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Señores

JUEZ ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PEREIRA/REPARTO


demandasadministrativoper@cendoj.ramajudicial.gov.co
Pereira, Risaralda

Medio de control: Nulidad


Demandante: Municipio de Dosquebradas
Demandado: Municipio de Dosquebradas y Nase Colombia S.A.S.

ALEJANDRA RESTREPO MARULANDA, identificada con la cédula de ciudadanía No.


1.088.271.442 expedida en Pereira, Risaralda, y portadora de la tarjeta profesional No.
236.957 expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, actuando en el proceso de la
referencia como apoderada judicial del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS conforme al
poder y los anexos que se adjuntan, respetuosamente me permito presentar demanda bajo
el medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la ley 1437 de 2011,
respecto de la Resolución No. 580 del 31 de mayo de 2021 proferida por la Secretaría de
Educación Municipal de Dosquebradas por medio de la cual se ordena la adjudicacion del
proceso de licitación pública No. LP-011 de 2021 a la empresa NASE COLOMBIA S.A.S.,
de conformidad con lo siguiente:

1. HECHOS.

HECHO PRIMERO: En ejercicio de su actividad contractual, el Municipio de Dosquebradas


a través de la Secretaría de Educación Municipal profirió la Resolución No. 411 del 19 de
abril de 2021 por medio de la cual ordenó la apertura de la licitación pública No. LP-011 de
2021, con el objeto de contratar la prestación del servicio integral de aseo requerido para
las plantas físicas donde funcionan las diferentes sedes de las instituciones educativas
oficiales para el calendario escolar 2021, acto administrativo que fue publicado junto con
los pliegos de condiciones definitivos en la plataforma Secop I. (Ver prueba No. 8.4. y 8.5.)

HECHO SEGUNDO: La Secretaría de Educación municipal señaló en el numeral 1.1.


Descripción del objeto, generalidades y condiciones del servicio a prestar las
condiciones técnicas que debían garantizarse en la ejecución del contrato, definiendo el
personal mínimo y detallando los insumos de aseo denominados “kits básicos” que debían
ser suministrados de conformidad con las calidades y cantidades requeridas por el
municipio. (Ver prueba No. 8.4.)

HECHO TERCERO: Dando cumplimiento al cronograma del citado proceso de selección,


el día 05 de mayo de 2021 se surtió audiencia de cierre en donde participaron como
proponentes las empresas Nase Colombia S.A.S. y Asservi S.A.S. (Ver prueba No. 8.6.)

HECHO CUARTO: Una vez realizada la verificación de requisitos habilitantes y la


asignación de puntaje de conformidad con los criterios de evaluación determinados en el
pliego de condiciones, el Comité Evaluador mediante informe de fecha 06 de mayo de 2021
decide efectuar la siguiente recomendación:

“El comité evaluador concluye con recomendar al ordenador del gasto adjudicar
el presente proceso de licitación a la siguiente propuesta y proponente: ASSERVI
S.A.S. Nit. 816001215-1 por valor de $ 728.154.000, de acuerdo con los
resultados de la evaluación técnica y financiera seguidamente detallada en orden
de elegibilidad y con los puntajes obtenidos”.
(Ver prueba No. 8.7.)

HECHO QUINTO: Una vez publicada el acta de calificación, se dio traslado a los
proponentes para que presentaran las observaciones y subsanaciones a que hubiere lugar,
término dentro del cual la empresa Nase Colombia S.A.S. presentó, entre otras, la siguiente
observación que se cita:
“Una vez expuesto lo anterior me permito realizar las siguientes observaciones
frente al anexo 3 Cuadro para la presentación de la propuesta económica,
presentado por ASSERVI S.A.S.:

1. El oferente incurre en la causal de rechazo enunciado al modificar la


descripción de los siguientes ítems:
(Anexa cuadro)

El ofrecimiento efectuado por el proponente, no corresponde a lo requerido por la


entidad, toda vez que modifica la descripción de los ítems y por tanto lo ofertado
no corresponde a lo requerido por la entidad”
(Ver prueba No. 8.8.)

Seguidamente y, a efectos de resolver lo planteado por el proponente, el Comité Evaluador


en informe de respuesta de fecha 20 de mayo de 2021 señaló que:

“1. Una vez verificado el contenido del anexo No. 3 componente 2 columna
descripción del producto, publicado en el pliego de condiciones y comparado con
los ítems donde se hacen las observaciones se puede constatar que no hay
ninguna modificación en el contenido de estos…”
(Ver prueba No. 8.8.)

HECHO SEXTO: En el citado informe de respuesta de fecha 20 de mayo de 2021, el Comité


Evaluador ratificó la recomendación efectuada al ordenador del gasto, manifestando lo que
a continuación se transcribe:

“Por todo lo anteriormente expuesto, analizado y evaluado, este comité de


evaluación se ratifica en el primer informe de evaluación respecto a las
observaciones presentadas por la empresa NASE COLOMBIA S.A.S. presentado
ante el Despacho el 13 de mayo de 2021, y recomienda al ordenador del gasto la
adjudicación del proceso al proponente ASSERVI S.A.S. de acuerdo con lo
concluido en el informe de evaluación emitido el 7 de mayo de 2021”
(Ver prueba No. 8.8.)

HECHO SÉPTIMO: Culminada la etapa de presentación de observaciones y entrega de


documentos subsanables y, dando cumplimiento a lo establecido en el cronograma del
proceso de selección, el día 21 de mayo de 2021 se llevó a cabo la audiencia de
adjudicación presidida por el señor secretario de educación en su calidad de ordenador del
gasto, diligencia en la cual ambos proponentes expusieron nuevas observaciones y
reiteraron algunas que ya habían sido resueltas, ampliando la justificación de su reparo.

Frente a esta formulación de observaciones por parte de los proponentes, el ordenador del
gasto decide, a fin de dar respuesta a las mismas, lo siguiente:

“…el secretario informa a los asistentes que con el fin de dar respuesta a lo
observado en la audiencia en condiciones que den tranquilidad tanto a la entidad
como a los participantes y proponentes del proceso brindando las garantías a los
proponentes dando tratamiento igualitario y en observancia de la normativa
contractual vigente y los principios que rigen la contratación pública lo anterior
ante el deber de realizar un análisis detallado y juicioso de los planteamientos
realizados que lleven a concluir al ordenador del gasto con una decisión acertada
y ajustada en derecho se dispone el aplazamiento para la culminación de la
presente diligencia quedando esta programada para el día jueves 27 de mayo a
la 1:30 P.M.”
(Ver prueba No. 8.9.)

HECHO OCTAVO: Dentro de las observaciones propuestas en la audiencia de


adjudicación, la empresa Nase Colombia S.A.S. insistió en la observación que previamente
había sido resuelta por el comité evaluador, sin embargo, amplió su justificación en los
siguientes términos:
“Como se evidencia en la propuesta presentada por ASSERVI S.A.S., el
proponente modifica las descripciones de los ítems, reemplazando las palabras
puños por punos en el caso de los guantes y las palabras recogedor por recoger
en el caso del recogedor, incurriendo en la causal de rechazo que establece que
la modificación total y/o parcial de cualquiera de las descripciones de los ítems,
da lugar al rechazo de las propuestas.

El ofrecimiento efectuado por el proponente no corresponde a lo requerido por la


entidad, toda vez que modifica la descripción de los ítems y asimismo su alcance,
por tanto, lo ofertado no corresponde a lo requerido por la entidad.

Así mismo al ser desigual, no permite la comparación objetiva de la propuesta y


al incurrir en causal de rechazo la misma no podrá ser valorada…”
(Ver prueba No. 8.10.)

Al respecto de esta observación y, teniendo en cuenta lo dispuesto por el ordenador del


gasto en audiencia de adjudicación, el Comité Evaluador en oficio de respuestas de fecha
26 de mayo de 2021, reiteró lo siguiente:

“El observante presenta reparos en cuanto a las diferencias que existen en la


redacción de algunas palabras respecto a las del pliego de condiciones, esta
dependencia hace claridad y manifiesta que, en ningún momento, para este
comité evaluador el sentido de lo requerido en el pliego de condiciones cambia;
por lo tanto, no existe lugar para que se desestime la propuesta y para este
comité, el oferente ASSERVI S.A.S cumple con este requisito…”
(Ver prueba No. 8.10.)

HECHO NOVENO: En el citado informe de respuesta de fecha 26 de mayo de 2021, el


Comité Evaluador ratificó la recomendación efectuada al ordenador del gasto, manifestando
lo que a continuación se transcribe:

“Teniendo en cuenta todo lo anterior de acuerdo con las observaciones que


nuevamente presentó la empresa NASE COLOMBIA S.A.S., este comité de
evaluación se ratifica en lo analizado y evaluado, y recomienda al ordenador del
gasto la adjudicación del proceso al proponente ASSERVI S.A.S. de acuerdo con
lo concluido en el informe de evaluación emitido el 7 de mayo de 2021”.
(Ver prueba No. 8.10.)

HECHO DÉCIMO: Una vez el Comité Evaluador da respuesta a las observaciones


presentadas, la audiencia de adjudicación fue reanudada el día 27 de mayo de 2021. En la
diligencia, el ordenador del gasto difiere de los argumentos expuestos en el escrito de
respuesta por parte del comité respecto de la presunta modificación de las condiciones
técnicas de la oferta económica de Asservi S.A.S., argumentando que:

“La propuesta presentada por el proponente Asservi S.A.S NO SE AJUSTA a las


especificaciones técnicas solicitadas en los pliegos de condiciones, las cuales se
establecen en el numeral 8.2.2 Componente técnico, en el cual se indican las
condiciones técnicas para cada uno de los ítems, incluidos los siguientes:

Guante Amarillo Unidad Guantes bicolor industrial calibre 25 con labrado


calibre 25 especial en la palma para evitar deslizamientos y
borde en los puños para su fácil calzado
Guante Negro Unidad Guantes bicolor industrial calibre 25 con labrado
calibre 25 especial en la palma para evitar deslizamientos y
borde en los puños para su fácil calzado

Recogedor cada 4 Unidad Recogedor con mango plástico de 75 cm con


meses adaptador y tapón para recogedor

• Referente a los ítems Guantes (AMARILLO Y NEGRO CALIBRE 25),


haciendo la comparación entre las especificaciones técnicas descritas donde el
pliego de condiciones hace referencia ….”y borde en los puños para su fácil
calzado”, frente a los descritos por el proponente Asservi S.A.S. en la descripción
que hace en su oferta… “y borde en los punos para su fácil calzado” se nota
claramente que su propuesta NO SE AJUSTA a las especificaciones técnicas
solicitadas en los pliegos de condiciones, al ofertar algo que no permite
claramente ofrecer en estos productos unos guantes con borde en los puños
para su fácil calzado y lo que ofrece es bordes en los punos, termino que no
guarda coherencia, ni permite determinar con claridad su oferta, toda vez que
el término puno hace referencia a un verbo (PUNIR), dejando esto sin claridad
lo que el oferente esta ofreciendo.

• Referente al ítem recogedor cada cuatro meses, haciendo la


comparación entre las especificaciones técnicas y descritas donde el pliego de
condiciones hace referencia ….”y tapón para recogedor” frente a lo descrito por
el proponente Asservi S.A.S. en la descripción que hace en su oferta…”y tapón
para recoger” se nota claramente que su propuesta NO SE AJUSTA a las
especificaciones técnicas solicitadas en los pliegos de condiciones, al ofertar algo
que no permite claramente ofrecer en este producto un tapón para recogedor
que es lo que la entidad requiere; lo que si ofrece es un tapón para recoger,
término que no guarda coherencia, ni permite determinar con claridad su oferta,
toda vez que el término recoger hace referencia a un verbo (ACCIÓN) dejando
esto sin claridad lo que el oferente esta ofreciendo”

Motivo por el cual el ordenador del gasto considera rechazada la propuesta de


ASSERVI SAS

Verificando la propuesta presentada por el oferente NASE COLOMBIA S.A.S, esta


cumple con los criterios de evaluación planteados por la entidad.”
(Ver prueba No. 8.11.)

HECHO UNDÉCIMO: Seguidamente, en audiencia de adjudicación, el ordenador del gasto


se aparta de las recomendaciones del Comité de Evaluación y, basado en el pliego de
condiciones y en la sentencia del Consejo de Estado Sección Tercera E 16041 de 2006
considera que la propuesta de Asservi S.A.S. presenta modificaciones parciales y no se
ajusta a las especificaciones técnicas solicitadas en los pliegos de condiciones, decidiendo
que la propuesta presentada por la empresa ASSERVI S.A.S. incurrió en dos causales de
rechazo: 1. Cuando el proponente modifique total y/o parcialmente cualquiera de las
descripciones de los ítems y, 2. Cuando la propuesta no se ajuste a las especificaciones
técnicas y/o financieras solicitadas en los pliegos de condiciones. (Ver prueba No. 8.11.)

HECHO DÉCIMO SEGUNDO: El día 31 de mayo de 2021, el secretario de educación


municipal emite la Resolución de Adjudicación No. 580 dentro del proceso de licitación
pública LP-011 de 2021, en la cual resolvió adjudicar el proceso a Nase Colombia S.A.S.
por la suma de setecientos sesenta y seis millones cincuenta y tres mil trescientos sesenta
pesos m/cte ($ 766.053.360, oo), con un plazo de ejecución de 180 días calendario, sin
exceder el 31 de diciembre de 2021. (Ver prueba No. 8.1.)

HECHO DÉCIMO TERCERO: En virtud de la adjudicación resuelta por el ordenador del


gasto, el señor alcalde municipal de Dosquebradas expidió el Decreto No. 143 del 09 de
junio de 2021 por medio del cual reasumió la delegación en contratación respecto de la
licitación pública LP-011 de 2021 y encargó a la Oficina de Gestión de la Contratación
realizar las recomendaciones que en derecho correspondan, motivando su decisión en
atención a lo siguiente:

“Que actualmente se adelanta por parte de la Secretaría de educación del


municipio de Dosquebradas, el proceso licitatorio LP-011 de 2021, cuyo objeto
consiste en la prestación del servicio integral de aseo, requerido para las plantas
físicas donde funcionan las diferentes sedes de las instituciones educativas
oficiales del Municipio de Dosquebradas, Risaralda para el calendario escolar 2021.
A la fecha no ha terminado el respectivo proceso licitatorio, pues no se ha
perfeccionado el respectivo contrato, para el cumplimiento del objeto previsto en
esta convocatoria pública. Se ha tenido conocimiento de presuntas irregularidades
presentadas dentro de la actuación pre contractual adelantada por la Secretaría
de educación del municipio, con ocasión del proceso licitatorio LP-011 de 2021,
por lo cual se considera apropiado, en ejercicio del Control y vigilancia de la
actividad pre contractual, revisar las actuaciones adelantadas y con base en ello
definir, de ser necesario, las medidas de carácter legal que deban tomarse…”
(Ver prueba No. 8.12.)

HECHO DÉCIMO CUARTO: La Oficina de Gestión de la Contratación dando cumplimiento


a lo ordenado mediante el citado decreto, el día 20 de junio de 2021 suscribe “acta de
revisión de una actuación precontractual” estimando frente a lo adelantado en el proceso
de selección LP-011 de 2021 lo que a continuación se cita:

“…En cuanto a los argumentos dados por el secretario de educación municipal


para sustentar en este proceso el rechazo de la propuesta de ASSERVI S.A.S., se
consideran insuficientes para eliminar de plano dicho propuesta, dado que, debió
tenerse en cuenta el principio general del proceso consistente en la prevalencia
del derecho sustancial sobre las formalidades, buscarse la común intención de las
partes y aplicar la buena fe contractual.

Una hermenéutica contractual acertada busca entonces desentrañar la intención


de las partes, siendo principal ésta sobre la literalidad de las palabras, pues así es
posible fijar el contenido y alcance de las propuestas, del negocio que se pretende
concretar.

(…) Así las cosas, será necesario que se acuda ante el Comité de Conciliación de
la entidad, con el fin de viabilizar los medios de control procedentes en este
asunto...”
(Ver prueba No. 8.13.)

HECHO DÉCIMO QUINTO: El Municipio de Dosquebradas, en atención a las


recomendaciones presentadas por la Oficina de Gestión de la Contratación, expide la
Resolución No. 725 del 09 de julio de 2021 “Por medio de la cual se toman decisiones
dentro de una actuación precontractual adelantada por la Secretaría de Educación del
Municipio de Dosquebradas”, acto que en su parte motiva expone:

“de conformidad con los presupuestos de hecho y de derecho expuestos, se estima


que no existió suficiente y válido sustento fáctico ni jurídico para rechazar la oferta
de uno de los oferentes, ni para adjudicar el proceso licitatorio al otro oferente y
con ello el contrato derivado del presente proceso licitatorio. Se acogerán las
recomendaciones presentadas por los profesionales de la Oficina de Gestión de la
Contratación de la entidad para que esta actuación precontractual sea sometida
al conocimiento de la autoridad judicial competente”

En tal virtud, el Municipio de Dosquebradas resuelve lo siguiente:

“Artículo 1º. REVISIÓN POR PARTE DEL COMITÉ DE CONCILIACIÓN DEL


MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS. Ordenar que el presente asunto sea revisado
por el Comité de conciliación del Municipio de Dosquebradas para que dicha
instancia determine el medio de control judicial a ejercer en contra de la
Resolución numero 580, de fecha 31 de mayo de 2021, proferida por el secretario
de Educación del Municipio de Dosquebradas “Por medio de la cual se ordena la
adjudicación del proceso de licitación pública No. LP-011-2021”, cuyo objeto
consistió en la PRESTACIÓN DEL SERVICIO INTEGRAL DE ASEO, REQUERIDO
PARA LAS PLANTAS FÍSICAS DONDE FUNCIONAN LAS DIFERENTES SEDES DE LAS
INSTITUCIONES EDUCATIVAS OFICIALES DEL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS,
RISARALDA PARA EL CALENDARIO ESCOLAR 2021”
(Ver prueba No. 8.14.)
HECHO DÉCIMO SEXTO: El Comité de Conciliación y Defensa Judicial en sesión de fecha
10 de noviembre de 2021, decide autorizar la presentación de demanda bajo el medio de
control de nulidad en contra de la Resolución No. 580 del 31 de mayo de 2021. (Ver prueba No.
8.15.)

2. PRETENSIÓN.

En virtud de las previsiones contenidas en el artículo 137 de la ley 1437 de 2011 respecto
a la expedición de actos administrativos con infracción de las normas en que deberián
fundarse y con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, se solicita
respetuosamente al señor juez:

Declarar la nulidad de la decisión contenida en la Resolución No. 580 del 31 de mayo de


2021 proferida por la Secretaría de Educación Municipal de Dosquebradas, mediante la
cual se ordena la adjudicacion del proceso de licitación pública No. LP-011 de 2021 a la
empresa NASE COLOMBIA S.A.S., por infringir las normas y principios constitucionales y
de la contratación estatal en que debía fundarse.

3. NORMAS VIOLADAS.

1. Principio de legalidad: Infracción al artículo 6 de la Constitución Política de Colombia,


el cual reza lo siguiente:

“ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por
infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma
causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” (Subrayado
fuera de texto)

2. Debido proceso: Infracción al debido proceso consagrado en el inciso primero del


artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, el cual reza lo siguiente:

“ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones


judiciales y administrativas (…)”.

3. Régimen jurídico de las aclaraciones y explicaciones de la oferta: Infracción al


numeral 7 del articulo 30 de la ley 80 de 1993, el cual reza lo siguiente:

“ARTÍCULO 30. DE LA ESTRUCTURA DE LOS PROCEDIMIENTOS DE


SELECCIÓN. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de
2007> La licitación o concurso se efectuará conforme a las siguientes reglas:

7o. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> De


acuerdo con la naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en los pliegos de
condiciones o términos de referencia, se señalará el plazo razonable dentro del
cual la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos
necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes
las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables”. (Subrayado fuera
de texto).

4. Principio de selección objetiva: Infracción al inciso primero y numeral 2º del


artículo 5 de la ley 1150 de 2007, el cual reza lo siguiente:

“ARTÍCULO 5o. DE LA SELECCIÓN OBJETIVA. Es objetiva la selección en la


cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines
que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en
general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de
escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de
condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:

(…)
2. <Numeral modificado por el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto
es el siguiente:> La oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta
los factores técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y
detallada de los mismos contenida en los pliegos de condiciones o sus
equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad
la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos. En los
contratos de obra pública, el menor plazo ofrecido no será objeto de evaluación.
La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los
ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones del mercado y los
estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores
designados para ello” (Subrayado fuera de texto).

5. Pliego de condiciones: Infracción al numeral 4.18 causales de rechazo y eliminación


de las propuestas respecto de los siguientes apartes:

“4.18 CAUSALES DE RECHAZO Y ELIMINACIÓN DE LAS PROPUESTAS


El municipio eliminará las propuestas cuando se encuentren en cualquiera de los
casos que a continuación se enuncian:
DE SOPORTE JURÍDICO.
(…)
“cuando vencido el plazo para subsanar las deficiencias formales de los
documentos exigidos, el proponente no los corrija o no responda a las aclaraciones
solicitadas por el municipio o aclare en forma incorrecta”

(…)
NOTA:
(…) al momento de revisar integralmente las propuestas y documentación anexa,
para la toma de la decisión de ACEPTAR O RECHAZAR las propuestas, se tendrá
en cuenta la normativa y la jurisprudencia vigente respecto a los documentos que
pueden ser subsanados y se requerirá a los oferentes en los mismos términos que
establece el cronograma del proceso”

(…)
VERIFICACIÓN DE LA INFORMACIÓN:
El MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS rechazará la oferta cuando aparezca
demostrado que no es veraz la información suministrada en la oferta o cuando las
inconsistencias no sean aclaradas…” (Subrayado fuera de texto).

6. CONCEPTO DE VIOLACIÓN

En primera instancia, es necesario precisar que el caso sub examine se centra en la


presunta modificación sustancial de tres (3) condiciones técnicas dentro del Anexo No. 3
Oferta Económica de la propuesta presentada por la empresa Asservi S.A.S. dentro de la
licitación pública No. LP-011 de 2021, modificación que conllevó a que la Secretaría de
Educación Municipal de Dosquebradas resolviera su rechazo argumentando la
inmodificabilidad de las condiciones técnicas exigidas en el pliego de condiciones, para
luego, adjudicar la licitación pública a la empresa Nase Colombia S.A.S., decisión que
contraviene el derecho de defensa y contradicción, debido proceso administrativo y
selección objetiva que cobijan los procedimientos de selección en la contratación estatal.

Para ilustrar lo anterior, se tiene que en los pliegos de condiciones la secretaría licitante
solicitó como componente técnico insumos de aseo y limpieza, entre los que se encuentran:
guante amarillo calibre 25, guante negro calibre 25 y recogedor, según se advierte en el
numeral 1.1. Descripción del objeto, generalidades y condiciones del servicio a
prestar, así:
De acuerdo a estas exigencias técnicas, la empresa Asservi S.A.S. ofertó en su anexo No.
3 propuesta económica lo siguiente:

En atención a la discrepancia que se observa en la literalidad de la descripción del producto,


el proponente Nase Colombia S.A.S., dentro del término de traslado del informe de
evaluación, observó que la empresa Asservi S.A.S. hizo alusión en su propuesta económica
a las palabras “punos” y “recoger” cuando el pliego de condiciones describe las palabras
“puños” y “recogedor”, situación que pese a haber sido resuelta por el Comité Evaluador
fue motivo de reproche nuevamente en audiencia de adjudicación.

Ciertamente, las condiciones y exigencias de carácter técnico, esto es, el “componente No.
1 personal requerido” y, “componente No. 2 elementos e insumos de aseo” son aspectos
que no tienen la connotación de subsanables, pues además de constituir, propiamente, lo
ofrecido por los participantes, son materia de comparación entre las distintas ofertas; sin
embargo, lo aquí suscitado no debe ser resuelto bajo esta figura de subsanabilidad, pues
frente al palmario error de transcripción que se presentó en la propuesta económica
discutida lo procedente es recurrir al régimen jurídico de las aclaraciones y explicaciones
previsto en el numeral 7º del articulo 30 de la ley 80 de 1993, tal y como pasa a explicarse:

Ha establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado, que no cualquier desviación de la


oferta respecto de las exigencias del pliego de condiciones justifica su rechazo, en otras
palabras, no se trata de la ausencia de requisitos sino de la existencia de inconsistencias
en la oferta, de manera que se habla de la posibilidad de aclarar o explicar lo que existe
en la propuesta. Al respecto, en sentencia de fecha 12 de noviembre de 2014, el Consejo
de Estado delimitó las diferencias existentes entre la subsanación y la aclaración de las
ofertas, indicando las oportunidades en que proceden y la obligación por parte de la entidad
de garantizarlas. Consagra la sentencia lo siguiente:

“ii) Régimen jurídico de las aclaraciones y explicaciones necesarias que


debe dar el oferente para evaluar las ofertas –análisis del art. 30.7 de la
Ley 80-.

“Una norma que debe armonizarse con el artículo 30.6 de la Ley 80 de 1993 es el
artículo 30.7, que por su importancia se reitera:

7. De acuerdo con la naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en los pliegos de


condiciones o términos de referencia, se señalará el plazo razonable dentro del
cual la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos
necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes
las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables.

Se trata de un caso especial de adecuación de la oferta al pliego de condiciones;


y más que una forma de subsanabilidad es una posibilidad diferente: la
oportunidad de aclarar o explicar lo que contiene la propuesta, solo que es
discutible la interpretación o conformidad con el pliego.

Conforme al art. 30.7 las entidades deben garantizar el derecho que tienen los
oferentes de aclarar los aspectos confusos de sus propuestas, facultad que le
permitirá a la entidad definir su adecuación o no al pliego. Esta figura constituye
una oportunidad propia del proceso de evaluación de las ofertas -que se diferencia
de la subsanabilidad -, pues no parte del supuesto de la ausencia de requisitos de
la oferta –los que hay que subsanar-, sino de la presencia de inconsistencias o
falta de claridad en la oferta, así que el requisito que el pliego exige
aparentemente lo cumple la propuesta, pero la entidad duda si efectivamente es
así. En otras palabras, no se trata de la “ausencia de requisitos o falta de
documentos” -a que se refiere el artículo 25.15 de la Ley 80, y que reitera el
parágrafo del artículo 5 de la Ley 1150-; sino de la posibilidad de aclarar o explicar
lo que existe en la propuesta.

En consecuencia, hay que diferenciar el régimen jurídico de


subsanabilidad de las ofertas, del régimen de las aclaraciones o
explicaciones de las mismas, pues son actuaciones con significado
distinto, incluso se apoyan en disposiciones diferentes de la Ley 80: i) la
subsanabilidad en el art. 25.15 original, hoy en el parágrafo 1 del artículo
5 de la Ley 1150 de 2007 y ii) las aclaraciones y explicaciones en el art.
30.7 de la Ley 80.

(…)
Aclarar o explicar es diferente. El supuesto de partida no presume agregar a la
oferta requisitos omitidos, luego solicitados por la entidad; la idea inicial más
fuerte de su significado es hacer manifiesto, más perceptible, comprensible
o dar a entender las causas de lo que sí se encuentra en la oferta, es decir,
no se trata de agregar algo a lo propuesto, sino de dar a entender lo que
contiene.

Sin embargo, lo anterior no obsta para que con esa misma finalidad –aclarar,
explicar- se aporten documentos que no estaban en la oferta, siempre que no le
agregan nada a lo propuesto, en el sentido de que no se adicione un requisito del
pliego que se incumplió, sino que tiene por finalidad explicarlo o aclararlo.

En consecuencia, se trata de conceptos independientes en significado y alcance


durante el proceso de evaluación, sin embargo, persiguen una finalidad
coincidente, contribuyen a adecuar las ofertas a los pliegos de condiciones, ya
sea: i) para remediar un defecto, por incumplimiento de un requisito sustancial
del pliego, o ii) para hacer más perceptible o claro el ofrecimiento hecho,
dilucidando un aspecto dudoso o definiendo las incoherencias.

En relación con el segundo aspecto, no puede olvidarse que las propuestas, como
textos que son, están sujetas a interpretación, son objeto de una hermenéutica,
de un entendimiento de su alcance y contenido, como sucede con el pliego de
condiciones y, en general, con cualquier documento que contiene un mensaje, un
dato o una información. Entre otras cosas, la hermenéutica, es decir la
interpretación, ni siquiera es exclusiva o privilegio de los textos, y entre ellos ni
siquiera de los jurídicos.

(…)
De ahí que no sea extraño, sino apenas natural, que también la oferta para un
negocio jurídico, en un proceso de contratación estatal, requiere entenderse y
concretar su alcance. Por esta razón, es justificable que: i) la
administración intente comprenderlas, para valorarlas; y que ii) del lado
de los oferentes exista la oportunidad de ofrecer aclaraciones o
explicaciones para entenderlas, cuando su lectura es compleja.

En todo caso, cuando la administración asume la actitud hermenéutica no trata,


como propósito, de encontrar incoherencias o errores para detenerse en ellos y
agotar su trabajo de evaluación, la intención correcta es precisar la incidencia que
tiene ese hallazgo en el proceso de selección y en el futuro contrato, de ahí que
cuando se presentan dudas sobre el alcance o sobre posibles falencias de la oferta
deben escucharse las explicaciones del proponente, para garantizar tanto su
participación como el interés general de encontrar la oferta que mejor garantice
el servicio público.

Finalmente, la necesidad de aclarar o explicar la oferta es el resultado de una


actitud hermenéutica no satisfecha autónomamente por el sujeto que interpreta -
la administración-, quien se encuentra ante una situación de incomprensión,
confusión y falta de inteligibilidad de un dato”1 (Subrayado y negrilla fuera de
texto).

Seguidamente, la providencia en cita2 señala algunos eventos en los cuales se configura el


derecho de los proponentes a ser llamados a aclarar o explicar, entre ellos, cuando exista
incoherencia en algún dato de la oferta, exponiendo lo que a continuación se transcribe:

“iii) Supuestos usuales que exigen aclaraciones o explicaciones del


proponente: incoherencias, falta de claridad y oferta con precio
artificialmente bajo

Los problemas hermenéuticos más comunes que se presentan durante la etapa


de evaluación de las ofertas son: la incoherencia, es decir, cuando sobre un
mismo aspecto, asunto o requisito la oferta cuenta con dos datos diferentes:
conforme a uno dice algo concreto, y conforme al otro el contenido cambia –
mucho o poco-, y de allí se derivan consecuencias diversas, entre ellas que la
oferta se ajuste o no a lo pedido, e infinidad de efectos disímiles.

En este evento, la entidad no debe actuar conforme a la primera impresión, y


menos si es la más gravosa para el proponente, aunque tampoco debe tomar
partido irreflexivamente en su favor. Existe dos opciones:

a) Aplicar una regla previsiva del pliego que dirima la controversia, como
cuando expresa que: “en caso de contradicciones entre un lugar y otro de la oferta
prevalecerá uno de ellos”. En este evento se requiere que el pliego haya anticipado
este tipo de problemas, en cuyo caso el principio de legalidad impone la aplicación
de ella sin mayores dificultades.

b) La otra opción o actitud -a falta de la regla anterior-, consiste en


permitirle al autor del texto –al proponente- que explique, es decir, que defina el
alcance de la obligación que adquirirá, porque no se puede adjudicar, y celebrar
luego el contrato, para posteriormente esperar que en calidad de contratista
discuta que el alcance de su propuesta fue otro –el sentido que no se adecuaba a

1
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Rad. 25000-23-26-000-1996-12809-01(27986). C.P. Enrique Gil Botero.
12 de noviembre de 2014.
2
Esta posición fue reiterada en providencia de fecha 03 de junio de 2015 del Consejo de Estado, Rad. 05001-23-31-000-
1995-00613-01(31211) donde se dijo: “En este lugar la Sala se limitará a reiterar los recientes argumentos expuestos por ella
misma en la sentencia del 12 de noviembre de 2014 -exp. 27.986-, en relación con el “régimen jurídico de las aclaraciones y
explicaciones en la etapa de evaluación: valoración de las ofertas ‘incompletas’, ‘inconsistentes’ o ‘poco claras’”, (…) De esta
manera, aclarar o explicar es diferente a subsanar, pues aquellas acciones no presumen agregar a la oferta requisitos
omitidos, luego solicitados por la entidad; la idea inicial más fuerte de su significado es hacer manifiesto, más perceptible,
comprensible o dar a entender las causas de lo que sí se encuentra en la oferta, es decir, no se trata de agregar algo a lo
propuesto, sino de dar a entender lo que contiene” .
los pliegos-, porque conduciría a una controversia, con la consiguiente afectación
del servicio público…”3 (Subrayado fuera de texto).

Respecto de este problema hermenéutico definido por el Consejo de Estado que tiene que
ver con “incoherencias” en la propuesta, ha referido la doctrina que ello comprende errores
de transcripción o mecanográficos del texto, siendo del caso traer en cita al docente
Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo quien en su libro “Evaluación y rechazo de las
ofertas” señala lo siguiente:

“3.1. Eventos en los que procede la solicitud de aclaraciones o explicaciones de


las ofertas.

La jurisprudencia del Consejo de Estado, además, desarrolló los tres eventos o


causales bajo las cuales resulta procedente solicitar aclaraciones o explicaciones
a los proponentes respecto de sus ofertas y al respecto, identifica las siguientes:
3.1.1. incoherencia.
Entendido por tal, cuando sobre un mismo aspecto, asunto o requisito de la oferta
cuenta con dos datos diferentes: conforme a uno dice algo concreto y, conforme
al otro el contenido cambia -mucho o poco-, y de allí se derivan consecuencias
diversas, entre ellas, que la oferta se ajuste o no a lo pedido, e infinidad de efectos
disímiles203.

203. Es el caso de los simples errores mecanográficos que contenga una propuesta
y que se puedan aclarar con otros documentos. Tales errores, no pueden dar lugar
al rechazo. Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de
26 de junio de 2015, Expediente 29.555, C.P. Ramiro Pazos Guerrero” 4
(Subrayado fuera de texto)

En línea con lo anterior, el doctrinante Juan Ángel Palacio Hincapié ha precisado que los
errores de transcripción detectados en la propuesta pueden ser enmendables por la misma
entidad, sin embargo, puede recurrirse a la confrontación con otros documentos de la
misma propuesta. Al respecto, considera:

“Irregularidades detectadas en la evaluación, pero en la evaluación de las


ofertas, hay que hacer el análisis de las mismas para determinar que se ajusten
a los pliegos de condiciones, su sometimiento a las exigencias técnicas,
económicas y contractuales, con el análisis de las desviaciones que conducen al
rechazo o inadmisibilidad de las mismas, teniendo en cuenta, según la regla
mencionada atrás, que las desviaciones que no son sustanciales al pliego, no
pueden servir para rechazar una oferta. Igualmente, debe hacerse el estudio de
aquellos eventos que no son de mala fe y que constituyen errores que pueden
dar lugar a interpretaciones injustas, desechando una oferta que puede ser la
más favorable para la Entidad.

En principio, los errores aritméticos y de trascripción, detectables en la oferta,


son enmendables por la misma Entidad, siguiendo unas reglas mínimas para el
efecto. Si el error puede corregirse con operaciones aritméticas, se hará su
corrección. Si el error es de trascripción, confrontable con otros documentos
dentro de la misma propuesta, se hace la claridad a esa irregularidad, colocando
el texto real, pero no puede suponerse como error de trascripción, lo que no
aparece correcto en otra parte de la información suministrada, o del que no se
poseen elementos dentro de ella para deducirlo”5. (Subrayado fuera de texto)

Al tenor de lo arriba expuesto, se destaca que la entidad licitante al advertir una


incoherencia o falta de claridad en un dato o documento, incluso, respecto de aquellos

3
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Rad. 25000-23-26-000-1996-12809-01(27986). C.P. Enrique Gil
Botero. 12 de noviembre de 2014.
4
Rodríguez Tamayo, Mauricio Fernando. Evaluación y rechazo de ofertas en la Ley 80 de 1993. Primera edición. Año 2016.
Medellín, Colombia. Pág. 143.
5
Palacio Hincapié, Juan Ángel. La Contratación de las entidades estatales. Séptima edición. Año 2014. Pág. 290.
requisitos que afectan la comparación de las ofertas 6, podrá recurrir a la hermenéutica del
texto y enmendar ella misma el defecto; también, podrá confrontar el texto con otros
documentos de la misma propuesta o, deberá permitir el ejercicio del derecho del oferente
a ser llamado a aclarar o explicar, esto, a efectos de brindarle al proponente afectado la
oportunidad de desplegar sus derechos de defensa y de contradicción.

En el caso que nos atañe, debemos indicar al Despacho que, no estamos situados ante la
falta de cotización de un ítem, o la falta de acreditación de un factor técnico objeto de
evaluación, ni mucho menos una falta de acreditación de las condiciones técnicas de lo
ofrecido, supuestos que no podrían ser objeto de aclaración ni mucho menos de
subsanación; por el contrario, nos encontramos frente a un error mecanográfico el cual no
afecta de manera sustancial las calidades exigidas respecto a esos insumos de limpieza.

A esta misma conclusión arribó el Comité Evaluador, quien en informe de respuesta analizó
la observación y coligió que el error detectado no tuvo incidencia en la oferta, en otras
palabras, interpretó sin mayores dificultades que las incoherencias cuestionadas en las
especificaciones técnicas de la oferta económica de la empresa Asservi S.A.S. obedecían
a un error de transcripción en la celda denominada “descripción del producto”, por lo que ni
siquiera consideró necesario llamar a aclarar al proponente, ni mucho menos dar lugar a
una causal de rechazo, despachando negativamente la observación y recomendando
adjudicar el proceso a la propuesta que cumplió con los requerimientos técnicos y que
obtuvo el mayor puntaje en la etapa de calificación.

Ahora bien, es claro que el ordenador del gasto puede acoger o no las recomendaciones
efectuadas por el comité evaluador y, en tal virtud, proceder a habilitar o inhabilitar
propuestas, pero, esta facultad no debe desconocer los principios y reglas que gobiernan
los procesos de selección en la contratación estatal; de ahí que, aun cuando de un análisis
desprevenido se percibe que lo ocurrido es un mero error de transcripción en el texto y que
válidamente pudo ser enmendado por la misma entidad, si la secretaría licitante
consideraba que la hermenéutica desplegada por el Comité Evaluador no tenía suficiente
claridad, le era dable acudir a los demás documentos que componen la propuesta a efectos
de confrontar y verificar que el texto estuviese correcto en otra parte.

En efecto, bien podía haberse recurrido al contenido del documento denominado


“condiciones técnicas del contrato a celebrar” suscrito por el representante legal de la
empresa Asservi S.A.S. visible a folio 509 de la propuesta, en el cual se compromete al
cumplimiento de las siguientes especificaciones, así:

6
En todo caso, se insiste en que subsanar no es lo mismo que aclarar o explicar, aunque en ocasiones aquél se use como
consecuencia de las explicaciones dadas. La importancia de diferenciarlos radica en que la aclaración o explicación se
admite, incluso, sobre requisitos que afectan la comparación de las ofertas y/o inciden en la asignación del puntaje; se repite,
siempre y cuando se trate de inconsistencias o falta de claridad, porque allí no se modifica el ofrecimiento, simplemente se
aclara, es decir, se trata de hacer manifiesto lo que ya existe –sólo que es contradictorio o confuso-, se busca sacar a la luz
lo que parece oscuro, no de subsanar algo, pues el requisito que admite ser aclarado tiene que estar incluido en la oferta,
solo que la entidad tiene dudas sobre su alcance, contenido o acreditación, porque de la oferta se pueden inferir
entendimientos diferentes. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Rad. 25000-23-26-000-1996-12809-
01(27986). C.P. Enrique Gil Botero. 12 de noviembre de 2014.
De lo anterior, al encontrarse en otro documento de la propuesta que las condiciones
técnicas ofrecidas se atienen a la literalidad del pliego de condiciones, era sustento
suficiente para superar la cuestión de manera favorable al proponente. Esta tesis fue
aplicada por el Consejo de Estado a un caso de similares aspectos fácticos a los aquí
analizados, en donde se cuestionó que la entidad rechazara la oferta por un apartamiento
meramente formal de las condiciones del pliego. En dicha decisión se argumentó que:

“En consecuencia, para la Sala es evidente que el problema corresponde a un


típico caso de incoherencia en la información de la oferta, porque contiene dos (2)
datos distintos sobre un mismo item –el item 2.5-, con base en los cuales de
atenerse a uno –al previsto en el “formato 6-3” de cantidades de obra- la
propuesta debe rechazarse, y de atenerse al otro –al previsto en el “formato 6-
2”, APU- la oferta debe admitirse porque se adecúa al pliego. En eventos como
este, según se señaló en el análisis general del tema, la entidad no debe eliminar
automáticamente la propuesta, sino pedirle al proponente que la aclare o explique,
y después tomar la decisión que corresponde.
(…)
Lo anterior aclaró la oferta, y debió generar seguridad y confianza en la entidad
acerca del alcance de la misma, además de que no se modificó o adicionó ningún
aspecto, solo se precisó el contenido, pues la propuesta sí cumplía lo requerido
por la entidad, según la información inferida de los APU. Además, en vista de que
no se subsanó la oferta, sino que se aclaró o explicó su contenido, era admisible
hacerlo incluso sobre un aspecto que incidía en la comparación económica con las
demás, pues como se analizó in extenso, allí no se adiciona algo que no esté en
la propuesta, sino que se esclarece lo que está presente en ella.

Para la Sala, esta explicación, apoyada en datos de la misma oferta, debió


satisfacer a la entidad estatal, porque para explicar si se ajustaba o no a lo pedido
Gomher recurrió a los APU de su propia oferta (…) de manera que si en este lugar
expresó que ofrecía el “concreto 3000 placa piso e=15”, la entidad ha debido
entender el error que se produjo con el “formulario 6-3”, porque era aceptable
que es como lo explicó Gomher Ltda.

En consecuencia, el item 2.5 se adecuó a lo requerido por la Aerocivil, y en tal


sentido debió adjudicársele el contrato a Gomher Ltda., porque su propuesta, de
haberse admitido, obtenía el mayor puntaje en la evaluación, como de hecho lo
había concluido previamente la misma entidad”7 (Subrayado fuera de texto).

De la jurisprudencia en cita, se advierte que de no acudirse a los documentos de la


propuesta era obligación de la secretaría licitante requerir al proponente a efectos de
permitirle dar las explicaciones al error advertido, pues como se dijo con anterioridad, las
incoherencias detectadas en la propuesta son supuestos cobijados por el régimen de las
aclaración y explicaciones y, por tanto, aplican incluso a las condiciones técnicas descritas
en la propuesta económica.

Bajo este punto, pese a que el error detectado no evidencia un cambio sustancial que afecte
desfavorablemente las especificaciones técnicas , si la secretaría tenía dudas, debió otorgar
la posibilidad de aclarar, pero, como no lo hizo, soslayó el debido proceso administrativo
consagrado y amparado por el artículo 29 de la Constitución, razón por la cual el acto
administrativo cuestionado surgió viciado de nulidad. Adicional a la omisión en la solicitud
de aclaración al proponente se rechazo de plano la oferta por cuestiones formales lo cual
contraviene lo explicado por la jurisprudencia en el sentido de que cualquier separación del
pliego no genera el rechazo de la oferta:

7
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Rad. 25000-23-26-000-1996-12809-01(27986). C.P. Enrique Gil
Botero. 12 de noviembre de 2014.
“El apartamiento de la oferta, en el caso sub iudice, fue formal, en el sentido de
que si bien el “formulario 6-3” presentado por el proponente cambió la descripción
del ítem 2.5, en realidad no modificó lo que representaba, ya que, como se
concluyó anteriormente, al interpretar íntegramente la propuesta, con apoyo en
una lectura de todos los documentos y formularios que contenía, y consideradas
las aclaraciones y explicaciones ofrecidas por Gomher Ltda., los bienes cotizados
se adecuaban a lo pedido por la entidad. Y si bien es cierto que el pliego advirtió
que no se podía modificar el “formulario 6-3”, se trata de una reiteración del
mandato contenido en el artículo 30.6 de la Ley 80, según el cual “las propuestas
deben sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego”, pero
eso no implica que cualquier desviación de dicha prohibición conduzca al rechazo
del ofrecimiento, pues no siempre que se incurre en ella se afecta un aspecto
sustancial del ofrecimiento, como sucede en este caso, donde si bien se varió el
item 2.5. del “formulario 6-3”, el mismo dato estaba correcto en el “formulario 6-
2”, y es evidente que no se afectó lo que representaba, es decir, los bienes o
especificaciones técnicas de lo pedido.

La Sala reitera que no toda desviación del pliego conduce al rechazo de los
ofrecimientos, ni siquiera si la entidad estableció que ese apartamiento sería
causal para hacerlo, pues los pliegos de condiciones no pueden transgredir lo
prescrito en la ley y deben interpretarse de conformidad con ella; por tanto, una
contravención formal –que se explica con la ayuda de otros documentos de la
misma oferta- no autoriza el rechazo de una propuesta, pues el artículo 25.15 de
la Ley 80 lo prohíbe: “Las autoridades no exigirán (…) ni cualquier otra clase de
formalidades o exigencias futuras, salvo cuando en forma perentoria y expresa lo
exijan las leyes especiales”.

En consecuencia, la modificación de los bienes, especificaciones técnicas o


cantidades de obra conduce al rechazo de una propuesta cuando no se ofrece lo
requerido por la entidad, lo que evidentemente representa un incumplimiento
sustancial del pliego. Lo que protege la prohibición establecida por la entidad, en
el numeral 2.7.3 del pliego, es que el ofrecimiento contemple todos los bienes,
con las respectivas especificaciones y cantidades requeridas, por lo que prevé que
el formulario que las contiene no puede modificarse.

En el caso concreto el apartamiento fue puramente formal, porque la entidad,


acreditado el alcance de la propuesta de Gomher Ltda., que se deducía del APU
(formulario 6-2), confirmado por las aclaraciones hechas en la audiencia de
adjudicación, debió concluir que el proponente si bien modificó el “formulario 6-
3” no cambió las especificaciones, los ítems o las cantidades de obra. Es decir,
formalmente alteró el formulario, pero no lo realmente importante, esto es, lo que
él representa, por lo que la modificación fue insustancial y aclarada con suficiencia
por el demandante, aunque la Aerocivil no quiso entenderlo, por preferir la
literalidad formalista del pliego” (Subrayado fuera de texto).

En similares términos, en sentencia de fecha 26 de junio de 2015, el Consejo de Estado


estudió el rechazo de una propuesta con ocasión al error cometido en la numeración de los
ítems técnicos ofertados; al respecto, en la solución del objeto jurídico se resaltó la primacía
de lo sustancial sobre lo formal y la obligatoriedad de requerir al proponente para que aclare
su oferta:

“…Igualmente, la Corporación ha señalado las exigencias para rechazar las


propuestas, así: (i) que se traten de requisitos o documentos necesarios para
comparar propuestas; (ii) los requisitos nimios o inútiles no pueden sustentar el
rechazo de una propuesta, y (iii) que el rechazo proceda después de haberle
brindado al proponente afectado, de manera real y efectiva, la oportunidad de
desplegar sus derechos de defensa y de contradicción.

(…)
De entrada, en el sub lite se tiene que el argumento para rechazar la propuesta
consistió en que el numeral 1.20 del pliego de condiciones fijó como causal de
rechazo la inmodificabilidad del número del ítem de cantidades de obra, numeral
1.20 (fl. 48, c. 2). Esa exigencia resultaba entendible, en tanto la coincidencia
entre los números permitía identificar qué se estaba ofreciendo en la propuesta;
sin embargo, una limitación de ese tipo no podía llegar al punto de privilegiar lo
formal sobre lo sustancial, sin que por ello se habilitara la anarquía de los
proponentes frente a la exigencia.

Es entendible que dentro del proceso de selección se imponga el respeto de ciertas


convenciones mínimas para la comprensión entre todas las partes que intervienen
en él. Pero, se reitera, esa finalidad no puede convertirse en un obstáculo
insalvable para que errores mecanográficos se conviertan tozudamente en
causales de rechazo de las propuestas. Efectivamente, en el caso sometido a
estudio de la Sala se observa que un análisis de la propuesta llevaba sin mayores
esfuerzos a concluir que se trató de un error mecanográfico. En tal sentido se
tiene:
(…)

(v) La entidad estatal antes de efectuar la evaluación pidió aclaraciones a


diferentes proponentes, incluidos los aquí accionantes (fls. 65 a 80, c. 8). Lo
contradictorio es que ante un defecto que se evidenciaba formal no hubiera
procedido de la misma forma.

De lo expuesto, forzoso es concluir que la entidad estatal demandada privilegió


un error formal sobre lo sustancial, en tanto saltaba a la vista que la propuesta
de los actores contenía todos los ítems exigidos en el pliego de condiciones; sin
embargo, se rechazó la propuesta so pretexto de privilegiar garantías que no
estuvieron en entredicho

En ese orden, la Sala confirmará la anulación del acto de adjudicación, tal como
lo ha definido esta Corporación frente a este tipo de asuntos” 8.

Es así que, se echa de menos que en audiencia de adjudicación no se hubiese permitido al


proponente Asservi S.A.S. el ejercicio de su derecho a aclarar su propuesta, explicando el
alcance de los ítems controvertidos y que resultaron incoherentes para el ordenador del
gasto. En efecto, la secretaría licitante tenía el deber de requerir las aclaraciones que se
estimen incluso en la audiencia de adjudicación, lo cual encuentra asidero en
pronunciamientos jurisprudenciales que precisan la posibilidad de solicitar explicaciones o
aclaraciones, inclusive, en audiencia de adjudicación, según los argumentos que se citan:

“Lo anterior también significa que en caso de inconsistencia o falta de claridad en


la oferta, la entidad tiene el deber de escuchar al proponente y pronunciarse sobre
sus explicaciones, si es del caso incluso luego del traslado del informe de
evaluación, como sucede en la audiencia de adjudicación, toda vez que en muchos
casos las propuestas se rechazan por observaciones que hacen los participantes
a las demás propuestas, afirmaciones frente a las que el proponente objetado no
tiene oportunidad de pronunciarse durante el traslado del informe, y solo puede
defenderse en esta instancia, pues, como lo señala el artículo 30.10, la audiencia
es una instancia deliberativa donde se toman decisiones que inciden en el
procedimiento de selección: “De la audiencia se levantará un acta en la que se
dejará constancia de las deliberaciones y decisiones que en el desarrollo de la
misma se hubieren producido

(…)
“No se trata, entonces, de que el oferente tenga la posibilidad de entregar la
información solicitada a más tardar hasta la adjudicación; es la entidad quien

8
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Rad. 25000-23-15-000-2001-
01013-01(29555). C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. 26 de junio de 2015.
tiene, a más tardar hasta la adjudicación, la posibilidad de pedir a los oferentes
que aclaren o subsanen”9 (Subrayado fuera de texto).

Por los argumentos arriba expuestos, el acto administrativo acusado comporta la infracción
de normas y principios constitucionales y de la contratación estatal, puesto que infringe el
derecho de defensa y contradicción y, desconoce las reglas establecidas para el desarrollo
de los procesos de selección que consagra la obligación de la entidad de permitir que se
aclaren y expliquen los defectos de las ofertas susceptibles de esa oportunidad y el derecho
de los participantes a que se lo soliciten, en este caso, para que aclarara o explicara el
alcance de los ítems controvertidos dentro de su propuesta económica.

Así mismo, es del caso resaltar al Despacho que la decisión acusada va en contravía del
principio de legalidad, en la medida en que el servidor público debe cumplir las funciones
asignadas en la forma determinada por el ordenamiento jurídico, de manera que el servidor
debe dar estricto cumplimiento a las reglas que definen los procesos de selección de
contratistas y procurar que la decisión que deba adoptarse resulta del agotamiento previo
de todas las etapas que integran el proceso, sin embargo, tal y como se ha reiterado, en el
presente asunto hubo pretermisión de la etapa definida por el estatuto general de
contratación, esto es, la etapa de aclaración o explicación de la oferta, restringiendo al
proponente de participar en los momentos oportunos para defender sus intereses y
privilegiando la literalidad del pliego, lo cual, en definitiva, impidió la escogencia de la
propuesta mas favorable para los intereses del Municipio de Dosquebradas.

Por las razones expuestas, se solicita al operador judicial declarar la nulidad de la resolución
de adjudicación del proceso licitatorio No. LP.-011 de 2021.

7. COMPETENCIA

De conformidad con lo previsto en el numeral 1º del artículo 155 y en el numeral 1º del


artículo 156 de la ley 1437 de 2011, el presente asunto corresponde en primera instancia a
los juzgados administrativos del circuito de Pereira, por cuanto se cuestiona la legalidad de
un acto administrativo expedido por un funcionario del orden municipal y que fuere expedido
en el Municipio de Dosquebradas.

8. PRUEBAS

En los términos del parágrafo 1 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, se aporta y solicito
comedidamente que se valore como prueba, la siguiente pieza documental:

8.1. Resolución No 580 de 31 de mayo de 2021 “Por medio de la cual se ordena la


adjudicación del proceso de licitación pública No. LP-011-2021”.
8.2. Propuesta Asservi S.A.S.
8.3. Propuesta Nase Colombia S.A.S.
8.4. Pliego de condiciones que corresponden a la licitación pública No. LP-011-2021.
8.5. Resolución de apertura No. 411 del 19 de abril de 2021.
8.6. Acta de cierre LP-011-2021.
8.7. Acta Comité evaluador, evaluación económica y técnica LP-011-2021.
8.8. Escrito de respuesta observaciones de fecha 20 de mayo de 2021.
8.9. Acta de audiencia de adjudicación de fecha 21 de mayo de 2021.
8.10. Respuesta observación a evaluación y adjudicación ASSERVI LP-011- 2021 de
fecha 26 de mayo de 2021.
8.11. Acta de audiencia de adjudicación de fecha 27 de mayo de 2021.
8.12. Decreto No. 143 del 09 de junio de 2021 “Por el cual reasume una competencia y
se dictan otras disposiciones”.
8.13. Acta de Revisión de una actuación precontractual de fecha 20 de junio de 2021
suscrita por la Oficina de gestión de la Contratación.

9
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Rad. 05001-23-31-000-1995-
00613-01(31211). M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (E). 03 de junio de 2015.
8.14. Resolución No. 725 del 09 de julio de 2021 “Por la cual se toman decisiones dentro
de una actuación precontractual adelantada por la Secretaría de Educación del
Municipio de Dosquebradas”.
8.15. Certificación de sesión No. 021 de fecha 10 de noviembre de 2021 del Comité de
Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de Dosquebradas.

Solicito igualmente, se tengan como prueba la totalidad de los documentos y escritos


publicados en el Portal Único de Contratación Estatal en lo relacionado con la licitación
pública No LP-011 de 2021.

9. ANEXOS

• Poder debidamente conferido, cédula de ciudadanía y tarjeta profesional de la


apoderada judicial.
• Cédula de Ciudadanía del Alcalde del Municipio de Dosquebradas.
• E- 27 de la Registraduría Nacional del Estado Civil que acredita la elección del
alcalde del municipio de Dosquebradas.
• Acta de posesión No. 002 del 30 de diciembre de 2019 de la Notaría Única de
Dosquebradas por medio del cual toma posesión del cargo el alcalde del municipio
de Dosquebradas.
• Decreto No. 168 del 03 de septiembre de 2018, por medio del cual se delega una
facultad al secretario jurídico del municipio de Dosquebradas.
• Decreto No. 023 del 09 de enero de 2020, por medio del cual se nombra al Secretario
Jurídico del Municipio de Dosquebradas.
• Acta de posesión No. 010 del 09 de enero de 2020 del Secretario Jurídico del
Municipio de Dosquebradas.
• Certificado de existencia y representación de la empresa Nase Colombia S.A.S.

10. NOTIFICACIONES

La empresa Nase Colombia S.A.S. podrá ser notificada electrónicamente en la dirección:


nase@nasecolombia.com.co y en la dirección física Calle 14 nro. 23 186 Los Ángeles
álamos – Los álamos.

La suscrita en la Avenida Simón Bolívar – Centro Administrativo Municipal CAM, piso 2,


Secretaría de Asesoría Jurídica Municipal de Dosquebradas, Teléfono: (6) 3320531.
Direcciones electrónicas:

alejandrarestrepo@dosquebradas.gov.co
juridica@dosquebradas.gov.co
demandas@dosquebradas.gov.co

Atentamente,

ALEJANDRA RESTREPO MARULANDA


C.C. 1.088.271.442 de Pereira
T.P. 236.957 C.S.J.

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