‐evaluación de facturación de Usuarios Especiales como por ejemplo FUNSA (con alto vertido
por uso de circuito abierto de enfriamiento), o también usuarios que presentan un CV
(coeficiente de vertido) menor a 0,85 que deberían actualizar su balance cada dos años.
 Coordinación con otras Unidades de la IM con capacidad técnica para evaluación de informes
técnicos presentados por diferentes UE solicitando reducción del CV.
 Dentro de las actividades propuestas se hace necesario el Seguimiento a Grandes Usuarios y a
Usuarios deudores
Para ello son necesarias las siguientes acciones:
 Seguimiento a Grandes Usuarios, en lo que refiere a la pertinencia de la bonificación para las
cuentas morosas (no corresponde bonificar a quienes adeudan tres o más bimestres).
 Segmentación de deudores para realización de Gestión de la Morosidad con el fin de la
recuperación de deudas. Del análisis de la segmentación de la deuda de los usuarios, desarrollar
una Campaña Comercial de Incremento de la Recaudación para determinado segmento
homogéneo de usuarios.

Junio/2017 239

 Políticas de gestión de la morosidad
Por último, en lo que respecta a las modificaciones en la gestión de los Usuarios Especiales, principalmente
industriales y grandes usuarios, se recomienda:
 Establecer modificaciones del decreto tarifario para facilitar la incorporación al servicio de las
industrias fuera del área de cobertura. Implantar el procedimiento diseñado para ello.
 Sugerir la adopción de nuevos límites de vertido para los parámetros: sulfato y nitrógeno
amoniacal. Eliminación de bonificaciones a los usuarios que no cumplan con los límites de vertido
fijados en la normativa aplicable.
 Modificación de la política de bonificaciones a los grandes usuarios.
6.8.4.3. Análisis y mejora del sistema de costos
En este aspecto se recoge la propuesta N° 17 del PFC:
 Propuesta Nº7 – Mejoramiento y sistematización de procedimientos para la generación de
información sobre costos del servicio
Contar con un procedimiento estructurado, sistematizado, replicable y simple, en la medida de lo posible,
para la determinación de costos del servicio de saneamiento y drenaje, debidamente depurados y
atribuidos. Disponer de información financiera y operacional complementaria requerida para el análisis de
estas materias.
De acuerdo al Informe Final del PFC, esta actividad se desarrolló completamente, incluyendo el
procesamiento de los costos del Servicio de Saneamiento para los años 2010 al 2013. Se generó una
herramienta que ha quedado operativa.
Sin embargo, la información de costos a la que hemos tenido acceso no cuenta con el detalle de asignación
de costos indicando si corresponden a Saneamiento o Drenaje Pluvial.
Por lo tanto, se entiende necesaria la Generación del Informe de Costos de Saneamiento, con frecuencia
anual que contenga tal detalle.
Para ellos deberán llevarse a cabo las siguientes acciones:
 Recopilación de información de base: consultas en SEFI, datos manuales (Costos Financieros y FRC) y
parámetros generales
 Modelo de Costos de Saneamiento y Drenaje Pluvial
 Depuración de la Base Financiera: asignación y reclasificación de importes, ordenamiento final de la
base de datos
 Resumen de la Base Financiera donde se agrupan los resultados por Centro y Tipo de Costo


240 Junio/2017

6.9. Eje 7: Gestión de Calidad Ambiental
6.9.1. Presentación de las sub‐estrategias
Las metas de gestión de calidad ambiental engloban un conjunto de objetivos dirigidos a revertir la
degradación ambiental del departamento encarnando un enfoque de gestión integrada y participativa para
su logro y habilitando procesos de articulación y convergencia de los distintos actores.
La gestión integrada territorial constituye así, la principal línea de acción del Eje de Gestión de calidad
ambiental entendiéndola como requisito básico para lograr un manejo eficiente y sustentable del
medioambiente y los ecosistemas y articulando las políticas de gestión sectorial con los objetivos de mejora
de calidad de vida y preservación de los recursos naturales.
Esta línea de acción aborda las siguientes temáticas:
 Reducción del aporte de cargas contaminantes del sistema de saneamiento
Los cursos de agua del Departamento son los receptores de la carga de origen doméstico proveniente del
actual sistema de saneamiento, ya sea porque este no cuenta con suficiente cobertura, por no haberse
efectivizado las conexiones a la red existente, por los alivios procedentes del sistema de saneamiento y
drenaje originados por la intrusión pluvial en el caso de las redes separativas o por lluvias en el caso de los
sistemas unitarios, o por problemas intrínsecos a la operación del sistema.
Las estrategias de gestión integrada deberán alinearse para la reducción de las cargas vertidas, lo que
directamente redundará en una mejora de la calidad de los arroyos urbanos así como en la balneabilidad de
playas.
 Articulación con la gestión de aportes contaminantes externos (residuos sólidos y descargas
industriales)
Existen otras fuentes que aportan carga contaminantes a los cuerpos de agua, como la derivada de las
actividades industriales a través del vertido de sus efluentes líquidos que en el caso de algunas industrias
representan cargas orgánicas puntuales significativas, y del vertido de residuos sólidos de origen
domiciliario generado principalmente a través de actividades informales de clasificación de residuos, cuya
presencia afecta la armonía paisajística y el uso recreativo, aporta cargas contaminantes, y puede alterar las
condiciones de drenaje cambios debido a los grandes volúmenes que se acumulan.
Todas las medidas tendientes a mejorar estas problemáticas requieren la articulación entre las distintas
áreas que interactúan en esta gestión dentro de la Intendencia, así como otras instituciones que por sus
cometidos participan en el control y regulación de estas descargas.
 Articulación con la gestión urbana‐territorial
Se refiere a la inserción de los objetivos de preservación ambiental en el plan de ordenamiento territorial
del Departamento y en los instrumentos de ordenamiento que permitan orientar la localización de
actividades y usos de suelo priorizando la protección y conservación de los recursos naturales, la
biodiversidad y los ecosistemas naturales.

Junio/2017 241

 Articulación con la gestión de cursos de agua
Se adhiere a la noción que los cursos de agua del departamento detentan un rol protagonista en los
ecosistemas, y constituyen un bien social cuyo uso debe ser manejado de manera tal que se garantice su
convivencia con los usos urbanos pero respetando su fisonomía y funcionalidad natural de conducción de
crecidas y para sostenimiento de hábitats, por lo que se deben propiciar las tareas y programas que tiendan
a reestablecer su morfología natural y a recuperar el espacio fluvial que les es propio.
 Educación ambiental
Se vienen desarrollando desde los CCZ y desde otros ámbitos, políticas de educación ambiental a la
comunidad. La efectividad de estas políticas requiere que se involucren todos los actores sociales locales,
para que se transfieran y adquirieran los conocimientos, valores y habilidades que faciliten una participación
responsable y eficaz para la prevención y resolución de los problemas ambientales, como aquellos que
derivan de deficiencias en el uso y preservación de los sistemas de saneamiento, a fin de mejorar la calidad
de vida de la población.
Las Líneas específicas de acción que el Plan Director traza se expresan mediante las subestrategias que se
plantean para el logro de cada una de las metas planteadas:
6.9.1.1. Calidad de agua en cuerpos de agua (Meta 7.1)
Las metas que persiguen el aumento de calidad de las aguas en cursos y cuerpos de agua se sintetizan a
continuación:
 Los arroyos Pantanoso y Miguelete cumplirán con la Clase 3 (preservación de la vida acuática) del
Decreto 253/979 (o el objetivo equivalente en cualquier actualización futura de la ley) en las
áreas de expansión en el horizonte temporal de 2030 y en toda su extensión en el horizonte
temporal de 2050.
 El Arroyo Las Piedras cumplirá con la Clase 3 desde sus nacientes hasta la confluencia con el
arroyo Colorado en el horizonte temporal de 2030.
 Los arroyos Manga y Chacarita, cumplirán con la Clase 3 por el año 2030.
 Todas las playas cumplirán con la Clase 2 (Uso 1 ‐ Balneabilidad) en temporada estival en 2030.
 Las aguas a la entrada de la Bahía cumplirán con la Clase 3 en el horizonte temporal de 2030 y en
2050 en toda la Bahía, excepto en el área portuaria
Su cumplimiento requiere la instrumentación de una serie de subestrategias que en forma conjunta,
propiciaran la mejora de la calidad del agua. Muchas de ellas, están vinculadas a medidas de gestión y obras
en el sistema de saneamiento y drenaje pluvial.
 Expansión del servicio de saneamiento
Es decir, el aumento de la cobertura de saneamiento, mediante posibles sistemas separativos, mixtos y
unitarios que incluyen redes convencionales, redes de efluentes decantados, fosas sépticas con infiltración
local, pozos negros.
 Gestión del conexionado en sistemas separativos
Se refiere a la promoción de la conexión de aquellos usuarios que disponiendo de redes no las han hecho
efectivas, para lo que se propone el control en base a la fiscalización y a encontrar los mecanismos de
subsidio y/o financiamiento que las viabilicen.

242 Junio/2017

 Gestión de la intrusión pluvial
Para evitar la sobrecarga del sistema durante las lluvias, que producen desbordes en las calles y en las
propiedades (retrocesos en las conexiones), se proponen medidas estructurales como laminaciones para
eliminar los alivios de la red cloacal al curso de agua o colector pluvial, almacenando el volumen aliviado,
para luego devolverlo a la red. Incluso para cuencas comprometidas se considera la posibilidad de captar y
conducir los alivios evitando que sean vertidos en los tramos urbanos de los cursos de agua de Montevideo
que atraviesan la ciudad.
 Minimización de la frecuencia y magnitud de alivios (conducción y/o almacenamiento)
La disminución de vertidos en tiempo seco de colectores cloacales, requiere la optimización de los procesos
operativos del sistema, exigiendo la mejora en el mantenimiento y limpieza de los mismos, así como el
monitoreo de niveles en los puntos de alivio de las redes, para tomar acciones correctivas cuando se están
produciendo alivios del sistema. Asimismo, para gestionar los vertidos durante eventos de lluvia en redes
unitarias, se evalúan sistemas de retención o almacenamiento que permitan liberar el volumen almacenado
una vez que el evento se haya producido.
 Tratamiento de las descargas
En el mismo sentido, que lo antes descripto, se consideran dentro de los sistemas de disposición final los
grandes interceptores, las estaciones de bombeo y sus impulsiones, así como plantas de tratamientos
localizadas, de forma de tratar las aguas cloacales donde se generan mediante tratamientos terciarios que
viabilicen la disposición en cursos de agua urbanos.
A las anteriores se adicionan estrategias específicas de:

Incluye el diseño, desarrollo y evaluación de políticas y procesos de educación ambiental, que involucren a
todos los actores sociales y permitan adquirir conocimientos, valores y habilidades que faciliten una
participación amplia, responsable y eficaz como actores protagónicos para la prevención y resolución de los
problemas ambientales a fin de mejorar la calidad de vida de la población,
 Gestión integrada:
Incluye entre otras acciones, la instauración de procesos de gestión participativa inter‐institucional
mediante la selección de un número de “estudios piloto”, como ámbito de aplicación de prácticas de
gestión ambiental integrada tendientes a la reducción del volumen de vertidos de residuos sólidos orgánicos
en los arroyos, la cooperación intersectorial para lograr la extensión de servicios de limpieza de los cursos
de agua en todos los cursos de la red fluvial del Departamento de Montevideo y la instauración de
mecanismos de acción interinstitucional, estableciendo o revitalizando acuerdos específicos de gestión
compartida con el Departamento de Canelones para trabajar juntos en mejorar el sistema de saneamiento
en las ciudades de La Paz y Las Piedras y en el desarrollo territorial y sustentable de la cuenca del arroyo
Carrasco.
6.9.1.2. Balneabilidad en las playas (Meta 7.2)
Los alivios del sistema de saneamiento que se efectúan en la extensión costera en lluvia hacen que durante
48hr posteriores a eventos lluviosos las playas se encuentren inhabilitadas para baños, y debido al elevado
valor recreacional y ambiental que representan para los ciudadanos de Montevideo, el PD establecerá como
meta la reducción del número de días de no aptitud de las playas para baño.

Junio/2017 243

Las subestrategias que se plantean para su logro contemplan: la minimización de los vertimientos del
sistema unitario mediante:
 La implementación de dispositivos de almacenamiento o laminaciones
 El uso de Infraestructura verde en las cuencas de aporte que a su vez permite una cierta eliminación
de nutrientes, especialmente en el hábitat de los humedales
 El aumento de capacidad de conducción del sistema hacia Punta Carretas y el uso de rejas finas en las
estructuras de alivio
6.9.1.3. Recuperación de áreas degradables (Meta 7.3)
Dada la importancia de mantener la estructura (componentes en toda su complejidad y diversidad) y
funcionalidad de los corredores fluviales (para regulación del hábitat y desarrollo de ciclos biogeoquímicos),
resulta necesario plantear estrategias para restaurar los corredores ribereños existentes y recuperar sus
servicios ecosistémicos.
Estas medidas promoverán el acondicionamiento de los cursos de agua preservando sus funciones
ambientales y haciéndolas compatibles con las diferentes actividades que se desarrollan en su entorno y
contemplarán acciones de recuperación del lecho, taludes y márgenes teniendo en cuenta los espacios
perimetrales que constituyen elementos de nexo entre el cauce y el territorio, potenciando así la relación
entre ambos para asegurar su dinámica natural y la preservación de la biodiversidad.
Serán necesarias acciones de limpieza, remoción de rellenos y desocupación de márgenes, construcción de
terraplenes bajos para la consolidación de los corredores fluviales, delimitación de áreas de
almacenamiento fluvial para generación y consolidación de áreas de bañados, entre otras.
Y fundamentalmente, será necesario establecer en ellos usos compatibles con la ocupación periódica de las
aguas, constituyendo esto uno de los retos del ordenamiento territorial para desarrollar Planes que
rescaten y potencien los cursos de agua como un espacio de actividad, recuperando su identidad natural.
A su vez, y con la finalidad de generar infraestructura verde en la ciudad, siendo múltiples las
manifestaciones materiales de este tipo de infraestructura, se entiende que los corredores lineales,
constituidos por franjas de acceso público en las márgenes de los cursos de agua urbanos, formados por
sendas y espacios verdes, prestan espacio para realizar actividades recreativas, concebidos para mejorar la
calidad de vida de la población, preservando las áreas ribereñas, protegiendo la biodiversidad y los
ecosistemas.
Se plantean como subestrategias específicas:
 Creación del Área Protegida del Bañado Pantanoso en 2030.
Esta subestrategia requerirá consolidar la elaboración de un plan de recuperación ambiental del área de los
bañados definida a través de los relevamientos y estudios necesarios, e incluirá:
 Identificar y seleccionar el área de bañados a ser propuesta como área protegida a través de
relevamientos
 Mejorar la calidad de agua de manera que permita el desarrollo de vida acuática
 Restituir la topografía original del bañado en los sectores alterados

244 Junio/2017

 Promulgar el Plan de recuperación y darle difusión a nivel social.
 Creación del Corredor Verde del Arroyo Pantanoso (en el horizonte temporal de 2050)
Esta subestrategia tiende a la recuperación del corredor fluvial del Arroyo en terrenos públicos y plantea la
necesidad de ciertas medidas de preparación que incluyen intervenir en el territorio para:
 Retirar asentamientos irregulares de las márgenes del arroyo
 Remover totalmente los residuos sólidos
 Retirar especies invasoras de áreas verdes
Asimismo, se requerirá la intervención en el curso para:
 Restituir la planforma natural de arroyo, incluyendo la remoción de rellenos asociados a algunos
asentamientos informales e inclusive a actividades industriales y de logística
 Conectar áreas degradados a lo largo del arroyo por ejemplo mediante el retiro de obstáculos
(barreras, cercas, edificios arruinados, etc), movimiento de tierra, etc.
 Implementar infraestructura verde como cuñas, corredores, vías verdes, etc.
 Proteger hábitats naturales y semi‐naturales
 Implementar soluciones de paisajismo y áreas de recreo
Se destaca que la IM participa de la Iniciativa Ciudades Emergentes Sostenibles (Ices) del Banco
Interamericano de Desarrollo mediante la elaboración de un plan para la recuperación del arroyo Pantanoso
y su cuenca. Las subestrategias de recuperación del Arroyo Pantanoso que aquí se plantean pueden
integrarse en el marco de acciones ya establecidas por la Iniciativa para establecer la priorización de
acciones y programas tendientes a establecer el desarrollo sostenible de la cuenca abordándolo desde sus
componentes económico, social y ambiental.
 Plan de Recuperación del Bañado Carrasco
La primera fase de la recuperación del Bañado se plantea en el horizonte temporal de 2030 y contempla la
limpieza y restauración de los cauces afluentes al Arroyo Carrasco para evitar la obstaculización del flujo y
proveer un eficiente funcionamiento hidráulico del arroyo. El plan de restauración del Bañado incluirá las
siguientes actividades/programas:
 Mejora de la calidad de agua del Arroyo (Meta a 2030)
 Retiro de residuos sólidos del bañado y sus afluentes
 Relevamiento ecológico de línea de base: flora, mamíferos, aves, peces, anfibios, insectos
 Monitoreo hidrológico y de calidad de agua para definir la línea de base en los arroyos y del
bañado
 Estudio y modelación hidrológica‐hidráulica del comportamiento del bañado para verificar su
desempeño ecosistémico
 Desarrollo e implementación de programas de comunicación y educación ambiental en la zona de
influencia del bañado que se sumen a iniciativas ya establecidas como el Espacio de Ecoeducación
Rincón del Bañado
La segunda etapa del Plan (2050) prevé la ejecución de obras y profundización del programa de limpieza de
los cursos de agua para asegurar la recuperación global del Bañado Carrasco, incluyendo:
 Mejora de la calidad de agua del arroyo (Meta 2050)

Junio/2017 245

 Obras de preparación que contemplan:
 Retiro de residuos sólidos en los cursos de la cuenca del arroyo
 Retiro de especies de flora invasiva
 Retiro de intervenciones estructurales (rellenos)
 Restauración de morfología fluvial y reparación de márgenes
 Modificación local de planforma para reducción de velocidad, alentar la infiltración, y creación de
hábitats
 Educación ambiental: dando continuidad al programa de educación y comunicación con los vecinos
Se destaca que la Intendencia de Montevideo está trabajando junto a la Intendencia de Canelones en el
desarrollo de la cuenca del arroyo Carrasco mediante la acción de una Unidad especial dependiente de la
Secretaría General y a cargo del proyecto "Cohesión social y desarrollo territorial y sustentable de la cuenca
del arroyo Carrasco".
Este proyecto ha planteado la recuperación ambiental y puesta en valor del bañado, los cursos, riveras de
arroyos y cañadas de la Cuenca del Arroyo Carrasco; el fortalecimiento de los servicios de salud y la creación
de una red de espacios adolescentes y juveniles para la revinculación con la educación formal y promoción
de hábitos y prácticas para el ejercicio de una vida saludable y se prevé que culmine con la conformación de
una unidad de gestión intermunicipal y la aplicación de un modelo de gestión colaborativa.
La subestrategia de recuperación formulada desde el PDSDUM deberá para garantizar su eficacia, integrarse
a ésta que ya cuenta con la participación de otros niveles de organización como el Ministerio de Salud
Pública, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente, el Ministerio de Desarrollo Social, y la Administración de Educación Pública.
6.9.1.4. Residuos industriales (Meta 7.4)
Las subestrategias analizadas para contribuir a la mejora de la gestión de residuos industriales comprenden:
 El fortalecimiento del control de descargas a redes y cuerpos receptores, en el entendido que el
aporte de origen industrial en los cursos de agua es significativo principalmente en lo que respecta a
materia orgánica y/o nutrientes, en coordinación y articulación con los organismos competentes en la
actualidad
 Minimización de los impactos en la operación del sistema de saneamiento que se derivan del vertido
de efluentes, en virtud que se considera que la normativa ambiental aplicable no ofrece las exigencias
que aseguren la calidad ambiental de los cursos de agua, requiriendo mayores restricciones en los
parámetros de descarga.
6.9.1.5. Residuos sólidos (Meta 7.5)
La gestión de los residuos sólidos que afectan los cursos urbanos del Departamento requiere de particular
atención, ya que esta constituye una de las mayores presiones ambientales sobre los cursos de agua. Se
entiende que las mejoras en los servicios de saneamiento resultarán insuficientes para la mejora de la
calidad de agua y la recuperación de las áreas ambientalmente degradadas, de no mediar un abordaje
integral interinstitucional de esta problemática.
Se considera que las subestrategias dirigidas a mejorar la gestión de residuos sólidos deben apoyarse en
acciones tendientes a:

246 Junio/2017

 Articulación con la División Limpieza para minimizar el aporte de residuos sólidos en la proximidad de
los cursos
Los cursos de agua del Departamento experimentan las consecuencias de la combinación de deficiencias en
el sistema de recolección de residuos sólidos y de las actividades informales de clasificación. Los residuos
sólidos acumulados en los basurales localizados en las márgenes de cañadas y arroyos terminan por defecto
en los cuerpos de agua del Departamento. No es posible atender a objetivos de reducción de cargas de este
origen sin el concurso de medidas interinstitucionales y acciones concretas que permitan integrar la
consideración de los residuos sólidos en la gestión diaria de los organismos involucrados.
 Intensificar las acciones de limpieza y remoción de material
Las zonas de baja densidad poblacional de Montevideo, cuentan en algunos casos con sistema de
recolección manual manejado por diversos convenios con Organizaciones No Gubernamentales que no
resultan suficientes para gestionar los residuos de origen doméstico generados en el Departamento. Se
requiere una mejora sustancial en estos aspectos de la gestión institucional integral de residuos. Así como
dotar de recursos a otros servicios de la Intendencia, tales como la Unidad de Mantenimiento de Colectores
y Cursos de Agua, para que puedan realizar el adecuado mantenimiento y preservar los cursos de agua
urbanos para que desarrollen su funcionalidad de conducción de drenaje y su valor ecológico.
 Evitar la disposición de residuos en las márgenes de los cursos de agua mediante el uso de barreras
(duras o blandas)
Dada que las poblaciones más susceptibles de ser afectadas por la inadecuada gestión de residuos
domiciliarios son las personas que viven en los asentamientos trabajando y viviendo en áreas contiguas a
basurales, puede ser necesaria la implementación de barreras duras o blandas que inhiban la formación de
basurales y el vertido de residuos a los cursos. Estas medidas podrían ser integradas a los programas de
protección de los cursos y de mejoramiento de los corredores fluviales contribuyendo a la recuperación del
paisaje junto a otras medidas de gestión y control.
Un aspecto clave de la gestión de los residuos urbanos es la falta de conciencia y/o inadecuadas conductas
de la población para disponer sus residuos en forma responsable, comprometiendo así las condiciones del
paisaje existente y el medio natural, que conllevan un deterioro de la calidad de vida de los vecinos, así
como el aumento de los costos sociales y económicos asociados tales como la devaluación de propiedades,
pérdida de turismo y problemas de salud, entre otros. Las medidas dirigidas a la minimización de residuos
sólidos requerirán en forma paralela de fuertes campañas de comunicación y programas de educación que
promuevan una actitud responsable para reducir la generación y mejorar hábitos relativos a la higiene
urbana.
6.9.1.6. Monitoreo hidrológico (7.6)
Los registros históricos de eventos naturales, constituyen un capital sustantivo en la gestión de los recursos
hídricos, de modo que las redes de medición de datos hidrológicos e hidrométricos se convierten en la base
fundamental de información, y su instalación, preservación y permanente actualización resulta prioritaria.
La Intendencia de Montevideo, ha instalado y opera una red pluviométrica compuesta inicialmente por 15
equipos registradores de lluvia, desde 2013. Pero no existe en los cursos de agua del Departamento de
Montevideo, un registro sistemático de niveles o caudales que permita la caracterización de su régimen
hidrológico o que sustente la calibración de herramientas de simulación destinadas a predecir su
comportamiento.

Junio/2017 247

Las mediciones que se realizaban en los Arroyos Pantanoso y Miguelete, en la actualidad se han
discontinuado (El Departamento de Hidrología de DINAGUA registró niveles en el Arroyo Pantanoso en el
Puente sobre Luis Battle Berres entre 1992 y 2013 y mantuvo una escala hidrométrica e n el Arroyo
Miguelete desde 1992 hasta el año 2008), y sólo se cuenta con algunas mediciones de caudal en general
dispersas y asociadas a estudios locales de ingeniería.
Por lo tanto, una de las metas primordiales de gestión de los recursos hídricos será el establecimiento de
una red de monitoreo con el objetivo primordial de recolectar información básica para el conocimiento de
las condiciones climáticas y la disponibilidad real del recurso hídrico, de manera que su recolección,
ordenamiento e interpretación, aumente el conocimiento existente sobre los procesos hidrológicos y
contribuya a la planificación del control cuantitativo y cualitativo del drenaje y la mitigación de riesgo
hídrico.
 El diseño de la red hidrométrica deberá contemplar la integración a la red de variables
hidrometeorológicas existente (IM) y la articulación con la Dirección Nacional de Agua (y sus
programas de incorporación de nuevas tecnologías para obtención de información hidrológica que
realiza en conjunto con otras instituciones a través de un proyecto con apoyo del Banco Mundial)
para incorporarlo dentro un sistema de gestión interno de la DS.
 El monitoreo hidrológico se constituirá en un instrumento esencial que aporte a un mayor
entendimiento de los procesos climáticos e hidrológicos que tienen lugar en el Departamento, y la
incidencia de los mismos, y podrá constituir la base para la previsión de inundaciones informando los
datos básicos para la calibración de los modelos hidrometeorológico e hidrodinámicos a ser usados
para fines de pronóstico sentando las bases de un futuro sistema de alerta de crecidas.
 Complementariamente, se destaca que el sistema de monitoreo contribuirá al logro de las funciones
de evaluación y vigilancia ambiental que desarrolla el Servicio de Evaluación de la Calidad y Control
ambiental, a cargo del monitoreo de condiciones de calidad de agua de los cursos que actualmente
no contempla mediciones de caudal.
6.9.1.7. Educación Ambiental (Meta 7.7)
La gestión ambiental de la ciudad no sólo presenta necesidades de infraestructuras, de mantenimiento de
las mismas, de gestión institucional, sino que además se vincula con procesos sociales que coadyuvan a
definir problemáticas sanitarias y ambientales.
Se entiende de prioridad fomentar y apoyar las experiencias desarrolladas de educación ambiental en el
territorio del Departamento, así como la implementación de otras medidas puntuales vinculadas a las metas
antes citadas, priorizando:
 Implementar una política de desarrollo ambiental a nivel de CCZ y generar un programa de educación
en escuelas y ONGs locales sobre los aspectos ambientales vinculados a la gestión ambiental
(saneamiento, residuos sólidos, etc), desarrollando las capacidades necesarias para obtener el apoyo
de las comunidades locales y de las partes interesadas para establecer un plan de mejora ambiental.
 Instaurar un sistema de consulta pública para el desarrollo de los planes de restauración y gestión de
los Arroyos Pantanoso y Carrasco con el objetivo de obtener el apoyo y validación de la sociedad
 Planificar y ejecutar programas de educación ambiental a las comunidades que viven en la zona de
influencia directa de los Arroyos Pantanoso y Carrasco, con los objetivos principales de educar para la

248 Junio/2017

conservación y protección de los cursos fluviales, características hidrológicas y de biodiversidad,
mostrando la importancia ambiental de su preservación.
6.9.1.8. Gestión Participativa (Meta 7.8)
Las estrategias de gestión participativas planteadas requieren de un marco de trabajo donde se
convoque a organismos e instituciones del Estado responsables de la ejecución de políticas públicas,
con el fin de que se generen los mecanismos de participación conjunta para concretar la
implementación de las líneas estratégicas, generándose a su vez los ámbitos de articulación con
actores sociales (organizaciones de la sociedad civil y sector privado) así como implementando
mecanismos participativos a nivel de CCZ y Municipios, como parte del desarrollo de medidas a
nivel territorial.
Algunos de estos mecanismos previstos se presentaron en los parágrafos anteriores como
subestrategias específicas para la gestión de la calidad ambiental en conjunto:
 Articulación en la gestión de residuos sólidos con el fin de minimizar la existencia de residuos sólidos
en cursos de agua tanto en márgenes como en el curso, en coordinación con los organismos
competentes.
 Coordinación interna en la Intendencia para la planificación conjunta con la División de Limpieza de la
implementación de servicios de recolección de residuos sólidos en áreas que actualmente no están
incluidas en el servicio de recolección formal, incluyendo la limpieza de los cursos de agua asociados
al área propuesta. Lo que requerirá explorar oportunidades para compartir la ejecución de obras así
como la participación de la comunidad que permita asegurar los resultados de los trabajos.
 Instrumentación de planes pilotos de gestión integrada con la participación de la División Limpieza,
Planificación Urbana, DINAMA, ONGs, junto a los Municipios, Centros Comunales y organizaciones
barriales, con la finalidad de mejorar la calidad de vida en áreas sin servicio de saneamiento que
incluyan: servicios de saneamiento,r emoción de residuos, restauración ambiental de los arroyos,
generación de senderos peatones y áreas de recreo en las márgenes de los cursos urbanos
principales. Estos proyectos piloto deberán sostenerse en la participación social y estar acompañados
de procesos de educación ambiental que evidencien que el esfuerzo por cumplir con los servicios
básicos nunca será suficiente si de parte de los ciudadanos no hay un compromiso responsable con su
ciudad.
 Establecer en conjunto con DINAMA, los procedimientos necesarios para hacer más estrictos los
estándares de descarga de aguas residuales industriales a aguas superficiales y subterráneas para
fomentar un nivel más alto de pre‐tratamiento antes de descargar o incentivar las conexiones a la red
de alcantarillado incluyendo las áreas de expansión.
6.9.2. Evaluación Inicial
Cada una de las subestrategias analizadas para el logro de las metas de gestión ambiental ha sido definida
en forma preliminar en base a su viabilidad física, implementabilidad e impacto social y ambiental en forma
cualitativa pero este análisis deberá profundizarse durante el desarrollo del Plan Director. Estas
subestrategias no son competitivas entre sí, sino que resultan indispensables como medidas colaborativas
del cumplimiento de las metas de gestión sustantiva de la División Saneamiento e inexcusables para el logro
de objetivos de mejora de calidad ambiental del Departamento.

Junio/2017 249

Sin embargo, se avisora que la implementación de las subestrategias planteadas constituirá un desafío para
la División:
 La subestrategia de Educación ambiental debe constituir un compromiso a largo plazo para aumentar
la concientización, pero no es suficiente por sí sola para cambiar conductas de la población y generar
mejoras en la calidad ambiental
 Las subestrategias de Gestión integrada requieren la participación efectiva de distintas unidades
administrativas del departamento, de la Intendencia, del Gobierno Nacional para hacer factible la
reducción de aportes de cargas contaminantes provenientes de residuos sólidos o efluentes
industriales, insertándolas en programas integrales de conservación de los recursos naturales,
 Las subestrategias dirigidas a recuperación de áreas degradadas requerirán establecer los
mecanismos específicos para la inclusión de terrenos privados y la recuperación de zonas ocupadas
por rellenos legales o ilegales para restituir la naturalidad de las geoformas fluviales y funcionalidad
de los cursos de agua,
 Los mecanismos de participación social y gestión compartida deberán asegurar que todas las partes
interesadas estén representadas e involucradas, que garanticen una participación transparente y que
permitan la apropiación de los planes de acción por parte de la comunidad, desarrollando
capacidades de modo que los vecinos puedan participar en la planificación y la implementación en los
niveles que correspondan.
6.10. Sub‐estrategias de infraestructura multipropósito
Este apartado final del capítulo se concentra en enumerar un conjunto de sub‐estrategias que reúnen una o
más de las siguientes características:
 Son obras de mediano a gran porte y por ende tienen asociados importantes costos de inversión;
 Son estructurantes; es decir modificarían algunas de las premisas sobre las que en la actualidad se
sienta el sistema de saneamiento y drenaje de la ciudad;
 Atienden propósitos múltiples.
En particular la OECD (2017)60 define el término infraestructura de agua de usos múltiples (MPWI) como
"toda infraestructura artificial para el agua, incluyendo presas, diques, embalses y canales de riego
asociadas y redes de distribución de agua, que se utilizan o pueden utilizarse para más de un propósito, para
actividades económicas, sociales y ambientales". Aunque los ejemplos más famosos son proyectos
multimillonarios como Lesotho Highlands, el Great Man Made River en Libia y la transferencia de sur a norte
de China, el mismo principio se puede aplicar a los proyectos de saneamiento y drenaje que son de gran
escala y buscan tratar múltiples objetivos operacionales y ambientales.

60 Managing multi‐purpose water infrastructure; A review of International Experience, OECD Working Paper Nr15, 2017

250 Junio/2017

 El proyecto Lesotho Highlands Water Project (LHWP)61 es el mayor proyecto de infraestructura
binacional entre Lesotho y Sudáfrica. Implica la construcción de una intrincada red de 200 km de
túneles y 5 diques para desviar el agua de las montañas de Lesotho a Sudáfrica, que proporcionará
agua para la provincia central de Gauteng en Sudáfrica e hidroelectricidad para Lesotho.
 Great Man‐Made River (GMR)62 en Libia es una red de grandes acueductos que suministra agua a la
franja costera del norte del país, desde el Sistema Acuífero Sandstone de Nubia en el Sahara. El
proyecto está destinado a transportar agua desde los acuíferos para abastecer a los 5,6 millones de
habitantes del país y para riego. La red de tuberías subterráneas del proyecto comprende 2820
kilómetros, consta de más de 1300 pozos de más de 500 metros de profundidad y suministra
6.500.000 m3 de agua dulce por día a las ciudades de Trípoli, Benghazi, Sirte y otros lugares. En enero
de 2002, el consorcio Nippon Koei/Halcrow fue seleccionado para proporcionar los trabajos
preliminares de ingeniería y diseño para la fase III de la operación, por un valor de US$ 15,5 millones.
En la fase III, se instalaron 1200 km adicionales de acueductos, lo que aumentó la capacidad total del
suministro diario del sistema existente a 3.68 millones de m3 por día a Tobruk y la costa. La fase III se
completó en 2009. Cuando se completen las dos últimas fases (IV y V), el agua para riego será capaz
de generar 155.000 ha de tierras para cultivo.
 El Proyecto de Desviación de Agua Sur‐Norte (SNWDP) 63 es una importante infraestructura
estratégica dirigida a aliviar la escasez de agua en el norte de China, optimizando la asignación de
recursos hídricos que desviará 44,8 billones de m3 anualmente.
Ejemplos de proyectos de saneamiento y drenaje de gran escala son:
 Thames Tunnels, London, UK: enfocado en objetivos de calidad de agua e inundaciones urbanas.
 Milwaukee Deep Tunnel, USA: enfocado en aumentar la provisión del servicio de saneamiento,
calidad de agua e inundaciones urbanas.
 Singapore Deep Tunnel Sewer System: enfocado en provisión del servicio, calidad de agua y
tratamiento de aguas residuales.
 Programa de gestión de la cuenca Matanza‐Riachuelo, Argentina: enfocado en provisión del servicio,
tratamiento de aguas residuales y calidad de agua.
La siguiente figura ilustra la extensión del programa Thames Tunnel.que comprende dos Túneles y cinco
plantas de tratamiento de aguas residuales que garantizarán que el Reino Unido cumplirá con los requisitos
de la Directiva europea de Tratamiento de aguas residuales urbanas, reduciendo sustancialmente las
descargas de efluentes no tratados de 36 alivios del sistema combinado de saneamiento.

61 Hoover, Ryan (2001).Pipe Dreams ‐ The World Bank’s Failed Efforts to Restore Lives and Livelihoods of Dam‐Affected People in
Lesotho (PDF) (Report). International Rivers Network. Archived from the original (PDF) on 19 August 2007
62 Great Man‐Made River, Libya. www.water‐Technology.net
63 The South‐to‐North Water Diversion Project ‐Office of the South‐to‐North Water Diversion Project Construction Committee,
State Council, PRC

Junio/2017 251

Figura 6–7 Túneles de Thames y Lee

252 Junio/2017

Con el Plan Director de Montevideo de 1972, se sentaron los pilares actuales de la planificación que era de
por sí una estrategia de propósitos múltiples, atendiendo objetivos de cobertura, calidad de agua e
inundaciones urbanas. Con la terminación del PSU IV, este ambicioso plan habrá sido implementado. Sin
embargo, subsisten problemas de cobertura, calidad de agua e inundaciones urbanas que aún no se han
resuelto y que, con razón, han sido revalorizados en la consideración de la sociedad; se suma además un
desafío potencial adicional en materia de tratamiento de aguas residuales.
En este contexto, se ha considerado un número pequeño de sub‐estrategias de este tenor para Montevideo,
cuya viabilidad técnica se analizará en detalle en la siguiente etapa de Plan Director. Los objetivos
planteados siguen siendo en última instancia la mejora de la calidad ambiental y la salud y protección física
de la población, principalmente a partir de la disposición adecuada del efluente y de la reducción del riesgo
de inundación.
Las sub‐estrategias planteadas pueden agruparse de la siguiente manera:
 Sistemas separativos vs sistemas unitarios. Otra de los pilares conceptuales de la planificación del
sistema de saneamiento de Montevideo desde 1972 y luego en 1995, es la utilización de sistemas
separativos para la extensión de la provisión del servicio en nuevas áreas. Como parte de la
evaluación del Eje 1 (Provisión del servicio), se planteó como sub‐estrategia la utilización de sistemas
unitarios en áreas de expansión.
 Disposición final. En la actualidad las sub‐estrategias de disposición final deben concebirse como
parte de una solución integral, en materia de provisión de un servicio adecuado de saneamiento. La
disposición final adecuada de las aguas servidas tiene una relación directa con el cuidado del medio
ambiente que, en última instancia, también termina teniendo un impacto en la salud y calidad de vida
de la población.
 Eficientización del sistema separativo de recolección de efluentes mediante su independización del
sistema unitario. En la actualidad, y como pasa en diversas ciudades en el mundo, las sucesivas
expansiones del servicio de saneamiento han quedado aguas arriba de los primeros sistemas
concebidos en forma unitaria. Por ende, en cuanto a gestión de carga contaminante se refiere, la
separación del efluente cloacal en un evento de tormenta se ve contrarrestada por su posterior
descarga en un sistema pluviocloacal que rápidamente ve excedida su capacidad ante un evento de
tormenta. Esto se ve más exacerbado por el actual y potencial incremento de los niveles de
impermeabilización.
 Reducción de la frecuencia y volumen de vertidos del sistema unitarios a cuerpos receptores
(internos o finales). En la actualidad tanto las zonas cubiertas por redes unitarias como aquellas que,
aun siendo separativas, en definitiva se conectan a redes unitarias, se caracterizan por aliviar sus
efluentes en eventos de lluvia a los cuerpos de agua (Arroyo Miguelete, Río de la Plata). Por lo tanto
las sub‐estrategias planteadas buscan en general evitar o disminuir la descarga de contaminantes
(fundamentalmente DBO) a los cuerpos de agua
 Riesgo hídrico, es decir reducción de la frecuencia o magnitud de la afectación en el sistema de
drenaje.
Atendiendo al concepto de obras de propósitos múltiples, las obras planteadas a continuación en
general integran más de uno de los aspectos arriba señalados, es decir combinan sub‐estrategias para
satisfacer más de un objetivo.

Junio/2017 253

En términos de riesgo hídrico, el análisis se ha concentrado en dos áreas, en las cuales cobra relieve este
tipo de grandes intervenciones: el área Este, dado que una obra de mitigación de inundaciones permitiría a
su vez una reducción de la escorrentía que en la actualidad carga sobre el sistema costero y produce alivios
frecuentes, y el área de La Paz – Rondeau en la zona céntrica, producto de la elevada frecuencia de
afectación y el origen de la misma, asociado a una gestión por trasvase del caudal en tiempo seco.
Finalmente, cabe señalar que estas estrategias permitirían abordar diversas metas; a saber:
 Calidad de agua en los cuerpos receptores
 Balneabilidad
 Recuperación ambiental de áreas degradadas, principalmente en lo que respecta a los corredores
fluviales y grandes bañados (Pantanoso y Carrasco)
 Riesgo hídrico
6.10.2. Sistemas separativos vs sistemas unitarios
La lógica y práctica que prevaleció en el siglo XX fue la de mantener los sistemas de recolección de efluentes
cloacales y pluviales en forma independiente. No obstante, la experiencia a lo largo de los años ha mostrado
que en muchos lugares, la eficiencia conceptual de estos sistemas se ve alterada por la ejecución de
conexiones erróneas y con la consecuente intrusión pluvial en los sistemas cloacales y viceversa. El
resultado es que los sistemas cloacales ven rápidamente excedida su capacidad y desbordan afectando el
interior de las viviendas o las calles y los sistemas pluviales terminan aliviando a cuerpos receptores de
manera no deseada. Asimismo, las calles acumulan un espectro cada vez mayor de contaminantes en
tiempo seco que son luego introducidos al sistema pluvial en los primeros minutos de un evento de
tormenta, resultando en escenarios de polución no previstos originalmente. Los sistemas unitarios
requieren de vertidos en cuerpos receptores para evitar terminar con secciones aguas abajo cada vez de
mayor dimensión y costo; conducen parte de la escorrentía pluvial al tratamiento comprometiendo muchas
veces la capacidad y eficiencia de las plantas. Todo esto trajo aparejado en años recientes un resurgir del
debate sobre el sistema más conveniente para la expansión del servicio, fundamentalmente sobre la base
de un mayor conocimiento de la eficiencia real que cada uno tiene, en la práctica. En particular, emerge
cada vez con mayor fuerza una escuela de pensamiento que considera que, los sistemas combinados, si son
diseñados y operados adecuadamente, con obras de vertido que no viertan el primer aporte de escorrentía
y que además tengan rejas finas antes de su descarga, pueden ser más económicos y aun ambientalmente
aceptables en comparación con sistemas separativos que no funcionen conforme a los criterios de diseño
prefijados.
6.10.3. Gestión de sistemas separativos y disposición final
El Plan Director de 1995 consideró, como una línea estratégica, la posibilidad de recurrir a plantas de
tratamiento localizadas en el interior del departamento, pero la descartó por ser más costosas que los
emisarios y además por la necesidad de remover nutrientes previo a la descarga de cursos de agua con
bajos caudales.
No obstante, en la actualidad esta línea estratégica amerita ser nuevamente considerada a la luz de dos
aspectos nuevos:

254 Junio/2017

 La probabilidad que se requiera en un futuro mediato tratamiento de efluentes en Punta Carretas y
Punta Yeguas en forma previa a la descarga de los emisarios. Cabe señalar que en Punta Carretas esto
presentaría un desafío adicional producto de la falta de espacio y de la logística para la remoción de
los barros del tratamiento.
 El impacto positivo que tendría aumentar el caudal de descarga en los cursos de agua aumentando su
flujo de estiaje y por ende su potencial ecosistémico aguas arriba y su mayor capacidad de dilución de
vertidos aguas abajo.
Como resultado se plantean las siguientes tres grandes sub‐estrategias a nivel de disposición final:
 Disposición final centralizada (Montevideo): seguir enviando las aguas servidas de las zonas antes
mencionadas a las PPT de Punta Yeguas o de Punta Carretas (y sus correspondientes emisarios al Río
de la Plata). Para esta sub‐estrategia, en la medida que sea posible, se prevén obras que mitiguen o
eliminen el posible alivio de aguas servidas generadas en dichas zonas: interceptores de aguas
servidas, estaciones de bombeo con trasvase a sistemas separativos, o almacenamiento temporal de
las aguas servidas. Asimismo, si bien hoy en día la disposición final por emisario es adecuada, se
contempla la necesidad de en un futuro realizar tratamiento secundario en dichos puntos para que la
disposición final siga siendo adecuada.
 Disposición final descentralizada o local: tratar las aguas servidas próximo al lugar donde se generan,
mediante plantas de tratamiento secundario o terciario, con disposición final en algún curso de agua
próximo.
 Disposición final hacia Ciudad de la Costa: enviar a la Planta de tratamiento y emisario de Ciudad de
la Costa las aguas servidas (o parte de ellas) de la zona Este de Montevideo, evitando su ingreso a las
redes unitarias.
Las sub‐estrategias de disposición final deben ser evaluadas en conjunto con la gestión del caudal cloacal y
por ende compete el análisis de los sistemas separativos, actuales y futuros. Al respecto, dicha gestión
implica conducir la carga contaminante producida por los efluentes en forma adecuada tanto en tiempo
seco como ante eventos de tormenta. Mientras que conceptualmente un sistema separativo cumple con
esta premisa, en la configuración actual del sistema en Montevideo, la gestión del efluente cloacal ante
eventos de tormenta no sería del todo adecuada y terminaría descargando como consecuencia de su paso a
través del sistema unitario.
En función de ello, se plantean las siguientes alternativas para la intercepción y conducción de las aguas
servidas hasta los puntos de disposición final, o hasta las redes existentes aguas arriba de dichos puntos:
 Recoger el efluente cloacal y conducirlo en forma separada hasta el punto de disposición final,
evitando su introducción al sistema unitario. Esto puede realizarse mediante:
 Estaciones de bombeo e impulsiones: es la alternativa mayormente utilizada (y prevista en el Plan
de Obras actual de la DS a ser revisado como parte del PDSDUM) para dar disposición final a las
zonas periféricas, en muchos casos trasvasando de una cuenca a otra. En los casos en que las
zonas a dar servicio se componen de varias subcuencas pequeñas (zona de Villa García, por
ejemplo), esta alternativa puede implicar la ejecución de tantas estaciones de bombeo como
subcuencas.
 Interceptores: en contraposición a la ejecución de estaciones de bombeo, esta alternativa implica
la ejecución de interceptores, en algún caso profundo, que vincule por gravedad las distintas
zonas saneadas, recogiendo sus aguas servidas.

Junio/2017 255

 Una combinación de ambos.
En cada uno de los casos la disposición final puede ser tanto local como central.
 Almacenar el efluente ante un evento de tormenta, para minimizar el volumen de descarga
contaminante vertido al sistema aguas abajo. Esta alternativa consiste en brindar este
almacenamiento apenas aguas debajo de la recolección del efluente del sistema separativo y previo a
su ingreso al sistema unitario. De esta manera, si bien el sistema unitario podrá o no mantener su
nivel actual de vertido, se podría evitar exacerbarlo producto de las descargas originadas aguas arriba
del mismo.
 Aumentar la capacidad del sistema unitario aguas abajo para almacenar y/o conducir la totalidad del
efluente minimizando los vertidos hasta el punto de disposición final. Esta alternativa preserva el
status‐quo actual del sistema en lo concerniente con la mezcla del sistema separativo y unitario. Este
tipo de alternativas es la base conceptual de los interceptores profundos y son analizados en el punto
siguiente como parte de la sub‐estrategia de gestión de alivios.
Para la evaluación de estas sub‐estrategias de disposición y gestión del caudal en tiempo seco, se analizaron
algunas zonas en particular:
 Cuenca Miguelete Norte: para las redes separativas existentes, y las previstas a futuro
(asumiendo serán separativas),
 Área de saneamiento de Villa García (sin cobertura actualmente)
 Área de saneamiento 25 (Las Canteras), 28 (Maroñas), parte de la 27 (Carrasco Este) y la 54
(Paso y Barra de Carrasco), con cobertura parcial actualmente
 Cuenca Miguelete Norte: para las redes separativas existentes, y las previstas a futuro (asumiendo
serán separativas), se analiza:
 Construir un interceptor que capte las aguas servidas previo a su conexión a los interceptores de
margen Miguelete (en sus tramos unitarios), para conducirlas directamente a la estación de
bombeo Miguelete

256 Junio/2017

 En el mismo punto, construir una estación de bombeo que trasvase los efluentes hacia la cuenca
Pantanoso (separativa), la realización de una conducción hasta la estación de bombeo Pantanoso,
y la ampliación de ésta
 En el mismo punto, construir una PTAR que trate dichos efluentes, descargando en el arroyo
Miguelete

Junio/2017 257

 Construir en dicho punto un tanque de almacenamiento de los efluentes, que los retenga durante
eventos de lluvia (por un lapso de tiempo determinado), para devolverlos al interceptor existente
(unitario) una vez pasada la tormenta
 Área de saneamiento de Villa García (sin cobertura actualmente): para dar disposición final de los
efluentes de esta zona, se analiza:

258 Junio/2017

 Centralizar los efluentes al sistema Montevideo (disposición final en Punta Yeguas), con las
modificaciones que habría que realizar aguas abajo.
 PTAR local: se analizan varias tecnologías de tratamiento.
 Enviar los efluentes a la PTAR de Ciudad de la Costa mediante bombeo.

Junio/2017 259

Para cualquiera de las alternativas anteriores, dentro de la zona de Villa García se analizan las alternativas
de:
 Concentrar los efluentes generados en las distintas subcuencas mediante varias estaciones de
bombeo

260 Junio/2017

 Concentrar los efluentes generados en las distintas subcuencas mediante interceptores a
gravedad.
 Área de saneamiento 25 (Las Canteras), 28 (Maroñas), parte de la 27 (Carrasco Este) y la 54 (Paso y
Barra de Carrasco), con cobertura parcial actualmente: para dar disposición final de los efluentes de
esta zona, se analiza:
 Centralizar los efluentes al sistema Montevideo (disposición final en Punta Carretas), continuando
lo que se realiza actualmente.

Junio/2017 261

 PTAR local: se analizar varias tecnologías de tratamiento.
 Enviar los efluentes a la PTAR de Ciudad de la Costa mediante bombeo.

262 Junio/2017

6.10.3.1. Evaluación Inicial
En las siguientes tablas, se resumen los principales aspectos de la evaluación inicial de las subestrategias de
disposición final y de las variantes analizadas:
Tabla 6‐14 Disposición final ‐ análisis inicial de las grandes sub‐estrategias de disposición final
Sub‐estrategia Factibilidad técnica Implementabilidad Consideraciones ambientales y

sociales
Disposición local  Técnicamente factible  Requiere permiso de descarga  Objeción potencial social a la

(Cuenca Norte  Requiere disponibilidad de  Requiere personal capacitado PTAR local
Miguelete, Villa terrenos para PTAR, sobre para operarlas, se diversifican  Potencial impacto positivo por
García, Carrasco todo en el caso de uso de los elementos a ser operados. el aumento de caudales en
lagunas tiempo seco en Arroyos
Este y Norte)
 Puede lograrse con PTAR de  Se evita transitar aguas
tecnología simple (lagunas) servidas por redes unitarias,
en algún caso, aunque las evitando el riesgo de Alivio de
lagunas pueden requerir dichas aguas servidas
alguna modificación para
cumplir con parámetros de
vertido de nutrientes en
curso de agua
Disposición central  Técnicamente factible  La PTAR Central será difícil de  Socialmente aceptable

(Montevideo)  instalar en el caso de Punta  Dependiendo del caso, se
Carretas, pero necesaria en aumentan riesgos de Alivio de
cualquier caso en el largo aguas servidas al ser
plazo transitadas por un Sistema
 La gestión de los lodos puede unitario, al cual a su vez se le
ser dificultosa por restricción toma más capacidad
de espacio y localización

Junio/2017 263

central en la ciudad (Punta
Carretas)
Disposición Ciudad  Técnicamente factible  Requiere coordinación con  Socialmente aceptable

de la Costa  OSE  Se evita transitar aguas
 Se sustenta en el hecho de servidas por redes unitarias,
que en la actualidad la PTAR evitando el riesgo de Alivio de
trabaja con menos efluentes dichas aguas servidas
de los recomendados. Esta  Se logra una disposición final
situación puede cambiar en un con un grado de tratamiento
futuro, y no depende de la IM, mayor al de Montevideo,
por lo que es de difícil aunque con un emisario más
planificación corto

Tabla 6‐15 Disposición final ‐ análisis inicial de las variantes para cada una de las grandes sub‐estrategias de
disposición final
Sub‐estrategia Factibilidad técnica Implementabilidad Consideraciones ambientales y

sociales
Concentración de  Sin restricciones.  Sin restricciones  Las estaciones de bombeo

aguas servidas  Es lo habitual en Montevideo, pueden generar olores.
mediante tal como lo previsto en el Plan
Estaciones de de Obras de 2010
bombeo  Requiere mayor necesidad de
O&M. Aumenta posibilidades
de falla del sistema
 Permiten solucionar la
disposición final por etapas,
sin necesidad de grandes
interceptores
Concentración de  Puede presentar  Requiere expropiaciones para  No hay mayores limitaciones

aguas servidas inconvenientes cuando los poder respetar la traza de los sociales por cuanto, si la obra
desniveles topográficos puntos bajos (y evitar se ejecuta con tunelería
mediante
atravesados son muy profundidades excesivas). profunda, la disrupción en
Interceptores grandes, y no exista aptitud superficie es mínima
 Solución más robusta, con
para obras de tunelería menor necesidad de
operación

6.10.3.2. Análisis Multicriterio
Se presenta aquí la evaluación multi‐criterio, incluyendo costos, para las alternativas más salientes de la
cuenca Norte Miguelete y de la zona de Villa García. El detalle completo de costos de todas las alternativas
para todas las áreas analizadas, se encuentra en el Anexo 2.

264 Junio/2017

Tabla 6‐16 Disposición final – Análisis Multicriterio
Consideraciones
Costo Factibilidad
US$/hab64 técnica
sociales ponderado
0,3 0,3 0,2 0,2
Villa García
Disposición local (Lagunas) 662 3,0 4 3 4 3,5
Disposición Ciudad de la Costa 796 2,0 4 2 4 3,0
Disposición Punta Yeguas (con
512 4,0 4 4 2 3,6
tratamiento en 10 años en PY)
Miguelete Cuenca Norte
Disposición local (Lodos
243 2,0 4 3 5 3,4
activados)
Disposición Punta Yeguas
(Bypass interceptor Miguelete,
157 3,0 4 3 4 3,5
con tratamiento en 10 años en
PY)
Disposición Punta Yeguas
(Tanque retención, con 104 5,0 4 3 4 4,1
tratamiento en 10 años en PY)

6.10.4. Reducción de alivios
El sistema unitario actual posee una capacidad muy limitada para conducir los excedentes pluviales (apenas superior a
2 ó 3 veces el caudal en tiempo seco); esto implica que eventos de tormenta con láminas que no superen los 10mm
pueden causar vertimientos generalizados en el sistema. Las estructuras de alivio no están diseñadas para contener el
aporte del first flush o primera escorrentía, de elevada carga de polución, como tampoco contienen rejas previas a la
descarga.
La problemática de vertidos se ve además exacerbada por el aumento de escorrentía, sea por cuestiones climáticas,
como por presiones de urbanización; de todas maneras los lineamientos actuales van en la dirección creciente de
reducción de alivios para protección y mejora de la calidad de los cuerpos receptores.
Esta situación ya viene siendo abordada en diversas ciudades mediante la construcción de grandes sistemas
interceptores, generalmente profundos y construidos mediante tunelería, que interceptan alivios y los almacenan y/o
conducen. Presentan un costo elevado de construcción pero bajo impacto y disrupción de las actividades en superficie.
Los elementos de conexión, en general pozos de caída en vórtice, son los elementos críticos del sistema que ameritan
un diseño cuidadoso para garantizar la admisión del efluente sin desprendimiento de gases y olores.
Este tipo de obra presenta diversas alternativas o variantes:
 El sistema conduce y/o almacena los alivios descargando la totalidad del efluente a una planta de tratamiento
(o disposición final mediante emisario) una vez que haya culminado el evento de tormenta;

Junio/2017 265

 Alternativamente se descarga el caudal en tiempo seco hacia el sistema de disposición final y el resto del
efluente se descarga en un punto único al cuerpo receptor mediante rejas que garanticen cierto tratamiento.
Funcionalmente, además de la reducción de alivios, y en función de su posición en la cuenca, estas obras pueden
contribuir a la mitigación de inundaciones captando escorrentía que de lo contrario podría causar afectación en
superficie. Este punto se trata específicamente en 1.1.1.
6.10.4.1. Arroyo Miguelete
El arroyo Miguelete recibe la descarga de varios alivios de la red de saneamiento y drenaje de Montevideo durante
eventos de precipitación de baja intensidad es decir alta recurrencia, lo cual compromete la calidad del mismo.
Se analiza a continuación una estrategia de captar dichos alivios, mediante un interceptor, que ocurren durante gran
parte de los eventos de precipitación en un año promedio y conducirlos hacia la Bahía.
Un interceptor es una conducción que recibe ingresos a lo largo de su longitud, sin recibir conexiones prediales
directas, y generalmente ubicado junto a un cuerpo de agua, para evitar que los caudales de los colectores descarguen
en el mismo.
En principio fue concebido como una conducción relativamente poco profunda, entre el curso de agua y los actuales
interceptores, que sin haber hecho un análisis en detalle de interferencias se entiende que podría ser factible. No
obstante, el esquema habitual en grandes urbes, es realziarlo en forma profunda con conexiones tipo vortex
eventualmente, y con una obra de bombeo al final.
A los efectos de estimar en forma preliminar dimensiones y costos, se trabajó con las siguientes premisas:
 Se analizan los vertidos del sistema Miguelete en función de las lluvias frecuentes presentadas en el informe de
diagnóstico para determinar el volumen medio anual esperado de alivios
 De todas esas lluvias, se seleccionó el evento de 3 mm/h de intensidad constante durante 6 horas como evento
de diseño dado que incluye en promedio el 83% de los días al año con precipitaciones que generan como
mínimo un 58% del volumen vertido.
 Analizando los caudales picos y volúmenes vertidos por los alivios se predimensionó un interceptor como
conducción y como almacenamiento, respectivamente. En el primer caso se descargaría a la Bahía a través de
rejas finas por gravedad, y en el segundo se requeriría una estación de bombeo. Dado que dicha estación de
bombeo podría bombear hacia un sistema de tratamiento específico, en ese caso para estar en igualdad de
condiciones y comparar las alternativas, la conducción debería tener un pozo de bombeo al final.
 Se analizó la implementación de dos interceptores, uno de margen izquierda y otro de margen derecha como se
muestra en la . En el caso de la variante de disponer de almacenamiento debería ser un único conducto
profundo con captación y descargas de alivios en cámaras tipo vórticess, con similar trazado a los anteriores.
Los rasgos principales de las posibles trazas serían:
 desde margen izquierda desde Aparicio Saravia hasta la Bahía, longitud aproximada de 6,5 km
para un caudal máximo de Q = 14,7 m3/s con una pendiente de 0,0015 m/m, se requiere, una
sección circular de 3 m de diámetro o una rectangular de 3 m de ancho y 1,5 m de altura.
 desde margen derecha desde Mauá hasta la Bahía, longitud aproximada de 4,4 km para un caudal
máximo Q=2,3 m3/s con una pendiente de 0,0015 m/m, se requiere una sección circular de
diámetro 1,5 m.
 En el caso de un interceptor que almacene los volúmenes vertidos por los alivios
 V = 412.858 m3 (0.4Hm3)L = 6,5 km, se requeriría una sección de dimensiones mucho más
significativas, del orden de 9,0 m de diámetro
 Los costos estimados en esta etapa preliminar y a modo muy indicativos, son:

266 Junio/2017

 Alternativa interceptores para captación y conducción de alivios por gravedad hasta descarga a
través de rejas finas hacia Bahía:
 Margen izquierda = 20,1 : USD
 Margen derecha = 9,3 : USD
 Total = 29,4 : USD
 Alternativa almacenamiento en interceptor
 Total = 147,0 : USD

Figura 6–8 Interceptores alivios pluviocloacales Miguelete

6.10.4.2. Río de la Plata
El Río de la Plata también recibe la descarga de varios alivios de la red de saneamiento y drenaje de Montevideo
durante eventos de precipitación de baja intensidad es decir alta recurrencia, lo cual compromete la calidad del
mismo.
Con esta medida se busca captar dichos alivios, mediante un interceptor, durante gran parte de los eventos de
precipitación que ocurren en un año promedio, y conducirlos hacia un punto de disposición adecuada.
En este caso, al tratarse de alivios costeros, los cuales se encuentran en su mayoría a una cota cercana a la del nivel
medio del Río de la Plata, por lo tanto muy similares entre sí, para poder captarlos y conducirlos hasta cierto punto de
disposición habrá que profundizarse. A su vez considerando las longitudes y una pendiente mínima, muy posiblemente
se trate de un conducto que alcance profundidades significativas, por lo que se tratará de una obra enterrada y
probablemente a ejecutar mediante tunelería, con cámaras tipo vortex en la conexión de cada alivio.

Junio/2017 267

A su vez al ser profundo, requerirá de bombeo en la descarga, por lo que en esta etapa se analizan dos alternativas:
1. Interceptor para captación y conducción hasta el punto de bombeo y disposición. En éste último
posiblemente se requiera cierto almacenamiento para amortiguar los picos y reducir las necesidades de
bombeo.
2. Interceptor para captación y almacenamiento, es decir el almacenamiento se realiza directamente en las
tuberías mediante la utilización de un diámetro mayor al necesario para conducción. En el punto de
disposición se tienen las bombas necesarias para vaciar el interceptor.

A los efectos de estimar sus dimensiones y costos:
 Se analizan los vertidos del sistema costero en función de las lluvias frecuentes presentadas en el informe de
diagnóstico.
 Analizando los caudales picos y volúmenes vertidos por los alivios se dimensionan como conducción y como
almacenamiento, respectivamente, los interceptores que se muestran en la .
 En el caso de interceptor para conducción, es decir que capte los alivios y conduzca sus caudales picos hacia un
punto de disposición, donde se encuentra un pozo de bombeo, considerando que el mismo sea Punta Carretas,
se tienen dos tramos:
 sistema costero Este desde San Nicolás hacia Punta Carretas, longitud aproximada de 10,2 km,
pendiente de 0,0015 m/m, se requiere una sección circular de 3 m de diámetro para un caudal
máximo de Q=12,6 m3/s
 sistema costero Oeste desde Quitacalzones hacia Punta Carretas, longitud aproximada de 6,1 km,
pendiente de 0,0015 m/m, se requiere una sección circular de 2 m de diámetro para un caudal
máximo Q=4,7 m3/s.
 En el caso de un interceptor que capte los alivios y tenga capacidad para almacenar los volúmenes vertidos
mientras son bombeados desde el punto de disposición. En caso de considerar Punta Carretas como dicho
punto de disposición, se tienen tres alternativas:un almacenamiento para los alivios al Oeste de Punta Carretas,
uno para los alivios del Este, con lo cual la solución sería la suma de los dos, o un tercero donde el túnel sería
compartido por ambos resultando en un diámetro intermedio entre ambos.
 Interceptor Oeste: V = 65.122 m3, L = 6,1 km, se requiere una sección de 3,7 m de diámetro
 Interceptor Este: V = 358.768 m3, L = 10,2 km, se requiere una sección de 6,7 m de diámetro
 Solución integrada Este‐Oeste : V = 423.890 m3, L = 16,3km, se requiere una sección de 5,8 m de
diámetro
 Los costos estimativos y a título indicativo para esta etapa son
 Alternativa intercepción/conducción con almacenamiento en pozo de bombeo (en proximidades
del sitio de disposición final)
 Oeste = 14,2 : USD
 Este = 31,6 : USD
 Almacenamiento = 133,5 : USD
 Total = 179,3 : USD
 Alternativa intercepción con almacenamiento en el propio interceptor

268 Junio/2017

 Separados
 Oeste = 34,3 : USD
 Este = 150,0 : USD
 Oeste + Este = 184,3 : USD
 Juntos
 Juntos= 191,2 : USD
Figura 6–9 Interceptores alivios sistema costero
6.10.4.3. Bahía
La Bahía de Montevideo recibe, además de los aportes del arroyo Pantanoso y Miguelete, la descarga de varios alivios
de la red de saneamiento y drenaje de Montevideo durante eventos de precipitación de baja intensidad es decir alta
recurrencia, lo cual compromete la calidad del mismo.
Con esta medida se busca captar dichos alivios durante gran parte de los eventos de precipitación que ocurren en un
año promedio y en términos de volumen volcado, mediante un interceptor y evitar que ingresen a la Bahía.
Dado que en este caso las cotas de los alivios se encuentran aproximadamente al nivel de la Bahía y por lo tanto
similares entre ellos, este interceptor, el cual se muestra en la Figura 6–10,captaría y almacenaría los volúmenes para
luego ser bombeados y recibir la disposición adecuada.

Junio/2017 269

Figura 6–10 Interceptor alivios a Bahía

 Se analizan los vertidos hacia la Bahía en función de las lluvias frecuentes presentadas en el diagnóstico.
 Dado que sería un interceptor para almacenamiento, el mismo se calcula considerando los volúmenes vertidos.
 De la cuenca de aporte de la Bahía, las cuencas que tienen sistema de saneamiento unitario, y por lo tanto alivio
durante eventos de precipitación son las de Miguelete, Quitacalzones, Arroyo Seco y Paraguay.
 Dado que los alivios del arroyo Miguelete ya fueron considerados por los interceptores de margen planteados,
aquí se consideran solamente los aportes de Quitacalzones, Arroyo Seco y Paraguay.
 Se consideran entonces la suma de los alivios de las cuencas antes mencionadas, obteniendo:
 Volumen = 286.279 m3
 Las dimensiones del interceptor de almacenamiento necesario serían:
 Longitud de 4,9 km desde alivio 12 de diciembre hasta Puerto Montevideo
 Se requiere una sección circular de 8,6 m de diámetro.
 El costo estimado ascendería a
 100,2 : USD


270 Junio/2017

6.10.5. Reducción de alivios y riesgo hídrico
Varios puntos de la ciudad de Montevideo sufren inundaciones pluviales periódicas, especialmente en las zonas más
urbanizadas de la zona litoral del Río de la Plata a través de las cuencas de los arroyos de los Migueletes, Pocitos, de los
Chanchos, Buceo, Malvín, del Molino, San Nicolás y Carrasco Este. El excedente de escorrentía que produce estos
impactos, mediante su aparición en calle, es también responsable de verter al Río de la Plata mediante los alivios
dispuestos a lo largo de los inteceptores costeros.
La presente sub‐estrategia tiene por objetivo captar e interceptar parte de la escorrentía de dichas cuencas, aguas
arriba de los puntos problemáticos de inundación, de forma de mitigar su impacto y al mismo tiempocontribuir a la
reducción de los alivios en el sistema costero. Por lo que sería una sub estrategia multi‐propósito de reducción de
inundaciones y de alivios.
 Se considera un esquema de intercepción ubicado aproximadamente en un punto intermedio de las cuencas,
aguas arriba de los puntos de inundación.
 En la etapa siguiente de análisis se analizarán diversas variantes de implementación de esta estrategia que
podrán ser, en función de las características de cada zona, intercepciones en conductos o almacenamientos
puntuales. En esta etapa se analiza el concepto primario de esta sub estrategia que es el de intercepción
intermedia para reducir inundaciones y alivios aguas abajo.
 Se identificaron diversos puntos de inundación en cada cuenca a partir del mapa de riesgo hídrico y en función
de esto se analizó una traza topográfica, tal como se muestra en la . Mediante el MDT se obtuvo un perfil del
terreno tal como el presentado en la , donde la progresiva cero corresponde a la Bahía y la 16 km al arroyo
Carrasco. Los puntos bajos en progresiva 4.4 km y 8.8 km son el arroyo Pocitos y Malvín, respectivamente.
Figura 6–11 Localización del perfil topográfico extraído del MDT

Junio/2017 271

Figura 6–12 Perfil del terreno a lo largo de una traza intermedia en las cuencas del Río de la Plata
50.00
45.00
40.00
35.00
Cota Wh (m)
30.00
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
Progresiva (m)

 Si bien se podrían conducir todos los caudales interceptados hacia uno de los puntos extremos, Bahía o arroyo
Carrasco, se considera que llevar todos los caudales hacia la Bahía cerca al punto Z podría aumentar sus
conflictos.
 En el perfil se pueden apreciar tres tramos distintos, un primer tramo desde progresiva 3000 m en Blvar. Artigas
donde el arroyo de los Migueletes escurre hacia la Bahía con pendiente, un tramo desde Grito de Gloria en
progresiva 10.5 km que escurre hacia arroyo Carrasco en principio con pendiente pero luego muy plano, y un
tramo medio donde se encuentran varios puntos bajos.
 La cuenca del arroyo de los Migueletes y los problemas del punto Z en La Paz y Rondeau son tratados
específicamente en otra sección.
 En esta primera etapa se plantea una obra de intercepción, que comience captando el excedente del arroyo de
los Pocitos, pasando por el arroyo Malvín y descargando en el arroyo Carrasco, interceptando todos los puntos
bajos problemáticos intermedios. En la próxima etapa se evaluarán otras posibildiades como por ejemplo
utilizando el eje del arroyo Malvín como descarga de interceptores ubicados a cada margen.
 En la Figura 6‐13 se presenta en forma tentativa un posible perfil de intercepción


272 Junio/2017

Figura 6–13 Perfil interceptor medio, costero Este, de inundación y alivios
30.00
25.00
20.00
Cota Wh (m)
15.00
Cota Terreno
Interceptor
10.00
5.00
0.00
0.0 5.0 10.0 15.0 20.0
Progresiva (km)

 En función de la traza analizada, se estimaron las secciones necesarias y costos aproximados de esta sub‐
estrategia. Se obtuvo como resultado que sería necesario disponer de una obra de considerable magnitud, de
aproximadamente 11,4 km y sección circular del orden de los 6m de diámetro. En forma indicativa, el costo de
este tipo de obra ascendería a más de 200 millones de USD.|En la próxima etapa deberá profundizarse este
análisis, por ejemplo analizando obras de intercepción parcial, dado que la intercepción total conduce a cadales
que ascienden a 180m3/s
 Cabe mencionar que en la próxima etapa esta sub estrategia puede ser diferencial para cada uno de los tramos,
por ejemplo una obra particular para el tramo más plano, un interceptor para el tramo central entre Blvar.
Artigas y Grito de Gloria, o incluso almacenamientos puntuales de haber disponibilidad de terreno por ejemplo
para el caso del arroyo Pocitos. Lo importante es el concepto de intercepción en un punto intermedio de las
cuencas con el objetivo conjunto de mitigar inundaciones y alivios aguas abajo.A su vez, la ventaja de esta
intercepción lineal y profunda es que muchas veces en zonas altamente urbanizadas puede ser poco factible
encontrar la disponibilidad de terreno necesaria para realizarlo puntualmente y en superficie.
6.10.6. Riesgo hídrico en La Paz‐Rondeau
La problemática de inundaciones en la zona de La Paz y Rondeau tiene su importancia y complejidad particular por lo
que se lo trata específicamente. En la etapa de diagnóstico, se realizó un análisis detallado de la situación. A
continuación, se evalúan posibles soluciones mediante modelación, estimando dimensiones y costos orientativos en
cada caso.
 Diagnóstico
 Se realizó un análisis exhaustivo de la situación del Sistema Paraguay, compuesto por la cuenca
de arroyo de los Migueletes; donde se encuentra La Paz y Rondeau (en adelante Punto Z); Arroyo
Seco y Quitacalzones, evaluando el funcionamiento en tiempo de lluvia para evento de 10 años
de periodo de retorno y 1 hora de duración (en adelante TR10D1) y concluyendo:
 No se dan aportes significativos por calle o conductos desde el antiguo cauce de arroyo de los
Migueletes, es decir desde al Este de Av. Fernández Crespo.

Junio/2017 273

 La mayor parte del escurrimiento de las cuencas de Arroyo Seco y Quitacalzones vierten a la Bahía
a través de los alivios de 12 de diciembre, San Fructuoso, Entre Ríos, Santa Fé y Gral. Luna; previo
a la entrada al colector Rondeau. Por lo tanto, lo que ingresa a colector Rondeau, aguas abajo de
la cámara F, es de unos 2,7 m3/s.
 Se producen en las subcuencas de aporte unos 15,6 m3/s que escurren a calle y unos 19,0 m3/s
que van a colector.
 Las salidas principales del sistema son las compuertas G, H, J y el túnel Rondeau
aproximadamente 5,7; 10,5; 5,8 y 5,9 m3/s respectivamente.
 Por lo tanto, las entradas son mayores a las salidas, y para mejorar la situación se debe: reducir el
caudal de entrada, aumentar el caudal de salida, almacenar la diferencia. En cada una de estas se
analizaron distintas alternativas y su efectividad de solución.
 Se tiene una diferencia entre caudales de entrada y salida de unos 9,3 m3/s, y de volumen a
almacenar de unos 42.000 m3.
 Alternativas propuestas
1. Reducir el caudal de entrada al colector Rondeau y/o el producido en el interior de la cuenca de aporte
1.1. Disponer un tabique aguas abajo de la cámara F
1.2. Disponer tanques de lluvia a nivel predial en la cuenca

2. Retener/Almacenar la diferencia de escorrentía ingresante y erogable por el coelctor Rondeau, y que deriva
en el excedente que genera impacto
2.1. Almacenamiento distribuido
2.2. Almacenamiento puntual en la plaza La Paz y Ejido
2.3. Alivio en punto Z + almacenamiento puntual en la plaza La Paz y Rondeau

3. Aumentar el caudal de salida
3.1. Desvío colector Cerro Largo
3.2. Aumento conducción desde el punto Z a la Bahía
3.3. Alivio en el punto Z
3.4. Alivio en el punto Z + aumento conducción desde el punto Z a la Bahía
3.5. Alivio del túnel en Rambla y Paraguay
3.6. Mejora en la conducción arroyo de los Migueletes
 Resultados
En la se presentan las cotas de agua alcanzadas en el punto Z en la situación actual y con las soluciones
propuestas para el evento de TR10D1; como referencia se indica quela cota de calle en dicho punto es +3.18 m
Wh, o sea que niveles superiores generan inundación.
Tabla 6‐17 Comparación resultados soluciones La Paz y Rondeau
Tipo Alternativa Descripción Nivel en Z (m Wh) Reducción
Situación Actual 0 3.74
Reducción 1.1 Tabique en F 3.73 ‐0.01

Caudal entrada 1.2 Tanques prediales 3.60 ‐0.14
2.1 Intercepción/almacenamiento 3.55 ‐0.19
Almacenamiento 2.2 Tanque La Paz y Ejido 3.67 ‐0.07
2.3 Alivio en Z + Tanque La Paz y Rondeau 2.96 ‐0.78

274 Junio/2017

Tipo Alternativa Descripción Nivel en Z (m Wh) Reducción
3.1 Desvío colector Cerro Largo 3.67 ‐0.07
3.2 Aumento conducción Z‐Bahía 3.54 ‐0.20
Aumento 3.3 Alivio en Z 3.68 ‐0.06

Caudal salida 3.4 3.2 + 3.3 3.04 ‐0.70
3.5 Aliviadero Paraguay 3.71 ‐0.03
3.6 Conducción arroyo de los Migueletes 3.03 ‐0.71

 Comentarios
 Las alternativas que producen mayor reducción, y que mitigan el problema para el evento de
TR10D1 considerado, son las que implican la implementación de una obra de alivio en Z (con o sin
una obra de almacenamiento complementario), y las obras que implican un aumento de
capacidad de conducción en el arroyo de los Migueletes. Esto no es más que darle capacidad de
salida al antiguo cauce, que fue sustituido por una conducción probablemente de sección menor,
y cuyo escurrimiento superficial no es capaz de salir ya que se encuentra en una depresión al
aumentar las cotas de los muelles del puerto.
 Esto solucionaría el problema puntual en el punto Z pero no mejora la situación global de la
cuenca, donde el resto de los conductos que se encuentran en la antigua traza del arroyo de los
Migueletes y los conductos en zonas bajas también trabajan a presión. Para la solución integral
del problema deberían considerarse otras medidas tales como obras de almacenamiento
adicional , y/o obras de intercepción en puntos intermedios de la cuenca.
 Finalmente, debería analizarse una estrategia más integral de trasvase dado que, , el paso de
caudales mayores a los de tiempo seco, impone desde aguas abajo niveles muy altos en punto Z.
 De manera indicativa, los costos asociados a una obra de alivio en Z y un aumento de conducción
hacia la bahía serían del orden de 2.4millones de USD.


Junio/2017 275

En la Figura 6‐14 y en el plano GN-PL010 se esquematizan las sud‐estrategias medulares de propósitos
múltiples planteadas para el sistema de saneamiento y drenaje de Montevideo.
Figura 6–14 Sub‐estrategias de infraestructura multipropósito
6.11. Síntesis de metas y estrategias
La matriz que se presenta a continuación brinda un mapa que relaciona las subestrategias analizadas y las
metas presentadas en el Capítulo 4 (Figura 6–15); resulta especialmente útil para valorar la multiplicidad de
sub‐estrategias que contribueyn a la calidad ambiental.

276 Junio/2017

7.8
7.7
7.6
7.5
7.4
7.3
7.2
7.1
6.3
6.2
6.1
5.5
5.4
5.3
5.2
5.1
4.4
4.3
4.2
4.1
3.3
2.2
3.4
3.2
3.1
2.1
1.2
1.1

Reclamos
Metas específicas
Accesibilidad
Residuos sólidos
Gestión participativa
Procesos de Gestión
Valuación de Activos
Educación Ambiental
Monitoreo del sistema
Monitoreo hidrológico
Balneabilidad en playas
Sustentabilidad operativa
Fortalecimiento Comercial
Unidad de Talento humano
Mitigación de riesgo residual
Aguas residuales industriales

Vertimientos del sistema cloacal
Plan de comunicación y difusión

Plan de Gestión de Activos (PGA)
Mitigación de riesgo hídrico actual
Programa de rehabilitación urgente
Calidad de agua en cuerpos de agua

Eliminación de vertimientos en tiempo seco
Recuperación ambiental de áreas degradadas

Manual y Guia de Mecanismos de Coordinación
Programa de inspección y diagnóstico de la red
Operación mediante Planes de Operación Quinquenal

Aumentar la cantidad de población con servicio de S y D
Aumentar el nivel de conexión efectiva en redes existentes
Unidad de planificación, programación y control de gestión

Reducción de retrocesos a viviendas y de alivios por intrusión pluvial

X
X
Sistema separativo – aguas servidas
X
X
Sistema separativo – drenaje pluvial
X
X
Sistemas unitarios/mixtos
X
X
Control - fiscalización activa
X
X
Control - fiscalización pasiva
Junio/2017
X
X
Educación
X
X
Subsidio/Financiamiento
X
Medidas estructurales
X
X
Medidas No estructurales
X
Plan de Operación quinquenal
Líneas Estratégicas
Monitoreo de niveles en los puntos de alivio de las
X
redes cloacales
X
X
X
Limpieza de colectores cloacales

X
Reducción Intrusión Pluvial

Operación de las compuertas Paraguay en base a
X
monitoreo de precipitación y niveles en la red

X
X
Reducción intrusión pluvial
X
X
X
Laminaciones de alivios de redes cloacales
X
X
X
Formalizar alivios de cloacales e instalar rejas finas

Captar y conducir los alivios de redes cloacales de la
X
X
cuenca Norte del Miguelete hasta la Bahía

X
Reclamos
X
Programa de Inspección de la Red

X
X
X
Programa de Rehabilitación urgente

X
Plan de Gestión de Activos

X
Valuación de activos
X
Formalización de coordinaciones inter-institucionales

Gestión institucional orientada por manuales, guías y
X
protocolos técnicos
Planificación y gestión de personal con mayor grado
X
de autonomía
Planificación operativa y monitoreo de gestión con
X
mayor grado de autonomía

Planificación comunicacional programación de
X
acciones de difusión, concientización y sensibilización

X
Reestructuración tarifaria
Adecuación de la Política de Bonificación Social de la
X
tarifa
X
Reformulación del Fondo Rotatorio de Conexiones

Actualización y modernización del catastro de
X
usuarios y desarrollo de protocolos de gestión con

Gestión de grandes consumidores, usuarios con
X
fuentes propias
X
Análisis y mejora del sistema de costos

X
X
Educación Ambiental
X
Gestión Integrada
Creación del Área Protegida del Bañado Pantanoso y
X
X
Corredor verde del Arroyo

X
X
Plan de Recuperación del Bañado Carrasco

Figura 6–15 Relación de metas y subestrategias del Plan Director de Saneamiento y Drenaje Pluvial de Montevideo
Fortalecimiento del control de descargas industrialesa

X
X
redes y cuerpos receptores

Articulación con la División Limpieza para minimizar
X
X
aporte de residuos sólidos

Intensificar las acciones de limpieza y remoción de
X
X
residuos
Evitar la disposición de residuos en las márgenes de
X
X
los cursos de agua mediante el uso de barreras

X
X
Monitoreo Hidrológico
Implementar política de desarrollo ambiental a nivel
X
de CCZ y generar programa de educación en

Instaurar un sistema de consulta pública para el
X
desarrollo de los planes de restauración y gestión

Programas de educación ambiental a las
X
comunidades de las cuencas de los Arroyos

Instrumentación de planes pilotos de gestión
X
integrada
Establecer en conjunto con DINAMA, estándares
X
más estrictos de descarga de aguas residuales

X
X
Interceptor Miguelete
X
X
Interceptor Costero
X
Interceptor Bahía
277
X
X
Interceptor Costero medio

X
Reducción inundaciones en La Paz-Rondeau

278 Junio/2017

CAPÍTULO 7
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

7. Conclusiones y recomendaciones
7.1. Lineamientos estratégicos para la gestión futura del área de saneamiento y drenaje
El estudio propone como uno de sus ejes estratégicos la necesidad de abordar la gestión futura del saneamiento
y drenaje de la ciudad mediante una visión integrada territorial y de gestión de cuenca y sus recursos naturales,
en la que se aborden las problemáticas y oportunidades en materia de calidad ambiental y de vida de los
ciudadanos de Montevideo. Esto trae aparejado la importancia de una concepción integral del recurso hídrico,
que se proyecta en la necesidad de analizar la red hídrica fluvial como parte del sistema de drenaje y el
saneamiento, en temas de cantidad y calidad, y como estructuradores del desarrollo de la ciudad.
La importancia de llevar a cabo una gestión integrada del territorio y sus recursos naturales implica entender
que la gestión sustentable de un servicio no depende solamente de la administración de sus funciones
sectoriales sino también de una intensa articulación con el resto de los organismos que también operan sobre
un territorio y condicionan o se ven condicionados por su labor.
Se propone un concepto de gestión que se centre en la unicidad del sistema, ya sea que este opere a superficie
o bien con algún nivel de entubamiento, rectificación, etc. y que considera la cuenca de un curso como la
unidad lógica para la gestión y planificación donde interactúan las presiones y los servicios que el sistema
natural ofrece. Este concepto es clave para poder hilvanar presente (diagnóstico) y futuro (plan director),
comprender los procesos responsables de la situación actual y sobre esta base prescribir normativas de gestión
futura a nivel de ocupación de uso de suelo, normativa de calidad y obras de mitigación
En síntesis, se recomienda la gestión futura sobre la base de los siguientes lineamientos estratégicos:
 Llevar a cabo una gestión integrada territorial como pilar para lograr la provisión de un servicio de
saneamiento y drenaje en armonía con el medio ambiente.
 Poner en práctica abordajes participativos y de construcción de consenso que faciliten la toma de
conciencia de la población sobre la importancia de una actitud responsable en el cuidado del medio
ambiente por parte de todos los actores que operan sobre el territorio: vecinos y operadores del servicio.
 Implementar las obras que sean necesarias para la
mitigación de inundaciones en articulación de
medidas no estructurales dado que sólo de esta
manera se podrá lograr que los estándares de
protección previstos perduren en el tiempo.
 Recuperar los cauces de agua como espacios
urbanos con vocación pública y con ellos la identidad de la ciudad y el disfrute de espacios abiertos
públicos.
 Plantear una operación del servicio atendiendo la preservación y mejora de los cursos de agua internos
de la ciudad, en el entendimiento que los cuerpos receptores son parte de un concepto comprehensivo
de saneamiento.
 La operación y mantenimiento y la gestión de sus activos deben ser protagonistas en todo esquema
moderno de operación del servicio de saneamiento y drenaje.
 Asimismo, dicha operación, debe llevarse a cabo sobre la base de planes operativos que requieren
estructuras de gestión con independencia y previsibilidad presupuestal.

Junio/2017 279

7.2. El contexto internacional en la gestión futura del área de saneamiento y drenaje
El desarrollo de un plan director para una ciudad, sobre todo cuando cuyo cumplimiento requiere recurrir a
fondos de organismos internacionales, no puede desatender las prácticas y vertientes internacionales que
reflejan la evolución histórica del saneamiento y las experiencias de muchísimas ciudades a lo largo del mundo.
Como resultado del análisis llevado a cabo en la materia y reportado tanto en los estudios de diagnóstico como
en el presente trabajo, se resumen lineamientos estratégicos entre tres grandes tópicos: la gestión integrada de
las aguas urbanas, la calidad ambiental y el esquema institucional en la provisión del servicio.
 Gestión integrada de aguas urbanas
Se recomienda la implementación de los siguientes lineamientos:
 Mayor consideración a una concepción integral del ciclo hidrológico, por ejemplo mediante mayor
integración entre la DS y OSE;
 Mayor integración en pos de una gestión ambiental y territorial, por ejemplo mediante la articulación
de la DS con Municipios, Residuos Sólidos, Planeamiento Urbano, División Limpieza, etc;
 Mayor uso de infraestructura verde para limitar la producción de escorrentía;
 Una aspiración de no descargar efluentes no tratados en el ambiente;
 Una aspiración de no considerar el efluente cloacal como un residuo, sino con una fuente renovable
de energía, nutrientes y recurso hídrico.
 Gestión de la calidad ambiental
 Analizar el potencial económico, social y ecosistémico de los cursos de agua de la ciudad que en la
actualidad se ven impactados por la descarga de las obras de alivio y la ineficacia de los sistemas
separativos;
 Considerar el riesgo económico y político del deterioro de la calidad de agua en las playas como
consecuencia de las descargas de alivios costeros, el nivel de base de nutrientes y la fragilidad del
emisario de Punta Carretas.
 Estructura, O&M y Financiamiento del sector
 La importancia de restructurar y fortalecer la DS para lograr una organización eficiente y autónoma
cuyo foco sea la atención al cliente,
 La necesidad de adoptar una filosofía de gestión que se base en el cuidado y recuperación de los
activos del sector que luego se traduzca en una provisión confiable y sustentable del servicio para los
vecinos,
 El diseño y la implementación de una nueva estructura tarifaria que sea justa, accesible y sustentable
desde el punto de vista financiero permitiendo lograr las aspiraciones sociales y ambientales de la
ciudad.
 En síntesis, los estándares internacionales reflejan la evolución del contexto internacional en materia de
gestión de los temas de saneamiento y drenaje, que puede resumirse a través de las siguientes
vertientes:


280 Junio/2017

 El paso de una visión sanitarista de mera evacuación de las aguas negras y de lluvia a una concepción
de gestión integral de la problemática en la cual se conjuga la necesidad de la preservación del medio
ambiente, de preservación del recurso hídrico y minimizar el impacto de la ejecución de costosas
obras de infraestructura.
 El auge tecnológico en materia de abordajes técnicos, sobretodo mediante el uso de sofisticadas
herramientas de modelación que permiten una representación más completa del todos los procesos
y mecanismos asociados con la gestión del agua de lluvia.
 El progresivo uso y desarrollo de las medidas sustentables para la gestión del excedente pluvial,
sobretodo, relacionadas con el control de la escorrentía en la fuente.
 La gestión de cuencas como eje rector del manejo territorial e institucional de recursos hídricos.
 La instauración de marcos regulatorios y directrices ambientales que elevan los estándares de calidad
de los cursos de agua con un elevado impacto en la operación del sistemas de saneamiento y drenaje,
por ejemplo en materia de disposición final de efluentes y vertido de alivios de sistemas combinados.
 La aparición de diversos programas de investigación y desarrollos tendientes a una nueva concepción
de ciudades del futuro: verdes, inteligentes, sustentables.
7.3. Evaluación preliminar de sub‐estrategias para el cumplimiento de las metas
Se resumen a continuación las conclusiones de la evaluación del espectro de sub‐estrategias previstas para el
cumplimiento de las metas previstas, específicamente en términos de la factibilidad de las mismas para ser
analizadas en profundidad en la etapa de Plan Director. En algunos casos, la evaluación ha consistido en el
planteo de estrategias claramente alternativas (provisión del servicio, fortalecimiento institucional), en otros
ejes han sido más bien complementarias entre sí (riesgo hídrico), mientras que en otros (gestión de activos,
operación y mantenimiento) el planteo ha sido más bien filosófico y tecnológico. En la mayoría de los ejes, el
espectro de sub‐estrategias planteado será evaluado en mayor profundidad en la etapa de plan director. No
obstante, esta primera etapa evaluatoria ha sido un buen ejercicio para poder ponderar sus principales
bondades y dificultades de implementación.
 Eje 1: Provisión del servicio
 En cuanto a provisión, la ejecución de sistemas separativos continua siendo de las más efectivas en
términos de eficacia conceptual; no obstante deberá analizarse en detalle los costos integrales
resultantes de capital, operación y disposición final asociados (por ejemplo en el tratamiento de de la
intrusión pluvial). Asimismo, en términos de microdrenaje, la adopción de cunetas es atractiva en
términos de costos y beneficio ambiental, siempre que pueda ser implementable desde el punto de
vista de su inserción en la trama urbana.
 Se analizaron otro tipos de sistemas de saneamiento individual que, si bien son factibles, es difícil que
puedan ser implementadas a escala de ciudad (áreas de expansión) por limitaciones varias, entre
ellas: costos elevados, bajo potencial de infiltración del suelo, dificultad de operar en el interior de
propiedad privada y mayor impacto ambiental en la concepción integral del ciclo hidrológico.
 El uso de otro tipo de infraestructura verde ha sido analizado, y si bien reducen costos en el
macrodrenaje y presentan ventajas desde el punto de vista ambiental, el costo de su implantación es
relativamente elevado, presentando a su vez dificultades de implementación por ser muchos de ellos
a nivel predial. Cabe señalar que en otras partes del mundo que ya han avanzado en esta dirección,
han reportado costos menosres para este tipo de intervenciones. Se recomienda contemplar la
posibilidad de su uso en desarrollos urbanos de nivel socio‐económico medio a elevado, por ejemplo
en la zona del PAU 10 (entre Camino Carrasco y arroyo de las Canteras).

Junio/2017 281

 El uso de laminaciones, si bien en el caso puntual analizado (cañada Matilde) no demostró ser más
económico, su inserción es siempre recomendable, pues en muchos casos sí presenta ahorros
respecto a las soluciones de únicamente conducción, y retienen parte de la polución difusa
 El dilema entre sistemas separativos y unitarios tiene plena vigencia en Montevideo; más allá de las
ventajas naturales que poseen los sistemas separativos, sus limitaciones prácticas, tanto en
saneamiento como en drenaje ameritan como mínimo, su reconsideración más cuidadosa. Asimismo,
todo sistema unitario deberá incluir una reformulación de los sistemas de alivio, en términos de
criterio de vertido, nivel de tratamiento previo y mitigación de la polución de primera escorrentía.
 Todas las sub‐estrategias analizadas para atender la problemática del conexionado efectivo serán
consideradas en detalle en la fase de Plan Director, fundamentalmente por ser todas
complementarias. No obstante, el subsidio y/o financiamiento para la ejecución de la conexión es la
sub‐estrategia mejor evaluada.
 Eje 2: Riesgo hídrico
 Se ha analizado un amplio espectro de sub‐estrategias; todas han resultado técnicamente viables e
implementables para las tipologías de afectación que se dan en Montevideo.
 En particular el uso de defensas fluviales resultará más aplicable a lo largo de algunos tramos del Ao
Pantanoso, debiendo preverse la necesidad de limitar el ancho del corredor fluvial a intervenir en
función de la presencia de asentamientos próximos a la margen a ser protegidos y/o realojados
 Se analizó el uso de almacenamientos fluviales y la conveniencia de formalizar funcionalmente áreas
naturales como son los bañados Pantanoso y Carrasco. Por otra parte, también se concluyó en el
potencial de algunas áreas (localizadas en tramos medios y superiores en los tres arroyos principales)
que podrían destinarse a formar pequeños reservorios que sirvan para mitigar el impacto del
aumento de impermeabilización en áreas de expansión periféricas.
 El uso de medidas sustentables de drenaje que consistan en disponer almacenamientos prediales
resultan más convenientes que aquellos que tengan que hacer uso de técnicas de infiltración, dada el
bajo potencial de los suelos de la ciudad. Las ventajas de estas medidas son indudables desde el
punto de vista ambiental aunque su eficiencia hidráulica para la mitigación de inundaciones está
limitada a eventos de baja recurrencia. Finalmente, su adopción como una estrategia generalizada
dependerá de la formalización normativa que pueda materializarse en las directrices de
ordenamiento territorial.
 A nivel de medidas estructurales para la mitigación de inundaciones urbanas, tanto el refuerzo de
colectores como la intercalación de laminaciones son opciones factibles a las que les caben las
generalidades habituales del análisis de factibilidad: disponibilidad de suelo e interferencias. En
términos de eficiencia hidráulica son medidas habitualmente complementarias, aunque se destaca el
mejor rendimiento de las laminaciones ante eventos intensos en contraposición a las medidas de
conducción que tienen un mejor rendimiento residual ante eventos de duración prolongada.
 Se analizó la posibilidad de utilizar el almacenamiento disponible en redes unitarias de la red céntrica
cuya capacidad supera la necesidad funcional actual. Si bien es una estrategia conceptualmente
interesante, su uso está condicionado por las elevadas pendientes del terreno y por el estado de las
redes que se podrían ver comprometidas estructuralmente de trabajar en presión.
 Se analizaron diversas sub‐estrategias no estructurales, muchas de ellas asociadas a la necesidad de
regular el uso del suelo conforme a una zonificación de riesgo hídrico y a la liberación de presión
urbana sobre corredores fluviales mediante alguna medida de compensación con algún tipo de
incentivo inmobiliario. En todos los casos, su implementación requerirá de la adecuación y/o
formalización de instrumentos de ordenamiento territorial.
 Eje 3: Operación y mantenimiento

282 Junio/2017

 Todas las sub‐estrategias analizadas serán evaluadas en la próxima etapa del Plan Director dado que
son todas pertinentes y pasibles de variantes de detalle en cuanto a su implementación logística y
tecnológica. Se destaca la importancia de todas las estrategias planteadas: desarrollo de planes
operativos para sustentar la gestión, monitorear los caudales en los puntos críticos del sistema y,
fundamentalmente eliminar los vertidos causada por deficiencias en el funcionamiento de la red. Esto
último, implica atender el complejo tema de la intrusión pluvial, para lo cual se advierte la dificultad
de corregir el conexionado incorrecto porque depende de la voluntad individual de privados y de una
intensa actividad de fiscalización. De las sub‐estrategias de mitigación de vertimientos en eventos de
lluvia, la de almacenamiento de alivios es la que ha sido mejor evaluada, en gran medida por
considerarse eficaz, robusta, en la mitigación del problema de vertido, sin requerir interacción con los
vecinos ni depender de su accionar para la sostenibilidad de la solución. No obstante, no se descarta
la posibilidad de realizar algún piloto de reducción de intrusión pluvial en alguna zona que se conozca
por sufrir intrusión pluvial para evaluar su eficacia.
 Eje 4: Gestión de activos
 Se plantea un cambio radical en la filosofía de gestión y valuación de los activos, que deberá estar
basada en disponer de un catastro actualizado de activos que permita planificar actividades de
inspección y, en función de ellas, sustentar planes de rehabilitación y/o mantenimientos preventivos.
 Esto permitirá también migrar al concepto de valuación económica de activos tomando en
consideración la vida útil del activo sobre su costo de renovación actual.
 No obstante, el objetivo principal que se busca con todo este proceso de gestión es darle mayor valor
a los activos de saneamiento y de esta manera evitar costosas inversiones, o en su defecto deterioros
significativos de los mismos, que en última instancia repercuten en la calidad y costo del servicio.
 Dada la criticidad de muchos de los activos del sistema, se plantea la necesidad de etapificar las
intervenciones con medidas urgentes para los activos más importantes.
 Eje 5: Fortalecimiento institucional
 Para el eje institucional se han evaluado distintos planos o etapas de actuación.
 En primera instancia, se planteó la necesidad de acordar los cometidos que el sector saneamiento
deba tomar en pos del cumplimiento de la visión y metas propuestas; en particular se destaca la
necesidad de definir el cometido de provisión del servicio de saneamiento (comprensivo de cualquier
medio que sea técnicamente factible, sea saneamiento por redes o por sistemas individuales) como
así también todo lo vinculado con la gestión de los cursos de agua, desde su monitoreo,
mantenimiento y ejecución de acciones sobre el corredor fluvial.
 Definido el alcance de las actividades de gestión se debe definir estratégicamente el modelo político
institucional que se adoptará sobre la base de criterios de eficiencia técnica y comercial, marco
jurídico, sin dejar de lado la trayectoria, pertenencia y legado cultural y social que tiene saneamiento
formando parte actualmente de la Intendencia de Montevideo. Se analizaron tres grandes modelos,
todos con el fin estratégico de dotar a saneamiento de mayor independencia y previsibilidad en su
gestión; a saber: fortalecimiento del modelo actual, corporatización y formación de una empresa
estatal independiente y fusión con algún otro organismo público como podría ser naturalmente OSE.
El análisis continuará en la próxima etapa, de manera de poder compartir con los actores de
saneamiento que corresponda, las ventajas y desventajas de cada modelo. Si bien a nivel mundial el
esquema habitual para las empresas del servicio es la provisión conjunta de agua y saneamiento, en
el caso de Montevideo habría diversas complejidades normativas para combinar la competencia
territorial departamental que tiene saneamiento a través de la IM con las competencias nacional de
OSE. Se suma a esto toda una historia y cultura de trabajo conjunta que tiene saneamiento con la IM,
fortalecida por la ejecución de los planes de saneamiento de las últimas décadas. En forma análoga,

Junio/2017 283

la conformación de una empresa pública debería remontar la inexistencia de empresas públicas de
gobiernos departamentales y de un marco normativo que regule la propuesta.
 Por último, se platea una etapa de fortalecimiento y/o diseño institucional que será propio del
modelo que se adopte pero que de todas maneras deberá contar con la instrumentación de
indicadores, acuerdos de gestión inter‐institucional, capacitación del talento humano y protocolos de
planificación y control.
 Eje 6: Sustentabilidad financiera
 Uno de los problemas habituales en la concepción de planes directores es el planteo de metas y
cronograma de implementación para un horizonte temporal dado sin tener debida consideración de
la real capacidad de ejecución de la organización, en ese caso el sector saneamiento que a su vez
depende de sus propias capacidades como así también de diversos factores externos a la
organización. Como consecuencia es habitual ver cómo a lo largo del tiempo la línea de ejecución real
se va separando de lo oportunamente concebido; esto termina impactando en el no cumplimiento de
metas que hasta pueden ir quedando obsoletas en un contexto internacional de permanente cambio.
 En este sentido, buscar estrategias que permitan lograr la sustentabilidad financiera es un punto
clave en la futura estructuración del plan director. Específicamente se propone analizar como líneas
estratégicas el diseño conceptual del cuadro tarifario, tanto para saneamiento como para drenaje,
con sustento en los costos de capital y operación del servicio y siempre en un marco de accesibilidad
para el usuario; definiendo un techo en el nivel tarifario en función de la mediana del ingreso de los
hogares. A partir de esta línea estratégica surgirán otras relacionadas con la restructuración de la
política de bonificación para el usuario y, en el plano de la empresa, en la búsqueda de fondos de
financiamiento.
 Tal como fuera previsto en el eje institucional, estas líneas estratégicas deberán estar sostenidas por
el fortalecimiento comercial del sector con énfasis en mejorar el catastro técnico de usuario, la
información de consumos utilizada para el cálculo de tarifas y la conformación de reglamentos claros
para con los vecinos.
 Eje 7: Calidad ambiental
 Finalmente este eje se nutre transversalmente de todas las sub‐estrategias planteadas
anteriormente, por cuanto un servicio de saneamiento y drenaje eficiente y seguro necesariamente
debe velar por la calidad de vida de la población y, parte de ello, es la calidad del medio que habita.
 La provisión del saneamiento atiende directamente este punto por cuanto tiene por objeto evitar la
presencia de efluentes en proximidad de las actividades de la población, entendiéndose por ellas no
solamente las que se desarrollan en el interior del hogar sino también todas aquellas que una
persona realiza en contacto con el ambiente que lo rodea diaria o periódicamente. Por ello, es
igualmente importante velar por la ausencia indebida de efluentes en el interior de la trama urbana,
espacios públicos y cursos de agua.
 El drenaje de las aguas pluviales también es un eje clave en el bienestar de la población dado que la
afectación por inundaciones (riesgo hídrico) es altamente disruptiva de la vida diaria no solo por el
impacto en términos de pérdidas materiales sino también por todo el estrés social, sobre todo para
población en condiciones de vulnerabilidad social media o elevada.
 La gestión de la calidad ambiental, con relación a la provisión del servicio de saneamiento y drenaje,
implica velar por la ausencia de vertidos incontrolados de efluentes por cualquier circunstancia,
concebir una disposición final de los mismos que atienda los niveles de calidad del medio receptor en
forma compatible con sus usos previstos y lograr una adecuada articulación con el resto de los
actores de la gestión territorial que también ejercen diversas presiones y demandas sobre el mismo
escenario espacial.

284 Junio/2017

 En síntesis se han planteado los siguientes grandes lineamientos estratégicos de gestión: la reducción
del aporte de cargas contaminantes provenientes del sistema de saneamiento, la articulación con la
gestión de aportes contaminantes externos (para minimizar la presencia de residuos sólidos y
descargas industriales en la red de saneamiento y drenaje), con la gestión urbana‐territorial (en
particular con la incorporación de la zonificación de riesgo hídrico y gestión de áreas naturales y
corredores fluviales en las directrices departamentales), con la gestión de cursos de agua (para su
monitoreo y ejecución de obras de defensa). Y por último la importancia de la educación y gestión de
consensos para empoderar al vecino en la toma de decisiones sobre el medio territorial en el que
habita, opera y modifica.
 Más allá de la necesidad de un importante andamiaje de gestión y articulación, las metas de calidad
ambiental previstas también requerirán la ejecución de importantes obras de infraestructura. En este
sentido se han identificado como líneas estratégicas de mayor importancia las destinadas a aumentar
la provisión del servicio, la reducción o eliminación de los vertidos tanto en tiempo seco como ante
eventos de tormentas (de los sistemas unitarios o separativos con intrusión pluvial), el uso de
infraestructura verde, y la eficientización de la disposición final, en especial de los sistemas
separativos que en la actualidad llegan a destino previo paso a través de sistemas unitarios.
 De las sub‐estrategias analizadas para disposición final en algunas zonas particulares, surgió que la
estrategia de centralizar hacia el sistema central (Punta Yeguas o Punta Carretas) es en general más
conveniente, aun considerando que deba ejecutarse a futuro algún tratamiento secundario previo a
los emisarios existentes. La opción de descentralización, técnicamente viable, cobra relevancia para
poblaciones relativamente alejadas del sistema central, para las cuales no debe descartarse esta
opción; asimismo se destaca la importancia de esta estrategia como una manera de aumentar el flujo
base en los cursos de agua y de esta manera mejorar su potencial de dilución hacia aguas abajo.
 Las estrategias de intercepción de alivios redundan en todos los casos en obras de envergadura,
muchas de las cuales deberán recurrir a técnicas de tunelería profunda para conducción y/o
almacenamiento de grandes volúmenes, algo que es adoptado con cada vez más frecuencia en
distintos países de la región y del mundo. En este caso, la mayor limitación, vinculada con sus costos
de ejecución, es la factibilidad de excavaciones de túneles que es variable y compleja en diversas
zonas de la ciudad.
 Finalmente, para este mismo eje, se han identificado otras posibles estrategias de propósitos
múltiples que permitan combinar intercepción de sistemas separativos (actuales o de expansión),
intercepción de alivios y captura de excedentes de escorrentía que de otra manera podrían generar
afectaciones en superficie.
7.4. El Plan Sectorial de Saneamiento
Finalmente se recomienda que el Plan Director sea considerado como un plan sectorial derivado de las
Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de Montevideo (Decreto de la
Junta Departamental de Montevideo Nº 34.870 de 14/11/2013, artículos 19, 20 y 23 de la LOTDS).
Las etapas del procedimiento de aprobación del Plan de referencia serían las siguientes:
I) Redactar el anteproyecto del Plan Parcial y el Informe Ambiental Estratégico (IAE)
II) Comunicación de la iniciativa al MVOTMA, informando: el jerarca, o en su caso, la entidad responsable
del proceso; objetivo del anteproyecto del Plan Parcial, descripción holística y preliminar del ámbito de
actuación y los principales actores sociales involucrados. El MVOTMA tiene como facultad formular indicaciones

Junio/2017 285

u observaciones y solicitar información y estudios en cualquier momento respecto de los aspectos ambientales
de la iniciativa (Art. 1, 2 y 3 del Decreto 221/2009).
III) Medidas cautelares. Si se entiende necesario se elabora una propuesta en tal sentido que se eleva a la
consideración de la Junta Departamental (Arts. 24 y 25; numeral 1º del Art. 273 de la Constitución.).
IV) Resolución del Intendente disponiendo la puesta de manifiesto del anteproyecto y del IAE.
Emplazamiento a los interesados por un plazo de 30 días, por medio de publicación en Diario Oficial y medio
local que asegure amplia difusión. En la misma resolución se dispone la remisión del Informe Ambiental
Estratégico (IAE), del anteproyecto y otros documentos de interés al MVOTMA (Art. 25 y Art. 4, 5 y 6 del
Decreto Nº 221/2009).
V) Vencido el plazo, si se considera pertinente, se incorpora al anteproyecto los aportes realizados por los
interesados y se remite nuevamente el anteproyecto y el IAE al MVOTMA (Art. 24; Arts. 6 del Decreto Nº
221/2009
VI) Por Resolución Administrativa del Intendente se aprueba previamente el anteproyecto (Art. 24) y se
convoca Audiencia Pública en un lugar, fecha y hora determinados por todos los medios de difusión que
aseguren una amplia convocatoria (Art. 25; Art. 7 del Decreto Nº 221/2009.
VII) Solicitar informes a las instituciones públicas entes y servicios (Art. 24).
VIII) Remitir el anteproyecto a la consideración de los siguientes órganos para obtener su aprobación previa:
al MVOTMA a través de la DINAGUA quien tendrá a su cargo, en el marco de lo dispuesto por el apartado a) del
Artículo 9 de la Ley No. 18.610 de 11 de setiembre de 2009 la aprobación, evaluación y revisión de los planes de
cobertura de saneamiento.
Previo a la aprobación, legalmente está previsto que se reciba el asesoramiento de los siguientes órganos:
1º) El Consejo Regional de la Cuenca del Río de la Plata y del Frente Marítimo creado por Decreto del Poder
Ejecutivo Nº 264/ 2011 de fecha 25/07/2011) a quien le corresponde entre otros cometidos:
 Acompañar la ejecución de los Planes de Recursos Hídricos, adoptando las decisiones necesarias para el
cumplimiento de sus metas.
 Asesorar y apoyar en la gestión de la Autoridad de Aguas.
 Articular acciones con actores implicados en abastecimiento de agua potable, inundaciones y drenaje,
pesca, transporte fluvial, aprovechamiento hidroeléctrico, uso del suelo, medio ambiente, hidrología,
meteorología, entre otros.
 Entender en asuntos que le sean elevados por las Comisiones de Cuenca o Acuíferos proponiendo
mecanismos de solución de controversias, vinculados al uso o aprovechamiento de recursos hídricos.
 La enumeración precedente es sin perjuicio de otras atribuciones que se le asignen por ley o reglamento.
2º) La comisión de la cuenca del Río Santa Lucia creada por Decreto Nº 106/013 de fecha 2/04/013 como
órgano consultivo, deliberativo, asesor y de apoyo a la gestión de los Consejos Regionales de Recursos Hídricos;
entre sus cometidos se destaca:
 Asesorar y colaborar con el Consejo Regional y la DINAGUA en el ámbito de su competencia en la gestión
local de los recursos naturales.

286 Junio/2017

IX) Celebración de la Audiencia pública; se labra acta identificando a quienes participan y se registra lo
ocurrido en la misma (Art. 25)
X) Elaboración definitiva del proyecto de Plan Parcial, de la IAE y una memoria de las instancias de
seguidas en el proceso de elaboración incorporando todos los aportes recibidos en el proceso previo.
Resolución del Intendente solicitando formalmente ante el MVOTMA:
 El Informe sobre correspondencia del instrumento con los demás vigentes (Art 25, Art. 15 y 16 Decreto
Nº 221/009).
 La solicitud de aprobación de Evaluación Ambiental Estratégica‐ EAE‐ (arts. 25, 47, Art. 8,9 y 10 Decreto
Nº 221/009).
XI) La Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA ‐ órgano del MVOTMA con competencia para
informar sobre la solicitud de EAE) tiene facultades para solicitar a la Intendencia ampliaciones, correcciones e
informes que suspenden los plazos para la aprobación definitiva de la EAE previsto en el art 25. La comunicación
entre la Intendencia y la DINAMA se realizará por oficio dirigido al Director de DINAMA; este debe ser ingresado
por la mesa de entrada de la referida dirección (Art. 9 y 10 Decreto Nº 221/2009).
XII) La Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT ‐ órgano del MVOTMA con competencia para
informar sobre la correspondencia del instrumento con los demás) tiene facultades para solicitar a la
Intendencia ampliaciones, correcciones e informes que suspenden los plazos para la aprobación definitiva del
informe previsto en el Art 25. Art. 15 y 16 Decreto Nº 221/2009).
XIII) Resolución expresa del MVOTMA aprobando la Evaluación Ambiental Estratégica, y el Informe de
Correspondencia o aprobación ficta por transcurso de 30 días desde la contestación de la última observación
realizada y su elevación por parte de la DINAMA y DINOT , respectivamente, para resolución del Ministro ( Art. 9
y 16 del Decreto Nº 221/2009).
XIV) Resolución del Intendente remitiendo proyecto definitivo a consideración de la Junta
Departamental, como exposición de motivos se incorpora los antecedes del Plan y el IAE (Art 23; y numeral 6º
del Art 274 de la Constitución).
XV) Aprobación del Decreto Departamental por la Junta, su promulgación y publicación en Diario Oficial
(Art. 26; Arts. 281, 260, de la Constitución; Arts. 1 y ss. Código Civil.)
XVI) Solicitud de registro del Plan Parcial en Inventario Nacional de Ordenamiento Territorial. Registro de
instrumentos, (Art. 78).


Junio/2017 287


288 Junio/2017

ANEXOS
Informe de Líneas Estratégicas
Anexos
Junio 2017
Índice
1. Anexo – Extensión de la cobertura de saneamiento y drenaje .......7
1.1. Introducción .....................................................................................7
1.2. Estrategias para las aguas servidas en sistemas separativos ..........7
1.2.1. Descripción de las estrategias .......................................................7
1.2.2. Metodología y criterios utilizados para dimensionar las estrategias y
compararlas ...................................................................................9
1.2.3. Resultados y comparación de las estrategias ............................ 11
1.3. Estrategias para los sistemas de micro-drenaje en sistemas separativos
...................................................................................................... 12
1.3.1. Descripción de las estrategias .................................................... 12
1.3.2. Metodología y criterios utilizados para dimensionar los sistemas y
compararlos................................................................................ 13
1.3.3. Comparación de las estrategias ................................................. 14
1.4. Estrategias para los sistemas de macro-drenaje en sistemas separativos
...................................................................................................... 17
1.4.1. Descripción de las estrategias .................................................... 17
1.4.2. Metodología y criterios utilizados para dimensionar los sistemas y
compararlos................................................................................ 17
1.4.3. Comparación de las estrategias ................................................. 18
1.5. Estrategias para sistemas unitarios y/o mixtos ............................ 21
2. Anexo – Disposición final de las aguas servidas ........................... 23

2.1. Introducción .................................................................................. 23
2.2. Criterios utilizados para dimensionar las estrategias y compararlas24
2.3. Descripción y comparación de las estrategias Villa García ........... 26
2.3.1. Alternativa 1 ............................................................................... 27
Informe Líneas Estratégicas – Anexos

Plan Director de Saneamiento y Drenaje Urbano de Montevideo
Junio/2017 1
2.3.2. Alternativa 2 ............................................................................... 29
2.3.3. Alternativa 3 ............................................................................... 32
2.3.4. Alternativa 4 ............................................................................... 33
2.3.5. Resumen de costos ..................................................................... 35
2.4. Descripción y comparación de las estrategias Carrasco Este y Norte
...................................................................................................... 36
2.4.1. Alternativa 1 ............................................................................... 37
2.4.2. Alternativa 2 ............................................................................... 39
2.4.3. Alternativa 3 ............................................................................... 41
2.5. Descripción y comparación de las estrategias Cuenca Norte Miguelete
...................................................................................................... 43
2.5.1. Alternativa 1 ............................................................................... 44
2.5.2. Alternativa 2 ............................................................................... 45
2.5.1. Alternativa 3 ............................................................................... 47
2.5.2. Alternativa 4 ............................................................................... 49
3. Anexo – Mitigación de Riesgo ....................................................... 53

3.1. Defensas lineales contra inundaciones ......................................... 53
3.1.1. Introducción ............................................................................... 53
3.1.2. Objetivos y descripción general ................................................. 53
3.1.3. Diseño del trazado ...................................................................... 53
3.1.4. Diseño hidráulico ........................................................................ 57
3.1.5. Diseño estructural ...................................................................... 60
3.1.6. Cómputo métrico y presupuesto estimado................................ 61
3.2. Laminaciones fluviales .................................................................. 62
3.2.1. Introducción ............................................................................... 62
3.2.2. Descripción de la subestrategia.................................................. 64
3.2.3. Metodología y criterios utilizados para el dimensionamiento de las
alternativas ................................................................................. 66
3.2.4. Diseño del canal de descarga y vertedero.................................. 66
3.2.5. Descripción de alternativas – Dimensionado y estimación de costos
.................................................................................................... 67

2 Junio/2017
Índice de Tablas
Tabla 1.1: Características Bola de Nieve ........................................................ 9

Tabla 1.2: Sistema Convencional – Bola de Nieve ........................................ 11
Tabla 1.3: Efluente Decantado – Bola de Nieve ........................................... 11
Tabla 1.4: Sistema condominial – Bola de Nieve ......................................... 12
Tabla 1.5: Pozos Negros – Bola de Nieve ..................................................... 12
Tabla 1.6: Fosa Séptica + Sistema de filtración – Bola de Nieve .................. 12
Tabla 1.7: Costos drenaje pluvial con cordón-cuneta ................................. 15
Tabla 1.8: Costos drenaje pluvial con perfil rural ......................................... 16
Tabla 1.9: Costos macro-drenaje con conducciones .................................... 19
Tabla 1.10: Costos macro-drenaje con tanques de laminación ................... 20
Tabla 1.11: Costos macro-drenaje - techos verdes ...................................... 20
Tabla 1.12: Costos macro-drenaje - recolección de agua de lluvia .............. 21
Tabla 1.13 Costos macro-drenaje – micro-drenaje con cunetas en suelo pasto
...................................................................................................................... 21
Tabla 1.14: Costos Sistemas Unitarios y Sistemas Mixtos............................ 22
Tabla 2.1: Principales características – Villa García y La Esperanza ............. 26
Tabla 2.2: Principales características – Alternativa 1-Villa García................ 27
Tabla 2.3: Costos alternativa 1a – Villa García ............................................. 29
Tabla 2.4: Costos alternativa 1b – Villa García ............................................. 29
Tabla 2.5: Costos alternativa 1c – Villa García ............................................. 29
Tabla 2.6: Principales características – Alternativa 2 – Villa García ............. 30
Tabla 2.7: Costos alternativa 2a – Villa García ............................................. 31
Tabla 2.8: Costos alternativa 2b – Villa García ............................................. 31
Tabla 2.9: Costos alternativa 2c – Villa García ............................................. 31
Tabla 2.10: Costos alternativa 3 – Villa García ............................................. 32
Tabla 2.11: Longitudes de conducciones - alternativa 4 – Villa García ........ 33
Tabla 2.12: Costos alternativa 4a – Villa García ........................................... 34
Tabla 2.13: Costos alternativa 4b – Villa García ........................................... 35
Tabla 2.14: Costos alternativa 4c – Villa García ........................................... 35
Tabla 2.15: Costos alternativa 4d – Villa García ........................................... 35
Tabla 2.16: resumen de Costos – Villa García .............................................. 35
Tabla 2.17: Principales características Carrasco Este y Norte ...................... 37
Tabla 2.18: Características Principales Alternativa 1 - Carrasco Este y Norte38
Tabla 2.19: Costos alternativa 1 – Carrasco Este y Norte ............................ 39
Tabla 2.20: Costos alternativa 2 – Carrasco Este y Norte ............................ 40
Tabla 2.21: Principales características EB Alternativa 3 - Carrasco Este y Norte
...................................................................................................................... 41

Junio/2017 3
Tabla 2.22: Costos alternativa 3a – Carrasco Este y Norte........................... 42
Tabla 2.23: Costos alternativa 3b – Carrasco Este y Norte .......................... 42
Tabla 2.24: Costos alternativa 3c – Carrasco Este y Norte ........................... 42
Tabla 2.25: Resumen de costos - Carrasco Este y Norte ............................. 43
Tabla 2.26: Características de Cuenca Norte Miguelete .............................. 44
Tabla 2.27: Costos alternativa 1 – Cuenca Norte Miguelete ........................ 45
Tabla 2.28: Costos alternativa 2a – Cuenca Norte Miguelete ...................... 46
Tabla 2.29: Costos alternativa 2b – Cuenca Norte Miguelete ...................... 47
Tabla 2.30: Costos alternativa 2c – Cuenca Norte Miguelete ...................... 47
Tabla 2.31: Características Alternativa 3 - Cuenca Norte Miguelete ........... 47
Tabla 2.37: Costos alternativa 4c – Cuenca Norte Miguelete ...................... 51
Tabla 2.38: Resumen de costos – Alternativas Cuenca Norte Miguelete .... 51
Tabla 3.1: Presupuesto de las defensas lineales .......................................... 62
Tabla 3.2: Dimensiones del cierre - Alternativa 1 ........................................ 67
Tabla 3.3: Presupuesto de la Laminación. Alternativa 1 .............................. 68
Tabla 3.4: Dimensiones del cierre Pantanoso. Alternativa 2 ....................... 72
Tabla 3.5: Dimensiones del cierre Higueritas. Alternativa 2 ........................ 73
Tabla 3.6: Presupuesto del cierre Pantanoso. Alternativa 2 ........................ 73
Tabla 3.7: Presupuesto del cierre Higueritas. Alternativa 2 ......................... 74

4 Junio/2017
Índice de Figuras
Figura 1-1: Localización Bola de Nieve ........................................................... 9

Figura 1-2: Redes Bola de Nieve ................................................................... 10
Figura 1-3 Área de análisis micro-drenaje .................................................... 13
Figura 1-4: Red de colectores pluviales para solución con cordón-cuneta .. 15
Figura 1-5: Red de colectores pluviales para solución con perfil rural ........ 16
Figura 1-6: Área de análisis macro-drenaje.................................................. 17
Figura 1-7: Esquematización del modelo en Infoworks ............................... 18
Figura 1-8: Esquematización con tanques de laminación Infoworks ........... 19
Figura 2-1: Zonas de evaluación de alternativas de disposición final .......... 23
Figura 2-2: Situación actual y subcuencas de Villa García............................ 26
Figura 2-3: Relieve de Villa García ................................................................ 27
Figura 2-4: Alternativa 1 – Villa García ......................................................... 28
Figura 2-7: Alternativa 4a – Villa García ....................................................... 33
Figura 2-8: Alternativa 4b, 4c y 4d ............................................................... 34
Figura 2-9: Situación actual – Carrasco Este y Norte ................................... 37
Figura 2-10: Alternativa 1 – Carrasco Este y Norte ...................................... 38
Figura 2-13: Ubicación – Cuenca Norte Miguelete ...................................... 44
Figura 2-14: Alternativa 1 – Cuenca Norte Miguelete ................................. 45
Figura 2-15: Alternativa 2-Cuenca Norte Miguelete .................................... 46
Figura 3-1: Área de inundación y trazado de la defensa sobre imagen satelital
...................................................................................................................... 54
Figura 3-2: Diseño planimétrico de la defensa ............................................. 55
Figura 3-3: Trazado de la defensa sobre imagen satelital. Sector Arroyo Pantanoso
...................................................................................................................... 56
Figura 3-4: Trazado de la defensa sobre imagen satelital Sector Cañada Higueritas
...................................................................................................................... 56
Figura 3-5: Hidrograma de ingreso (TR = 50 años) ....................................... 57
Figura 3-6: Esquematización del modelo en InfoWorks .............................. 58
Figura 3-7: Perfil longitudinal de la defensa y niveles de agua (TR =50 años59
Figura 3-8: Remanso generado aguas arriba de la defensa sobre el Arroyo
Pantanoso (la línea celeste representa el nivel de agua antes de construirse la
defensa, y la línea azul el nivel con la defensa)............................................ 59

Junio/2017 5
Figura 3-9: Remanso generado aguas arriba de la defensa sobre la Cañada
Higueritas (la línea celeste representa el nivel de agua antes de construirse la
defensa, y la línea azul el nivel con la defensa) ............................................ 60
Figura 3-10: Sección tipo de la defensa ........................................................ 60
Figura 3-11: Vista en planta de la alcantarilla .............................................. 61
Figura 3-12: Corte de la alcantarilla ............................................................. 61
Figura 3-13: Identificación de posibles sitios de laminación fluvial ............. 63
Figura 3-14: Esquema general de obra......................................................... 65
Figura 3-15: Laminación 1 - Cierre único ...................................................... 67
Figura 3-16: Laminación del hidrograma de 50 años de recurrencia ........... 69
Figura 3-17: Perfil del embalse sobre el Arroyo Pantanoso ......................... 70
Figura 3-18: Perfil del embalse sobre la Cañada Higueritas ......................... 70
Figura 3-19: Perfil del embalse sobre la Cañada Higueritas ......................... 71
Figura 3-20: Alternativa 2 - Cierre doble ..................................................... 72
Figura 3-21: Perfil del embalse sobre el Arroyo Pantanoso. Alternativa 2 .. 75
Figura 3-22: Perfil del embalse sobre la Cañada Higueritas. Alternativa 2 . 75
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6 Junio/2017
1. Anexo – Extensión de la cobertura de saneamiento y drenaje
1.1. Introducción
Las estrategias para dar cobertura de saneamiento y drenaje a las zonas que aún no la tienen podrán ser de
tipo separativo o de tipo unitario.
Las estrategias de tipo separativo analizadas son combinaciones de:
Drenaje (agua pluvial)

Saneamiento (agua servida)
Micro-drenaje Macro-drenaje
Redes convencionales Perfil urbano: Cordón cuneta + Conducciones
conducciones
Redes de efluentes decantados Conducciones + laminaciones
Redes condominiales
Fosas sépticas con infiltración al terreno Perfil rural: cuneta Conducciones + infraestructura verde
Pozos negros
Mientras que las de tipo unitario son:
Saneamiento y Drenaje
Sistema unitario/mixto
Sistema unitario/mixto + laminaciones
Sistema unitario/mixto + infraestructura verde
En el caso de sistemas separativos, se comparan por separado las posibles estrategias para dar cobertura de
saneamiento respecto a las de drenaje, para luego poder evaluar la mejor combinación de ellas.
1.2. Estrategias para las aguas servidas en sistemas separativos
1.2.1. Descripción de las estrategias
Se tienen estrategias de tipo dinámico (redes de saneamiento convencionales, redes de efluentes

decantados y redes condominiales) y de tipo estático (fosas sépticas, pozos negros).
La estrategia de dar cobertura de saneamiento mediante redes de saneamiento convencionales es la que

ha sido implementada durante las últimas décadas por parte de la IM. Sus principales características son:
 Las aguas servidas de los predios se conectan directamente a la red, mediante la cámara 1.
 Diámetro mínimo de la red de 200 mm (en algunos casos se acepta 160 mm) de modo de facilitar las
operaciones de mantenimiento, pues reciben las aguas servidas sin ningún tipo de decantación o
retención previa.
 Pendiente mínima de 0.5% aproximadamente para los diámetros de 200 mm, de modo de asegurar
una tensión tractiva que permita su autolimpieza para los caudales mínimos.
 Profundidad mínima de 1.5 m (en casos especiales se puede admitir menos) de modo de permitir la
conexión de los predios a la red.

Junio/2017 7
 Se considera una cámara de inspección cada 80m
En tanto, las redes de efluentes decantados tienen las siguientes características:
 En cada predio, las aguas servidas son decantadas en una fosa séptica previa a la conexión a la red
(dentro del predio), descargando a la red únicamente el sobrenadante líquido. Esta fosa debe ser
limpiada (sus lodos) cada cierto tiempo mediante servicio barométrico, normalmente 1 año.
 Diámetro mínimo de la red de 110 mm.
 No hay restricción para la pendiente más allá de la constructiva, pues la red no debería recibir sólidos.
 Profundidad mínima de 1.5 m (en casos especiales se puede admitir menos) de modo de permitir la
conexión de los predios a la red.
 Se considera una cámara de inspección cada 80m
Referente a las estrategias dinámicas, por último se analizan los sistemas de redes condominiales. Sus
principales características son:
 Las aguas servidas de los predios se conectan directamente a la red condominial a través de una
conexión predial.
 La red de colectores está compuesta por tuberías principales y ramales colectores.
 Los ramales colectores tienen las siguientes características:
 Ubicación: por vereda y frente a los predios
 Diámetro mínimo: 110 mm
 Tapada mínima: 0.3 m en vías peatonales y 1.0 m en vías vehiculares.
 Cámaras de inspección cada 50 m.
 Las tuberías principales presentan las siguientes características:
 Diámetro mínimo: 200 mm
 Tapada mínima: 1 m
 Cámaras de inspección cada 80 m.
Para ambos tipos de colectores la pendiente mínima queda limitada por el cumplimiento de la
mínima tensión tractiva admisible (definida en 1Pa) y por la pendiente mínima constructiva.
Dentro de las estrategias de sistemas estáticos, la solución de pozos negros y barométricas es la que
actualmente se tiene para las zonas sin cobertura de redes. Sus características son:
 Las aguas servidas son acumuladas en un pozo impermeable dentro de cada predio. Las mismas
deben ser recolectadas mediante servicio barométrico cada cierto tiempo, normalmente cada 20 o 30
días dependiendo de las dimensiones del pozo.
La solución de fosas sépticas seguidas de infiltración tiene las siguientes características:
 En cada predio, las aguas servidas son decantadas en una fosa séptica (dentro del predio),
descargando el sobrenadante líquido en algún sistema de infiltración al terreno. Esta fosa debe ser
limpiada (sus lodos) cada cierto tiempo mediante servicio barométrico, normalmente 1 año.
 La disposición final del sobrenadante es la infiltración al terreno localmente.
Informe Líneas Estretégicas – Anexos

8 Junio/2017
1.2.2. Metodología y criterios utilizados para dimensionar las estrategias y compararlas
Para comparar las distintas estrategias de cobertura de saneamiento, se toma la zona de Bola de Nieve
como zona piloto, y se dimensiona el sistema de recolección de aguas servidas para las distintas alternativas
Figura 1-1: Localización Bola de Nieve
La siguiente tabla describe las principales características de Bola de Nieve:
Tabla 1.1: Características Bola de Nieve
Área (ha) 311

Viviendas 2010 (nro) 4709
Viviendas 2050 (nro) 6927
Población 2050 (hab) 15033
Padrones frentistas (nro) 2138
Esto da una densidad de 48 hab/ha en promedio al 2050, año para el que se dimensionan los sistemas.
1.2.2.1. Dimensionado y estimación de costos
Para que la solución de redes (cualquiera de ellas) sea comparable con las soluciones de tipo estático, debe
considerarse la necesidad (y el costo) de ejecutar una estación de bombeo, o las que sean necesarias, para

Junio/2017 9
conectarse a la red existente; en los sistemas estáticos, o se infiltra al terreno, o es el servicio barométrico el
que hace este transporte.
En la zona piloto, se han asumido criterios para dimensionar las obras asociadas a cada estrategia, así como
las necesidades de operación y mantenimiento de los sistemas.
 Algunos criterios para dimensionado de redes y estimación de costos de inversión:

 se ha considerado colector doble o simple en función de tipo de pavimento existente y ancho de
faja, diámetros (menor para decantados, por ejemplo), profundidades.
 Los caudales son los que surgen del análisis de caudales realizado en el diagnóstico, proyectados
al 2050; se asume un aumento en los consumos de agua del 20% para fin de período.
 Tanto para las redes del sistema convencional como para las del sistema condominial se
considera en costo de inversión la construcción de una cámara 1.
 Para redes de efluentes decantados, en los casos que hay viviendas existentes, se considera que
el pozo negro existente debe actualizarse para funcionar como fosa séptica; para el resto de los
predios, se considera que debe ejecutarse una fosa séptica nueva. Se considera una fosa por
predio (más de una vivienda).
Figura 1-2: Redes Bola de Nieve
 Algunos criterios para dimensionado de pozos negros y estimación de costos de inversión:

 Un pozo negro de 4 m3 por vivienda. En los casos que hay viviendas existentes, se considera que
el pozo negro existente es adecuado; para el resto de las viviendas, se considera que debe
ejecutarse uno nuevo. Se considera un pozo negro por vivienda

10 Junio/2017
 Algunos criterios para dimensionado de fosas sépticas seguidas por infiltración y estimación de costos
de inversión:
 Una fosa séptica convencional de 1.70m x 0.80m x 1.70m.
 En los casos que hay viviendas existentes, se considera que el pozo negro existente debe
actualizarse para funcionar como fosa séptica; para el resto de los predios, se considera que debe
ejecutarse una fosa séptica nueva. Se considera una fosa por predio (más de una vivienda).
 Algunos criterios para determinación de las necesidades de operación y mantenimiento y sus costos
asociados:
 Las redes cuyo diámetro sea superior o igual a 200mm deben limpiarse una vez por año, mientras
que las redes con menor diámetro tres veces por año.
 Los pozos negros (4 m3) deben vaciarse cada 20 días aproximadamente.
 Las fosas sépticas deben limpiarse (sus lodos) una vez por año.
 Para las estaciones de bombeo se considera un costo de energía anual así como del personal a
cargo de su operación y mantenimiento.
1.2.3. Resultados y comparación de las estrategias
Tabla 1.2: Sistema Convencional – Bola de Nieve
Costo Inv Costo O&M VPN Costo O&M VPN costo total
Componente Cantidades
(USD) (USD/año) (USD) (USD)
Redes (m) 37,017 6,190,465 130,801 1,069,363 7,259,828

Cámaras 1 (nro) 2,138 2,691,006 - - 2,691,006
Costo total redes - 8,881,471 130,801 1,069,363 9,950,834
Costo total EB - 1,616,625 88,727 725,384 2,342,009
Costo total redes + EB - 10,498,096 219,527 1,794,747 12,292,843
Costo unitario (USD/viv) - 1,516 32 259 1,775
Costo unitario (USD/conexión) - 4,910 103 839 5,750
Costo unitario (USD/hab) - 698 15 119 818
Tabla 1.3: Efluente Decantado – Bola de Nieve
Redes (m) 37,016 4,850,455 130,797 1,069,335 5,919,790

Readecuación pozo a fosa (nro) 1,453 2,746,160
90,657 741,169 5,764,926
Fosas nuevas (nro) 685 2,277,597
Costo total EB - 1,616,625 88,727 725,384 2,342,009
Costo total redes + EB - 11,490,837 310,181 2,535,888 14,026,725
Costo unitario (USD/conexión) - 5,375 145 1,186 6,561

Junio/2017 11
Tabla 1.4: Sistema condominial – Bola de Nieve
Redes (m) 37,017 5,125,623 379,821 3,105,225 8,230,849

Cámaras 1 (nro) 2,138 2,691,006 - - 2,691,006
Costo total EB - 1,616,625 88,727 725,384 2,342,009
Costo Total Redes + EB - 9,433,255 468,547 3,830,610 13,263,864
Costo unitario (USD/conexión) - 4,412 219 1,792 6,204
Tabla 1.5: Pozos Negros – Bola de Nieve
Pozos existentes (nro) 4,709 0

5,287,039 43,224,207 52,204,478
Pozos nuevos (nro) 2,218 8,980,271
Costo total - 8,980,271 5,287,039 43,224,207 52,204,478
Costo unitario (USD/viv) - 1,296 763 6,240 7,536
Costo unitario (USD/conexión) - 4,200 2,473 20,217 24,417
Costo unitario (USD/hab) - 597 352 2,875 3,473
Tabla 1.6: Fosa Séptica + Sistema de filtración – Bola de Nieve
Sistema de filtración (nro) 2138 1,589,048 - - 1,589,048

Readecuación pozo a fosa (nro) 1453 1,961,543
90,657 741,169 4,550,536
Fosas nuevas (nro) 685 1,847,824
Costo total - 5,398,416 90,657 741,169 6,139,584
Costo unitario (USD/viv) - 779 13 107 886
Costo unitario (USD/conexión) - 2,525 42 347 2,872
1.3. Estrategias para los sistemas de micro-drenaje en sistemas separativos
Para el cumplimiento de dar cobertura de drenaje en las zonas que aún no cuentan con dicho servicio, se
han planteado distintas alternativas o sub-estrategias en cuanto al tipo de sistema a considerar.
Para analizar las estrategias de microdrenaje se toma una cuenca de aproximadamente 11 ha de Cañada
Matilde como zona piloto y se dimensiona el sistema drenaje para dos alternativas:

12 Junio/2017
 Perfil urbano: pavimentos con cordón cuneta + bocas de tormenta + conducciones enterradas;
 Perfil rural: pavimentos con cunetas + alcantarillas + captaciones de cuneta + conducciones

enterradas.
1.3.2. Metodología y criterios utilizados para dimensionar los sistemas y compararlos
En la zona piloto analizada (de tipo urbana), se considera un uso del suelo similar al que tendrán las zonas
que actualmente no tienen cobertura.
Figura 1-3 Área de análisis micro-drenaje
Las dimensiones de la cuenca piloto corresponden al tamaño de cuenca que aproximadamente puede ser
drenada por cunetas, sin la necesidad de ejecutar conducciones enterradas. Aguas abajo de una subcuenca
de estas dimensiones, para cualquier solución de micro-drenaje (perfil rural o urbano), son necesarias las
conducciones enterradas, las cuales son consideradas a los efectos de este análisis como macro-drenaje.
Para cada sub-estrategia, se dimensionó la infraestructura con la capacidad necesaria para gestionar la
producción de escorrentía bajo ciertos criterios de inundabilidad.
Algunos criterios para el cálculo de producción de escorrentía:
 Se considera que el uso de suelo que tendrá a futuro la zona a dotar de infraestructura de drenaje
será de tipo urbano en general.
 A los efectos de este análisis de micro-drenaje, el período de retorno utilizado es de 2 años.

Junio/2017 13
 Se utiliza la producción de escorrentía promedio generada en las cuencas ya modeladas en el
diagnóstico para este tipo de suelo y período de retorno.
Algunos criterios para el cálculo de la capacidad de conducción:
 Se consideran conducciones circulares, de PVC, o de hormigón para diámetros mayores. En el caso de

las cunetas, se consideran triangulares con pendiente lateral 1V:1.5H revestidas en pasto.
 La pendiente longitudinal considerada, tanto para cunetas como conducciones enterradas, es la del
terreno natural en la zona de análisis, que es de entre 2% y 3%.
 Para conducciones enterradas se considera una tapada de 1 metro aproximadamente.
Criterios de inundabilidad:
 Para el cálculo de la capacidad de conducción del cordón cuneta, se considera que la calle puede ser
inundada hasta 2 m en cada cordón-cuneta.
Con estos criterios, se cuantifica y costea:
 Para la solución con cunetas:
 Costo de ejecución de cunetas, alcantarillas, ingresos vehiculares y de conducciones enterradas

que fuesen necesarias (en la zona baja de la cuenca considerada)
 Costo de mantenimiento de cuentas, alcantarillas y de las conducciones enterradas.
 Solución con cordón cuneta:
 Costo de ejecución de cordón cuneta (sin el pavimento), bocas de tormenta y conducciones

enterradas.
 Costo de mantenimiento de conducciones enterradas y bocas de tormenta.
Los costos de drenaje dependen fundamentalmente del área a drenar, no así de la población y viviendas
servidas. Así, para el cálculo de los costos unitarios por habitante y por vivienda, se asumen las mismas
densidades que en Bola de Nieve (48 hab/ha; 22 viv/ha), zona en la que se analizaron las alternativas de
aguas servidas. Esto permite compatibilizar los análisis para permitir estimar costos de soluciones integrales
(saneamiento + drenaje pluvial).
1.3.3. Comparación de las estrategias
1.3.3.1. Micro-drenaje con perfil urbano (cordón-cuneta)
Se presenta en la siguiente figura el diseño de la solución; en las calles donde no hay colector se ejecutan
cunetas.

14 Junio/2017
Figura 1-4: Red de colectores pluviales para solución con cordón-cuneta
Tabla 1.7: Costos drenaje pluvial con cordón-cuneta
Costo Inv Costo O&M VPN Costo VPN costo

(USD) (USD/año) O&M (USD) total (USD)
Redes (m) 1,084 537,498 2,803 22,920 560,418
Drenaje Calles 1,173 58,395 - - 58,395
Bocas de Tormenta (nro) 16 59,221 3,310.34 27,064 86,285
Costo total - 655,114 6,114 49,983 705,097
Costo unitario (USD/viv) - 3,009 28 - 3,239
Costo unitario (USD/hab) - 1,187 11 - 1,277
Costo unitario (USD/Ha) - 56,966 532 - 61,313
1.3.3.2. Micro-drenaje con perfil rural (cuentas)
Se presenta en la siguiente figura el diseño de la solución; en las calles donde no hay colector se ejecutan
cunetas.

Junio/2017 15
Figura 1-5: Red de colectores pluviales para solución con perfil rural
Tabla 1.8: Costos drenaje pluvial con perfil rural
Costo Inv Costo O&M VPN Costo VPN costo total

(USD) (USD/año) O&M (USD) (USD)
Redes (m) 110 65,067 284 2,326 67,392

Drenaje Calles (cunetas) 2,346 91,251 1,839 15,032 106,283
Alcantarillas (m) 117 32,446 303 2,480 34,926
Entradas 79 126,572 - 126,572
Costo total - 315,336 2,427 19,838 335,174
Costo unitario (USD/viv) - 1,449 11 - 1,540
Costo unitario (USD/hab) - 571 4 - 607
Costo unitario (USD/Ha) - 27,421 211 - 29,146
Se observa que el costo de inversión de la alternativa con cordón-cuneta es aproximadamente el doble que
el de la alternativa con cuneta, mientras que el costo de mantenimiento se eleva a 2,5 veces.

16 Junio/2017
1.4. Estrategias para los sistemas de macro-drenaje en sistemas separativos
Para la misma zona piloto (Cañada Matilde), se evalúan las estrategias de:
 Conducciones
 Conducciones con tanques de laminación
 Conducciones con SUDS (techos verdes)
 Conducciones con SUDS (recolección de agua de lluvia)
Figura 1-6: Área de análisis macro-drenaje
1.4.2. Metodología y criterios utilizados para dimensionar los sistemas y compararlos
Se divide el área en subcuencas de 10 ha aproximadamente. Se trazan conducciones principales y se

identifican posibles lugares donde realizar laminaciones (para esto se toma como referencia el Plan de
Obras 2010). Posteriormente se analiza la implementación de estructuras verdes en el entramado urbano
(en particular techos verdes) y se arma un modelo local en Infoworks. Las estructuras correspondientes se
evalúan para un periodo de retorno de 10 años.
Al utilizarse subcuencas del mismo tamaño que la considerada para el análisis de micro-drenaje, se puede
asumir que ambas estrategias (micro y macro) son complementarias y que no se considera infraestructura
repetida en ambos análisis.
Se asume un tipo de suelo urbano, con la siguiente distribución de tipos de cobertura:

Junio/2017 17
 Calles y veredas 31%,
 Espacios verdes 25%
 Superficie edificada 44% (misma distribución asumida en el análisis de micro-drenaje).
Con dicho modelo, se dimensionan las conducciones y demás elementos para cada estrategia.
Para el cálculo de los costos unitarios por habitante y por vivienda, se asumieron las mismas densidades que
en Bola de Nieve (48 hab/ha; 22 viv/ha, zona en la que se analizaron las alternativas de aguas servidas. Esto
permite compatibilizar los análisis para permitir estimar costos de soluciones integrales (saneamiento +
drenaje pluvial).
Figura 1-7: Esquematización del modelo en Infoworks
1.4.3. Comparación de las estrategias
1.4.3.1. Conducciones
Se dimensionan las conducciones de modo que el tirante alcanzado sea como máximo el 85% de la altura de
la sección.

18 Junio/2017
Tabla 1.9: Costos macro-drenaje con conducciones
Cantidades Costo Inv Costo O&M VPN Costo O&M VPN costo total
Redes 5160 9,110,928 17,792 207,355 9,318,283

Calles a Ejecutar 1509 620,963 - - 620,963
Costo total - 9,731,891 17,792 207,355 9,939,246
Costo unitario (USD/Ha) - 29,450 54 627 30,077
Costo unitario (USD/m) - - - - 1,926
1.4.3.2. Conducciones con tanques de laminación
Figura 1-8: Esquematización con tanques de laminación Infoworks
Tanque de laminación
Se colocan 3 estructuras de laminación (utilizando como base lo planteado en el plan de Obras 2010) y se
adecua el ingreso a las mismas para su máximo aprovechamiento

Junio/2017 19
Tabla 1.10: Costos macro-drenaje con tanques de laminación
Redes 5086 8,222,950 17,538 204,397 8,427,347

3
Laminación (m ) 21932 3,634,446 36,000 419,564 4,054,010
Calles a ejecutar 1509 620,963 - - 620,963
Costo total - 12,478,359 53,538 623,961 13,102,321
Costo unitario (USD/Ha) - 37,761 162 1,888 39,649
Costo unitario (USD/m) - - - - 2,576
1.4.3.3. Conducciones más infraestructura verde
a) Techos verdes
Se asume un porcentaje de área edificada con estructuras SUDS (techos verdes) de modo que la
disminución del caudal pico sea similar a la obtenida con los tanques de laminación.
Tabla 1.11: Costos macro-drenaje - techos verdes
Redes 5,160 8,743,757 17,792 207,355 8,951,112

Calles a Ejecutar 1,509 620,963 - - 620,963
2
SUDS (m ) 727,002 50,890,147 2,544,507 29,655,134 80,545,281
Costo total - 60,254,868 2,562,299 29,862,489 90,117,357
Costo unitario (USD/viv) - 9,663 411 4,789 14,451
Costo unitario (USD/hab) - 3,799 162 1,883 5,681
Costo unitario (USD/Ha) - 182,339 7,754 90,368 272,706
b) Recolección de agua de lluvia
Se modela el almacenamiento del agua de lluvia proveniente de techos mediante tanques de 600 lts de
modo que la disminución del caudal pico sea similar a la obtenida con los tanques de laminación. Para
minimizar la cantidad de tanques necesarios se calibra el área de aporte a cada tanque de modo de
optimizar el beneficio de los mismos.
Cabe aclarar, que al área óptima de aporte dependerá de la tormenta a ser simulada. En este caso se utiliza
una tormenta de 10 años de periodo de retorno y 6 horas de duración.

20 Junio/2017
Tabla 1.12: Costos macro-drenaje - recolección de agua de lluvia
Redes 5,160 8,743,757 17,792 207,355 8,951,112

SUDS (ud) 37,066 8,784,642 175,693 2,047,624 10,832,266
Costo total - 18,149,363 193,485 2,254,979 20,404,342
Costo unitario (USD/hab) - 1,144 12 142 1,286
Costo unitario (USD/Ha) - 54,922 586 6,824 61,746
c) Micro-drenaje con cunetas en suelo pasto
Como una alternativa de infraestructura verde, se evalúa la solución global de drenaje para el área de
estudio considerando un micro-drenaje mediante cunetas en suelo pasto, y analizando el impacto que esto
tiene en las macro-conducciones debido a la atenuación del caudal pico.
Tabla 1.13 Costos macro-drenaje – micro-drenaje con cunetas en suelo pasto
Redes 5,160 9,160,960 17,792 207,355 9,368,315

Costo total - 9,810,301 17,792 207,355 10,017,656
Costo unitario (USD/Ha) - 29,687 54 627 30,315
1.5. Estrategias para sistemas unitarios y/o mixtos
En este punto se analizan dos alternativas: sistemas unitarios y sistemas mixtos. La diferencia entre ambas,
se encuentra en la posibilidad de utilizar diámetros menores en los tramos de cabecera para el sistema
mixto, mientras que para el sistema unitario un menor número de bocas de tormenta.
Para el caso de análisis de la zona de Bola de Nieve donde las manzanas son amplias, la posibilidad de
conducir por calle se ve rápidamente colmada, por lo que es necesaria la incorporación de captaciones muy
próximo a las cabeceras de las cuencas. Esto conlleva a que las diferencias entre ambas alternativas sean
despreciables.
Para el cálculo de los costos se cuantifican los siguientes elementos:
 Redes unitarias
 Construcción del cordón cuneta (sin pavimento)
 Bocas de tormenta
 Conexiones domiciliarias

Junio/2017 21
 Interconexión con red existente
Tabla 1.14: Costos Sistemas Unitarios y Sistemas Mixtos
Costo Inv (USD) Costo O&M (USD/año) VPN Costo O&M (USD) VPN costo total (USD)
Costo unitario (USD/viv) 6,313 45 375 6,688

Costo unitario (USD/hab) 2,503 18 155 2,658
Costo unitario (USD/Ha) 120,197 888 7,446 127,643

22 Junio/2017
2. Anexo – Disposición final de las aguas servidas
2.1. Introducción
Para la disposición final de las aguas servidas se analizan distintas estrategias. Por un lado se compara
centralizar en el sistema existente vs tratar localmente. La primera opción consiste en dirigir el efluente
cloacal hacia alguno de los tres puntos de disposición final existentes: Punta Carretas, Punta Yeguas o
Ciudad de la Costa. La segunda, consiste en el tratamiento local de las zonas no cubiertas a través de una
planta de tratamiento en el sitio.
Por otro lado se discute la conveniencia de concentrar los efluentes en un punto mediante impulsiones y
estaciones de bombeo o recolectarlos a través de interceptores a gravedad.
Para el análisis y comparación de estas alternativas se toman tres zonas de estudio:

 Villa García
 Carrasco Este y Norte
 Miguelete Norte
Figura 2-1: Zonas de evaluación de alternativas de disposición final

Junio/2017 23
2.2. Criterios utilizados para dimensionar las estrategias y compararlas
En cada zona de estudio se estima la población total servida para el año 2050 y se determina el caudal pico
de aguas residuales generado. En caso de que la topografía de la zona lo requiera se la divide en
subcuencas.
Como solución local para centralizar los efluentes en un único punto previo a la conducción hacia el sitio de
disposición final se plantean dos opciones:
 Estaciones de bombeos e impulsiones: se plantea recoger los efluentes de forma independiente en

cada subcuenca a través de estaciones de bombeos e impulsiones y enviarlos hacia el punto de
centralización.
 Interceptor a gravedad: se lo diseña de tal forma que su traza recorra los puntos bajos y en su
trayectoria recoja los efluentes generados.
Una vez los efluentes concentrados en un único punto se discute el tratamiento local frente a conducir las
aguas residuales a un sitio de disposición final existente. Según corresponda se comparan entre si los puntos
de disposición final y se evalúan alternativas de como conducir los efluentes hacia ellos.
La evaluación económica de las estrategias se realiza en base a sus componentes principales. A cada uno de
ellas se le asigna un costo de inversión y otro de operación y mantenimiento para un período de 35 años.
Cabe destacar que dicho costo no incluye leyes sociales ni IVA.
A continuación, se describe brevemente las consideraciones realizadas en cada una de las componentes:
 Interceptores a gravedad
 Los interceptores a gravedad se diseñan con el caudal pico y un tirante menor al 75% del
diámetro de la conducción. La pendiente considerada es la pendiente media del terreno.
 Costo de inversión: Se considera la instalación de tuberías de PVC a una profundidad entre 2 y
4m, cuyo diámetro depende del caudal y de la pendiente media topográfica. También se
considera la colocación de cámaras de inspección cada 80 m de tubería.
 Operación y mantenimiento: Se considera el costo de limpieza del colector una vez al año.
 Estaciones de bombeo
Respecto a los costos correspondientes a las estaciones de bombeo, vale la pena destacar que dependen del
caudal bombeado y no así de la carga a levantar por la bomba.
 Inversión: Se calcula a partir del caudal máximo bombeado. El costo de inversión se desprende de
una curva caudal vs costos, la cual fue construida a partir de la actualización de las ofertas
adjudicatarias de distintas estaciones de bombeo.
 Operación y mantenimiento: se consideran dos rubros para esta componente. Por un lado se
toma en cuenta un costo de energía anual por caudal medio bombeado y por el otro se considera
la mano de obra a atender la operación y el mantenimiento de las estaciones de bombeo.
 Impulsiones
 Costo de inversión: Para la impulsión se consideran todos los costos asociados a la instalación de
tuberías de PEAD a una profundidad menor a 2 m, cuyo diámetro queda determinado por el
caudal a impulsar.

24 Junio/2017
 Planta de tratamiento localizada
 Costo de inversión: En base a antecedentes de plantas construidas en Uruguay se construyen
curvas de costos según tecnología de tratamiento (habitantes vs costos/habitantes), en donde el
costo de inversión depende de la tecnología a implementar y la cantidad de habitantes a atender.
Para todos los casos se toma U$S 190 como costo mínimo de inversión por habitante.
El costo anterior no incluye el costo del terreno en donde se instala la planta por lo que se le
adiciona.
 Operación y mantenimiento: Se considera un gasto de energía anual por caudal medio tratado y
un costo anual de mano de obra necesaria para la operación y el mantenimiento de la planta.
 Disposición final existente
Como se mencionó anteriormente, las alternativas evalúan los tres puntos de disposición final existentes:
Punta Yeguas, Punta Carretas y PTAR Ciudad de la Costa.
En el caso de Punta Yeguas y Punta Carretas:
 Costo de inversión: Actualmente la disposición final de los efluentes del sistema Montevideo
consiste en un pretratamiento y la descarga a través de un emisario en el Río de la Plata. Si bien
hoy día esta disposición es adecuada según la normativa vigente, existe la posibilidad de que en
un futuro el vertido al Río de Plata sea más exigente, siendo necesario un tratamiento a nivel
secundario. Es por esto que se consideran tres escenarios:
 Escenario a: La disposición final actual es adecuada. Además las plantas de pretratamiento
tienen la capacidad de recibir el caudal extra generado en las zonas de estudio por lo que
no genera un costo de inversión.
 Escenario b: Inmediatamente se comienza a exigir mayor rigurosidad respecto al vertido a
un cuerpo receptor como el Río de la Plata, por lo que se debe invertir en una planta de
tratamiento (a nivel secundario). Se calcula el sobrecosto de inversión de la planta de
tratamiento para que sea capaz de recibir el caudal generado por la zona de estudio. Se
considera un costo de U$S 190 / hab.
 Escenario c: En 10 años, se comienza a exigir un tratamiento completo previo al vertido al
Río de la Plata. Se calcula el sobrecosto de inversión de la planta de tratamiento para que
sea capaz de recibir el caudal generado por la zona de estudio. Se considera un costo de
U$S 190 / hab.
 Operación y mantenimiento: Se considera un sobrecosto de energía anual por caudal tratado y
un costo de personal responsable de la operación y el mantenimiento de la planta. Se consideran
los mismos escenarios (a, b y c) que para los costos de inversión.
En el caso de PTAR Ciudad de la Costa:
 Costo de inversión: No se considera. Se asume que la PTAR tiene capacidad ociosa, y es capaz de
recibir los efluentes generados en las zonas de estudio.
 Operación y mantenimiento: Se considera un sobrecosto de energía anual por caudal tratado y el
sobrecosto de personal responsable de la operación y el mantenimiento de la planta producto del
caudal adicional.

Junio/2017 25
2.3. Descripción y comparación de las estrategias Villa García
El área de estudio abarca la zona de expansión Villa García más la cuenca de aporte de EB La Esperanza.
Actualmente, solo esta última presenta redes de saneamiento. Las aguas residuales allí generadas se
impulsan a la planta de tratamiento (local) La Esperanza. Este análisis se realiza bajo la hipótesis de que en
un futuro la disposición final de ambas zonas se realizará en conjunto.
La siguiente tabla resume las principales características de Villa García:
Tabla 2.1: Principales características – Villa García y La Esperanza
Villa García La Esperanza Total

Población 8713 744 9457
Vivienda 3585 306 3891
Área (ha) 294 91 385
Figura 2-2: Situación actual y subcuencas de Villa García
Villa García presenta una topografía ondulada, por lo que para analizar la disposición final se divide el área
de expansión en 7 subcuencas. Se discuten cuatro alternativas para dar solución a la disposición final de los
efluentes allí generados.

26 Junio/2017
Figura 2-3: Relieve de Villa García
2.3.1. Alternativa 1
La alternativa 1 consiste en centralizar la disposición final de los efluentes generados en el sistema de

Montevideo. Para esto se proyecta una impulsión principal de 5 Km de longitud desde Villa García a Villa
Don Bosco.
En este caso se asume que previo a la construcción de esta alternativa, se resuelve la disposición final de
Villa Don Bosco a través de una estación de bombeo y una impulsión hacia el sistema Montevideo.
En Villa García, se prevé una estación de bombeo por subcuenca y una impulsión central que recoja los
efluentes de cada una de ellas.
Por otro lado para La Esperanza, se prevé dejar en desuso la planta de tratamiento. Se define una nueva
impulsión desde la EB Esperanza hasta la impulsión principal.
El siguiente cuadro resume las características de cada estación de bombeo y su impulsión.
Tabla 2.2: Principales características – Alternativa 1-Villa García
Caudal de diseño Longitud de Impulsión Diámetro

EB Población al 2050
(l/s) (m) (mm)
1 119 2 191 110
2 1247 14 721 160
3 697 9 443 110
4 2371 25 698 160
5 1105 13 390 160
6 729 9 351 110
7 2564 27 764 160
La Esperanza 744 9 795 110

Junio/2017 27
Figura 2-4: Alternativa 1 – Villa García
A la hora de estimar un costo para la alternativa 1, cabe destacar que en esta alternativa, no se estiman los
costos de la estación de bombeo Villa Don Bosco ni su correspondiente impulsión al sistema Montevideo,
pero si se considera el sobrecosto ocasionado en estas instalaciones para asegurar la capacidad de recibir
los efluentes generados en Villa García.
También se tiene en cuenta el costo adicional de energía en las estaciones de bombeo aguas abajo hasta
llegar a Punta Yeguas considerándose 4 rebombeos: Villa Don Bosco, Nueva Chacarita, Miguelete e
Intermedia.
Se prevé que la disposición final de los efluentes de Villa García sea en Punta Yeguas, analizándose los tres
escenarios (a, b y c), detallados en el punto 2.2.

28 Junio/2017
2.3.1.1. Costos
Tabla 2.3: Costos alternativa 1a – Villa García
Estaciones de bombeo (nro) 8 2,052,984 108,595 887,821 2,940,805

Impulsiones (m) 9,177 1,038,107 - - 1,038,107
Costo total (USD) - 3,091,091 108,595 887,821 3,978,912
Tabla 2.4: Costos alternativa 1b – Villa García

Impulsiones (m) 9,177 1,038,107 - - 1,038,107
Sobrecosto de TTO en Punta Yeguas - 1,796,830 100,596 822,426 2,619,256
Costo total (USD) - 4,887,921 209,192 1,710,247 6,598,168
Tabla 2.5: Costos alternativa 1c – Villa García

Impulsiones (m) 9,177 1,038,107 - - 1,038,107
Sobrecosto de TTO en Punta Yeguas - 578,531 100,596 286,423 864,954
Costo total (USD) - 3,669,622 209,192 1,174,244 4,843,867
La alternativa 2 consiste en dar tratamiento local a las aguas residuales generadas en la zona de estudio.
Para esto se propone un interceptor de 3.2 km de longitud que reciba los efluentes de cada estación de
bombeo y los conduzca hacia una planta de tratamiento local.

Junio/2017 29
En la Esperanza, se elimina la planta de tratamiento y se impulsan las aguas residuales hacia la subcuenca 4
en donde descarga en un conducto por gravedad.
De esta forma se prevé un total de 7 estaciones de bombeo:
Tabla 2.6: Principales características – Alternativa 2 – Villa García
Caudal de diseño Longitud de Impulsión Diámetro

EB Población al 2050
(l/s) (m) (mm)
1 119 2 191 110

2 1247 14 721 160
3 697 9 443 110
4 2371 25 698 160
5 1105 13 390 160
6 729 9 351 110
EB. La Esperanza 744 9 537 110
PTAR 9457 27 - -

30 Junio/2017
Como planta de tratamiento local se analizan tres posibilidades:
 Opción A: Planta de tratamiento prefabricada

 Opción B: Planta de tratamiento de lodos activados
 Opción C: Sistema de Lagunas
2.3.2.1. Costos
Cantidade Costo Inv Costo O&M VPN Costo O&M VPN costo total
Componente
s (USD) (USD/año) (USD) (USD)
Ptar prefabricado 1 4,490,941 180,855 1,478,584 5,969,525
Impulsiones (m) 2,794 211,193 - - 211,193
Tramos a gravedad (m) 3,229 777,437 12,760 104,318 881,755
Costo total (USD) - 6,749,282 282,302 2,307,958 9,057,240
Ptar LLAA 1 6,241,033 180,855 1,478,584 7,719,617

Impulsiones (m) 2,794 211,193 - - 211,193
Costo total (USD) - 8,499,373 282,302 2,307,958 10,807,331
Costo unitario (USD/hab) - 899 30 244 1,143
Ptar Lagunas 1 3,018,013 19,305 157,829 3,175,842
Impulsiones (m) 2,794 211,193 - - 211,193
Costo total (USD) - 5,276,353 120,751 987,204 6,263,557

Junio/2017 31
La alternativa 3 difiere de la alternativa 2 en su disposición final. En el lugar de una planta de tratamiento

local se propone una estación de bombeo y una impulsión que conduzca las aguas residuales hacia la planta
de tratamiento en Ciudad de la Costa.
La nueva estación, bombea un caudal de 82 l/s y la nueva impulsión tiene una longitud de 7.8 Km.
2.3.3.1. Costos
Tabla 2.10: Costos alternativa 3 – Villa García
EB 7 1 538,652 3,921 32,058 570,710

Impulsión a CC 7797 1,249,982 - - 1,249,982
Impulsiones (m) 2,794 211,193 - - 211,193
Sobrecosto de TTO en Ciudad de la Costa - 1,796,830 100,596 822,426 2,619,256

32 Junio/2017
Costo total (USD) - 5,843,804 205,964 1,683,858 7,527,662

La alternativa 4 consiste en la implantación de dos interceptores a gravedad que recolecten las aguas
residuales de la zona y las concentre en un punto.
Figura 2-7: Alternativa 4a – Villa García
Se propone un interceptor por el lado sur y otro por el norte, de forma tal que en sus trayectorias puedan
recibir los aportes de las respectivas subcuencas. De este modo se eliminan los bombeos internos y se
considera un colector por gravedad desde cada subcuenca hasta el interceptor correspondiente.
Tabla 2.11: Longitudes de conducciones - alternativa 4 – Villa García
Tramo Longitud (m)

Interceptor norte 5,084
Interceptor sur 1,519
Colector por gravedad 4,404

Junio/2017 33
Para la disposición final de las aguas residuales en esta zona, se analizan 4 posibilidades:
 Opción a: Estación de bombeo e impulsión a la planta de tratamiento de Ciudad de la Costa.

 Opción b: Planta de tratamiento local prefabricada
 Opción c: Planta de tratamiento de lodos activados
 Opción d: Sistema de Lagunas
La siguiente figura esquematiza las alternativas: 4b, 4c y 4d.
Figura 2-8: Alternativa 4b, 4c y 4d
2.3.4.1. Costos
EB 7 1 538,652 13,544 110,730 649,382

Impulsión a CC (m) 7,797 1,249,982 - - 1,249,982
Interceptores a gravedad (m) 11,007 2,832,333 38,894 317,978 3,150,311

34 Junio/2017
Sobrecosto de TTO en Ciudad de la Costa - 1,796,830 100,596 822,426 2,619,256

Costo total (USD) - 6,417,797 153,034 1,251,134 7,668,931
Ptar prefabricado 1 4,490,941 180,855 1,478,584 5,969,525

Costo total (USD) - 7,323,274 219,749 1,796,562 9,119,837
Ptar LLAA 1 6,241,033 180,855 1,478,584 7,719,617

Costo total (USD) - 9,073,366 219,749 1,796,562 10,869,928
Costo unitario (USD/hab) - 959 23 190 1,149
Tabla 2.15: Costos alternativa 4d – Villa García
Ptar Lagunas 1 3,018,013 19,305 157,829 3,175,842

Costo total (USD) - 5,850,346 58,199 475,807 6,326,153
2.3.5. Resumen de costos
La siguiente tabla ordena de mayor a menor los costos de las distintas alternativas analizadas para la zona
de Villa García.
Tabla 2.16: resumen de Costos – Villa García
Alternativa USD Total USD/ hab
Alternativa 4c (interceptores a gravedad + Ptar LLAA) 10,869,928 1,149
Alternativa 2b (EEBB +Ptar LLAA) 10,807,331 1,143
Alternativa 4b (interceptores a gravedad + Ptar prefabricado) 9,119,837 964
Alternativa 2a (EEBB + Ptar prefabricado) 9,057,240 958

Junio/2017 35
Alternativa 4a (interceptores a gravedad + impulsión a CC) 7,668,931 811
Alternativa 3 (EEBB + impulsión a CC) 7,527,662 796
Alternativa 1b (EEBB + centralización + sobrecosto de Tto "Inmediato") 6,598,168 698
Alternativa 4d (interceptores a gravedad + Ptar Lagunas) 6,326,153 669
Alternativa 2c (EEBB +Ptar Lagunas) 6,263,557 662
Alternativa 1c (EEBB + centralización + sobrecosto de Tto e 10 años) 4,843,867 512
Alternativa 1a (EEBB + centralización sin sobrecosto de Tto) 3,978,912 421
La forma más económica de concentrar los efluentes en un único punto en Villa García resulta ser la de una
estación de bombeo y línea de impulsión por subcuenca.
Respecto a la disposición final, la estrategia más económica, es centralizarlo en el sistema de Montevideo

inclusive bajo la hipótesis de que en 10 años se requiera un tratamiento de efluentes a nivel secundario.
Seguida a esta alternativa, se encuentra la opción de tratarlo localmente mediante un sistema de lagunas.
Enviar los efluentes a la planta de tratamiento de Ciudad de la Costa se encuentra en tercer lugar, doblando
el costo de la opción más económica. El tratamiento local a través de una planta de lodos activados o una
planta prefabricada, resultan las más costosas, siendo estas opciones hasta 3 veces más caras que las
primeras.
2.4. Descripción y comparación de las estrategias Carrasco Este y Norte
La zona de estudio Carrasco Este y Norte abarca la totalidad del área de saneamiento Canteras, así como
también involucra las cuencas de aporte actuales a las estaciones de bombeo de Maroñas, Nariño, Acosta y
Lara, Miramar, Norisol, Paso Carrasco y Barra Carrasco.

36 Junio/2017
Figura 2-9: Situación actual – Carrasco Este y Norte
La siguiente tabla resume sus principales características:
Tabla 2.17: Principales características Carrasco Este y Norte
Población 58,835
Vivienda 25,153
Área (ha) 2,030
Actualmente las áreas servidas pertenecientes al área en estudio, vuelcan sus aguas residuales a la red de
Montevideo a través de las estaciones de bombeo de redes separativas.
Bajo la hipótesis de que para el año 2050 se dará cobertura a la totalidad de estas áreas, se analizan 3
alternativas en donde se comparan Interceptores vs Estaciones de bombeo, así como también el punto de
disposición final: sistema de Montevideo, tratamiento local o Planta de tratamiento de Ciudad de la Costa.
La alternativa 1 consiste en definir un interceptor costero sobre la margen sur de cañada Canteras que en su
recorrido recoja los efluentes de la cuenca de aporte de la EB Maroñas y del área de saneamiento Canteras
hasta llegar a la nueva EB Paso Carrasco. De esta forma se mantiene la EB Paso Carrasco, se crea una nueva
EB Paso Carrasco y se eliminan 4 estaciones de bombeo: Maroñas, Agrigento, Lago y Carrasco Polo.

Junio/2017 37
Figura 2-10: Alternativa 1 – Carrasco Este y Norte
Por otro lado, también se prevé una ampliación de la EB Barra de Carrasco, de tal forma que pueda recibir
las nuevas impulsiones de las EB Miramar y Norisol. Desde Barra de Carrasco se impulsa hacia la Nueva EB
Paso Carrasco.
Por último, se modifican las impulsiones de EB Nariño, EB Acosta y Lara y EB Paso Carrasco en donde los
efluentes se conducen hacia la Nueva EB Paso de Carrasco.
Para la disposición final, se proyecta una impulsión desde la Nueva EB Paso Carrasco hacia la PTAR de
Ciudad de la Costa.
Tabla 2.18: Características Principales Alternativa 1 - Carrasco Este y Norte
Tramo Unidad Características
Interceptor a gravedad L (m) 7867
DN (mm) 250
Imp. Barra-Paso Carrasco
L (m) 3041
DN (mm) 630
Imp. Nueva EB Paso Carrasco-PTAR
L (m) 10630

38 Junio/2017
2.4.1.1. Costos
Tabla 2.19: Costos alternativa 1 – Carrasco Este y Norte
Interceptor a gravedad (m) 7,867 2,002,172 44,578 364,445 2,366,617
Impulsiones (m) 4,259 317,521 - 317,521

Ampliación EB Barra Carrasco - 82,148 636 5,197 87,345
DN (mm) 250
Imp. Barra-Paso Carrasco 398,237 - - 398,237
L (m) 3,041
EB Paso Carrasco existente - 0 20019 163,666 163,666

Nueva EB Paso Carrasco - 2,274,784 41,846 342,111 2,616,894
Impulsión : DN (mm) 630

4,329,447 - - 4,329,447
Nueva EB Paso Carrasco-PTAR L (m) 10,630
Sobrecosto operación CC - 11,178,727 625,84 5,116,606 16,295,333
Costo total (USD) - 20,583,035 732,924 5,992,025 26,575,060

Costo total (USD) / hab - 350 12 102 452
La alternativa 2 es similar a la 1 a diferencia de solución de la disposición final. En esta oportunidad se prevé

tratar las aguas residuales localmente a través de una planta de lodos activados.

Junio/2017 39
2.4.2.1. Costos
Tabla 2.20: Costos alternativa 2 – Carrasco Este y Norte
Interceptor a gravedad (m) L (m) 7,867 2,002,172 44,578 364,445 2,366,617
Impulsiones (m) L (m) 4,259 317,521 - - 317,521
Ampliación EB Barra Carrasco 82,148 636 5,197 87,345
DN
250 398,237 - - 398,237
Imp. Barra-Paso Carrasco (mm)
L (m) 3,041 - - -
EB Paso Carrasco existente - - - 20,019 163,666 163,666
PTAR LLAA 1 12,905,528 690,078 5,641,739 18,547,267
Costo total (USD) - 15,705,606 755,311 6,175,047 21,880,653

40 Junio/2017
La alternativa 3 mantiene la situación actual del sistema de saneamiento de Montevideo e incorpora tres
estaciones de bombeos nuevas producto del incremento de la población prevista para el año 2050. Dichas
estaciones de bombeo se acoplan al sistema central de Montevideo.
Tabla 2.21: Principales características EB Alternativa 3 - Carrasco Este y Norte
Q med 2050 Q máx 2050

EB Pob 2050 (hab)
(l/s) (l/s)
Maroñas 25914 92 237
EB Agrigento 2760 10 35
EB 1 1382 5 19
EB 2 1140 4 16
EB Lago 576 2 9
EB 3 954 3 14
EB Carrasco Polo 682 2 11
Barra Carrasco 4034 14 48
Paso Carrasco 15756 56 155
EB Nariño 3542 13 43

Junio/2017 41
Q med 2050 Q máx 2050
EB Pob 2050 (hab)
(l/s) (l/s)
EB Acosta y Lara 841 3 13
EB Miramar 796 2 10
EB Norisol 458 2 8
Al incorporarse al sistema de Montevideo, las aguas residuales de Carrasco Este y Norte terminan en la
PTAR Punta Carretas a través del interceptor costero. Es por esto que en esta alternativa se consideran dos
rebombeos (Colombes y Punta Gorda).
Para la disposición final se analizan los escenarios a, b y c del punto 2.2.
2.4.3.1. Costos
Tabla 2.22: Costos alternativa 3a – Carrasco Este y Norte
EEBB nuevas (nro) 3 714,330 126,042 1,030,454 1,744,784
Impulsión (m) 4,053 327,093 - - 327,093
Rebombeo EEBB (nro) 2 - 59,507 486,496 486,496
Costo total (USD) - 1,041,423 185,548 1,516,950 2,558,374
U$S/hab - 18 3 26 43
Tabla 2.23: Costos alternativa 3b – Carrasco Este y Norte
Costo Inv Costo O&M VPN Costo VPN costo total

(USD) (USD/año) O&M (USD) (USD)
EEBB nuevas (nro) 3 714,330 126,042 1,030,454 1,744,784
Impulsión (m) 4,053 327,093 - - 327,093
Sobrecosto tratamiento en Punta Carretas - 11,178,727 588,197 4,808,811 15,987,537
Costo total (USD) - 1,041,423 185,548 1,516,950 18,545,911
Tabla 2.24: Costos alternativa 3c – Carrasco Este y Norte
EEBB (nro) 3 714,330 126,042 1,030,454 1,744,784
Impulsión (m) 4,053 327,093 - - 327,093
Sobrecosto tratamiento en Punta Carretas - 3,599,251 - 1,674,748 5,273,998
Costo total (USD) - 4,640,674 185,548 3,191,698 7,832,372

42 Junio/2017
Tabla 2.25: Resumen de costos - Carrasco Este y Norte
Alternativa 1 (Interceptor + EEBB + impulsión +Tto. CC) 26,575,060 452
Alternativa 2 (Interceptor + EEBB + impulsión + PTAR) 21,880,653 372
Alternativa 3 b (EEBB + Tto. "Inmediato" en PC ) 18,545,911 315
Alternativa 3 c (EEBB + Tto. en 10 años en PC ) 7,832,372 133
Alternativa 3 a (EEBB a PC sin sobrecosto de Tto.) 2,558,374 43
En esta oportunidad resulta más económico mantener la disposición final en el sistema de Montevideo.
Realizar una planta de tratamiento local es hasta tres veces más costoso que mantener el sitio de
disposición final actual y comenzar a realizar un tratamiento a nivel secundario en 10 años.
Sin embargo es importante resaltar que la alternativa más económica implica mayores riesgos de
vertimiento de carga contaminante al Río de la Plata producto de sobrecargar las conducciones existentes
como por ejemplo el interceptor costero.
La alternativa más costosa es conducir los efluentes hasta la planta de tratamiento de Ciudad de la Costa.
2.5. Descripción y comparación de las estrategias Cuenca Norte Miguelete
La zona Miguelete cuenca Norte abarca las áreas de saneamiento de Peñarol (10), Casavalle (34), Cañada
Matilde(35), Barrio Instrucciones (36), Manga (37), Bola de Nieve (38), Belloni Instrucciones (39), Boiso
Lanza (52), Zona Industrial Cañada Pajas Blancas (57), Zona asentamiento Nuevo Capra (100) e Instrucciones
y 102 (102). Se proyecta que toda esta zona alcanzará una población total de 127,169 personas en el año
2050.
En esta zona se comparan cuatro alternativas. Por un lado se analiza la descentralización del sistema a
través de una planta de tratamiento local y por otro, llevar a cabo la disposición final en Punta Yeguas. En
caso de este último se estudian variantes de como conducir los efluentes hasta allí.

Junio/2017 43
Figura 2-13: Ubicación – Cuenca Norte Miguelete
Tabla 2.26: Características de Cuenca Norte Miguelete
Población 127,169
Vivienda 51,840
Área (ha) 2,884
La alternativa 1 consiste en la implementación de una planta de tratamiento local. Para esto se propone la
ejecución de una planta de tratamiento de lodos activados. El caudal de diseño para dicha planta es de 343
l/s.

44 Junio/2017
Figura 2-14: Alternativa 1 – Cuenca Norte Miguelete
2.5.1.1. Costos
Tabla 2.27: Costos alternativa 1 – Cuenca Norte Miguelete
Pob diseño (hab) 127,169 24,162,194 816,805 6,677,791 30,839,985

PTAR (LAAE)
Terreno 1.5 22,500 - - -
Costo total (USD) - 24,184,694 816,805 6,677,791 30,839,985
La alternativa 2, identificada como “Bypass Miguelete”, consiste en una conducción de 6500 km de longitud
sobre la margen izquierda del Arroyo Miguelete que dirija las aguas residuales hasta la EB Miguelete. En su
trayectoria, no recibe aportes de la red unitaria, por lo que presenta el beneficio de conducir únicamente
efluentes cloacales.

Junio/2017 45
Figura 2-15: Alternativa 2-Cuenca Norte Miguelete
En la evaluación del costo se considera un monto adicional en la operación de las estaciones de bombeo
aguas abajo de la cuenca (EB Miguelete y EB Intermedia), debido al rebombeo de los efluentes de cuenca
Miguelete cuenca Norte. Dicho monto está incluido en el costo de operación y mantenimiento de la
conducción.
La disposición final se lleva a cabo en Punta Yeguas y se evalúan los tres escenarios (a, b y c) discutidos en el
punto 2.2.
2.5.2.1. Costos
Tabla 2.28: Costos alternativa 2a – Cuenca Norte Miguelete
Long (m) 6500

Conducción 8,905,000 146,423 1,197,081 10,102,081
DN (mm) 1200
Costo total (USD) - 8,905,000 146,423 1,197,081 10,102,081

46 Junio/2017
Tabla 2.29: Costos alternativa 2b – Cuenca Norte Miguelete
Long (m) 6500

Conducción 8,905,000 146,423 1,197,081 10,102,081
DN (mm) 1200
Sobre costo Punta Yeguas - 24,130,000 731,017 5,976,433 30,106,433
Costo total (USD) - 33,035,000 877,440 7,173,514 40,208,514
Tabla 2.30: Costos alternativa 2c – Cuenca Norte Miguelete
Long (m) 6500

Conducción 8,905,000 146,423 1,197,081 10,102,081
DN (mm) 1200
Costo total (USD) - 16,674,214 877,440 3,278,472 19,952,687
La alternativa 3 considera un trasvase de la cuenca Norte Miguelete hacia la cuenca del Arroyo Pantanoso
mediante una estación de bombeo y una línea de impulsión. Dicha línea descarga en una conducción por
gravedad que conduce los efluentes hasta el interceptor Pantanoso.
En esta alternativa se considera el sobrecosto de la ampliación de la EB Pantanoso así como también el

costo de energía producto del rebombeo del caudal en las estacione de bombeo aguas abajo (EB Pantanoso
y EB Intermedia).
Tabla 2.31: Características Alternativa 3 - Cuenca Norte Miguelete
Tipo de tramo Longitud (m)

Impulsión 4,881
Conducción a gravedad 7,300
punto 2.2.

Junio/2017 47
EB Miguelete Norte 1 2,947,334 226,581 1,852,410 4,799,744
DN (mm) 800
Imp1 2,905,700 - - 2,905,700
L (m) 4900
DN (mm) 800
Interceptor a gravedad 3,359,725 51,590 421,775 3,781,500
L (m) 7300
Ampliación EB Pantanoso - 1,498,913 49,030 400,849 1,899,762
Costo total (USD) - 10,711,672 327,201 2,675,034 13,386,706

48 Junio/2017
DN (mm) 800
Imp1 2,905,700 - - 2,905,700
L (m) 4,900
DN (mm) 800
Interceptor a gravedad 3,359,725 51,590 421,775 3,781,499.65
L (m) 7,300
Ampliación EB Pantanoso - 1,498,913 49030 400849 1,899,762.29
Costo total (USD) - 34,841,672 1,058,218 8,651,467 43,493,140
Costo total (USD)/ hab - 274 8 68 342
Imp1 DN (mm) 800

2,905,700 - - 2,905,700
L (m) 4900
DN (mm) 800
Interceptor a gravedad 3359725 51590 421775 3,781,499.65
L (m) 7,300
Ampliación EB Pantanoso - 1498913 49030 400849 1,899,762.29
Costo total (USD) - 18,480,887 1,058,218 4,756,425 23,237,312
La alternativa 4 consiste en almacenar el efluente cloacal durante un evento de lluvia previo a su ingreso a
las redes unitarias y liberar el volumen almacenado una vez que el evento haya pasado. Para esto se
proyecta un tanque de retención capaz de acumular el líquido cloacal durante un periodo de 6 hs y que
luego lo vierta al interceptor Miguelete existente.
En la evaluación del costo se considera un monto adicional en la operación de las estaciones de bombeo
aguas abajo de la cuenca (EB Miguelete y EB Intermedia), debido al rebombeo de los efluentes de cuenca
Miguelete cuenca Norte.
punto 2.2.

Junio/2017 49
Tanque de retención (m3) 7,407 2,617,171 - - 2,617,171

Rebombeos 2 - 98,061 801,698 801,698
Costo total (USD) - 2,617,171 98,061 801,698 3,418,868
Costo total (USD) /hab - 21 1 6 27
Tanque de retención (m3) 7,407 2,617,171 - - 2,617,171

Rebombeo (nro) 2 - 98,061 801,698 801,698
Costo total (USD) USD 26,747,171 829,078 6,778,131 33,525,302
Costo total /hab USD 210 7 53 264

50 Junio/2017
Tabla 2.37: Costos alternativa 4c – Cuenca Norte Miguelete
Costo Inv Costo O&M VPN Costo VPN costo

(USD) (USD/año) O&M (USD) total (USD)
Tanque de retención Volumen acumulado (m3) 7,407 2,617,171 - - 2,617,171

Rebombeo 2 - 98,061 801,698 801,698
Costo total (USD) - 10,386,685 829,078 2,883,089 13,269,474
Costo total (USD) /hab - 82 7 23 104
Tabla 2.38: Resumen de costos – Alternativas Cuenca Norte Miguelete
Alternativa Costo Total (USD) Costo total /habitantes
Alternativa 3 b (Trasvase Pantanoso + sobrecosto de Tto. "Inmediato" en PY) 43,493,140 342
Alternativa 2 b (Bypass EB Miguelete + sobrecosto de Tto. "Inmediato" en PY) 40,208,514 316
Alternativa 4 b (Tanque de laminación + sobrecosto de Tto. "Inmediato" en PY) 33,525,302 264
Alternativa 1 (PTAR LLAA) 30,839,985 243
Alternativa 3 c (Trasvase Pantanoso + sobrecosto de Tto. en 10 años en PY) 23,237,312 183
Alternativa 2 c (Bypass EB Miguelete + sobrecosto de Tto. en 10 años en PY) 19,952,687 157
Alternativa 4 c (Tanque de laminación + sobrecosto de Tto. en 10 años en PY) 13,269,474 104
Alternativa 3 a (Trasvase Pantanoso + Pretratamiento en PY) 13,386,706 105
Alternativa 2 a (Bypass EB Miguelete +Pretratamiento en PY) 10,102,081 79
Alternativa 4 a (Tanque de laminación + Pretratamiento en PY) 3,418,868 27
Dentro de las alternativas analizadas en cuenca Norte Miguelete la opción más económica resulta ser la de
amortiguar las aguas residuales en un tanque de retención durante un evento de lluvia para luego volcarlo a
la conducción Miguelete. Tres veces más costosa que esta alternativa es la opción “Bypass Miguelete” y casi
cuatro veces la de “trasvase Pantanoso”. Una planta de tratamiento local es la opción más cara.

Junio/2017 51
52 Junio/2017
3. Anexo – Mitigación de Riesgo
Para la evaluación de medidas estructurales de control de riesgo hídrico fluvial se evaluó en forma
preliminar la construcción de defensas lineales de protección y de laminación fluviales. Otras medidas de
control de riesgo pluvial han sido analizadas como parte del desarrollo de subestrategias de extensión de la
cobertura de saneamiento y drenaje en el Anexo 1.
3.1. Defensas lineales contra inundaciones
Como parte de la evaluación preliminar de medidas estructurales para mitigación de riesgo hídrico se ha
planteado el diseño de obras de defensa fluvial y se elaboró un diseño preliminar de una defensa lineal en
ambas márgenes del Arroyo Pantanoso, como caso de análisis para evaluar la performance, costos y
beneficios de este tipo de obras de mitigación.
El tramo a proteger se desarrolla en el tramo comprendido desde la confluencia con Cañada Higueritas
hasta el comienzo un bañado ubicado en la calle Primera Al Norte. En este sector de la ciudad, numerosas
viviendas y predios industriales se encuentran expuestos a inundaciones por crecidas del Arroyo Pantanoso.
El trazado de la defensa de protección planteada se prolonga también en los dos cursos afluentes en este
tramo: la cañada paralela al Camino Tomkinson y la cañada Bellaca.
3.1.2. Objetivos y descripción general
La obra de defensa contra inundaciones proyectada tiene como objetivo principal la contención de los
desbordes del Arroyo Pantanoso, evitado el anegamiento de extensas áreas residenciales e industriales.
Dicha contención se materializará mediante una barrera hidráulica implantada sobre el terreno,
conformada por una estructura de suelo seleccionado compactado (terraplén).
La defensa provocará una obstrucción sobre el drenaje natural del terreno, por lo tanto, se prevén obras
complementarias de drenaje pluvial, con el objetivo de controlar los eventuales anegamientos en áreas
defendidas.
3.1.3. Diseño del trazado
En el diseño planimétrico o trazado de la defensa se procuró la protección contra inundaciones de áreas

residenciales e industriales localizadas a ambas márgenes del arroyo. En esta tarea se utilizaron las áreas de
inundación, correspondientes a una crecida de 50 años de recurrencia, y las imágenes satelitales actuales
del sector (Google Earth, Enero de 2015).
En el diseño del trazado, se consideraron aspectos hidráulicos sobre el flujo del arroyo, evitando el
desarrollo de bruscas contracciones y fuertes reducciones de ancho en la sección de escurrimiento.

Junio/2017 53
Figura 3-1: Área de inundación y trazado de la defensa sobre imágen satelital

54 Junio/2017
Figura 3-2: Diseño planimétrico de la defensa
En la Figura 3-3 y la Figura 3-4 se presentan sectores del trazado de la defensa en áreas urbanas con
afectación severa por inundaciones. En la demarcación de la traza se contempló minimizar su interferencia
con infraestructura pública (calles), espacios públicos en uso (parques), residencias y predios industriales.

Junio/2017 55
Figura 3-3: Trazado de la defensa sobre imágen satelital. Sector Arroyo Pantanoso
Figura 3-4: Trazado de la defensa sobre imágen satelital Sector Cañada Higueritas

56 Junio/2017
3.1.4. Diseño hidráulico
El diseño hidráulico o altimétrico de la defensa se realizó en base a los niveles de aguas estimados en
modelación numérica (InfoWorks), para una crecida de 50 años de recurrencia. La Figura 3-5 presenta el
hidrograma de ingreso al tramo de la defensa, luego de la confluencia de Cañada Higueritas y Arroyo
Pantanoso, para una lluvia de la recurrencia de diseño y 6 horas de duración. Se observa que el caudal
máximo es de 137 m3/s y el tiempo al pico es de 5,6 horas.
Figura 3-5: Hidrograma de ingreso (TR = 50 años)
La cota de coronamiento de la defensa fue determinada a partir de los niveles máximos en cada sección,
considerando una revancha mínima de seguridad de 0,50m. La performance de la defensa se analizó a partir
de su modelación en el software InfoWorks ICM. La Figura 3-6 muestra el esquema del modelo aplicado y
las secciones transversales utilizadas.

Junio/2017 57
Figura 3-6: Esquematización del modelo en InfoWorks
Con el objetivo de facilitar las tareas constructivas y de control de calidad, el coronamiento de la defensa
mantiene una pendiente definida por tramos según la variación de los niveles de crecida. El desarrollo de la
defensa mantiene una revancha mínima de 0.50 m respecto a los niveles de crecida de diseño. La Figura 3-7
presenta el perfil longitudinal de la cota de coronamiento de la defensa, junto a los máximos niveles de
crecida de diseño (TR = 50 años).

58 Junio/2017
Figura 3-7: Perfil longitudinal de la defensa y niveles de agua (TR =50 años
12
11
10
8
Cota (m)
2
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 2200 2400 2600 2800 3000 3200
Progresiva (m)
Cota de fondo Superficie libre Defensa fluvial
A partir de los resultados del modelo se advierte que la obra de defensa origina un leve incremento de
niveles, debido a la disminución de la sección del escurrimiento en ambas márgenes del curso.
El incremento de niveles produce una curva de remanso que se extiende unos 600 m hacia aguas arriba (150
m antes del Camino La Granja). La sobreelevación máxima tiene un valor de 30 cm, en el inicio de la obra de
defensa.
Figura 3-8: Remanso generado aguas arriba de la defensa sobre el Arroyo Pantanoso (la línea celeste representa el
nivel de agua antes de construirse la defensa, y la línea azul el nivel con la defensa)

Junio/2017 59
Sobre la Cañada Higueritas el remanso se extiende unos 600 m (hasta 60 m antes del Camino de las
Higueritas) con una sobreelevación máxima de 25 cm.
Figura 3-9: Remanso generado aguas arriba de la defensa sobre la Cañada Higueritas (la línea celeste representa el
nivel de agua antes de construirse la defensa, y la línea azul el nivel con la defensa)
3.1.5. Diseño estructural
La defensa lineal propuesta consiste en una barrera hidráulica de material suelto, y será conformada por
una estructura de suelo seleccionado compactado (terraplén), apoyada sobre el terreno natural. La sección
del terraplén fue adoptada con ambos taludes 1V:2H y un ancho del coronamiento superior de 1m.
Figura 3-10: Sección tipo de la defensa
En el talud expuesto al arroyo se propone un revestimiento vegetal con refuerzo geosintético, aplicando
técnicas agronómicas adecuadas para lograr un rápido crecimiento y cobertura de plantas resistentes a las
condiciones de la obra.

60 Junio/2017
La defensa provocará una obstrucción sobre el drenaje natural del terreno. Por lo tanto, se prevén obras de
traspaso de drenaje pluvial, con el fin de controlar los anegamientos internos frente a la ocurrencia de
fuertes lluvias.
En cuanto a obras complementarias, se ha considerado un sistema de canales de drenaje y alcantarillas de

traspaso, provistas de una válvula clapeta, con el objetivo de asegurar el adecuado drenaje de los caudales
pluviales de las áreas defendidas.
Figura 3-11: Vista en planta de la alcantarilla
Figura 3-12: Corte de la alcantarilla
3.1.6. Cómputo métrico y presupuesto estimado
El desarrollo completo de la defensa tiene una longitud total de 8100m con una altura media de 1.60m. El
volumen total del terraplén es de 54675m3. En el cómputo y presupuesto de la defensa se han considerado
los siguientes ítems de obra:
1. Desmonte, demolición y limpieza

2. Terraplén de suelo seleccionado
3. Protección vegetal de talud
4. Canales de drenaje

Junio/2017 61
5. Muros H° A° de alcantarillas
6. Tubería PVC DN400 PN4
7. Válvula clapeta DN400
8. Limpieza y terminación
Se propone un terraplén de suelo seleccionado, con material a transportar de un yacimiento cercano. Se

considera que en el emplazamiento de la obra no es posible la excavación de suelos naturales y/o los
mismos no cumplen las condiciones de calidad.
Se adoptó un canal de drenaje revestido en H° A° con una sección media de 1.2 m de perímetro y 0.10 m de
espesor, provisto con una cuantía de 40kg/m3. La longitud total de los canales de drenaje es igual a la
defensa (8100 m).
Para las alcantarillas de traspaso de la defensa se propone una sección media de DN400 provista de muros
de ala en H°A° y válvula clapeta. Se propone una densidad de alcantarillas igual a una cada 100 m,
resultando 81 alcantarillas DN400.
La Tabla a continuación presenta el presupuesto de la construcción de las defensas lineales proyectadas.
Tabla 3.1: Presupuesto de las defensas lineales
Defensas Lineales - Presupuesto (Mayo 2017)
Precio Incid.
Item Designación Cant. Unid. Precio Item
Unitario [%]
1 Desmonte, demolición y limpieza 81000 m2 $14.73 $ 1,193,326 16%
2 Terraplén de suelo seleccionado 54675 m3 $56.09 $ 3,066,510 42%
3 Protección vegetal de talud 28512 m2 $39.51 $ 1,126,460 15%
4 Canales de drenaje 8100 ml $103.56 $ 838,850 12%
5 Muros H° A° de alcantarillas 81 un $1872.11 $ 151,641 2%
6 Tubería PVC DN400 PN4 81 un $1629.75 $ 132,010 2%
7 Válvula clapeta DN400 81 un $3212.19 $ 260,187 4%
8 Limpieza y terminación 40500 m2 $12.32 $ 498,996 7%
Total Presupuesto [US$] $7,267,980
Presupuesto por ml [US$/ml] $897
3.2. Laminaciones fluviales
El objetivo del planteo de laminaciones en los cursos fluviales mediante obras de cierre, es la reducción del
caudal pico aguas arriba de áreas urbanizadas de manera de disminuir los máximos niveles de inundación y
mitigar el riesgo hídrico al cual está expuesta la población localizada aguas abajo.

62 Junio/2017
Los sitios de laminación posible se plantearon en los cursos fluviales dentro de zonas rurales o semiurbanas
de una baja densidad poblacional baja, donde la extensión de la retención de agua generada durante la
laminación no afecte gran cantidad de propiedades, en zonas bajas y consideradas a priori susceptibles de
ser utilizadas como reservorios temporales.
Figura 3-13: Identificación de posibles sitios de laminación fluvial
 En la Cuenca del Arroyo Pantanoso:

 Confluencia del Arroyo Pantanoso y la Cañada Higueritas
 Confluencia del Arroyo Pantanoso y Cañada Lecoq
 En la Cuenca del Arroyo Miguelete:
 Confluencia del Arroyo Miguelete y Cañada Mendoza
 Confluencia del Arroyo Miguelete y Cañada Pajas Blancas
 En la Cuenca del Arroyo Carrasco:
 Arroyo Manga aguas debajo del cruce con la Ruta 102
De entre los sitios pre identificados, se ha seleccionado para la evaluación alternativas de laminación el
sector superior del Arroyo Pantanoso. El standard de protección de estas obras fue establecido en un
período de recurrencia de 50 años.

Junio/2017 63
3.2.2. Descripción de la subestrategia
Las alternativas planteadas comprenden cierres entre los 2 a 4 m de altura. Cuentan con tres elementos
fundamentales, el cierre mediante terraplén de material seleccionado (presas de materiales sueltos)
conformado con un talud de 1:2,5, un canal de descarga que permita erogar los caudales ordinarios
(dimensionado con los caudales de 2 años de recurrencia) y un vertedero que permita erogar crecidas de
100 años.

64 Junio/2017
Figura 3-14: Esquema general de obra

Junio/2017 65
3.2.3. Metodología y criterios utilizados para el dimensionamiento de las alternativas
Los cierres fueron dimensionados con el canal de descarga implantado en la sección del cauce, de manera
que permita el paso del caudal de recurrencia de 2 años. A la vez, se diseñó el vertedero para caudales de
recurrencia centenaria.
La implantación de los cierres fue llevado al modelo hidráulico InfoWorks, para simular un cierre con la
longitud de vertedero calculada y el canal de descarga funcionando hidráulicamente como orificio.
Dada la cota del embalse, con la ayuda de las curvas de nivel topográficas se obtuvo la delimitación del área
ocupada por el mismo, necesaria para la determinación de afectaciones a viviendas y su consecuente costo
social-económico.
3.2.4. Diseño del canal de descarga y vertedero
El canal de descarga es de sección rectangular y de hormigón. Sus dimensiones fueron obtenidas para un
caudal de 2 años de recurrencia a partir de la ecuación de Chezy – Manning:
𝑅𝑅2/3 1/2
𝑄𝑄2 𝑎𝑎ñ𝑜𝑜𝑜𝑜 = 𝐴𝐴. 𝐵𝐵. . 𝑖𝑖
𝑛𝑛
Dónde:
 A: Altura del canal de descarga

 B: Ancho del canal de descarga
 R: Radio hidráulico del canal
 n: Coeficiente de rugosidad de Manning de 0,014 para hormigón.
 i: pendiente del curso
 Q2años: Caudal de recurrencia de 2 años.
La longitud del vertedero se obtuvo según la ecuación general:
2
𝑄𝑄100 = × �2𝑔𝑔 × 0.6 × 𝐻𝐻𝑒𝑒 3/2 × 𝐿𝐿
3
Dónde:
 L: Longitud del vertedero

 g: aceleración de la gravedad (9.81 m/s2)
 He: Altura de carga por encima de la cresta del vertedero (Se tomó un valor de 1.5 m)
 Q100: Caudal de 100 años de recurrencia

66 Junio/2017
3.2.5. Descripción de alternativas – Dimensionado y estimación de costos
3.2.5.1. Alternativa 1: Confluencia Pantanoso – Higueritas (Cierre único)
Figura 3-15: Laminación 1 - Cierre único
Tabla 3.2: Dimensiones del cierre - Alternativa 1
Altura Longitud Canal de descarga Cota Cota Cresta

Longitud Cota Embalse Longitud Total
Alternativa Arroyo Promedio Vertedero Coronamiento Vertedero
Cierre [m] (TR 50) [msnm] Terraplén [m]
[m] [m] Terraplén [msnm]
Altura [m] Ancho [m] [msnm]
Pantanoso -
1 Higueritas 954.50 3 13 924.50 30 2.5 5 14 13

Junio 2017 67
Tabla 3.3: Presupuesto de la Laminación. Alternativa 1
Alternativa 1 - Costos
Item Designación Cant. Unid. Precio Unitario Precio Item Incid. [%]
1 Desmonte, demolición y limpieza 19690 m2 $17.75 $ 349,532 4%
2 Terraplen de suelo seleccionado 29806 m3 $74. $ 2,205,619 24%
3 Protección vegetal de talud 20184 m2 $45.74 $ 923,212 10%
4 Canal de Descarga 1 gl - $ 151,799 2%
5 Estructura de vertedero 1 gl - $ 573,497 6%
7 Realojo 85 gl $55000. $ 4,675,000 52%

A partir de la modelación del cierre, se obtuvo la altura del embalse para la precipitación de recurrencia de
50 años.
La laminación necesaria ocupa parte del asentamiento Las Higueritas, parte del asentamiento informal
localizado entre La Redota y La Carreta, y parte del barrio Paso de la Arena, afectando el Camino de la
Higuerita y el Camino La Granja y ocupando un área de 67,4 has.
La cantidad de realojos necesarios se estima en aproximadamente 85 viviendas, establecidas la mayoría en

el asentamiento Las Higueritas.

68 Junio/2017
Figura 3-16: Laminación del hidrograma de 50 años de recurrencia
En la sección de cierre, los

caudales afluentes para las
crecidas de 2 y 50 años de
recurrencia tienen valores
máximos de de 62 y 140 m3/s
respectivamente. La
laminación generada por la
obra aguas abajo de la misma
implica una reducción del
caudal máximo aguas debajo
de 64% (50m3/s).
El efecto de esta laminación se evidenciaría en el mantenimiento del flujo dentro del cauce en una longitud
de 1,2 km, reduciendo el riesgo hídrico en gran parte del barrio Paso de la Arena y casi la totalidad del
asentamiento Las Pitas.
El embalse con un área de 67,4 ha., llega a una cota de 13 m.s.n.m. durante la crecida el nivel de agua
alcanzaría la cota de 13 mW generando una longitud de remanso de 1,3 km sobre el Arroyo Pantanoso y la
Cañada Higueritas como se observa a continuación.
El tiempo estimado para que los niveles del agua retornen al nivel del cauce se estima entre 14 a 16 horas.

Junio 2017 69
Figura 3-17: Perfil del embalse sobre el Arroyo Pantanoso
Figura 3-18: Perfil del embalse sobre la Cañada Higueritas

70 Junio/2017
Figura 3-19: Perfil del embalse sobre la Cañada Higueritas
3.2.5.2. Alternativa 2: Confluencia Pantanoso – Higueritas (dos cierres)
Se ha analizado la protección del mismo tramo del Arroyo Pantanoso, pero mediante una alternativa
consistente de dos cierres, de modo de reducir el área de laminación de excedentes hídricos.
El cierre planteado en el Ao. Pantanoso define una superficie de laminación de unas 43.9 ha y el cierre en la
Cañada Higueritas una de 18 has (61.9 ha en total).

Junio 2017 71
Figura 3-20: Alternativa 2 - Cierre doble
Tabla 3.4: Dimensiones del cierre Pantanoso. Alternativa 2

Canal de descarga
Longitud Total Longitud Cota Coronamiento Cota Umbral
Alternativa Arroyo
Terraplén [m] Vertedero Alto A [m] Ancho B [m] Terraplén [m] de Cresta [m]
2 Pantanoso 730 30 2 4 15 14

72 Junio/2017
Tabla 3.5: Dimensiones del cierre Higueritas. Alternativa 2
Canal de descarga
Longitud Total Longitud Cota Coronamiento Cota Umbral
Alternativa Cañada
Terraplén [m] Vertedero Alto A [m] Ancho B [m] Terraplén [m] de Cresta [m]
2 Higueritas 266 30 1.7 3.4 14 13
Tabla 3.6: Presupuesto del cierre Pantanoso. Alternativa 2
Cierre Pantanoso - Presupuesto
Precio
Item Designación Cant. Unid. Precio Item Incid. [%]
Unitario
2 Terraplen de suelo seleccionado 45444 m3 $74. $ 3,362,869 48%

7 Realojo 30 gl $55000. $ 1,650,000 24%


Junio 2017 73
Tabla 3.7: Presupuesto del cierre Higueritas. Alternativa 2
Cierre Higueritas - Presupuesto
Precio
Item Designación Cant. Unid. Precio Item Incid. [%]
Unitario

2 Terraplen de suelo seleccionado 7604 m3 $74. $ 562,690 8%
7 Realojo 48 gl $55000. $ 2,640,000 67%

El presupuesto total de la alternativa sería de US$ 10.908.334, dentro del orden de la Alternativa 1, sin
embargo, la cantidad de realojos estimados es de 78 propiedades, frente a las 85 de la alternativa 1.
La laminación generada por esta alternativa es similar a aquella generada con el único cierre debido a que la
suma de los caudales erogados por el canal de descarga de cada cierre equivale al caudal descargado en la
primera alternativa.
Sin embargo, la laminación de los caudales de 50 años de recurrencia implicaría un ascenso de los niveles a
cota de 14 mW sobre el Arroyo Pantanoso y a una cota de 13 mW sobre la Cañada Higueritas durante la
crecida generando una longitud de remanso de 1,4 km sobre el Arroyo Pantanoso y de 1,2 km sobre la
Cañada Higueritas como se observa en las siguientes figuras.

74 Junio/2017
Figura 3-21: Perfil del embalse sobre el Arroyo Pantanoso. Alternativa 2
Figura 3-22: Perfil del embalse sobre la Cañada Higueritas. Alternativa 2

Junio 2017 75
76 Junio/2017

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Intendencia de Montevideo Plan Director de Saneamiento y

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1 16/06/2017 Rodolfo Aradas Versión inicial

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1. Introducción y alcance del informe

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2. Problemáticas identificadas en la etapa de Línea Base y Diagnóstico

2.1. Desarrollo urbano

2.1.1. Dinámica poblacional

Figura 2–1 Variaciones de Población y Vivienda 1985‐2011 por Macro‐áreas Metropolitanas

Variaciones de Población y Vivienda por Macroáreas Metropolitanas 1985 ‐2011

Informe Líneas Estratégicas

2.1.2. Población localizada en zonas inhabilitadas

Informe Líneas Estratégicas

Informe Líneas Estratégicas

2.1.5. Localización industrial

2.1.6. Síntesis de problemáticas y condicionantes del área de Desarrollo Urbano

Tabla 2‐1 Problemáticas área de Desarrollo Urbano

Sub‐área Problemática o condicionantes Evidencias – Consecuencias

Informe Líneas Estratégicas

Sub‐área Problemática o condicionantes Evidencias – Consecuencias

Necesidad de preservación de espacios públicos  A nivel general se deberá tener en

Localización industrial. Inexistencia de una gestión del sector

Informe Líneas Estratégicas

Figura 2–2 Vulnerabilidad socioeconómica

2.3. Saneamiento y drenaje

2.3.1. Provisión del servicio de saneamiento y drenaje

Informe Líneas Estratégicas

Figura 2–4 Zonas sin cobertura de red

Informe Líneas Estratégicas

Tabla 2‐2 Vulnerabilidad socio‐económica de saneamiento

Densidad Población Vulnerabilidad Socioeconómica

Sector 1 1482 73654 50 57297 3 0 2842 18213 28504 24092

Sector 2 738 26014 35 23696 0 0 856 2486 12140 10532

Sector 3 294 13812 47 13812 0 0 2 2150 5046 6614

Sector 4 213 8255 39 6781 0 0 1966 3674 1580 1035

Sector 5 445 16102 36 15636 0 0 2518 3639 7964 1981

Sector 6 210 4371 21 1738 0 3653 718 0 0 0

Sector 7 196 7119 36 6725 30 0 8 3229 2740 1112

Sector 8 565 2346 4 2068 1 111 902 435 897 0

2.3.2. Funcionamiento de los sistemas de saneamiento y drenaje

Informe Líneas Estratégicas

2.3.2.1. Disposición final

2.3.2.2. Sistema de disposición final mediante pozos negros y servicio de barométricas.

Los vertimientos son tolerados por los gobiernos locales porque se entiende que por el alto precio de las

Informe Líneas Estratégicas

2.3.3. Operación del sistema de saneamiento y drenaje

Informe Líneas Estratégicas

2.3.5. Gestión del riesgo hídrico

Informe Líneas Estratégicas

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Figura 2–6 Sitios de inundaciones en el Departamento de Montevideo