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30/12/2020 190.217.24.55:8080/WebRelatoria/Temp/reporte-20201230-3275.
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REPORTE DE CONSULTA
CRITERIOS DE BÚSQUEDA
DESCRIPTOR : AIU
FECHA DE CONSULTA: Miércoles 30 de Diciembre de 2020

TOTAL RESULTADOS ENCONTRADOS : 51
RESULTADOS SELECCIONADOS : 22
CONSEJO DE ESTADO
245-CE-SEC3-EXP1994-N9206
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO :
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 13/10/1994
SECCION : SECCION TERCERA
PONENTE : DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
ACTOR : JULIO CESAR NAVARRO GIRALDO
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : PERJUICIOS MORALES EN CONTRATOS - Tasación / CONTRATISTA -
Inhabilidades / CADUCIDAD DEL CONTRATO / ARBITRIO IUDICES
Dado que la inhabilidad surge de la ley, al preferirse la resolución de caducidad el

contratista queda ipso facto incurso en la inhabilidad correspondiente hasta cinco años,
quiere ello decir entonces que si el acto administrativo que declaró la caducidad y por
contera la inhabilidad para contratar con las entidades públicas decae o desaparece del
mundo jurídico como es el caso sub - júdice, al declararse su nulidad, surge la ilegalidad
de la inhabilidad consecuencias. Los perjuicios alegados por el contratista, en este caso
persona natural, el arquitecto Julio César Navarro, saltan a la vista, entre otras razones
por el hecho de quedar inhabilitado. El monto resarcitorio depende de lo alegado y
probado, en primer lugar, y, en subsidio de dicha prueba, como es el caso que se analiza,
puesto que no se adujo ningún elemento tendiente a determinar la intensidad y
cuantificación del mismo, habrá que utilizarse el arbitrio iudices dentro de lo que el juez
en cada caso considere razonable y equitativo.
CONTRATO ADMINISTRATIVO - Perfeccionamiento / REEMBOLSO DE GASTOS
190.217.24.55:8080/WebRelatoria/Temp/reporte-20201230-3275.html 1/66
30/12/2020 190.217.24.55:8080/WebRelatoria/Temp/reporte-20201230-3275.html
El demandante también pretende que se le reconozcan los gastos que realizó para lograr
la celebración y perfeccionamiento del contrato, pretensión a la cual no se accederá. Ha
dicho esta corporación que estos gastos corresponden a una inversión que el contratista
de la administración debe realizar si pretende obtener una utilidad y por ende no son
reembolsables cuando ha obtenido tal utilidad, cuyo pago se está ordenando en este
caso, en consecuencia se mantendrá la decisión del Tribunal en este aspecto.
CONTRATO ADMINISTRATIVO - Incumplimiento / PERJUICIOS MATERIALES / AIU
El Tribunal reconoció por concepto de indemnización la suma de $2.268.622,

correspondiente a la utilidad prevista a la propuesta dentro del componente A.I.U., en el
cual se calculó en el 7.02 del valor del contrato, el valor de la utilidad. Esta Sala
encuentra adecuada la tasación de perjuicios que así realizó el a - quo, por cuanto la
jurisprudencia de esta corporación ha venido reconociendo a título de indemnización por
incumplimiento del contrato, la utilidad que el contratista dejó de percibir con ese
incumplimiento.
CONSEJO DE ESTADO
7959
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 23/04/1993
PONENTE : CARLOS BETANCUR JARAMILLO
ACTOR : OSCAR JOSE ROSALES PADILLA
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : CONTRATO ADMINISTRATIVO - Incumplimiento / INDEMNIZACION DE
PERJUICIOS - Pautas / AIU
El Municipio demandado incumplió el contrato al no pagar el anticipo pactado, en la

forma convenida y pese a haber cumplido el contratista con todo lo requerido para ese
efecto. La sala no comparte esa salida, por cuanto la garantía de cumplimiento aludida se
otorgó en favor de la entidad pública y para el incumplimiento del contratista y no de
suyo. Tampoco acepta la sala la indemnización de perjuicios equivalentes a lo que tuvo
que gastar el contratista para licitar. Si el demandante pretende que se le indemnice con
la utilidad que pensaba obtener con la ejecución del contrato, está partiendo del
supuesto de su eficacia y validez (por eso se entiende la pretensión de incumplimiento) y
por esa misma razón no puede hacerse el reconocimiento de los gastos que hizo para
licitar. En otras palabras, el actor puede pretender el reconocimiento de esa utilidad
porque contrató válidamente y para hacerlo tuvo que. efectuar ciertos gastos. Los
perjuicios deberán ser equivalentes a la utilidad que el contratista pensaba obtener con
la ejecución de la obra; y para el efecto el AIU que contiene su propuesta da la pauta.
Así del 21.5% el 8% representa la utilidad; el 9.5% los gastos de administración; y el
4% los imprevistos.
CONSEJO DE ESTADO
143-CE-SEC3-EXP1993-N7959
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 23/04/1993
PONENTE : CARLOS BETANCUR JARAMILLO
ACTOR : OSCAR JOSE ROSALES PADILLA
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : CONTRATO ADMINISTRATIVO - Incumplimiento / INDEMNIZACION DE
PERJUICIOS - Pautas / AIU
El Municipio demandado incumplió el contrato al no pagar el anticipo pactado, en la

forma convenida y pese a haber cumplido el contratista con todo lo requerido para ese
efecto. La sala no comparte esa salida, por cuanto la garantía de cumplimiento aludida se
otorgó en favor de la entidad pública y para el incumplimiento del contratista y no de
suyo. Tampoco acepta la sala la indemnización de perjuicios equivalentes a lo que tuvo
que gastar el contratista para licitar. Si el demandante pretende que se le indemnice con
la utilidad que pensaba obtener con la ejecución del contrato, está partiendo del
supuesto de su eficacia y validez (por eso se entiende la pretensión de incumplimiento) y
por esa misma razón no puede hacerse el reconocimiento de los gastos que hizo para
licitar. En otras palabras, el actor puede pretender el reconocimiento de esa utilidad
porque contrató válidamente y para hacerlo tuvo que. efectuar ciertos gastos. Los
perjuicios deberán ser equivalentes a la utilidad que el contratista pensaba obtener con
la ejecución de la obra; y para el efecto el AIU que contiene su propuesta da la pauta.
Así del 21.5% el 8% representa la utilidad; el 9.5% los gastos de administración; y el
4% los imprevistos.
CONSEJO DE ESTADO
668-CE-SEC3-EXP1992-N6789
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 17/09/1992
ACTOR : GERMA RODRIUEZ MORA
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : CONTRATO ADMINISTRATIVO / PERJUICIOS MATERIALES / AIU / EL PERJUICIO
MATERIAL POR EL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DEBERA CALCULARSE CON
FUNDAMENTO EN LAS PRETENSIONES CONTRACTUALES DEL DEMANDANTE QUIEN
TOMO EN CONSIDERACION UN 15 POR A I U DESCOMPUESTO ASI: POR

ADMINISTRACION: 5 POR IMPREVISTOS: 5 Y POR UTILIDAD: 5 FACTOR ESTE ULTIMO
QUE SE REFIERE A LAS GARANTIAS QUE RAZONABLEMENTE ESPERABA PERCIBIR POR
LA EJECUCION DE LAS OBRAS CONVENIDAS
CONTRATO ADMINISTRATIVO - Incumplimiento
Las Empresas Públicas de Medellín al ordenar la suspensión temporal de las labores del
contratista, sin tomar determinación alguna para que tal suspensión se tornará en
definitiva, lo que en la práctica sucedió, sin que se procediera a su terminación unilateral
y liquidación autorizadas legal y contractualmente, condujo a la entidad demandada al
incumplimiento de las estipulaciones contractuales con desmedro de los intereses
pecuniarios del demandante, los cuales, como es obvio, deben indemnizarse.
CONSEJO DE ESTADO
CE-SEC3-EXP1992-N6789
6789
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 17/09/1992
ACTOR : GERMAN RODRIGUEZ MORA
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : EL PERJUICIO MATERIAL POR EL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DEBERA
CALCULARSE CON FUNDAMENTO EN LAS PRETENSIONES CONTRACTUALES DEL
DEMANDANTE QUIEN TOMO EN CONSIDERACION UN 15 POR A I U DESCOMPUESTO ASI:
POR ADMINISTRACION: 5 POR IMPREVISTOS: 5 Y POR UTILIDAD: 5 FACTOR ESTE
ULTIMO QUE SE REFIERE A LAS GARANTIAS QUE RAZONABLEMENTE ESPERABA
PERCIBIR POR LA EJECUCION DE LAS OBRAS CONVENIDAS / CONTRATO
ADMINISTRATIVO / PERJUICIOS MATERIALES / AIU
CONTRATO ADMINISTRATIVO - Incumplimiento
Las Empresas Públicas de Medellín al ordenar la suspensión temporal de las labores del
contratista, sin tomar determinación alguna para que tal suspensión se tornará en
definitiva, lo que en la práctica sucedió, sin que se procediera a su terminación unilateral
y liquidación autorizadas legal y contractualmente, condujo a la entidad demandada al
incumplimiento de las estipulaciones contractuales con desmedro de los intereses
pecuniarios del demandante, los cuales, como es obvio, deben indemnizarse.
CONSEJO DE ESTADO
CE-SEC3-EXP1994-N9206
9206
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 13/10/1994
ACTOR : JULIO CESAR NAVARRO GIRALDO
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : PERJUICIOS MORALES EN CONTRATOS - Tasación / CONTRATISTA -
Inhabilidades / CADUCIDAD DEL CONTRATO / ARBITRIO IUDICES
Dado que la inhabilidad surge de la ley, al preferirse la resolución de caducidad el

contratista queda ipso facto incurso en la inhabilidad correspondiente hasta cinco años,
quiere ello decir entonces que si el acto administrativo que declaró la caducidad y por
contera la inhabilidad para contratar con las entidades públicas decae o desaparece del
mundo jurídico como es el caso sub - júdice, al declararse su nulidad, surge la ilegalidad
de la inhabilidad consecuencias. Los perjuicios alegados por el contratista, en este caso
persona natural, el arquitecto Julio César Navarro, saltan a la vista, entre otras razones
por el hecho de quedar inhabilitado. El monto resarcitorio depende de lo alegado y
probado, en primer lugar, y, en subsidio de dicha prueba, como es el caso que se analiza,
puesto que no se adujo ningún elemento tendiente a determinar la intensidad y
cuantificación del mismo, habrá que utilizarse el arbitrio iudices dentro de lo que el juez
en cada caso considere razonable y equitativo.
CONTRATO ADMINISTRATIVO - Perfeccionamiento / REEMBOLSO DE GASTOS
El demandante también pretende que se le reconozcan los gastos que realizó para lograr
la celebración y perfeccionamiento del contrato, pretensión a la cual no se accederá. Ha
dicho esta corporación que estos gastos corresponden a una inversión que el contratista
de la administración debe realizar si pretende obtener una utilidad y por ende no son
reembolsables cuando ha obtenido tal utilidad, cuyo pago se está ordenando en este
caso, en consecuencia se mantendrá la decisión del Tribunal en este aspecto.
CONTRATO ADMINISTRATIVO - Incumplimiento / PERJUICIOS MATERIALES / AIU
El Tribunal reconoció por concepto de indemnización la suma de $2.268.622,

correspondiente a la utilidad prevista a la propuesta dentro del componente A.I.U., en el
cual se calculó en el 7.02 del valor del contrato, el valor de la utilidad. Esta Sala
encuentra adecuada la tasación de perjuicios que así realizó el a - quo, por cuanto la
jurisprudencia de esta corporación ha venido reconociendo a título de indemnización por
incumplimiento del contrato, la utilidad que el contratista dejó de percibir con ese
incumplimiento.
CONSEJO DE ESTADO
25000-23-26-000-1993-08972-01
12431
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 31/03/2003
PONENTE : JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS
ACTOR : ALVARO MAZORRA GOMEZ Y OTRO
DEMANDADO : INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO
DECISION :
TEMA : LIQUIDACION UNILATERAL DE CONTRATO PRORROGA DEL PLAZO DEL
CONTRATO - Sobrecostos por gastos de administración / SUSPENSION DEL CONTRATO -
Sobrecostos generados por la mayor permanencia de la obra
Está debidamente demostrado que el contrato se prorrogó por tres meses: del 7 de
agosto al 7 de noviembre de 1988 y se suspendió en dos oportunidades: del 29 de
septiembre al 2 de noviembre de 1988 y del 18 de noviembre al 15 de diciembre, por
hechos no imputables al contratista, razón por la cual surgió a cargo del IDU, la
obligación de cubrir los sobrecostos ocasionados con por estas circunstancias. Así mismo,
el demandante aportó abundante documentación en la que consta que incurrió en gastos
de administración durante los meses que se prorrogó el plazo contractual con ocasión de
la aludida prórroga y suspensiones del mismo, por tanto se entiende probado el
perjuicio. No es cierto, como lo afirma el IDU, que los sobrecostos generados por la
mayor permanencia de la obra fueron ya convenidos y pagados a la contratista de
conformidad con lo dispuesto en el contrato adicional N° 2 del 19 de noviembre de 1988
toda vez que, por medio de esta adición, se incrementó el precio del contrato con
fundamento en un error protuberante del IDU respecto de la cantidad de pavimento. La
cuantificación de la indemnización correspondiente se hará tomando como base el valor
de la propuesta; de la cual se tomarán los costos de administración y dirección allí
previstos, se multiplicarán por el período de tiempo que duró la mayor permanencia de la
obra, se actualizarán a fecha presente y se liquidarán los intereses correspondientes.
CONTRATO DE OBRA PUBLICA - Incumplimiento/ mayor cantidad de obra / pago de

cantidades de obra a precios unitarios de la propuesta
De conformidad con lo dispuesto en la cláusula tercera del contrato, el valor de la obra

resultaría de multiplicar las cantidades de obra ejecutada por el precio de cada una de
ellas. En la cláusula sexta también se acordó que las obras no previstas en el contrato,
se pagarían a los precios unitarios pactados en él y, si no estuvieren contenidos en el
mismo, a los precios de las listas de Camacol y/o del Ministerio de Obras Publicas y
Transporte. Según lo expuesto es necesario verificar si el IDU ordenó las obras
adicionales y las mayores cantidades de obra por cuyo pago demandó el contratista,
como también el valor que se acordó para ellas, el recibo de las obras por la entidad y el
pagó de las mismas. Con fundamento en la valoración de los anteriores documentos, la
Sala encuentra que no le asiste razón al demandante cuando pide el pago de la
excavación a máquina de roca a un precio diferente al de su propuesta, pues por virtud
del contrato, el IDU se obligó al pago de las cantidades de obra ejecutada a los precios
unitarios contenidos en la propuesta. Ahora bien, en los documentos anexos a la cuenta
N ° 2, invocados por el contratista para fundar esta petición, aparecen datos y cifras
manuscritas y repisadas con lápiz, a continuación de lo cual aparece una firma ilegible y
debajo: Topógrafo. Tales documentos no permiten a la Sala deducir la existencia del
alegado precio diferencial para la excavación en roca a máquina, pues el contenido de los
mismos no es claro, el documento no es auténtico porque no hay certeza respecto de la
condición de la persona que lo suscribió y porque algunos datos en él contenidos no son
fieles al original porque fueron repisados a lápiz. Tampoco obra en la propuesta
presentada por el contratista un precio independiente para la excavación a máquina de
roca, no hay prueba de que la entidad hubiese aceptado un precio diferencial o de un
acuerdo entre las partes al respecto. Lo anterior aunado a que en la sección 1 de las
condiciones técnicas de obra consta que las excavaciones no se clasificarán cualquiera
que sea el tipo de materiales encontrados, permite inferir la improcedencia del pago de
la excavación a máquina en roca a un precio diferente al ofrecido bajo el ítem 1.1, que
fue el tenido el cuenta por el IDU para pagar esa cantidad de obra. Si bien es cierto que
en el dictamen pericial obrante a folios 193 y ss del cuaderno 3 se propone un nuevo
precio para la excavación de roca a máquina, en el mismo experticio se afirma que no
obra en el expediente documento que de cuenta de un convenio entre las partes para
cuantificar esa actividad a un precio diferente . Por lo cual es fácil inferir que el IDU no se
obligó a pagar ese ítem de obra a un precio diferencial determinado por el tipo de
material. Tampoco es de recibo el argumento de la demandante según el cual por estar
incluida en las condiciones técnicas de la obra la sección 1A, denominada “Excavaciones
para la conformación de la subrasante con clasificación de materiales” es dable pagar la
excavación a máquina en roca a un precio diferente, toda vez que en su propuesta el
contratista refirió a obra contenida en la sección 1, ítem 1.1, misma que le fue pagada
bajo esa identificación. Si el contratista echó de menos en el pliego el ítem independiente
para este tipo de excavación a máquina, debió incorporar su precio dentro del valor
correspondiente, máxime cuando en las condiciones generales de la licitación se dispuso
que “Se considera que el contratista ha realizado el examen completo de los sitios de la
obra y que ha investigado plenamente los riesgos, y en general, todos los factores
determinantes de los costos de ejecución de los trabajos, los cuales incluyen en los
precios de su oferta.” (num 29,6 c. 3). En consecuencia habrá de negarse esta petición.
SOBRECOSTOS POR MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA - Liquidación / componente del

AIU / AIU - Liquidacion por sobrecostos por mayor permanencia en la obra
La cuantificación de la suma que deberá pagar el IDU para reparar las pérdidas
soportadas por el contratista se hará con fundamento en el valor de la propuesta que
presentó el contratista/ de la cual se tomarán los costos de administración y dirección
previstos diariamente, se multiplicarán por el período de tiempo que duró la mayor
permanencia de la obra, se actualizarán a fecha presente y respecto de la misma se
cuantificarán los intereses correspondientes. El porcentaje correspondiente al
componente “Administración” del AIU formulado en la propuesta corresponde al 15,03%
del valor del contrato calculado para los 4 meses previstos para la ejecución de las obras.
El valor inicial del contrato fue de $23.274.958 de manera que el 15,03% corresponde a
$3’498.226,18 por el total del plazo inicial. Ese valor dividido por los 120 días de plazo
inicial contenido en el contrato (4 meses x 30 días) equivale a $29.151,88 diarios. Como
el período de prórroga (90 días) y suspensión del contrato (63 días) da un total de 153
días, este será período base para la correspondiente liquidación. Se tiene así que el valor
diario del costo de administración y dirección del $29.151,88 multiplicado por el período
de la mayor permanencia que habrá de indemnizarse (153 días) corresponde a

$4’460.237,64. El anterior valor será el capital base de actualización y del cálculo del
interés moratorio. Actualización. La Sala advierte que tomará como fecha inicial de
actualización la que corresponde a la fecha en que el IDU liquidó el contrato, toda vez
que fue en esa oportunidad en la que debió reconocer al contratista el valor reclamado
por este concepto . Realizará la actualización del capital a la fecha de esta sentencia con
fundamento en los índices de precios al consumidor certificados por el DANE.
LIQUIDACION DEL CONTRATO - Modalidades, términos legales y jurisprudenciales /

CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL Y LIQUIDACION DEL CONTRATO - Conexidad
/ LIQUIDACION DEL CONTRATO ESTATAL - Modalidades: mutuo acuerdo, unilateral y
judicial / TERMINO DE LIQUIDACION DEL CONTRATO ESTATAL-Legal y jurisprudencial
La Sala advierte que la liquidación del contrato es una carga jurídica de las partes del
contrato, por medio de la cual se finiquita el mismo. Cuando el contratista no concurre a
liquidar el contrato en forma conjunta con la entidad, surge para la administración la
facultad para hacerlo en forma unilateral, sin que ello signifique que el contratista quede
liberado de propiciar o participar en ella. En ausencia de regulación legal, la Sala ha
precisó como término de liquidación del contrato por mutuo acuerdo, el de cuatro meses:
dos meses a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la
documentación requerida para la liquidación y dos para que el trabajo se realice
conjuntamente, vencido el cual la administración debe proceder a la liquidación unilateral
mediante resolución debidamente motivada (Sentencia proferida el 29 de enero de 1988,
expediente 3615.). En sentencia proferida el 16 de agosto de 2001, expediente 14384, al
referir lo manifestado por la Sala en anteriores providencias, se explicó: “La incidencia de
la liquidación del contrato respecto de la caducidad para el ejercicio de la acción
contractual es vital, pues no puede olvidarse que cuando el contrato se liquida por mutuo
acuerdo o unilateralmente por la administración, la caducidad se configura pasados los
dos años de la firma del acta o de la ejecutoria del acto que la apruebe, según el caso
(lit, c y d. num. 10 art. 136 c.c.a ) y si la administración no lo liquidare ‘durante los dos
(2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto,
del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la
liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al
incumplimiento de la obligación de liquidar’ (lit. d ibídem). También ha precisado la Sala
que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse
vencido el plazo del contrato sin que éste se haya liquidado no se pierde competencia
para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración
unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las
prestaciones a cargo de las partes. Debe advertirse, sin embargo, que ante la preceptiva
del literal d. numeral 10 del actual art. 136 del C.C.A, esa facultad subsiste sólo durante
los dos años siguientes al vencimiento de esa obligación, que no es otro que el término
de caducidad para el ejercicio de la acción contractual. Dentro de este término, el
contratista podrá pedir no sólo la liquidación judicial del contrato sino que se efectúen las
declaraciones o condenas que estime pertinentes (art. 87 c.c.a)
CONSEJO DE ESTADO
25000-23-26-000-1991-07664-01
14287
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 31/08/2006
PONENTE : MAURICIO FAJARDO GOMEZ
ACTOR : JAIRO ARTURO CARDENAS AVELLANEDA
DEMANDADO : TELECOM
DECISION : ACCEDE PARCIALMENTE
TEMA : UTILIDAD ESPERADA - Quantum de indemnización. Cien por ciento / PRIVACION
INJUSTA DE LA EJECUCION DEL CONTRATO - Indemnización. Utilidad esperada /
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Privación injusta de la ejecución del contrato /
EJECUCION DEL CONTRATO - Privación injusta. Indemnización
Acerca del “quantum” de la utilidad que debe reconocerse al contratista que fue privado
injustamente de la ejecución del contrato, la jurisprudencia actual de la Sala ha
determinado que debe ser pleno, es decir el 100% del valor de la utilidad o lucro cesante
que esperaba y tenía derecho a recibir, la cual es definida en el Código Civil, en el
artículo 1614, como “la ganancia o provecho que deja de reportarse”. Este criterio es
aplicable al sub-examine, aunque el hecho generador del daño sea diferente, toda vez
que el perjuicio no deviene de la no adjudicación del contrato a quien había presentado
la mejor propuesta sino, de la imposibilidad de ejecutarlo por el incumplimiento grave de
la Administración, pero lo cierto es, que, en uno y en otro caso, se está privando por
igual, al contratista, de su derecho a percibir la utilidad lícita y plena por ejecutar la obra
contratada y, por lo tanto, procede el resarcimiento de los perjuicios ocasionados por
este concepto mediante el pago del 100% de la utilidad o lucro cesante. Se tiene
entonces que la utilidad que corresponde al valor de la parte de obra no ejecutada por
causas imputables a la administración, asciende a la suma de $1’405.395, la cual
representa el lucro cesante dejado de percibir por el contratista, en el mes de octubre de
1991, fecha prevista para la terminación normal de las obras; por lo tanto, será a partir
de este mes que procederá la indexación, hasta la fecha en que se dicte la sentencia.
Nota de Relatoría: Ver Sentencia de 27 de noviembre de 2002, Exp.13792
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Perjuicios materiales / ANTICIPO - Naturaleza no

indemnizatoria / ANTICIPO - Amortización
Al respecto cabe señalar que los perjuicios materiales causados al contratista por el
incumplimiento de la Administración, le dan derecho a ser indemnizado de manera plena,
pero carece de fundamento jurídico pretender que la no devolución del anticipo no
amortizado a la entidad contratante, pueda tener carácter indemnizatorio, puesto que
sus finalidades y naturaleza resultan totalmente diferentes. Lo cierto es que se encuentra
demostrado que el contratista salió a deberle a TELECOM la suma de $2’107.637 por
concepto de anticipo no amortizado, la cual actualizada a la fecha equivale a la cantidad
de $ 13’484.815. Pertinente resulta aclarar que la indexación o actualización de la suma
adeudada a título de anticipo no amortizado resulta de tomar el valor histórico
correspondiente al mes de octubre de 1991, época para la cual debía terminarse la obra
y el anticipo quedaría completamente amortizado. Esa suma que el contratista adeuda a
TELCOM por concepto de anticipo que no fue amortizado al no haberse construido la
totalidad de la obra, ni tampoco haber demostrado que hubiere sido invertida durante el
corto período de su ejecución, se tendrá en cuenta al momento de definir y liquidar el
monto de los perjuicios a cuya indemnización, a título de restablecimiento del derecho,
tiene derecho el contratista demandante.
CONTRATO ESTATAL - Principio de planeación / PRINCIPIO DE PLANEACION -

Contratación estatal / PROCESO DE SELECCION - Principio de planeación /
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Deber legal
Al respecto conviene reiterar que en materia contractual, las entidades oficiales están
obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación en virtud del cual resulta
indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y
completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar,
entre muchos otros aspectos relevantes: (i) la verdadera necesidad de la celebración del
respectivo contrato; (ii) las opciones o modalidades existentes para satisfacer esa
necesidad y las razones que justifiquen la preferencia por la modalidad o tipo contractual
que se escoja; (iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características
que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etc., cuya contratación,
adquisición o disposición se haya determinado necesaria, lo cual, según el caso, deberá
incluir también la elaboración de los diseños, planos, análisis técnicos, etc; (iv) los
costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la
celebración y ejecución de esa clase de contrato, consultando las cantidades,
especificaciones, cantidades de los bienes, obras, servicios, etc., que se pretende y
requiere contratar, así como la modalidad u opciones escogidas o contempladas para el
efecto; (v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad
contratante, para asumir las obligaciones de pago que se deriven de la celebración de
ese pretendido contrato; (vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o
internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de
atender los requerimientos y satisfacer las necesidades de la entidad contratante; (vii)
los procedimientos, trámites y requisitos de que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse
para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la consiguiente celebración del
contrato que se pretenda celebrar. El aludido principio de planeación, con los perfiles y el
alcance que se señalan, en modo alguno constituye una novedad en el ámbito
contractual que hubiere introducido la Ley 80, expedida en el año de 1993, puesto que el
mismo emerge con obviedad de los deberes, la diligencia, el cuidado, la eficiencia y la
responsabilidad con que ha de conducir sus actuaciones todo administrador público a
quien se le confía el manejo de dineros y recursos que en modo alguno le pertenecen,
que son de carácter oficial, que han de destinarse a la satisfacción del interés general, en
desarrollo de las funciones y precisas competencias atribuidas a la respectiva entidad,
con miras al cumplimiento de los fines estatales y la satisfacción del interés general. Es
por ello que en dicho principio de planeación pueden hallarse la razón y el fundamento,
entre otras, de las exigencias que el numeral 2 del artículo 30 del Decreto-ley 222 de
1983 estableció respecto del contenido de los pliegos de condiciones; de aquellas
relacionadas con el registro presupuestal, de conformidad con el artículo 46 de ese
mismo estatuto; del señalamiento del presupuesto oficial estimado como valor para
determinar los requisitos y el procedimiento aplicables a la selección de los contratistas,
en función de la cuantía de los correspondientes contratos de obra, según el parágrafo 1º
del artículo 83 del citado Decreto-ley 222 de 1983; el deber de que cada entidad debiere
elaborar un programa anual general de compras. El incumplimiento del deber legal
consagrado en las normas legales que rigen o han regido la contratación pública (artículo
84 del Decreto Ley 222 de 1983 o artículo 30-1 de la Ley 80), mediante las cuales se
establece para la Administración la obligatoriedad de de contar previamente con los
planos, proyectos y presupuestos respectivos y, por supuesto, haber obtenido las
aprobaciones y licencias para la ejecución de las obras, comprometen la responsabilidad

patrimonial de la Administración en los eventos en que por ello se ocasionen daños
antijurídicos al contratista e incluso podría generar responsabilidad de tipo patrimonial,
fiscal, disciplinaria y aún penal respecto de los funcionarios que actúan de manera
negligente e improvisada en las distintas etapas del contrato. Nota de Relatoría: Ver
sentencia de 19 de junio de 1998, Exp. 10439, M.P. Juan de Dios Montes Hernández.
CONDICION - Características / CONDICION SUSPENSIVA - Suspensión del contrato /

SUSPENSION DEL CONTRATO - Condición suspensiva
De conformidad con los dictados del artículo 1530 del C.C., la doctrina, se ha reiterado
que toda condición tiene dos notas esenciales, a saber: a) debe consistir en un hecho
futuro y, b) la ocurrencia de ese hecho debe ser incierta, es decir que no puede saberse
si se realizará o no. Se tiene entonces que cuando las partes suscribieron el Acta No. 3
de suspensión del contrato, sometieron la reanudación del contrato a una condición
suspensiva que era posible y lícita, aunque no se podía conocer con certeza la fecha
exacta en la cual TELECOM obtendría la disponibilidad de los terrenos y pudiera
continuarse con la ejecución de la obra; tal circunstancia, admitida por las partes, no
puede tenerse como un plazo indefinido del acuerdo, como tampoco puede considerarse
violatorio de las normas superiores de orden público. Pero aún en el evento de que por
alguna razón la condición no llegare a cumplirse, el acuerdo celebrado entre las partes no
se invalidaría, puesto que este es el resultado de la manifestación libre de la voluntad de
las partes, que son capaces de comprometerse. Nota de Relatoría: Ver Sentencia de 28
de junio de 1993, Exp. 3680, M.P. Carlos Esteban Jaramillo Schloss, de la Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Civil
CONTRATACION ESTATAL - Principios de la dirección del contrato y del contratista

colaborador de la administración / PRINCIPIO DEL CONTRATISTA COLABORADOR DE LA
ADMINISTRACION - Noción / PRINCIPIO DE LA DIRECCION DEL CONTRATO - Noción
De la misma manera, al verificar en el caso que se ha examinado que el contratista

particular remitió diversas comunicaciones y solicitudes con destino a la entidad oficial
contratante, todo con el propósito de indagar acerca del estado en que se encontraban
las gestiones que debía adelantar aquella con miras a superar las dificultades que en su
momento generaron la suspensión temporal del contrato e informarse acerca de una
fecha probable de reiniciación de la ejecución del mismo, sin que al respecto hubiere
recibido respuesta o instrucción alguna por parte de la entidad contratante, la Sala no
puede menos que recordar la existencia y vigencia, entre otros, de dos aspectos que de
tiempo atrás han sido reconocidos como fundamentales en la contratación de las
entidades públicas: i) el principio del contratista colaborador de la Administración y ii) el
Principio de la dirección del contrato. Ante la vigencia de dichos principios, resulta
inadmisible que TELECOM hubiere asumido un proceder tan displicente para con su co-
contratante y tan indiferente y negligente ante la suerte del contrato, que ni siquiera se
hubiere tomado la molestia de responder las inquietudes y solicitudes elevadas por el
contratista particular y menos le hubiere impartido instrucciones oportunas y precisas en
relación con lo que debería ser la reanudación de la ejecución del contrato suspendido.
No sobra mencionar que en virtud del primero de los principios mencionados, resulta
claro que si bien por un lado el particular contratista, al ejecutar un contrato de

naturaleza pública, cumple una función social que implica obligaciones y colabora con las
entidades estatales en el logro de sus fines, por el otro lado no es menos cierto que
dicho contratista merece ser tratado por la Administración Pública como su verdadero
colaborador y, por tanto, la entidad contratante también debe velar por la efectividad de
los derechos e intereses de dicho contratista, tal como lo vino a recoger de manera
positiva la legislación nacional en el artículo 3 de la Ley 80. Por razón del segundo
principio enunciado, se tiene que a las entidades estatales les corresponden las
facultades-deberes de dirigir y controlar la ejecución del contrato, por lo cual deben estar
siempre atentas al desarrollo o estado del mismo y deben adoptar todas las medidas
necesarias para asegurar su adecuada y oportuna ejecución. Este principio, que sirve de
fundamento y apoyo la existencia misma de las facultades exorbitantes o excepcionales
que la ley consagra a favor de las entidades públicas contratantes, también fue elevado a
norma positiva, de manera expresa, mediante el numeral 1º del artículo 14 de la referida
Ley 80.
DOCTRINA DE LOS ACTOS PROPIOS - Principio de la buen fe contractual / PRINCIPIO DE

LA BUENA FE CONTRACTUAL - Doctrina de los actos propios
De otra parte, no puede pasar desapercibido el hecho de que el contratista, quien

también había solicitado la suspensión de contrato por razones climáticas,
posteriormente demandó su propio acto, aduciendo falsa motivación, con lo cual enjuicia
no solo la conducta de la Administración sino su propia conducta y las razones que tuvo
para celebrar el acuerdo, proceder que no consulta el principio general de la buena fe
que informa la relación entre las partes del contrato y que se sustenta en el valor ético
de la confianza; principio que fundamenta la doctrina de los actos propios conforme a la
cual “a nadie le es lícito venir contra sus propios actos”. Nota de Relatoría: Ver Sentencia
de 23 de junio de 1958 de la Corte Suprema de Justicia
CONTRATO ESTATAL - Deber legal / CONTRATO DE OBRA PUBLICA - Planificación.

Predios. Estudios ambientales / FUERZA MAYOR - Previsibilidad. Irresistibilidad / CASO
FORTUITO - Previsibilidad. Irresistibilidad
Desde otra perspectiva, como ya se ha indicado, es claro y así se encuentra probado, que
la administración desatendió el deber legal de adquirir los predios que necesitaba para la
construcción de la carretera, previamente a la apertura de la licitación, mediante el
procedimiento previsto por el Título III de la Ley 9 de 1989. Igualmente pretermitió el
deber que le imponía el artículo 26 del Decreto 2811 de 1974 (Código Nacional de los
Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente), de realizar los
estudios ambientales necesarios antes de acometer el proyecto de infraestructura,
omisiones que imperativamente, determinaron el incumplimiento de sus obligaciones
contractuales frente a su co-contratante particular, independientemente de la
conveniente suspensión del contrato, porque la ausencia total de esos elementos y
requisitos a cargo de la entidad contratante hicieron imposible la ejecución de las
obligaciones asumidas por el contratista particular. La omisión de estos deberes no tienen
cabida en el concepto de fuerza mayor o caso fortuito definido por el artículo 1º de la Ley
95 de 1890, puesto que era clara y perfectamente previsible (la ley así lo determinaba),
que para construir la obra se requería tanto de los predios como de los estudios
ambientales y por lo tanto, la ausencia de esos elementos era evitable puesto que de
haberse realizado los trámites correspondientes la obra no se hubiera paralizado; por ello
es cierto que los hechos invocados, aunque reales, no eran constitutivos de fuerza mayor
o de caso fortuito.
PRINCIPIO DE ECONOMIA - Proceso de selección / PRINCIPIO DE EFICACIA - Proceso de

selección / PRINCIPIO DE EFICIENCIA - Proceso de selección / PRINCIPIO DE
PLANEACION - Proceso de selección / PROCESO DE SELECCION - Planeación
En modo alguno TELECOM podía desconocer el imperativo mandato legal, consagrado en

el artículo 84 del Decreto-ley 222 de 1983, según el cual “No podrá Licitarse ni
contratarse la ejecución de una obra sin que previamente se hayan elaborado los planos,
proyectos y presupuestos respectivos y determinado las demás especificaciones
necesarias para su identificación.”; principio ahora en la Ley 80, en el artículo 25,
numeral 12, bajo el siguiente texto “Con la debida antelación a la apertura del
procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse
los estudios, diseños y proyectos requeridos (…)”,mandamiento que fue desconocido por
la entidad demandada, tal como se encuentra demostrado con el abundante material
probatorio que al respecto reposa en el expediente. La actividad administrativa debe
estar orientada, entre otros, por los principios de economía, eficiencia y eficacia, los
cuales imponen a las autoridades la necesidad de adelantar las gestiones en una forma
organizada y racional para el cumplimiento de los cometidos estatales, por ello, antes de
ordenar la apertura de la licitación o concurso o de celebrar el contrato, según el
procedimiento de selección que deba adoptarse, debe haber planificado todas las
actividades que deben desarrollarse dentro de las diversas etapas del contrato, tanto la
precontractual como la contractual. La falta de planeación tiene incidencias en la etapa
de formación del contrato, pero ella se refleja con mayor importancia en su etapa de
ejecución, momento en el cual las omisiones de la administración generan graves
consecuencias por falta de estudios y diseños definitivos, circunstancias que llevan a
modificar las cantidades de obra, las condiciones técnicas inicialmente pactadas y, en el
peor de los casos, conducen a la paralización de las obras o a su imposibilidad de
realización. Todo esto ocurrió en el sub- exámine.
AIU - Valor del contrato / COSTOS DIRECTOS - Valor del contrato / CONTRATO ESTATAL -
Valor del contrato / REAJUSTE DE PRECIOS - Finalidad / REAJUSTE DE PRECIOS -
Ejecución del contrato / EJECUCION DEL CONTRATO - Reajuste de precios /
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Reajuste de precios
Examinada la propuesta del contratista se observa que en ella determinó como valor de
los costos directos de la obra la suma de $24’794.521 y sobre este monto el contratista
calculó el AIU de la siguiente manera: Administración (13%): $ 3’223.288 Imprevistos
(1%):$ 247.945 Utilidad (7%): $ 1’735.616. Sumadas las cifras de los costos directos
más el AIU, el resultado total asciende a la suma de $30’001.370, que equivale,
precisamente, al valor del contrato de obra pública CVT-0001-91 que fue celebrado. En
primer lugar, el contratista pretende que la utilidad sea calculada teniendo en cuenta
reajuste de precios por valor de $7’500.000, como si efectivamente hubiese construido la
obra. El reajuste de precios ha sido previsto por la ley con la finalidad de proteger el
valor real de la remuneración que fue pactada en el contrato, la cual puede verse
afectada por la fluctuación que pueden tener los costos de los elementos que integran la
obra, durante la ejecución del contrato y, de esta manera, mantener el equilibrio de las
obligaciones asumidas por el contratista. Claro está que dicho reconocimiento procede en
todos los casos en los cuales el contratista ejecuta de manera real y efectiva la obra,
para evitar que las inversiones realizadas le resulten más onerosas de lo previsto en el
momento de presentar su propuesta o de celebrar el contrato, debido al incremento que
periódicamente tienen los precios en el mercado; ésta circunstancia le otorga el derecho
al reconocimiento y pago de ese mayor valor en que ha incurrido, mediante la aplicación
de fórmulas matemáticas pactadas en el contrato. Pero ocurre que cuando el contrato no
ha podido ser ejecutado, así sea por el incumplimiento de la administración, resulta
evidente que el contratista no ha efectuado ninguna inversión en la obra y, como tal, no
es posible que reclame el reajuste de un valor que no se ha gastado, puesto que
desaparece la razón del restablecimiento del equilibrio respecto de las prestaciones por
reajuste de precios. Así las cosas, resulta inaceptable que el contratista aduzca que se
debía hacer reajuste de precios sobre un valor que no fue efectivamente invertido. Mucho
menos puede aceptarse que el demandante pretenda convertir todos los costos
indirectos correspondientes al AIU en utilidad, puesto que en la operación matemática
que realiza en la demanda resta del valor total del contrato, ($37.501.370 que calcula
con AIU mas reajustes por obra no ejecutada), los costos directos de la obra
($24’454.120, menores a los establecidos en su propuesta por $24’794.521), para
concluir que la diferencia resultante entre estas dos cifras, esto es $13.047.250,
corresponde a la utilidad, cuando la verdad es que esta cuantía realmente corresponde al
AIU, en su totalidad y ocurre que la utilidad (U) no es mas que uno de sus diversos
componentes, el cual fue calculado en la propuesta en el 7%.
LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Terminación previa / TERMINACION DEL

CONTRATO - Requisito previo para la liquidación
Hechas las anteriores precisiones, se tiene que en el sub-exámine la administración

procedió a liquidar de manera unilateral el contrato de obra pública CVT-001-91, que se
encontraba suspendido por acta suscrita entre las partes, pero que no se había
terminado por cuanto las partes de común acuerdo nunca pusieron fin al vínculo
contractual, ni la Administración, en virtud de sus potestades, expidió acto administrativo
alguno en tal sentido. Por esas razones resulta preciso concluir que el contrato de obra
pública referido se encontraba vigente y, como consecuencia de ello, las obligaciones
surgidas entre las partes se encontraban pendientes de cumplimiento al momento de
expedirse el acto administrativo que adoptó la liquidación definitiva del mismo tal y como
se demostrará con la prueba documental arrimada al proceso. Así las cosas, se impone
concluir que el acto administrativo de liquidación unilateral, así expedido, violó de
manera ostensible el artículo 287 del Decreto-ley 222 de 1983 que ordenaba, de manera
clara e inequívoca, cuándo es posible liquidar el contrato, hecho que no puede ocurrir
sino después de terminado el vínculo contractual por alguna de las causales previstas en
la norma, sin que una sola de ellas, siquiera, correspondiere a la suspensión del contrato.
Si la Administración tenía claro que no era posible continuar con la ejecución del contrato
por las desbordadas exigencias económicas que hacía el contratista para concluir la obra
y su aparente falta de disposición para llegar a un arreglo que consultara el interés de las
dos partes, debió declarar o demandar en sede judicial, según el caso, la terminación del
contrato o al menos constatar la ocurrencia previa de ese fenómeno, para luego sí

proceder a su liquidación; pero pretermitió tal presupuesto por completo y procedió a
liquidarlo con evidente desconocimiento del artículo 287 del Decreto-ley 222 de 1983,
norma de derecho público y de obligatorio cumplimiento. En este orden de ideas resulta
claro que la Resolución número 00500000-3188 de 21 de abril de 1993 mediante la cual
se ordenó la liquidación del contrato CVT-001-91 y la Resolución No. 00500000-7815 del
26 de octubre de 1993, por cuya virtud, en desarrollo de aquella, se adoptó
unilateralmente la liquidación del contrato en mención, se encuentran viciadas de nulidad
por violación de normas superiores (artículo 287 del Decreto-ley 222 de 1983) y por
pretermitir el procedimiento establecido en ellas, para el efecto, lo cual conducirá a la
Sala a declarar su nulidad.
COMPENSACION - Excepción / EXCEPCION DE COMPENSACION - Declaración de Oficio.

Juez administrativo / DECLARACION DE OFICIO - Excepciones
La compensación se sitúa como un modo de extinguir las obligaciones al tenor de lo

prescrito por el artículo 1625 del Código Civil; a su vez, el artículo 1714 ibídem dispone
que “Cuando dos personas son deudoras una de otra, se opera entre ellas una
compensación que extingue ambas deudas…”; es decir que la compensación tiene cabida
cuando cada una de las personas tiene, a la vez, la doble condición de acreedora y
deudora. La doctrina ha señalada que la compensación evita un doble pago, una doble
entrega de capitales simplificando de este modo las relaciones del deudor y del acreedor;
cada uno cobra lo que debe; igualmente ha señalado que la compensación asegura la
igualdad jurídica entre las partes al evitar que la que primero pague quede expuesta al
incumplimiento y aún a la insolvencia de la otra. El artículo 1715 prescribe que “la
compensación se opera por el solo ministerio de la ley y aún sin consentimiento de los
deudores; y ambas deudas se extinguen recíprocamente hasta la concurrencia de sus
valores (…)” lo cual llevaría a concluir que para que se produzca la compensación legal
no es necesario que las partes la aleguen puesto que la misma opera “ipso iuri” y aún sin
conocimiento de las partes. Pero contrariamente a esta interpretación, la doctrina ha
ilustrado en el sentido de que del contenido de dicho texto “se deducen consecuencias
absurdas e inequitativas, pero el legislador ha tratado de evitarlas de lo cual resultan
verdaderas incongruencias”, como se evidencia de lo normado por el artículo 1719 del
Código Civil, en el cual se dispone que no obstante que la compensación obra por
ministerio de la ley, el deudor demandado debe alegarla en el proceso instaurado por su
acreedor, de lo contrario, el juez no podrá declararla oficiosamente y, agrega que “si en
este caso la compensación obrara por ministerio de la ley y las deudas se fueran
extinguiendo a medida que cada contratante reuniera la doble calidad de acreedor y
deudor, tendríamos que quien no alegara la compensación haría pago de lo no debido. Y
no es así (…)” Se precisa entonces, que para que la compensación pueda ser declarada
por el juez, deberá ser alegada por el demandado, pero como ya se advirtió, la empresa
demandada TELECOM, no demandó en reconvención al contratista con el fin de obtener
judicialmente la devolución del anticipo no amortizado; tampoco, en la contestación de
las dos demandas que le fueron formuladas propuso como medio de defensa la
excepción de compensación para que se efectuara el cruce de las obligaciones dinerarias.
No obstante el silencio de la entidad demandada, que no hizo una adecuada defensa de
sus intereses, en virtud de lo normado por el inciso 2º del artículo 164 del C.C.A. el Juez
Administrativo, sin limitación alguna, tiene competencia para declarar en la sentencia
definitiva todas las excepciones que encuentre probadas dentro del proceso, a diferencia
de lo que ocurre en el procedimiento civil.
ACTO ADMINISTRATIVO - Causa / CONTRATO ESTATAL - Causa
La doctrina ha entendido como causa o motivo del acto administrativo aquella situación
de hecho o de derecho que determina la adopción del mismo; también la ha definido
como aquel elemento del acto administrativo que se estructura en razón del
conocimiento, consideración y valoración que la Administración pública realiza los hechos
y los fundamentos de derecho que constituyen el marco fáctico y jurídico que la induce a
la respectiva manifestación de voluntad, esto es a la expedición de un acto
administrativo; mientras que la causa o motivo en los contratos, se concreta en el
propósito o la finalidad perseguida por las partes, cuestión que se extiende a los demás
acuerdos de naturaleza contractual. .
LIQUIDACION DEL CONTRATO - Terminación anormal del contrato / TERMINACION DEL

CONTRATO - Liquidación / LIQUIDACION DEL CONTRATO - Formas / LIQUIDACION DEL
CONTRATO - Oportunidad / LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Naturaleza. No
es poder exorbitante
La liquidación del contrato, para la época en que se celebró el contrato, se encontraba

regulada por el artículo 287 del Decreto-ley 222 de 1983. La norma legal (…), señalaba
los eventos en que procedía la liquidación del contrato, todos los cuales partían de un
presupuesto común, previo y obvio, consistente en que el contrato hubiera terminado o
finalizado, bien en forma normal o de manera anormal. Es así como la norma establecía
la obligatoriedad de liquidar los contratos cuando las partes, de mutuo acuerdo,
decidieran poner fin a la relación contractual, al tiempo que dispuso la observancia de
dicha etapa en tres de los eventos de terminación anormal del contrato, consistentes
ellos en: i) la declaratoria de caducidad por parte de la Administración; ii) la declaratoria
de terminación unilateral por las causales previstas en el artículo 19 del citado Estatuto
y, iii) la declaratoria judicial de nulidad del contrato debidamente ejecutoriada. Además
de los casos anteriores, el inciso final exigía la liquidación de los contratos de “suministro
y obras públicas”, cuando se hubieren cumplido o ejecutado las obligaciones
contractuales, es decir, la terminación de esa clase o tipo de contratos de manera
normal, por agotamiento del objeto contractual. Así mismo, el artículo 289, inciso 3º del
mismo estatuto, previó solo dos formas de liquidación de los contratos, a saber: i) por
mutuo acuerdo o bilateral y ii) unilateral por parte de la Administración, cuando las
partes no lograren un consenso, sin que en dicha norma se hubiere consagrado
expresamente la liquidación judicial del contrato cuyo fundamento estaba en el artículo
87 del C.C.A., en cuanto autorizaba a cualquiera de las partes del contrato a solicitar, en
ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, cualquier tipo de
declaraciones y condenas lo cual incluía, naturalmente, la posibilidad de solicitarle al juez
del contrato la adopción de su respectiva liquidación, tal como posteriormente lo hizo
expresamente la Ley 446 de 1998 al modificar el texto del artículo 136 del C.C.A. El
recuento anterior permite puntualizar que la oportunidad para liquidar los contratos
estatales -máxime cuando a ello procede la entidad contratante de manera unilateral-,
sólo tiene cabida con posterioridad a la terminación del correspondiente vínculo
contractual. Así lo ha establecido la ley y lo ha reconocido la jurisprudencia, puesto que
resulta elemental que en el tiempo se de primero la terminación del contrato y después

se proceda a su liquidación final, por lo cual no será posible liquidar definitivamente un
contrato si previamente no ha terminado. Se precisa, además, que la liquidación
unilateral del contrato no constituye una facultad exorbitante de la administración, como
lo señala el demandante, puesto que el Decreto-ley 222 de 1983, norma vigente para la
época en que se celebró el contrato, no le dio tal naturaleza, como tampoco lo hizo la Ley
80 de 1993, Estatuto Contractual actualmente vigente. Nota de Relatoría: Ver Sentencia
de diciembre 11 de 1989, expediente No. 5334; Sentencia de julio 4 de 2002.
Expediente 22195
SUSPENSION DEL CONTRATO - Causas imputables a la administración / SUSPENSION

DEL CONTRATO - Mutuo acuerdo
No obstante lo anterior, en el Pliego de Condiciones, numeral 3.03, que hace parte

integral del contrato de obra pública CVT-0001-91, se reguló la suspensión del contrato
por causas imputables a la Administración; Significa entonces que en el contrato sí se
previó la posibilidad de que las partes pudieran suspenderlo no solo por circunstancias
constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito, sino también cuando se dieran hechos o
causas imputables a la entidad contratante, que impidieran la continuidad de la obra. A
lo anterior se agrega que las partes, de mutuo consenso, admitieron este hecho como
fundamento suficiente para convenir la suspensión del contrato y así lo plasmaron en un
documento que se convirtió en ley para ellas, según los mandatos del artículo 1602 del
C.C., en cuya virtud todo contrato legalmente celebrado debe tenerse como una ley para
los contratantes. Las razones anteriores llevan a concluir que el Acta No. 3 de suspensión
temporal del contrato está ajustada a la legalidad, por cuanto las motivaciones que
llevaron a suscribirla se encuentran enmarcadas por el interés público y el cumplimiento
de los cometidos estatales, sin que por ello desaparezca la responsabilidad que le
corresponde a la Administración por no contar con los estudios, planos, predios y
licencias, requeridos de manera indispensable para la ejecución de la obra.
EXCEPCION DE CONTRATO NO CUMPLIDO - Alcance. Contrato estatal / PRINCIPIO DE

EQUIDAD - Excepción de contrato no cumplido / PRINCIPIO DE BUENA FE - Excepción de
contrato no cumplido / CONTRATO ESTATAL - Excepción de contrato no cumplido.
Supuestos / EXCEPTIO NON ADIMPLETI CONTRACTUS - Derecho público. Supuestos /
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Excepción de contrato no cumplido
Pues bien, la figura de la “excepción de contrato no cumplido” se encuentra prevista en

el artículo 1609 del C. C., en los siguientes términos: “En los contratos bilaterales
ninguno de los contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el
otro no lo cumpla por su parte, o no se allana a cumplirlo en la forma y tiempo debidos.”
Ella es propia de los contratos bilaterales o sinalagmáticos, su fundamento se encuentra
en el principio de la equidad y la buena fe y ha sido instituida para impedir que una de
las partes quiera prevalerse del contrato y exigir a la otra su cumplimiento mientras ella
misma no hubiere cumplido o no hubiere estado dispuesta a cumplir con las obligaciones
que le incumben. Esta figura, en principio propia de los contratos de Derecho Privado, ha
sido admitida en el campo de los contratos de Derecho Público, tal como lo evidencia el
pronunciamiento de la Sección Tercera, recogido en la sentencia de 31 de enero de 1991,
Exp. 4739, con un alcance limitado, por razón de la naturaleza misma de los contratos de
Derecho Público y por el interés general que se encuentra envuelto en los mismos a cuya
satisfacción se enderezan tales vínculos contractuales. Desde entonces se ha aceptado
por la jurisprudencia que la aplicación de la excepción de contrato no cumplido en los
contratos del Estado se encuentra condicionada a los siguientes supuestos: i) La
existencia de un contrato bilateral o sinalagmático, esto es, fuente de obligaciones
recíprocas, correspondientes o correlativas, lo cual implica que una de las partes se
obliga a su prestación a cambio de la prestación que la otra parte le debe satisfacer,
regla “do ut des” (te doy para que me des); ii) El no cumplimiento actual de obligaciones
a cargo de una de las partes contratantes; iii) Que el incumplimiento de la
Administración sea grave, de entidad y gran significación, de manera tal que genere una
razonable imposibilidad de cumplir por parte del contratista, iv) que ese incumplimiento
pueda identificarse como fuente o causa del incumplimiento ante el cual se opone; y que
ha de justificarse por la configuración de aquel; v) El cumplimiento de sus demás
obligaciones por parte de quien la invoca o, al menos, la decisión sería cierta de
cumplirlas mediante el allanamiento correspondiente. Pero sucede que en el caso en
examen los condicionamientos o presupuestos para la aplicación de la referida excepción
operan de manera diferente, puesto que no fue el particular contratista quien propuso la
excepción de contrato no cumplido, sino la Administración la que ejerció este medio de
defensa, evento en el cual la figura se aplica como en el derecho privado, dado que se
está oponiendo frente a un particular quien no goza de las prerrogativas que la ley ha
establecido a favor de la Administración. Lo anterior, en todo caso, no exonera a la
Administración de la carga de probar, entre otros elementos, demostrar que ella no se
encontraba, a su vez, en mora de cumplir sus obligaciones o que no estaba obligada a
ejecutar en primer lugar sus obligaciones, de acuerdo con lo estipulado en el contrato.
Así las cosas resulta claro que la Administración no podía exigirle, ni mucho menos
endilgarle al contratista el incumplimiento de sus respectivas obligaciones contractuales,
mientras ella no se aprestaba a cumplir las propias, las cuales además, constituían
presupuesto indispensable para que el contratista, a su vez, pudiera dar cumplimiento a
las suyas. Nota de Relatoría: Ver Sentencias del 15 de septiembre de 1983, Exp. 3244;
de 25 de junio de 1987; Exp. 4994; de 31 de enero de 1991, Exp. 4739 y 4642; de 15
de mayo de 1992, Exp. 5950 y de 17 de enero de 1996, Exp. 8356; Sección Tercera,
Sentencia de 31 de enero de 199, Exp. 4739; sentencia de 19 de septiembre de 2002,
Exp.12726; de 15 de marzo de 2001, exp. 13415; del 14 de septiembre de 2000, Exp.
13530; del 17 de octubre de 1995, Exp. 8790; del 21 de febrero de 1992, Exp. 5857 y
del 13 de abril de 1999, Exp. 10131; Sentencia de 15 de diciembre de 1973 de la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil
MAQUINARIA EN STAND BY - Suspensión del contrato / SUSPENSION DEL CONTRATO -

Maquinaria en stand by
Resulta poco probable y carente de razonabilidad que un contratista organizado

profesionalmente y con amplia experiencia hubiere alquilado, en forma simultánea, a la
fecha en que firmó el acta de suspensión, maquinaria de mayor complejidad que aquella
de la cual disponía cuatro días antes de la suspensión, pagando un canon
desproporcionado que superaba los costos directos de la obra, (sin calcular el AIU), a
sabiendas de que dicha maquinaria permanecería en “stand by”. Si el contratista decidió,
“motu proprio”, alquilar maquinaria a sabiendas de que el contrato se había suspendido,
le correspondería asumir las consecuencias económicas que se deriven de este riesgo,
máxime que el mismo propietario de la maquinaria le habría advertido sobre la gravosa

situación. Además, el actor no pudo demostrar que la maquinaria hubiere estado en el
sitio de la obra y mucho menos probó que hubiere reportado su presencia al interventor
del contrato, o que se hubiera efectuado el recibo de la misma en el sitio de la obra,
hecho que daría lugar al inicio del contrato de servicio de transporte No. 003 -91, cuya
cláusula quinta establece “que regirá desde la llegada de los equipos al sitio de la obra”,
pero como no se probó su entrega, necesariamente debe concluirse que el citado
contrato nunca inició, razones por las cuales no procederá reconocimiento alguno por
concepto de maquinaria en “stand by”.
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL - Daño antijurídico
Se precisa que como elemento esencial para la procedencia de la responsabilidad

contractual del Estado, según los mandatos del artículo 90 de la Constitución Política, se
requiere de la existencia del daño antijurídico en el patrimonio de un particular, por lo
cual se impone determinar, de manera precisa, en que consistió el daño causado al
contratista para no lesionar las garantías que le otorga la Constitución y la ley, de ser
resarcido en su patrimonio. En el caso sub lite el daño causado al contratista consiste en
haberlo privado del derecho que tenía a ejecutar la totalidad de las obras objeto del
contrato, perjuicio que se traduce tanto en los costos en que tuvo que incurrir con
ocasión de la ejecución parcial de las obras (daño emergente), como también en no
haber percibido la utilidad que esperaba obtener como resultado de la ejecución del
contrato celebrado (lucro cesante). La indemnización a que está obligada la
Administración debe responder a las pruebas que permitan cuantificar, de manera
precisa, el monto del perjuicio cuya reparación se demanda, lo cual impone señalar que
la entidad contratante sí está obligada a reconocer los costos en que realmente incurrió
el contratista más el ciento por ciento (100%) de la ganancia o utilidad que ese mismo
contratista tenía derecho a obtener por razón de la ejecución del contrato. Nota de
Relatoría: Ver Sentencia del 13 de julio de 1993, Exp. 8163.
ERROR GRAVE - Dictamen pericial / DICTAMEN PERICIAL - Error grave
Se precisa que para que se configure el “error grave” en el dictamen pericial se requiere
de la existencia de una equivocación en materia grave por parte de los peritos, una falla
o dislote que tenga entidad suficiente para llevarlos a conclusiones igualmente
equivocadas, tal y como lo exigen los numerales 4º y 5º del artículo 238 del C. de P. C.
Nota de Relatoría: Ver Auto de 8 de septiembre de 1993, Exp. 3446, M.P. Carlos Esteban
Jaramillo Schloss de la Corte Suprema de Justicia
CONSEJO DE ESTADO
73001-23-31-000-1997-05001
15307
AUTO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 28/10/2006
PONENTE : RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
ACTOR : SERGIO DAVID MARTINEZ SANCHEZ
DEMANDADO :
DECISION :
TEMA : REGISTRO PRESUPUESTAL - Concepto / CERTIFICADO DE APROPIACION
PRESUPUESTAL - Concepto / CONTRATO ESTATAL - Perfeccionamiento del contrato /
PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO - registro presupuestal /
Así, el registro presupuestal, que consiste en la certificación de apropiación de

presupuesto con destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato; es
un instrumento a través del cual se busca prevenir erogaciones que superen el monto
autorizado en el correspondiente presupuesto, con el objeto de evitar que los recursos
destinados a la financiación de un determinado compromiso se desvíen a otro fin. De
conformidad con lo expuesto se tiene que: - Gramatical y jurídicamente el contrato es
perfecto cuando existe, esto es cuando se cumplen los elementos esenciales que
determinan su configuración. - Por virtud de lo dispuesto en la ley 80 de 1993 el contrato
estatal existe, esto es, “se perfecciona” cuando “se logra acuerdo sobre el objeto y la
contraprestación y éste se eleve a escrito”, y es ejecutable cuando se cumplen las
condiciones previstas en el inciso segundo del artículo 41 de la ley, interpretado en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la ley 179 de 1994, compilado en el
artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, decreto ley 111 de 1996. - El requisito
relativo al registro presupuestal no es una condición de existencia del contrato estatal, es
un requisito de ejecución.
CONTRATO ESTATAL - Interpretación / ANTICIPO - Responsabilidad contractual por

incumplimiento. Consecuencias / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Anticipo.
Consecuencias / EJECUCION DEL CONTRATO - Anticipo / EJECUCION DEL CONTRATO -
Suspensión. Eventos
Como las cláusulas del contrato deben interpretarse en forma sistemática, atendiendo la
intención y voluntad de las partes, la Sala considera que si se condicionó la ejecución del
contrato a la entrega de un anticipo, mal podría afirmarse ahora que la entidad no estaba
obligada en tales condiciones. Se tiene por tanto que, en este caso, las partes
condicionaron la ejecución del contrato al recibo del anticipo, razón por la cual la
ejecución de las prestaciones que asumió el contratista, sólo era exigible una vez
cumplida dicha obligación, en cuyo caso el contratista debía informar al interventor para
proceder a suscribir el acta de iniciación de obras. Cabe precisar que la Sala ha
expresado en anteriores providencias que la circunstancia de que la entidad incumpla la
obligación de entregar o transferir el anticipo al contratista, determina la responsabilidad
contractual del incumplido, pero no exime al contratista de la obligación de ejecutar las
obras a su cargo. También ha señalado que el contratista sólo puede suspender la
ejecución del contrato cuando pruebe los supuestos de la excepción de contrato no
cumplido, esto es, cuando demuestre que ese incumplimiento de la administración es
grave y determinante de la inacción del contratista. Pero en el caso concreto, como se
explicó, las partes acordaron suspender la ejecución de las obras hasta que el contratista
recibiera el anticipo. Es por lo anterior que la Sala encuentra acreditado el
incumplimiento de la entidad demandada que alega el contratista. Nota de Relatoría: Ver
sentencias del 11 de diciembre de 2003, expediente 13.348; del 29 de enero de 2004,

expediente 10779; del 15 de marzo de 2001, expediente13415
PRIVACION INJUSTA DEL DERECHO A EJECUTAR EL CONTRATO - Perjuicios / EJECUCION

DEL CONTRATO - Privación injusta. Perjuicios / PERJUICIOS - Privación injusta de
ejecución del contrato. Daño emergente. Lucro cesante / PRINCIPIO DE LA BUENA FE
CONTRACTUAL - Ejecución del contrato estatal / PRIVACION INJUSTA DEL DERECHO A
EJECUTAR EL CONTRATO - Cuantificación de la indemnización / COSTOS RAZONABLES -
Cuantificación de la indemnización. Privación injusta de la ejecución del contrato
La Sala considera que de dicha lesión se derivan perjuicios materiales en la modalidad de

daño emergente, determinados por los costos razonables en que haya incurrido el
contratista con miras a la realización del contrato y de lucro cesante, por la privación
injusta de la obtención del porcentaje de utilidad proyectada. En efecto, cuando un
sujeto celebra un contrato, adquiere el derecho a ejecutarlo en las condiciones pactadas
y a obtener la remuneración correspondiente. Y si la entidad incumple las prestaciones a
su cargo, de las cuales además pende la ejecución del contrato, está privando al
contratista - en forma injusta - del desarrollo de la prestación debida, lo que
indiscutiblemente lesiona su derecho de crédito. La obligación que surge a cargo de la
entidad incumplida no consiste en el pago del valor del contrato, pues ello comportaría
un pago de lo no debido, toda vez que el contrato no se ha ejecutado y dicha suma está
definida en función de unos elementos que no estarían configurados por la parálisis del
contrato. Si el precio del contrato está integrado por los costos directos, por el A
(porcentaje de administración), por el I (porcentaje de imprevistos) y por el U
(porcentaje de utilidad proyectada), no resulta procedente cuantificar la indemnización
sobre la existencia del valor total de los costos directos cuando el contratista no realizó
las erogaciones totales que demandaba la ejecución de toda la obra contratada. Tampoco
cabe reconocer costos de administración y de imprevistos, porque los eventos fácticos
que cubren, no se han producido ante la inejecución del contrato. La Sala encuentra
procedente reconocer al contratista cumplido, los costos razonables en que incurrió para
iniciar oportunamente la ejecución de las obras, toda vez que está legitimado
jurídicamente para confiar en que la entidad está realizando los trámites a su cargo para
que el contrato sea ejecutable y en que cumplirá con las obligaciones iniciales, máxime
cuando la Constitución Política establece la presunción de buena fe en todas las gestiones
adelantadas ante las autoridades publicas. Dicho en otras palabras, un contratista que
confía en la buena gestión de la entidad pública y a consecuencia de ello realiza
erogaciones tendientes a iniciar oportunamente la ejecución de las prestaciones
convenidas, está amparado por el derecho. En ese evento los costos que han de
reconocerse al contratista son los prudentes o necesarios para cumplir las obligaciones
que habría de cumplir dentro de las fases iniciales del contrato, esto es, los razonables.
No resulta procedente reconocer las erogaciones imprudentes que hubiera realizado,
puesto que él también estaba sometido a la orden de suspensión del contrato, impuesta
en este caso no sólo por la ley - exigencia del registro presupuestal para la ejecución del
contrato de que trata el inciso 2, artículo 41- sino también por el contrato que dispuso
que su ejecución pendía de la entrega del anticipo. Como se indicó precedentemente el
valor del contrato no se toma como base para definir el perjuicio indemnizable, porque el
mismo no se ejecutó y por ende no surgió para la entidad la obligación correlativa de
pagar todo su valor.
UTILIDAD ESPERADA - Cuantificación indemnización del no adjudicatario / PRIVACION

INJUSTA DE EJECUCION DEL CONTRATO - Cuantificación de la indemnización / UTILIDAD
ESPERADA - Privación injusta de la ejecución del contrato / AIU - Cuantificación de
perjuicios. Utilidad esperada / UTILIDAD ESPERADA - AIU
La Sala encuentra aplicables al caso concreto las consideraciones expuestas en

abundantes providencias, sobre la cuantificación de los perjuicios que padece el sujeto
privado injustamente del derecho a ser adjudicatario, en el entendido de que, si el
fundamento de la responsabilidad es reparar el daño causado y llevar al damnificado al
mismo lugar en que se encontraría de no haberse producido la omisión del Estado,
también resulta procedente reconocer la totalidad de dicha ganancia proyectada al sujeto
que padece un daño de mayor entidad por la privación del derecho a ejecutar un
contrato. En el caso concreto la Sala reitera las anteriores consideraciones y las
encuentra igualmente pertinentes frente al demandante, porque considera que es un
sujeto con un derecho mayor al del sujeto privado injustamente del derecho a ser
adjudicatario, si se tiene en cuenta que fue seleccionado como adjudicatario mediante
acto administrativo ejecutoriado, celebró el contrato con las formalidades que exige la ley
y cumplió las prestaciones que estaban a su cargo para que el contrato fuera ejecutable.
Considera la Sala que este sujeto estaba aún más cerca de la posibilidad de obtener las
utilidades proyectadas y padeció un perjuicio, futuro pero cierto, que habrá de reparase
con fundamento en la totalidad del porcentaje de utilidad que proyectó obtener con la
ejecución de este contrato. La Sala tomará en cuenta el AIU propuesto para el contrato,
que corresponde a i) los costos de administración o costos indirectos para la operación
del contrato, tales como los gastos de disponibilidad de la organización del contratista
(A); ii) los imprevistos, que es el porcentaje “destinado a cubrir los gastos con los que no
se contaba y que se presenten durante la ejecución del contrato (I) y iii) la utilidad o el
beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato
(U). En los documentos anexos al contrato se indicó como porcentaje de AIU, el 25% de
los costos directos, sin que se hubiera especificado el valor concreto de cada uno de los
elementos que lo integran. Por esa razón dicho porcentaje se dividirá en 3 para definir el
porcentaje total de utilidad proyectada. El valor correspondiente a la utilidad proyectada
será indexado desde la fecha en que el contratista lo hubiera percibido efectivamente,
esto es, desde la fecha en que habría terminado la ejecución del contrato, determinada
según el plazo contractual, hasta la fecha de esta sentencia. Respecto del mismo valor
también se reconocerá la tasa del interés puro o legal, por las mismas razones expuestas
al liquidar el daño emergente. Nota de Relatoría: Ver sentencia del 27 de noviembre de
2002, expediente 13792; sentencia 14.577 del 29 de mayo de 2003.
CONSEJO DE ESTADO
68001-23-15-000-1995-00782-01
15342
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 13/08/2008
PONENTE : RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
ACTOR : OLGA LUCIA GONZALEZ BALLESTEROS

DEMANDADO : ELECTRIFICADORA DE SANTANDER
DECISION :
TEMA : TERMINACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Acto comercial. Responsabilidad
contractual / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL - Terminación unilateral del contrato.
Acto comercial / REITERACION JURISPRUDENCIAL - Responsabilidad contractual.
Terminación del contrato por acto no demandable ante la jurisdicción contenciosa
administrativa
El acto de terminación del contrato fue proferido por la Asamblea General Ordinaria, en
uso de facultades previstas en los estatutos de la Electrificadora y del Código de
Comercio. El Representante Legal de la Electrificadora de Santander S. A., en su
condición de contratante de la señora González Ballesteros, no profirió acto alguno de
terminación unilateral del contrato, en los términos previstos en la ley 80 de 1993. La
decisión adoptada por la Asamblea General Ordinaria no constituye un acto de la
administración, de aquellos que deben demandarse ante esta jurisdicción como condición
legal para decidir el fondo del litigo. En esta oportunidad la Sala reitera lo expuesto en la
sentencia del 10 de noviembre de 2005 cuando, luego de señalar que no se estaba ante
actos enjuiciables, advirtió que “no procede el análisis de validez de dichas
comunicaciones, como si se tratara de actos administrativos; pero si el análisis de
responsabilidad contractual, para saber si ellas violan los derechos y/o deberes de las
partes del contrato. En este orden de ideas, el control que sobre estas comunicaciones
hace la jurisdicción contenciosa no es sobre su validez, sino sobre el comportamiento
contractual de las partes.” Nota de Relatoría: Ver sentencia del 10 de noviembre de 2005
Expediente:13920; Actor: Carlos Arturo Hernández Pabón y Otra.
SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA - Régimen contractual / SOCIEDAD DESCENTRALIZADA

INDIRECTA - Régimen contractual / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO -
Régimen contractual
La Sala considera que la Electrificadora de Santander S. A., para la fecha en que

ocurrieron los hechos objeto de análisis en este proceso, era una entidad pública, como
quiera que según lo sociedad anónima, clasificada como sociedad de economía mixta,
que tiene el carácter de sociedad descentralizada indirecta perteneciente al orden
nacional, vinculada al sector administrativo del Ministerio de Minas y Energía, en la que
el Estado posee más del 90% de su capital social y está sometido al régimen jurídico
previsto para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. El artículo 2 de la ley
80 de 1993 incorpora dentro de las denominadas entidades estatales a las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, como también a las sociedades de economía mixta
en las que el Estado tenga participación superior al 50% y a las entidades
descentralizadas indirectas.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Revisoría fiscal. Régimen / REVISORIA

FISCAL - Contrato de prestación de servicios. Régimen / PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD -
Contrato estatal / PRINCIPIO DE BUENA FE - Contrato estatal / RESPONSABILIDAD
CONTRACTUAL - Principios / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Responsabilidad
La Sala precisa que si bien la Electrificadora contaba con facultades estatutarias y legales
que le permitían elegir y remover libremente al Revisor Fiscal, i) al estar sometida a lo
dispuesto en la ley 80 de 1993, en su condición de ente sometido al régimen de las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, ii) al haber suscrito un contrato estatal,
regulado por la ley 80 de 1993, para vincular como Revisora Fiscal a la señora Olga Lucía
González Ballesteros y al iii) pactar como plazo de vigencia del contrato de prestación de
servicios el de 23,7 meses, quedó obligada a respetar el término de vigencia del mismo.
En efecto, el contrato vincula a la entidad y al particular contratista, no sólo a lo
estipulado expresamente en el contrato sino a los principios de reciprocidad y buena fe,
fundados, a su vez, en los principios de justicia conmutativa, igualdad y garantía de los
derechos adquiridos, que rigen las relaciones contractuales, tanto de los particulares
como del Estado. Esa carga normativa le impone a las partes del contrato someter su
comportamiento a lo exigido en él, porque de lo contrario se daría un incumplimiento
contractual y la lesión del derecho de crédito del contratista determinante de la
responsabilidad contractual. Definidos los elementos de la responsabilidad contractual, el
damnificado tiene derecho a la reparación de los perjuicios derivados de la lesión de su
derecho de crédito, que haya demostrado. Nota de Relatoría: Sobre PRINCIPIO DE
BUENA FE: Sentencia C-892 proferida por la Corte Constitucional el 22 de agosto de
2001; sobre PRINCIPIOS: sentencia 4303 del 13 de mayo de 1988, reiterada en
sentencia 10779 del 29 de enero de 2004; sobre RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL.
Sentencia C-892 proferida por la Corte Constitucional el 22 de agosto de 2001. Nota de
Relatoría: Ver sobre PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD: Sentencia de la Sala proferida el 24
de octubre de 1996.
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL - Liquidación del perjuicio / AIU - Liquidación del

perjuicio. Improcedencia
La Sala, considera demostrado el perjuicio que definió el tribunal en consideración de los

honorarios mensuales que dejó de percibir la contratista, durante los meses que le
restaban al plazo del contrato de prestación de servicios. Precisa además que no acoge lo
propuesto por el Ministerio Público en esta instancia, en el sentido de liquidar el perjuicio
sobre la base del valor de la utilidad perdida, como quiera que en el caso concreto no se
probó que el valor del contrato de prestación de servicios que había celebrado la entidad
con la señora González, comprendiese los componentes clásicos del contrato de obra,
esto es, costos directos mas AIU.
CONSEJO DE ESTADO
25000-23-26-000-1998-02089-01
31748
AUTO
SUSTENTO NORMATIVO : CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 150
NUMERAL 2 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 238 NUMERAL 4 /
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 238 NUMERAL 5 / CÓDIGO DE
PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 238 NUMERAL 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO
CIVIL – ARTÍCULO 238 NUMERAL 4 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO
241
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 26/03/2009
SECCION : SECCIÓN TERCERA
PONENTE : MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
ACTOR : DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PUBLICA
DEMANDADO : SOCIEDAD CUELLAR SERRANO GÓMEZ S.A.
DECISION : ACCEDE
TEMA : IMPEDIMENTO / CAUSALES DE IMPEDIMENTO / MANIFESTACIÓN DEL
IMPEDIMENTO / PROCEDENCIA DEL IMPEDIMENTO / NORMATIVIDAD DEL IMPEDIMENTO
/ ACEPTACIÓN DEL IMPEDIMENTO / DECLARACIÓN DEL IMPEDIMENTO / SOLICITUD DE
IMPEDIMENTO / IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO / CONFIGURACIÓN DEL
IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO / ACEPTACIÓN DEL IMPEDIMENTO DEL
CONSEJERO DE ESTADO / IMPEDIMENTO POR HABER CONOCIDO DEL PROCESO EN
INSTANCIA ANTERIOR
[L]a señora Consejera de Estado (…) manifestó su impedimento para conocer de este
asunto por hallarse incursa en la causal prevista en el numeral 2° del artículo 150 del
Código de Procedimiento Civil, toda vez que en su condición de Magistrada del Tribunal
Administrativo (…) participó en la discusión y aprobación de la sentencia que dio origen
al proceso citado en la referencia. Aunque dentro de la discusión y aprobación de la
providencia objeto de apelación, la cual ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad,
no participó la doctora (…) la Sala le aceptará su impedimento, dado que se encuentra
acreditado que dicha Magistrada sí participó en la adopción de la sentencia (…) la cual, al
ser confirmada por el Consejo de Estado, dio origen al incidente de liquidación de
perjuicios que mediante esta providencia se decidirá, razón por la cual se encuentra
configurada la causal de impedimento prevista en el numeral 2° del artículo 150 del
Estatuto Procesal Civil. Por consiguiente, la doctora (…) será separada del conocimiento
del presente asunto.
REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / LIQUIDACIÓN DE PERJUICIOS / SENTENCIA

JUDICIAL / PROVIDENCIA JUDICIAL
Como lo ha sostenido esta Corporación, la liquidación de los perjuicios ha de realizarse

con estricto apego a las pautas que, para tal fin, quedan establecidas en la sentencia que
ordena la liquidación.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, sentencia del 14 de

noviembre de 2002, exp.18704, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez y sentencia de
agosto 28 de 1997, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN POR ERROR

EN EL DICTAMEN PERICIAL / OBJECIÓN POR ERROR GRAVE EN EL DICTAMEN PERICIAL /
PROCEDENCIA DE LA OBJECIÓN AL DICTAMEN PERICIAL / PERITO / ENTIDAD PÚBLICA /
PRUEBA PERICIAL / DAÑO / OBJETO DE LA PRUEBA PERICIAL / REPARACIÓN DEL DAÑO
/ INSPECCIÓN JUDICIAL
Esta Sección [Tercera] del Consejo de Estado ha sostenido, de manera reiterada, que la
objeción al dictamen pericial no puede reducirse a simples apreciaciones personales o a
comentarios en defensa de la conducta de las partes, sino que es necesario demostrar,
de manera fehaciente, la existencia de la equivocación, de una falla protuberante
constitutiva de “error grave” por parte de los peritos, circunstancia que debe tener la
entidad suficiente para llevar a conclusiones igualmente equivocadas, tal como lo
imponen los numerales 4º y 5º del artículo 238 del C. de P. C. (…) [E]n efecto, la prueba
pericial objetada [Prueba pericial practicada el 11 de marzo de 2001] sólo se ocupó de
analizar los daños presentados en las piscinas del Club (…) sin embargo, tal situación no
trae consigo la procedencia de la objeción por error grave, pues aunque ese estudio no
abarcó la totalidad de los aspectos sobre los cuales debía recaer el experticio, ello no
indica per se que el presentado se hubiese adoptado con bases equivocadas, que se
hubieren modificado las cualidades propias del objeto examinado o que se hubiese
adoptado como objeto de estudio una cosa distinta de la que en realidad debía examinar
el dictamen, toda vez que el análisis de los daños y averías de las piscinas sí
constituyeron uno de los aspectos que mediante esa prueba pericial debía establecerse, a
lo cual debe agregarse que el tema relacionado con la falta de estudio de la totalidad de
los puntos respecto de los cuales debía versar la pericia, no constituye la razón por la
cual dicha prueba se objetó por error grave. (…) [L]a objeción debe resolverse entonces
con base en los cargos que la demandada plantea, cuyo argumento principal se contrae
al hecho de que los peritos se habrían apartado del objeto de la prueba, pues su estudio
lo habrían encaminado a determinar la necesidad de construir una nueva piscina y su
costo, cuando lo cierto es que debían determinar las reparaciones que frente a la misma
habrían de requerirse. La Sala encuentra probada la objeción por error grave, dado que
se modificó el objeto de la prueba en cuanto a los daños y reparaciones de las piscinas
se refiere.(…) [E]n este punto debe precisarse –porque las disquisiciones que llevan a
declarar probada la objeción por error grave así lo imponen– que si bien el objeto del
experticio estaba encaminado a determinar el valor de las reparaciones de los daños
advertidos en la inspección judicial, de las cuales hacían parte las averías que
presentaban las piscinas y de los que con posterioridad a dicha diligencia se hubieren
producido como consecuencia directa de los asentamientos diferenciales y de la
inclinación de la edificación, tal circunstancia no habría impedido, en un caso
determinado, que al momento de practicar la prueba y, por ende, evaluar los daños, se
llegare a la conclusión, por parte de los expertos, que los problemas y deficiencias fueren
de tal magnitud que exigirían la reconstrucción total de las instalaciones o que por razón
de los costos de los respectivos arreglos se llegare a considerar que la elaboración de
nuevas piscinas resultaría más benéfica, lo cual habría de resultar perfectamente posible
y, por ende, tales apreciaciones no tendrían por qué catalogarse como modificatorias del
objeto de la prueba. No obstante lo anterior, en este caso tales apreciaciones no se
presentaron, (…) la prueba pericial objetada partió –de entrada– del supuesto de la
determinación de los costos de construcción de unas nuevas piscinas, cuando lo que se
debía evaluar era los costos de las refacciones que ya se hubieren hecho y de aquellas
que con posterioridad a la inspección judicial se hubieren presentado, cuestión que llevó
a que las conclusiones de la pericia fuesen distintas a la información que se requería y,
por tanto, con ello se modificó el objeto para el cual había sido decretada dicha prueba.
Así las cosas, la Sala encuentra probada la objeción por error grave formulada por la
demandada frente al dictamen pericial practicado el (…) toda vez que en dicha prueba se
adoptó como objeto de estudio un aspecto distinto de aquél sobre el cual en realidad
debía recaer el dictamen, razón por la cual se prescindirá del análisis de ese medio
probatorio,
NOTA DE RELATORÍA: En este sentido, ver, Consejo de Estado, Sección Tercera,

sentencia del 16 de agosto de 2006, exp. 15162; sentencia del 31 de agosto de 2006,
exp. 14287, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 4 de junio de 2008, exp. 14169,
C.P. Myriam Guerrero de Escobar. Respecto a las condiciones que debe reunir la objeción
por error grave, ver, Corte Suprema de Justicia, auto de 8 de septiembre de 1993, exp.
3446, M.P. Carlos Esteban Jaramillo Schloss
DICTAMEN PERICIAL / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / ADICIÓN AL DICTAMEN

PERICIAL / ACLARACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / PRUEBA / PRUEBA DE OFICIO /
INCIDENTE DE LIQUIDACIÓN DE PERJUICIOS / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS /
PERTINENCIA DE LA PRUEBA / CONDUCENCIA DE LA PRUEBA / DERECHO DE
CONTRADICCIÓN PROCESAL / COMPLEMENTACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / PRUEBA
PERICIAL / OBJETO DE LA PRUEBA PERICIAL
A juicio de la Sala, el [Segundo] dictamen pericial que sirvió de sustento a la decisión de

primera instancia –con su respectiva adición y aclaración– ofrece el mérito probatorio y
credibilidad suficientes para probar lo consignado en el mismo, dado que se trata de una
prueba debidamente allegada al proceso, pues fue decretada de oficio por el a quo y su
objeto se encuentra íntimamente ligado con la finalidad del incidente, esto es cuantificar
los perjuicios causados a la parte demandante, con lo cual se cumplen los presupuestos
de pertinencia y conducencia del medio probatorio; frente a la prueba se garantizó el
ejercicio del derecho de contradicción por parte de los sujetos procesales, pues tanto el
dictamen como su complementación –solicitada de oficio por el Magistrado Ponente– se
dejaron a disposición de las partes por el término de 3 días, con lo cual se dio
cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 238 del C. de P.C. (…) durante
ese término la parte demandante solicitó su aclaración y complementación (…) de la
aclaración y complementación del dictamen se dispuso igualmente traslado a las partes
por un nuevo término de 3 días, con estricto apego a lo normado en el numeral 4° del
artículo 238 del C. de P. C. (…) sin que hubiere sido objetado por alguna de las partes.
Así pues, la Sala, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241 del C. de P. C., colige que el
dictamen pericial contiene conclusiones que ameritan convicción y certeza acerca de los
hechos y cifras objeto de la prueba pericial.
DICTAMEN PERICIAL / MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBA / PRUEBA DOCUMENTAL /

VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA
DOCUMENTAL / VALORACIÓN DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / RECURSO DE APELACIÓN
De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del referido artículo 241 del
Estatuto Procesal Civil, al apreciar el dictamen se tendrán en cuenta los demás
elementos probatorios que obren en el proceso, por manera que dentro de la presente
decisión no sólo se tendrá en cuenta el segundo dictamen pericial practicado, sino
también las demás pruebas documentales que se allegaron formalmente y de manera
oportuna al expediente aspecto que constituye el principal cargo del recurso de
apelación, dado que el Tribunal fundamentó su decisión en el referido dictamen pericial
sin tener en cuenta otras pruebas.
NOTA DE RELATORÍA: Respecto al asunto, consultar, Consejo de Estado, sentencia del 28

de agosto de 1997, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
PERJUICIO MATERIAL / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA / CONDENA / INDEMNIZACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL / TASACIÓN
DEL PERJUICIO MATERIAL / PRUEBA PERICIAL / INSPECCIÓN JUDICIAL / ACCIÓN DE
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTUALIZACIÓN DE LA CONDENA / APELACIÓN
ADHESIVA / DICTAMEN PERICIAL / PRUEBA / PERITO / PROCEDENCIA DE LA TASACIÓN
DEL PERJUICIO MATERIAL / NEGACIÓN DE LA TASACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL /
NEGACIÓN DEL PERJUICIO MATERIAL / INTERÉS MORATORIO / TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / ESTIMATIVO AIU EN EL
CONTRATO ESTATAL / IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS
[L]a cuantificación de los perjuicios materiales debe ceñirse a los parámetros y criterios
establecidos por la Sección Tercera del Consejo de Estado al momento de disponer la
condena in genere a cargo de la sociedad demandada (…) [P]ara efectos de la tasación
de los perjuicios materiales causados a la parte demandante se tendrán en cuenta,
además de aquellos montos dispuestos en la prueba pericial (…) los gastos en los cuales
incurrió la demandante por concepto de reparaciones en las instalaciones del (…) y que
guardan relación con aquellas averías y deficiencias encontradas en la inspección judicial
decretada dentro del proceso contractual (…) Los (…) valores serán actualizados a la
fecha de este proveído y se sumarán más adelante con aquellos montos arrojados por el
peritaje, en relación con el costo de las reparaciones asumidas por la entidad
demandante. (…) [L]a Sala debe precisar, porque constituye uno de los cargos
planteados por la demandada dentro de [La] apelación adhesiva, que los montos
correspondientes al A.I.U. y al I.V.A., no serán objeto de reconocimiento dentro de esta
decisión, toda vez que no se cuenta con las bases suficientes para determinar, con
certeza, a cuánto habrían de ascender tales conceptos (…) La Sala (…) negará la petición
hecha por la parte demandante en cuanto solicita que se ordene el pago de intereses
moratorios, dado que su causación y reconocimiento tampoco fueron objeto de
disposición por el Tribunal de primera instancia ni por esta Corporación al momento de
confirmar la sentencia apelada.
NOTA DE RELATORÍA: Respecto al asunto, consultar, Consejo de Estado, sentencia del 28

de agosto de 1997, C.P. Ricardo Hoyos Duque y sentencia del 14 de noviembre de 2002,
exp. 18704. C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
CONSEJO DE ESTADO
05001-23-26-000-1997-01032-01
20811
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 24 NUMERAL 5 APARTADO F
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 14/10/2011
PONENTE : RUTH STELLA CORREA PALACIO
ACTOR : JUAN MANUEL FRANCO PÉREZ
DEMANDADO : MUNICIPIO DE BELLO (ANTIOQUIA)
DECISION : ACCEDE
TEMA : ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Accede, declara nulidad de
resoluciones que declaro desierta una licitación pública en el municipio de Bello / ACCION
DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Desestima excepción de falta de agotamiento
de la vía gubernativa / ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Condena a
municipio de Bello a pagar por concepto de lucro cesante a proponente / PLIEGO DE
CONDICIONES - Ineficacia de pleno derecho de estipulaciones y términos sobre
declaración de desierta / LICITACION PUBLICA - Declaración desierta. Opera de pleno
derecho y no requiere de declaración judicial, según el numeral 5º apartado f) del
artículo 24 de la Ley 80 de 1993, no cualquier evento genera declaración desierta /
PLIEGO DE CONDICIONES - Cláusula típica comodín / PLIEGO DE CONDICIONES -
Cláusula comodín, passe partout
De suerte que la Ley 80 de 193 cambió lo establecido en el Decreto 222 de 1983, en el

que se establecía la procedencia de esta figura excepcional, entre otros eventos, por
motivos de conveniencia (art. 42). La Sala reitera que la administración no tiene la
facultad discrecional para declarar a su arbitrio desierto un proceso de selección de
contratista, decisión que sólo resulta procedente cuando medien causales y
circunstancias contempladas en las normas, habida consideración a que la facultad de
adjudicar o no un contrato estatal es reglada. De consiguiente, no cualquier hecho puede
conducir a la declaratoria de desierta de un proceso de selección, sino que es menester
que aquel impida la selección objetiva de la propuesta dentro del marco dispuesto por el
ordenamiento jurídico. De acuerdo con tal planteamiento, es lógico concluir que la última
situación prevista dentro de las causales de declaratoria de desierta en el caso sub
examine, esto es, “cuando a juicio de la administración las diferentes propuestas se
consideren inconvenientes para el municipio”, es una estipulación contraria a los
mandatos legales que gobiernan la materia. Prescripciones de esta índole no pueden
incluirse en los pliegos de condiciones en tanto ningún valor le agregan a la contratación
y, por el contrario, ponen en riesgo la escogencia de la oferta favorable al interés público
perseguido con ella y en tela de juicio principios de la Ley 80 de 1993 y sus normas
(artículos 3º; 24 numeral 5, apartes a) y b); 25 numeral 1º, 2º y 3º; 29 y 30 numeral 2
de la Ley 80 de 1993). Como quiera que la previsión del pliego en comento no constituye
un requisito objetivo, la Sala encuentra que se trata de una estipulación ineficaz de pleno
derecho con arreglo a lo prescrito por el numeral 5º apartado f) de la Ley 80 de 1993 y,
como tal, esta opera por ministerio de la ley (ope lege). Hay que señalar que esta
sanción fue prevista para aquella elaboración indebida de alguna condición o regla que
vulnere las pautas establecidas por el legislador en el numeral 5º del citado artículo 24
de la Ley 80 y que no requiere de declaración judicial. A este respecto es preciso resolver
un interrogante: ¿Disponer como en efecto lo hace la estipulación en comento que hay
lugar a declarar desierto el proceso de selección “cuando a juicio de la administración las
diferentes propuestas se consideren inconvenientes para el municipio”, constituye una
regla objetiva que asegura una escogencia igualmente objetiva y evita la declaratoria de
desierta del proceso como lo ordena el apartado b) del numeral 5º del artículo 24 de la
Ley 80 de 1993? La respuesta es, por supuesto, negativa. Esta estipulación consignada
en los pliegos en lugar de evitar la declaratoria de desierta, la facilita y deja en manos de
la Administración un criterio vago e impreciso de determinación: “inconveniencia” para
dar lugar a su declaratoria. Nada agrega a la comparación objetiva de los ofrecimientos
para la escogencia de la mejor oferta, ni menos aún guarda una relación o conexidad
sustancial con los fines de la contratación estatal previstos en el artículo 3º eiusdem. Una
regla como la que se examina que le deja a la Administración declarar frustrado un
proceso de selección de contratista, cuando estime a su arbitrio que las diferentes
propuestas son inconvenientes, no resiste el menor análisis de necesidad y razonabilidad.
Se está delante de una suerte de una típica cláusula “comodín” (passe-partout),
susceptible de aplicarse en cualquier caso y que en una suerte de cheque en blanco auto
habilita a la Administración para entrar a declarar frustrado un proceso, por el simple
capricho de los funcionarios de turno. Se trata de una previsión sin conexión alguna con
el objeto de la contratación ni con los fines de la contratación estatal (art. 3º de la Ley
80 de 1993) y que evidentemente no cumple con las características de objetividad y
razonabilidad que han de distinguir las estipulaciones de los pliegos de condiciones. En
síntesis, la estipulación referida es una regla que no cumple las características de
objetividad y razonabilidad exigidas, como se expuso, por la Ley 80 de 1993, lo cual la
torna ineficaz de pleno derecho. NOTA DE RELATORIA: Sobre el particular ver: sentencia
de 26 de abril de 2006, exp. 16041 y sentencia de 27 de abril de 2011, exp. 18293.
LUCRO CESANTE - Utilidad esperada. Administración, imprevistos y utilidad, AIU:

Factores de liquidación / UTILIDAD ESPERADA - Fórmula de liquidación
La sociedad demandante pretende que se le reconozca el daño emergente y el lucro

cesante que le causó la circunstancia de que su propuesta, siendo la mejor, no fue la
escogida con ocasión de la declaratoria de desierta de la Contratación Directa n° 077 de
1996 para la adjudicación de un contrato para la terminación del Coan Marco Fidel
Suárez, por el sistema de precios adelantada por el Municipio de Bello. Concreta la
indemnización esperada en el reconocimiento de las sumas que pagó por concepto de los
pliegos de condiciones: $100.000; en lo que sufragó por la póliza de seriedad de la
propuesta: $27.478; en el costo de un ingeniero dedicado a la propuesta ($1.912.000);
en los gastos estimados de administración (fotocopias, papelería, etc.) por valor de
$150.000; en la suma de $25.560.123, que corresponde a la ganancia frustrada, la cual
a su juicio resulta del rubro AIU del 25% sobre el valor total del contrato; las utilidades
de la cerrajería en general que según la demanda ascienden a $3.192.750. Pide además
la actualización de la condena por daño emergente y lucro cesante, lo mismo que
intereses legales. Con respecto a los cuatro primeros conceptos reclamados, es
importante destacar que no son factores indemnizables ni de reconocimiento al
proponente que resulte vencido en una licitación, como quiera que se trata de los costos
de oportunidad en los que se tiene que incurrir para participar en el proceso de selección,
gastos que, por lo demás debe asumir todo aquel que se presente al proceso de
selección y que no obstante no ser elegido no le son reembolsables porque no
constituyen un perjuicio para nadie. Frente a la utilidad que esperaba la demandante de
haber sido la adjudicataria -lucro cesante-, tal concepto se limita precisamente sólo a la
utilidad y no a los demás conceptos que conforman el A.I.U. del valor total de la oferta,
como lo son la administración y los imprevistos, pues en realidad los mismos no hacen
parte de la ganancia o remuneración o utilidad que por sus servicios percibe el
contratista. (…) Planteadas así las cosas, sólo se reconocerá a la sociedad demandante a
título de restablecimiento del derecho, la suma que corresponde a la utilidad, la cual será
indexada o actualizada aplicando los índices de precios al consumidor certificados por el
DANE, para preservar su valor adquisitivo en el tiempo y dejarla a salvo de cualquier
pérdida o depreciación de la moneda originada del fenómeno inflacionario, desde la fecha
en que se habría terminado la ejecución del contrato de haberle sido adjudicado -
momento en que efectivamente la hubiera percibido- hasta la fecha de esta sentencia, en
la forma en que de tiempo atrás lo admite la jurisprudencia de la Sección. En el sub lite,
la propuesta presentada por la sociedad demandante estimó el AIU en 25%, sin
discriminar cuánto de este porcentaje corresponde al concepto “U” (utilidad). El
demandante presentó propuesta por valor de $25.560.123, oo y 25% de AIU, como se
desprende del Acta de apertura de la Contratación Directa n° 077 de 1996, de fecha 18
de noviembre de ese año (…), de la carta de presentación (…) y del análisis de los
precios unitarios (…). El AIU entonces se establece de la siguiente manera.
UTILIDAD ESPERADA - Administración, imprevistos y utilidad. AIU: Definición, noción,

concepto / UTILIDAD ESPERADA - Administración, imprevistos y utilidad. AIU: Factores
de liquidación
En efecto, sobre el denominado concepto de Administración, Imprevistos y Utilidad -

A.I.U.- que se introduce en el valor total de la oferta y de frecuente utilización en los
contratos de tracto sucesivo y ejecución periódica, como por ejemplo, en los de obra, si
bien la legislación contractual no tiene una definición de este concepto, ello no ha sido
óbice para que en torno a los elementos que lo integran se señale lo siguiente: “…la
utilidad es el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del
contrato y por costos de administración se han tenido como tales los que constituyen
costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos de disponibilidad
de la organización del contratista; el porcentaje para imprevistos, como su nombre lo
indica, está destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten
durante la ejecución del contrato. Es usual en la formulación de la oferta para la
ejecución de un contrato de obra, la inclusión de una partida de gastos para imprevistos
y esa inclusión e integración al valor de la propuesta surge como una necesidad para
cubrir los posibles y eventuales riesgos que pueda enfrentar el contratista durante la
ejecución del contrato. Sobre la naturaleza de esta partida y su campo de cobertura, la
doctrina, buscando aclarar su sentido, destaca que la misma juega internamente en el
cálculo del presupuesto total del contrato y que se admite de esa manera ‘como defensa
y garantía del principio de riesgo y ventura’ para cubrir ciertos gastos con los que no se
cuenta al formar los precios unitarios. En nuestro régimen de contratación estatal, nada
se tiene previsto sobre la partida para gastos imprevistos y la jurisprudencia se ha
limitado a reconocer el porcentaje que se conoce como A.I.U - administración,
imprevistos y utilidades- como factor en el que se incluye ese valor, sobre todo, cuando
el juez del contrato debe calcular la utilidad del contratista, a efecto de indemnizar los
perjuicios reclamados por éste…” (Subrayado por fuera del texto original). De acuerdo
con la jurisprudencia el AIU propuesto para el contrato, corresponde a: i) los costos de
administración o costos indirectos para la operación del contrato, tales como los gastos
de disponibilidad de la organización del contratista, esto es: A; ii) los imprevistos, que es
el porcentaje destinado a cubrir los gastos con los que no se contaba y que se presenten
durante la ejecución del contrato, esto es, el álea normal del contrato: I; iii) la utilidad o
el beneficio económico que pretende percibir el contratista por la ejecución del contrato,
esto es: U. Ahora, teniendo en cuenta que no existe ninguna reglamentación que
establezca porcentajes mínimos o máximos para determinar el A.I.U., cada empresa o
comerciante de acuerdo con su infraestructura, experiencia, las condiciones del mercado,
la naturaleza del contrato a celebrar, entre otros factores, establece su estructura de
costos conforme a la cual se compromete a ejecutar cabalmente un contrato en el caso
de que le sea adjudicado. En cuanto a la incidencia del cálculo del A.I.U. incluido en la
propuesta, para efectos de procesos de selección frustrados por hechos imputables a la
administración, o la ejecución del contrato y la equivalencia de las prestaciones del
mismo, existe abundante jurisprudencia acerca de la cuantificación de los perjuicios que
padece el contratista con base en la utilidad esperada que se incluyó en él dentro de la
propuesta, en el entendido de que, si el fundamento de la responsabilidad es reparar el
daño causado y llevar al damnificado al mismo lugar en que se encontraría de no
haberse producido la omisión del Estado, resulta procedente reconocer la totalidad de
dicha ganancia proyectada por el mismo contratista. La importancia del A.I.U. -
administración, imprevistos y utilidades-, para estos efectos estriba en que el juez del
contrato lo reconoce como factor de la propuesta en el que se incluyen dichos valores, de
manera que permite calcular con base en la utilidad la indemnización de los perjuicios
reclamados por el contratista u oferente, según el caso, en aquellas controversias en las
que les asiste el derecho.
PERJUICIOS MATERIALES - Lucro cesante: Reconoce. Caso indemnización a proponente

único por no adjudicación de contrato en licitación pública declarada desierta / LUCRO
CESANTE - Reconoce intereses remuneratorios o civiles corrientes. Utilidad esperada /
LUCRO CESANTE - No reconoce intereses de mora: Por cuanto perjuicios materiales a
proponente por no adjudicación de contrato se reconoce solo luego de ejecutoria de la
sentencia
Se reconocerá y condenará al pago de los intereses remuneratorios o civiles corrientes

sobre el valor de la utilidad actualizada adeudada al actor como proponente único con
derecho a la adjudicación del contrato, los cuales hacen parte de los perjuicios
materiales, en la modalidad de lucro cesante. Estos pueden acumularse con la indexación
o corrección monetaria, en el entendido que si hubiera recibido esos valores en el
momento en que tenía derecho habrían generado unos rendimientos, frutos o ganancias
como resultado de su aprovechamiento y rentabilidad (artículos 717, 849, 1614, 1617
No. 1 del Código Civil), y cuyo pago, por tanto, hace parte de la indemnización para la
reparación integral del daño antijurídico (artículo 16 de la Ley 446 de 1998), tal y como
lo ha considerado la Sala en otras oportunidades. Finalmente, no se reconocerán
intereses de mora. Por una parte, por cuanto la jurisprudencia de la Sala tiene por cierto
que este concepto de los perjuicios materiales por la no adjudicación de licitación pública
sólo surgen y se liquidan con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia que declaró la
nulidad del acto administrativo (que hasta entonces estaba cobijado por la presunción de
legalidad) y condenó al pago de perjuicios, momento en el cual la administración se
convierte en deudora y entonces se causaran los intereses moratorios de conformidad
con lo ordenado por el artículo 177 del C.C.A. Y, de otra parte, porque en estos casos no
se controvierte la mora de la Administración en el cumplimiento de una obligación
sometida a plazo, sino el reconocimiento de la utilidad a que tenía derecho el proponente
con el mérito para la adjudicación de haber ejecutado el contrato, situación que no
encaja en los supuestos de los artículos 1608 y 1615 del Código Civil para que ellos se
causen. Lo intereses compensatorios, se extraerán bajo la siguiente fórmula: I [igual]
Capital histórico [por] período de tiempo x tasa de interés (…) Capital histórico:
$2.130.010, oo (…) Tiempo: del 3 de marzo de 1997 a la fecha del fallo (14 años). (…)
Tasa aplicable: 6% anual (1617 C.C.). (…) I [igual] $2.130.010, oo [por] 14 x 0.06 (…) I
[igual] $ 1.789.208, oo (…) El valor de los intereses causados sobre la utilidad que debió
devengar el contratista desde el mes de marzo de 1997 (mes en el que, según los
documentos del proceso de contratación directa n° 077 de 1996, en condiciones
normales, esto es, sin prórrogas, se debió haber terminado el contrato y se habrían
entregado las obras y, por lo mismo, época a partir de la cual la demandante, como
proponente con mejor derecho a la adjudicación, hubiera percibido el porcentaje de
utilidad proyectado de haber ejecutado el contrato), calculados hasta el mes de marzo de
2011, ascienden a la suma de $ 1.789.208, oo Valor total de la indemnización.
CONSEJO DE ESTADO
76001-23-31-000-1997-03745-01
19258
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129
/ CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 253 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO
CIVIL – ARTÍCULO 254 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 164 /
CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 / LEY 80 DE
1993 – ARTÍCULO 24 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 30 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO
29 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55
NORMA DEMANDADA : RESOLUCIÓN A 248 DEL 27 DE FEBRERO DE 1997 EXPEDIDA
POR LA SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA VIAL Y VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE
SANTIAGO DE CALI
FECHA : 18/07/2012
PONENTE : CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA
ACTOR : EPSILÓN LTDA. INGENIEROS CIVILES Y ELÉCTRICOS Y OTRO
DEMANDADO : MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI

DECISION : ACCEDE PARCIALMENTE
TEMA : ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Accede
parcialmente
ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ASUNTOS

PRECONTRACTUALES – Licitación pública / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN
COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA

DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL /
COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA
La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte
actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 2
de noviembre de 1999, por cuanto la cuantía del proceso, determinada por la pretensión
de mayor valor, asciende a la suma de $446’049.663.oo . Para la época de interposición
de la demanda, eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos
promovidos en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya
cuantía excediera la suma de $3’080.000.oo, monto que, como se puede observar, se
encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado
es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos
contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a
términos de lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A.
VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE / PRINCIPIO DE BUENA FE / PRINCIPIO DE

LEALTAD PROCESAL
[S]e debe precisar que la gran mayoría de la prueba documental fue allegada al proceso
en copia auténtica; sin embargo, los pliegos de condiciones generales y particulares de la
licitación pública SIVV-SSM-01-96 y la propuesta presentada por la unión temporal
Epsilón Ltda. – Álvaro Vásquez & Cía Ltda. fueron aportados al proceso, por la parte
demandante, en copia simple y esa circunstancia, en principio, impediría darles valor
probatorio, por no cumplir con las exigencias que para tales efectos consagran los
artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil; no obstante, en este caso serán
valorados, puesto que, a solicitud de la parte demandante, el Tribunal Administrativo del
Valle del Cauca ofició al municipio de Santiago de Cali para que remitiera copia auténtica
de los citados documentos al proceso y esta entidad pública, a través de su Director
Jurídico, respondió que se abstenía de allegarlos, porque “….constató en la secretaría del
Tribunal que éstos (sic) documentos fueron aportados como pruebas por parte del
apoderado del demandante y así las relaciona en al (sic) acápite respectivo de su
demanda y corresponden a los anexos Nos. 3º, 4º y 5º….” […], de modo que, a juicio de
la Sala, la entidad estatal, con su conducta, reconoció la autenticidad de los documentos
aportados por el demandante en copia simple y, por consiguiente, su mérito probatorio, a
lo cual se suma que su negativa a remitir tales documentos no puede militar a su favor.
Así, la decisión de otorgarles valor probatorio a las copias simples aportadas por la parte
actora obedece a la imperiosa necesidad de dar prelación a los principios de buena fe y
lealtad procesal que deben informar las actuaciones de las partes en los procesos, pues
no tendría sentido que el juez se abstuviera de valorar las pruebas y analizar los
supuestos de la demanda por el hecho de que la entidad estatal demandada decida
abstenerse de enviar o aportar al proceso las pruebas que obran en su poder y que,
eventualmente, puedan ser desfavorables a sus intereses, pues en ese caso, bastaría que
la entidad se abstuviera de remitir el original o la copia auténtica de los documentos

requeridos por el Tribunal, para así entorpecer el trámite procesal y dejar el proceso sin
los elementos de prueba necesarios para realizar los pertinentes juicios de valor,
orientados a definir el debate sustancial. Resultaría inadmisible que quien incumple sus
deberes procesales saliera beneficiado con su comportamiento. Esta Sección de la
Corporación ha recurrido a esta solución en varias oportunidades como medida orientada
a garantizar los principios antes aludidos y, además, para preservar los valores de
equidad y justicia que pueden resultar vulnerados con tales conductas.
FINALIDAD DE LAS EXCEPCIONES / CARACTERÍSTICAS DE LAS EXCEPCIONES
Uno de los motivos de inconformidad con la decisión de primera instancia, radica en que,
en sentir del recurrente, el a quo no analizó las excepciones planteadas en la
contestación de la demanda. La Sala, en virtud de lo dispuesto por el inciso tercero del
artículo 164 del C.C.A., procederá al respectivo análisis. […] [E]stas excepciones carecen
de tal connotación, porque no dan a conocer hechos nuevos que estén dirigidos a
destruir o a enervar la pretensión procesal desde su base o nacimiento, bajo la aducción
de elementos que la extingan, la modifiquen o la dilaten. Los argumentos que las
informan constituyen razones de la defensa que no van más allá de negar los supuestos
de hecho de la demanda, en ejercicio del génerico derecho de contradicción, cuya
finalidad no es otra que obtener la absolución de las pretensiones incoadas por los
actores y estos aspectos, desde luego, deben ser analizados al momento de definir el
fondo del asunto y no como medio exceptivo.
PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO

ADMINISTRATIVO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE AUDIENCIA / VULNERACIÓN DEL
DERECHO DE DEFENSA / DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA -
Oportunidad de conocer y controvertir los informes, conceptos y decisiones
[A]dvierte la Sala, después de revisada la actuación administrativa adelantada por el

municipio de Santiago de Cali con ocasión de la licitación pública SIVV-SSM-01-96, es
que la administración vulneró el debido proceso administrativo y el derecho de audiencia
y de defensa de la unión temporal Epsilón Ltda. Ingenieros Civiles y Eléctricos – Álvaro
Vásquez & Cía Ltda., pues, para modificar el puntaje asignado por el comité asesor en la
evaluación técnica, acudió a los informes elaborados en el trámite de otra licitación
pública que, para ese momento, adelantaba la entidad estatal (licitación pública SIVV-
VA-06-96) y en la cual la sociedad Álvaro Vásquez & Cía Ltda. había allegado una
certificación de experiencia en obras (bodegas la Y) que, a juicio de la administración,
contenía información apócrifa que, por lo mismo, le generaba dudas sobre la veracidad
de lo allí consignado, razón por la que, ésta, según el dicho de la entidad demandada,
tachó de inexacta la información, luego de escuchadas las explicaciones ofrecidas por el
representante legal de la citada sociedad. […] A juicio de la Sala, resulta evidente que la
actuación de la administración, generadora del proceso de la referencia, estuvo
desprovista de las más elementales reglas que informan el debido proceso
administrativo, cuya protección exige el artículo 29 de la Constitución Política, en la
medida en que cercenó por completo el derecho de audiencia y de defensa que le asistía
al oferente dentro del proceso licitatorio acá cuestionado y, de contera, desconoció el
principio de transparencia que orienta la actividad contractual del Estado, el cual, para su
materialización, requiere, entre otros supuestos, que en los procesos contractuales los
interesados tengan la oportunidad de conocer y controvertir los informes, conceptos y
decisiones que se rindan o adopten, según lo dispone el numeral 2 del artículo 24 de la
Ley 80 de 1993. En este caso, la unión temporal Epsilón Ltda. Ingenieros Civiles y
Eléctricos – Álvaro Vásquez & Cía Ltda. fue sorprendida con el hallazgo en el acto de
adjudicación, sin que tuviera ocasión de refutar las razones aducidas por la entidad
pública para desechar la escogencia de su propuesta.
GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO CUANDO SE DESCONOCE EVALUACIÓN DEL COMITÉ

EVALUADOR EN PROCESO LICITATORIO / INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE
ADJUDICACIÓN EN PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA
Para la Sala, el representante legal de la entidad pública, si decidía apartarse de la

evaluación efectuada por el comité evaluador designado y efectuar una nueva calificación
del proceso de selección, debía disponer de la oportunidad para que los oferentes
realizaran las observaciones pertinentes a esa nueva evaluación hecha por el encargado
de dirigir el proceso de selección, de modo que no podía decidir la adjudicación con base
en una evaluación que los oferentes no tuvieron, siquiera, oportunidad de conocer antes
de que se produjera el acto de adjudicación, porque ello daría lugar a que se
desconocieran las disposiciones legales y los criterios de escogencia reglados por los
pliegos de condiciones generales y particulares para decidir el proceso de selección, con
fundamento en consideraciones subjetivas veladas, so pretexto de estar escogiendo la
oferta más “favorable” y “conveniente” para el interés público, como sucedió en este
evento. Así, el desconocimiento de tales reglas compromete la validez del acto
administrativo demandado, de modo que lo expuesto resulta suficiente para confirmar la
decisión de primera instancia, en cuanto declaró la nulidad del acto de adjudicación de la
licitación pública SIVV-SSM-01-96; no obstante, la Sala no puede pasar desapercibido
que la administración desconoció, además, otros preceptos que materializan el conjunto
de principios y deberes que gobiernan la actividad precontractual y contractual del
Estado
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN PROCESO DE CONTRATACIÓN ESTATAL –

Presupuesto de legalidad del proceso de contratación estatal / CONTENIDO PÚBLICO DE
LOS PLIEGOS DE CONDICIONES Y TÉRMINOS DE REFERENCIA / FACTORES OBJETIVOS
DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA
El principio de transparencia orienta la actividad contractual y constituye presupuesto de

legalidad de la contratación, desde su misma génesis o formación; además, involucra y
garantiza la objetividad, la igualdad y la imparcialidad en los distintos procedimientos
que adelante la administración pública para la escogencia de sus contratistas, como
también que sus actuaciones sean publicitadas y conocidas por todos los interesados,
para que puedan ser controvertidas. Particularmente, los artículos 24 (numeral 5) y 30
(numeral 2) de la ley 80 de 1993 señalan que la administración pública tiene la
obligación de elaborar los pliegos de condiciones o términos de referencia, previamente a
la apertura de la licitación o del concurso y que los mismos deben contener reglas claras,
justas y completas que permitan la presentación de ofrecimientos, aseguren la
escogencia objetiva del contratista y eviten la declaratoria de desierta de la licitación;
además, en los pliegos, la entidad pública debe definir el objeto del contrato, las
condiciones de costo y calidad, el régimen jurídico que lo gobernará, los derechos y
deberes de las partes y los factores objetivos de selección del contratista.
PLIEGO DE CONDICIONES – Marco normativo del proceso de contratación estatal /

LICITACIÓN PÚBLICA / REGLAS ESTABLECIDAS EN EL PLIEGO DE CONDICIONES SON DE
OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO – Carácter vinculante / GARANTÍA DE LA SELECCIÓN
OBJETIVA
[E]l pliego de condiciones constituye el marco normativo que rige la licitación pública y,
por ende, sus reglas tienen carácter vinculante, tanto para los participantes dentro del
proceso de selección como para la administración pública, razón por la que ha sido
calificado como la “ley de la licitación” y la “ley del contrato” , en la medida en que no
sólo regula la etapa de formación del negocio jurídico, cuando se cumple el
procedimiento de selección objetiva del contratista, sino que sus efectos trascienden
después de su celebración, para regular las relaciones entre las partes contratantes. Lo
anterior, en orden a garantizar la selección objetiva del proponente que presente la
oferta más favorable para los intereses del Estado, impone a la administración el deber
de mantener inmodificables y acatar las disposiciones del pliego de condiciones con
posterioridad a la presentación de los ofrecimientos o cierre de la licitación.
PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA –Vulneración / VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE

SELECCIÓN OBJETIVA – Es necesario que allegue nueva evaluación ajustada a las
disposiciones del pliego de condiciones
Resulta evidente que el Alcalde del municipio de Santiago de Cali transgredió, además, el
deber de selección objetiva, en la medida en que realizó la escogencia del adjudicatario
con desconocimiento de los factores de ponderación previstos en el pliego, violando así el
artículo 29 de la Ley 80 de 1993. Por otra parte, desconoció el principio de igualdad, por
cuanto decidió evaluar las propuestas con distintos criterios de comparación y
ponderación; de hecho, la propuesta de la unión temporal Epsilón Ltda. Ingenieros
Civiles y Eléctricos – Álvaro Vásquez & Cía Ltda. fue calificada con mayor rigor que las
demás, porque, bajo la aducción que una regla inexistente, eliminó la totalidad del
puntaje obtenido en el factor experiencia, siendo que las demás propuestas fueron
calificadas conforme a las previsiones contenidas en los pliegos de condiciones. Esa
circunstancia condujo a que se afectara, adicionalmente, el principio de imparcialidad,
porque se privilegió a un oferente que obtuvo un puntaje inferior que la unión temporal
conformada por las sociedades demandadas. En las anteriores condiciones, el recurso de
apelación no está llamado a prosperar, porque no es suficiente que la decisión de
apartarse de la calificación emitida por el comité evaluador de la entidad haya sido
motivada, el fundamento no sólo debe ser válida jurídicamente, sino que el
representante legal de la entidad está obligado a efectuar una nueva evaluación ajustada
a las disposiciones contenidas en los pliegos de condiciones y ello, como quedó visto, no
sucedió. Por tal razón, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto
declaró la nulidad del acto de adjudicación.
INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS POR NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE

ADJUDICACIÓN – Debe probar la nulidad del acto administrativo y acreditar que
efectivamente su propuesta era la mejor y más conveniente / DOBLE CARGA
PROBATORIA / COMPONENTES DE ADMINISTRACIÓN E IMPREVISTOS AIU NO SON
INDEMNIZABLES – No se ejecutó el contrato
En reiteradas oportunidades la jurisprudencia de la Sala ha dicho que, cuando el

demandante pretende obtener tanto la declaración de nulidad del acto administrativo de
adjudicación como la indemnización de los perjuicios causados por haber sido privado del
derecho de ser el adjudicatario del proceso de selección, le corresponde, si quiere salir
avante en sus pretensiones, cumplir una doble carga procesal: de una parte, demostrar
que el acto administrativo efectivamente lesionó normas superiores del ordenamiento
jurídico y, de otra, acreditar que, efectivamente, su propuesta era la mejor y la más

conveniente para la administración -en términos del servicio público-. […] La
jurisprudencia de la Sala desde hace un tiempo ha venido sosteniendo que la
indemnización de los perjuicios que se debe pagar al oferente que debió ser favorecido
con la adjudicación corresponde al 100% de la utilidad que esperaba obtener, según lo
haya establecido en su oferta. También ha dicho que no es posible conceder una
indemnización superior, porque cualquier monto por encima de éste constituye un daño
eventual, es decir, que carece de certeza y que, por lo mismo, resulta jurídicamente
imposible indemnizarlo. Los componentes “administración” e “imprevistos”, que forman
parte del denominado A.I.U., no serán objeto de indemnización, porque los demandantes
no ejecutaron el contrato y, por consiguiente, no tuvieron que sufragar este tipo de
costos indirectos, de modo que un reconocimiento económico en tal sentido desbordaría
la esfera indemnizatoria y constituiría un enriquecimiento que no tendría causa jurídica.
CONDENA EN COSTAS
No se impondrá condena en costas, porque la conducta de las partes no se enmarca

dentro de las previsiones contempladas por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
CONSEJO DE ESTADO
66001-23-31-000-2009-00142-01
18684
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 102-3 / ESTATUTO
TRIBUTARIO - ARTICULO 102-3 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 468-3
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 15/11/2012
SECCION : SECCION CUARTA
PONENTE : MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
ACTOR : COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO UNIR C.T.A. – COOUNIR C.T.A.
DEMANDADO : DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN
DECISION : ACCEDE
TEMA : IVA PARA SERVICIOS PRESTADOS POR LAS COOPERATIVAS DE TRABAJO
ASOCIADO - Base gravable y tarifa para periodos anteriores al 2007. Conforme con el
artículo 102-3 del E.T. es el componente AIU (administración, imprevistos y utilidades) a
una tarifa del 16% / COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO - Distribución de los
ingresos. Se les aplica el artículo 102-3 del E.T. para todos los impuestos / IVA PARA
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO - Con la distribución de ingresos se determina la
base gravable / AUI - Es la diferencia entre el valor total del servicio y el monto de las
compensaciones de los asociados
[…] la controversia se ubica en decidir cuál es la base gravable del IVA para los servicios
que prestan las CTA, que no tienen previstos una base gravable especial o que no
cumplen con los presupuestos para su aplicación, como ocurre en este caso. Con tal fin,
es preciso determinar si se aplica el artículo 447 E.T. que contiene la regla general de la
base gravable en el IVA, o el artículo 102-3 E.T. que dispone: “Artículo 102-3.
Distribución de los ingresos en las cooperativas de trabajo asociado. En los servicios que
presten las cooperativas de trabajo asociado, para efectos de los impuestos nacionales y
territoriales, las empresas deberán registrar el ingreso así: para los trabajadores
asociados cooperados la parte correspondiente a la compensación ordinaria y
extraordinaria de conformidad con el reglamento de compensaciones y para la
cooperativa el valor que corresponda una vez descontado el ingreso de las

compensaciones entregado a los trabajadores asociados cooperados, lo cual forma parte
de su base gravable”. Aunque la norma transcrita hace referencia a la distribución de los
ingresos y está ubicada dentro del Libro del Estatuto Tributario que rige el impuesto
sobre la renta, de su lectura se advierte lo siguiente: - Está dirigida a los servicios que
presten las Cooperativas de Trabajo Asociado, sin que haya precisado alguna clase
especial de estos. -Tiene efectos en los impuestos nacionales y territoriales. - Señala qué
ingresos corresponden a la Cooperativa y cuáles al asociado. - Establece expresamente
que los ingresos de la Cooperativa determinados en la forma como lo establece la
disposición forman parte de su base gravable. De acuerdo con lo anterior, la distribución
de ingresos por los servicios de las CTA determina la base gravable para este tipo de
entidades, ya que tiene efectos en los impuestos nacionales y territoriales. Restringir el
alcance de la norma al cálculo de los ingresos en el impuesto de renta, es limitar la
intención plasmada por el Legislador al hacerlo extensivo no sólo a los demás impuestos
nacionales, como sería en este caso el IVA, sino a la determinación de la base gravable
para las Cooperativas. La Sala concluye que el artículo 102-3 E.T. aplica en materia del
IVA para los servicios que en general prestan las CTA y por ser una disposición posterior
y especial para la materia objeto de regulación, prevalece respecto del artículo 447 E.T.,
para efectos de la base gravable de los servicios que presten las Cooperativas y para
periodos anteriores al 2007, toda vez que a partir la entrada en vigencia de la Ley 1111
de 2006, existe una base gravable y tarifa específicas para las CTA.
SERVICIOS GRAVADOS A LA TARIFA DEL 7 POR CIENTO - Base gravable del IVA. Servicio
de aseo, de vigilancia aprobado por la Superintendencia de vigilancia Privada y servicios
temporales de empleo autorizados por el Ministerio de Protección Social en la parte
correspondiente al AUI. Se aplica a las cooperativas de trabajo asociado siempre que
presten tales servicios y estén autorizadas por las entidades competentes
En la declaración privada, la actora liquidó el IVA de acuerdo con el artículo 102-3 E.T.,
es decir, a la tarifa del 16% y sobre el valor de las cuotas de administración y afiliación
que recibió por los contratos de suministro de personal o temporal de empleo que
ejecutó durante el periodo. La DIAN considera que la Cooperativa debió seguir la regla
general del artículo 447 E.T. para calcular el impuesto e incluir dentro de la base gravable
el monto de las compensaciones que facturó, pues como no contaba con la autorización
para prestar servicios temporales de empleo, no tenía derecho a liquidar el gravamen
sobre la base gravable especial que señala el numeral 2° del artículo 468-3 E.T. En esta
oportunidad, la Sala resolverá la controversia según el criterio expuesto en sentencia del
27 de septiembre de 2012, exp. 18520, que se desarrolla a continuación. El artículo 468-
3 E.T., vigente para la época de los hechos, disponía: “Artículo 468-3. Servicios gravados
con la tarifa del 7%. A partir del 1° de enero de 2003, los siguientes servicios quedan
gravados con la tarifa del 7%: (…) 2. Los servicios de aseo, los servicios de vigilancia
aprobados por la Superintendencia de Vigilancia Privada y los servicios temporales de
empleo cuando sean prestados por empresas autorizadas por el Ministerio de Protección
Social o autoridad competente en la parte correspondiente al AUI (Administración,
Utilidad e Imprevistos). Igual procedimiento se seguirá con las cooperativas de trabajo
asociado constituidas bajo los parámetros señalados en el presente numeral. (…)
PARÁGRAFO 1. A partir del 1° de enero de 2005, los anteriores servicios quedarán
gravados con la tarifa del 10%. (…)”. La norma transcrita establece una base gravable y
tarifa especiales para los servicios de aseo, vigilancia aprobados por la Superintendencia
de Vigilancia Privada, y temporales de empleo prestados por empresas autorizadas por el
Ministerio de Protección Social. Dicha base está constituida por el AUI y la tarifa es del
10% a partir del año 2005. Este tratamiento se hace extensivo a las CTA, siempre y
cuando presten los servicios antes indicados y con la autorización de las autoridades
mencionadas. En el sub-examine, la Administración asumió que la Cooperativa prestó
servicios temporales de empleo y a lo largo de la actuación administrativa discutió que la
demandante no podía acogerse a la base gravable especial prevista en el artículo 468-3
E.T., por no cumplir con el requisito allí exigido, esto es, la autorización del Ministerio de
Protección Social. Sin embargo, la Sala advierte que la demandante no se guió por esta
norma, porque la tarifa con la que liquidó el IVA fue la general del 16%, prevista en el
artículo 447 E.T. De este modo, los actos administrativos no podían desvirtuar la
actuación de la demandante con fundamento en la indebida aplicación del artículo 468-3
E.T., ya que no fue el sustento jurídico con base en el cual se liquidó el impuesto. Si se
hubiera seguido esa disposición, el impuesto se habría liquidado a la tarifa del 10% y no
del 16%, como lo hizo la demandante. Aún si la Cooperativa hubiera prestado servicios
temporales de empleo, lo cierto es que no podría aplicarse el artículo 468-3 E.T., porque
no cumple con los requisitos exigidos en la norma. Además, tal situación no la convierte
en una Empresa de Servicios Temporales y ni la DIAN ni esta jurisdicción son
competentes para establecer si la actora como CTA estaba o no autorizada legalmente
para prestar dichos servicios, ya que esa función corresponde a otras autoridades.
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del caso es la siguiente: Se estudió la legalidad de los

actos por los que la DIAN modificó la declaración del IVA que la Cooperativa de Trabajo
Asociado UNIR CTA presentó por el 4° bimestre de 2006, para tomar como base gravable
del servicio de suministro de personal el valor total de la operación y no la parte
correspondiente al AIU. La Sala confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de
Risaralda que anuló dichos actos, para lo cual reiteró que conforme con el artículo 102-3
del Estatuto Tributario, para determinar la base gravable del IVA por tal servicio, durante
los periodos en discusión, se toma el componente AIU (administración, imprevistos y
utilidades) a la tarifa general del 16%, esto es, la diferencia entre el valor total del
servicio y las compensaciones de los asociados, de modo que concluyó que no había
lugar a la modificación de la declaración privada del IVA que efectuó la DIAN.
CONSEJO DE ESTADO
66001-23-31-000-2009-00042-01
18357
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 102-3 / ESTATUTO
TRIBUTARIO - ARTICULO 102-3 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 468-3
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 21/11/2012
SECCION : SECCION CUARTA
PONENTE : MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
ACTOR : COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO COOPERADORES C.T.A.
DEMANDADO : DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN
DECISION : ACCEDE
TEMA : IVA PARA SERVICIOS PRESTADOS POR LAS COOPERATIVAS DE TRABAJO
ASOCIADO - Base gravable y tarifa para periodos anteriores al 2007. Conforme con el
artículo 102-3 del E.T. es el componente AIU (administración, imprevistos y utilidades) a
una tarifa del 16% / COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO - Distribución de los
ingresos. Se les aplica el artículo 102-3 del E.T. para todos los impuestos / IVA PARA
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO - Con la distribución de ingresos se determina la
base gravable / AUI - Es la diferencia entre el valor total del servicio y el monto de las
compensaciones de los asociados
[…] la controversia se ubica en decidir cuál es la base gravable del IVA para los servicios
que prestan las CTA, que no tienen previstos una base gravable especial o que no
cumplen con los presupuestos para su aplicación, como ocurre en este caso. Con tal fin,
es preciso determinar si se aplica el artículo 447 E.T. que contiene la regla general de la
base gravable en el IVA, o el artículo 102-3 E.T. que dispone: “Artículo 102-3.
Distribución de los ingresos en las cooperativas de trabajo asociado. En los servicios que
presten las cooperativas de trabajo asociado, para efectos de los impuestos nacionales y
territoriales, las empresas deberán registrar el ingreso así: para los trabajadores
asociados cooperados la parte correspondiente a la compensación ordinaria y
extraordinaria de conformidad con el reglamento de compensaciones y para la
cooperativa el valor que corresponda una vez descontado el ingreso de las
compensaciones entregado a los trabajadores asociados cooperados, lo cual forma parte
de su base gravable”. Aunque la norma transcrita hace referencia a la distribución de los
ingresos y está ubicada dentro del Libro del Estatuto Tributario que rige el impuesto
sobre la renta, de su lectura se advierte lo siguiente: - Está dirigida a los servicios que
presten las Cooperativas de Trabajo Asociado, sin que haya precisado alguna clase
especial de estos. -Tiene efectos en los impuestos nacionales y territoriales. - Señala qué
ingresos corresponden a la Cooperativa y cuáles al asociado. - Establece expresamente
que los ingresos de la Cooperativa determinados en la forma como lo establece la
disposición forman parte de su base gravable. De acuerdo con lo anterior, la distribución
de ingresos por los servicios de las CTA determina la base gravable para este tipo de
entidades, ya que tiene efectos en los impuestos nacionales y territoriales. Restringir el
alcance de la norma al cálculo de los ingresos en el impuesto de renta, es limitar la
intención plasmada por el Legislador al hacerlo extensivo no sólo a los demás impuestos
nacionales, como sería en este caso el IVA, sino a la determinación de la base gravable
para las Cooperativas. La Sala concluye que el artículo 102-3 E.T. aplica en materia del
IVA para los servicios que en general prestan las CTA y por ser una disposición posterior
y especial para la materia objeto de regulación, prevalece respecto del artículo 447 E.T.,
para efectos de la base gravable de los servicios que presten las Cooperativas y para
periodos anteriores al 2007, toda vez que a partir la entrada en vigencia de la Ley 1111
de 2006, existe una base gravable y tarifa específicas para las CTA.
SERVICIOS GRAVADOS A LA TARIFA DEL 7 POR CIENTO - Base gravable. Servicio de

aseo, de vigilancia aprobado por la Superintendencia de vigilancia Privada y servicios
temporales de empleo autorizados por el Ministerio de Protección Social en la parte
correspondiente al AUI. Se aplica a las cooperativas de trabajo asociado siempre que
presten tales servicios y estén autorizadas por las entidades competentes
En la declaración privada, la actora liquidó el IVA de acuerdo con el artículo 102-3 E.T.,
es decir, a la tarifa del 16% y sobre el valor de las cuotas de administración y afiliación
que recibió por los contratos de prestación de servicios de trabajo asociado que ejecutó
durante el periodo. La DIAN considera que la Cooperativa debió seguir la regla general
del artículo 447 E.T. para calcular el impuesto e incluir dentro de la base gravable el
monto de las compensaciones que facturó, pues como no contaba con la autorización
para prestar servicios temporales de empleo, no tenía derecho a liquidar el gravamen
sobre la base gravable especial que señala el numeral 2° del artículo 468-3 E.T. En esta
oportunidad, la Sala resolverá la controversia según el criterio expuesto en sentencia del
27 de septiembre de 2012, exp. 18520, que se desarrolla a continuación. El artículo 468-
3 E.T., vigente para la época de los hechos, disponía: “Artículo 468-3. Servicios gravados
con la tarifa del 7%. A partir del 1° de enero de 2003, los siguientes servicios quedan
gravados con la tarifa del 7%: (…) 2. Los servicios de aseo, los servicios de vigilancia
aprobados por la Superintendencia de Vigilancia Privada y los servicios temporales de
empleo cuando sean prestados por empresas autorizadas por el Ministerio de Protección
Social o autoridad competente en la parte correspondiente al AUI (Administración,
Utilidad e Imprevistos). Igual procedimiento se seguirá con las cooperativas de trabajo
asociado constituidas bajo los parámetros señalados en el presente numeral. (…)
PARÁGRAFO 1. A partir del 1° de enero de 2005, los anteriores servicios quedarán
gravados con la tarifa del 10%. (…)”. La norma transcrita establece una base gravable y
tarifa especiales para los servicios de aseo, vigilancia aprobados por la Superintendencia
de Vigilancia Privada, y temporales de empleo prestados por empresas autorizadas por el
Ministerio de Protección Social. Dicha base está constituida por el AUI y la tarifa es del
10% a partir del año 2005. Este tratamiento se hace extensivo a las CTA, siempre y
cuando presten los servicios antes indicados y con la autorización de las autoridades
mencionadas. En el sub-examine, la Administración asumió que la Cooperativa prestó
servicios temporales de empleo y a lo largo de la actuación administrativa discutió que la
demandante no podía acogerse a la base gravable especial prevista en el artículo 468-3
E.T., por no cumplir con el requisito allí exigido, esto es, la autorización del Ministerio de
Protección Social. Sin embargo, la Sala advierte que la demandante no se guió por esta
norma, porque la tarifa con la que liquidó el IVA fue la general del 16%, prevista en el
artículo 447 E.T. De este modo, los actos administrativos no podían desvirtuar la
actuación de la demandante con fundamento en la indebida aplicación del artículo 468-3
E.T., ya que no fue el sustento jurídico con base en el cual se liquidó el impuesto. Si se
hubiera seguido esa disposición, el impuesto se habría liquidado a la tarifa del 10% y no
del 16%, como lo hizo la demandante. Aún si la Cooperativa hubiera prestado servicios
temporales de empleo, lo cierto es que no podría aplicarse el artículo 468-3 E.T., porque
no cumple con los requisitos exigidos en la norma. Además, tal situación no la convierte
en una Empresa de Servicios Temporales y ni la DIAN ni esta jurisdicción son
competentes para establecer si la actora como CTA estaba o no autorizada legalmente
para prestar dichos servicios, ya que esa función corresponde a otras autoridades.
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del caso es la siguiente: Se estudió la legalidad de los

actos por los que la DIAN modificó la declaración del IVA que la Cooperativa de Trabajo
Asociado Cooperadores CTA presentó por el 4° bimestre de 2006, para tomar como base
gravable del servicio de suministro de personal el valor total de la operación y no la parte
correspondiente al AIU. La Sala confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de
Risaralda que anuló dichos actos, para lo cual reiteró que conforme con el artículo 102-3
del Estatuto Tributario, para determinar la base gravable del IVA por tal servicio, durante
los periodos en discusión, se toma el componente AIU (administración, imprevistos y
utilidades) a la tarifa general del 16%, esto es, la diferencia entre el valor total del
servicio y las compensaciones de los asociados, de modo que concluyó que no había
lugar a la modificación de la declaración privada del IVA que efectuó la DIAN.
CONSEJO DE ESTADO
19001-23-31-000-1997-02004-01
20764A
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 26/06/2015
PONENTE : RAMÍRO DE JESÚS PAZOS GUERRERO

ACTOR : CARLOS NINO RUÍZ ORDÓÑEZ Y OTROS
DEMANDADO : NACIÓN-FISCALÍA GENERAL Y MIN. DEFENSA
DECISION : ACCEDE
TEMA : ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Condena, accede. Caso privación injusta de
la libertad de un ciudadano por vinculación a proceso penal que resultó con preclusión de
la investigación por inexistencia del hecho o de la conducta / ACCIÓN DE REPARACIÓN
DIRECTA - Condena, accede. Caso persona vinculada a proceso penal sin imposición de
medida de aseguramiento / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Condena, accede. Caso
incautación y retención de bienes y establecimiento de comercio dedicado a la
exportación de café, trilladora, por vinculación a proceso penal
En el caso concreto, hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de la Nación-

Fiscalía General de la Nación porque la privación de la libertad del señor (…) devino
injusta si se tiene en cuenta que la misma entidad llegó a la conclusión de que el
demandante no cometió el delito por el que se le había dictado la medida de
aseguramiento. (…) En consecuencia, se confirmará la decisión proferida por el a quo, en
cuanto declaró patrimonialmente responsable de los perjuicios que sufrieron los
demandantes, como consecuencia de la privación de la libertad que sufrió el señor (…)
Cabe advertir que aunque la señora (…) fue vinculada a la investigación, la Fiscalía se
abstuvo de dictar en su contra medida de aseguramiento de detención preventiva, según
consta en la providencia dictada por esa misma entidad, el 2 de septiembre de 1994,
mediante la cual declaró la preclusión de la investigación.
RECONOCIMIENTO DE PERJUICIOS MATERIALES EN LA MODALIDAD DE DAÑO

EMERGENTE - Pago de honorarios de abogado por asistencia técnica en proceso penal /
HONORARIOS PROFESIONALES - Reconoce. Se encuentra demostrado probatoriamente /
HONORARIOS PROFESIONALES - Actualización de la condena. Fórmula actuarial
El a quo condenó a la entidad demandada a reconocer a favor de los señores (…)

correspondientes a los honorarios profesionales pagados al abogado (…), por la
asistencia profesional prestada para su defensa en el proceso penal. Obra en el
expediente el recibo de pago de fecha 15 de enero de 1997, suscrito por el profesional
mencionado, en el cual afirma haber recibido ese valor de parte de la señora (…). Dado
que esa erogación se encuentra debidamente justificada, se reconocerá a los
demandantes la suma liquidada en la sentencia de primera instancia, debidamente
actualizada a la fecha de esta decisión, conforme a la siguiente fórmula.
PERJUICIOS MORALES - Niega. Caso incautación y retención de bienes y establecimiento

de comercio dedicado a la exportación de café, trilladora, por vinculación a proceso penal
En el caso concreto, no se demostró que la sociedad hubiera sufrido un perjuicio moral

de la naturaleza señalada en el antecedente jurisprudencial.
PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Daño autónomo. Naturaleza de la indemnización /

PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Concepto, noción, definición / PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD
- Finalidad
En la doctrina y la jurisprudencia colombiana se ha concebido la pérdida de oportunidad,

bien como una modalidad autónoma de daño o bien como un “proceso técnico” de
facilitación probatoria en los casos de incertidumbre causal, en los cuales resulta para la
víctima una carga excesiva la demostración del nexo entre el daño final que padece y el
comportamiento de la entidad a la que se lo imputa. Frente a esa discusión teórica, esta
Corporación ha adoptado el criterio según el cual, la pérdida de oportunidad no es una
herramienta para identificar al autor del daño ni establecer la prueba del nexo causal
entre el comportamiento de la administración y el daño final, sino un daño con identidad
propia cuyo objeto consiste en la pérdida de un interés legítimo de recibir un beneficio o
evitar un curso perjudicial dañoso, ocasionado por la intervención u omisión de un hecho
antijurídico de un tercero.
PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Carácter de incertidumbre y aleatorio de la ganancia,

expectativa económica, beneficio final / PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Certeza del daño.
Daño no es eventual ni hipotético / PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Tipo de daño
Si bien, el componente de incertidumbre de la pérdida de oportunidad radica en el

carácter aleatorio de la ganancia o beneficio final que se esperaba recibir de no haber
sobrevenido el hecho u omisión antijurídico por parte de un tercero, esto no desvirtúa su
componente de certeza respecto de la privación de la oportunidad de recibir dicha
ganancia o beneficio probable. En este orden, se tiene que, si desaparece la oportunidad,
el daño ya no es eventual o hipotético, sino final y se debe indemnizar en su totalidad. Si
existe incertidumbre respecto de la obtención del beneficio o ganancia final, la certeza
del daño radica en la privación de la expectativa de recibir dicho beneficio o ganancia
probable; por tal razón, para esta Subsección, la pérdida de oportunidad se ha concebido
como un daño autónomo, ya que su existencia no depende ni es subsidiaria del daño
final. En efecto, se debe diferenciar el daño final consistente en el cercenamiento
definitivo de recibir una ventaja o ganancia cierta, cuya indemnización se predica sobre
el beneficio dejado de percibir o el perjuicio no evitado o mitigado en su totalidad, y el
daño autónomo referente al despojo de una oportunidad cierta respecto de una ganancia
o ventaja incierta cuyo objeto de indemnización es el porcentaje de certeza sobre dicha
ganancia aleatoria.
PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Daño autónomo: Elementos
Lo que identifica este daño autónomo, según la jurisprudencia de la Corporación son los
siguientes elementos: (i) La expectativa cierta, razonable y debidamente fundada, de
obtener una ganancia, o beneficio o de evitar un menoscabo. (…) (ii) El daño que
consiste en la pérdida de lo que se esperaba lograr o el perjuicio que se pretendía eludir.
El bien lesionado no es un derecho subjetivo sino un interés legítimo. (…) (iii)
Imposibilidad definitiva de obtener el provecho o de evitar el detrimento. La probabilidad
de obtener la ventaja debe haberse convertido en inexistente, pues si la consolidación
del daño dependiera aún del futuro, se trataría de un perjuicio eventual e hipotético, no
susceptible del reconocimiento de una indemnización que el porvenir podría convertir en
indebida. Si el resultado todavía puede ser alcanzado, el “chance” aún no estaría perdido
y nada habría por indemnizar; por tanto, si bien se mantiene la incertidumbre respecto
de si dicho resultado se iba a producir, o no, la probabilidad de percibir la ganancia o de
evitar el perjuicio sí debe haber desaparecido definitivamente del patrimonio -material o
inmaterial- del individuo porque dichos resultados ya no podrán ser alcanzados jamás.
(…) (iv) La existencia de una relación de causalidad entre la conducta positiva o negativa
de la entidad demandada y el despojo de la probabilidad cierta y razonable de alcanzar el
beneficio o de evitar el menoscabo de los derechos. Así pues, si en el acervo probatorio
se demuestra claramente que el daño final es susceptible de ser imputado a la entidad
demandada, no se configura un caso de pérdida de oportunidad, pues para esta última,
el daño final se reputa cierto.
PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Acción de reparación directa por privación injusta de la

libertad: Fundamentos, requisitos para su procedencia o declaración
En eventos en los que la víctima reclama por la privación de una pérdida de oportunidad
de recibir un beneficio o evitar el acaecimiento de un resultado dañoso, uno de sus
presupuestos de configuración es la existencia de un fundamento causal, es decir, una
conexión fáctica entre la conducta del agente y la frustración de las probabilidades. La
causalidad entre la conducta del accionado y la frustración de las posibilidades, es un
pilar fundamental de la responsabilidad del Estado, pues sería imposible emitir un juicio
de imputación en su contra cuando este no ha contribuido a la privación de la
oportunidad. La medida del daño y, por lo tanto, de la reparación será proporcional al
grado de probabilidad que se tenía de alcanzar el beneficio pretendido.
PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Quantum. Indemnización / PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD -

Aplicación del principio de reparación integra / PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - No puede
ser indemnizado independientemente de los perjuicios materiales o de la indemnización
por afectación a bienes constitucional y convencionalmente amparados
El cálculo debe tener como base las probabilidades reales que tenía la víctima de
conseguir el provecho esperado o de evitar la lesión, razón por la que resulta
indispensable la demostración de la existencia de la oportunidad que se pierde. Las
dificultades que implican establecer el monto resarcible de la pérdida de oportunidad no
deben ser soslayadas, pero tampoco pueden constituir obstáculos que impidan el
reconocimiento de la indemnización de ese daño autónomo. En todo caso, para efectos
de determinar el quantum de la indemnización deberá sujetarse a las pruebas que obran
en el expediente, a la revisión de casos similares y a la aplicación del principio de justicia
y equidad, para garantizar así el derecho a una reparación adecuada. (…) Sin embargo,
este no es un perjuicio independiente que se deba indemnizar separadamente de los
perjuicios materiales -daño emergente y lucro cesante- o inmateriales -daño moral y
daños a bienes constitucional y convencionalmente amparados-, ya que se limitaría a la
víctima a una categoría específica de indemnización y se la privaría de acceder a una
reparación integral frente a los efectos nocivos que afectan tanto su ámbito patrimonial
como extrapatrimonial, que pueden ser susceptibles de una respuesta reparatoria a
través de las diferentes categorías reconocidas por el Consejo de Estado.
PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - Acción de reparación directa por falla del servicio médica:
Fundamentos, requisitos para su procedencia o declaración
Uno de los eventos en los que con mayor frecuencia se ha resarcido el daño autónomo a
la pérdida de oportunidad es en la responsabilidad médica. Se trata de los eventos en los
cuales el resultado final se puede explicar por la enfermedad o lesión de base que
padecía el paciente, y el daño imputable a la entidad lo causa la inactividad o la
actuación indebida del profesional de la medicina, que pudiendo hacerlo, no interrumpe a
tiempo la concreción del perjuicio, comportamiento que despoja definitivamente al
paciente de la posibilidad de no sufrir un daño indeseado. (…) [En estos casos], debe
establecerse que aunque el paciente está inmerso en un curso causal dañino del cual se
puede esperar la concreción de una lesión, existe la posibilidad médica comprobada de
suspender o interrumpir el curso inexorable de esa lesión, de tal manera que si el
profesional de la salud no ejerce oportunamente sus funciones y se produce un daño al
paciente, se deberá indemnizar la privación de la oportunidad que tenía de curarse,

restablecerse o no empeorar su estado de salud. En tales casos, dado que el perjuicio no
proviene del hecho dañoso final sino de la pérdida de oportunidad, el resarcimiento no se
determina por el daño finalmente presentado, sino por las probabilidades ciertas y
razonables que fueron cercenadas.
PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD - En acción de controversias contractuales: Componente

indemnizatorio del lucro cesante. Eventos para su procedencia o declaración / PRINCIPIO
DE EQUIDAD / PRINCIPIO DE REPARACIÓN INTEGRAL / ADMINISTRACIÓN,
IMPREVISTOS Y UTILIDAD - AIU
En las controversias contractuales, la pérdida de oportunidad se ha (sic) indemnizatorio,

principalmente, como lucro cesante, tanto en materia precontractual como contractual.
Así, en el ámbito de la responsabilidad precontractual o in contrahendo del Estado, esa
pérdida de oportunidad se funda en la posibilidad que tenía quien participó en las
tratativas preliminares para la suscripción de un contrato de exigir al responsable del
proceso de selección que se le reparen los daños causados por la frustración justificada o
injustificada de esa finalidad, siempre que el demandante, además de la ilegalidad del
acto administrativo, demuestre que su propuesta era la mejor, con lo cual se cumple la
carga de certeza que exige la pérdida de oportunidad. Demostrados los fundamentos
para indemnizar la pérdida de oportunidad, esto es, la nulidad de los actos
administrativos y el primer orden de elegibilidad de la propuesta del demandante, se
debe proceder a la cuantificación del perjuicio. Para superar las dificultades de la
cuantificación que supone la pérdida de oportunidad, la jurisprudencia se ha valido de los
principios de (i) equidad y (ii) de reparación integral. El primero, para aquellos eventos
en los cuales no existan pruebas de la cuantificación del daño y, el otro, cuando las
pruebas sí la permiten, por ejemplo, si la propuesta tiene la discriminación del A.I.U.;
aunque en la práctica lo que ocurre es que se recurre a ambos principios.
RECONOCIMIENTO DE PERJUICIOS MATERIALES EN LA MODALIDAD DE LUCRO CESANTE

- Pérdida de oportunidad de ganancia económica por imposibilidad de explotación de
establecimiento de comercio / RECONOCIMIENTO DE LUCRO CESANTE DE
ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO - Debe establecerse cuál era la expectativa cierta y
razonable de la obtener una ganancia económica / DE ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO
- Base de liquidación. Cálculo a partir del funcionamiento del establecimiento / RENTA
LÍQUIDA
Al aplicar los criterios anteriores al caso concreto, se advierte que para que proceda la
reparación por pérdida de oportunidad se necesitaría que estuviera acreditado que: (i) la
sociedad (…) tenía una expectativa cierta, razonable y debidamente fundada, de obtener
una ganancia económica por la explotación del establecimiento de comercio dedicado a la
trilla del café; (ii) la Fiscalía General de la Nación privó injustificadamente de la libertad
al señor (…), socio de dicha empresa, junto con su cónyuge, (…) y, además, secuestro
los bienes muebles y enseres que integraban el establecimiento de comercio, lo cual
retardó la obtención de la licencia que debía conceder a la sociedad la Federación
Nacional de Cafeteros y el inicio de las actividades mercantiles; (ii) la sociedad
demandante se vio durante el período que más adelante se precisará, ante la
imposibilidad definitiva de obtener el lucro económico derivado de la explotación de la
empresa; y (iv) existe relación de causal entre la pérdida de oportunidad que sufrió la
sociedad de obtener la ganancia económica señalada y las actuaciones que se reprochan
a la Fiscalía General de la Nación. En efecto, este caso, la sociedad demandante se
encontraba en situación de poder obtener una ganancia derivada de la explotación

económica del procesamiento del café, porque contaba con la infraestructura necesaria
para ello; había obtenido la autorización necesaria para su exportación por parte de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y se hallaba pendiente de la visita que
debía realizar la Federación Nacional de Cafeteros para autorizar su inscripción, cuando
se produjo el decomiso; sus socios se habían dedicado a la actividad de compra y venta
de café y, además, contaban con reconocimiento en el medio cafetero. Sin embargo, la
probabilidad de obtener esos beneficios se vio frustrada por la decisión de la Fiscalía de
decomisar los bienes que integraban el establecimiento comercial y, si bien es cierto que
existía incertidumbre sobre el valor de las utilidades que hubiera obtenido la sociedad al
iniciar sus actividades, sí existe certeza de que se cercenó la probabilidad de obtener
tales ganancias, daño que le genera el derecho a obtener el correspondiente
resarcimiento. En este orden de ideas, no se trata de indemnizar el lucro que
eventualmente hubiera obtenido la empresa, tomando como base el máximo desempeño
de su capacidad, de acuerdo con la infraestructrua instalada, porque no hay certeza
sobre la existencia de esa ganancia futura, dado que la empresa no había iniciado aún
sus operaciones; pero, lo que sí es cierto es que al momento de los hechos, la empresa
tenía la expectativa cierta de recibir beneficios, probabilidad que se vio frustrada por las
decisiones que adoptó la Fiscalía General de la Nación de secuestrar el establecimiento
de comercio y detener preventivamente a uno de los dos socios de la misma. Por lo
tanto, para determinar el lucro que dejó de recibir la empresa (…) debe establecerse cuál
era la expectativa cierta y razonable que estos tenían de obtener una ganancia
económica con la trilla del café y la comercialización de sus productos y subproductos, a
partir de la valoración de la situación en la que esta se encontraba para el momento de
los hechos, teniendo como base para ese cálculo una base objetiva que es la ganancia
que efectivamente tuvo dicha empresa con posterioridad al inicio de sus actividades.
COMPULSA COPIAS - Revoca, niega. No se advierte comisión de ilícito por parte de

secuestre
Se revoca la decisión de compulsar copias con el fin de que se investigue la actuación del
secuestre, dado que no se advierte la comisión de ilícito alguno. Este sólo recibió los
bienes decomisados el 23 de agosto de 1993, esto es, cuando ya habían transcurrido
cinco meses de su incautación, período en el cual estos estuvieron en custodia del
Ejército, de tal suerte que la pérdida del 80% del café que se encontraba en la trilladora
no le resulta imputable a ese colaborador de la justicia, como se dejó consignado en el
acta de recibo. Además, no existe prueba que demuestre en modo alguno que se apropió
de parte de esos bienes ni fue negligente en su cuidado, a tal punto que se hubiera estos
perdido o deteriorado por su culpa. En cambio, sí aparece probado que hizo entrega de
los mismos a sus propietarios, en la oportunidad señalada por la Fiscalía.
DERECHOS LITIGIOSOS - Remite a los despachos para decir según competencia
Cabe señalar que obran en el expediente los siguientes oficios, remitidos por distintos
despachos judiciales, a esta Corporación, en relación con el embargo de derechos
litigiosos, (…) Se dispone que por secretaría se comunique a cada uno de los Despachos
judiciales antes señalados, que se ha dictado esta sentencia, en la que se reconoce a los
señores (…), y a la sociedad (…), el derecho a recibir las indemnizaciones que aquí se
determinaron, remitiéndoles a cada uno una copia de la misma, para lo de su
competencia. La entidad demandada deberá tener en cuenta, igualmente, la existencia
de las medidas cautelares señaladas, al momento de efectuar el pago de las condenas.
CONSEJO DE ESTADO
27001-23-31-000-2002-00806-01
34025
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 32 PARAGRAFO PRIMERO
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 27/01/2016
PONENTE : HERNAN ANDRADE RINCON
ACTOR : FONDO DE PROYECTOS DE DESARROLLO - FONADE
DEMANDADO : CON-OBRAS LTDA. Y OTRO
DECISION : ACCEDE
TEMA : ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Accede, ordena liquidación
judicial de contrato y ordena devolución de sumas dadas al contratista. Caso de contrato
de obra entre FONADE y Consorcio Harold A Muñoz M Con-Obras Ltda, en aplicación de la
excepción prevista en el parágrafo primero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993
Para tales efectos viene a ser oportuno destacar que la liquidación del contrato,
cualquiera sea la forma en la se adopte, bilateral, unilateral, cuando a ello haya lugar, o
judicial, tiene por objeto establecer: “(i) el estado en que quedaron las obligaciones que
surgieron de la ejecución de aquel; (ii) los ajustes, revisiones y reconocimientos a que
haya lugar, según lo ejecutado y lo pagado; (iii) las garantías inherentes al objeto
contractual y excepcionalmente (iv) los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que
llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a
paz y salvo”. En el presente caso, para proceder a realizar el balance de cuentas del
contrato en cuestión. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema ver la decisión de 20 de enero
de 2009, exp. 16796.
INTERESES DE MORA - No procede su declaración. Se reconocen solo a partir de

sentencia condenatoria, liquidación judicial de contrato estatal
Para resolver sobre esta pretensión, oportuno viene a ser señalar que, de acuerdo con lo
pactado en el literal a) de la cláusula segunda del contrato, el valor de $475’227.150 fue
entregado al Consorcio a título de pago anticipado y no de anticipo como lo señaló la
parte actora en la demanda. En atención a que “el pago anticipado” se considera como
un pago del precio que, por tanto, se incorpora al patrimonio del contratista y es de su
propiedad, las partes no pactaron un plazo ni para su amortización ni para su devolución,
pues la intención contractual, cuya realización se truncó por circunstancias ajenas a la
voluntad de ambos contratantes, era desarrollar el objeto pactado, lo que justificaba el
ingreso de tal valor al patrimonio del Consorcio. Ahora bien, la anterior circunstancia no
implica en manera alguna que el Contratista no esté en la obligación de restituir la parte
del dinero que recibió, pero que no pudo ser soportada en razón del objeto, el porcentaje
de ejecución y la vigencia del contrato, puesto que el cumplimiento de lo pactado
constituía la causa para trasladar en cabeza suya la suma de dinero entregada por la
entidad a título de pago anticipado, lo contrario daría lugar a un enriquecimiento del
Consorcio frente a un correlativo empobrecimiento del FONADE, sin que mediara una
justa causa que lo sustentara. No obstante lo anterior, la determinación de la existencia
misma del valor a restituir y, por supuesto, su monto, quedó sujeta a la liquidación del
contrato, acto en el cual, como ya se dijo, se debe proceder a realizar el cruce de
cuentas para establecer el balance financiero final del negocio jurídico y comoquiera que
dicha liquidación se adopta en esta instancia judicial, no es posible considerar que a la
fecha ya se hubieren generado intereses moratorios. Así las cosas, dado que el debate
del presente proceso recayó justamente sobre la disyuntiva de las partes en relación con
la existencia y la suma del valor a restituir por parte del Consorcio Harold A. Muñoz -
CON-OBRAS Ltda., a favor del FONADE, la Sala considera que no hay lugar al
reconocimiento de intereses de mora en este caso, toda vez que el asunto vino a ser
definido en la presente providencia y, por tal razón, la obligación de restituir dichos
saldos solo surge de manera clara, expresa y exigible, a partir de la ejecutoria de la
presente providencia.
CONDENA - Acción de controversias contractuales. Actualización de sumas, fórmula

actuarial
El saldo a restituir a cargo de la parte demandada, deberá ser actualizado desde la fecha
de entrega del pago anticipado, hasta la fecha de la presente procidencia.
ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Restituciones mutuas y liquidación de

contrato estatal: Diferencias / RESTITUCIONES MUTUAS - Liquidación según porcentaje
demostrado de ejecución de la obra e incremento del AIU correspondiente
En relación con el valor de los pliegos de condiciones - $1’000.000-, la Sala considera

que es un gasto que el contratista debía realizar y asumir a su costo para efectos de
participar en el proceso de selección que adelantó el FONADE, de acuerdo con sus
normas, para la adjudicación del contrato, erogación que no puede ser considerada,
como lo hizo el perito, como un costo indirecto, toda vez que este concepto se entiende
referido al componente de A.I.U. de la propuesta, el cual es un porcentaje de los costos
directos destinado a cubrir i) los gastos de administración (A), ii) los imprevistos (I) y iii)
las utilidades (U), rubros dentro de los cuales no se entiende comprendido el pago de los
pliegos de condiciones, tanto así que el Consorcio al descomponer ese factor en su
propuesta no lo incluyó. En lo que a las llamadas telefónicas corresponde, cuyo valor
asciende a $46.670, la Sala tampoco las reconocerá, puesto que no es posible establecer
que éstas se hubieren realizado en razón del contrato ejecutado. Finalmente, la Sala
comparte las consideraciones expresadas por el perito respecto de los costos que
descartó para efectos de realizar la liquidación del contrato, por cuanto no se encuentra
soporte alguno que justifique su relación con lo que fue el desarrollo del negocio jurídico.
En lo que a este punto concierne, valga mencionar que ninguna de las partes refutó lo
señalado por el perito en el dictamen. Así entonces, además del valor reconocido en
relación con el porcentaje demostrado de ejecución de la obra, más el incremento del
AIU correspondiente, no es posible adicionar suma alguna a favor del consorcio
contratista. En consecuencia, para efectos de liquidar el contrato, al valor entregado al
Consorcio por concepto de pago anticipado: $475’227.150, se le deberá restar el valor
reintegrado por éste en dinero: $220’000.000 y en materiales: $40’000.000, así como
también el valor que se le reconoció en razón del porcentaje de obra efectivamente
ejecutado: $1’299.500, operación aritmética que arroja un resultado de: $213’927.650
que deberán ser reintegrados por los integrantes del Consorcio Harold A. Muñoz CON-
OBRAS Ltda., al FONADE. Finalmente, en lo que a este punto concierne, corresponde a la
Sala advertir que si bien el valor que resulta en la liquidación del contrato es menor al
valor que se había reconocido en primera instancia a favor del FONADE por concepto de
restituciones mutuas, ello no implica, en manera alguna, un desconocimiento al principio
de la no reformatio in pejus (…) Es importante considerar que las restituciones mutuas y
la liquidación del contrato son conceptos diferentes, las primeras se refieren a la
consecuencia que emerge por el hecho del desaparecimiento del contrato del mundo
jurídico en razón de su nulidad declarada, circunstancia que impone, de acuerdo con la

ley – artículo 1746 del Código Civil - , que las cosas vuelvan al estado en que se
encontraban antes de su celebración y en virtud de la cual cada una de las partes está en
el deber de devolver a la otra aquello que ha recibido como prestación durante la
vigencia del acto contractual, mientras que la liquidación se refiere, como ya se vio, al
corte o balance de cuentas del contrato, lo cual, de suyo, supone la existencia y validez
del negocio jurídico, por lo cual el reconocimiento que se realiza a título de uno u otro
concepto no necesariamente debe coincidir. En consecuencia, la liquidación del contrato
se adopta en el marco de la apelación impetrada por el FONADE, de acuerdo con lo
pretendido en la demanda y lo probado en el proceso, sin que ello implique
desconocimiento de su condición de apelante único.
CONSEJO DE ESTADO
13001-23-31-000-2005-01380-01
37500
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULOS 86 Y 87 / LEY 115 DE 1994
- ARTÍCULO 147 / LEY 80 DE 1993 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULOS 5 Y 27.
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 30/03/2017
PONENTE : RAMIRO PAZOS GUERRERO
ACTOR : COMPUELECTRO LTDA.
DEMANDADO : DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR
DECISION : ACCEDE
TEMA : ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FUENTE DEL DAÑO / FACULTAD DEL JUEZ
PARA DEFINIR CAUCE PROCESAL ADECUADO / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA -
Aplicación / GARANTÍA DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ACCIÓN DE
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Vía procesal adecuada
En el presente caso si bien el demandante pretende obtener la declaratoria de

responsabilidad del Departamento de Bolívar por la expedición de la ordenanza
departamental n.º 15 del 21 de noviembre de 2002 y el decreto n.º 33 de 23 de enero
de 2003 reglamentario de dicha ordenanza, por los cuales el Departamento dispuso la
gratuidad del servicio público de educación, la Sala encuentra que los hechos invocados
en la demanda indican que la fuente del daño atribuido a la entidad estatal es
eminentemente contractual. Lo anterior se explica, en tanto en su condición de
contratista reclama el pago de las sumas adeudadas, que fueron dispuestas por las
partes como contraprestación en tres contratos de suministro y asesoría, cuyo
reconocimiento no se produjo dentro de los cauces propios del negocio jurídico a
consecuencia de la expedición de los actos administrativos referidos, que prohibieron el
recaudo a los estudiantes de suma alguna por el uso o mantenimiento de aulas
informáticas. El ordenamiento jurídico diferencia la procedencia de las acciones, hoy
medios de control -Ley 1437 de 2011-, en función del origen del daño. Así, las acciones
de reparación directa (art. 86) se enmarcan en una actividad extracontractual cuya
fuente de daños se origina en la acción, omisión, operación administrativa u ocupación
de un inmueble, así como las conductas materiales provenientes de los particulares que
le causan daños a la administración, mientras que las de controversias contractuales
(art. 87) se enmarcan en la actividad contractual y su fuente de daños se origina en el
vínculo contractual (…) Es preciso concluir que si bien el accionante formuló demanda en
ejercicio de la acción de reparación directa, corresponde al juez en virtud del principio
iura novit curia establecer a partir de los fundamentos facticos invocados en la demanda
el cauce procesal adecuado para resolver la controversia. Debe precisarse igualmente
que el ordenamiento jurídico es el que determina la procedencia de la acción y no el
actor, en tanto para cada causa hay una acción (…) En consecuencia, en garantía del
acceso a la administración de justicia del actor se analizará el presunto desequilibrio de
las condiciones contractuales a raíz de la regulación impuesta por el Departamento de
Bolívar que afectó el cumplimiento de las obligaciones contraídas en su ejecución, y la
posible responsabilidad por incumplimiento de las entidades educativas contratantes con
el consecuente reconocimiento de perjuicios causados, asunto que en los términos del
artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, podía demandarse a través de la
acción contractual.
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE SUMINISTRO Y

ASESORÍA EN AULAS DE INFORMÁTICA DE ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS PÚBLICOS
/ DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN /
EXPEDICIÓN DE ORDENANZA QUE DISPONE GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN /
PROHIBICIÓN DE RECAUDO A ESTUDIANTES
En el año 1999 y 2000, la sociedad COMPUELECTRO Ltda., y varias instituciones

educativas ubicadas en municipios del Departamento de Bolívar, celebraron contratos de
prestación de servicios y suministro para las salas de informática. El 21 de noviembre de
2002 la Asamblea Departamental de Bolívar expidió la Ordenanza n.° 015 por medio de
la cual se estableció la gratuidad del servicio público educativo en el departamento de
Bolívar, la cual fue reglamentada por el Decreto n.º 033 de 2003, que prohibió que
aquellos establecimientos educativos dotados de aulas de informática en virtud de
contratos celebrados con terceros, siguieran recaudando a través de cobros efectuados a
los estudiantes, sumas de dinero por este servicio. En consecuencia, con el fin de
garantizar los derechos de los adjudicatarios, estableció que los rectores debían
adelantar gestiones ante la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento de
Bolívar para la liquidación de los respectivos contratos (…) Las pruebas aportadas al
expediente demuestran que la Sociedad Compuelectro Ltda., continuó ejecutando el
objeto contractual a favor de las instituciones educativas ya referenciadas, pese a que
cesaron los pagos que debía recibir como contraprestación, a causa de la expedición de
la ordenanza n.° 015 del 21 de noviembre de 2002 y el decreto 033 de 2003, ya que el
servicio de educación en el departamento de Bolívar pasó a ser gratuito y se prohibió con
estos actos la forma de pago convenida en los contratos de suministro, esto es, el
recaudo de dinero a los estudiantes por el uso de las aulas de informática. Del panorama
anterior, la Sala concluye que se encuentran acreditados de forma concurrente los
presupuestos del desequilibrio económico del contrato, a partir de la teoría de la
imprevisión en el asunto sub examine. La expedición de la ordenanza n.° 015 del 21 de
noviembre de 2002 y el decreto 033 de 2003 constituyó un hecho extraordinario e
imprevisto, ajeno a las partes, que alteró de manera anormal y grave la ecuación
económica de los contratos de suministro, en la medida que alteró la contraprestación
económica que por la adecuación de las salas de informática y la asesoría en sistemas
debía recibir el contratista, e hizo más onerosa su ejecución, sin que imposibilitara el
cumplimiento de sus obligaciones, dificultándolo eso sí, debido a la ausencia de pago
durante los años 2002, 2003 y 2004, en espera de su reconocimiento por parte del
Departamento de Bolívar.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA Y CAPACIDAD PARA COMPARECER AL

PROCESO – Diferencias / FALTA DE CAPACIDAD DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS
PÚBLICAS PARA COMPARECER A PROCESO JUDICIAL POR CARECER DE PERSONERÍA

JURÍDICA / CAPACIDAD DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS PÚBLICAS PARA CONTRATAR /
ADMINISTRACIÓN Y DIRECCIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS CORRESPONDE A LA
NACIÓN Y A ENTIDADES TERRITORIALES
[L]as partes del contrato están facultadas para reclamar ante la jurisdicción contenciosa
administrativa la existencia, su nulidad, su incumplimiento, la revisión y el consecuente
reconocimiento de los perjuicios causados. No obstante, en el asunto sub examine se
advierte que las instituciones educativas contratantes no tienen capacidad para
comparecer por sí mismas al proceso, en tanto carecen de personería jurídica, aunque sí
tienen capacidad para contratar a través de su representante legal (…) [L]a Ley 115 de
1994 delimitó la naturaleza y condiciones de los establecimientos educativos (…) La
misma normativa previó que las Nación y las entidades territoriales ejercerían la
dirección y administración de los servicios educativos en los términos señalados por la
Constitución y la ley (Art. 147). Debe indicarse entonces, que los establecimientos
educativos estatales no poseen personería jurídica y pertenecen a la entidad territorial
que haya efectuado su reconocimiento de carácter oficial (…) [S]i bien la ley 80 de 1993
atribuye a los jefes y representantes legales de la entidades estatales la competencia
para celebrar contratos y sólo mediante delegación a los servidores públicos que
desempeñen cargos de nivel directivo o ejecutivo, en el evento que ocupa la atención de
la Sala, se advierte que existe una habilitación legal para que el rector de la institución
educativa pueda celebrar contratos para la administración de recursos que hacen parte
de los denominados fondos de servicios docentes.
PRINCIPIO DE EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO

DEL CONTRATO POR EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO / ROMPIMIENTO DEL
EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO BAJO LA TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN -
Requisitos
Conviene precisar que el artículo 5º de la Ley 80 de 1993 garantiza a los contratistas,

colaboradores de la administración, el derecho a recibir oportunamente la remuneración
pactada y a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica
del contrato por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no les sean imputables. Por
su parte, el artículo 27 del estatuto de contratación estatal, prevé el mantenimiento de la
igualdad entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar,
con el apremio para las partes, que en caso de suscitarse el quebrantamiento de dicha
igualdad o equivalencia por causas no imputables a quien lo alega, se adopten las
medidas necesarias para su restablecimiento. Debe resaltarse que el contenido del
precepto normativo citado, en su esencia desarrolla el principio de equilibrio económico
del contrato, que busca asegurar el mantenimiento de la igualdad o equivalencia entre
derechos y obligaciones convenidas por las partes (…) Atendiendo al supuesto fáctico
invocado en la demanda y de hallarse acreditados sus elementos integrantes en el
presente caso, la Sala estaría en presencia de “una situación extraordinaria ajena a la
voluntad de las partes contratantes, que no podía preverse al momento de la celebración
del contrato y que afecta gravemente la economía del mismo, sin impedir su ejecución”,
catalogada por la jurisprudencia, como una causal de desequilibrio económico del
contrato, desde la teoría de la imprevisión. La Sección Tercera de esta Corporación ha
establecido de manera reiterada, la concurrencia de los siguientes requisitos para la
configuración del desequilibrio económico del contrato bajo la teoría de la imprevisión:
(…) 1º. Que con posterioridad a la celebración del contrato, se haya presentado un hecho
extraordinario e imprevisto, ajeno a las partes, es decir no atribuible a ninguna de ellas.
2º. Que ese hecho altere de manera anormal y grave la ecuación económica del contrato,
es decir que constituya un álea extraordinaria, que hace mucho más onerosa su
ejecución para una de las partes. 3º. Que esa nueva circunstancia, no hubiere sido
razonablemente previsible por las partes. 4º. Que esa circunstancia imprevista, dificulte
la ejecución del contrato, pero no la imposibilite. NOTA DE RELATORÍA: sobre el tema,
cita sentencias de la Sección Tercera de 18 de enero de 2012, exp. 20459 y de 25 de
agosto de 2011, exp. 14461.
PAGO DE LA CONTRAPRESTACIÓN DEBIDA AL CONTRATISTA - Plazo / INCUMPLIMIENTO

DE CONTRATO – Acreditado
La Sala debe precisar que la parte demandante reclama también el pago de valores
adeudados por las instituciones educativas en periodos previos a la expedición de la
ordenanza y el decreto reglamentario, a consecuencia de dificultades presentadas en el
recaudo correspondiente hasta el año 2002 (…) Al respecto, habiéndose adecuado al
cauce contractual la demanda instaurada por el actor, la interpretación que merece el
pedimento formulado no es otra que la del incumplimiento de la obligación de pago a
cargo de las instituciones educativas referidas, durante el periodo previo a la entrada en
vigencia de la ordenanza que decretó la gratuidad del servicio educativo en el
Departamento de Bolívar (…) De los textos contractuales se extrae que para el año
lectivo 2000, las instituciones educativas se obligaron a recaudar por alumno una suma
correspondiente a treinta y cinco mil pesos ($35.000) y cuarenta mil pesos ($40.000).
Para los años 2001 a 2004 sería recaudada la suma inicialmente prevista incrementada
con los índices previstos por el DANE (…) De las pruebas reseñadas, la Sala concluye que
las entidades contratantes dejaron de recaudar y en consecuencia omitieron el pago al
contratista de la suma adeudada para el periodo 2002, en consideración de ello se
acredita el incumplimiento de las entidades contratantes, cuya indemnización debe
procurarse en esta oportunidad. Empero, ha de tenerse en cuenta que en esta misma
anualidad entró en vigencia la ordenanza n.º 15 del 21 de noviembre de 2002,
circunstancia que habrá de observarse al momento de la liquidación de los perjuicios
pecuniarios reclamados, para distinguir el que corresponde al incumplimiento y aquel que
por imprevisión deba reconocerse al contratista.
LIQUIDACIÓN DE PERJUICIOS / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DE CONTRATO POR

IMPREVISIÓN - Punto de no pérdida / INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO - Actualización
de capital debido e intereses
Impera distinguir en este caso la forma de indemnización a consecuencia del

incumplimiento contractual de la entidad contratante, de los perjuicios que emanan del
desequilibrio económico propiciado por la expedición de los actos administrativos ajenos
a la actuación de las partes involucradas en la relación jurídica negocial. La Sala debe
indicar, conforme se ha considerado por la Sección Tercera de esta Corporación, que en
aquellos eventos en que se acredita la ocurrencia de una circunstancia imprevisible,
ajena a las partes que incide en la ecuación económica del contrato, corresponde
compensar el menoscabo sufrido por el contratista, hasta un punto de no pérdida. A su
vez, en tratándose del incumplimiento contractual por parte de la administración pública
el contratista puede reclamar los perjuicios que se manifiestan en una disminución
patrimonial dentro del concepto de daño emergente, como la privación de las utilidades o
ganancias que esperaba percibir por la imposibilidad de ejecutar total o parcialmente el
contrato (lucro cesante) (…) En lo concerniente al incumplimiento de la obligación de
pago esta Sección ha sostenido que los perjuicios causados al contratista se indemnizan
con la actualización del capital debido (daño emergente) y con el reconocimiento de

intereses (lucro cesante).
PERJUICIOS POR DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DE CONTRATO - Tasación /

ADMINISTRACION, IMPREVISTOS Y UTILIDADES, AIU - Indeterminación en propuesta /
DETERMINACIÓN DE AIU - Discrecionalidad del juez
De entrada la Sección Tercera ha considerado que no existe previsión legal que imponga
la discriminación de los conceptos de administración, imprevistos y utilidades (AIU) por
parte del contratista al momento de presentar su propuesta, cuando el juez deba calcular
la utilidad esperada para indemnizar los perjuicios reclamados por éste (…) En aquellos
eventos en que no se acredita la utilidad esperada por el contratista con su ejecución, la
Sala ha establecido el valor del AIU a partir del promedio entre varios contratos de
objeto similar, verbigracia en contratos de obra pública, sin embargo, en este caso no se
tiene dicho parámetro de comparación. En consecuencia, en ejercicio del arbitrio judicial,
se estima un porcentaje del 15% por AIU para la tipología contractual analizada, del cual
se establece un 5% de utilidad, en consideración a las actividades que implicaban la
puesta en marcha del contrato diseñado por las partes, en este caso, la adecuación de
una sala de informática (con acometidas eléctricas, instalación de acondicionador de aire,
reguladores de voltaje, mesas y sillas para computadores), suministro de computadores,
mantenimiento preventivo y correctivo y asesoría. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema
cita sentencias de la Sección Tercera de 28 de agosto de 2003, exp. 17554 y de 14 de
octubre de 2011, exp. 20811.
CONSEJO DE ESTADO
05001-23-33-000-2013-01826-00
57576
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : DECRETO 2090 DE 1989 - ARTÍCULO 7.1.2. / DECRETO
2090 DE 1989 - ARTÍCULO 7.1.3. / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 27 / LEY 1150 DE 2007
- ARTÍCULO 4 / LEY 1437 DE 2011, CPACA - ARTÍCULO 44 / LEY 1437 DE 2011, CPACA -
ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011, CPACA - ARTÍCULO 152 NUMERAL 1
NORMA DEMANDADA : CIRCULAR 000073 DE 2013 (4 de febrero) EXPEDIDA POR
SECRETARÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (No anulada) / CIRCULAR
000221 DE 2013 (18 de junio) EXPEDIDA POR SECRETARÍA GENERAL DEL
DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (No anulada)
FECHA : 19/07/2018
PONENTE : MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
ACTOR : CÁMARA COLOMBIANA DE LA INFRAESTRUCTURA - SECCIONAL ANTIOQUIA
DEMANDADO : DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
DECISION : NIEGA
TEMA : MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Niega. Caso acto administrativo en asunto
contractual / ACTO ADMINISTRATIVO - Caso circular directriz para el reconocimiento y
pago de imprevistos en contratos estatales que celebre el Departamento de Antioquia /
TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN EN CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DE ACTO
ADMINISTRATIVO POR FALSA MOTIVACIÓN - Niega
NOTA DE RELATORÍA. Síntesis del caso. Se solicitó la nulidad de la circular No. 000073
del 4 de febrero de 2013, expedida por la Secretaría General del Departamento de
Antioquia, por medio de la cual se expidió la ‘Directriz para el reconocimiento y pago de
imprevistos en los contratos que celebre el Departamento de Antioquia’. Así mismo se

demandó circular posterior, esto es, Circular 000221 de 18 de junio de 2013. La parte
actora fundamentó la demanda en que los actos administrativos cuestionados no
permitían a los contratistas incorporar el factor de imprevistos dentro de la estructura de
costos.
NATURALEZA DE DIRECTRIZ - Acto administrativo / MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE

EN EVENTOS DE DIRECTRIZ / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / DIRECTRIZ -
Carácter vinculante. Potencialidad de afectación de situación jurídica de contrato
En el presente caso y sin perjuicio de la tesis precedente, aunque la legalidad de las

circulares 000073 de 4 de febrero de 2013 y 000221 de 18 de junio de 2013 puede ser
controlada, con independencia de si su naturaleza es o no la de los actos administrativos,
lo cierto es que, en todo caso, sí se trata de dicho tipo de actos, en la medida en que
además de haber sido proferidas por una entidad pública – departamento de Antioquia –,
de su contenido se evidencia la imposición de deberes respecto de las entidades de dicho
orden territorial. En efecto, en el marco de la contratación pública, las directrices de
dichas circulares no solo prevén deberes en torno al tratamiento de las ofertas mediante
las cuales se formulen precios que, por tratarse de contratos que consideren o requieran
del concepto de A.I.U., deban estar desagregados, sino que, además, el cumplimiento de
dichas directrices y de sus interpretaciones tiene la potencialidad de afectar la situación
jurídica de proponentes y contratistas.
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SEGUNDA INSTANCIA / MEDIO DE CONTROL

DE NULIDAD CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO - Directriz
De conformidad con el artículo 150 y el numeral 1 del artículo 152 del CPACA, esta
Corporación es competente para conocer de la apelación de la sentencia dictada por el
Tribunal Administrativo de Antioquia, dado que se trata de un asunto en el que se
persigue la nulidad de una circular que para este preciso caso tiene la naturaleza de un
acto administrativo de carácter general expedido por un organismo del orden
departamental.
TASACIÓN DE HONORARIOS DE CONTRATOS DE CONSULTORÍA / FIJACIÓN DE PRECIO

EN CONTRATO ESTATAL DE CONSULTORÍA - Criterios bajo la regulación anterior a la Ley
80 de 1993 / FIJACIÓN DE PRECIO EN CONTRATO ESTATAL DE CONSULTORÍA - Criterios
con entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993
El artículo 39 del Decreto-ley 222 de 1983 dispuso que los honorarios de los contratos de
consultoría se fijarían de acuerdo con las tarifas que establecieran las asociaciones
profesionales que tuvieran el carácter de cuerpo consultivo del Gobierno Nacional y que
fueran aprobadas por este. Fue dentro de ese contexto que el Gobierno expidió el
Decreto 2090 de 1989. (…) Lo anterior permite deducir que el reglamento aprobado (…)
era obligatorio respecto de las entidades sometidas al Decreto-ley 222 de 1983, en
particular cuando ellas suscribieran contratos de consultoría, razón por la cual, con la
derogatoria expresa que hizo la Ley 80 de 1993 del mismo, en vigencia del ECGAP el
Decreto 2090 de 1989 ya no podría resultar obligatorio para las entidades estatales que
suscribieran contratos de consultoría regidos por dicho nuevo Estatuto. (…) En ese
sentido, más allá de cualquier discusión en torno a la naturaleza del Decreto 2090 de
1989, lo cierto es que este fue expedido para que en la fijación de los honorarios de –
únicamente – los contratos de consultoría sometidos al Decreto-ley 222 de 1983 se
tuvieran en cuenta las tarifas contenidas en el reglamento de honorarios para trabajos de

arquitectura adoptado por la Sociedad Colombiana de Arquitectos y que fue aprobado por
el Decreto 2090 de 1989. Lo dicho no impide que el reglamento de honorarios adoptado
por la junta directiva nacional de la Sociedad Colombiana de Arquitectos y que en su
momento fue aprobado por el Decreto 2090 de 1989, dada su especialidad técnica,
pueda ser incorporado en los clausulados de los contratos que tengan una
correspondencia temática con el contenido de dicho reglamento, aun en vigencia del
EGCAP. De allí que, por ejemplo, la Sección Tercera, en relación con un contrato de obra
sometido a la Ley 80 de 1993 que había sido terminado unilateralmente en forma ilegal,
al analizar la liquidación de perjuicios no tuvo ningún reparo frente a la cláusula de
remuneración del contratista que se había remitido a las tarifas contenidas en el
reglamento aprobado por el Decreto 2090 de 1989 y, por contrario, concluyó que el a
quo había acertado al tomar las mismas como fundamento en la referida liquidación. (…)
Así las cosas, dado que las circulares demandadas fueron expedidas en vigencia del
EGCAP y no del Decreto-ley 222 de 1983, resulta equivocado considerar como norma
violada el Decreto 2090 de 1989, el cual, se reitera, era vinculante únicamente en el
contexto de los contratos de consultoría del régimen de contratación anterior al EGCAP.
ROMPIMIENTO DE LA ECUACIÓN FINANCIERA - Niega / ROMPIMIENTO DE LA ECUACIÓN

FINANCIERA O DESEQUILIBRIO FINANCIERO DE CONTRATO ESTATAL POR TEMAS
TRIBUTARIOS - Artículos 462-1 y 468-3 del Estatuto Tributario / ROMPIMIENTO DE LA
ECUACIÓN FINANCIERA POR TÉRMINOS DEL PLIEGO DE CONDICIONES - Cuando impide
la conformación de componentes del precio / PRINCIPIO DE EQUIVALENCIA ECONÓMICA
- Rompimiento de la ecuación financiera cuando pliegos de condiciones impide la
conformación de componentes del precio / PLIEGOS DE CONDICIONES / FACTORES DE
ADMINISTRACIÓN, IMPREVISTOS Y UTILIDAD, AIU / CLÁUSULA DE IMPREVISTOS
PACTADOS EN A.I.U. / PORCENTAJE DE AIU EN UN CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /
ECUACIÓN FINANCIERA O DESEQUILIBRIO FINANCIERO DE CONTRATO ESTATAL -
Componente del precio / IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS - Base gravable o la tarifa para
la liquidación / CONTRATO DE OBRA / PRECIO EN CONTRATO ESTATAL - Componentes
El cargo de la parte actora se fundamenta en que las circulares demandadas eliminan el

concepto de imprevistos y, por ese motivo, transgreden las normas tributarias que
reconocen la existencia del A.I.U. como un componente del precio. En el análisis del
cargo contra el principio de equivalencia económica se indicó que las circulares
demandadas le dieron un específico alcance conceptual dentro de la desagregación
habitual del presupuesto de un contrato en costos directos + los factores A.I.U., sin
desconocer el impacto económico de los riesgos distribuidos entre las partes. En ese
sentido, el contenido de las circulares demandadas en nada se opone a que existan
normas tributarias que fijen la base gravable o la tarifa para la liquidación del impuesto
sobre las ventas, considerando determinados componentes del presupuesto del precio en
los contratos que establezca el legislador. Por virtud de lo expuesto el cargo no prospera.
NOTA DE RELATORÍA. Problema jurídico. ¿Las Circulares 000073 y 000221 de 2013
trasgreden las disposiciones en materia de administración de imprevistos y riesgos que
rigen las normas de contratación estatal?.
NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL POR INCUMPLIMIENTO DE

PRINCIPIO DE EQUIVALENCIA ECONÓMICA - Niega / FIJACIÓN DE PRECIO - Criterios,
elementos y requisitos / COSTO Y UTILIDAD / PLIEGO DE CONDICIONES / CONTRATO
ESTATAL
Las circulares demandadas no transgreden el principio de equivalencia económica del

artículo 27 de la Ley 80 de 1993 en concordancia con el artículo 4 de la Ley 1150 de
2007, dado que no impiden que los proponentes formulen un precio que incluya sus
componentes esenciales (costos y utilidad), ni tampoco que estos tengan en cuenta el
impacto financiero de las acciones necesarias para prevenir o administrar los riesgos
previsibles que le corresponda asumir al contratista. (…) Por virtud de lo expuesto el
cargo no prospera. NOTA DE RELATORÍA. Problema jurídico. ¿Las Circulares 000073 y
000221 de 2013 trasgreden el principio de equivalencia económica dispuesto en las
normas de contratación estatal?.
NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL POR ROMPIMIENTO DE LA

ECUACIÓN FINANCIERA - Niega / PLIEGO DE CONDICIONES - Fijación del precio.
Condiciones del precio / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN - Causa propia del desequilibrio
financiero / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN EN CONTRATACIÓN ESTATAL - Criterios /
CONTRATO ESTATAL / ROMPIMIENTO DE LA ECUACIÓN FINANCIERA O DESEQUILIBRIO
FINANCIERO DE CONTRATO ESTATAL POR TEMAS TRIBUTARIOS - Procede aun cuando no
se fijen criterios de naturaleza técnica. Discrecionalidad técnica
El cargo de la parte actora señala que las instrucciones impartidas en las circulares
demandadas desconocen los elementos que, desde el punto de vista técnico, debe tener
el precio de una obra o servicio, con base en lo cual concluye que la Gobernación de
Antioquia ejerció sus atribuciones de manera caprichosa o arbitraria, excediendo los
límites de la discrecionalidad técnica. (…) De conformidad con lo anotado en el acápite de
esta providencia denominado “El objeto de las circulares demandadas”, se observa que el
contenido de dichos actos se encuentra orientado a que en el precio de la oferta no sean
considerados los riesgos imprevisibles, esto es, los que estén por fuera del alcance del
deber contenido en el artículo 4 de la Ley 1150 de 2007, sin perjuicio de que sí se
incluya una partida en el presupuesto oficial del proceso de selección que garantice su
reconocimiento y pago, con cargo al saldo que quede en el Certificado de Disponibilidad
Presupuestal. (…) Para la Sala es claro que las instrucciones previstas en las circulares
demandadas hacen eco del alcance de la teoría de la imprevisión, como causa propia del
desequilibrio financiero del contrato estatal, cuyos eventos, a diferencia de los riesgos
previsibles del artículo 4 de la Ley 1150 de 2007, no impactan ex ante el precio del
contrato, aun cuando sí deben reconocerse ex post al contratista de llegar a acaecer los
mismos durante la etapa de ejecución contractual. (…) las circulares demandadas
atienden en la referida materia las directrices de esta Corporación, que ha reconocido la
teoría de la imprevisión como concepto jurídico en el contexto del desequilibrio
económico del contrato, sin necesidad de aplicar conceptos o criterios de naturaleza
técnica. Por esa razón, no observa la Sala que los actos en cuestión hayan podido
exceder ningún límite de la discrecionalidad técnica. Lo dicho justifica, además, que en
este caso la Sala no haya tenido necesidad de acudir a los testimonios practicados en el
marco de este proceso. (…) Por virtud de lo expuesto el cargo no prospera. NOTA DE
RELATORÍA. Problema jurídico. ¿Las Circulares 000073 y 000221 de 2013 trasgreden los
criterios legales que fijan los riesgos e imprevisión en los contratos estatales, por
exceder la discrecionalidad técnica?.
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE OBRAS Y GASTOS ADICIONALES - Término: Hasta la

liquidación del contrato / LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL
En este punto es preciso advertir que dicho reconocimiento puede acontecer respecto de
prestaciones que fueron ejecutadas en condiciones de desequilibrio financiero y
realizarse hasta la liquidación del contrato.
RIESGOS IMPREVISIBLES EN EL CONTRATO ESTATAL / COMPONENTES DEL PRECIO DEL

CONTRATO ESTATAL COMO RIESGO IMPREVISIBLE / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN /
ROMPIMIENTO DE LA ECUACIÓN FINANCIERA
Tratándose de los riesgos contractuales, el carácter de imprevisibles cobija tanto los

anormales que no fueron previstos en el contrato, como también los que habiéndolo sido,
sus efectos desbordan los límites de la asunción de la parte contratante a quien dichos
riesgos le fueron distribuidos. En ese sentido, en el contexto del principio de equivalencia
económica del artículo 27 de la Ley 80 de 1993, por tratarse de riesgos imprevisibles que
escapan a los supuestos del deber contenido en el artículo 4 de la Ley 1150 de 2007, no
existen parámetros objetivos para que la entidad estatal contratante, en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, reconozca respecto de dichos riesgos, costos en los que
haya de incurrir el contratista y que impacten ex ante el precio del contrato. De allí que
resulte razonable respecto de estos riesgos que el impacto financiero que efectivamente
acarree su realización se valore ya durante la ejecución del contrato y no antes. Lo
anterior sin perjuicio de que este tipo de riesgos puedan llegar a constituir un factor que
influya en la determinación de un mayor valor en la utilidad. NOTA DE RELATORÍA.
Problema jurídico. ¿Cuáles son y cómo se determinan los riesgos de carácter imprevisible
en los contratos estatales?.
CONSEJO DE ESTADO
25000-23-26-000-2003-01082-01
38339
SENTENCIA
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 16/08/2018
PONENTE : STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO
ACTOR : SOCIEDADES CONCONCRETO S.A. Y AGREGADOS GARANTIZADOS DEL NORTE
S.A.
DEMANDADO : IDU
DECISION : ACCEDE
TEMA : ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA -
Construcción de la Estación de Cabecera y el Patio (garaje) de la troncal Américas,
Transmilenio / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO – Pretensión de nulidad /
RECHAZO DE LA OFERTA / SUBSANIBILIDAD DE LA OFERTA / REQUISITOS
HABILITANTES - Presentación de certificado de existencia y representación / DEBIDO
PROCESO - Violación / PRINCIPIO DE IGUALDAD - Desconocimiento / PERDIDA DE
OPORTUNIDAD - Configurada
En este caso, se estructura la violación del mencionado derecho fundamental, porque,

como se dijo, no se dio la posibilidad a la parte demandante de que, en la etapa procesal
prevista por los citados numerales 7 y 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, aclarara o
explicara el contenido del documento respecto del cual tenía dudas y mucho menos se le
dio la oportunidad de que, en últimas, lo subsanara por ratificación. El Instituto de
Desarrollo Urbano –IDU- pasó por alto que la capacidad de existencia y representación
legal del proponente no constituye un requisito de comparación, en los términos del
numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, a cuyo tenor “la ausencia de requisitos
o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no

necesarios para la comparación de propuestas, no servirá de título suficiente para el
rechazo de los ofrecimientos hechos”. La entidad demandada, sin mayor análisis, rechazó
la propuesta por una cuestión meramente formal. En este orden, la Sala considera que le
asiste razón a la parte actora cuando señaló que el IDU interpretó la ausencia del
certificado de existencia y representación legal como un requisito subsanable, en la
medida en que permitió, a uno de los oferentes, subsanar la propuesta. Ello ocurrió con
el Consorcio Crecer, a quien, mediante oficio n.º 024977 de 21 de marzo de 2003, el
comité evaluador de la entidad lo requirió para subsanar, sin que se permitiera al
Consorcio Trasmilenio ACC. De donde, no se explica el trato desigual de la entidad
pública licitante frente a situaciones similares de dos proponentes. No es válido que el
IDU haya solicitado a un proponente que adjuntara el certificado de existencia y
representación legal y que a otro proponente, en nuestro caso el Consorcio Transmilenio
ACC, no se le haya solicitado el mismo documento, cuando el IDU detectó su ausencia en
la propuesta. De ahí que proceda declarar la nulidad del acto administrativo acusado.
Esto, en la medida en que el rechazo de la oferta fue injustificada.
ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTOS SEPARABLES DEL CONTRATO / ACTO DE
ADJUDICACIÓN / ACTOS PRECONTRACTUALES - Acción y término para demandar /
ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Presupuestos / SUSCRIPCIÓN DE CONTRATO ESTATAL -
Publicidad. Oponibilidad / INTERÉS DE TERCEROS / DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA
En el caso sometido a consideración de la Sala, aunque la Sala encuentra que dentro de

los treinta días previstos por la norma, las sociedades Conconcreto S.A. y Agregados
Garantizados del Norte S.A., integrantes del Consorcio Transmilenio ACC, en calidad de
terceros con interés, ejercieron la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con
miras a obtener la nulidad del acto administrativo, contenido en la resolución n.º 2832 de
3 de abril de 2003, por medio del cual se adjudicó la licitación pública n.º IDU-LP-DTC-
089-2002 a la Unión Temporal Metrocapital II y, como consecuencia, acceder al
restablecimiento; empero no cuestionó el contrato de obra n.° 063 de 2003, suscrito con
antelación a la presentación de la demanda, por lo que en principio podría sostenerse
que la sentencia impugnada tendría que confirmarse, en tanto la pretensión anulatoria
no comprende el contrato, sino que se limita al acto de adjudicación. No obstante, no
debe perderse de vista que para la fecha de presentación de la demanda -20 de mayo de
2003-, no se conocía sobre la celebración del contrato. Esto es así porque ningún
elemento de prueba se aportó para evidenciar dicho conocimiento, siendo necesario,
dado que a la suscripción solo concurrieron y fueron convocadas las partes, esto es el
IDU y el Consorcio adjudicatario. Aunado a lo expuesto, la demanda no evidencia que la
actora conocía sobre la celebración, en cuanto así lo revela el libelo. Siendo así, es dable
concluir que, de haberlo conocido, la pretensión anulatoria habría comprendido el
contrato, pero, como no ocurrió así, en aras de garantizar el derecho de acceso a la
justicia, en el ámbito de la acción ejercida que tiene que ver con la nulidad del acto de
adjudicación y, dada la facultad contenida en el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al
artículo 87 del C.C.A., se impone analizar de fondo la cuestión, en cuanto atribuye al juez
la facultad oficiosa de declarar la nulidad absoluta del contrato, plenamente demostrada.
RECHAZO DE LA OFERTA / REQUISITOS HABILITANTES / SUBSANABILIDAD DE

DEFECTOS FORMALES / CERTIFICADO DE EXISTENCIA Y REPRESENTACIÓN -
Presentación
Las pruebas que reposan en la actuación dan cuenta del actuar irregular de la
administración en el rechazo de su propuesta. Esto, en la medida en que la decisión se
fundó en que la sociedad Conconcreto S.A. no acreditó la existencia y representación
legal de su sucursal en Bogotá, tampoco la capacidad de contratación de quien fungía
como representante. Documentos no necesarios para la comparación de ofertas, en
cuanto habilitan la propuesta y de ahí su carácter subsanable. Por tanto, la entidad no
podía, como lo hizo, rechazar el ofrecimiento. Aunado a lo anterior, revisado el contenido
de la oferta del Consorcio Transmilenio ACC, se observa que, si bien fueron aportados los
certificados de existencia y representación de las sociedades Agregados Garantizados del
Norte S.A. y Conconcreto S.A., última respecto de la cual el certificado hace referencia a
la casa o sede principal, esto es la ubicada en Itagüí (fls. 18-38 cuaderno 6) y se allegó
el Registro Único de Proponentes de ambos integrantes del consorcio; empero, respecto
de Conconcreto S.A., solo referido a la sede principal (fls. 54-84 cuaderno 6), la Sala
comparte el argumento de la parte actora, en el sentido de establecer que “no son
personas jurídicas independientes”, “tampoco existen registros únicos de proponentes
como sucursales tenga una sociedad, ya que lo que el mismo busca es precisamente un
manejo centralizado y único”. Es de anotar que, contrario a lo que adujo el IDU, el hecho
de que no se hubiera aportado el certificado de existencia y representación de uno de los
integrantes del proponente, en nada afectaba la capacidad jurídica de la persona moral
como requisito habilitante para participar en el proceso de selección.
EXISTENCIA Y REPRESENTACIÓN DE PERSONA JURÍDICA – Prueba / CAPACIDAD PARA

CONTRATAR – Presupuestos / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Violación
En suma, toda persona legalmente capaz o sujeto de derecho al que el ordenamiento

jurídico le ha otorgado la posibilidad de celebrar contratos con el Estado, que no se halle
incursa en la causales de inhabilidad o de incompatibilidad que el ordenamiento jurídico
prevé y que se halle inscrita en el RUP (en los casos en los que lo requiere el
ordenamiento jurídico), tiene capacidad jurídica para participar en los procesos de
selección y eventualmente para contratar con el Estado. Con todo, si la entidad pública
tenía dudas, debió otorgar la posibilidad de subsanar y aportar el documento que se
echaba de menos, en la oportunidad prevista por los numerales 7 y 8 del artículo 30 de
la Ley 80 de 1993; pero, como no lo hizo, soslayó el debido proceso administrativo
consagrado y amparado por el artículo 29 de la Constitución, razón por la cual el acto
administrativo cuestionado surgió viciado de nulidad.
PROCESO DE SELECCIÓN / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO / PRINCIPIO DE

TRANSPARENCIA EN CONTRATACIÓN ESTATAL - Alcance / REQUISITOS HABILITANTES Y
FACTORES DE ESCOGENCIA - Diferencia
En el marco de la actividad contractual, el principio de transparencia tiene distintas

manifestaciones que, por cierto, han sido decantadas por la jurisprudencia de esta
Corporación, entre las cuales se cuentan la obligación de la entidad pública de indicar en
los pliegos de condiciones: (i) los requisitos mínimos objetivos necesarios para participar
en el correspondiente proceso de selección y (ii) las reglas objetivas justas, claras y
completas que permitan confeccionar los ofrecimientos y aseguren la escogencia objetiva
del contratista (artículos 24, numeral 5, literales a y b y 29 de la Ley 80 de 1993). Surge
de dichas preceptivas una primera distinción entre los requisitos que miran las
condiciones de los oferentes, denominados requisitos habilitantes y los que califican la
propuesta (no al proponente), llamados factores de escogencia, por cierto únicos
susceptibles de ponderación y asignación de puntaje o calificación (…) De ahí que, en
cuanto a los requisitos no necesarios para la comparación de las ofertas, la entidad

puede y debe solicitarlos, permitiendo al proponente subsanar y defenderse, luego de la
evaluación, resulta improcedente el rechazo de la propuesta que no cuente con los
requisitos habilitantes, en la medida en que son subsanables, dado que nada tienen que
ver con la asignación de puntaje
PROCESO DE SELECCIÓN / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO / SUBSANABILIDAD DE LAS

OFERTAS / PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, IGUALDAD Y SELECCIÓN OBJETIVA
[L]a Sala considera que le asiste razón a la parte actora cuando señaló que el IDU
interpretó la ausencia del certificado de existencia y representación legal como un
requisito subsanable, en la medida en que permitió, a uno de los oferentes, subsanar la
propuesta. Ello ocurrió con el Consorcio Crecer, a quien, mediante oficio n.º 024977 de
21 de marzo de 2003, el comité evaluador de la entidad lo requirió para subsanar, sin
que se permitiera al Consorcio Trasmilenio ACC. De donde, no se explica el trato desigual
de la entidad pública licitante frente a situaciones similares de dos proponentes. No es
válido que el IDU haya solicitado a un proponente que adjuntara el certificado de
existencia y representación legal y que a otro proponente, en nuestro caso el Consorcio
Transmilenio ACC, no se le haya solicitado el mismo documento, cuando el IDU detectó
su ausencia en la propuesta. De ahí que proceda declarar la nulidad del acto
administrativo acusado. Esto, en la medida en que el rechazo de la oferta fue
injustificada. En tales condiciones, teniendo en cuenta las circunstancias que atrás se
precisaron y las pruebas allegadas y practicadas en el proceso, la Sala encuentra
acreditado el desconocimiento de los principios de legalidad, igualdad y selección
objetiva, por lo que habrá de revocar la sentencia impugnada, para, en su lugar, declarar
la nulidad del acto demandado.
NULIDAD DE ACTO DE ADJUDICACIÓN / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PÉRDIDA

DE OPORTUNIDAD / UTILIDAD ESPERADA / PRINCIPIO DE VALORACIÓN EN EQUIDAD
[E]n la evaluación inicial el comité evaluador reconoció que el Consorcio Transmilenio

ACC cumplía con las exigencias técnicas y económicas y obtuvo igual puntuación que el
resto de los diez (10) proponentes, por lo que, claramente, se habilitaba su ofrecimiento
y la obtención de puntaje, en la medida en que, como ya se dijo, los documentos que se
echaron de menos, atinentes a la existencia de la sociedad Conconcreto S.A. no
justificaba el rechazo de la oferta. De ahí que la Sala considere procedente reconocer a
las sociedades Conconcreto S.A. y Agregados Garantizados del Norte S.A., integrantes
del Consorcio Transmilenio ACC, los perjuicios causados con la pérdida de oportunidad.
Para efectos del cálculo del perjuicio, la Sala tendrá en cuenta el valor de la utilidad que
esperaba recibir, prevista en la propuesta y la décima parte de la misma, teniendo en
cuenta que debió ser habilitado y sumarse a los nueve proponentes que sí participaron
en el sorteo. Como quiera que el caso concreto el Consorcio Transmilenio ACC pone de
presente una situación indemnizatoria que involucra el concepto de utilidad esperada por
la no adjudicación del contrato –numeral 3.1. de las pretensiones-, que se encuadra bajo
la noción de lucro cesante y que la Sala entiende que, por su propia naturaleza, ofrece
dificultades probatorias, que permitan arribar a conclusiones absolutamente ciertas, por
la consideración de que se trata de valorar un daño sobre bases proyectadas a futuro,
específicamente, referidas al contrato de obra, circunstancia que, por sí sola, impide
poder conocer con certeza absoluta o por lo menos relativa, el quantum exacto del
perjuicio experimentado por el demandante, reiterará el principio de valoración en
equidad, el cual supone el ejercicio de una facultad razonada de discrecionalidad del
juez, consagrado positivamente en la Ley 446 de 1998 en su artículo 16.
UTILIDAD ESPERADA – Cálculo / ADMINISTRACIÓN, IMPREVISTOS Y UTILIDADES, AIU -

Base de liquidación
Toda vez que en el caso concreto no es posible discriminar dentro del valor del contrato
los costos, de la utilidad esperada, la Sala acudirá a los criterios fijados para determinar
la suma a indemnizar. Sobre el particular, es de anotar que la Sección Tercera ha
considerado que, si bien no existe previsión legal que imponga la discriminación de los
conceptos de administración, imprevistos y utilidades (AIU) por parte del contratista al
momento de presentar su propuesta, el juez puede, con elementos debidamente
fundados y probados, calcular la utilidad esperada promedio, aplicable en casos
similares, para indemnizar los perjuicios reclamados por éste (…) En aquellos eventos en
que no se acredita la utilidad esperada por el contratista con su ejecución, la Sala ha
establecido el valor del AIU a partir del promedio entre varios contratos de objeto similar,
verbigracia en contratos de obra pública, sin embargo, en este caso no se tiene dicho
parámetro de comparación. En consecuencia, en ejercicio del arbitrio judicial, se estima
un porcentaje del 15% por AIU para la tipología contractual analizada, del cual se
establece un 5% de utilidad.
CONSEJO DE ESTADO
05001-23-31-000-1997-02386-01
45020
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : LEY 80 DE 1993 / DECRETO 222 DE 1983 / LEY 80 DE 1993
– ARTÍCULO 75
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 07/10/2019
PONENTE : ALBERTO MONTAÑA PLATA
ACLARACION DE VOTO / RAMIRO PAZOS GUERRERO
ACTOR : GABRIEL JAIME MARTÍNEZ SOLÍS
DEMANDADO : DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
DECISION : NIEGA
TEMA : ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO DEL
CONTRATO / RESOLUCIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO
[L]a Ley 80 de 1993 derogó el Decreto 222 de 1983 y, de esta manera, la competencia
de las entidades para declarar incumplimientos unilateralmente. Por consiguiente, como
bien lo señaló el Tribunal, el Departamento de Antioquia no tenía competencia para,
unilateralmente y mediante un acto administrativo, declarar el incumplimiento del
contrato […].
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO /
CONTRATO ESTATAL
[E]n vista de que en la demanda presentada […] se elevan pretensiones de nulidad y

restablecimiento del derecho de un acto administrativo proferido por una entidad pública
con ocasión de un contrato estatal, el presente asunto es de conocimiento de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
CONTRATO DE OBRA A PRECIOS UNITARIOS / PRECIO UNITARIO
[C]omo la modalidad de pago del contrato […] fue la de precios unitarios, la entidad
únicamente debía pagar al contratista el valor de las cantidades efectivamente
ejecutadas multiplicado por los respectivos precios unitarios.
CONTRATO DE OBRA A PRECIOS UNITARIOS / ESTIMATIVO AIU EN EL CONTRATO

ESTATAL
[E]n la medida en que el contrato de obra […] era un contrato de obra a precios
unitarios, […] el AIU se encontraba incluido en los precios unitarios […].
RESOLUCIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA NULIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO EMERGENTE / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA
PRUEBA
[L]a Sala considera que el perjuicio que se hubiera podido generar por la expedición de
las anuladas Resoluciones […] sería un daño emergente como consecuencia del pago que
[el demandante] realizara […] por concepto del siniestro de cumplimiento y […] por
concepto del siniestro de anticipo […]. Sin embargo, al no existir prueba del pago
realizado por el demandante, se tiene que estos perjuicios no se acreditaron, y en
consecuencia, no habrá lugar a proferir condena alguna en ese sentido.
NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto del magistrado Ramiro Pazos
Guerrero.
CONSEJO DE ESTADO
25000-23-26-000-2009-00858-01
60558
SENTENCIA
SUSTENTO NORMATIVO : CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – 82 / LEY 446
DE 1998 – ARTÍCULO 30 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / LEY 80 DE 1993 / CÓDIGO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 / CÓDIGO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 28 /
CÓDIGO CIVIL / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 897 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO
13 / CÓDIGO DE COMERCIO / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24
NORMA DEMANDADA :
FECHA : 12/12/2019
PONENTE : MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
ACTOR : LIBERTY SEGUROS S.A.
DEMANDADO : INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU
DECISION : NIEGA
TEMA : ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Accede
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDADES CONTRACTUALES /

NULIDAD DE OTROS ACTOS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL
/ EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / INEFICACIA DE PLENO DERECHO
CONTRACTUAL
SÍNTESIS DEL CASO: La presente controversia gira en torno a la declaratoria de nulidad

de la decisión contenida en el documento No. IDU-123896 STCC-6500 del 24 de junio de
2008, por la cual el IDU negó la reclamación económica elevada por Liberty Seguros
S.A., en calidad de cesionario de la posición de contratista, en el marco del contrato de
obra No. 57 de 2004, en la que pretendía: i) el reconocimiento del reajuste de precios
establecido en la cláusula 38.1 del contrato No. 57 de 2004; ii) el pago de la suma que
por concepto del 45% del AIU sobre el valor reajustado correspondía respecto de siete
ítemes contractuales; iii) el reintegro de la suma pagada por concepto de costos de
interventoría.
COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE

LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL
CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA
Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo

dispuesto por el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el
artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue reformado por el artículo 1 de la Ley
1107 de 2006, normas a cuyo tenor se consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la
actividad de las entidades públicas. En esta oportunidad se encuentran en controversia
circunstancias relativas a la negativa de las reclamaciones económicas elevadas por
Liberty Seguros S.A., en calidad de cesionario de la posición de contratista del negocio
jurídico de obra No. 57 de 2004, celebrado entre el Instituto de Desarrollo Urbano y el
consorcio Nueva Era. En este proceso se demandó al Instituto de Desarrollo Urbano,
establecimiento público del orden distrital. Así las cosas, al ostentar la naturaleza de
entidad pública, esta jurisdicción es competente para dirimir la controversia.
LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD
DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL
Observa la Sala que las pretensiones de la demanda se encaminaron a obtener la

declaratoria de nulidad de la decisión contenida en el documento No. IDU-123896 STCC-
6500 del 24 de junio de 2008, por la cual el IDU negó las reclamaciones económicas
elevadas por el Liberty Seguros S.A en el marco del contrato No. 057 de 2004, celebrado
entre el IDU y el consorcio Nueva Era y consecuencialmente que se ordene a la entidad
contratante a pagar las sumas cuya negativa se condensó en el documento en cuestión,
aspectos que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 87 del C.C.A., deben ventilarse a
través del cauce de la acción contractual impetrada. En orden a determinar la
oportunidad de su interposición, la Sala precisa que el contrato No. 57 de 2004 que dio
origen a la controversia se gobernó por las normas de la Ley 80 de 1993. En ese orden,
debe atenderse a la regla de oportunidad para la formulación de la acción contractual
prevista en el literal c) del numeral 10) del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, para aquellos eventos en los que el contrato de tracto sucesivo es
liquidado bilateralmente. Reposa en el expediente el acta de liquidación bilateral del
contrato No. 57 de 2008, suscrita el 12 de septiembre de 2008, en cuyo contenido se
dejaron las salvedades alusivas a la presente reclamación, correspondiente a la negativa
materializada en el documento No. IDU-123896 STCC-6500 del 24 de junio de 2008,
circunstancia que, en aplicación de la norma que se cita, permite concluir que el término
de caducidad se habría de vencer el 12 de septiembre de 2010. En este punto es

imperativo señalar que el 5 de mayo de 2009, faltando un año, cuatro meses y 7 días
para vencerse el plazo, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial
ante la Procuraduría 55 Judicial II para Asuntos Administrativos, trámite que culminó el
28 de agosto de 2009, tras declararse fallida por ausencia de ánimo conciliatorio. No
obstante lo anterior, se precisa que de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001,
el trámite conciliatorio suspendió la caducidad hasta por tres meses, razón por la cual a
partir del 5 de agosto de 2009, se reanudó el término de un año, cuatro meses y siete
días restantes para completar los dos años de caducidad, los cuales vencían el 11 de
diciembre de 2012, que por ser sábado se corrió al día hábil siguiente, lunes 13 de
diciembre de 2010. Corolario de lo plasmado, al haberse presentado la demanda el 16 de
octubre de 2009, se concluye que su interposición fue oportuna.
ACCIÓN CONTRACTUAL – LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA
La legitimación en la causa en el ejercicio de la acción contractual, según lo dispuesto en

el artículo 87 del C.C.A., se reservó a las partes cocontratantes de la relación
obligacional, restricción que conlleva al entendimiento de que el daño o perjuicio por
cuya indemnización se entabla el litigio tiene como fuente el negocio jurídico, del cual
solo pueden desprender derechos y obligaciones, a través de este cauce procesal,
quienes conforman uno de sus extremos.
ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Naturaleza / CARACTERÍSTICAS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO
DE ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO
[S]e advierte que ninguno de los argumentos de los recursos de apelación interpuestos
por las partes contra la sentencia de primer grado se dirigió a censurar la naturaleza de
la decisión atacada, en tanto se centraron en debatir los efectos económicos adversos
que de allí se derivaron para cada de los extremos del contrato No. 57 de 2004. Al
respecto, la Sala considera que de la forma y contenido de la decisión en comento se
pueden desprender los elementos característicos de un acto administrativo, máxime
cuando ese fue el tratamiento que frente al particular le dieron las partes. […] [L]a Sala
estima pertinente recordar que con independencia del rótulo o denominación que se le
otorgue, la decisión de la Administración adquirirá el carácter de acto administrativo
definitivo siempre que entrañe los siguientes elementos: Manifestación unilateral de la
voluntad de una autoridad, Expedida en ejercicio de una función administrativa, y Que
produzca efectos dirigidos a crear, modificar o extinguir una situación jurídica de carácter
general o particular.
LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CONTENIDO DEL ACTA DE

LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / SALVEDADES EN EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL
CONTRATO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL
A propósito del tema relativo a la liquidación bilateral de los contratos, la Sección Tercera
de esta Corporación, de manera uniforme y reiterada ha considerado que, una vez el
contrato se liquida por mutuo acuerdo entre las partes, el documento en el que consta
contiene un consenso de los extremos contratantes que no puede ser desconocido
posteriormente ante la instancia judicial por parte de quien lo suscribe, salvo que se
invoque algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo) o se deje expresa
constancia de la existencia de salvedades o discrepancias respecto del cruce de cuentas

que allí se consigna. Atendiendo a esa lógica, el ejercicio de la acción contractual se
encuentra circunscrito a la posibilidad de controvertir exclusivamente aquellos aspectos o
temas en relación con los cuales el accionante hubiere manifestado expresamente su
disconformidad en el acto de la liquidación final del contrato por mutuo acuerdo,
quedando excluido aquello respecto de lo cual se hubiere guardado silencio.
FINALIDAD DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO
Se impone agregar que el alcance y el sentido de la liquidación definitiva de un contrato

es el de un verdadero balance o corte de cuentas, de tal suerte que solo a partir de su
contenido será posible determinar si alguno de los extremos de un contrato le debe algo
al otro y, de ser así, en qué cuantía.
EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO
[S]e recuerda que el principio del equilibrio económico del contrato regulado por el
artículo 27 del citado compendio legal cumple una función orientadora en la labor
interpretativa del clausulado obligacional, caso en el cual, ante una previsión poco clara,
incompleta o confusa, por disposición directa del Estatuto de Contratación Estatal, habrá
de privilegiase aquella exégesis que propenda por garantizar la equivalencia entre
prestaciones y derechos de las partes.
PRUEBA DEL DAÑO EN EL CONTRATO ESTATAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO

DEL CONTRATO / PRUEBA CONTABLE / REGISTRO CONTABLE / FINALIDAD DE LA
PRUEBA CONTABLE / REALIDAD ECONÓMICA
[E]n el escenario del contrato estatal la prueba del daño, aunque no está sometida a una
tarifa legal, se torna más exigente, puesto que -en casos como el que ahora ocupa la
atención de la Sala- al contratista le corresponde allegar al proceso las pruebas de su
ocurrencia, siendo una de ellas el mayor gasto en la ejecución del contrato, la cual debe
acreditar con base en sus respectivos soportes y registros contables. […] [E]sta Sala ha
sostenido que la prueba de la ruptura de la ecuación financiera del contrato impone el
análisis macroscópico o consolidado del resultado económico, concepto que cobija el
precio total reconocido y pagado del contrato, no solo el de la cuenta o del respectivo
ítem que se alega como causa o fuente del desequilibrio.
INEFICACIA DE PLENO DERECHO – Regulación / PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD
La ineficacia de pleno derecho se encuentra regulada en el artículo 897 del Código de

Comercio, canon con arreglo al cual “Cuando en este Código se exprese que un acto no
produce efectos, se entenderá que es ineficaz de pleno derecho, sin necesidad de
declaración judicial”. A su turno, la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que
la aplicación de la figura no se subordina a la presencia de una o varias causales que
pudieren determinar su acaecimiento. En ese sentido, para saber cuándo hay lugar a su
invocación resulta necesario revisar una a una las disposiciones que integran el referido
Estatuto Mercantil, en las cuales se establece de manera expresa la sanción específica,
bajo el entendido de que solo la ley puede derivar esa consecuencia, consistente en
restarle la totalidad de los efectos que estaría llamado a generar el acto o negocio o a la
correspondiente estipulación en particular, según corresponda. Igualmente, se ha
precisado por esta Sala que la existencia de la ineficacia de pleno derecho no resulta
privativa de la regulación inmersa en el Código de Comercio, debido a que otros

catálogos legales, como el Código Civil u otras normas jurídicas, en similar sentido, han
establecido la misma consecuencia a determinado acto, aun cuando pueda hallarse
expresado en términos distintos tales como “no produce efectos” o “se tendrá por no
escrita”.
INEFICACIA DE PLENO DERECHO – Aplicación en contratación estatal / CLAUSA

INEFICAZ – No acreditada / BUENA FE CONTRACTUAL / APLICACIÓN DE LA BUENA FE
CONTRACTUAL / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LA AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD
En el ámbito de la contratación estatal, terreno en el que, no obstante no haberse

incorporado una cláusula general que condensara expresamente la ineficacia de pleno
derecho, como sí ocurre en el Código de Comercio, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 13 de la Ley 80, hay lugar a acudir a las disposiciones comerciales y civiles
pertinentes que no se ocupen de las materias que ya hubieren sido regulados por el
Estatuto de Contratación Estatal. En adición, existen normas en la Ley 80 de 1993 que
de forma específica contemplan este instituto jurídico. Tal es el caso del inciso final del
numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 en el que expresamente se denominan “ineficaces
de pleno derecho” las estipulaciones de los contratos estatales que contravengan las
exigencias que se consagran en este numeral, relativas a las reglas que deben acatarse
para la elaboración de los pliegos de condiciones. […] [L]a Sala concluye que la cláusula
del literal k) de los antecedentes y el numeral 1) del acta del acuerdo de cesión del
contrato, celebrada el 30 de diciembre de 2005, no adolece de ineficacia de pleno
derecho, toda vez que la norma del Estatuto de Contratación Estatal que el apelante
consideró vulnerada no contempla esa precisa consecuencia para un acto en contrario y
tampoco se evidencia la existencia de otra disposición que derive una sanción de esa
índole para los eventos en que los costos de la interventoría de un contrato de obra sean
asumidos parcialmente por el contratista. En ese orden, la Sala advierte que, además de
no haber incurrido la cláusula en mención en el vicio del que se aqueja el contratista, lo
que se evidencia de su parte es un alejamiento injustificado del compromiso contractual
válidamente contraído. La Sala estima que la aceptación del planteamiento del recurrente
tendría una consecuencia transgresora del principio de la buena fe contractual, que en
estos eventos se halla sustentado en el respeto por los actos propios y en la
inadmisibilidad de venir en contra de ellos por quien los suscribe. Ese ha sido el
entendimiento dispensado por la jurisprudencia de esta Sección respecto del posterior
desconocimiento frente a una expresión de la autonomía libre y espontánea que vincula
la voluntad del sujeto de donde emana:

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30/12/2020 190.217.24.55:8080/WebRelatoria/Temp/reporte-20201230-3275.

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