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Septimo Informe
Diciembre 2016
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Centro Internacional de Toledo para la

Paz – CITpax

Directora
Claudia Medina Aguilar
Subdirectora
Natalia Casij Peña
Equipo de investigación
Hernando Cáceres Huertas
Daniel Castellanos Guarín
Juan Felipe García Arboleda
Joaquín Garzón Vargas
María Cristina Hernández Hurtado
Andrés López Morales
Daniel López Morales
Lisbeth Möller Ciro
Germán Vallejo Almeida

El Centro Internacional de Toledo para la Paz (CITpax)

es una fundación sin ánimo de lucro que tiene como
objetivo contribuir a la prevención y resolución de
conflictos, la gestión de crisis y la consolidación de
la paz en el marco del respeto y promoción de los
derechos humanos y los valores democráticos. CITpax
asume que la búsqueda de la paz duradera implica
la puesta en práctica de acciones de transformación
social, desarrollo y fortalecimiento institucional.
Por tanto, pretende buscar soluciones a conflictos
nacionales o internacionales a través de la mediación,
la facilitación y la elaboración de propuestas-puente,
utilizando la diplomacia de segunda vía, también
llamada diplomacia paralela, que recurre a actores de
la sociedad civil que tienen capacidad de influencia
sobre quienes toman las decisiones.
El CITpax es una institución singular y única. Es algo
más que un think tank tradicional, pues su actividad
no se limita al diagnóstico y la investigación, sino que
se orienta a la acción - action tank - pretendiendo
modificar la realidad de los conflictos en la búsqueda
y consecución de la paz.
Centro Internacional de Toledo para la Paz -
Colombia
Calle 79 B Nº 8 – 11. Bogotá, Colombia
Tel.: +57 1 317 81 34
E-mail: info@citpaxobservatorio.org
Web: www.citpaxobservatorio.org
Diseño de portada: Natalia Casij
Maquetación: Alen Impresores.
Fotografía: Natalia Casij
©Centro Internacional de Toledo para la Paz -
CITpax. 2016
Todos los derechos reservados. La reproducción,
comunicación y distribución del informe, en forma total
o parcial, podrá realizarse siempre que se incluya la
debida referencia al documento original.
Las opiniones expresadas en este informe son de
exclusiva responsabilidad de los autores. En ningún
caso pueden ser atribuidas a la Agencia Española de
Cooperación Internacional para el Desarrollo. Así
mismo, las denominaciones empleadas en este texto
y la forma en que aparecen presentados los datos
no implican juicio alguno o comprometen la posición
política de las entidades o personas que contribuyeron
y aportaron información para su realización. Los
contenidos son responsabilidad de quienes realizaron
la investigación.

Todos los documentos del CITpax - Colombia

Centro Internacional de Toledo para la Paz - están disponibles en nuestra página Web: www.
CITpax citpaxobservatorio.org
C/ Fuenterrabía 2. 28014 – Madrid, España Catalogación: Informes Observatorio Internacional
DDR – Ley de Justicia y Paz
Tel.: +34 91 523 74 52
ISSN: 2389-8402
E-mail: toledopax@toledopax.org
Web: www.citpax.org
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Índice
Presentación 5

Agradecimientos 6

Resumen ejecutivo 7

Parte 1: Área de Justicia 11

Aplicación de la estrategia de análisis de contextos en Justicia y Paz

Centro Internacional de Toledo para la Paz – CITpax

Parte II: Área de DDR 65

La Reintegración de los Excombatientes en el Marco

de Justicia y Paz

Parte III: Área de Políticas Públicas 97

RETOS DEL PROYECTO DE TRANSFORMACIÓN ESTRUCTURAL DEL CAMPO:

Una observación desde la experiencia de las Zonas de Reserva Campesino

Parte IV: Área de Víctimas 125

LA PARTICIPACIÓN DE LAS VÍCTIMAS EN LOS MECANISMOS DE JUSTICIA

TRANSICIONAL EN COLOMBIA (2010 – 2015)
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PRESENTACIÓN

El Observatorio nace con una vocación práctica. Con el propósito de dar seguimiento y acompañar los procesos
de desarme, desmovilización y reintegración (DDR), así como los de regulación y aplicación de la Ley de Justicia
y Paz, que rige el enjuiciamiento y busca facilitar la reincorporación de los desmovilizados de grupos armados al
margen de la ley, garantizando los derechos de las víctimas. Surge tras constatar, por un lado, que una lectura y
comprensión cabales en ámbitos internacionales, de la Ley y su implementación, requería de un seguimiento riguroso
e independiente y, por otro lado, el interés de la sociedad colombiana y las instituciones nacionales, en hacer visible el
proceso en toda su complejidad y buscar respuestas oportunas a los posibles obstáculos, aprendiendo de las buenas
prácticas y experiencias de éxito en el ámbito nacional y en otros contextos.
El Observatorio cuenta entre sus propósitos el de aportar una mirada equilibrada, externa e independiente,
que contribuya con sugerencias novedosas y alternativas derivadas de otras experiencias y otros contextos. Busca
también, acompañar el proceso y tener un impacto en su desarrollo a través de recomendaciones concretas y
aportaciones técnicas especializadas con el fin de contribuir a la conformidad del proceso con estándares en materia
de justicia de transición, reincorporación a la vida civil, derecho penal internacional y los derechos a la verdad y la
reparación. Será también, como lo ha pretendido el CITpax desde sus inicios, un espacio de intercambio y diálogo, de
búsqueda de puntos de encuentro entre posiciones opuestas en temas alrededor del proceso. Será, por último, una
vía de canalización de otros proyectos que respondan a demandas concretas en el marco de Justicia y Paz.
Los informes del Observatorio son producto de un trabajo de investigación esforzada y un análisis riguroso. Pero
sobre todo, en tiempos donde ni la estadística ni el ejercicio empírico garantizan verdades, y en contextos de tanta
complejidad y escenarios inevitablemente politizados, son también producto de una serie de difíciles y delicados
equilibrios. Observar es un esfuerzo de aproximación objetiva, pero la observación es innegablemente un ejercicio
activo y no puede ser neutral. En nuestro caso, apostamos por el proceso, si bien creemos que se juega a diario su
legitimidad y debe cumplir con requisitos muy exigentes.
En este Séptimo Informe, el Área de Justicia reconstruye los debates en torno al diseño de las herramientas
de investigación y judicialización conocidas como “patrones” y “análisis de contexto” que han sido centrales a los
desarrollos de Justicia y Paz desde 2012. Además de indagar por las diferencias de aproximación tanto de la Fiscalía
como dentro de la Magistratura, el informe mapea los principales dilemas de la re-construcción de los contextos
en los procesos judiciales y la elaboración de patrones criminales, así como sus efectos a futuro. El Área de DDR
hace un recuento de las acciones del Estado colombiano para lograr la adecuada transición y permanencia de los
excombatientes en la legalidad, a través de los procesos de reintegración y resocialización de los desmovilizados que
se acogieron el sistema de Justicia y Paz. El Área de Políticas Públicas recoge las experiencias de las Zonas de Reserva
Campesina, creadas legalmente en 1994 retomadas como figura central en los acuerdos de La Habana. Indaga
también por los retos y obstáculos de reformar el campo y lograr una paz estable y duradera. Los resultados del
informe ponen en evidencia problemas históricos sin resolver, como la clarificación de tierras, conflictos interétnicos y
la escasa voluntad política para apoyar iniciativas campesinas. Finalmente, el Área de Víctimas analiza la participación
de las víctimas en los diferentes procesos de justicia transicional que se han implementado en Colombia desde el
2005 sugiere una escala de valoración de dicha participación con el propósito de determinar en cada caso si se trata
de un ejercicio en el que las víctimas co-gobernaron la transición, fueron consultadas -con o sin derecho de veto-,
fueron meras proveedoras de información o fueron simplemente notificadas, entre otros.
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AGRADECIMIENTOS

Para la elaboración del Séptimo Informe, los equipos de trabajo del Observatorio contaron de nuevo con
la generosa colaboración de las instituciones colombianas responsables de la puesta en marcha de programas
relacionados con el proceso de desmovilización y reintegración de grupos armados ilegales, y la implementación
de los diferentes marcos legales de justicia transicional que existen hoy en el país, de organizaciones internacionales
y de la sociedad civil con las que se mantiene un intercambio regular de información e ideas sobre la evolución y
resultados de estos procesos.
Lo anterior es posible gracias a la renovada y generosa contribución de la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (AECID), y del constante apoyo a través de su Oficina Técnica de Cooperación con
sede en Bogotá.
El Área de Justicia quiere agradecer el apoyo de las instituciones que hacen posible el ejercicio de observación:
a la Fiscalía General de la Nación, en particular a su Unidad de Justicia Transicional y a su grupo de fiscales, a
la magistratura con quienes se ha tenido un diálogo constante e intercambios que siempre han enriquecido y
fortalecido el trabajo del Observatorio, especialmente a las y los magistradas(os) María Consuelo Rincón y Rubén
Darío Pinilla en Medellín, Uldi Teresa Jiménez, Alexandra Valencia y Eduardo Castellanos en Bogotá, y a sus respectivos
equipos de trabajo. A la Dirección de Justicia Transicional del Ministerio de Justicia y del Derecho, a los representantes
de víctimas y defensores por compartir con nosotros su conocimiento y experiencias. Finalmente, a los postulados
recluidos en la cárcel ‘La Picota’ de Bogotá en la cárcel La Paz de Itagüí por acceder a entrevistarse con el equipo.
El Área de DDR, agradece a la Agencia Colombiana de Reintegración –ACR-, a la Cámara de Comercio de
Bogotá, a los distintos sectores empresariales con los cuales nos pudimos reunir, a los municipios de San Carlos
(Antioquia) y Valledupar (Cesar), y a la MAPP-OEA por la confianza depositada en el equipo. Finalmente, el Área
quiere reconocer de manera especial la disponibilidad y apoyo recibido de las Iglesias, organizaciones sociales,
periodistas, defensores de derechos humanos, docentes investigadores, líderes comunitarios, y de los desmovilizados
entrevistados.
Esperamos que este informe contribuya positivamente al desarrollo del trabajo en reintegración y resocialización
de excombatientes en el país.
El Área de Políticas Públicas hace un reconocimiento y agradecimiento especial por compartir con nosotros
sus valiosas experiencias, puntos de vista y acogernos en sus territorios, a los miembros del Comité de Impulso de
las Zonas de Reserva Campesina en la región de los Montes de María, a la Asociación Campesina del Catatumbo
ASCAMCAT y a Cesar Jerez de ANZORC. Igualmente un especial agradecimiento a la organización Tierra y Vida
por sus valiosos aportes. Finalmente, un reconocimiento especial al esfuerzo, la dedicación y colaboración de German
Cardoza y su equipo en el área de Ordenamiento Productivo del INCODER; igualmente a Daniel Quirama en la
Dirección Técnica de Procesos Agrarios del INCODER y a todos aquellos que contribuyeron en la elaboración de
este informe.
Finalmente, el Área de víctimas agradece a todas las personas que participaron en la construcción de este informe
y que generosamente compartieron sus impresiones e historias de vida, especialmente a: La Asociación Nacional de
Mujeres Campesinas, Indígenas y Negras de Colombia - ANMUCIC- en el municipio de Zulia Norte del Cauca, a Las
Autoridades Indígenas Nasa del cabildo de Jambaló en el departamento del Cauca, a las Autoridades Tradicionales
Indígenas de Colombia -Gobierno Mayor-, Bertha Lucía Fries y al grupo de víctimas del atentado al Club el Nogal.
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RESUMEN EJECUTIVO

Área de Justicia
Después de 10 años de implementación de la Ley de Justicia y Paz, que dispuso un procedimiento penal especial
para investigar y judicializar hechos atribuibles a grupos paramilitares en el marco del conflicto, surge la necesidad de
realizar un balance de la gestión judicial en términos de su estrategia de cierre. Las reformas introducidas por la Ley
1592 de 2012 tuvieron por objeto crear nuevas estrategias encaminadas a racionalizar los recursos institucionales y
avanzar en economía procesal, optimizando y cualificando el componente de verdad mediante la adopción de una
política de priorización de situaciones y casos, entre otras modificaciones.
En este contexto el presente informe el Área de Justicia examina la evolución que ha tenido el modelo de
judicialización penal para fines transicionales en el marco del proceso de Justicia y Paz. El tránsito en el paradigma
de la investigación del modelo del delito individual “caso a caso”, a un verdadero modelo asociativo de casos, más
apto y robusto para comprender fenómenos de macrocriminalidad e imputar crímenes internacionales, viene siendo
ampliamente debatido en los procedimientos penales, evidenciando sus alcances, límites, complejidades y posibilidades.
En el primer capítulo del presente informe se reconstruye el origen de los debates judiciales en torno al análisis de
contexto y la priorización en la justicia transicional, mostrando cómo estos aportes tempranos de la jurisprudencia
de Justicia y Paz abrieron los caminos reflexivos que propiciarían posteriormente las transformaciones en el rol del
derecho penal en los marcos transicionales. La reforma constitucional conocida como el “Marco jurídico para la paz”
consolidó varios de los desarrollos que venían anticipándose desde el sistema judicial, culminando con el ejercicio
interpretativo de la Corte Constitucional en la postulación de los “macro-procesos”: judicialización concentrada
en los máximos responsables a través de la identificación de patrones de sistematicidad en el accionar delictivo de
estructuras armadas y reparación integral a grupos significativos de víctimas.
En el segundo capítulo se reconstruye la formalización que ha tenido la estrategia de análisis de contextos al
interior de la Fiscalía General de la Nación de la mano de la política de priorización, especialmente con respecto
a los desarrollos de la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional (antigua Unidad Nacional
de Fiscalías para Justicia y Paz). Al ser un proceso que comprende a todas las dependencias de la Fiscalía, la política
de priorización ha generado reestructuraciones institucionales y modificaciones en protocolos de investigación;
sin embargo, no existe claridad en la articulación que debiera existir entre las diferentes direcciones misionales
que tienen competencia en asuntos de conflicto armado, tal como son la Dirección de Análisis de Contextos y la
Dirección de Justicia Transicional.
En el tercer capítulo se exponen tensiones que vienen presentándose al interior de los procesos penales de
Justicia y Paz con ocasión de la implementación de la estrategia de análisis de contextos. Allí se discriminan los
debates registrados que refieren a las labores judiciales en la reconstrucción de los contextos de operación de
grupos armados ilegales y las controversias de carácter cualitativo y cuantitativo entre fiscales y jueces en torno al
adecuado esclarecimiento de los patrones de macrocriminalidad.
En el cuarto capítulo se presentan resultados sustantivos que ha tenido la aplicación de la estrategia de análisis
de contextos en el historial de Justicia y Paz, sobre todo en la producción judicial más reciente y significativa.
Específicamente se indaga por los avances con respecto a la identificación de redes de apoyo y colaboración en el
accionar de los grupos paramilitares y la participación de sectores de la sociedad civil en fenómenos delictivos como
lo son “parapolítica” y “paraeconomía”.
Finalmente, en un quinto apartado de conclusiones, el Área busca extraer algunas lecciones que ofrece actualmente
la experiencia de Justicia y Paz de cara a los debates que rodean la puesta en marcha de la Jurisdicción Especial de Paz.

Área de DDR
¿Cómo se puede medir el éxito de un proceso de reintegración de excombatientes?, esta fue la pregunta inicial
que guió la investigación del VII informe del área del DDR, a propósito del cumplimiento de 10 años de la ley de
Justicia y Paz. Para dar luces sobre esta pregunta se tomó como referente el promedio de desmovilizados que han
reincidido en actividades ilegales, analizando estas cifras a la luz de las fortalezas y debilidades de los programas de
resocialización de los desmovilizados en establecimiento penitenciario y reintegración de aquellos en libertad.
Se identificaron seis dimensiones fundamentales para el buen desarrollo de los programas de atención a la
población desmovilizada, a partir de las cuales se hace un análisis de la ruta de reintegración de los desmovilizados
de las AUC en libertad, a cargo de la Agencia Colombiana para la Reintegración, y del programa de resocialización
para desmovilizados privados de la libertad del Ministerio de Justicia y del Derecho. Estas dimensiones son: seguridad
jurídica, reintegración económica y laboral, educación y formación para el empleo, seguridad física, atención psicosocial,
y estigma social.
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Un análisis de la aplicación de las seis dimensiones mencionadas en desmovilizados en libertad y privados en

libertad arrojó los siguientes hallazgos:
• Seguridad jurídica: las negociaciones de las AUC no contemplaron un acuerdo solemne que definiera las
obligaciones legales de las partes, estos vacíos jurídicos que se evidenciaron en el Acuerdo de Ralito, se suplieron
con la Ley 975/05, la cual a su vez fue reformada por la Ley 1592 de 2012, y con la Ley 1424 de 2010. Esta
situación ha generado incertidumbre en muchos excombatientes quienes han visto cómo “las reglas de juego”
han cambiado desde su desmovilización y han causado desilusión y pérdida de credibilidad en el proceso de
reintegración o resocialización. Esta situación ha afectado principalmente a aquellos desmovilizados privados de
la libertad.

• Reintegración económica y laboral: El 75,75% de personas desmovilizadas están en algún tipo de ocupación
laboral, de las cuales el 52,53% están en el sector informal y el 24,24% en el sector formal. Dentro de las
dificultades que se encontraron en el sector empresarial para emplear formalmente esta población podemos
resaltar la poca correlación entre los perfiles presentados por la ACR y las necesidades del mercado laboral, y los
pocos incentivos y beneficios tributarios de emplear a esta población frente a otros grupos vulnerables.

• Oferta en educación y formación para el empleo: Para los postulados que se encuentran privados de la libertad, la
oferta en educación varía según el establecimiento penitenciario y las facilidades que este brinde para cursar básica
primaria y bachillerato. Igualmente se encontró que se le da prioridad a la formación para el empleo (impartidos
por el SENA) y en ocasiones la oferta es limitada. En cuanto a la formación técnica, tecnológica y especialmente la
profesional, su acceso depende de los recursos que cada desmovilizado tenga. Esta situación repercute directamente
en la reintegración económica y la oferta de empleo a la cual cada desmovilizado puede acceder.

• Seguridad física: Entre el 2006 y el 2014 aproximadamente el 5,8% de la población total de desmovilizados
fue asesinada. La presencia de GAOML en los municipios donde se reintegran, el conocimiento de información
sensible y la marginalidad de las regiones donde deciden hacer su proceso de reintegración, fueron identificados
como unos de los principales factores de riesgo existentes.

• Atención psicosocial: Si bien se han hecho avances frente al tema, la cobertura y posibilidad de atención psicosocial
de un desmovilizado en libertad depende de su proximidad a los principales centros urbanos, esto quiere decir
que las personas que deciden reintegrarse en zona rural o ciudades pequeñas tienen menos posibilidades de
tener una atención psicosocial adecuada. Por su parte, los desmovilizados que se encuentran en establecimientos
penitenciarios, hasta el 2013, estaban acogidos al programa del INPEC que no tenía cobertura suficiente, ni
era especializado para personas en proceso de reintegración; fue a partir del 2013 con la implementación del
programa de resocialización especial del Ministerio de Justicia que comienza a existir una atención psicosocial
adecuada e individualizada.

• Estigma social: hay una gran falencia en cuanto a procesos y mecanismos populares de consulta, por ejemplo
en las regiones donde van a llegar desmovilizados, y aceptación y comprensión por parte de la ciudadanía de las
implicaciones de un proceso de resocialización.
Frente a estos hallazgos el informe hace algunas recomendaciones de cara al proceso de DDR con las FARC-EP,
una vez se aprueben los Acuerdos de Paz.

• Existen diversos tipos de acciones para la reintegración de excombatientes, dirigidos a poblaciones diferentes
y es claro el escaso diálogo existente entre las entidades responsables de poner en práctica dichas acciones. Por
un lado están los mecanismos de reintegración y reparación para menores de 18 años, a cargo del ICBF; por otro
lado la ACR coordinando la implementación del programa de reintegración de desmovilizados mayores de edad
en libertad; y finalmente, el INPEC y el Ministerio de Justicia a través del programa de resocialización, coordinando
la estrategia para postulados privados de la libertad. Ante este panorama, las recomendaciones emergentes
parten de la interacción institucional entre estos y los entes territoriales locales y nacionales, como elementos
garantes para el tránsito a la vida civil y comunitaria.

• Las “reglas de juego” deben estar claras desde el principio, es decir las personas que van a ingresar al proceso
de Desarme, Desmovilización y Reintegración deben tener una seguridad jurídica desde el principio. Esto le da
mayor credibilidad al proceso y genera mayor confianza, reduciendo los riesgos de reincidencia o deserción por
parte de los futuros desmovilizados.
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• Afianzar las alianzas entre el sector público y privado para mejorar las opciones de empleabilidad y trabajo
formal de las personas que están en proceso de reintegración.

• Por su importante e impacto en los procesos de reintegración y desmovilización, la atención psicosocial debe
brindarse desde el inicio desde la misma fase de concentración.

Área de Políticas Públicas

Los acuerdos de paz que han alcanzado las delegaciones del Gobierno Nacional y las FARC dan cuenta de un
proyecto de “Transformación Estructural del Campo”, esto es, un conjunto de estrategias que buscan mejorar las
condiciones sociales, políticas, económicas y de seguridad del campo colombiano como condición necesaria para el
logro de una paz estable y duradera.
Una lectura sistemática y contextualizada de los acuerdos sugiere que las Zonas de Reserva Campesina (ZRC)
eventualmente tendrán un papel protagónico en la implementación del mencionado proyecto. Y es que en los
textos de los acuerdos -aunque no siempre de manera explícita-, se les relaciona con objetivos cardinales de la
reforma rural como lo son el fortalecimiento productivo, asociativo, organizacional y económico de comunidades
campesinas familiares y comunitarias; la participación política de organizaciones sociales y populares rurales; el
fomento de ordenamientos territoriales productivos y ambientalmente sostenibles, entre otros. Por otra parte,
las Zonas de Reserva Campesina son una figura no muy conocida pero existente en el ordenamiento jurídico
colombiano desde 1994 (Ley 160). A pesar de los casi 25 años de experiencias y esfuerzos del movimiento social
campesino, para muchos sectores esta política pública ha sido ineficaz e incapaz de transformar el campo. Esto nos
llevó a preguntarnos ¿qué aprendizajes nos deja las ZRC de cara a una eventual implementación de un Acuerdo final
de Paz con las FARC?, ¿qué retos podemos anticipar, desde la experiencia de las ZRC, para lograr la “Transformación
Estructural del Campo”?
En el presente informe, el Área de Políticas Públicas presenta los principales obstáculos y retos de “Transformación
del Campo” a la luz de las experiencias de las ZRC. Los cuales fueron identificados a partir de cinco grupos de
conflictos y debilidades: I. Conflictos por tenencia, posesión y ocupación de tierras; II. Conflictos por usos de la
tierra y los recursos naturales; III. Conflictos interétnicos e interculturales por el territorio; IV. Debilitamiento de las
organizaciones sociales; y V. Debilidades de las políticas públicas asociadas a las ZRC.
Para la observación de las políticas públicas de ZRC, se recurrió a una amplia revisión bibliográfica en la materia,
entrevistas con funcionarios del INCODER, estudio y análisis de documentación técnica sobre ZRC y a dos casos
de estudio; dos proyectos o trámites de Zonas de Reserva Campesina, a saber: Montes de María y Catatumbo. Esta
última de gran relevancia para el movimiento campesino actual, pues fue desde allí desde donde surgió el último Paro
Campesino y como producto del mismo, se han creado los más recientes escenarios de participación y movilización:
Cumbre agraria y otros. En estos dos casos, se realizaron visitas de campo, entrevistas a líderes campesinos y revisión
de documentos internos.

Área de Víctimas
Después de 7 años de observación de los mecanismos de justicia transicional que se han implementado en
Colombia, el Área de Víctimas del Observatorio Internacional sobre DDR y la Ley de Justicia y Paz (CITpax-
Colombia) se centró en analizar la participación de las víctimas en estos procesos. El área evidenció un aumento
paulatino en los grados de participación, desde las negociaciones de Santa Fe de Ralito a las actuales que se están
llevando a cabo en La Habana. Sin embargo, este aumento no ha implicado llegar al nivel más alto de la participación:
la toma de las decisiones de las políticas transicionales. La orientación de la justicia transicional es definida por otros
actores, incluyendo -en el nivel local- agentes que han estado en relación con la violencia contra las víctimas y que
se han beneficiado política y económicamente de ésta.
A partir de estas tensiones donde las víctimas demandan el grado más alto de participación en un modelo de
justicia transicional en el que aún siguen manteniendo el poder agentes que utilizaron la violencia para marginalizarlas
de estos lugares, afloran las cuestiones más difíciles de la historia colombiana. Esta confrontación pública con la
emergencia de la tensión social permite pensar los escenarios de participación como escenarios rituales que tienen
el potencial de conjurar o exacerbar la violencia.
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

PARTE 1:
ÁREA DE JUSTICIA
Aplicación de la estrategia de análisis de contextos en Justicia y Paz
Centro Internacional de Toledo para la Paz – CITpax

Investigadores:
Andrés López Morales
Daniel Castellanos Guarín

2016

Octubre 2016 Área de Justicia

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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

Tabla de contenidos

Introducción 15
PRIMERA PARTE: I. Origen y evolución de los debates sobre análisis de contexto y
priorización en la justicia transicional 17
1.1 El antecedente fundamental: los debates en Justicia y Paz 17
1.2 La reforma constitucional del “marco jurídico para la paz” 19
1.3 El reto de los “macroprocesos” 20
1.3 Esquema propuesto por la Ley 1592 22
SEGUNDA PARTE: Formalización de la estrategia de análisis de contextos por parte de la
Fiscalía General de la Nación 24
2. Desarrollos metodológicos e institucionales de la Fiscalía General de la Nación 24
2.1 Directiva 001 de 2012: creación del nuevo sistema de investigación penal 25
2.2 Decreto 016 de 2014: modificación de la estructura interna de la Fiscalía 26
2.3 Directiva 002 de 2015: hacia un pleno ejercicio articulado de la priorización 28

2.4 mplementación de la priorización al interior de la FGN 30

2.5 El análisis de contexto dentro de la nueva política de priorización 31

2.6 Conclusiones preliminares 32

32
2.7 Desarrollos metodológicos de la DINAC
2.8 Desarrollos de la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia
Transicional 34
2.8.1 Planes de Acción de la Dirección de Justicia Transicional 35
2.8.2 Plan de Priorización 2015 y estrategia de cierre de Justicia y Paz 37
2.8.3 Desarrollos metodológicos de la Dirección de Justicia Transicional 41
TERCERA PARTE: Tensiones en la implementación de la estrategia de análisis de contextos
al interior de los procesos judiciales 42
3. Tensiones suscitadas en el marco de procesos judiciales a causa de los contextos 43
3.1 Articulación de los contextos creados en las fases de investigación y
judicialización 44
3.2 Nociones de los contextos y metodologías para su construcción 46
4. Debates en torno a patrones de macrocriminalidad y judicialización de crímenes de
sistema 46
4.1 Tensiones en el sistema de justicia alrededor del esclarecimiento de patrones 48
4.2 Aportes de la judicatura: críticas constructivas para avanzar hacia un adecuado
esclarecimiento 49
4.2.1 Los debates en torno a la dimensión cualitativa 49
4.2.2 Los debates en torno a la dimensión cuantitativa 51
4.3 Técnicas para cualificar los ejercicios de construcción de patrones

Octubre 2016 Área de Justicia

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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

CUARTA PARTE: Productos de la estrategia de análisis de contextos al interior

de los procesos judiciales 56
5. Avances en la identificación de redes de apoyo de los grupos paramilitares 56

5.1 Colaboración funcional de servidores públicos 56

5.1.1 Alianzas con sectores de la Fuerza Pública 56
5.1.2 Organismos de seguridad y funcionarios judiciales del Estado 58
5.2 Apoyos de la sociedad civil: “parapolítica” y “paraeconomía” 59
5.2.1 Escarbando al fondo de la “parapolítica” 59
5.2.2 Una cuestión inexplorada: la “paraeconomía” 60
QUINTA PARTE: Reflexiones y conclusiones que arroja la investigación 62
6. A manera de conclusión 62

Área de Justicia Séptimo Informe


Introducción
Diez años de vigencia de la Ley 975 de 2005
parecerían suficientes para evaluar la existencia de
un proceso transicional decantado que comienza
a vislumbrar su etapa de cierre. La salida de los
primeros postulados de las cárceles del país por el
transcurso del término máximo de la pena alternativa,
la exclusión de varios desmovilizados por graves faltas
a los requisitos legales y la adopción de sofisticadas
estrategias de investigación y judicialización de delitos
de sistema, son situaciones determinantes para que
instituciones, postulados y sectores de la opinión
pública empiecen a discutir la clausura del proceso de
Justicia y Paz. Además de ser explicada y debidamente
socializada con todos los actores relevantes del
proceso penal, la puesta en marcha de una estrategia
de cierre en la jurisdicción especial exige un balance de
resultados y aprendizajes para los demás dispositivos
transicionales que se despliegan en el horizonte de
terminación del conflicto armado.
El Área de Justicia del Observatorio Internacional
DDR y Ley de Justicia y Paz del Centro Internacional
de Toledo para la Paz (CITpax) (en adelante “el
Área”), planteó como objetivo para éste, su VII
Informe, realizar un balance sobre la evolución del
modelo de investigación y juzgamiento en Justicia y
Paz, que permita proyectar una imagen actualizada
de los principales debates que afronta la jurisdicción
después de tres años de implementación de la
reforma (Ley 1592 de 2012). De entrada, ambos
cometidos parecerían ser excluyentes: asumir el
cierre anunciado por las autoridades realizando un
balance final del modelo investigativo o evaluar una
reforma en curso que está en un punto muy álgido
de desarrollo. Para superar esta disyuntiva, optamos
por asumir de manera crítica la idea de un balance
definitivo, convirtiendo el presupuesto de cierre en
una pregunta de investigación.
La Ley 1592 introdujo ajustes sustanciales
al modelo de judicialización que venía siendo
desarrollado en la justicia transicional. La consagración
de criterios de priorización que focalizan la acción
penal en los máximos responsables por delitos
graves y representativos, así como la asunción de
una perspectiva general de macrocriminalidad, han
comportado innovaciones de alto calado en la cultura
jurídica de los operadores judiciales, al tiempo que
imponen nuevas exigencias. El presente informe
pretende dar cuenta de cómo se ha decantado
un modelo transicional colombiano sui generis de
persecución penal de crímenes internacionales.1
1 Un modelo que se estructura sobre la base de una nueva
aproximación epistemológica a los delitos cometidos por
organizaciones armadas, en la que el hecho ilícito deja de ser
analizado exclusivamente desde las circunstancias individuales de
tiempo, modo y lugar, y pasa a ser investigado a partir de lógicas
y dinámicas de sistema. La perspectiva de la macrocriminalidad
impone el cometido de develar patrones de conducta, relaciones
de mando y jerarquía, redes de apoyo y colaboración con
otros actores, y la reconstrucción de elementos de generalidad,
Octubre 2016
15
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
En este proceso de transformación de Justicia y Paz
hubo un precedente jurisprudencial significativo que
apareció varios años antes a la reforma legal. Se trató
de la decisión anulatoria en el caso contra Wilson
Carrascal, alias el “Loro”, en la cual la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia dejó sin efecto
la primera sentencia condenatoria proferida por la
jurisdicción especial, básicamente por dos razones.
En primer lugar, por considerar que existe “una
carga argumentativa mayor en lo que corresponde
al examen de fenómenos de macrocriminalidad y de
violaciones sistemáticas y generalizadas de derechos
humanos [que le exige al funcionario judicial] no
sólo analizar el caso concreto sino contextualizarlo
dentro del conflicto, identificando los patrones
de violencia y los demás actores seguramente de
rango superior que también son responsables”.2 En
segundo término, dado que las actividades delictivas
que conoce Justicia y Paz responden a fenómenos
de criminalidad organizada que actúan en situaciones
de concertación endógena, la construcción de la
verdad histórica, “debe tener como punto de partida
el esclarecimiento de los motivos por los cuales se
conformó la organización ilegal, las cadenas de mando,
el modelo delictivo del grupo, la estructura de poder,
las órdenes impartidas, los planes criminales trazados,
las acciones delictivas que sus integrantes hicieron
efectivas para el logro sistemático de sus objetivos,
las razones de la victimización y la constatación de
los daños individual y colectivamente causados, con
miras a establecer tanto la responsabilidad del grupo
armado ilegal como la del desmovilizado”.3
Este precedente definió los lineamientos que
permitieron identificar en el análisis de contextos
la manera para satisfacer la carga específica de
argumentación que requiere la investigación de
fenómenos de macrocriminalidad, generando al
tiempo sinergias con la garantía del derecho a la
verdad en su dimensión individual y colectiva. Tanto
en el desarrollo de las audiencias de presentación
de cargos como en las sentencias condenatorias
posteriores, se afianzó progresivamente la referencia
al surgimiento, constitución, desarrollo y expansión de
las estructuras criminales, bajo la denominación de
“caracterizaciones”, “contextos históricos”, “aspectos
contextuales” o simplemente “contextos”. En estas
re-construcciones se encontraron los elementos
necesarios para imputar crímenes internacionales,
identificar sujetos de reparación colectiva y señalar
posibles responsabilidades de personas provenientes
de sectores políticos, económicos y militares que
facilitaron el accionar de grupos paramilitares.
Acertadamente la Ley 1592 de 2012 recogió
estos avances y ordenó la aplicación de la
sistematicidad y concertación.
2 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia
del 31 de julio de 2009, radicado nº 31539, MP: Augusto Ibáñez
Guzmán.
3 Ibídem.
Área de Justicia
 16
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
estrategia de análisis de contexto en las actividades
de investigación y juzgamiento de la jurisdicción
especial. Adicionalmente, el reto de formalizar una
práctica procesal que apareció en escena por vía
jurisprudencial y llevarla a un ámbito de planificación y
operatividad de todo el dispositivo judicial transicional,
hizo que fuera necesario reformar la estructura del
proceso penal –con la concentración de audiencias–,
y modificar también la división de trabajo y el marco
de competencias en el ente investigativo.
Así por ejemplo, la reforma atribuyó a la Fiscalía
General de la Nación la función de definir y ejecutar
la estrategia de investigación en contexto a partir de
la aplicación de criterios de priorización. Esta tarea
la viene adelantando preponderantemente para
el proceso de Justicia y Paz, la Dirección de Fiscalía
Nacional Especializada de Justicia Transicional (en
adelante, Dirección de Justicia Transicional) con base
en los planes de priorización anual, como consecuencia
del proceso de modernización y reestructuración que
viene realizando la Fiscalía desde el 2012 en todas sus
dependencias misionales y administrativas.
Ahora bien, en términos procesales puede
afirmarse que la estrategia de análisis de contexto,
formalizada a través la Ley 1592 y detallada por el
Decreto reglamentario 3011 de 2013, tiene por
vocación construir dos “productos investigativos”
(outputs) concretos e interrelacionados, requeridos en
la judicialización de organizaciones armadas: contextos
socio-históricos y patrones de macrocriminalidad.
Tal y como se observará en el presente informe,
existen fuertes tensiones asociadas a las metodologías
empleadas en la construcción de estos “productos
investigativos”, las finalidades que deben perseguir, las
consecuencias jurídicas que pueden desatar y, como
asunto especialmente crítico, el alcance y los límites
del control judicial. Precisamente, este último aspecto
ha generado fuertes debates en diferentes procesos
y en diferentes Salas de Justicia y Paz, pues en
cumplimiento del mandato de esclarecimiento de la
verdad,4 la magistratura ha venido ampliando su rol no
sólo a evaluar sino también a complementar e, incluso,
a construir oficiosamente contextos y patrones
cuando en su criterio lo presentado por la Fiscalía no
se ajusta a las exigencias legales.5 Por ejemplo, en los
casos no priorizados por la Fiscalía –que no requieren,
en principio, presentación de patrones debidamente
construidos– sectores de la magistratura han asumido
su elaboración bajo estándares similares a los exigibles
en los casos priorizados.
4 El artículo 15 de la Ley 1592 de 2012 dispone:“Esclarecimiento
de la verdad. Dentro del procedimiento que establece la
presente ley los servidores públicos dispondrán lo necesario para
que se asegure el esclarecimiento de la verdad sobre el patrón
de macrocriminalidad en el accionar de los grupos armados
organizados al margen de la ley y se pueda develar los contextos,
las causas y los motivos del mismo”.
5 En estos casos las Salas de conocimiento han hecho énfasis en
el deber de esclarecimiento de la verdad que le asiste por mandato
del art. 10 de la Ley 1592.
Área de Justicia
De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 1592, la
adecuada aplicación de la estrategia investigativa de
contextos y patrones, impulsada por la priorización,
conduce a la emisión de “macrosentencias”, esto es,
dispositivos jurídicos que contienen la información
suficiente para judicializar integralmente a (los
máximos responsables de) las estructuras de los
grupos armados organizados, develando las políticas
criminales, las líneas de mando, el esquema de
funcionamiento interno, así como sus mecanismos de
financiación y operación.
La Fiscalía ha entendido que una vez comience
la emisión de estas “macrosentencias” en procesos
priorizados –o “macroprocesos”, como comúnmente
se les ha denominado–, otros procesos penales que
se adelantan contra los demás miembros de una
misma estructura criminal podrán ser “incorporados”
mediante la figura de la terminación anticipada,
cumpliendo de este modo con celeridad el mandato
de judicialización de todos los postulados. Sin embargo,
tal como se explicará en detalle más adelante,
existen fuertes controversias en torno a la validez
y consistencia metodológica de las macrosentencias
hasta ahora construidas y que se erigen en dispositivos
de cierre investigativo en la jurisdicción especial. Se
trata, en general, de críticas judiciales que cuestionan
los ejercicios de esclarecimiento de patrones y
contextos, subrayando, entre otras cuestiones, las
falencias investigativas en torno a las redes de apoyo
y colaboración de estructuras armadas.
La observación que sustenta el presente informe
se realizó fundamentalmente durante los años 2014 y
2015. Comprendió el seguimiento a audiencias en tres
de las cuatro salas de Justicia y Paz del país (Bogotá,
Medellín y Bucaramanga), la realización de entrevistas
con magistrados, fiscales, postulados y representantes
de víctimas, además de la realización de tres talleres
de presentación y validación de hallazgos con la
Dirección de Justicia Transicional de la Fiscalía, la Sala de
conocimiento del Tribunal Superior de Medellín y con
funcionarios del Ministerio de Justicia. En el segundo
semestre de 2015 y parte del 2016 se continuó el
seguimiento de algunas decisiones fundamentales
para la comprensión de los debates. Adicionalmente,
se hizo un análisis de las más de treinta sentencias
condenatorias que produjo la jurisdicción con fecha a
diciembre del 2015 y aquellas sentencias posteriores
que abordaban debates relevantes para este informe.
El Área expresa su agradecimiento y
reconocimiento a las y los magistradas(os) María
Consuelo Rincón y Rubén Darío Pinilla en Medellín,
Uldi Teresa Jiménez, Alexandra Valencia y Eduardo
Castellanos en Bogotá, y a sus respectivos equipos
de trabajo, quienes estuvieron siempre dispuestos
a colaborar con la investigación. De igual manera,
al grupo de fiscales coordinadores de la Dirección
de Justicia Transicional que amablemente discutió
con nosotros los resultados preliminares, a los
representantes de víctimas, defensores y funcionarios
Séptimo Informe

con quienes el Área se entrevistó y a los postulados
recluidos en la cárcel ‘La Picota’ de Bogotá.
El presente informe se estructura en cuatro
apartados básicos: el primero da cuenta del
surgimiento de los debates en torno a la estrategia de
análisis de contextos y la priorización de situaciones y
casos que antecedieron la consagración en la reforma
a Justicia y Paz; el segundo, expone los desarrollos
metodológicos e institucionales llevados a cabo por la
Fiscalía General de la Nación para priorizar delitos y
formalizar el análisis de contexto; el tercero, presenta
un estudio sobre las principales tensiones y posiciones
en el marco de los procesos penales con respecto
a los ‘contextos’ y ‘patrones de macrocriminalidad’.
Posteriormente, en un cuarto apartado, se presentan
destacables resultados que se han alcanzado en
desarrollo de la estrategia investigativa, además de
las consecuencias que se derivan con respecto a la
exclusión de postulados; finalmente, en un quinto
apartado conclusivo, se presentan las observaciones y
sugerencias generales que arroja la investigación.
PRIMERA PARTE:
1. Origen y evolución de los debates
sobre análisis de contexto y priorización
en la justicia transicional
1.1 El antecedente fundamental: los debates
en Justicia y Paz
Tal como se anticipó desde la introducción, la
expedición de la Ley 1592 de 2012 estuvo precedida
por la discusión de dos importantes asuntos al
interior de Justicia y Paz que serán determinantes
para comprender el actual modelo de judicialización
implementado por la reforma, así como las tensiones
que viene generando su aplicación. El primero
está relacionado con la necesidad de instaurar una
estrategia de análisis de contextos en los procesos de
Justicia y Paz y el segundo con la creación de criterios
de selección y priorización de situaciones y casos.
En cuanto a la estrategia de análisis de contextos,
un primer aspecto tiene que ver con la carga
argumentativa especial que tienen los operadores
al examinar los fenómenos de macrocriminalidad,
sea como parte de la sustentación de los cargos o
del deber de construir verdad histórica sobre la
conformación y el accionar del grupo armado. Los
precedentes hitos en esta materia fueron la antes
citada sentencia anulatoria de segunda instancia, del
19 de julio de 2009, en contra de Wilson Carrascal,
alias el “Loro”, y la sentencia de segunda instancia
en contra de Edward Cobos Téllez y Uber Enrique
Banquéz, del 27 de abril de 2011, en la que la Sala de
Casación Penal se refiriere al “marco histórico dentro
del cual tuvieron desarrollo las conductas objeto de
juzgamiento” por considerarlo indispensable para
entender la gravedad e incidencia en las comunidades
afectadas. En esta última sentencia también se lleva
Octubre 2016
17
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
a cabo un ejercicio reconstructivo de comparación
y articulación de lo dispuesto por el tribunal en el
respectivo auto de control de legalidad, con lo dicho
por la Corte IDH en el caso 19 comerciantes vs.
Colombia,6 y con los informes del grupo de memoria
histórica de la CNRR, investigaciones académicas y
hechos esclarecidos en procesos penales ordinarios
seguidos por parapolítica.
Con este fallo la Sala de Casación Penal daba
continuidad a lo anunciado en el caso de alias el
“Loro” y marcaba un derrotero importante para el
trabajo de las salas de primera instancia. La pretensión
de “caracterizar” las conductas debía abarcar tres
diferentes objetos o “niveles fácticos”. Por una parte,
adelantar un recuento de los hechos políticos y
jurídicos que contribuyeron a la gestación de los grupos
de autodefensas. Seguido de una reconstrucción de las
circunstancias y móviles que guiaron la creación y acción
del Bloque Héroes de los Montes de María como
estructura principal, que contenía la subestructura
del Frente Canal del Dique, subrayando sus alianzas y
finalidades estratégicas. Finamente, las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en las que ocurrieron los hechos
violentos objeto de juzgamiento.
Estos tres diferentes niveles podrían denominarse
como genético, territorial y de tipicidad. El primer nivel
atiende a las causas a gran escala generadoras de la
violencia paramilitar, bajo el entendido de que grupos
armados ilegales de tal entidad sólo surgen por la
confluencia de procesos históricos complejos, en
los que es pertinente la pregunta por el papel de las
instituciones públicas.
El segundo nivel se ocupa de esclarecer dos
elementos importantes en relación con la estructura
armada ilegal. Por un lado, las circunstancias
estratégicas que subyacen a la creación y acción de
una estructura armada territorialmente poderosa,
entendiendo que su configuración resulta de un
proceso de interacción con diversos agentes que
ostentaban algún tipo de poder en los territorios.
El análisis de las relaciones de los grupos con estos
actores debe incorporar la evaluación de los réditos
políticos y económicos que conllevaron el accionar
criminal de las estructuras. Como segundo elemento
a considerar, se resalta la necesidad de determinar el
modo en el que progresivamente se fue configurando
la organización de los grupos armados, visto desde las
variables geográficas, territoriales y estratégicas.
En el tercer nivel de análisis –que hemos
denominado de tipicidad– la Sala Penal caracteriza
los hechos violentos judicializados que fundamentan
el juicio de tipicidad de los cargos aceptados por los
postulados. Los análisis del primer y segundo nivel
permiten sustentar la existencia de conflicto armado,
habilitando la posibilidad de sancionar delitos contra
el DIH.
6 Ver, Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso 19
comerciantes vs. Colombia, sentencia del 5 de julio de 2004, fondo,
reparaciones y costas.
Área de Justicia
 18
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Estos tres niveles analíticos articulan el tipo de
ejercicio reconstructivo que propone la Sala Penal.
Aunque los resultados en el caso concreto dejan
cuestionamientos sin resolver y pareciera faltar una
mayor articulación entre los niveles de comprensión
(v. gr. la constatación de patrones de comportamiento
en el análisis territorial que no redunda en el análisis
de tipicidad), el conjunto del ejercicio reconstructivo
logra conformar un marco de referencia que facilita
la comprensión del accionar de las estructuras
paramilitares.
La segunda discusión que antecedió a la reforma se
relaciona con la necesidad de adoptar una estrategia
de selección y priorización de casos en el trabajo que
adelantaba la entonces Unidad Nacional de Justicia
y Paz de la Fiscalía (UNJP). Por entonces se discutía
que la Ley 975 pudo originalmente haber adoptado
un enfoque de judicialización maximalista, bajo el
cual sería obligatorio el procesamiento judicial de
todos los desmovilizados por la totalidad de hechos
cometidos por los grupos armados organizados.7
En la práctica este enfoque llevaba al dispositivo
judicial transicional a una cierta inoperancia, pues los
recursos institucionales resultaban significativamente
desproporcionados para investigar el universo de
hechos victimizantes.
A la masividad de crímenes investigados por la
Fiscalía, el volumen de desmovilizados procesados y
la poca emisión de condenas,8 se sumaba el hecho
de que la mayoría de los casos imputados y en
ocasiones fallados por Justicia y Paz, no correspondían
a postulados que hubieran ostentado posiciones
de mando y jerarquía dentro de las estructuras, en
procesos que generaban aportes poco significativos
al esclarecimiento de la verdad impedían reparar un
número relevante de víctimas.9 Diferentes opiniones
7 Ver, Lopez Medina, Diego, “Recomendaciones para la
elaboración de estrategias de priorización de casos en el marco de
la Ley de Justicia y Paz”, en: International Law, Revista Colombiana
de Derecho Internacional, no. 17, 2010, pp. 63-86.
8 Al respecto ver: Forer, Andreas y López Díaz, Claudia. “Selección
y priorización de casos como estrategia de investigación y
persecución penal en la justicia transicional en Colombia”, en
Kai Ambos (coord.), Selección y priorización como estrategia de
persecución de crímenes internacionales. Un estudio comparado,
Colombia, GIZ, Embajada de la República Federal de Alemania,
proyecto ProFis, 2011, pp. 229.
9 Un caso paradigmático fue la sentencia condenatoria de 29 de
junio de 2011 en contra de Aramis Machado Ortiz, desmovilizado
del Bloque Catatumbo que delinquió mientras se encontraba
privado de la libertad. Durante el proceso no se acreditaron
víctimas individuales que pudieran ser reparadas. En sentencia de
segunda instancia del 6 de diciembre de 2012, la Sala Penal llama
la atención expresando: “No puede pasar por alto la Sala la grave
situación que avista, al contrastar que el proceso solamente se
surtió respecto de un desmovilizado, ARAMIS MACHADO ORTIZ,
que los delitos por los que se acusó y condenó fueron concierto
para delinquir, tráfico de armas y fuga de presos, que el dispendioso
tramite incluyó varias apelaciones además de la sentencia; mientras
hay un evidente clamor de justicia por las 67.000 víctimas de
las atrocidades cometidas por las autodefensas, principalmente
homicidios, desplazamiento, desaparición forzada, reclutamiento,
extorsión [sic] secuestro y masacres, del que permanece una
Área de Justicia
coincidían en señalar la necesidad de adoptar una
estrategia de gestión que hiciera énfasis en casos
emblemáticos y en postulados claves para el proceso.10
Si bien la UNJP ya venía ejecutando memorandos y
circulares tendientes a priorizar sus investigaciones,
ésta no era una práctica generalizada en todos los
despachos.11
Los expertos adelantaron un debate en torno
a las implicaciones de crear una estrategia de
priorización. Por un lado estaban quienes abogaban
por su aplicación pues la encontraban ventajosa
para concentrar los esfuerzos investigativos en los
“máximos responsables“, reorientar el enfoque
investigativo en los comportamientos de sistema y
satisfacer de mejor manera los derechos de las víctimas,
al convertir el proceso penal en un mecanismo más
asertivo y eficiente de esclarecimiento y sanción
de delitos cometidos por GAOML.12 Quienes se
oponían consideraban que la adopción de este tipo
de estrategias significaba una relativa laxitud en la
investigación tanto de las estructuras como de sus
redes de apoyo, sumado a una riesgosa discrecionalidad
de la Fiscalía para definir los parámetros orientadores
de la priorización.13
estela de dolor en el territorio nacional, hechos por los cuales
a enero de 2011 la fiscalía había iniciado 2.600 versiones libres,
concluido 1.342 y en curso 1.258, donde se enunciaron más de
52 mil hechos de los 150 mil documentados, como lo confirma
el informe de la MAPOEA del año pasado. Por más que se trate
de buscar un asidero a este escenario no se va a encontrar por la
incoherencia que representa. Siendo ello así, es imperioso y exigible
de los Fiscales de la Unidad de Justicia y Paz que den cumplimiento
inmediato a los objetivos y fines consagrados en la Ley 975 de
2005, aplicando criterios de priorización, figura mencionada por la
Corte Constitucional en su sentencia C-370 de 2006 (…)” Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia del 6 de
diciembre de 2012, radicado nº 37048, MP: Javier Zapata Ortiz,
pp. 16 -17.
10 Al respecto ver: Forer, Andreas y López Díaz, Claudia; López
Medina, Diego (supra nota 7).
11 Ver: Zuluaga, John, “Alcance del artículo 1° inciso 4° del acto
legislativo 1 de 2012. De la consolidación de la paz y la selección
y priorización en la investigación penal”, en Kai Ambos (coord.),
Justicia de transición y Constitución. Análisis de la sentencia C-579 de
2013 de la Corte Constitucional. Bogotá, Ed. Temis, 2014, p. 168.
12 Al respecto, John Zuluaga sintetiza los argumentos a favor
en: “a) la concentración de esfuerzos y recursos en los casos de
los “máximos responsables” y el esclarecimiento del sistema de
macro criminalidad en el que ocurrieron; b) la contribución como
instrumento de política criminal que reorienta la actividad del
Estado para el logro de objetivos estratégicos; c) la investigación
de las violaciones sistemáticas tomando en cuenta el contexto y a
partir de una estrategia con la que se pueda develar las estructuras
criminales detrás de los crímenes…; d) la satisfacción de los
derechos de las víctimas a la verdad por medio del esclarecimiento
de los patrones y sistemas de violaciones masivas y el impulso
del debate público sobre la violencia, a partir de una cuidadosa
selección de algunos casos; f) la contribución de manera efectiva
a la protección de la justicia como valor, en tanto se dé paso al
esclarecimiento judicial efectivo de quienes ostentan la mayor
responsabilidad por los crímenes cometido”. Ibídem, p. 169.
13 Las preocupaciones de los opositores a la priorización apuntaban
a denunciar: “a) [una] relajación de la investigación sobre redes de
apoyo económicas y civiles a causa de la preocupación excesiva
en cadenas de mando militares y políticas; b)…un indebido énfasis
en las estructuras de los GAOML [que] pueda invisibilizar temas
Séptimo Informe

A propósito de esta discusión, se analizó también
la noción de selección. Así, mientras que “los criterios
de prioridad sirven precisamente para clasificar los
casos dentro de una jurisdicción, así como para
determinar el orden en el que serán investigados y
juzgados”, la adopción de criterios de selección se
enfoca a determinar los casos que serán investigados
y sancionados por una determinada jurisdicción.14
En consecuencia, mientras la selección implicaría
obligatoriamente una no-selección o deselección
de ciertos casos por la respectiva jurisdicción, la
priorización se encaminaría a determinar criterios que
permitieran trazar una debida ‘estrategia de atención’,
sin que ello suponga desconocer el deber estatal de
investigación y sanción de todos los delitos.
Las cifras manejadas por la UNJP parecían indicar
la necesidad de adoptar una estrategia que incluyera
criterios de selección y priorización, pues no parecía
operativamente razonable que el procedimiento
penal especial, tal cual como estaba diseñado, pudiera
llegar en un plazo razonable a judicializar a los 5.000
postulados registrados a marzo de 2012.15 La idea
de una selección conllevaba discutir la posibilidad de
generar una “brecha de impunidad” que abarcaría
desde delitos menores como hurtos, concierto para
delinquir, uso de prendas y armas privativas de la
fuerza pública, etc.
Quienes abogaban por aplicar una selección
sostenían que esta brecha podría ser aceptada
internacionalmente dado el contexto transicional en el
que se encontraba Colombia, siempre que las víctimas
de los casos no seleccionados lograran acceder
a instrumentos alternativos de investigación que
garantizaran la satisfacción de sus derechos. Contrario
a lo que sucede en los tribunales internacionales ad-
hoc, en donde los casos no seleccionados pasan al
conocimiento de las jurisdicciones nacionales, el caso
colombiano exigiría que dicha remisión se efectuara
hacia otros mecanismos nacionales que prescindieran
de las ritualidades propias de un proceso penal, pero
o delitos transversales; c)…una discrecionalidad desbordada
e incontrolada de la FGN; d) excesiva normativización de las
directrices de priorización, generando inflexibilidad y rigidez de la
estrategia y disminuyendo los rendimientos de investigación de la
FGN; e) incertidumbre sobre monitoreo y control en la ejecución
de las directrices… y f) posible lesión del “plazo razonable” en el
tratamiento de situaciones no priorizadas, así como la puesta en
peligro de la división de poderes y potenciación de la represión
extra-penal”. Zuluaga, John (supra nota 11), pp. 169, 179.
14 María Paula Saffón y Morten Bergsmo, “Enfrentando una fila
de atrocidades pasadas: ¿cómo seleccionar y priorizar casos de
crímenes internacionales nucleares?”, en: Kai Ambos (coord),
Selección y priorización como estrategia de persecución de crímenes
internacionales. Un estudio comparado, Colombia, GIZ, Embajada de
la República Federal de Alemania, proyecto ProFis, 2011.
15 Según los datos recuperados por el Área de Víctimas del
Observatorio, a marzo de 2012 el universo de desmovilizados era
de 56.276 excombatientes, de los cuales habían sido postulados a
Justicia y Paz 5.000. Ver, Observatorio Internacional sobre DDR y
Ley de Justicia y Paz, Centro Internacional de Toledo para la Paz,
CITpax, La reparación integral de las víctimas en 2011, V Informe,
2012, Bogotá, pp. 139-141.
Octubre 2016
19
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
que en todo caso aseguraran una debida investigación.
Las propuestas se orientaron a ampliar la aplicación
de figuras existentes en el ordenamiento colombiano,
como el principio de oportunidad, la amnistía e
indulto, o a constituir otras nuevas, tales como una
Comisión de la verdad que podría encargarse de
investigar casos no seleccionados y “otorgar una
amnistía individual y condicionada siempre y cuando
los autores cumplan las condiciones que se impongan,
como por ejemplo confesar todos los delitos
cometidos, reparar integralmente a las víctimas,
mostrar su arrepentimiento, no delinquir nuevamente,
etc.”.16
1.2 La reforma constitucional del “marco
jurídico para la paz”
Tanto las discusiones doctrinales sobre priorización
y selección como los avances que en esta materia
se habían logrado en el marco de los procesos de
Justicia y Paz fueron recogidas por el Acto Legislativo
01 de 2012, por medio del cual se elevó a rango
constitucional la noción de Justicia Transicional. Esta
consagración constitucional se llevó a cabo bajo una
afirmación central de partida –hoy aún en debate–:
en contextos de transición de la guerra a la paz, los
deberes estatales de investigación y sanción pueden
satisfacerse mediante instrumentos judiciales y
extrajudiciales, y recurriendo de manera protagónica
a mecanismos de selección y priorización.17
Sin embargo, el acto legislativo no resolvió
definitivamente las tensiones que supone la
configuración de ambas figuras. Optó por definir un
marco general de procedibilidad para la selección de
casos, reservando su desarrollo sustantivo a una ley
estatutaria que sería aprobada por el Congreso de
la República. Con respecto a la adopción de criterios
de priorización, entendió que por hacer parte de la
órbita funcional del ente investigador –como titular
de la acción penal–, le corresponderá al Fiscal General
de la Nación la tarea de definirlos y aplicarlos, con un
margen bastante amplio de discrecionalidad dada la
ausencia de lineamientos constitucionales o legales al
respecto; lo cual conlleva el riesgo de limitar, o incluso
impedir, un diálogo formal entre fiscalía y magistratura
para verificar que la aplicación de criterios de
priorización respete los derechos fundamentales de
las víctimas.18
16 Forer, Andreas y López Díaz, Claudia. (supra nota 7), pág. 236 y
237.
17 Artículo 66 transitorio de la Constitución Política de Colombia.
18 Se optó así, para este asunto, por conceder al ente investigador
una cuestionable discrecionalidad política o por conveniencia y no,
como amerita la definición de estos criterios, una discrecionalidad
técnica reglada. La teoría jurídica ha identificado dos corrientes
principales en relación con la manera en la que procede la
discrecionalidad de la fiscalía para adelantar la acción penal.
En la tradición jurídica de common law los fiscales tienen una
discrecionalidad amplia para revisar, sin control judicial, si ciertos
hechos reúnen las cualidades suficientes para constituir delito
y, además, si existen suficientes razones de política criminal para
Área de Justicia
 20
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Frente a la selección se establecieron
constitucionalmente tres criterios orientadores
de la acción penal. Uno subjetivo que permitiría la
concentración de las investigaciones en los “máximos
responsables”; otro en función de la categoría del
crimen internacional (crímenes de lesa humanidad,
genocidio y crímenes de guerra cometidos de
manera sistemática) y un tercer criterio, que remite a
la “gravedad” y “representatividad” de los delitos.19 El
acto legislativo además facultó al legislador estatutario
a “autorizar la renuncia condicionada a la persecución
judicial penal de todos los casos no seleccionados”,
trasladando el debate sobre la articulación entre
mecanismos judiciales y extrajudiciales al ámbito del
legislador estatutario.20
Al analizar las expresiones “máximos responsables”
y “renuncia condicionada”, la Corte Constitucional
identificó que los casos no seleccionados
corresponderían a tres grupos: 1) personas que
sin ser máximos responsables participaron de la
comisión de delitos de lesa humanidad, genocidio y
crímenes de guerra cometidos de manera sistemática;
2) personas que hayan cometido delitos diferentes a
lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra; y, 3)
personas que hayan cometido crímenes de guerra de
una manera no sistemática.21 A juicio de la Corte, en
los tres casos, la ponderación entre la obligación de
prevenir futuras violaciones (paz) y la obligación de
investigar y juzgar las conductas constitutivas de graves
violaciones a los derechos humanos y al DIH (justicia),
se alcanza satisfactoriamente si se logra desarticular
las estructuras de macrocriminalidad, mediante el
juzgamiento de los “máximos responsables” y la
develación de los patrones de comportamiento. Se
justificaría entonces la renuncia a la persecución penal
de algunos responsables de estos delitos sin que ello
signifique que se renuncie a la persecución de las
conductas que adquieran la categoría de crímenes
internacionales. 22
que el caso sea llevado ante los jueces. En tal caso se está ante
una discrecionalidad política, extensa, generalmente desprovista de
controles y fundamentada tanto en elementos jurídicos como de
conveniencia y política criminal. Por su parte, los países asociados a
una tradición de derecho continental han restringido las facultades
discrecionales que tienen los fiscales para valorar los hechos y las
conductas punibles, obligando a que sea ejecutada de conformidad
con controles legales más estrictos, circunscritos exclusivamente
a elementos jurídicos y dogmáticos. A este segundo tipo de
discrecionalidad se le conoce como reglada, sujeta a controles y
fundamentada por elementos eminentemente jurídicos. Al respecto
ver: Aponte Cardona, Alejandro. Principio de oportunidad y política
criminal. De la discrecionalidad técnica a la discrecionalidad política
reglada, Sala Administrativa, Consejo Superior de la Judicatura,
Universidad Militar Nueva Granda, Bogotá, 2010.
19 Inciso 4º del artículo 66 transitorio de la Constitución Política de
Colombia.
20 Ibídem.
21 Corte Constitucional, sentencia C-579 de 2013, MP: Jorge
Pretelt, apartado 8.2.7.1, p. 327.
22 Ibídem, apartado 8.3.2-(iv)-(ii), p. 348.
Área de Justicia
Con respecto al condicionamiento a la selección
de casos, la Corte entendió que esta figura iría más
allá del simple principio de oportunidad e implicaría
que, en caso de no cumplir los requisitos establecidos
en la respectiva ley estatutaria, se impondría la
consecuencia de “revocar inmediatamente la renuncia
a la persecución y el Estado recobrar[ía] toda su
potestad para investigar, juzgar y sancionar a los
responsables por todos los delitos cometidos en el
marco de la justicia ordinaria”.23 De esta manera, se
asume de nuevo el esquema de condicionamiento
diseñado en la Ley 975 para las penas alternativas,
en el que el otorgamiento de beneficios penales se
sujeta a controles tanto previos como posteriores, y
en los que se mantiene “en suspensión” la acción penal
ordinaria como instrumento eventual para corregir
los incumplimientos por parte de los desmovilizados.
Esto es lo que podríamos denominar el “dispositivo de
condicionalidad” en los marcos de justicia transicional,
cada vez más presente en la definición de este tipo
de modelos.
1.3 El reto de los “macroprocesos”
Dentro del análisis que hace la Corte es
especialmente relevante la interpretación que
propone de la aplicación de la priorización y
selección, centrada en la figura de los “máximos
responsables”, al estimar que conllevaría una relativa
limitación o flexibilización de la obligación de sanción,
más no de investigación y procesamiento de crímenes
internacionales. Contrario a los primeros debates de
Justicia y Paz en los que se discutía que enfocar la
acción penal en los “máximos responsables” conducía
a una “brecha de impunidad” justificable, la Corte
interpreta que la adopción de este tipo de estrategias
no está orientada a generar impunidad en los casos no
seleccionados, sino a la transformación del esquema
de investigación: el cambio del modelo ‘caso a caso’
a la, “estructuración de macroprocesos en los cuales
exista una participación masiva de todas las víctimas
y que no se estructuren por el azar, sino en virtud
de investigaciones con base en contextos y en el
análisis de estructuras de criminalidad organizada”.24
El esquema propuesto por la Corte es el siguiente:
23 Ibídem, aparatado 8.3.2-(v)-(ii), p. 350.
24 Ibídem, apartado 8.3.2-(i), p. 341.
Séptimo Informe
 21

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

Fuente: Corte Constitucional, sentencia C-579 de 2013, apartado 8.3.2-(i), p. 341.

El gráfico muestra una visión según la cual cuales se devele los contextos de actuación de las
serían agrupados casos que satisfagan criterios de estructuras de macrocriminalidad y los patrones de
representatividad y gravedad, tanto en relación comportamiento que le son imputables, en beneficio
con los hechos delictivos como con las víctimas, del desmantelamiento efectivo y la no repetición.
permitiendo la construcción de un único proceso
Sin embargo, la postulación de esta estrategia de
contra uno o varios máximos responsables por
investigación y juzgamiento por parte de la Corte
crímenes internacionales. Los elementos comunes
no resuelve asuntos importantes tales como: (i) la
o variables explicativas que habilitan la agrupación
debida articulación y coherencia que debería existir
estarían determinados por el análisis del contexto
entre la priorización y selección, (ii) las finalidades que
de las estructuras armadas objeto de juzgamiento. Si
asumirían los mecanismos extrajudiciales dentro de
bien la Corte no analiza cómo deberían desplegarse
la obligación de investigación y su articulación con el
las estrategias de investigación, es posible inferir
modelo propuesto, y (iii) la necesidad de instancias
que estos análisis podrían derivar en productos
judiciales de supervisión o “control” de los ejercicios
de investigación de significativa importancia en
de reconstrucción del aspecto contextual, como
tanto que permitirían corroborar si, en efecto, la
presupuesto básico para la imputación de crímenes
agrupación de hechos –y por tanto de responsables
internacionales.
y víctimas– es representativa e ilustra los patrones de
comportamiento de los grupos. Quisiéramos destacar la importancia de
contemplar instancias de control sobre los elementos
La Corte sugiere con este planteamiento que
de contexto que fundamentarían las imputaciones
circunscribir la estrategia de persecución en los
contra los máximos responsables. Pues si bien es
“máximos responsables” no conllevaría una renuncia
cierto que el análisis de la Corte apunta a mostrar
a la investigación de hechos que configuren crímenes
cómo los riesgos de que se produzca “brechas de
internacionales (genocidio, crímenes de guerra y de
impunidad” pueden formalmente salvarse mediante
lesa humanidad). Encuentra justificada una primera
la adopción de esquemas de investigación de
no selección por vía del criterio objetivo, con la
macrocriminalidad, su aplicación efectiva dependerá,
aplicación de la cláusula de otorgamiento de la
en últimas, de los resultados investigativos a los
amnistía más amplia posible, contenida en el art. 6.5
que se llegue en materia de esclarecimiento de las
del Protocolo Adicional II a los Convenios de Ginebra,
estructuras criminales, constatación de patrones de
y la consecuente delimitación del universo de casos
comportamiento y revelación de las condiciones de
judicializables a las tres categorías de crímenes
surgimiento y operación de grupos armados.
internacionales.
Un primer mecanismo de control lo sugiere la
Una segunda deselección tendría lugar
Corte al afirmar que debe existir un recurso efectivo
posteriormente pero sólo a efectos de la sanción,
para que las víctimas cuestionen las decisiones
más no en cuanto a la investigación y procesamiento.
que adopta la Fiscalía en materia de priorización.25
La sanción penal sólo operaría frente a los máximos
responsables de los crímenes más graves. En tanto que
25 Al respecto, la Corte sostuvo: “(iii) Garantizar que toda víctima
la obligación de investigar todos los casos se garantizaría cuyo caso no sea seleccionado tenga un recurso efectivo para
mediante la adopción de esquemas metodológicos de impugnar la decisión. Como se manifestó en el numeral 8.1 de esta
investigación e imputación que concentran volúmenes decisión, una de las consecuencias fundamentales de la obligación
de delitos y víctimas en procesos (o macroprocesos) de garantía de los derechos humanos es la existencia de recursos
efectivos a través de los cuales las víctimas puedan impugnar las
seguidos contra “máximos responsables”, en los decisiones que les afecten. En este sentido, la ley estatutaria debe

Octubre 2016 Área de Justicia

 22
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Paralelamente, podrían pensarse recursos e instancias
procesales en las que las diferentes partes puedan
controvertir estos elementos, y de igual manera que
la autoridad que ejerza las funciones de juzgamiento
realice un control formal y material de los mismos,
máxime está en juego la judicialización de una forma
completa de macrocriminalidad.26
1.4  Esquema propuesto por la Ley 1592
El modelo de investigación y juzgamiento para
Justicia y Paz definido por la Ley 1592 y el Decreto
3011, se estructura a partir de esta nueva comprensión
que venía forjándose tanto en los procesos penales
especiales como en el debate doctrinario, y que
sería casi simultáneamente explicitada por la Corte
Constitucional en la primera sentencia del “marco
jurídico para la paz”. Esta nueva aproximación tiende
a la construcción de macroprocesos que aglutinen
multiplicidad de hechos y víctimas que compartan
características semejantes de cara al develamiento del
accionar sistémico de las estructuras criminales.
Para el caso de Justicia y Paz, la reforma incorporó
el nuevo modelo de investigación por macroprocesos
mediante la aplicación de una estrategia de
priorización. El art. 1º de la Ley 1592, que modifica el
ámbito de Justicia y Paz, consagra:
“La presente ley regula lo concerniente
a la investigación, procesamiento, sanción y
beneficios judiciales de las personas vinculadas
a grupos armados organizados al margen de
la ley, como autores o partícipes de hechos
delictivos cometidos durante y con ocasión de la
pertenencia a esos grupos, que hubieren decidido
desmovilizarse y contribuir decisivamente a la
reconciliación nacional, aplicando criterios de
priorización en la investigación y el juzgamiento
de esas conductas” (cursiva y subrayado por
fuera del texto original).
En consecuencia, el Fiscal General de la Nación
tendrá la competencia para determinar los criterios
garantizar que las víctimas cuenten con recursos efectivos a través
de los cuales puedan cuestionar la decisión que adopte el Estado
sobre la selección o priorización de su caso.” Corte Constitucional,
sentencia C-579 de 2013, párr. 8.4.2-(iii).
26 “1. La ‘Macrocriminalidad’ comprende, fundamentalmente,
‘comportamientos conforme al sistema y adecuados a la situación
dentro de una estructura de organización, aparato de poder
u otro contexto de acción colectiva’, ‘macroacontecimientos
con relevancia para la guerra y el derecho internacional’; ella se
diferencia, por tanto, cualitativamente de las conocidas formas
‘normales’ de criminalidad y también de las conocidas formas
especiales (terrorismo, criminalidad de estupefacientes, criminalidad
económica, etc.) debido a las condiciones políticas de excepción y
al rol activo que en ésta desempeña el Estado (…) 2. En un sentido
amplio, el concepto de macrocriminalidad política comprende,
ciertamente, también los crímenes internacionales de actores
no estatales. En cuanto a esto, es de importancia secundaria si
estas actividades pueden ser atribuidas al concepto tradicional
de macrocriminalidad.” Kai Ambos, La parte general del derecho
penal internacional. Bases para una elaboración dogmática, Ed. Temis,
Duncker & Humblot, Uruguay, 2005, p. 45.
Área de Justicia
de priorización para el ejercicio de la acción penal, los
cuales deberán estar dirigidos a “esclarecer el patrón
de macrocriminalidad en el accionar de los grupos
armados organizados al margen de la ley y a develar
los contextos, las causas y los motivos del mismo,
concentrando los esfuerzos de investigación en los
máximos responsables”27
En la práctica esta directriz general se traduce en
una nueva lógica de imputación, abriendo la posibilidad
de terminación anticipada de los procesos penales.
Así, por un lado, una vez el fiscal estime que cuenta
con los elementos probatorios necesarios para inferir
razonablemente que el postulado es autor o partícipe
de uno o varios delitos asociados a un patrón de
macrocriminalidad que está siendo investigado,28
solicita la realización de la audiencia de formulación
de imputación en la que comunica al postulado, o a
los postulados –en caso de ser colectiva–, los hechos
relevantes que se investigan en su contra.29
Si bien la imputación mantiene su finalidad de
comunicación, ésta sólo se realiza respecto de una
muestra representativa de hechos que ilustren los
patrones de macrocriminalidad que preliminarmente
han sido atribuidos al grupo armado al que perteneció
el postulado.30 Es decir, el proceso penal se enfoca
principalmente en el esclarecimiento de patrones de
macrocriminalidad, los cuales a su vez, servirán de
elemento común para imputar grupos de delitos y
acreditar a las víctimas.
De otro lado, uno de los efectos más significativos
de esta nueva lógica se encuentra en la posibilidad
de dictar terminación anticipada del proceso. El
postulado podrá aceptar su responsabilidad y solicitar
la terminación anticipada del proceso –también en
la audiencia de formulación de imputación– siempre
que: (i) los hechos que la fiscalía le impute al postulado
hagan parte de un patrón de macro criminalidad que
ha sido efectivamente esclarecido en sentencia previa;
y (ii) las víctimas hayan participado de un incidente de
reparación31.
El siguiente gráfico esquematiza las vertientes
procesales que asumiría un caso dependiendo de si
el patrón ha sido esclarecido en sentencia previa o no:
27 Artículo 13 de la Ley 1592 que introduce el artículo 16A a la
Ley 975 de 2005.
28 Artículo 18 de la Ley 1592.
29 Artículo 22 del Decreto 3011 de 2013.
30 Artículo 18 de la Ley 1592.
31 Ibídem, parágrafo.
Séptimo Informe
 23

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

AUDIENCIA DE
FORMULACIÓN DE AUDIENCIA DE FORMULACIÓN Y ACEPTACIÓN DE CARGOS
IMPUTACIÓN
• Se formulan cargos de una • La Sala verifica i) la calificación

Incidente de Reparación Integral

• Imputación fáctica de muestra de conductas cometidas jurídica, ii) si la muestra ilustra el
los cargos (acto de bajo un patrón patrón y, iii) si los hechos fueron
comunicación) cometido en el marco del conflicto
El Fiscal debe presentar:
• Delitos asociados a un • Identificación del contexto, la •Relación de procesos penales
patrón de macro estructura, y el patrón a esclarecer ordinarios
criminalidad del GAOML
al que perteneció el • Marco de referencia temporal y la •Información de víctimas acreditas
postulado georreferenciación del área de dentro del patrón
influencia
• Se presenta una •Información de requisitos de
muestra representativa • Principales integrantes del GAOML y elegibilidad
de hechos que ilustren el sus funciones
patrón

En caso de:

SENTENCIA
• El patrón ya ha sido esclarecido. TERMINACIÓN
ANTICIPADA DEL
• Las víctimas ya participaron de PROCESO
incidente de reparación integral

Fuente: CITpax, construido a partir de los Arts. 22 a 24 del Decreto 3011 de 2013

En caso de que no se reúnan los requisitos 5. La identificación del patrón de macrocriminalidad

para la terminación anticipada, el proceso continúa
con la solicitud del fiscal delegado ante la Sala de
conocimiento para programar audiencia concentrada
de formulación y aceptación de cargos, una vez se
haya comunicado a las víctimas la fecha en la que
se realizará el incidente de reparación integral.32 En
esta audiencia, el fiscal presenta los cargos “contra
el postulado o los postulados, en caso de ser
audiencia colectiva, como autor(es) o participe(s)
de una muestra de conductas delictivas cometidas
en el marco de un patrón de macro criminalidad”.33
Los cargos, al igual que la imputación, se formulan
respecto de una muestra representativa de delitos
(delitos priorizables) y no sobre la totalidad de delitos
imputables.
Con ese fin, dentro de su intervención, el fiscal
debe presentar los siguientes elementos:
1. La identificación del contexto.
2. La identificación de la estructura o subestructura
del grupo armado organizado al margen de la
ley.
3. El marco de referencia temporal y la
georreferenciación del área de influencia de la
estructura o subestructura del grupo armado
organizado al margen de la ley.
4. La identificación de sus principales integrantes
y de sus funciones dentro de la estructura
criminal.
que se pretende esclarecer de conformidad
con los elementos contemplados en el artículo
17 del presente decreto.
6. La relación de los procesos penales ordinarios
por hechos cometidos durante y con ocasión
de la pertenencia al grupo armado organizado
al margen de la ley que se pretende acumular de
manera definitiva en la formulación de cargos.
7. La información relacionada con el cumplimiento
de los requisitos de elegibilidad (…) en particular
lo relacionado con la entrega, ofrecimiento y
denuncia de bienes para la contribución a la
reparación integral de las víctimas, y
8. La información de las víctimas acreditadas
de conformidad con el artículo 3° del
presente decreto, que correspondan al
patrón de macrocriminalidad que se pretende
esclarecer”.34
Por su parte, el control que ejercen las Salas de
conocimiento se enfoca en verificar:35 (i) “[si] el
conjunto de hechos presentados ilustra el patrón de
macrocriminalidad que se pretende esclarecer”, (ii)
“si la calificación jurídica corresponde a los hechos
confesados por el postulado” y, (iii) “si los hechos
admitidos por el postulado fueron cometidos durante
y con ocasión de su pertenencia al grupo armado”.36
34 Ibídem.

32 Artículo 23 del Decreto 3011 de 2013. 35 Artículo 19 de la Ley 1592 de 2012.

33 Artículo 24 del Decreto 3011 de 2013. 36 Artículo 24 del Decreto 3011 de 2013.

Octubre 2016 Área de Justicia

 24
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Con la fusión de los actos de formulación,
aceptación y legalización en la audiencia concentrada
de formulación y aceptación de cargos,37 y con
la supresión del auto de control de legalidad, la
oportunidad que tienen las Salas para evaluar con
juicio ponderado los patrones de macrocriminalidad
se traslada a la sentencia.38 Con ello, sin embargo,
surge el riesgo de que las posibles objeciones y
correcciones no puedan ser discutidas y solucionadas
adecuadamente en el marco del propio proceso, pues
no hay una instancia procesal previa a la condena
en la que se diriman las posibles divergencias entre
magistratura, Fiscalía y los demás sujetos procesales e
intervinientes.39
37 Inciso 2º del art. 24 del Decreto 3011 de 2013.
38 Originalmente la Ley 975 disponía que el control de legalidad de
la aceptación de cargos adelantado por las Salas de conocimiento
debía ser adoptado en auto interlocutorio que podía ser recurrido
en reposición o apelación ante la Sala de Casación Penal. En
consecuencia, se ofrecía un espacio procesal previo a la sentencia,
en el cual era posible tramitar y decidir tanto las objeciones que
pudieran hacer las Salas de Justicia y Paz a lo presentado por
la Fiscalía, como las que pudieran tener el fiscal delegado y los
otros intervinientes frente a lo decidido por la magistratura. En
los debates de trámite de la reforma (del entonces proyecto de
ley 193/11 Senado y 096/11 Cámara) se propuso concentrar los
tres actos procesales de formulación, aceptación y legalización, al
considerar que resultaba poco funcional, costoso e innecesario
llevarlos a cabo como actos distintos. En la exposición de motivos
al proyecto de ley, la Fiscalía General de la Nación advirtió: “Tal vez
uno de los mayores obstáculos que incide en la excesiva demora
para proferir sentencias se encuentra en las múltiples audiencias
públicas que requiere el procedimiento vigente. Si bien cada una
de ellas fue concebida por el legislador para lograr finalidades
distintas, en la práctica actual no existen muchas diferencias, al
punto que el contenido de la audiencia se repite casi idéntico,
primero ante el magistrado de control de garantías y luego ante la
sala de conocimiento. En consecuencia, se propone la supresión de
la audiencia ante el magistrado de control de garantías, de manera
que se realice una audiencia ante la sala de conocimiento, en la
que se concentren la formulación y la aceptación de los cargos, la
legalización material y formal de dicha aceptación y el anuncio del
sentido del fallo” Ver, Secretaria General del Senado, proyecto de
ley No. 096/11 Cámara, exposición de motivos, Gaceta nº 690 de
2011. En efecto, la Ley 1592 fusionó las tres actuaciones en una
única audiencia concentrada sin contemplar si el auto de legalización
sería o no suprimido. Sólo fue un año más tarde, con la expedición
del Decreto 3011, expresamente se dispuso trasladar la decisión
de legalidad a la sentencia condenatoria. Sin embargo, durante
el año posterior esta postura fue fuertemente controvertida en
diversos procesos por considerar que se perdía la posibilidad
para la magistratura de corregir posibles yerros en la calificación
jurídica o en la acreditación de la calidad de víctima, y además de
restringir la posibilidad de que éstas últimas se pronunciaran sobre
los cargos. Finalmente la posición que terminó por consolidarse fue
la eliminación del auto. Al respecto ver: Observatorio Internacional
sobre DDR y Ley de Justicia y Paz, Centro Internacional de Toledo
para la Paz (CITpax), Implementación de la reforma a Justicia y Paz, VI
informe, 2013, Bogotá, pp. 41-42.
39 Como se verá en el tercer apartado, la Sala Penal de la Corte
ha tratado de corregir este asunto indicando que debe darse un
trato armónico y colaborativo entre la Sala de conocimiento y la
Fiscalía, durante la audiencia, a efectos de resolver las objeciones
que se presenten. No obstante, esta solución no parece del todo
efectiva para dirimir debates en los que se cuestiona de forma
más estructural la metodología que viene adelantando la Fiscalía
en sus protocolos de investigación (memorando 033, matrices de
recolección de información, etc.).
Área de Justicia
SEGUNDA PARTE: Formalización de
la estrategia de análisis de contextos por
parte de la Fiscalía General de la Nación
La primera parte del presente informe mostró
cómo los debates de Justicia y Paz con respecto a
la carga argumentativa especial en la judicialización
de crímenes de sistema, implementado a través de
criterios de priorización y/o selección, suscitaron un
proceso de reforma constitucional y legal enfocado
en la construcción de “macroprocesos” adelantados
contra máximos responsables. La Ley 1592 ordenó
este nuevo esquema de judicialización en Justicia y
Paz mediante la aplicación de criterios de priorización
vinculantes y el redireccionamiento del marco
procesal hacia “el esclarecimiento de la verdad sobre
el patrón de macrocriminalidad en el accionar de los
grupos armados organizados al margen de la ley y se
pueda develar los contextos, las causas y los motivos
del mismo”.40 De esta manera, la reforma profundizó
dos rasgos que venían ventilándose desde antes en
Justicia y Paz: la contextualización y la priorización.
Ahora bien, surgen preguntas con respecto a
la articulación que debe presentarse entre ambas
definiciones, máxime cuando la reforma atribuye a la
Fiscalía General de la Nación la función de diseñar los
contenidos de la priorización con el fin de construir
dos productos investigativos: los contextos y patrones
de macrocriminalidad. Así las cosas, este segundo
apartado buscará aproximarse a la manera en la que
la Fiscalía viene aplicando el análisis de contexto en el
marco de la estrategia de priorización.
2. Desarrollos metodológicos e
institucionales de la Fiscalía General de la
Nación
La consagración del modelo de persecución
penal para Justicia y Paz desde una perspectiva de
‘macrocriminalidad’ coincidió temporalmente con un
proceso endógeno de reestructuración institucional
iniciado por la Fiscalía a finales de 2012, cuyo
propósito, además de modernizar y racionalizar la
división de trabajo, consistió en extender la aplicación
de criterios de priorización tanto a la justicia ordinaria
como a la transicional.
El carácter concomitante de estos procesos ha
generado que las decisiones de la Dirección de Justicia
Transicional en procura de cumplir con las exigencias
de la reforma, no sólo tengan como referente los
aprendizajes propios en materia de persecución de
organizaciones armadas, sino que además deban
acoplarse a las directrices generales del Fiscal General
frente a la priorización, especialmente, frente a la
“estrategia de paz” del ente acusador.41
40 Artículo 15 de la Ley 1592 de 2012.
41 Al respecto, téngase en cuenta que, “la Dirección Nacional
de Políticas Públicas y Planeación, siguiendo los lineamientos
previstos por el Fiscal General de la Nación, elaboró y socializó
un documento con miras a desarrollar una estrategia de paz al
Séptimo Informe

En desarrollo de la estrategia de paz, el Fiscal
General dispuso el traslado de los procesos que
venía conociendo la Dirección Nacional de Justicia
Transicional en contra de postulados de grupos
subversivos, a la Dirección Nacional de Análisis
y Contextos (en adelante, DINAC), y con ello el
traspaso de significativos recursos humanos, técnicos
y logísticos.42
Con el fin de reconstruir la manera en la que
la Fiscalía General de la Nación viene actuando, a
continuación se realizará un análisis de sus principales
instrumentos.43 ordinarios; y (iii) en el caso de los delitos no
2.1  Directiva 001 de 2012: creación del nuevo
sistema de investigación penal
El primer instrumento de impulso del proceso de
reingeniería institucional en la Fiscalía fue la Directiva
001 de 4 octubre de 2012, en la que se define la
priorización como:
“técnica de gestión de la investigación
penal que permite establecer un orden de
atención entre reclamos ciudadanos de justicia
equivalentes, con el fin de garantizar, en la
mayor medida posible, el goce del derecho
fundamental de acceso a la administración de
justicia”.44
Bajo esta comprensión, la directiva sostiene que la
priorización cumple con los estándares internacionales
de protección de derechos humanos y DIH, se inspira
en la práctica de los tribunales penales internacionales,
tiene referentes en experiencias comparadas y se
ajusta a los fundamentos constitucionales que rigen
el funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación.
La directiva se propone dos objetivos: (i)
determinar unos criterios de priorización para el
ejercicio transparente, racional y controlado de la
interior de la Institución; documento identificado como ‘Estrategia
de Paz de la FGN-lineamientos de política pública’ según la cual,
considera la implementación y ejecución de diversas actividades en
el ejercicio de la acción penal que contribuyan en la construcción
y el mantenimiento de la Paz en Colombia.(…) el mencionado
documento fue aprobado por el Fiscal General de la Nación, el
cual desarrolla un análisis en torno a tres aspectos i) los abusos
cometidos por los diversos actores armados dentro del marco del
conflicto, ii) La aplicación eficiente y eficaz de los instrumentos de
justicia transicional, partiendo de las experiencias aprendidas del
proceso de Justicia y Paz en virtud de la ley 975 de 2005, y iii) La
preparación para el posconflicto buscando la articulación con el
proceso de modernización y la política de priorización al interior de
la Fiscalía General de la Nación en relación también con la justicia
ordinaria, a partir de la directiva 001 de 2012, y el decreto ley 016
de 2014”. Fiscalía General de la Nación, resolución nº 000341 del
20 de marzo de 2015, p. 2.
42 . Resolución nº 000341 de 2015 de la Fiscalía General de la Nación.
43 Este proceso de modernización ha implicado el diseño
de instrumentos tales como marcos de fundamentación
dogmática, medidas de reestructuración institucional y esquemas
metodológicos de investigación en contexto.
44 Directiva 001 de 4 de octubre de 2012 de la Fiscalía General de
la Nación, p. 3.
Octubre 2016
25
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
acción penal; y (ii) crear un sistema de investigación
dirigido a desarticular organizaciones criminales. Es
decir, una investigación enfocada en:
“(i) la persecución efectiva de los
máximos responsables de la comisión de
crímenes de sistema, perpetrados por aparatos
organizados de poder, a efectos de conocer la
verdad de lo sucedido, evitar su repetición y
propender por la reparación; (ii) la investigación
y desmantelamiento de organizaciones delictivas
responsables de la comisión de múltiples delitos
perpetrados por organizaciones delictivas, el
nuevo sistema apuntará, en especial, a combatir
patrones culturales discriminatorios y graves
vulneraciones de los derechos fundamentales”.45
Con el fin de lograr ambos cometidos, la
directiva establece, en primer lugar, una serie de
conceptos, definiciones y finalidades que resultan
imprescindibles para el adecuado desarrollo de la
política de priorización, entre lo cual se destaca la
comprensión ampliada del análisis criminal como el
“estudio sistemático e interdisciplinario del delito
y de los factores problemáticos que alteran la
convivencia social”.46 De esta manera, se transforma
la visión tradicional del análisis del delito ceñido
a las circunstancias de tiempo, modo y lugar que
acrediten el supuesto fáctico de un determinado
tipo penal y, en su lugar, se propone la creación de
contextos que sirvan como guía para la investigación
de organizaciones criminales, la determinación de
los grados de responsabilidad de sus integrantes y
el esclarecimiento de patrones de comportamiento
sistémico.
Un segundo apartado está destinado a desarrollar
los fundamentos y limites que tiene la priorización
en el derecho internacional, el uso que ha tenido
en experiencias comparadas de otros sistemas
nacionales y en tribunales penales internacionales.
En el tercer apartado dispone la fundamentación
constitucional que soporta la implementación de
criterios de priorización.
En el cuarto se exponen y explicitan los criterios
de priorización adoptados, a saber: el subjetivo, el
objetivo y el complementario. El criterio subjetivo
busca analizar las características de los sujetos pasivo
y activo de las conductas criminales, presentando
en consecuencia una dimensión dual. Por un lado,
se deben analizar características de las víctimas,
tales como el género, la etnia, el grupo etario, la
pertenencia a grupos poblacionales específicos, entre
otras, que permitan captar las dinámicas de ejecución
concertada por parte de estructuras criminales. Por
otro lado, se examinan las calidades de los autores de
los hechos punibles a efectos de determinar quiénes
fueron los máximos responsables del hecho delictivo
45 Ibídem, p. 32.
46 Ibídem, p. 1.
Área de Justicia
 26
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
y/o tuvieron control sobre el aparato en la comisión
de crímenes internacionales.
El criterio objetivo, por su parte, estudia la conducta
criminal perpetrada apuntando a determinar su (i)
gravedad47 y (ii) representatividad48.
Como criterios complementarios se postulan
(i) la factibilidad, entendida como la “evaluación de
la información disponible de la conducta punible
en relación con la probabilidad real de hallar la
información faltante”, (ii) la viabilidad, concebida como
la “capacidad económica, de cooperación y logística
de que se disponga para obtener pruebas suficientes
para acusar y condenar”, (iii) el sometimiento del caso
a la justicia internacional, (iv) la riqueza didáctica del
caso para generar buenas prácticas de investigación,
persecución y/o jurisprudencia, y (v) la regionalización
entendido más como marco o condición general de
aplicación de los anteriores criterios.49
Finalmente, en el quinto apartado se dispone
la creación de un nuevo esquema institucional
compuesto por tres niveles. El primero, encargado
de gestar y aprobar la política de priorización, está
conformado por el Despacho del Fiscal General de
la Nación, el Comité de Priorización de Situaciones y
Casos y la Dirección Nacional de Análisis y Contextos.
El segundo nivel asume la tarea de realizar y
ejecutar los planes de acción de cada una de las
Direcciones Nacionales de Fiscalías, en los cuales
se precisan las situaciones y casos priorizados, las
metas y los cronogramas determinados, al igual que
la especificación de la implementación de la Directiva
001 de 2012 al interior de cada unidad. Este nivel
está compuesto por el Comité de Priorización y las
Direcciones Nacionales de Fiscalías.
Finalmente, el tercer nivel se encarga de realizar y
ejecutar planes de acción en los términos anteriores,
pero en el orden seccional, lo cual le agrega a las
Direcciones Seccionales de Fiscalías el deber de
realizar diagnósticos de los patrones criminales que
afectan a la comunidad donde ejercen jurisdicción. Así
pues, estaría compuesto por el Comité de Priorización
y las Direcciones Seccionales de Fiscalías.
El siguiente gráfico expone el funcionamiento del
sistema general de priorización
47 La gravedad de la conducta se valora considerando ““(i)
el grado de afectación que en el disfrute de sus derechos
fundamentales sufrió determinada una víctima, una comunidad o un
bien jurídicamente amparado (V. gr. seguridad pública, patrimonio
público, medio ambiente, salubridad pública, sostenibilidad del
sistema general de seguridad social, moralidad pública, democracia
local, etc.); y (ii) la modalidad de la ejecución”. Ibídem, p. 30.
48 La representatividad “presupone el hecho de que el aparato
judicial puede investigar, y con ello ilustrar, un abanico complejo de
hechos y conductas, que den cuenta de dinámicas en la comisión
de los crímenes”. Ibídem, p. 30.
49 Ibídem, p. 31.
Área de Justicia
La presencia del Comité de Priorización en los
tres niveles responde a su función de aprobar
los diferentes planes de acción de cada una de las
direcciones nacionales y seccionales, como órgano
rector de la política de priorización.
La Dirección Nacional de Análisis y Contextos
(DINAC) es la dependencia investigativa con un
rol preponderante en el nuevo sistema general
de investigación y gestión, en tanto constituye un
“instrumento de política criminal de primer nivel enfocado
a enfrentar principalmente fenómenos de delincuencia
organizada, mediante el uso de herramientas de análisis
criminal y creación de contextos, con el objetivo de
articular la información aislada que (…) se encuentra
en las diversas unidades de fiscalía”50.
La concreción de la política de priorización se
realiza mediante los planes de priorización propuestos
por las diferentes direcciones y aprobados por el
Comité de Priorización, los cuales permiten que
cada dependencia defina sus objetivos estratégicos
y proyecte las actividades necesarias –a mediano y
largo plazo– para su consecución.
2.2  Decreto 016 de 2014: modificación de la
estructura interna de la Fiscalía
El 9 de enero de 2014 el Presidente de la República,
ejerciendo las facultades extraordinarias conferidas
por la Ley 1654 de 2013, expidió el Decreto 016
por medio del cual modifica la estructura orgánica y
funcional de la Fiscalía, adaptándola a las necesidades
del proyecto de modernización. El siguiente gráfico
expone una parte importante del nuevo organigrama:
Tal como se puede observar, en la nueva estructura
organizacional las diferentes dependencias misionales
encargadas de investigar y acusar pasan a estar
bajo el mando del Vicefiscal General de la Nación
y se crean dependencias nacionales de dirección
y articulación de fiscalías y policías judiciales. Estas
nuevas direcciones evidencian el acento de una
mayor articulación entre todas las dependencias de
fiscalía especializada; también expresan el propósito
de avanzar hacia una estructura institucional que
goce de una mayor descentralización de funciones en
cabeza de responsables definidos.51
50 Artículo 1º de la resolución nº 01810 de 2012 de la Fiscalía
General de la Nación
51 La Dirección de Articulación de Fiscalías Nacionales
Especializadas asume, entre otras, las funciones de: (i) articular y
coordinar el desarrollo misional de las Direcciones de Fiscalías
Nacionales Especializadas, con acciones tales como diseñar y
aplicar de manera coordinada con el Vicefiscal mecanismos para
el desarrollo de las funciones de las Direcciones, (ii) solicitarles
a éstas informes periódicos sobre la ejecución de los planes de
priorización con el fin de consolidarlos y remitirlos a la Dirección
Nacional de Políticas Públicas y Planeación y, (iii) hacer seguimiento
y presentar informes de la aplicación de las políticas públicas y
directivas de Fiscal General al interior de las Direcciones de Fiscalías
Nacionales Especializadas.Ver, artículo 18 del Decreto 016 de 2014.
De manera similar, la Dirección Nacional de Articulación de Policías
Judiciales Especializadas asume, entre otras, las siguientes funciones:
Séptimo Informe
 27

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

Sugiere situaciones y casos
a priorizar
Primer nivel (i) Dirección Nacional
de Análisis y Análisis de criminalidad de
Contextos sistema mediante análisis
Despacho del Fiscal
de contextos
General de la Nación
Avalar y
Sugiere situaciones y aprobar
(i) Direcciones caos a priorizar Comité de
Segundo Planes
Nacionales de Priorización de
nivel Realiza y ejecuta de
Fiscalías Situaciones y Casos
Planes de Acción Acción
Secretaría Técnica
Sugiere situaciones y
Tercer nivel (i) Direcciones
caos a priorizar
Seccionales de
Fiscalías Realiza y ejecuta
Planes de Acción

*Grafico diseñado con base en la información expuesta por la Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional de Análisis y Contextos, Innovación en la investigación penal, Informe de
rendición de cuentas 2012-2013, octubre de 2013, p.13.

Fiscal General
de la Nación
Vicefiscal General
de la Nación
Fiscalía Delegada ante la Corte
Dirección Nacional de Seccionales y Suprema de Justicia
de Seguridad Ciudadana

Dirección Nacional de Estrategia

Dirección Nacional de Análisis y en Asuntos Constitucionales
Contextos

Dirección Nacional de Políticas

Dirección de Fiscalías Nacionales
Dirección de Articulación de
Fiscalías Nacionales Especializadas
Dirección Nacional de Protección y
Asistencia
Públicas y Planeación
(...)
-Dirección de Fiscalía
Dirección de Gestión Internacional
Nacional Especializada
de Justicia Transicional
Dirección Nacional de
Comunicaciones, Prensa y
Protocolo

Dirección Nacional del Cuerpo

Dirección Nacional de Apoyo a la
Técnico de Investigación (CTI)
Gestión

Dirección Nacional de Articulación Dirección de Control Interno

Policías Judiciales Especializadas

Dirección Nacional del Sistema Penal Dirección de Control Disciplinario

Acusatorio y de la Articulación
Interinstitucional en Materia Penal

*Gráfico con base en la información expuesta por la Fiscalía General de la Nación http://www.fiscalia.gov.co/colombia/wp-content/uploads/ORG4.pdf

(i) articular y coordinar las funciones de las Direcciones Especializadas de Policía Judicial, (ii) diseñar y aplicar mecanismos de articulación y
coordinación en las direcciones especializadas, (iii) en coordinación con la Dirección Nacional del CTI proponer protocolos y metodologías de
investigación, (iv) consolidar y analizar la información proveniente de las investigaciones que adelanten las direcciones especializadas con el fin de
remitirla a la Dirección de Políticas Públicas. Ver, artículo 22 del Decreto 016 de 2014.

Octubre 2016 Área de Justicia

 28
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Las dos direcciones de articulación (de fiscalías y
de policías judiciales especializadas) asumen tareas de:
(i) coordinación y articulación, diseñando y aplicando
instrumentos para tal fin; (ii) monitoreo y seguimiento
a la implementación de las políticas y directivas que
emita el Fiscal General, y (iii) recepción y envío
de la información recolectada por las diferentes
direcciones y unidades hacia la Dirección de Políticas
Públicas. Esta última, por su parte, al estar bajo el
mando del Despacho del Fiscal General de la Nación,
asume un rol preponderante en el funcionamiento
de la política de priorización, realizando análisis sobre
el comportamiento delictivo del país a partir de la
información recolectada y proponiendo lineamientos,
directrices de interpretación y/u orientación en
la ejecución de la política, al igual que realizando
diagnósticos normativos con el fin de proponer
iniciativas legislativas.52
Nótese que el canal de articulación y coordinación
entre las dependencias misionales y las direcciones de
articulación está acompañado de un segundo canal
de comunicación, seguimiento y apoyo técnico entre
la Dirección de Políticas Públicas y las direcciones
encargadas de investigar y acusar. Esta situación dota
a la nueva estructura institucional de mecanismos
que permitan el diseño y la supervisión de la política
de priorización en cabeza del Fiscal General de la
Nación granizando, al mismo tiempo, el ejercicio
descentralizado y articulado de las diferentes
dependencias misionales.
Finalmente, la nueva estructuración define y amplía
la órbita funcional de la Dirección Nacional de Análisis
y Contextos (DINAC), manteniendo su carácter
de órgano asesor del Fiscal General en el diseño
e implementación de estrategias que optimicen la
aplicación de los criterios de priorización: rol que
consiste, entre otros, en proponer protocolos para la
construcción de contextos en la investigación penal y
el esclarecimiento de patrones de macrocriminalidad.53
Además, tiene también la posibilidad de dirigir,
controlar e investigar en contexto las situaciones y
casos priorizados por el Comité de Priorización y/o
que sean asignados por el Fiscal General. De igual
manera, la DINAC asume tareas de colaborar con
las diferentes direcciones misionales en el diseño
y la implementación de marcos metodológicos
de investigación en contexto, algo que hasta ese
momento (año 2015) parecía haber estado en la
órbita propia de cada dirección. En desarrollo de este
cometido (i) asesora a las demás dependencias que
cumplen funciones de investigación y acusación en la
52 Artículo 7 del Decreto 016 de 2014.
53 Antes del Decreto 016, el marco funcional de la DINAC venía
determinado por la resolución nº 01810 de 4 de octubre de 2012,
el cual disponía: “La Unidad Nacional de Análisis y Contextos
dirigirá, coordinará y contralará las actividades de investigación
adelantadas por los fiscales delegados, la policía judicial y demás
servidores que se designen para el apoyo de su gestión, ejerciendo
las demás funciones que expresamente le señale el Fiscal General
de la Nación y el Comité de Priorización de Situaciones y Casos”.
Área de Justicia
construcción de contextos y en la implementación de
la política de priorización; (ii) monitorea la ejecución
de los planes de priorización de las direcciones
nacionales, y (iii) mantiene canales de comunicación
con las dependencias misionales para identificar
fenómenos de macrocriminalidad, entre otras más.
2.3 Directiva 002 de 2015: hacia un pleno
ejercicio articulado de la priorización
Tres años de después de haber adoptado los
criterios de priorización y creado el nuevo sistema
de investigación penal, la Fiscalía expidió la Directiva
002 del 9 de diciembre de 2015, por la cual
modificó la Directiva 001 de 2012, desarrollando
más detalladamente y ampliando el alcance de los
criterios de priorización a través de lineamientos para
la planificación y gestión estratégica de la investigación
penal.
El primer punto de transformación que introduce
la Directiva 002 es una expansión de la noción misma
de priorización.54 Deja de ser entendida como una
mera técnica de gestión de la investigación penal
que permite establecer un orden de atención,
tal como se proponía en la directiva 001, y pasa a
asumirse como una política pública de la Fiscalía que,
además de contemplar unos criterios para dirigir las
investigaciones penales, comprende el conjunto de
decisiones y actividades de planificación estratégica
que adopten todas las direcciones. Dentro de estas
actividades figuran:
“(i) La identificación de prioridades estratégicas
en términos de política criminal.
(ii) La mayor destinación de recursos en
abstracto para atacar un fenómeno criminal.
(iii) La reorganización o conformación de
nuevas dependencias especializadas.
(iv) En un nivel más estratégico, la conformación
de grupos de trabajo, reasignación y traslado de
casos o situaciones específicas de una unidad a
otra, o dentro de la misma unidad, y aplicación
de conexidades procesales.
(v) Dentro de algunos procesos, la realización
de negociaciones y preacuerdos, aplicación del
principio de oportunidad, etc.
(vi) Finalmente, la variación en el orden de
atención de algunas denuncias”.55
La directiva diferencia dos momentos específicos
en los que procede sustancialmente la priorización:
54 La nueva noción define a la priorización como, “una política
orientada al diseño e implementación de una técnica de gestión
estratégica de la carga de trabajo y del flujo de casos que son
puestos en conocimiento de la Fiscalía, para el manejo analítico de
la investigación, y del ejercicio de la acción penal y de la acción de
extinción de dominio”. Ver, Fiscalía General de la Nación, Directiva
002 de 9 de diciembre de 2015, p. 2.
55 Ibídem, p. 4.
Séptimo Informe

el primero, ex ante, “en el cual se prevé la manera
como serán focalizados los esfuerzos de la Fiscalía
para combatir los diferentes fenómenos criminales, en
un momento anterior al análisis de las investigaciones
concretas”,56 y el segundo, ex post, en el que se
focalizan “los esfuerzos en temáticas, situaciones o
casos concretos que se encuentran en conocimiento
de la FGN, con base en información proveniente de
procesos específicos”.57
El segundo punto de transformación destacable
aparece asociado a los contenidos de los criterios de
priorización. Dentro del criterio objetivo se mantuvo
la “gravedad” bajo su antigua definición, en tanto que
el elemento de “representatividad” fue reemplazado
por el de “importancia”, conceptualizado en función
de los siguientes cinco factores:
(i) los efectos del proceso en relación con la
necesidad y proporción específica frente a otras
alternativas de judicialización,
(ii) los efectos que tendría el ejercicio de la
acción penal en una comunidad y/ o territorio
específico,
(iii) los efectos positivos que podría llegar a tener
sobre la legitimidad publica de la administración
de justicia,
(iv) la capacidad ilustrativa para identificar modus
operandi, prácticas o patrones criminales, y;
(v) la capacidad didáctica para general buenas
prácticas en investigación y judicialización.58
Este cambio cobra una especial relevancia, en tanto
que reduce –y quizás “esquiva”– la interpretación
cuantitativa que se ha realizado por algunos sectores
de la judicatura al criterio de “representatividad”, y que
ha ido generando altas exigencias metodológicas en el
sentido de probar estadísticamente que una muestra
específica de hechos es, en efecto, ‘representativa’ de
un grupo de conductas constitutivas de un patrón59.
En este orden surge la siguiente pregunta: ¿el cambio
hacia la noción de “importancia”, de carácter más
bien cualitativo, tiene el cometido de evadir el juicio
cuantitativo sobre la representatividad de conductas
constitutivas de un patrón o, por el contrario, debe ser
entendido como una aproximación metodológica que
complementa y fortalece el adecuado esclarecimiento
de comportamiento regulares y sistémicos?60
56 Ibídem, p. 40.
57 Ibídem, p. 40.
58 Fiscalía General de la Nación, Directiva 002 de 2015, p. 25.
59 Este punto será desarrollado ampliamente en el apartado
tercero del presente informe: “Acerca de los debates en torno a
los patrones de macrocriminalidad”.
60 El Área considera que afirmar el pluralismo metodológico con
respecto a estos asuntos resulta sano para enfrentar los debates
propios que supone incorporar perspectivas de las ciencias
sociales en el derecho. En ese sentido, el elemento cualitativo
de “importancia” habría podido complementar el criterio de
“representatividad” y no simplemente sustituirlo.
Octubre 2016
29
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
El elemento de gravedad, por su parte, se mantuvo
adicionándole tres indicadores más: (i) análisis de
los costos sociales producidos por los fenómenos
criminales, (ii) grado de protección del bien jurídico
tutelado por la ley penal y (iii) frecuencia del delito.
Los criterios complementarios también sufrieron
cambios. Se sostuvo la “factibilidad” y “viabilidad”
en los términos en los que venían siendo tratados
por la directiva 001, pero se eliminaron los de
“sometimiento a la justicia internacional” y “riqueza
didáctica” para incluirlos como indicativos del
elemento de importancia del criterio objetivo. El
criterio de “regionalización” se transformó en un
enfoque transversal a toda la política de priorización.
El tercer punto de modificación destacable que
introdujo la directiva 002 se relaciona con la estructura
institucional sobre la que opera la priorización.
Retomando el nuevo organigrama adoptado por
el Decreto 016 de 2014, se crean dos instancias
al interior del Comité Nacional de priorización,
encargadas de coordinar, dirigir y aprobar el diseño y
ejecución de los planes de priorización que realicen
las diferentes direcciones nacionales y seccionales. Se
trata de los subcomités de aprobación de planes de
priorización nacionales y seccionales.
En consecuencia, se mantiene la ejecución de
la política de priorización en los niveles nacional
y seccional. Sin embargo, dicha relación pasa a
estar mediada por las dependencias de dirección
y articulación creadas por el Decreto 016, y por
los subcomités de aprobación. Este nuevo marco
institucional, dotado de dependencias que asumen
separadamente las responsabilidades de dirección,
aprobación, formulación y articulación, buscan poner
en práctica una priorización interdependencias y otra
intradependencias.61
En el siguiente gráfico se observa la manera en la
que procede la priorización de conformidad con el
esquema propuesto por el Decreto 016 y la Directiva
002:
61 Según la Directiva 002 de 2015, “la priorización
interdependencias se realiza en relación con la carga de trabajo de
varias dependencias misionales de la FGN, respecto de los casos y
situaciones que manejan cotidianamente, (…) permite [además]
articular las actividades de priorización desde arriba. Esto quiere
decir que es el espacio de planificación en el que se articula la
priorización de distintas dependencias, desde un nivel estratégico.
Es el mecanismo a través del cual, las Direcciones Nacionales de
Articulación o las Direcciones Seccionales, por ejemplo, diseñan
estrategias de priorización que involucran la carga de trabajo de
varias dependencias.” […]. “La priorización intradependencias,
por su parte, aplica al interior de cada una de las dependencias
misionales de la Fiscalía (…) [y se] orienta a una articulación desde
abajo. Esto significa que el trabajo de planificación estratégica,
que se concreta en cada dependencia a través de los planes de
priorización, debe realizarse teniendo en cuenta las medidas de
priorización adoptadas en las demás instancias”. Ver, Directiva 002,
p. 41.
Área de Justicia
 30
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

Comité Nacional de
Priorización

Subcomité Nacional de aprobación Subcomité Nacional de aprobación

de Planes de Priorización Nacionales de Planes de Priorización Seccionales

Dirección de Dirección Nacional Dirección Dirección Unidad Delegada

Nivel Nacional

Dirección de Nacional de
Articulación de de Articulación de Nacional de Ante la Corte
Fiscalías Seccionales y
Fiscalías Nacionales Policías Judiciales Análisis y Suprema de
Nacionales Seguridad
Especializadas Especializadas Contextos Justicia
Ciudadana

Direcciones de Direcciones
Fiscalías Nacionales Nacionales
Especializadas Especializadas de
Policía Judicial

Comités Seccionales de Priorización

Nivel Seccional

Directores Seccionales

Dependencias del
nivel local

*Grafico rediseñado con base en lo expuesto por la Fiscalía General de la Nación, Directiva 002 de 9 de diciembre de 2015, p. 6*

2.4 Implementación de la priorización al criminales y bajos resultados en relación con su

interior de la FGN desarticulación

Otro elemento relevante de la directiva 002
son los resultados que presenta de un diagnóstico
realizado por la propia Fiscalía para identificar
problemas y falencias en la gestión de la investigación
penal, a partir de (i) las “constataciones” de la directiva
001, (ii) los resultados de estudios externos sobre la
gestión que realiza la Fiscalía, y (iii) una evaluación de
las dificultades que ha tenido la implementación de la
directiva 001.
Se identifican los siguientes
problemáticos:
Ineficacia de la investigación penal en casos difíciles y
de alto impacto asociada a la dificultad para identificar
prioridades y definir focos estratégicos de atención
Las tasas de ingresos y salidas de casos son
claramente asimétricas dependiendo de los diferentes
tipos de delitos, mostrando mejorías significativas en
casos que no comportan mayores dificultades para
investigar o son más urgentes, y que son ajenos
a los criterios de gravedad e importancia. Pese a
ser una falencia identificada antes de la directiva
001, su expedición no parece haberla solucionado,
especialmente en algunas dependencias en las que la
atención de casos carece de un reparto estratégico,
pues la directiva “resultó insuficiente para que la
adopción de criterios de priorización permeara
todas dependencias de la FGN y permitiera una
aproximación estratégica a toda la carga de trabajo”.62
Ineficacia de la investigación penal de organizaciones
62 Ibídem, p. 12.
A pesar de que la directiva 001 desarrolló un
enfoque analítico de la investigación criminal, muchas
de las acciones previstas en ella siguen sin enfocarse
efectivamente en la identificación de patrones que
caractericen las estructuras y redes de criminalidad,
permitiendo centralizar la acción penal en los máximos
responsables. Esto debido a la ausencia de una debida
atención y evaluación de denuncias, sumado a “fallas
especificas respecto de la falta de implementación
de metodologías de investigación y de análisis, así
cinco grupos como de tecnologías de análisis de información, que
permitan enfocar de mejor manera la investigación
en el desmantelamiento de estructuras criminales,
especialmente las más complejas”.63
Ineficacia de la investigación penal en procesos
relacionados con el conflicto armado para garantizar los
derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las
víctimas
Las cifras del proceso penal especial de Justicia y
Paz,64 sumado a los resultados de algunos diagnósticos
externos,65 indican que “la gestión de la FGN no
63 Ibídem, p. 14.
64 De acuerdo con la Fiscalía, “en la actualidad, el total de
postulados de Justicia y Paz entre 2006 y lo que va de 2014 es de
5.006; han sido confesados 49.036 hechos, y se han relacionado
73.440 víctimas. No obstante, a pesar de los esfuerzos realizados,
sólo se ha logrado obtener sentencias para 37 postulados (0,74%
del total), en relación con 766 hechos (1,56%) y 3.379 víctimas
(4,60%)”. Ibídem, p. 14.
65 Los diagnósticos citados son: Garzón, Baltazar (coord),
Diagnostico de Justicia y Paz en el marco de la justicia transicional en
Colombia. Organización de los Estados Americanos, 2011; López,
Claudia, Selección y priorización de delitos como estrategia de

Área de Justicia Séptimo Informe


ha sido lo suficientemente efectiva en judicializar
los hechos relacionados con el conflicto armado
debido a la dificultad de lograr investigaciones
judiciales totalmente integrales que partan de
análisis interdisciplinarios de los contextos en los
que ocurrieron, (…) [lo cual se relaciona con] la
necesidad de judicializar todos los hechos y todos los
postulados de manera homogénea sin tener en cuenta
el funcionamiento de las estructuras criminales que
intervinieron en los hechos, ni los planes y patrones
que permiten asociar y de esta manera denunciar el
porqué de la victimización”.66
Imposibilidad de garantizar de manera efectiva el
derecho de igualdad material de las personas afectadas
por actos criminales
Aun cuando la ‘Política de igualdad y no
discriminación’ fue adoptada mediante las
resoluciones 00368 y 00450 de 2012, “aún no se
ha logrado consolidar una política transversal con
enfoque diferencial y territorial que responda de
manera adecuada a las distintas demandas de justicia
que presenta la ciudadanía”.67
Falencias asociadas a la falta de diagnósticos y de
evaluación en la implementación de políticas públicas y
proyectos nuevos.
Este último grupo de falencias responden a los
problemas estructurales que ha experimentado
históricamente la Fiscalía para implementar nuevos
proyectos y programas, dentro de los que se destaca
la ausencia de objetivos estratégicos, de criterios
para la toma de decisiones y la falta de técnicas de
evaluación, entre otros.68
2.5 El análisis de contexto dentro de la nueva
política de priorización
Con respecto al análisis de contexto, la directiva
001 inicialmente definió el contexto como:
“Marco de referencia contentivo de
aspectos esenciales, acerca de elementos de orden
geográfico, político, económico, histórico y social,
en el cual se han perpetrado delitos por parte
de grupos criminales, incluidos aquellos en los
que servidores públicos y particulares colaboran
con aquéllos. Debe igualmente comprender una
descripción de la estrategia de la organización
delictiva, sus dinámicas regionales, aspectos
logísticos esenciales, redes de comunicación y
mantenimiento de redes de apoyo, entre otros.”69
investigación en la justicia transicional. Revista Facultad de Derecho
y Ciencias Políticas, vol. 42, no. 117, 2012; Seils, Paul, Propuesta de
criterios de selección y priorización para la ley de Justicia y Paz en
Colombia, ICTJ, 2012.
66 Fiscalía General de la Nación, Directiva 002 de 2015, p. 15.
67 Ibídem, p. 15.
68 Ibídem, p. 16.
69 Fiscalía General de la Nación, Directiva 001 de 2012, p. 2.
Octubre 2016
31
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
También se dispuso a modo de lineamientos
para su construcción, la recaudación y valoración en
conjunto de diversas fuentes de información, incluida
la que aporte las víctimas. Con respecto a su uso, se
deben adoptar las medidas necesarias para que los
contenidos de los contextos puedan ser utilizados en
los procesos penales como material probatorio.70
Según la directiva 001, son seis las finalidades que
perseguirán los ejercicios contextuales:
“(i) conocer la verdad de los sucedido; (ii)
evitar su repetición; (iii) establecer la estructura
de la organización delictiva; (iv) determinar el
grado de responsabilidad de los integrantes
del grupo y de sus colaboradores; (v) unificar
las actuaciones al interior de la Fiscalía con el
fin de lograr esclarecer patrones de conducta,
cadenas de mando fácticas y de iure; y (vi)
emplear esquemas de doble imputación penal,
entre otros aspectos”.71
No obstante lo anterior, la directiva 001 no fue
lo suficientemente clara en la manera como debía
articularse operativamente el análisis de contextos
con la estrategia de priorización. Si el énfasis de
la priorización es aplicar los criterios subjetivo,
objetivo y complementario, no era del todo claro si
efectivamente las dependencias investigativas debían
realizar contextualizaciones de base para la toma
de decisiones de situaciones y casos que entrarían
en su plan anual de priorización.72 De igual manera,
no era claro cómo los ejercicios de contexto debían
realizarse y articularse en el curso de las indagaciones
de cada proceso priorizado.
La directiva 002 parece responder al menos
parcialmente a estas deficiencias, postulando el
desarrollo de estrategias de investigación criminal en
contexto como actividades propias de la priorización
y permitiendo que la DINAC asesore a las diferentes
direcciones en cómo adelantar este tipo de
investigación contextual.73 Sin embargo, permanecen
70 Este segundo lineamiento de la Directiva 001 sobre los
contextos ha generado fuertes debates doctrinales, pues supone
una transformación del esquema de medios probatorios del
proceso penal. Al respecto, puede consultarse: Bernal Pulido, Carlos,
El análisis de contexto en la investigación penal: crítica del trasplante
del derecho internacional al derecho interno, Universidad Externado
de Colombia, Bogotá, 2015.
71 Fiscalía General de la Nación, Directiva 001 de 2012, p. 2.
72 Nótese que dentro de las definiciones de la Directiva 001 se
postula la realización del test de priorización como mecanismo
de “ponderación entre los diversos criterios de priorización a
efectos de recomendar o decidir sobre una situación o caso”, cuya
metodología, compuesta por tres pasos, comienza por un análisis
criminal previo. Éste es definido como el “Estudio sistemático e
interdisciplinario del delito y de los factores problemáticos que
alteran la convivencia social e interesan a la investigación penal
(sociodemográficos, espaciales y temporales, entre otros), para
apoyar la función constitucional asignada al Fiscal General de la
Nación”.
73 Actividades que tienen por objeto, “encontrar relaciones entre
diferentes casos para resolver conjuntos de hechos delictuales
concretos; asociar casos y construir situaciones; judicializar a los
Área de Justicia
 32
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
preguntas con respecto a los marcos y protocolos de
investigación para llevar a cabo el análisis de contexto,
pues es una competencia que se mantiene dentro de
la discrecionalidad de cada una de las dependencias
investigativas –ahora articuladas mediante las
direcciones de coordinación.
2.6  Conclusiones preliminares
Esta revisión sobre el desarrollo de la priorización
como política pública ejecutada al interior de la Fiscalía
General de la Nación muestra indudables semejanzas
entre las aproximaciones epistemológicas del nuevo
sistema general de investigación y gestión que se
adopta para todas las direcciones misionales y el
modelo de persecución consagrado por la Ley 1592.
De hecho, el Área ha constatado cómo los debates
de Justicia y Paz han servido de laboratorio para
gran parte de las medidas dirigidas a modernizar el
modelo de investigación penal en el país. Sin embargo,
a efectos del presente informe, resulta relevante el
hecho de que la formalización de la estrategia de
análisis de contextos en Justicia y Paz esté atravesada
por dos diferentes procesos institucionales: uno
propio del ámbito de la jurisdicción especializada (Ley
1592 y Decreto 3011) y otro que responde a los
cambios generales llevados a cabo al interior de la
Fiscalía.
Esta situación, como se verá a continuación, va a
generar varias preguntas con respecto a la articulación
institucional y metodológica que debería existir entre
la nueva Dirección de Justicia Transicional y la DINAC,
máxime si ambas dependencias vienen conociendo
de situaciones y casos relacionados con el conflicto
y están llamadas misionalmente a desarrollar
metodologías y protocolos para realizar análisis de
contextos. En el caso de la DINAC, por su objetivo
de coordinar y clasificar la información aislada sobre
situaciones y casos priorizables que se encuentra
en las diversas unidades de fiscalía y en el caso de
la Dirección de Justicia Transicional, por su cometido
de “esclarecer los patrones de macrocriminalidad en
el accionar de los grupos armados organizados al
margen de la ley y a develar los contextos, las causas
y los motivos del mismo”.74
No obstante, cabe anticipar que la articulación de
la Dirección de Justicia Transicional con el proceso de
reforma institucional que atraviesa la Fiscalía tiene un
alcance mayor al de los mecanismos de coordinación
con las demás dependencias, pues, como se verá a
continuación, la utilidad del análisis de contexto en los
responsables teniendo en cuenta su participación en los hechos
y el rol que cumplen en una estructura o red para contribuir a su
desmantelamiento; focalizar la investigación en algunos delitos o
individuos responsables; develar planes criminales; identificar modus
operandi, prácticas y patrones criminales; emplear esquemas de
doble imputación penal del derecho penal internacional; y aportar
elementos a la reconstrucción de la verdad histórica, entre otras”.
Fiscalía General de la Nación, Directiva 002 de 2015, p. 4.
74 Artículo 13 de la Ley 1592 de 2012 que introduce el artículo
16A a la Ley 975 de 2005.
Área de Justicia
marcos de la política de priorización en general no
coincide en su totalidad con las funciones que le asigna
el marco legal transicional de Justicia y Paz. Mientras
en el modelo de investigación penal “ordinario” la
aplicación de análisis contextual está concebido para
el diseño de investigaciones penales, en el modelo de
persecución de Justicia y Paz el análisis de contexto
debe producir dos productos de investigación con
base a los cuales se estructura la imputación y la
judicialización de los grupos armados ilegales: los
contextos y patrones de macrocriminalidad. Ambos
elementos asumen entidad jurídica y, en consecuencia,
son debatidos sustancial y probatoriamente en el
marco del control judicial.
2.7  Desarrollos metodológicos de la DINAC
La DINAC ha entendido el análisis contextual
como la forma de construir explicaciones sistemáticas
sobre las actuaciones de organizaciones criminales,
y puede decirse que le ha otorgado dos usos
diferenciados: como base para el diseño de la
estrategia de investigación y como soporte para la
investigación y judicialización de casos concretos.
En el primer caso, el análisis de contexto es útil
para identificar situaciones y casos que deben ser
investigados penalmente por estar vinculados con
planes criminales de una organización armada. En
el segundo caso, el análisis sirve de base para guiar
investigaciones sobre hechos concretos, formular
imputación contra posibles responsables y sustentar
acusaciones ante la judicatura.75
La DINAC ha centrado su atención en la utilidad
que tiene el análisis de contexto para el diseño de
estrategias de investigación, pues, de hecho, existen
dudas sobre la posibilidad de que los resultados de
estos análisis puedan ser introducidos como pruebas
en las actuaciones de imputación y acusación del
procedimiento penal ordinario.76 Al respecto, vale
recordar el fallido proyecto de ley 225/15 Cámara
que presentó la Fiscalía para reformar el código de
procedimiento penal consagrando la validez de la
prueba de contexto.77
75 Martínez Osorio, David, Manual de análisis contextual para la
investigación penal en la Dirección Nacional de Análisis y Contextos
(DINAC) de la Fiscalía General de la Nación, Centro Internacional
para la Justicia Transicional (ICTJ), Colombia, junio 2004, pp. 37.
76 Al respecto, ver: Bernal Pulido, Carlos, El análisis de contexto de
investigación penal: crítica del trasplante del Derecho Internacional al
derecho interno, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2015.
77 Este proyecto de ley contenía un artículo que disponía: “Artículo
73. La Ley 906 de 2004 tendrá un nuevo artículo 207A, así:
“Artículo 207A. Otros métodos de investigación. En desarrollo de
la labor investigativa podrán utilizarse metodologías y herramientas
de las diferentes áreas del conocimiento para identificar y entender
integralmente casos, situaciones, temáticas o fenómenos. También
podrán realizarse investigaciones en contexto, cuyo propósito es
determinar los aspectos esenciales de orden geográfico, político,
económico, histórico, cultural y social, en el cual se han perpetrado
conductas punibles en el marco de un fenómeno delincuencial,
con el fin de identificar elementos de sistematicidad, patrones
criminales, modus operandi, tendencias, entre otros. Los productos
de estos análisis podrán ser introducidos de manera individual o
Séptimo Informe
 33

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

En función del diseño de estrategias de de contextos e investigaciones, a la par del diseño de
investigación, la DINAC venía entendiendo el contexto estrategias investigativas que logren una judicialización
de conformidad con la directiva 001 de 2012, esto efectiva de grupos de criminalidad organizada.
es, como marco de referencia en el que se han
Si bien la construcción de contextos empieza
perpetrado delitos por parte de grupos criminales.78
desde cierto grado de generalidad en la primera
Desde el año 2013, ha venido desarrollando una ruta
fase –mediado por las situaciones priorizadas por el
de trabajo compuesta de cuatro fases principales,
Comité de priorización–, en la segunda fase se logra
orientadas a la formulación de hipótesis generales
mayor especificidad respecto de tres principales
de investigación en el marco de las problemáticas
elementos del contexto: “a) el análisis socio-histórico
priorizadas por el Comité de priorización.
de una determinada región o momento de la vida
En la primera fase, se realiza una delimitación nacional en la que ocurrieron una serie de delitos;
de situaciones y casos a partir de la confección de b) la descripción detallada del funcionamiento
contextos generales (o macrocontextos) en los de una organización, alianza o red criminal; y c) la
que se identifican y describen las características determinación de la estrategia o plan criminal que dio
sociales, políticas, económicas, geográficas y militares lugar a los hechos [que están] siendo investigados”.80
asociadas a la creación de grupos armados ilegales.
Ambos ejercicios reconstructivos –de macro y
En la segunda fase, se avanza en la identificación de
microcontexto– permiten identificar a los máximos
máximos responsables a partir de la caracterización
responsables desde una perspectiva más integral que la
de las organizaciones criminales, buscando establecer
simple adecuación de las categorías clásicas de autoría
su composición, estructura interna y funcionamiento,
y participación en determinados delitos, develando
y posibles relaciones de la estructura militar con
en su lugar diferentes tipos de responsabilidades en
sectores sociales, políticos y económicos. En la tercera
fenómenos complejos de criminalidad organizada. En
fase, a partir de una selección de casos y proyección
consecuencia, el contexto deja de ser mera heurística
de acumulación de procesos, se busca la identificación
de fenómenos de violencia y entra a ser servir a la
de planes criminales dentro de lo que compondría
reconstrucción del funcionamiento de la organización
planes de investigación criminal específicos.
criminal mediante el esclarecimiento planes y/o
Para lograr este cometido, se tiene previsto la políticas, patrones delictivos, cadenas de mando y
realización de dos operaciones complementarias: modus operandi.
una de tipo deductivo, en la que se analizan los
Es la tercera fase, justamente, en donde la imbricación
modus operandi de la organización para cumplir sus
de trabajos de los analistas, fiscales e investigadores
propósitos y finalidades, y uno de tipo inductivo, en
resulta determinante para la identificación de hipótesis de
el que se identifican y caracterizan posibles patrones
investigación penal y la posibilidad de acumular procesos
de regularidad criminal en el comportamiento de la
penales bajo mismas líneas de análisis. De ahí que el análisis
organización a partir de hechos y delitos cometidos
de contexto como base para el diseño de investigaciones
repetidamente con características similares. Nótese
penales cumpla la función adicional de reorganizar los
que los contextos, tal como están concebidos, tienen
recursos humanos y técnicos requeridos para adelantar
por vocación articular el trabajo de fiscales y policía
las investigaciones. Desde el 2012 la DINAC viene
judicial, e incorporar a los analistas en su función de
conformando equipos de trabajo-temáticos compuestos
“asesorar la elaboración de planes metodológicos de
por “fiscales acompañados por sus respectivos asistentes,
investigación criminal y la eventual formulación de
un grupo interdisciplinario de analistas y un grupo de
modelos de imputación coordinados por el fiscal y
investigadores de policía judicial”.81
los investigadores”.79
Según el informe de rendición de cuentas 2012-
En la cuarta y última fase se someten a prueba las
2013, la entonces UNAC (hoy DINAC) creó nueve
hipótesis de investigación, los contextos construidos y
grupos encargados de investigar diferentes temáticas
el material que eventualmente pueda ser usado como
priorizadas: 1) Grupo de investigación de las FARC-EP,
prueba en los procesos penales. La articulación de
2) Grupo de investigación de violencia antisindical, 3)
estas cuatro fases puede observarse en el siguiente
Grupo de investigación de ejecuciones extrajudiciales,
gráfico.
5) Grupo de investigación de Urabá, 6) Grupo de
Tal como se resalta en el gráfico, el análisis de investigación de contratación estatal en Bogotá, 7)
contexto propuesto por la DINAC implica un ejercicio Grupo de investigación de magnicidios, 8) Grupo
de retroalimentación constante entre las diferentes de investigación de los Montes de María y, 9) Grupo
fases de trabajo que lleve al refinamiento progresivo de investigación de violencia contra periodistas. Para
el Informe de Gestión 2014-2015 se agregaron
mediante prueba de contexto. Las mismas facultades las tendrán la dos grupos adicionales: 10) Grupo de investigación
víctima y la defensa. No constituye una investigación en contexto el
recuento anecdótico de acontecimientos ni tampoco el relato de
hechos inconexos.” 80 Ibídem, p. 46.

78 Ver supra nota 62. 81 Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional de Análisis y
Contextos, Innovación en la investigación penal. Informe de rendición
79 Ibídem, p. 79. de cuentas 2012-2013, octubre de 2013.

Octubre 2016 Área de Justicia

 34
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

Problemática sugerida por el

comité y aprobada por el FGN FASES DE TRABAJO

Fase 1:
Delimitación y Fase 3:
caracterización Fase 2: Imputación Investigación para
de situaciones a máximos la acusación a
responsables máximos
responsables
• Comienza la • Construcción de Fase 4:
construcción Micro-contextos • Plan de Juicio
de contextos • Caracterización investigación
generales de aparatos criminal e
criminales hipótesis
• Solicitud de
expedientes

Retroalimentación constante

*Grafico tomado y rediseñado del presentado por la Fiscalía General de la Nación, Innovación en la investigación penal. Informe de rendición de cuentas 2012-2013, p. 42.

de violencia basada en género y 11) Grupo de Focalizar los esfuerzos investigativos hacia
investigación de violencia contra miembros de la la persecución de los delitos de mayor impacto
Unión Patriótica. social, tomando en consideración la riqueza
probatoria con que se cuente”.
2.8 Desarrollos de la Dirección de Fiscalía
Sin embargo, en el caso de la Dirección de Justicia
Nacional Especializada de Justicia Transicional
Transicional, la idea de investigar las conductas delictivas
La Dirección Nacional Especializada de Justicia como el resultado del accionar de organizaciones
Transicional ha venido organizando su actuación que operaron en contextos determinados no resulta
realizando y ejecutando planes anuales de acción en nueva. De hecho, desde la implementación de la Ley
los que define sus objetivos, así como los recursos y 975 las investigaciones relacionadas con los grupos
las estrategias que prevé desarrollar para alcanzarlos. armados organizados venían siendo llevadas a cabo
sobre la base de un dossier que progresivamente
La consecución de este proceso de planificación iba siendo construido y nutrido por las diferentes
estratégica ha surgido en cumplimiento de la subunidades y grupos de investigación que servía
Resolución 001 de 2012,“Por medio de la cual se ordena de fuente de información para las imputaciones y
a la Unidad de Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema formulaciones de cargos que realizaban los fiscales
de Justicia y las Unidades Nacionales, la elaboración de delegados ante las diferentes Salas de Justicia y Paz
diagnósticos y presentación de planes estratégicos de del país. Esta herramienta le permitió a los grupos
priorización”, y los parámetros establecidos por la de investigación de la entonces Unidad de Justicia y
directiva 001, que en procura de desarrollar la política Paz tomar decisiones que en la práctica conllevaba
de priorización dispone observar, entre otras, las a priorizar situaciones y casos lo cual, sin embargo,
siguientes acciones: no alcanzó a ser una práctica lo suficientemente
“Investigar las conductas delictivas, no generalizada, reglada y pública.
como hechos aislados e inconexos, sino como Bajo la exigencia de construir un nuevo marco de
el resultado del accionar de organizaciones planificación, esta Dirección asumió el reto de articular
delictivas dentro de un determinado contexto. los desarrollos alcanzados con la metodología de
Acumular expedientes a efectos de dossier a las instancias necesarias para proyectar planes
determinar patrones de conducta, cadenas de operativos anuales, en los que aplicando los criterios
mando y máximos responsables. de priorización, logre estandarizar las investigaciones
y proyectar objetivos progresivos en la judicialización
Maximizar el empleo de la información de las estructuras armadas desmovilizadas. Esta tarea
con que cuentan las diferentes Fiscalías requería, por un lado, de procedimientos internos
Delegadas. para el diagnóstico de las investigaciones, la aplicación
de los criterios de priorización y el reacomodamiento

Área de Justicia Séptimo Informe

 35

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

de los recursos humanos y logísticos para cumplir los
objetivos trazados en los diferentes planes anuales
de priorización. Por otro, fue necesario adoptar
protocolos de investigación que permitan ejecutar
eficazmente la priorización adoptada y construir
los productos investigativos demandados por el
nuevo modelo de judicialización penal dispuesto
por la ley 1592, a saber: contextos y patrones de
macrocriminalidad.
priorización propuesta. Se señala 1) “la reorganización
interna necesaria teniendo en cuenta la planta de
personal de la cual dispone dentro de la Unidad [2] El
cronograma específico para la ejecución de la política
de priorización a través de metas, que deberán
cumplirse dentro de un (1) año, al cabo del cual se
realizará la respectiva evaluación y verificación de
desempeño”.86

2.8.1  Planes de Acción de la Dirección de Justicia

Transicional
La elaboración de los “planes de acción” viene
siendo realizada con base en lo dispuesto en la
directiva 001 de 2012 y el Instructivo82 que emitiera el
Comité de Priorización como guía para cada una de
las Direcciones Nacionales. En éste último se sugiere
la construcción del respectivo plan a partir de la
articulación de los siguientes tres momentos:
1. “Asociación de casos para el hallazgo
de patrones y situaciones potencialmente
priorizables
2. Aplicación de los criterios de priorización a
las situaciones potencialmente priorizables y,
3. Los métodos y las medidas administrativas a
emplear por cada Unidad para hacer efectiva la
priorización de las situaciones y de los casos”.83
En la asociación de casos la Dirección de Justicia
Transicional ha venido trabajando en la construcción
de una matrices de información, en las que categoriza
y agrupa los casos por variables, “previendo como
mínimo qué clases de delitos se presentan, el número
y la calidad de víctimas y de victimarios, la época
de ocurrencia de los hechos, la geo-referenciación
de los mismos y el modus operandi utilizado”.84
Posteriormente, compara y relaciona “los resultados
de la asociación para así detectar tendencias y/o
patrones que puedan evidenciar si un grupo de
casos se relaciona con otros, y de esta forma crear
la situación que será objeto de estudio posterior a
través de los criterios de priorización”.85
El siguiente gráfico esquematiza este
procedimiento.Las situaciones y los casos detectados
son contrastados con los criterios de priorización a fin
de determinar la posibilidad de que sean aprobados
por el Comité de priorización.
Finalmente, como tercer momento, los planes
deben incluir los métodos y medidas administrativas
que ha dispuesto la Dirección para hacer efectiva la

82 Fiscalía General de la Nación, Comité de Priorización de

Situaciones y Casos, “Instructivo para la elaboración de los planes
de acción por parte de las Unidades Nacionales y de la Unidad de
Fiscalía delegada ante la Corte Suprema de Justicia”.
83 Ibídem, p. 2.
84 Ibídem, p. 2.
85 Ibídem, p. 2. 86 Ibídem, p. 25.

Octubre 2016 Área de Justicia

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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

Para la anualidad de 2013 la Dirección de Justicia

Transicional presentó su primer plan de acción en el CRONOGRAMA PLAN DE ACCIÓN 2013
que priorizó la investigación de cinco (5) ejes temáticos, Patrón de delito
a saber: i) desaparición forzada, ii) desplazamiento Mes Lugar
a investigar
forzado, iii) violencia de género, iv) reclutamiento
ilícito y, v) casos de connotación. Aplicando el criterio Febrero Desaparición for-
subjetivo, enfocó la investigación en 16 postulados zada
miembros representantes de grupos armados y
máximos responsables de crímenes de sistema.87 Para Marzo Desplazamiento Regiones en las
lograrlo, dispuso la creación de 14 grupos de trabajo forzado que tuvo injeren-
adscritos a la jefatura de la Dirección y el siguiente Abril Violencia sexual cia las estructuras
cronograma de actividades: basada en género armadas corres-
pondientes a los
Mayo Reclutamiento ilí- diferentes máxi-
cito mos responsables
Casos de conno-
tación (masacres,
atentados contra
Junio líderes sociales,
políticos, perio-
distas, sindicalistas,
defensores de de-
rechos humanos,
servidores públi-
cos, etc.)

87 Los postulados identificados como máximos responsables
fueron: 1) Salvatore Mancuso Gómez, integrante y comandante
de los Bloques Córdoba, Norte y Catatumbo, 2) Rodrigo Tovar
Pupo, comandante del Bloque Norte, 3) Carlos Mario Jiménez
Naranjo, comandante del Bloque Central Bolívar, 4) Rodrigo Pérez
Alzate, comandante del Bloque Central Bolívar, 5) Luis Eduardo
Cifuentes Galindo, comandante del Bloque Cundinamarca, 6)
Ramiro Vanoy Murillo, comandante del Bloque Mineros, 7) Arnubio
Triana Mahecha, comandante de las Autodefensas campesinas
de Puerto Boyacá, 8) Ramón Isaza Arango, comandante de las
Autodefensas campesinas del Magdalena Medio, 9) Hebert Veloza
García, comandante de los bloques Bananero y Calima, 10) Diego
Fernando Murillo Bejarano, comandante de los bloques Cacique
Nutibara, Héroes de Granada y Héroes de Tolová, 11) Miguel Ángel
Melchor Mejía Munera, comandante del Bloque Vencedores de
Arauca, 12) Edwar Cobos Téllez, comandante de Bloque Héroes
de los Montes de María, 13) Hernán Giraldo Serna, comandante
del Bloque Resistencia Tayrona, 14) Freddy Rendón Herrera,
comandante del Bloque Elmer Cárdenas, 15) Elda Neyis Mosquera
García, comandante de los frentes 5 y 47 e integrante de los frentes
9, 18, 34, 36, 57, 58, Aurelio Rodríguez del Bloque Noroccidental de
las FARC, y 16) Ely Mejía Mendoza, comandante del Bloque oriental
de las FARC, de la columna móvil Juan José Rondón, columna móvil
Ciro Trujillo, columna móvil Mario Gómez, y frentes 4, 9, 10, 11, 22,
23, 24, 28 y 43.
Radicarían las solicitudes de imputación
contra los respectivos máximos res-
Julio
ponsables y los postulados integrantes
de la estructura que participaron en los
hechos.
* Tabla construida a partir del cronograma presentado en: Fiscalía General de la Nación,
Dirección de Fiscalía Especializada de Justicia Transicional, Plan de acción de casos a
priorizar por la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz, 2013, pp. 22-27.
En el 2014 la Dirección presentó su segundo plan
de acción con el que buscó continuar con la realización
de audiencias concentradas, incidentes de reparación
y la obtención de sentencias en los macroprocesos
contra los 16 postulados priorizados como máximos
responsables, y enfocar las investigaciones en las
demás estructuras que formaron parte de las AUC:
“Bloques Centauros, Tolima, Héctor Julio Peinado,
Mojana, Sur y Nordeste Antioqueño, Héroes del
pacífico, Sur del Magdalena e Isla de San Fernando”,
al igual que los grupos subversivos de las FARC-EP
y ELN. Adicionalmente, como casos especiales de

Área de Justicia Séptimo Informe

 37

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

grupos que fueron absorbidos o extinguidos con proyectar el cierre de las labores investigativas en
anterioridad a la desmovilización colectiva de las AUC Justicia y Paz.88 Para lograrlo incorpora un análisis
y cuyos miembros migraron a otros bloques donde que no estaba presente en los dos planes de acción
se desmovilizaron, la dirección decidió investigar precedentes: la evaluación de la carga de trabajo de la
el accionar de los denominados “Frente Capital”, Dirección que hace las veces de línea de base para la
“Bloque Metro” y “Frente Héroes de Gualivá”. toma de decisiones institucionales.
En aplicación del criterio subjetivo, investigó el Debe recordarse que, con ocasión del marco
comportamiento criminal de los postulados Raúl vigente de justicia transicional en Colombia, la
Emilio Hasbun Mendoza, alias “Pedro bonito”, Rodrigo Dirección de Justicia Transicional asume funciones en
Alberto Zapata Sierra, alias “Ricardo”, y Jesús Ignacio los procedimientos regulados por las leyes 975 de
Roldán Pérez, alias “Monoleche”, quienes lideraron 2005 y 1424 de 2010. Siendo el primero Justicia y
e hicieron parte de estructuras importantes de las Paz propiamente y el segundo el mecanismo híbrido
AUC, como lo fueron los frentes “Arlex Hurtado” (judicial-extrajudicial) para resolver la situación jurídica
del “Bloque Bananero”, “Pacífico” del “Bloque Calima” de los desmovilizados de menor rango que no fueron
y del “grupo especial” al servicio de los hermanos postulados por el gobierno nacional al proceso penal
Castaño Gil, respectivamente. especial.
Con base en lo anterior, el cronograma de 2.8.2.1 Carga de trabajo de la Dirección de
actividades que se propuso para el 2014 fue el
Justicia Transicional89
siguiente:
Con corte a 1° de abril de 2015, la Dirección
CRONOGRAMA PLAN DE ACCIÓN 2014 anunció que con ocasión de la Ley 975 conoce
371.997 investigaciones de hechos atribuibles
Mes Patrón de delito Lugar a grupos armados organizados, respecto de los
a investigar cuales le corresponde determinar la responsabilidad
Febrero Homicidio penal de 2.569 postulados activos. Adicionalmente,
tiene otras tres funciones relacionadas con bienes
Marzo Desaparición for- y personas desparecidas: 1) realizar las diligencias
zada y secuestro necesarias para investigar los bienes entregados,
Regiones en las ofrecidos y denunciados por los postulados, así como
Abril Reclutamiento ilí- 2) la persecución de los bienes pertenecientes a las
cito que tuvo injeren-
cia las estructuras organizaciones y a sus integrantes que pueden tener
Mayo Desplazamiento armadas corres- fines de reparación a víctimas y, 3) la búsqueda de
forzado pondientes a los personas muertas y desaparecidas.
diferentes máxi- Con la decisión del Fiscal General de trasladar todas
Junio Violencia basada mos responsables
en género las investigaciones adelantadas contra los postulados
pertenecientes a grupos subversivos a la DINAC,
Casos de conno- el universo de investigaciones asciende a 371.997,
tación (masacres, relacionadas exclusivamente con hechos atribuibles
atentados contra a las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). A
líderes sociales,
Julio políticos, perio-
88 “Por tal razón y ante la necesidad de ajustar el trabajo de la
distas, sindicalistas, Dirección a la Estrategia de Paz del Fiscal General de la Nación
defensores de de- en relación con el cierre adecuado del proceso de Justicia y Paz,
rechos humanos, durante este año [2015] se priorizarán las estructuras relacionadas
servidores públi- con algunos máximos responsables, en orden a materializar el cierre
gradual del proceso de Justicia y Paz; lo que implica la búsqueda de
cos, etc.) macrosentencias para la judicialización de los máximos responsables
y la terminación anticipada de los procesos respecto de los
Agosto Radicarían las solicitudes de imputación demás integrantes de la organización criminal, concentrándose
contra los postulados integrantes de las los esfuerzos en las conductas que constituyen graves violaciones
estructuras de AUC y grupos subver- a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario,
sivos a partir de los patrones de macrocriminalidad ya develados. En
tratándose de un cierre gradual, es importante resaltar que la
* Tabla construida a partir del cronograma presentado en: Fiscalía General de la Nación, estrategia a implementar por la Dirección de Justicia Transicional
Dirección de Fiscalía Especializada de Justicia Transicional, Continuación Plan de Acción abarca un periodo entre uno y tres años con las estructuras que
Priorización Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz, 2014, pp. 15-21.
inicien este proceso”. Fiscalía General de la Nación, Dirección de
Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional, Plan de acción
2.8.2 Plan de Priorización 2015 y estrategia de 2015, pp. 29-30.
cierre de Justicia y Paz 89 Dado que en este informe se tratan solamente los aspectos
relacionados con el proceso penal especial de Justicia y Paz, no
En el 2015 la Dirección de Justicia Transicional se incluirán los análisis que desarrolla la Dirección de Fiscalía
presentó su plan de priorización con el cual pretendió Nacional Especializada de Justicia Transicional relacionados con los
procedimientos reglados por la Ley 1424 de 2010.

Octubre 2016 Área de Justicia

 38
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
su vez, las AUC son divididas en cuatro principales
macroestructuras: 1) Autodefensas Campesinas de
Córdoba y Urabá (ACCU), 2) Bloque Central Bolívar
(BCB), 3) Autodefensas Campesinas del Magdalena
Medio (ACMM) y, 4) Autodefensas independientes.
A partir de esta división se analiza el comportamiento
que ha tenido la dirección en relación con el flujo de
ingresos (hechos denunciados) desde que empezó a
implementarse el procedimiento de Justicia y Paz. Los
periodos diferenciados son los siguientes:
“El primer período fijado corresponde
a los años 2006-2009, durante el cual se dio
el mayor ingreso de casos teniendo en cuenta
la implementación de la ley y las actividades
desarrolladas al interior de la entonces Unidad
de Justicia y Paz, tendientes al acercamiento de
las víctimas al proceso. Así mismo, las labores
estaban dirigidas básicamente a la obtención
de información que permitiera la construcción
del dossier y contexto del accionar del grupo
armado a fin de avanzar en el proceso de
investigación.
En el segundo período (2010-
2012), aunque se continuó con la labor de
documentación, se fortaleció el proceso de
presentación de solicitudes de imputación y
formulación de cargos ante la Magistratura,
caso a caso, generándose un amplio desarrollo
jurisprudencial.
El último período [2013-2014], aunque
inferior en años, corresponde a la priorización
propiamente dicha y por ende a la formulación
masiva de cargos”.90
Los ingresos de carga laboral se distribuyen durante
estos tres períodos de la siguiente manera:
CONSOLIDADO DE INGRESOS
POR PERIODOS - DFNEJT
2006-2009 2010-2012 2013-2014
Hechos Víctimas Hechos Víctimas Hechos Víctimas
193.196 197.554 115.087 105.476 34.978 33.385
*Información tomada de la tabla presentada en: Fiscalía General de la Nación, Dirección de
Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional. Plan de Acción 2015, Bogotá, p. 17.
De otra parte, en materia de imputaciones (salidas),
la Dirección muestra durante estos tres periodos un
crecimiento exponencial en relación con el número
de víctimas acreditadas en los casos imputados, el
número de hechos judicializados y un despunte en
relación con el número de postulados, tal como se
evidencia en el siguiente gráfico.
Las cifras muestran un incremento del 247% en el
número de víctimas acreditadas en las formulaciones
de imputación entre los periodos 2010-2012 y
2013-2014, y también un incremento del 283% en
90 Fiscalía General de la Nación, Dirección de Fiscalía Nacional
Especializada de Justicia Transicional, Plan de acción 2015, Bogotá, p.
7.
Área de Justicia
el número de hechos. El número de postulados
imputados presenta igualmente un aumento pero
no en esta proporción, debido principalmente a que
con el nuevo enfoque de priorización de máximos
responsables hay una mayor preponderancia en los
sujetos que ostentaron el mando de las estructuras
paramilitares, cualificándose notoriamente los sujetos
imputados.
Una revisión del universo de hechos delictivos
denunciados, dividido por tipos de delitos, corrobora
la decisión adoptada por la Dirección de priorizar
las investigaciones de las conductas delictiva que
comportan mayor afectación de derechos, algo
que inició en los anteriores planes de acción y que
continuará fortaleciendo para el 2015 tal como se
mostrará más adelante.
Del total de delitos registrados en el Sistema de
Información de Justicia y Paz (SIJYP) el homicidio, el
desplazamiento forzado y la desaparición forzada
encabezan el índice de frecuencia de denuncia. Estos
delitos coinciden con los que mayoritariamente han
sido incorporados por la Dirección dentro de sus
imputaciones, tal como lo evidencia las cifras del
siguiente gráfico.
2.8.2.2 Estrategia de cierre de Justicia y Paz
Los anteriores resultados le permiten a la Dirección
realizar una evolución positiva de las decisiones
adoptadas dentro de la estrategia de priorización
para los años 2013 y 2014, concretamente, al
haber aplicado el criterio subjetivo e impulsar las
investigaciones contra los 16 máximos responsables
y las 14 macroestructuras y, con ocasión del criterio
objetivo (gravedad e impacto), haber construido 5
tipos de “patrones de macrocriminalidad”, a saber: de
homicidio, desaparición forzada, reclutamiento ilícito,
desplazamiento forzado y violencia basada en género.
Con motivo de la directriz del Fiscal General de la
Nación de ajustar el trabajo de la Dirección al “cierre
adecuado de Justicia y Paz”, continuará priorizándose
algunos de los máximos responsables que fueron
incluidos en los anteriores planes, con miras a que
su efectiva judicialización permita el cierre de las
investigaciones contra las macroestructuras en las que
ostentaron mando.91 Por medio de la investigación
con fines de sentencia contra estos postulados, prevé
la Dirección que se llegue a macrosentencias que
permitan la terminación anticipada de los procesos
contra los demás integrantes de la organización
criminal.92
También se prevé mantener el énfasis en los
cinco tipos de patrones hasta ahora construidos
y, excepcionalmente, incluir nuevos patrones de
macrocriminalidad, se posibilite la consecución
de formulaciones de imputación y audiencias
91 Fiscalía, supra nota 94.
92 Ibídem.
Séptimo Informe
 39

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concentradas contra 12 máximos responsables; para lo cual, se ha dispuesto empezar el develamiento de los
patrones relacionados con tortura, redes de apoyo y fuentes de financiación.

60000
47933
50000

40000

30000
19329
20000 14514
9813
10000 5123
1350 81 461 601
0
POSTULADOS

POSTULADOS

POSTULADOS
HECHOS

VICTIMAS

HECHOS

VICTIMAS

HECHOS

VICTIMAS
2006-2009 2010-2012 2013-2014 PRIORIZACION

*Grafico tomado de: Fiscalía General de la Nación, Dirección de Fiscalía Nacional Especializada

*Grafico tomado de: Fiscalía General de la Nación, Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional. Plan de acción 2015, Bogotá, p. 21.

DELITOS EN HECHOS IMPUTADOS

10847
10086

3052
2905

2867
2564

2284
1941

1846
1592
955

900
865

662
522

111

96

91
60

33

*Grafico tomado de: Fiscalía General de la Nación, Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional. Plan de acción 2015, 2015, p. 21.

Octubre 2016 Área de Justicia

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Los postulados seleccionados por cumplir con Frente Julián Castro

los criterios de priorización son: Salvatore Mancuso Frente Pavarandó
Gómez, Hernán Giraldo Serna, Iván Roberto Duque
Gaviria, Rodrigo Pérez Álzate, Guillermo Pérez Álzate, Manuel de Jesús Piraban: (2015 – 2016)
Freddy Rendón Herrera, Manuel de Jesús Piraban, Bloque Centauros
Arnubio Triana Mahecha, Luis Eduardo Cifuentes 2015 Frente Especiales de Villavicencio
Galindo, Ramón María Isaza Arango, Hebert Veloza Frente Guavio
García y Miguel Ángel Mejía Múnera. Frente Sumapaz
El cronograma que se traza la dirección para Frente Héroes de San Fernando
lograr el cierre gradual abarca un periodo entre uno Frente Capital
y tres años con las estructuras que inicien el proceso, Frente Independientes de San Martín
comenzando durante 2015 y acabando en 2017. y Meta
Al finalizar cada anualidad contempla presentar las 2016 Frente Pablo González
respectivas solicitudes de audiencia de imputación. Frente Hernán Troncoso
El tiempo necesario para cerrar cada estructura Frente Alto Ariari
dependerá de: i) el tipo de macroestructura, ii)
Frente Guaviare
el número de hechos delictivos, iii) el número de
víctimas y iv) el área de injerencia. El siguiente es el Bloque Héroes del Guaviare
cronograma trazado de consolidación y cierre: Bloque Héroes de los Llanos
Arnubio Triana Mahecha: (2015)
INICIO CONSOLIDACIÓN Y 2015 Bloque Puerto Boyacá
CIERRE – 2015 Luis Eduardo Cifuentes Galindo: (2015)
Salvatore Mancuso Gómez: (2015-2017) 2015 Bloque Cundinamarca
Bloque Córdoba
Frente Contrainsurgencia Wayuu INICIO CONSOLIDACIÓN
2015 Y CIERRE – 2016
(anteriormente bloque Resistencia
Tayrona) Ramón María Isaza Arango: (2016 –
2016 Catatumbo 2017) Magdalena Medio
Montes de María 2016 Frente Isaza Héroes del Prodigio
2017 Frente Omar Isaza
Bloque Norte
Hernán Giraldo Serna: (2015) 2017 Frente José Luis Zuluaga
2015 Bloque Resistencia Tayrona Frente Celestino Mantilla
Iván Roberto Duque Gaviria, Rodrigo Frente Central
Pérez Álzate, Guillermo Pérez Álzate Frente Jhon Isaza
(2015-2017) Bloque Central Bolívar Hebert Veloza García
2015 Frente Lanceros de Vélez Bloque Calima
Frente Comuneros 2016 Frente Farallones
Frente Patriotas de Málaga Frente Cacique Calarcá
Frente Fidel Castaño 2017 Frente Pacífico
Frente Alfredo Socarrás Frente Central
2016 Bloque Sur del Putumayo Frente Buitrera
Bloque Próceres del Caguán y Frente Yumbo
Héroes de los Andaquíes Bloque Bananero
Bloque Héroes y Mártires de Guática 2016 Frente Turbo
Bloque Nordeste Antioqueño, Bajo 2017 Frente Arlex Hurtado
Cauca y Magdalena Medio Miguel Ángel Mejía Múnera
Bloque Cacique Pipintá 2016 Bloque Vencedores de Arauca
2017 Bloque Sur de Bolívar Fuente: Fiscalía General de la Nación, Dirección de Fiscalía Especializada de Justicia
Transicional, Plan de acción 2015, pp. 30-33.
Bloque Libertadores del Sur
Freddy Rendón Herrera: (2015-2016) En el mismo plan de acción, sin embargo, la
Bloque Elmer Cárdenas dirección se anticipa a las dificultades que tiene llevar
2015 Frente Costanero a cabo dicha estrategia, principalmente por no contar
Frente Dabeiba o Gabriela White con suficientes recursos humanos, calificados y con
Frente Tanela conocimiento específico para los trabajos requeridos.
Puntualmente, por la importancia para el presente
Frente Héroes de Boyacá
informe, se acusa que:
2016 Frente Norte y Medio Salaquí

Área de Justicia Séptimo Informe


“la restructuración emprendida por la
Fiscalía General de la Nación y la permanente
reubicación de cargos ha debilitado
ostensiblemente la planta de personal de la
Dirección de Fiscalía Nacional Especializada
de Justicia Transicional, dificultando el nivel
de avance y consolidación de los resultados
propuestos, no solo al interior de la institución
sino frente a los compromisos adquiridos con
la magistratura, las víctimas y la sociedad en
general.
“El número de servidores resulta
insuficiente frente a la carga de trabajo de la
Dirección, teniendo en cuenta los distintos
temas que deben ser abordados por los
despachos adscritos a la misma, que demandan
el incremento de la planta de personal asignada
a la Dirección, o cuando menos su permanencia.
“La cantidad de audiencias programadas
de casos priorizados en los años 2013-2014, las
que deben desarrollarse frente al alto número
de solicitudes de sustitución de medidas de
aseguramiento presentadas por los postulados
que han cumplido con el tiempo de privación
máximo de libertad previsto en la Ley 975
de 2005 y las audiencias de seguimiento a las
sentencias proferidas, conlleva a que los Fiscales
Delegados ante el Tribunal deban invertir
una gran cantidad de tiempo asistiendo a
éstas diligencias, lo que limita su actuar en las
versiones libres y demás actividades que deben
realizar para preparar los casos con miras al
cierre de las estructuras”.93
La estrategia parece entonces, nacer con serios
problemas de viabilidad en tanto que su eje articulador
lo constituye la producción de macrosentencias
contra los 12 postulados priorizados como máximos
responsables: la dirección reconoce no contar con
los recursos humanos suficientes para adelantar las
investigaciones y los análisis necesarios para obtener
los productos investigativos que las soportan.
2.8.3 Desarrollos metodológicos de la Dirección
de Justicia Transicional
Paralelamente a la construcción y aplicación
de los planes de acción, la Dirección de Justicia
Transicional diseñó en 2013 un instrumento que
recoge su experiencia acumulada en la investigación
de macroestructuras. A la vez, este instrumento
proporciona un marco metodológico que le permite a
la Dirección orientar sus esfuerzos en la identificación
de tres categorías nuevas que resultan fundamentales
para el nuevo modelo de investigación: (i) los modus
operandi, (ii) las prácticas y (iii) los patrones. Se trata
del Memorando 033 de 21 de agosto de 2013.
93 Ibídem, p. 45.
Octubre 2016
41
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Este acto administrativo recoge en gran medida
la noción amplia de macrocriminalidad que viene
siendo acuñada en el derecho penal internacional. La
presencia de crímenes internacionales cometidos por
grupos armados no estatales aparece entonces como
el elemento diferenciador de la macrocriminalidad
en el caso de Justicia y Paz; hecho que se acopla
muy bien con la revisión que hace la dirección de la
jurisprudencia internacional en materia de derechos
humanos, la cual muestra la necesidad de guiar este tipo
de investigaciones por la reconstrucción del contexto
que rodeó las acciones y el desciframiento de los
elementos de masividad, sistematicidad y generalidad.
Como es evidente, desde esta perspectiva
investigativa la noción de patrón cobra especial
relevancia, pues permite establecer regularidades en el
accionar de las estructuras criminales, y no simplemente
hechos accidentales. A falta de una definición
decantada de patrón en el ámbito interamericano, la
dirección recoge la noción expuesta en la Directiva
001 de 2012, en la cual se alude a un “conjunto de
actividades, medios logísticos, de comunicación y
modus operandi delictivo, desarrollados en un área
y periodo de tiempo determinados, de los cuales se
puede extraer conclusiones respecto a los diversos
niveles de mando y control de la organización
criminal”.94
El Memorando 033 define el marco metodológico para
la construcción de patrones de macrocriminalidad, para lo
cual entiende como necesario, previamente, delimitar las
nociones de práctica y modus operandi en tanto elementos
que constituyen su estructura argumentativa.
De este modo, por práctica entiende “una conducta
de carácter general, que puede ser percibida por
observadores internos o externos, y a partir de dicha
observación se puede concluir que dicha conducta
es uniforme y llevada a cabo por un grupo, aunque
esa realización grupal no necesariamente debe ser
totalizante y universal”.95 No se tratará de cualquier
tipo de práctica que hayan empleado los GAOML. Ésta
estará delimitada a i) conductas de carácter general,96
ii) reiteradas,97 y iii) sistemáticas,98 entendiendo por
94 Fiscalía General de la Nación, Dirección de Justicia Transicional,
Memorando 033 de 2013, p. 4.
95 Ibídem, p. 8.
96 “Lo generalizado se refiere a la masividad o elevado número
de víctimas y de delitos; esto es, un aspecto cuantitativo de la
conducta. Según la jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional
para Ruanda (TPIR), el carácter generalizado consiste en que el
acto debe ser: (i) frecuente; (ii) llevado a cabo colectivamente; (iii)
que revista una gravedad considerable; y (iv) ser dirigido contra una
multiplicidad de víctimas.” Ibídem, p. 9.
97 “Lo reiterado se refiere de manera más precisa a la frecuencia
o carácter repetido de la conducta en el tiempo. Si bien algunas
fuentes como la citada del TPIR, la incluyen dentro de lo
“generalizado”, de lo expresado por la Corte IDH y por el TEDH
se propone como elemento separado que también conforma una
práctica concentrando en el aspecto temporal.” Ibídem, p. 9.
98 “Lo sistemático tal como lo ha comprendido la jurisprudencia
internacional refiriéndose a una de las características de los crímenes
Área de Justicia
 42
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
generalidad la masividad o representatividad de las
mismas de cara al universo de hechos delictivos, lo
reiterado a la frecuencia o repetición de las conductas,
y lo sistemático a que obedezcan a un plan o política
de los grupos.
Por su parte,el modus operandi aparece como elemento
que cualifica o caracteriza una determinada práctica. Luego
de examinar la manera en la que es utilizado por la Corte
IDH y la Corte Constitucional, concluye la dirección que
“el modus operandi es la manera como se lleva a cabo una
práctica; es decir, en sus características de modo, tiempo y
lugar del actuar delictivo”.99
El mismo memorando determina que el contexto
de macrocriminalidad deberá estar compuesto por “(i)
caracterización del GAOML; (ii) Génesis y Evolución;
(iii) Estructura y Organización; (iv) Georreferenciación;
(v) Integrantes; (vi) Fuentes de financiación; (iv) Bienes;
(ix) Hechos atribuibles al GAOML; (x) Víctimas; y (xi)
Armamento utilizado, entre otros ítems más”.100
TERCERA PARTE: Tensiones en la
implementación de la estrategia de análisis
de contextos al interior de los procesos
judiciales
Como se venía mencionando, los cambios que
la Ley 1592 introdujo al modelo de investigación
y judicialización penal de Justicia y Paz descansan
básicamente sobre dos pilares. El primero
corresponde a la consagración legal de la ‘priorización’
como estrategia de gestión de situaciones y casos, con
miras a establecer criterios que permitan maximizar
la acción institucional para la garantía efectiva de los
derechos de las víctimas y la posibilidad de establecer
estrategias que generen un manejo más eficiente de
las investigaciones penales.
El segundo pilar lo constituye la adopción del
análisis de contextos como estrategia sustantiva de
investigación, con la que se espera comprender la
complejidad de los fenómenos de macrocriminalidad
y generar productos de investigación que estructuren
las imputaciones contra las estructuras de los
grupos armados y sus máximos responsables. En
ese sentido, el artículo 24 del Decreto 3011 exige
que, al momento de formular cargos, el fiscal tenga
que presentar una serie de elementos contextuales
que, bajo las definiciones del propio decreto, pueden
resumirse en dos productos de investigación: el
contexto general y particular de operación y los
patrones de macrocriminalidad.
La Dirección de Justicia Transicional ha diferenciado
entre los procesos priorizados contra los máximos
responsables y los procesos que venían en curso al
de lesa humanidad, se refiere al hecho que los actos obedecen o
se encuentran en el marco de un plan o política e igualmente, de
manera más amplia, también comprende la naturaleza organizada
de los actos delictivos.” Ibídem, p. 9.
99 Ibídem, p. 11.
100 Ibídem.
Área de Justicia
momento de expedirse la Ley 1592. Los primeros han
sido presentados a la magistratura según el mandato
legal de esclarecimiento de la verdad, en el sentido
de reconstruir los contextos en los que operaron las
estructuras armadas ilegales y develar sus respectivos
patrones de macrocriminalidad. En los segundos, la
Fiscalía ha prescindido de presentar exhaustivamente
estos productos, entendiendo que no existe deber
legal que le obligue a presentar los hechos bajo el
nuevo esquema de imputación.
No obstante, sectores de las Salas de conocimiento
de Justicia y Paz han considerado que si bien le
corresponde a la Fiscalía la administración de la
acción penal, y de suyo la aplicación de la estrategia
de priorización, los casos que venían siendo
adelantados por la jurisdicción deben ser elevados a
los estándares de verdad que dispone la reforma. Bajo
esta interpretación, el mandato de esclarecimiento de
verdad en Justicia y Paz es ejecutado a través de la
configuración de contextos y, en algunos casos, también
intentos de determinar patrones. Esta interpretación
judicial parece coincidir con la línea jurisprudencial de
la Sala de Casación Penal sostenida desde el 2009,
en cuanto exige una carga argumentativa especial
para examinar fenómenos de macrocriminalidad y
construir verdad histórica sobre hechos cometidos
en el marco del conflicto armado.101
En esta esfera se han registrado álgidos debates
entre Fiscalía y sectores de la magistratura relacionados
con concepciones divergentes sobre los ejercicios de
contextualización. Mientras la Fiscalía defiende que la
obligación de contextualizar corresponde a su ámbito
de diseño de metodologías para la investigación penal,
sectores mayoritarios de las Salas de conocimiento
han entendido que el nuevo marco normativo
profundiza los desarrollos jurisprudenciales de Justicia
y Paz, dotando los procesos de mecanismos que
aseguren develar el surgimiento y desarrollo de los
grupos armados, así como las responsabilidades de
sectores sociales, políticos y económicos.
Gran parte de los debates han girado en
torno al alcance del control judicial sobre los dos
productos de investigación –contextos y patrones de
macrocriminalidad. Pues si bien el art. 24 del Decreto
3011 establece que las salas de conocimiento, “(…)
verificarán si el conjunto de hechos presentado ilustra
el patrón de macrocriminalidad que se pretende
esclarecer”, dicho esclarecimiento solo puede
resolverse luego de la evaluación del patrón que
realice la magistratura. No parece lógico realizar la
verificación de unos hechos que ilustren un patrón
que no ha sido debidamente evaluado y aprobado.
De hecho, el deber de esclarecer la verdad y la
‘carga argumentativa especial’ parecen afianzar la
posición de que las Salas de conocimiento son
101 El desarrollo in extenso de esta subregla se expuso en la
introducción del presente informe. Razón por la que se omite aquí
su exposición y se remite al lector. Ver: supra notas 1 y 2.
Séptimo Informe

competentes para ejercer control formal y material,
tanto de los cargos aceptados por los postulados,
como de los contextos y patrones que estructuran el
conjunto de la imputación. No obstante, con la idea de
exponer la manera en la que estos debates se están
desarrollando al interior de los procesos penales, a
continuación se presentan estas discusiones en dos
aparatados distintos: en el primero se reconstruyen
las tensiones suscitadas con motivo de los contextos
y en el segundo se realiza lo propio con ocasión de
los patrones.
3. Tensiones suscitadas en el marco
de procesos judiciales a causa de los
contextos
Hasta la entrada en vigencia de la Ley 1592 (3 de
diciembre de 2012) la Sala de primera instancia de
Justicia y Paz que había tenido la mayor posibilidad
de pronunciarse con respecto a ejercicios de
contextualización estuvo fue la del Tribunal Superior
de Bogotá. Los magistrados de esta Sala, casi que
consensualmente, siguiendo los derroteros de la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia respecto de la
“carga argumentativa específica” en el esclarecimiento
de la verdad, habían logrado afianzar la posición
de que la legalización de los cargos en Justicia y
Paz implicaba la construcciones de contextos que
permitieran comprender el escenario de conflicto
armado en el que se habían cometido los hechos
violentos sub examine.
Estos ejercicios de contexto venían asumiendo
preponderantemente la función de ofrecer razones
suficientes para acreditar los elementos contextuales
necesarios para imputar delitos contra el DIH.102 No
obstante, también fueron útiles para satisfacer el
deber de verdad histórica sobre el conflicto armado,
reconstruyendo y problematizando hechos delictivos
poco conocidos por la opinión pública. De esta
manera, se abordaron temas tales como la presencia
activa de los grupos armados en cárceles del país,103 la
alianza de grupos paramilitares con sectores políticos
y económicos en las regiones, y las diferentes formas
de financiación de las estructuras criminales.104
102 Al respecto, pueden consultarse las sentencias proferidas por
con ponencia de la magistrada Uldi Teresa Jiménez. Ver entre otras:
Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Justicia y Paz, sentencia de 2 de
diciembre de 2010 en contra Jorge Iván Laverde Zapata, radicación
nº 110016000253200680281; Tribunal Superior de Bogotá, Sala de
Justicia y Paz, sentencia de 16 de diciembre de 2011 en contra
de Fredy Rendón Herrera, radicado nº 110016000253200782701.
103 Al respecto, ver: Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Justicia
y Paz, sentencia de 29 de junio de 2011 en contra de Aramis
Machado Ortiz, radicado nº 110016000253200782790, MP:
Alexandra Valencia Molina.
104 Al respecto ver: Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Justicia
y Paz, sentencia de 30 de julio de 2012 en contra de Edison
Giraldo Paniagua, radicado nº 110016000253200682222, MP: Uldi
Teresa Jiménez; Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Justicia y Paz,
sentencia de 29 de junio de 2010 en contra de Edwar Cobos Téllez
y Uber Enrique Banquéz, radicado nº 110016000253200680077,
MP: Uldi Teresa Jiménez.
Octubre 2016
43
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Generalmente estos ejercicios eran llevados a cabo
por la Sala de conocimiento con base en la información
que presentaba la Fiscalía en las audiencias, sumado
a pruebas de oficio que se estimaban conveniente
practicar y fuentes de investigación académica y
social sobre conflicto armado. Respecto de temas
controversiales cobraba especial valor la información
que declaraba el postulado en versión libre y que era
presentada por la Fiscalía ante la magistratura.
Sin embargo, con la aprobación de la Ley 1592 esta
práctica reconstructiva que había sido desarrollada
jurisprudencialmente se formalizó aún más,
enfatizando que el contexto constituiría un producto
de investigación autónomo que presenta la Fiscalía
ante la magistratura en la audiencia concentrada de
formulación y aceptación de cargos. En consecuencia,
el contexto contiene (i) los aspectos de orden
geográfico, político, económico, histórico, social y
cultural que sirven de marco de referencia para la
investigación y juzgamiento de delitos cometidos en
el marco del conflicto armado y, (ii) la identificación
del aparato criminal vinculado con el grupo armado y
sus redes de apoyo y colaboración.105
Al cambiarse la directriz general del proceso penal
hacía el esclarecimiento de la actividad sistemática
de grupos armados y la judicialización de patrones
de macrocriminalidad, los contextos pasan a cumplir
funciones adicionales a las ya desarrolladas por la
jurisprudencia de Justicia y Paz, específicamente
respecto de la estructuración de imputaciones contra
máximos responsables. Los ejercicios reconstructivos
deben develar las estructuras operativas de los
grupos, así como sus redes de apoyo y financiación,
cuestiones fundamentales para configurar los
patrones de macrocriminalidad.106
De las 20 sentencias condenatorias proferidas
desde 2013 hasta junio de 2015, 3 han correspondido
a casos priorizados por la Fiscalía y 17 a procesos
que venían en curso. Pese a que en todos los casos
el análisis de contexto que adelantó la judicatura
partió de lo presentado por la Fiscalía, en los casos
no priorizados especialmente, las Salas decidieron
robustecer los contextos con ricos ejercicios de
reconstrucción histórica, reforzando la garantía de los
derechos de las víctimas.
El Área ha logrado registrar cómo en los debates
entre fiscalía y judicatura, o al mismo interior de
los Salas de conocimiento, acontecen diferentes
aproximaciones e interpretaciones del contexto
que llevan a construcciones restringidas o ampliadas
del mismo, generando no sólo un debate en torno
a las maneras de construir verdad en los procesos
105 Artículo 15 del Decreto 3011 de 2013.
106 El artículo 16 del Decreto 3011 dispone: “La identificación
del patrón de macrocriminalidad debe buscar el adecuado
esclarecimiento de la verdad sobre lo ocurrido en el marco
del conflicto armado interno, así como determinar el grado de
responsabilidad de los integrantes del grupo armado organizado al
margen de la ley y de sus colaboradores”.
Área de Justicia
 44
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
judiciales, sino también reeditando algunas discusiones
relativas a los límites del dispositivo transicional, tal
como se muestra a continuación.
3.1  Articulación de los contextos creados en
las fases de investigación y judicialización
Si bien la Ley 1592 radicó en cabeza de la Fiscalía
la construcción y presentación de los contextos, el
mandato acuñado por la jurisprudencia especializada
de que las Salas de conocimiento deben corroborar
la carga argumentativa especial parecería fortalecer
el rol judicial en el mandato de esclarecimiento de la
verdad. Ante esta concurrencia de funciones entorno
al contexto, surge la pregunta: ¿hasta qué punto puede
apartarse la magistratura del contexto que presenta
la Fiscalía?
El Área ha podido constatar cómo los contextos
presentados por la Fiscalía suelen orientarse en
acreditar los elementos taxativamente dispuestos por
la ley, supeditándose en muchas ocasiones a ofrecer
narrativas generales –e incluso llegan a ser superficiales–
del desarrollo de los grupos armados. La mayor parte
de las Salas de Justicia y Paz vienen reconociéndole
a los contextos un lugar preponderante y autónomo
dentro de las decisiones condenatorias, al concebirlo
como el espacio por excelencia en el que se satisface
el derecho a la verdad de las víctimas y de la sociedad
en general, de conocer las causas y motivos que
guiaron la conformación y el desarrollo de los grupos
armados. En consecuencia, los contextos comienzan a
ser espacios de confrontación de las versiones de los
postulados y de los propios informes que presenta
la Fiscalía.
Este aparente hiato, sin embargo, viene
desenvolviéndose al interior de Justicia y Paz bajo un
proceso constante de discusión entre operadores
judiciales, apuntando a lo que sería una debida
articulación de ejercicios reconstructivos entre Fiscalía
y magistratura. Así por ejemplo, en el proceso que
adelantó la Sala de Justicia y Paz de Medellín en contra
de Darío Enrique Vélez y otros desmovilizados del
Bloque Elmer Cárdenas, el magistrado ponente avaló
la reconstrucción histórica presentada por la Fiscalía –
incluyéndola sin mayor requerimiento en la sentencia
condenatoria, mientras que los otros dos magistrados
que componen la Sala de conocimiento decidieron
salvar parcialmente y aclarar su voto, discrepando en
la manera como fue construido el contexto.
La sentencia en cuestión articuló cuatro momentos
descriptivos, a saber: 1) un contexto abiertamente
general de la región de Urabá, en el que se destaca
la existencia de abundantes recursos naturales como
la causa de la presencia y confrontación entre grupos
armados ilegales; 2) el nacimiento de las ACCU a
partir de dos hechos que sirvieron de causa: (i) la
desmovilización parcial del EPL y (ii) las razones
personales de sus creadores; 3) La distribución
funcional del Bloque Elmer Cárdenas en las estructuras
política, militar y de coordinación y conducción, así
Área de Justicia
como su expansión territorial por los departamentos
de Antioquia, Chocó, Córdoba, Boyacá, Santander y
Cundinamarca, y; 4) la descripción de 35 incursiones
armadas cometidas por el grupo irregular entre 1996
y 2004.
Tanto el salvamento como la aclaración de voto se
orientaron en reprochar la ausencia de un análisis más
profundo sobre las causas, motivos y situaciones de
diverso tipo que rodearon el surgimiento y expansión
del fenómeno paramilitar, pues a su juicio la sentencia
asume sin mayor reparo la afirmación de los postulados
de que los grupos paramilitares se conformaron
como reacción de un “grupo de individuos” a una
vulneración generalizada de sus derechos, por parte
de las guerrillas, y a la respuesta ineficaz del Estado
para defender su seguridad y sus propiedades. Asumir
como verdad judicial dicho discurso, a criterio de uno
de los magistrados disidentes, omite hechos relevantes
tales como la participación de la Fuerza Pública en al
menos 10 acciones del BEC, el apoyo que recibiera
un candidato a la gobernación de Antioquia del
movimiento político creado por los paramilitares en
Urabá, o la evidencia que compromete a empresas
privadas de la región en la financiación y colaboración
con el grupo paramilitar.
La otra magistrada cuestionó severamente el
hecho de que el contexto prescinda de la versión
de las víctimas y que, por el contrario, adopte
lugares comunes que poco contribuyen a la verdad
de lo sucedido. Resalta cómo a pesar de que
existen sentencias condenatorias contra el Estado
colombiano, tanto en el sistema interamericano de
derechos humanos como en la justicia nacional, por
violaciones a los derechos humanos cometidas por
grupos paramilitares con participación o aquiescencia
de miembros de la Fuerza Pública, se presenten estas
responsabilidades meramente como eventuales o
posibles.
Un segundo caso en el que se manifiesta la
tensión en mención, se relaciona con el ejercicio de
contextualización que realizara la Sala de Justicia y Paz
de Medellín en el auto de legalización de cargos del
proceso que adelanta contra cuatro postulados del
Bloque Cacique Nutibara, y que aun cuando dicha
actuación fue anulada por la Sala de Casación Penal, el
análisis allí contenido es retomado por la misma Sala de
conocimiento en las sentencias condenatorias contra
Jesús Ignacio Roldán de diciembre de 2014, y contra
Jorge Eliecer Barranco, entre otros desmovilizados del
Bloque Córdoba, de abril de 2015.
Durante la etapa de legalización de cargos, esta
Sala dispuso gran parte de las sesiones para construir
la ‘contextualización’, encontrando necesario ahondar
en las investigaciones relacionadas con incursiones
militares en la comuna 13 de Medellín, específicamente
las llamadas operaciones “Mariscal” y “Orión”, y el
allanamiento que hiciera un grupo del CTI en 1998 al
Séptimo Informe

parqueadero “Padilla”.107 Si bien ambas investigaciones
habían sido de conocimiento de unidades de la
Fiscalía diferentes a Justicia y Paz, resultaban, a juicio
de la magistratura, relevantes en la determinación de
las condiciones y causas del surgimiento y expansión
del Bloque Cacique Nutibara, en tanto que según
las versiones de Diego Fernando Murillo Bejarano,
alias “Don Berna” (máximo cabecilla de la estructura
criminal), dichas acciones militares fueron convenidas
entre altos mandos de la policía de Medellín, la IV
Brigada del Ejército y dirigentes paramilitares, con el
fin de atacar los grupos de milicias de las guerrillas
que habitaban esa zona de la ciudad, permitiendo así
la entrada y el control territorial del grupo paramilitar.
El caso del parqueadero “Padilla” resultaba
fundamental para la magistratura en su función de
esclarecer la expansión paramilitar en Córdoba y
Antioquia. El allanamiento que hiciera la Fiscalía el 30
de abril de 1998 a un parqueadero cercano al centro
administrativo ‘La Alpujarra’, en pleno centro de
Medellín, y que diera con la captura de Jacinto Alberto
Soto Toro, alias “Lucas” –conocido como el contador
de las ACCU, podrían brindar la información necesaria
para identificar las redes de apoyo y financiación que
permitieron la creación y expansión de la estructura
paramilitar. Según algunas declaraciones presentadas
en la audiencia, los registros del allanamiento
mostraban la existencia de computadores, disquetes
y carpetas en las que se almacenaban documentos
relacionados con la contabilidad de las ACCU,
resaltando los cheques girados por personas
naturales y jurídicas para financiar la conformación de
grupos paramilitares que posteriormente operaron
en Urabá, Antioquía y el Valle de Aburrá.
En reiteradas ocasiones la Sala mayoritaria inquirió
al fiscal delegado para que allegara las investigaciones
sobre estos dos casos. Frente a esta solicitud, la Fiscalía
respondió con la presentación de varios informes que
daban cuenta del proceso penal adelantado contra
Soto Toro y de las investigaciones, ya precluidas, que
hiciera en contra de militares y policías. Sin embargo,
a juicio de la Sala, estos informes no aportaban nada
adicional a lo ya conocido por la opinión pública, pues
nunca lograron pasar de la enunciación formal de las
acciones judiciales a la extracción de la información
necesaria para los objetivos de verdad que busca
Justicia y Paz. Finalmente, la Sala optó por decretar
oficiosamente una serie de pruebas, practicarlas en
audiencia, y utilizarlas como base para construir el
contexto de la estructura criminal en el respectivo
auto de control de legalidad de 4 de septiembre de
2013 que fue anulado en segunda instancia por alegada
violación del derecho al debido proceso.
Al margen del resultado final, la decisión generó
álgidas discusiones entre la magistratura y los sujetos
107 La audiencia de control de legalidad de los cargos de los
procesos luego de ser acumulados, se realizó los días 30 y 31 de
enero, 1 y 2 de febrero, 20, 21, 22 y 23 de marzo, 3, 4, 5, 23, 24, 25
y 26 de noviembre de 2012 y 4 de marzo de 2013.
Octubre 2016
45
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
procesales en razón a las decisiones adoptadas por la
Sala de conocimiento con fundamento en el ejercicio
reconstructivo. Dentro de la sustentación del recurso
de apelación, la Fiscalía argumentó la existencia de
extralimitación de funciones por parte del tribunal al
haber adelantado un contexto que se construyó:
“con base en documentos no aportados
por la Fiscalía ni discutidos en las audiencias, no
corresponde al del Bloque Cacique Nutibara
sino a la historia de todos los grupos organizados
al margen de la ley en Colombia. Y aunque el rol
del juez en Justicia y Paz incluye la potestad de
ejercer control formal y material de los cargos,
no está autorizado para construir un contexto
al margen de las pruebas aportadas por la
Fiscalía”.108
La posición del delegado del ente investigador era
clara en oponerse a (i) que la magistratura construya
contextos por fuera de los márgenes planteados por
la Fiscalía (pruebas, tesis, etc.), y (ii) que el ejercicio
reconstructivo se refiera a hechos que, a su criterio, no
se corresponden directamente con el Bloque Cacique
Nutibara. En ambos casos los reproches tienen la
vocación de establecer límites procesales y sustanciales
a la acción de la magistratura.
El 23 de julio de 2014, la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia resolvió el recurso interpuesto,
reconociendo las facultades que tienen las salas de
conocimiento de construir verdad judicial; sin embargo,
sugirió que éstas deben circunscribirse a la función de
controlar exclusivamente la legalidad de los cargos que
formula la Fiscalía. En dicha tarea la magistratura tiene
la facultad de decretar pruebas de oficio en aras de
garantizar la construcción de verdad, siempre que esté
orientada a,
“complementar la información suministrada,
aclarar temas controversiales o precisar aspectos
específicos, pero no como la prerrogativa de
realizar una nueva instrucción a partir de la cual
construir un contexto contrario al planteado por
la Fiscalía General de la Nación o para adoptar
decisiones oficiosas que no han sido demandadas
por las partes e intervinientes”.109
Con esta decisión, la Sala Penal preserva la
regla general que ordena articular los espacios
reconstructivos, bajo el supuesto de que en todo
proceso penal transicional la construcción de la verdad
debe ser pública y permitir la participación y el control
de todos los sujetos procesales. La verdad judicial
comienza con la confesión del postulado, sigue con
la actividad investigativa de la Fiscalía, y continua en la
audiencia de legalización de cargos donde las víctimas
e, incluso la magistratura pueden, “complementar
y/o cuestionar el contexto presentado, evento en
108 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, auto del
23 de julio de 2014, radicado nº 43005, MP: María del Rosario
González Muñoz, pp. 10-11.
109 Ibídem, p. 30.
Área de Justicia
 46
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
el cual surgirá la necesidad del decreto probatorio
a efectos de construir entre todos la verdad que
se incluirá en la sentencia”.110 Por consiguiente, la
audiencia concentrada se convierte en el escenario
de evaluación, confrontación y ajuste del contexto
presentado por la Fiscalía, en donde la magistratura vela
por la consignación de la verdad en la sentencia, sin que
ello suponga una asunción de las funciones netamente
investigativas de la fiscalía.
A juicio del Área, la Sala Penal es asertiva al clarificar
el nuevo marco procesal de construcción de verdad
que se configura con las reformas introducidas por la
Ley 1592, bajo los principios de construcción progresiva
y participativa de la verdad y de articulación de las
funciones de contextualización entre magistratura y
fiscalía. Sin embargo, su análisis carece de un estudio
más detallado sobre las diferentes concepciones
del contexto que atravesaban la tensión entre
magistratura y fiscalía en el caso del Bloque Cacique
Nutibara. Para la fiscalía el contexto se asemejaba más
a una heurística del conflicto (relato general y vago),
en el que la mención somera de los hechos lograba
satisfacer los elementos contextuales requeridos para
legalizar los cargos, mientras que la magistratura veía en
el ejercicio reconstructivo el escenario de indagación
e interpelación sobre las condiciones que permitieron
la financiación, conformación y el despliegue territorial
del grupo paramilitar en el Valle de Aburrá.
Las sesiones en las que se desarrolló la audiencia
de control de legalidad también mostraron que la
razón que llevó a la discusión entre magistratura y
fiscalía no fue la asunción deliberada de funciones de
investigación por parte de la Sala de conocimiento
–tal como lo entendió la Sala Penal de la Corte–,
sino la existencia de dos concepciones antagónicas
del contexto. Esta oposición generó una tensión
que progresivamente fue redundando en una
desarticulación de los ejercicios reconstructivos,
al punto en el que vencido el plazo para que la
fiscalía aportara la información requerida, la Sala de
conocimiento decidió hacer uso de sus facultades
probatorias oficiosas para solventar las deficiencias
que, a su juicio, tuvo el contexto presentado por el
ente investigador.
Es significativo que la argumentación de la Sala
Penal no haya hecho referencia al alcance del mandato
contenido en el art. 15 de la Ley 975, el cual, luego de
ser reformado por el art. 10 de la Ley 1592, fortaleció
las facultades que tienen las Salas de conocimiento
de “disponer de lo necesario para que se asegure el
esclarecimiento de la verdad”; por el contrario, hizo
sólo hincapié en el principio de separación de las
funciones de instrucción y juzgamiento que informa a
cualquier marco procesal penal moderno. ser sujeto de la criminalidad de sistema, parece haber
110 Ibídem, p. 31.
Área de Justicia
3.2  Nociones de los contextos y metodologías
para su construcción
Contrario a lo que viene desarrollando la Fiscalía
General de la Nación en relación con la definición
de pautas, lineamientos y metodologías generales
para la construcción de contextos, los ejercicios
reconstructivos en sede propiamente jurisdiccional
vienen siendo desarrollados bajo un acentuado
rasgo de innovación y pluralidad en las maneras
en las que se aproximan las Salas de conocimiento
a la construcción verdad. De hecho, las complejas
y particulares características de los diferentes
fenómenos de macrocriminalidad que son procesados
por Justicia y Paz, en términos de satisfacer el derecho
a la verdad, vienen generando la idea de preservar
un ámbito de discrecionalidad en cada uno de los
procesos con respecto a cómo crear narrativas que
expliquen las dinámicas que provocaron las graves
violaciones a los derechos humanos. Ello no sólo por
la imposibilidad de establecer condiciones a priori
sobre el desarrollo regional del conflicto armado, sino
también por el mismo carácter ritual que desempeña
la construcción de verdad judicial, pues, tal como lo
identifica Alejandro Castillejo, el escenario judicial de
Justicia y Paz constituye un ‘lugar de la memoria’ en
el que se, “erige nuevas instancias en la construcción
colectiva de una memoria nacional sobre el pasado
violento (…) [se] establecen lugares, fuentes y énfasis
de un relato que debe dar cuenta del conflicto
armado y de la violencia paramilitar”.
4. Debates en torno a patrones de
macrocriminalidad y judicialización de
crímenes de sistema
En el curso reciente de los procesos penales de
Justicia y Paz se han presentado controversias entre
sectores de la judicatura y la fiscalía –y aun al interior
de ellas– que giran en torno a cómo construir
adecuadamente patrones de macrocriminalidad. El
debate en los procedimientos penales es álgido y
será central para determinar el impacto de la reforma
(Ley 1592/12). Basta revisar la relación de este asunto
con la judicialización de los crímenes de sistema y la
estrategia de cierre del proceso de Justicia y Paz, para
comprender su relevancia.
La alusión a “delitos de sistema” hace referencia
a crímenes realizados por entidades colectivas que
disponen de amplios recursos y medios logísticos,
con líneas de mando jerárquicas y reticulares, que
operan a través de la división de trabajo en complejas
relaciones de implementación y estructura. Aunque
se debate sobre el tipo de colectividades que puede
consenso en el sentido de que se requiere de un
colectivo que actúa con base en alguna forma de
plan o estrategia para la comisión de los crímenes
internacionales conocidos como “core crimes”.111 Se
111 La discusión sobre el origen de la noción y sus tensiones
Séptimo Informe

reconoce que en general los colectivos operan con
división de trabajo a través de la separación entre
la fase de planeación asumida por jefes y dirigentes
(fijación de planes y políticas criminales) y la fase de
ejecución encargada a miembros subordinados que
cuentan con acceso restringido a la información.112
Por su complejidad, las manifestaciones de la
criminalidad de sistema requieren de una respuesta
sofisticada del derecho penal, caracterizada por la
superación de viejos paradigmas de investigación que
se aproximan al hecho punible como acontecimiento
inconexo y aislado. Al contrario de los enfoques
tradicionales, la adopción de técnicas de asociación
de delitos, de investigación y análisis de contexto –
propias de los tribunales de derechos humanos–
resultan eficaces para explorar y develar, en su
conjunto, múltiples aspectos y dimensiones de las
entidades armadas.
En este marco, el esclarecimiento de patrones de
macrocriminalidad se posiciona como uno de los
objetivos fundamentales en esa tarea, por cuanto
permiten proyectar una especie de mapa amplio,
panorámico, sobre los modos delincuenciales
preponderantemente empleados, con distinciones
de espacio y tiempo, por organizaciones armadas
que actúan en cumplimiento de políticas y planes de
victimización.
De la vasta pluralidad de delitos realizados por
los actores de la macrocriminalidad, el objetivo es
discernir, clasificar y formular, a través de enunciados
sociológicos –a la manera de una descripción en
ciencias sociales–, los diversos móviles, prácticas,
estrategias y conductas instrumentales que fueron
empleados en la configuración de las formas más
recurrentes de victimización contra ciertos grupos
sociales, entendidos como fenómenos de violencia
programada. En esta línea, el Decreto 3011 de 2013,
que reglamenta las leyes 975, 1448 y 1592, define el
patrón de macrocriminalidad como:
“el conjunto de actividades criminales,
prácticas y modos de actuación criminal que
se desarrollan de manera repetida en un
determinado territorio y durante un periodo de
tiempo determinado, de los cuales se pueden
deducir los elementos esenciales de las políticas
y planes implementados por el grupo armado
organizado al margen de la ley responsable
de los mismos. La identificación del patrón
de  macrocriminalidad  permite concentrar los
está bien recogida en la obra de Nollkaemper, André y Van der
Wilt, Harmen (editores), System Criminality in International Law,
Cambridge University Press, 2009.
112 Ver, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, “Iniciativas de persecución penal”,
en: Reed, Michael (editor), Judicialización de crímenes de sistema.
Estudios de caso y análisis comparado, Serie Justicia Transicional, ICTJ,
Bogotá, 2008, p. 31. En el mismo sentido, Martínez, David, Manual
de análisis contextual para la investigación penal en la Dirección
Nacional de Análisis y Contextos (DINAC) de la Fiscalía General de la
Nación, ICTJ, junio 2014, p. 19.
Octubre 2016
47
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
esfuerzos de investigación en los máximos
responsables del desarrollo o realización de un
plan criminal y contribuye a develar la estructura
y modus operandi del grupo armado organizado
al margen de la ley, así como las relaciones que
hicieron posible su operación”.113
Adicionalmente, las disposiciones reglamentarias
ordenan que la constatación de patrones debe
realizarse de acuerdo con los tipos de delitos más
característicos en su naturaleza y número; los
modus operandi empleados, los fines generales de
la organización, sus mecanismos de financiación y
redes de apoyo sociales, políticos e institucionales;
también han de recabar por las motivaciones políticas,
económicas, ideológicas que estuvieron detrás de
los procesos de macrovictimización y/o su relación
con factores específicos de edad, raza, genero,
etnia, o discapacidad de las víctimas, entre otras
situaciones y aspectos relevantes. Incluso, se deben
registrar procesos de encubrimiento del delito y
desaparición de la evidencia, así como de los excesos
o extralimitaciones en la transmisión y ejecución de
las órdenes, en caso de haberse presentado.
El patrón debe ser determinado a partir de
una muestra cualitativa que ilustre los delitos más
sobresalientes imputables a una organización,
utilizando –en lo posible, aclara la norma– técnicas
estadísticas de medición cuantitativa que permitan
documentar la naturaleza y número de los delitos.114
El trabajo de develar apropiadamente patrones de
macrocriminalidad reviste una singular importancia
para la justicia transicional. En este sentido, se ha
argumentado que productos bien logrados del
sistema de justicia en esta materia supondrían
altos rendimientos para la consecución de los
siguientes objetivos de la transicionalidad: (i) atribuir
responsabilidad penal a los integrantes de las
organizaciones armadas, especialmente a los máximos
responsables por la participación activa u omisiva
en la perpetración de crímenes internacionales; (ii)
adelantar el juicio de adecuación típica del delito
en relación con el elemento contextual propio de
cada categoría de crimen internacional (trátese de
un crimen de guerra, crimen de lesa humanidad, o
genocidio); (iii) ofrecer garantías de no repetición
en la identificación y judicialización de las causas y
las condiciones estructurales que desencadenaron
fenómenos de macrovictimización; (iv) además
de contribuir con eficacia al diseño de estrategias
de reparación colectiva y de restitución de tierras
focalizada.115
113 Artículo 16 del Decreto 3011 de 2013.
114 Artículo 17 del Decreto 3011 de 2013.
115 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia
y Paz, sentencia condenatoria contra Arnubio Triana Mahecha, alias
“Botalón”, y otros exintegrantes de las Autodefensas de Puerto
Boyacá, 14 de diciembre de 2014, radicado nº 110012252000-
2014-0005800, MP: Eduardo Castellanos, párr. 746 y ss.
Área de Justicia
 48
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
4.1 Tensiones en el sistema de justicia
alrededor del esclarecimiento de patrones
Prácticamente desde las primeras sentencias
condenatorias la mención a patrones ha estado
presente en el lenguaje de las providencias judiciales.
Debe reconocerse que en estos antecedentes es
posible rastrear elementos constitutivos de los
patrones. Si bien el mandato de esclarecimiento
de patrones para el enjuiciamiento de casos fue
incorporado por la Ley 1592 de 2012, los factores
para su debida construcción sólo vinieron a ser
detallados y especificados con el Decreto 3011 de
diciembre de 2013. Así, puede decirse que aún no se
han determinado patrones en este sentido específico,
esto es, patrones construidos, presentados y avalados
a partir de las condiciones introducidas por el Decreto
reglamentario 3011.
En efecto, las premisas conceptuales y normativas
de la reforma –antes descritas– han encontrado
sendas dificultades para desarrollarse en los casos
concretos. En las primeras elaboraciones de la
Fiscalía llevadas ante la magistratura, en el marco de
procesos priorizados (pero también en procesos
no priorizados), casi la totalidad de los patrones
presentados, bajo ese rótulo, han fracasado en
acceder a la aprobación judicial, a lo menos en
primera instancia.116 Esto no obsta para que, en
aras de alcanzar los fines de la jurisdicción especial,
jueces y fiscales vengan adelantando, con destacados
resultados, los esfuerzos para identificar y documentar
las variables explicativas de los patrones.117
Así, aún antes de asumir el trámite de casos
priorizados, la magistratura ha procurado, en relación
con ciertos procesos, ajustar las actuaciones a los
parámetros del Decreto 3011, conminando a la
Fiscalía a adelantar sus presentaciones de acuerdo con
los requerimientos formales de contexto y patrones
que caracterizan a los procesos priorizados.118
116 Hasta la fecha de cierre de elaboración de este informe,
el único caso que constituye la excepción en la aceptación de
patrones en primera instancia es la macrosentencia proferida
contra Mancuso y otros postulados del Bloque Córdoba, Bloque
Norte, Bloque Montes de María y Bloque Catatumbo, en: Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia y Paz,
sentencia condenatoria del 20 de noviembre de 2014, radicado
nº110012252000-2014-00027, MP: Léster María Gonzáles.
117 Por ejemplo, en la sentencia no priorizada contra alias “Cuco
Vanoy” y otros exintegrantes del Bloque Mineros, ante la falta de
patrones propuestos por la Fiscalía, con base en el acervo probatorio
disponible la magistratura avanzó hacia la construcción de patrones
de oficio en los que se incluyen importantes variables de contexto.
Ver,Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín, Sala de Justicia
y Paz, 2 de febrero de 2015, radicado nº 110016000253-2006-
80018, MP: María Consuelo Rincón, pp. 1336-1377.
118 Ejemplos de estas adecuaciones adelantadas sobre el trámite
de casos no priorizados son la sentencia contra Mancuso y otros
exintegrantes del Bloque Catatumbo, Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Bogotá, Sala de Justicia y Paz, 31 de octubre de 2014,
radicado nº 11001600253-2006-80008, MP: Alexandra Valencia,
párrs. 720-804; y la sentencia en contra de alias “Monoleche”,
Área de Justicia
La tarea de esclarecimiento de patrones ha
suscitado importantes debates judiciales en torno a
cómo debe concretarse este mandato legal. Diversas
críticas se han formulado desde la judicatura a los
patrones iniciales que han sido expuestos para la
judicialización de casos; registrándose objeciones
reiterativas, aun cuando no siempre uniformes. Las
dificultades se hacen patentes si se tiene en cuenta
que el juicio sobre esta complicada materia se ha
hecho depender del estudio que se adelante con
apoyo de disciplinas diferentes al derecho, lo cual
explica las opiniones divergentes de los integrantes de
la magistratura en una considerable cantidad de casos
y asuntos.119 Esta disparidad de criterios confirma que,
en escenarios de graves violaciones a los derechos
humanos, la función judicial encuentra sus mayores
desafíos en la formulación sociológica de los hechos,
relegando a un segundo plano los debates puramente
dogmáticos del derecho penal. En este orden, la
aproximación sociológica a los hechos determina y
condiciona la aplicación de la dogmática penal.
En términos generales puede afirmarse que las
críticas de los jueces van encaminadas a que los
fiscales eleven su trabajo a las condiciones normativas
del Decreto 3011 y procedan a construir patrones
de la manera más pormenorizada, cualificada, rigurosa
y exhaustiva posible. Posturas judiciales destacan
que este propósito podría alcanzarse a través de
una recopilación de información lo más completa
posible acerca de los delitos más característicos en
sus diversos aspectos contextuales, que sea clasificada
y proyectada a través de matrices. Con sustento en
métodos estadísticos y análisis de datos, la tarea del
investigador consistiría en descubrir, a partir de estas
matrices y por medio de asociaciones significativas
de variables, las regularidades en el comportamiento
criminal de una organización armada.
Estas consideraciones evitarían: i) incurrir en
visiones reduccionistas o indebidas generalizaciones
en la definición de patrones; ii) realizar una selección
arbitraria, inconsistente y parcializada de los delitos
que constituyen la muestra representativa y que son
el sustento material del patrón; y, aún más importante,
iii) evadir imprecisos y equívocos relatos que ocultan
complejos entramados de verdad subyacentes a los
procesos de macrovictimización.120
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín, Sala de Justicia
y Paz, 9 de diciembre de 2012, radicado nº 110016000253-2006-
82611, MP: Rubén Darío Pinilla, párrs. 426-486.
119 Ver, por ejemplo, el salvamento de voto de la magistrada
disidente Léster María Gonzáles a la sentencia priorizada emitida
en contra Luis Eduardo Cifuentes, alias “el Aguila”, y otros
exintegrantes del Bloque Cundinamarca, 1 de septiembre de
2014, radicado nº 110012252000-2014-00019-00, MP: Eduardo
Castellanos. Este salvamento se reitera en la sentencia priorizada
emitida contra Arnubio Triana Mahecha, alias “Botalón”, entre otros
exintegrantes de las Autodefensas Campesinas de Puerto Boyacá,
14 de diciembre de 2014, radicado nº 110012252000-2014-
00058-00, MP: Eduardo Castellanos.
120 Ver, entre otras, la sentencia contra alias “Botalón”, ibídem, pp.
470-560.
Séptimo Informe

Por estas razones, el llamado de la judicatura a
asumir con perspectiva crítica la tarea de desentrañar
a profundidad los esquemas delictivos del pasado
–con repercusiones en el presente– no debe ser
desestimada.
La importancia de este asunto se hace aún más
patente al observar que la lógica de patrones en
Justicia y Paz tiene un efecto crucial en la posibilidad de
agilizar las investigaciones y dar un cierre total a este
proceso transicional. Existe una premisa normativa
según la cual, de aprobarse judicialmente los patrones
propuestos en un macroproceso (o proceso
priorizado adelantado contra máximos responsables) y
habiéndose identificado las victimizaciones, se declarará
el tránsito a cosa juzgada y se abrirá la posibilidad
de dictar sentencias anticipadas a postulados de
menor rango pertenecientes a una misma estructura,
siempre que sus delitos sean subsumibles en patrones
previamente reconocidos.121 De esta manera, si el
patrón es deficiente o incorrectamente establecido,
los esfuerzos para judicializar conductas atroces serían
escasos e infructíferos en relación con los mayores
aportes que el sistema judicial penal puede brindar a
los fines de verdad, justicia, reparación y garantías de
no repetición.
4.2 Aportes de la judicatura: críticas
constructivas para avanzar hacia un adecuado
esclarecimiento
Las críticas formuladas por sectores de la
judicatura a la construcción de patrones deben ser
entendidas como oportunidades para avanzar hacia
una concepción multidisciplinaria y enriquecida de
los fenómenos de macrocriminalidad. Por tal motivo,
es necesario explorar un poco más en detalle las
observaciones de la judicatura sobre las falencias de
la Fiscalía en los casos en los que se ha debatido la
configuración de los patrones, según los estándares
normativos del Decreto 3011 de 2013.
4.2.1 Los debates en torno a la dimensión
cualitativa
Una de las objeciones más reiteradas registrada
en el curso de estos debates, al menos en la Sala
de Justicia y Paz de Bogotá, señala que un patrón
de macrocriminalidad no puede enunciarse con
referencia exclusiva a tipos penales; es decir, no
puede consistir y limitarse a ser una agrupación de
conductas según el nomen iuris penal, dejando de
lado los elementos de contexto que dan cuenta de
las prácticas, las finalidades y los modos de actuación.
Quiere esto decir que no sería factible declarar,
a modo universal, que todos los desplazamientos
forzados, las desapariciones, los homicidios, las
torturas, etc., acontecieron de forma unívoca, en un
121 Artículo 18 de la Ley 975 de 2005, modificado por el artículo
18 de la Ley 1592 de 2012, y reglamentado en el artículo 36 del
Decreto 3011 de 2013.
Octubre 2016
49
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
mismo contexto, con idénticas motivaciones de parte
de los victimarios para agredir a un supuesto universo
homogéneo de víctimas.122
Tampoco sería viable restringir la enunciación de
patrones a tipos penales, por cuanto el patrón también
debe ilustrar y contener en su definición, por ejemplo,
las fórmulas de autoría atribuibles a los perpetradores,
según las modalidades en que fue cometida y los
fines de ataque específicamente perseguidos en
cada una de las modalidades empleadas. Así por
ejemplo, una Sala de conocimiento de Bogotá
observó cómo en una organización paramilitar el
delito de desplazamiento forzado fue utilizado con
diferentes finalidades, ejecutado según determinados
modus operandi, que permiten la atribución penal
en diversos grados de responsabilidad. Por un lado,
identificó el desplazamiento de tipo estratégico, en
el que los comandantes paramilitares ordenaron
expulsar a poblaciones enteras con el fin de asegurar
retaguardias en las que su dominio no estuviese
amenazado por el Estado u otras agrupaciones
criminales.123 De esta manera, el desplazamiento
forzado de tipo estratégico se caracteriza porque el
combatiente amenaza directamente a la víctima en
cumplimiento de una orden impartida por el superior
(máximo responsable), imponiéndole una fecha
de salida obligatoria del territorio so pena de ser
asesinado.124
De otro lado identificó también el desplazamiento
forzado de tipo consecuencial, el cual fue consumado
sin mediar amenaza directa a la víctima, sin orden
directa del comandante para perpetrar el delito, y
sin coacción para forzar el abandono del territorio
en un horario o día específico. Por el contrario, este
tipo de desplazamiento se caracteriza por el miedo
que percibieron las víctimas cuando (i) presenciaron
la muerte de un familiar o un amigo, o (ii) cuando
presintieron que podían ser asesinados en medio de
un enfrentamiento militar, o (iii) cuando intuyeron
que menores de edad podrían ser reclutados por los
122 Ver, por ejemplo, Tribunal Superior de Distrito Judicial, Sala de
Justicia y Paz, sentencia del 29 de febrero de 2016, radicado nº
110016000253201300146, MP: Uldi Teresa Jiménez, párrs. 1683-
1704.
123 Por ejemplo, en la vereda Terán en el municipio de Yacopí, la
vereda San Fernando en el municipio de Cimitarra y la vereda
Ranchería en el municipio de Tarazá, se ubicaron las retaguardias
de los cabecillas Luis Eduardo Cifuentes (alias el Águila), Arnubio
Triana Mahecha (alias Botalón) y Ramiro Vanoy (alias Cuco)
respectivamente. En estos lugares, la Fiscalía registró un alto
número de casos de desplazamiento forzado, precisamente
porque estos jefes de las AUC, optaron por vaciar territorios para
repoblarlos después con personas simpatizantes a su proyecto
contrainsurgente. Así, con el repoblamiento, los jefes paramilitares
construyeron robustos anillos de seguridad que les permitieron
sobrevivir a la guerra.
124 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia
y Paz, sentencia condenatoria contra Luis Eduardo Cifuentes, alias
“El Águila”, entre otros, 1 de septiembre de 2014, radicado nº
11001-22-52000-2014-00019-00, MP: Eduardo Castellanos Roso,
párr. 790 en adelante.
Área de Justicia
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
grupos armados ilegales que operaron en la zona.125
En esa lógica, las personas se vieron forzadas a
abandonar sus predios para prevenir otras formas de
victimización que subjetivamente consideraron más
lesivas, como el homicidio o el reclutamiento forzado.
Por último, se observó el desplazamiento forzado
de tipo oportunista en el que, habiendo una amenaza
directa a la víctima de por medio, ésta no se profiere
por orden del comandante y sin la imposición de un
horario perentorio. En estos casos, los integrantes
de menor rango, por razones privadas y codiciosas,
optaron de manera unilateral –y en algunos casos,
soterrada– por desplazar a los civiles de sus predios.
Se trata de casos, por ejemplo, en los cuales un
patrullero quiere apoderarse de los predios para
enriquecerse personalmente o busca la venganza por
antipatías previas con la víctima (crimen pasional).
Caracterización de los tipos de desplazamiento
forzado en zonas de conflicto armado en
Colombia
Imposición
Orden Amenaza de una
Tipo directa del directa a fecha de
comandante la víctima salida del
territorio
Estratégico Sí Sí Sí
Consecuencial No No No
Oportunista No Sí Sí
Fuente: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia y Paz,
sentencia condenatoria contra Luis Eduardo Cifuentes, alias “El Águila”, entre otros, 1
de septiembre de 2014, radicado nº 11001-22-52000-2014-00019-00, MP: Eduardo
Castellanos, párr. 790 y ss.
En ese orden de ideas, un desplazamiento forzado
cometido por una razón vinculada a la estrategia
militar o económica de una organización, o un
desplazamiento que se comete incidentalmente a
título de dolo eventual, o por venganza privada o
motivos personales, son constitutivos de patrones
criminales distintos. De este modo, se pone de
presente cómo un mismo tipo penal podría tomar
parte en diversas regularidades de compartimento
criminal, cuya atribución penal procedería de manera
diferenciada con respecto a la fórmula de autoría
entre perpetradores (comandantes y patrulleros), así
como respecto a la adecuación típica del delito según
contexto de comisión (delito de guerra o delito
común, cometido por fuera del conflicto).
De otro lado, en múltiples casos llevados ante la
magistratura, ésta ha considerado que se ha omitido
recabar en la descripción específica de los móviles
y las finalidades de naturaleza política, económica
o ideológica que impulsaron los procesos de
macrovictimización dirigidos en contra de miembros
de determinados grupos poblacionales. Inclusive, en
instancias en las cuales se ha defendido los presuntos
móviles de patrones victimizantes –así como sus
alegadas prácticas subyacentes–, la magistratura ha
puesto de presente, a través de un análisis crítico de
125 bídem.
Área de Justicia
los cargos presentados, la falta de rigor, consistencia
técnica y metodológica en estas elaboraciones.126
De hecho, la Fiscalía ha venido atribuyendo
los homicidios, las desapariciones forzadas, los
desplazamientos forzados y los actos de violencia
sexual perpetrados por las estructuras paramilitares,
como hechos ocurridos en el marco de dos clases de
políticas definidas a priori: la “lucha contrainsurgente”
o el “control social, territorial y de recursos”. De
manera concomitante, la Fiscalía ha presentado a las
víctimas de los grupos paramilitares, respectivamente,
como tildados de “auxiliadores de la guerrilla” o
como “prostitutas, expendedores de droga, ladrones
u homosexuales” que fueron violentados por haber
ostentado esa condición. Esta clasificación binaria ha
sido criticada por dos razones: i) por la imposibilidad
conceptual de asimilar en una misma categoría aquello
que no es asimilable (el control social y el territorial,
por ejemplo), y ii) por cuanto señalamientos de este
tipo pueden comportar una nueva victimización; un
documento oficial –como lo es una sentencia judicial–
no puede hacer aseveraciones que, sustentadas
exclusivamente en la visión del victimario, van contra la
verdad histórica y lesionan la honra y el buen nombre
no sólo de las víctimas sino de sus familiares.127
En esta línea, la magistratura ha controvertido
algunos patrones de macrocriminalidad presentados
que sólo fueron sustentados con soporte en las
versiones libres de los postulados, como por ejemplo
en la sentencia priorizada contra integrantes de
las Autodefensas del Bloque Cundinamarca. Se
señaló que la metodología de la Fiscalía presentaba
inconsistencias con los objetivos de redignificación a
víctimas en la justicia transicional. Las declaraciones de
los victimarios no pueden tomarse como verdades
absolutas, como si los relatos de los postulados
fueran la base suficiente para construir la memoria
del conflicto armado colombiano –se dijo en la
providencia.
Por ende, con el objeto de alcanzar medidas
de satisfacción es necesario, además, soportar
probatoriamente, con fuentes adicionales a las
declaraciones de los postulados, las causas de la
violencia dirigida en contra de grupos poblacionales.
De no ser así, de acuerdo con las sentencias
mencionadas, el Estado estaría revictimizando a las
personas que sufrieron lesiones y menoscabos en sus
derechos fundamentales. Si bien es importante asignar
validez al dicho del postulado, éste medio probatorio
debe ser en sí mismo insuficiente y contrastarse con
otros elementos materiales de prueba. No debe
pasarse por alto que detrás de la definición militar de
ciertos sujetos colectivos, se encuentran los réditos
126 Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín, Sala de
Justicia y Paz, sentencia del 15 de diciembre de 2015 en contra
de varios postulados del ERG (Ejército Guevarista Revolucionario),
radicado nº 110016000253200883621, MP: Maria Consuelo
Rincón, pp. 619-623.
127 Ibídem, pp. 624 y ss.
Séptimo Informe

políticos y económicos perseguidos por los agentes
externos que gestionaron y favorecieron la actividad
criminal de estas organizaciones armadas. Este es,
precisamente, el esfuerzo investigativo que está detrás
del esclarecimiento de los patrones de despojo de
tierras en ciertas zonas del conflicto colombiano, por
ejemplo en la región del Urabá, con notables avances
liderados por la Sala de Justicia y Paz de Medellín.128
Una vez determinado un conjunto de actos, un
patrón de comportamiento debería ser, al menos
idealmente, de fácil reconocimiento –es decir,
comprobable empíricamente. Por tal motivo, cada
uno de los hechos de relevancia penal imputables a
una organización armada debe estar documentado
con diversas variables de contexto que identifiquen
la condición o filiación de la víctima a un grupo
poblacional, el o los tipo(s) penal(es) realizados –en
caso de concurso–, los modus operandi ejecutados
en su comisión, los fines políticos, ideológicos, y/o
económicos de la victimización, la determinación
espacio-temporal de los hechos, la existencia de
órdenes transmitidas por línea de mando o de
extralimitaciones y excesos en la ejecución, y los
procesos de encubrimiento y desaparición de la
evidencia, entre otras variables relevantes.129
Las muestras representativas de los delitos –aquellas
que son imputadas en los procesos priorizados– tienen
la finalidad de ilustrar, en perspectiva multicausal, la
gran variedad de circunstancias modales y temporo-
espaciales en las que fueron ejecutadas las prácticas
de victimización, así como demostrar el rendimiento
de las lógicas de violencia para las redes sociales,
políticas y económicas involucradas con el accionar
armado. De esta manera resulta imprescindible para
el esclarecimiento de la verdad no pretermitir los
móviles políticos, ideológicos, o económicos de las
prácticas de macrovictimización, ni desconocer los
beneficios que tales atrocidades pudieron reportar a
sectores no combatientes de la vida civil.
Sólo a partir de una recopilación de información
sobre estos registros, y del uso de una metodología
científica que permita obtener asociaciones significativas
entre variables, se podrá aplicar con consistencia
y objetividad el criterio de representatividad en la
priorización de casos. Esto es, los delitos priorizados
que han sido seleccionados para la imputación en
la macrosentencia, deben constituir una muestra
representativa del universo de delitos atribuibles a
la organización –muestra de delitos que ilustran un
patrón –, con lo cual se cumple armónicamente
los imperativos de agilidad y celeridad del proceso
transicional, al tiempo que satisfacen adecuadamente
los derechos de las víctimas y de la sociedad.
128 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, sentencia
condenatoria del 9 de diciembre de 2014, radicación nº
110016000253200682611, MP: Rubén Darío Pinilla, párrs. 472-486.
129 Artículo 16 del Decreto 3011 de 2013.
Octubre 2016
51
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
4.2.2 Los debates en torno a la dimensión
cuantitativa
El Decreto 3011 dispone que en la audiencia de
formulación de imputación, la Fiscalía deberá imputar
únicamente la “muestra de delitos” que le servirá de
sustento más adelante para comprobar la existencia
de uno o varios de los patrones de macrocriminalidad
que pretenden ser esclarecidos.130 La determinación
de la “muestra de delitos” para ilustrar el patrón es
un corolario de la política de priorización: los delitos
imputables son los delitos priorizados que, por sus
características, tienen la capacidad de dilucidar el
patrón cuya sanción judicial es pretendida. Así, desde
la fase de imputación –que es el acto de comunicación
de los delitos a investigar–, pero sobre todo desde la
audiencia concentrada de aceptación y legalización
de cargos, la Fiscalía asume la carga argumentativa de
demostrar que, a partir de la muestra seleccionada de
los delitos imputados y de la información cualitativa
que emana del contexto del accionar del grupo, es
posible construir un patrón X, cuya validez deberá ser
corroborada y sancionada por la magistratura.131
Existe, como se ha destacado a lo largo de este
informe, un control judicial sobre los patrones que
son presentados por la Fiscalía en el ejercicio de la
función investigativa. En tal sentido, el control judicial
debe entenderse como garantía del desempeño
técnico de la discrecionalidad oficiosa de la Fiscalía,
y no como una intromisión indebida en una órbita
funcional ajena. En este punto vale recordar que,
como se anticipaba desde la introducción a este
Informe, se trata hoy de una discrecionalidad técnica
reglada, ceñida a parámetros dogmáticos y positivos,
que descarta cualquier discrecionalidad “política”
o absoluta, excluyente del control judicial como
mecanismo para salvaguardar el respeto mínimo
de derechos fundamentales.132 De este modo, los
exámenes adelantados por la magistratura en el
ejercicio del control judicial de patrones, pueden
entenderse como una garantía de que en la labor
investigativa la Fiscalía prioriza adecuadamente los
casos, cerrando la posibilidad a una de-selección
encubierta de casos, a través de priorizaciones
defectuosas que omitan elevarse al nivel exigido por
los estándares normativos.
130 El artículo 22, inciso 4º, del Decreto 3011 de 2013, dispone:
“Para formular la imputación, el fiscal delegado efectuará una
narración clara y sucinta de los hechos relevantes que se le
endilgan al postulado o a los postulados. Esta descripción no
implicará la imputación de todos los hechos, sino que se tratará
de la identificación de las circunstancias de tiempo, modo
y lugar de una muestra de hechos que ilustre los patrones
de macrocriminalidad preliminarmente atribuidos al grupo armado
organizado al margen de la ley” (cursiva por fuera del texto original).
131 Artículo 24 del Decreto 3011 de 2013.
132 Ver supra, nota al pie 18.
Área de Justicia
 52
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Por esta razón, sectores de la magistratura han
destacado la importancia de contar con muestras
representativas para documentar los patrones de
macrocriminalidad que han sido presentados para
su aprobación judicial. Por ejemplo, en el caso de
las Autodefensas de Puerto Boyacá, la magistratura
solicitó a la Fiscalía que presentara la información
y el método de cálculo para conformar la muestra
estadística aportada, con el objeto de analizar si los
hechos que priorizó para la demostración de cada
patrón fueron escogidos de manera imparcial, objetiva
y aleatoria, como lo exige la ciencia estadística.133 Se
cuestionó que a pesar de que la Fiscalía hubiese
afirmado que sus muestras cumplían integralmente
estándares de representatividad,134 en realidad no
lo hacían, pues la aplicación de fórmulas estadísticas
indicaron que las muestras utilizadas por el ente
acusador no alcanzaron niveles de confiabilidad del
95%, lo cual implica la inexistencia de una supuesta
representatividad de los casos priorizados, al menos
en lo que refiere a la dimensión cuantitativa.135
Aun cuando pudiese parecer de entrada un debate
meramente cientificista, un “tecnicismo jurídico”
exagerado, hay un argumento de fondo que no
puede pasarse por alto: si las muestras con las que se
fundamentan los patrones de macrocriminalidad no
son representativas, se podría restringir severamente
el derecho a la verdad de las víctimas y la sociedad,
y en casos extremos, incluso abrir las puertas a la
corrupción judicial. En otras palabras, la forma de
garantizar que efectivamente Justicia y Paz judicializa
los hechos constitutivos de crímenes internacionales,
de más alto impacto y significación en las formas de
victimización, es mediante la verificación de que los
patrones de macrocriminalidad fueron construidos
genuinamente a partir de muestras representativas,
y no de muestras de conveniencia o fortuitas que
permiten a la Fiscalía escoger selectivamente los casos
para probar sus teorías.
Según este argumento, si bien los casos priorizados
pueden reflejar las teorías planteadas por la Fiscalía,
133 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia
y Paz, sentencia condenatoria contra Arnubio Triana Mahecha, alias
“Botalón”, y otros exintegrantes de las Autodefensas de Puerto
Boyacá, 14 de diciembre de 2014, radicado nº 110012252000-
2014-0005800, MP: Eduardo Castellanos, párrs. 750 y ss.
134 Véase por ejemplo: Informe de Policía Judicial sobre “El patrón
de homicidio en Puerto Boyacá”, suscrito por el investigador
criminalístico Juan Carlos Forero Barón, 13 de mayo de 2014,
Fiscalía 34 Delegada ante la Unidad Nacional de Justicia Transicional,
p. 30.
135 “En ese orden de ideas, la Sala aplicó esta fórmula para verificar
si las muestras utilizadas por la Fiscalía fueron representativas con un
nivel de confianza del 95%. Así, se observó que en los casos donde la
FGN estableció el tamaño de la muestra –“patrón de desaparición
forzada” y “patrón de homicidio”–, el número de hechos priorizados
no cumplió con el test estadístico de representatividad de la muestra”.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia y
Paz, sentencia condenatoria contra Arnubio Triana Mahecha, alias
“Botalón”, y otros exintegrantes de las Autodefensas de Puerto
Boyacá, 14 de diciembre de 2014, radicado nº 110012252000-
2014-0005800, MP: Eduardo Castellanos, párr. 755.
Área de Justicia
es posible que no sean referente para los otros
casos que hacen parte de la totalidad de los hechos
registrados que son imputables a una estructura.
Al estar los patrones de macrocriminalidad
edificados sobre la base de hechos priorizados
con excesiva discrecionalidad y sin rigor técnico –
que no son representativos de la totalidad de los
hechos registrados por un patrón–, cuando llegue
el momento de legalizar miles de delitos mediante
el expediente de terminación anticipada, se corre
el riesgo de incluir delitos no asociados al conflicto
(pues el patrón defectuosamente elaborado, como
artefacto universal, puede comprender de todo), y
lo que es igualmente grave, dejando de representar
apropiadamente el fenómeno de criminalidad y
victimización, con menoscabo a los derechos de
verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición.
Si el referente o la premisa mayor del juicio de
terminación anticipada –patrón de macrocriminalidad–,
ha sido defectuosamente construido y no alcanza
estándares de representatividad, habiendo sido no
obstante validado por sentencia judicial previa, podrán
dictarse sentencias anticipadas por cualquier tipo de
delito imputado. Como se ha visto, este mecanismo
afronta el riesgo de incurrir en graves falencias en
términos de verdad y justicia. Es cierto que la apuesta
por construir macrosentencias –que disponen de
una imagen abstracta de los delitos imputables a una
estructura–, constituye una alternativa para avanzar
hacia la colectivización de los derechos de las víctimas
e imprimir celeridad y eficiencia al proceso penal
transicional; sin embargo, no puede ejecutarse sin
estar provista de técnicas de medición de delitos y
análisis cualitativos que eleven la condición de los
patrones hasta ahora presentados. De esta manera
podemos entender que el debate de patrones es una
deliberación acerca del proceso de formación de los
símbolos de violencia pasada que quedan para las
víctimas y la sociedad.
5.1 Técnicas para cualificar los ejercicios de
construcción de patrones
Los requerimientos de la magistratura pueden, así,
sintetizarse de la siguiente manera: i) una demanda
de consistencia y objetividad, a través de la aplicación
de un procedimiento más o menos reglado, en la
conformación de muestras representativas de casos
que conduzcan a la adecuada identificación de
patrones; ii) una crítica a la reducción de los patrones
de macrocriminalidad a simples tipos penales; iii) una
solicitud de información completa y contrastada con
diversos medios probatorios acerca de las variables
explicativas del contexto con respecto a cada hecho
punible documentado, en particular por los móviles
de la victimización; y iv) la identificación y análisis de
estas motivaciones en el marco de las relaciones de
apoyo y beneficio con sectores económicos, políticos,
sociales e institucionales.
Séptimo Informe

Por su parte, en la labor de esclarecimiento
de patrones los fiscales se han orientado por las
directrices plasmadas en el Memorando 033 del 21
de agosto de 2013 emitido por la antigua Unidad
Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz (hoy
Dirección de Justicia Transicional). Como se mencionó
en capítulo I de este Informe, dicho documento
oficial establece unas categorías conceptuales y un
marco metodológico para identificar los patrones de
macrocriminalidad, prácticas y modus operandi en el
marco de las investigaciones de la justicia transicional.
Por cuanto se trata de un material que orienta la
labor de los fiscales, es importante analizarlo a la luz
de las premisas previamente desarrolladas.
De acuerdo con este Memorando, existen
básicamente dos métodos para la elaboración de
patrones: el método deductivo y el método inductivo.
El método deductivo comienza con la construcción
exhaustiva del dossier de los grupos armados al margen
de la ley. De esta recopilación se extraerían las variables
explicativas del contexto por analizar, y se adelantaría
un análisis, prima facie, de las políticas, las motivaciones
y los modus operandi de las organizaciones armadas.
Por cada patrón que sea propuesto a manera de
hipótesis se analizarían las prácticas, los delitos y los
modus operandi implementados en desarrollo de
tales prácticas y delitos. Finalmente, en un ejercicio
de comprobación, se verificaría si los modus operandi
elegidos confirmarían la adopción de ciertas prácticas,
y si de esas prácticas, que deben ser reiteradas y
sistemáticas, sería viable la deducción de patrones y
políticas.
Esta metodología, tal como esta propuesta, puede
caer en inconsistencias lógicas. Así por ejemplo,
tiene el riesgo de tornar circular –a la manera de
una petición de principio– la argumentación para
el esclarecimiento de patrones. El punto de partida
sería, luego de construido el dossier del contexto, la
deducción de hipótesis de lo general y lo particular,
con base en una mirada superficial de la información
disponible y con un cierto grado de suposición, sobre
las políticas y motivaciones de la victimización (que
se simplifican en dos: identificación con el enemigo
y control social y territorial, excluyendo la finalidades
políticas e ideológicas concretas), patrones, prácticas
y modus de operación seguidos en el accionar de las
organizaciones. El método consistiría en comprobar
que estas premisas hipotéticas se correspondan
efectivamente con los resultados obtenidos de los
análisis realizados sobre bases cerradas de información
–sin aplicar una técnica específica de verificación–, con
lo cual podría obstaculizarse la obtención de nuevos
resultados. En consecuencia, el ejercicio deductivo
del operador podría reducirse a homologar sus
intuiciones inicialmente creadas, favorecido por un
sistema de argumentación compuesto por conceptos
cerrados y ciertamente desactualizados.136
136 Como se puede anotar el Memorando 033 del 21 de agosto
de 2013 de la Fiscalía General de la Nación no incorpora el estudio
Octubre 2016
53
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
El método inductivo, por su parte, inicia sin hipótesis,
estudiando las categorías más básicas de modos
especiales de comisión y tipos delictivos comunes,
para ir ascendiendo en el estudio de similitudes y
diferencias progresivamente hasta alcanzar el nivel del
patrón.
Tanto el método deductivo como, en menor
grado, el inductivo, podrían funcionar correctamente
si se incorporan los aportes conceptuales a la
construcción de patrones antes descritos. Así, si se
evita la formulación simplificada de patrones por tipos
penales, se hace la identificación de subjetividades
colectivas en el extremo pasivo del patrón, la
incorporación de técnicas de comprobación –
análisis estadísticos para la obtención de muestras
representativas–, se podría robustecer la propuesta
del Memorando 033. Adicionalmente, es clave la
comprensión adecuada de los términos de política y
plan criminal, que a continuación se presenta.
De acuerdo con el ejercicio deductivo de
identificación del patrón, las hipótesis de trabajo
indicarían que las políticas y motivaciones de la
victimización de grupos de autodefensas fueron
“la estigmatización de la subversión” y “el control
social, territorial, y de recursos naturales, así como
la autoproclamación como autoridad de facto”.
Sin embargo, aun cuando esta afirmación puede
ser plausible en un plano amplio y general, en
estricto sentido no abarca el significado concreto
de los “elementos de política o plan criminal” que
deben ser deducidos, por mandato normativo, del
esclarecimiento de un patrón de macrocriminalidad.137
La alusión a “política o plan criminal” es una noción
de derecho penal internacional, que se refiere a la
predisposición programática de un Estado o una
organización armada de atacar, a través de acciones
y prácticas sistemáticas, a un segmento específico de
la población civil.
La jurisprudencia de la Corte Penal Internacional
señala que la política de Estado o de una organización,
como elemento del tipo del crimen de lesa
humanidad, se refiere a la intención de emprender
un ataque contra una población civil, sea a través de
acciones directas o de omisiones deliberadamente
encaminadas a promover dicho ataque. En este
sentido, lo importante del requisito “política” es que
recaiga sobre una población civil en particular o una
porción de ella –objetivo del ataque. 138
Este diseño, además, no debe ser explícito; de
hecho, es bastante extraño que una política criminal
sobre la totalidad de elementos del contexto que aparecen
especificados como mandato normativo en el artículo 17 del
Decreto 3011 del 26 de diciembre de 2013.
137 Artículo 16 del Decreto 3011 de 2013.
138 Corte Penal Internacional, Sala de Juzgamiento II, Situación en
la República Democrática del Congo, Fiscalía vs. Germain Katanga,
sentencia condenatoria del 7 de marzo de 2014, No. ICC-01/04-
01/07, párrs. 1106-1111.
Área de Justicia
 54
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
de ataque a una población civil sea pública, transmitida
y difundida como cualquier política legítima. Por esta
razón, en el mayor número de veces este requisito
se acredita a partir de la prueba indirecta constituida
por inferencias basadas, por ejemplo, en acciones
repetidas que ocurren bajo una cierta frecuencia, o
en movilizaciones colectivas que son orquestadas
y coordinadas por instancias de decisión político-
militares del Estado u organización en cuestión.139
La tutela internacional de los derechos humanos,
y su expresión particular en el derecho penal
internacional, abogan por determinar las condiciones
estructurales y los cursos multicasuales de victimización
en contra de poblaciones indefensas. De este modo,
los elementos de política o plan que se extraen del
patrón requieren ser concretados en atención a los
grupos de población, a sus prácticas regulares de
victimización y a los modos especiales de comisión
que allí concurren, en concordancia con los fines
generales más amplios de la organización, que pueden
ser, como los describe el memorando, el combate
al enemigo y/o el control social y territorial. Estas
contribuciones ayudarían a superar las debilidades
de carácter conceptual e interpretativo contenidos
en el Memorando 033, al tiempo que permitirían
avanzar hacia una optimización de los productos
de esclarecimiento de patrones encargados a la
jurisdicción especial.140
Debe además tenerse en cuenta que las críticas
dirigidas a los trabajos de elaboración de contextos,
son igualmente extrapolables al esclarecimiento de
patrones; en últimas, los patrones son proposiciones
sociológicas acerca de los modos programados
de actuación criminal que se derivan del contexto
previamente definido. En este sentido, reproches
como la supuesta vulneración desproporcionada de
139 Ibídem.
140 Así, a manera de ejemplo, en el caso Myrna Mack Chang vs.
Guatemala, la CorteIDH encontró que el patrón de obstaculización
a la administración de justicia, por el cual se amedrentó y disuadió
la denuncia de las víctimas del régimen militar y las actividades
investigativas de la administración de justicia, tuvo por finalidad
mantener en la impunidad los hechos de violencia (desapariciones,
masacres, etc.) realizados por los servicios de inteligencia y
seguridad del Estado. De aquí se deriva que una política criminal
consistió en impedir, según ciertas prácticas delictivas y modus
operandi específicos, la acción de la justicia y el desmantelamiento
de la estructura ilegal, a través de ataques y amenazas en contra
de víctimas y funcionarios judiciales por las iniciativas de acabar con
la impunidad. Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso
Myrna Mack Chang vs. Guatemala, sentencia del 25 de noviembre
de 2003, fondo, reparaciones y costas, párrs. 134.11-12 y 232.
Este patrón de obstaculización al sistema de justicia, para evadir la
investigación de delitos atroces cometidos contra la población civil
por miembros de las fuerzas armadas en Guatemala, ha sido también
referido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en
el caso Masacres de Rio Negro vs. Guatemala, sentencia del 4 de
septiembre de 2012, excepción preliminar, fondo, reparaciones y
costas, párrs. 208-210, y en el caso Masacre de las Dos Erres vs.
Guatemala, sentencia del 24 de noviembre de 2009, excepción
preliminar, fondo, reparaciones y costas, párr. 134. Entre otros casos,
reseñados por la CorteIDH, en el cual hubo presencia de este
patrón criminal, están Maritza Urrutia, Masacre Plan de Sánchez,
Molina Theissen y Tiu Tojín.
Área de Justicia
principios integradores del derecho al debido proceso
de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas,
por las vinculaciones a la investigación en contexto
del accionar de estructuras armadas, pueden ser
propuestos para restarles validez a los patrones de
macrocriminalidad que finalmente sean aprobados en
sede judicial.
Por esta razón, la Fiscalía debe procurar recabar
con eficacia el material probatorio necesario para
acreditar los elementos de contexto que se requieran
para el análisis del delito y la construcción de patrones.
No pueden admitirse omisiones investigativas en
torno a la finalidad de cada delito, ni a la identificación
de la víctima con su ocupación, condición, oficio o
situación relevante.
De los argumentos antes expuestos puede
concluirse que relatos vagos e indeterminados sobre
el accionar de aparatos de guerra en contra de la
población civil, que sean avalados y declarados por
el sistema de justicia penal, supondrían una apuesta
por abarcar todo y nada a la vez, en desmedro de las
potencialidades que el subsistema penal puede aportar
a los fines de verdad, justicia, reparación y garantías de
no repetición. Después de todo, lo que está puesto
en discusión es nada más que la implementación
de un modelo que, desarrollado íntegramente,
permitiría poner punto final a las actividades de
investigación y juzgamiento de estructuras armadas
en la justicia transicional. La aplicación del criterio de
representatividad exige una recopilación completa de
información que sea sistematizada rigurosamente. Si
bien la obtención de las muestras representativas de
los delitos no puede asimilarse al producto de una
ecuación matemática infalible, ellas no pueden estar
del todo desprovistas de mecanismos reglados que
tiendan a garantizar su fiabilidad. De ahí que parezca
sensato renovar los contenidos del Memorando
033 para ajustarlos a los preceptos normativos del
Decreto 3011.
No obstante, justamente antes del cierre de
elaboración de este informe, se conoció el primer
pronunciamiento de fondo de la Sala de Casación
Penal sobre esta controvertida materia y en un
sentido contrario. Se trata de la sentencia de segunda
instancia en el proceso priorizado contra Arnubio
Triana Mahecha, alias “Botalón” y otros postulados
de las Autodefensas Campesinas de Puerto Boyacá.
Baste recordar que en primera instancia una Sala
de conocimiento del Tribunal de Bogotá no accedió
a aprobar los patrones de macrocriminalidad
presentados por la Fiscalía por motivos que aparecen
arriba explicados en este informe. En la sentencia de
segunda instancia, la Corte revocó esta resolución
y, en su lugar, declaró esclarecidos los patrones
construidos en aquella ocasión –que no distan de
los demás productos de patrones que la Fiscalía
viene presentando en el marco de otros procesos
priorizados, actuando en unidad de cuerpo bajo
la orientación del Memorando 033. Debido a la
Séptimo Informe

importancia de esta decisión para futuros debates,
a continuación se reseñan aspectos principales de la
parte motiva.141
De acuerdo con la Corte, el patrón de
macrocriminalidad debe esclarecerse “no a partir
de la totalidad de los crímenes cometidos por el
grupo armado ilegal, sino de aquellos que por su
representatividad fueron priorizados por la Fiscalía”,
en seguimiento de los parámetros predispuestos
por la Directiva 001 de 2012.142 En consecuencia,
frente a la objeción del tribunal de reprochar la
falta de mediciones técnicas para demostrar la
representatividad cuantitativa de los delitos imputados,
la Corte estima que tales análisis no deben realizarse
para obtener una muestra representativa dentro de la
priorización, pues los delitos que han sido priorizados
discrecionalmente por la Fiscalía cumplen en sí mismos
la representatividad definida en la Directiva 001, que
privilegia en su definición la dimensión cualitativa y
guarda silencio frente a la dimensión cuantitativa.143
La Corte, en definitiva, avala esta postura en una
afirmación del principio de separación de funciones
del proceso adversarial, considerando que le
corresponde a la Fiscalía adelantar con exclusividad
la investigación de los hechos y a la magistratura
judicializarlos.144
Esta posición parece problemática, al menos por
dos razones: En primer lugar, desconoce la premisa
del diseño institucional de las “macrosentencias” según
la cual los delitos priorizados son los únicos eventos
delictivos que pueden ser imputados a los máximos
responsables en el marco de un proceso priorizado.
Los patrones de macrocriminalidad contenidos en
las “macrosentencias” deben corresponder y haber
sido develados con sustento empírico en el conjunto
de delitos priorizados, los cuales deben cumplir la
carga de representatividad frente al universo total
de delitos (priorizados y no priorizados) imputables
a una macroestructura.145 Sólo de este modo se
141 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia
del 16 de diciembre de 2015, radicado nº 45547, MP: Gustavo Malo
Fernández, en particular, pp. 117-132.
142 Ibídem, p. 121.
143 Ibídem, p. 124.
144 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia
del 16 de diciembre de 2015, radicado nº 45547, MP: Gustavo Malo
Fernández, en particular, p. 117 en adelante.
145 A juicio de la Corte, la posición del Tribunal de exigir la
aplicación de una técnica estadística que permita dar cuenta
del procedimiento a través del cual se determinó la muestra
representativa de la priorización, “resulta equivocada porque parte
de la falsa premisa de que al proceso transicional debe llevarse una
muestra y no el universo de los casos que han sido priorizados por
la Fiscalía”. Siguiendo este razonamiento, la Corte entiende que la
dimensión cuantitativa no debe aplicarse para extraer una muestra
dentro del conjunto de delitos priorizados, pues la priorización
misma conlleva representatividad. La falta de asimilación entre la
muestra representativa y la priorización genera el error conceptual
de malinterpretar que dentro de los delitos priorizados se esté
exigiendo la determinación de una muestra con base en la cual
se dilucida un patrón. Al contrario, la pluralidad de patrones de un
Octubre 2016
55
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
puede aplicar con consistencia la figura de la sentencia
anticipada: considerando patrones construidos a partir
de las muestras representativas (delitos priorizados),
los delitos individuales hasta ahora no judicializados
–que constituyen el remanente de delitos no
priorizados– podrán ser siempre subsumidos en un
patrón previamente esclarecido, en virtud de una
relación necesaria y suficiente, por contraposición a
una relación meramente aleatoria y/o contingente.
En suma, sólo la muestra representativa garantiza
que los patrones construidos tengan la aptitud de
reflejar la totalidad de los delitos cometidos por una
organización armada, obteniendo una racionalización
de esfuerzos judiciales con altos rendimientos para
los derechos de verdad, justicia, reparación y no
repetición.
En segundo lugar, se debe aclarar que si bien la
Directiva 001 de 2012 incorpora una definición de
la representatividad cualitativa, no debe dejarse de
lado el requerimiento contenido en el Decreto 3011
del 2013 de aplicar, en lo posible, métodos de análisis
cuantitativos para el esclarecimiento de patrones.
No debe obviarse que el Decreto constituye el
cuerpo normativo que especifica el diseño de las
“macrosentencias” y concreta las exigencias de la
estrategia de cierre de actividades de la jurisdicción
de Justicia y Paz. En este sentido, la referencia a la
dimensión cuantitativa se erige en la garantía de
representatividad de los delitos no priorizados
que podrán ser judicializados –a la manera de un
“eficientismo penal”– a través del expediente de la
sentencia anticipada. Al igual que el Memorando 033,
la Directiva 001 de la Fiscalía requiere adecuarse a los
contenidos más comprehensivos desarrollados por el
Decreto 3311 de 2013, estatuto normativo emitido
posterior en el tiempo y de rango superior.
Así, la Corte termina evaluando como un “defecto
formal” menor en la denominación de un patrón
por tipos penales, lo que constituye en el fondo
un déficit sobre el alcance y significado de la tarea
misma de construir patrones. Se trata de formas de
victimización que, más allá de tipos penales simples,
contienen una amplia gama de factores políticos,
sociales y económicos asociados a un contexto
específico. Los patrones no sólo son herramientas
para evacuar rápidamente procesos judiciales, sino
también instrumentos para esclarecer verdad y
atribuir responsabilidades penales. De hecho, tienen
la vocación de elevarse a la condición de símbolos
de memoria sobre las relaciones de dominación y los
ejercicios de la violencia en contra de determinadas
subjetividades. Si bien el esclarecimiento parte del
aparato de macrocriminalidad solo pueden ser esclarecidos con
base en los delitos priorizados que satisfagan la representatividad
en términos cualitativos y cuantísimos, siendo los delitos priorizados
la muestra representativa de la totalidad de delitos (priorizados y
no priorizados) que sean imputables a la estructura. Más adelante
agrega la Corte: “el objeto de la utilización deseable de medios
estadísticos, no es la determinación de una muestra representativa
confiable sino la tabulación de la dimensión cuantitativa de los
crímenes”. Ibídem, p. 124.
Área de Justicia
 56
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
estudio de la comisión de delitos a través del análisis
de contexto, su enunciación mediante el lenguaje
supone una significación más amplia y compleja
capaz de ofrecer auténtica verdad, convirtiéndose en
referente sobre el pasado de violencia atroz que no
puede repetirse.
Por estas razones antes esgrimidas, se considera
que deben replantearse las miradas sobre los
patrones de macrocriminalidad, pues la economía
procesal no debe sobreponerse sobre los derechos
de las víctimas a la verdad y a la justicia, y más si se
tiene en cuenta que de no corregirse la metodología
de la Fiscalía el mecanismo de cierre puede implicar
altas dosis de impunidad.
CUARTA PARTE: Productos de la
estrategia de análisis de contextos al
interior de los procesos judiciales
5.  Avances en la identificación de redes
de apoyo de los grupos paramilitares
La indagación judicial orientada según la estrategia
de análisis en contexto ha permitido obtener inéditos
hallazgos de verdad judicial e histórica dentro de
los procesos penales de Justicia y Paz. Uno de
los aspectos más importantes de estos ejercicios
investigativos radica en demostrar cómo fueron
configuradas las redes de apoyo político, económico,
militar e institucional en torno al accionar de las
organizaciones armadas. La identificación de la redes
de apoyo y colaboración permite mostrar los grados
de penetración territorial y las formas de interacción
con diversos estamentos sociales, en la tarea de
comprender las variadas dimensiones que asumieron
las lógicas de violencia empleadas por los aparatos
armados. Captar en su amplitud y extensión las
redes de apoyo es un presupuesto para esclarecer
patrones delictivos, encontrar rendimientos del
ejercicio arbitrario de la fuerza, y establecer las
responsabilidades de otros agentes (civiles o militares)
en el conflicto, sentando las bases de la no repetición.
De este modo, en este apartado se expondrán
resultados judiciales especialmente polémicos en
relación con la investigación de redes de apoyo en
el Estado y en la sociedad civil que favorecieron el
accionar de los grupos paramilitares. El propósito es
mostrar los productos y avances que ha tenido el
empleo de la herramienta de investigación en contexto
en los procesos penales de justicia transicional.
5.1 Colaboración funcional de servidores
públicos
El descubrimiento de los grados de incidencia de
servidores públicos en el accionar de grupos ilegales
registra actualmente significativos desarrollos desde
los inicios de la actividad judicial en Justicia y Paz.
En las primeras decisiones de fondo proferidas por
esta jurisdicción especial, apenas se aludía de forma
Área de Justicia
tangencial o por accidente al rol desempeñado
por agentes estatales en la comisión de delitos
relacionados con el paramilitarismo. A diferencia
de estas inaugurales condenas, en los trámites más
recientes, se observan notorios cambios en el curso
de la judicialización y las resoluciones adoptadas, al
punto que demuestran un giro hacia la asunción de
un rol judicial más crítico y proactivo que conmina
–en algunos casos, hasta con términos perentorios–
a establecer las formas de participación de terceros
presuntamente responsables por hechos criminales
que constituyen materia de enjuiciamiento.
Diversos tipos de vínculos que comprometen a
servidores públicos de diferentes órdenes y niveles
del Estado con las estructuras armadas (en razón al
interés funcional en el ejercicio de cargos públicos)
han sido reveladas en el curso de estos procesos. De
hecho, hipótesis académicas que se convalidan con la
práctica judicial más reciente, afirman que los procesos
de captura y cooptación del Estado adelantado por
grupos armados ilegales comienzan en las esferas de
poder local, desplegándose en forma progresiva hacia
la conformación de amplias y complejas redes que
alcanzan a extender su influencia sobre las instancias
de decisión del nivel nacional.
Con respecto al descubrimiento en los niveles de
cooptación, es relevante destacar cómo la actividad
de fiscales y magistrados de Justicia y Paz ha asumido
como objeto de indagación los contextos locales o
microcontextos en los cuales surgieron y operaron
máquinas de guerra. Estos contextos permiten
inferir y deducir hallazgos puntuales sobre presuntas
actuaciones irregulares imputables a servidores
públicos, en un ejercicio que, ascendiendo en grados
de jerarquía, busca determinar los límites y alcances de
la participación de altos funcionarios del Estado con
poder de mando en las instituciones.
Los resultados de judicialización y esclarecimiento
de verdad que atienden a fenómenos de captura
y cooptación de las autoridades públicas, pueden
clasificarse, para fines de exposición, según se trate de
i) integrantes de las fuerzas armadas, ii) miembros de
los organismos de seguridad y de la administración de
justicia, iii) funcionarios de la administración pública y
agentes políticos que aspiraron a u ocuparon cargos
de elección popular. Otro frente de apoyo sustancial
se encuentra iv) en las alianzas extendidas hacia
sectores económicos productivos: vínculos y modos de
financiación de aparatos ilegales sostenidos por gremios
económicos, empresas industriales y comerciantes.
5.1.1 Alianzas con sectores de la Fuerza Pública
Los nexos entre integrantes de la Fuerza Pública
y grupos paramilitares se han convertido en un
tópico en los procesos penales, con respecto al cual
se ha ventilado la mayor cantidad de información
que concierne a las redes de apoyo. Esta situación
se debe en parte a la disponibilidad de múltiples
medios probatorios para soportar la existencia de
Séptimo Informe

estrategias de colaboración militar, entre ellas y las de
mayor peso, las declaraciones de exjefes paramilitares
con posiciones de mando en las estructuras.146 Los
“contubernios” entre fuerzas armadas y grupos de
autodefensa han sido, además, objeto de indagación
en múltiples instancias nacionales e internacionales,
hasta el punto de ser considerado hecho notorio por
el sistema interamericano de protección de derechos
humanos, determinación que aplica para ciertas
épocas y regiones del país.147
En los procesos penales de Justicia y Paz, los debates
judiciales han oscilado entre declarar hallazgos de
colaboración individual por parte de miembros de
unidades militares y de policía de baja y medio rango
–conocido también como la teoría de la “manzana
podrida”–, hasta proclamar presuntas participaciones
de altos mandos en la formulación de políticas de
defensa nacional, lo que ha permitido deducir el
carácter sistemático y planificado de la promoción
del paramilitarismo desde la institucionalidad.148 Este
debate por el grado de auspicio y confabulación
de las fuerzas militares y policiales con grupos de
autodefensa ha dividido la opinión de los magistrados
de las Salas de conocimiento de Justicia y Paz de las
diversas sedes del país.149
146 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia
y Paz, sentencia condenatoria del 31 de octubre de 2014, radicación
nº 11001600253200680008, MP: Alexandra Valencia, párr. 434 y ss.
147 Con base en los descubrimientos de Justicia y Paz, pero
también en los propios esfuerzos investigativos del sistema, la
Corte Interamericana ha declarado en numerosas ocasiones
la responsabilidad del Estado colombiano por violaciones a
los derechos humanos cometidos por grupos paramilitares,
que contaron en su accionar con el apoyo o aquiescencia de
las autoridades públicas. A modo de ejemplo y para ver una
reconstrucción de línea jurisprudencial sobre el tema, ver Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Caso de las comunidades
afrodescendientes desplazadas de la cuenca del río Cacarica
(Operación Génesis vs. Colombia), sentencia del 20 de noviembre
de 2013, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas,
párr. 248 y ss.
148 Así se sostuvo en la sentencia contra alias “Monoleche”, en la
cual la Sala mayoritaria de Medellín afirmó “no fue la conducta de
algunos miembros de la Institución, como quizá pudo ser en sus
comienzos (…) con el tiempo la promoción, organización y apoyo
de los grupos paramilitares se convirtió en una política planeada,
auspiciada, apoyada y facilitada o permitida desde los altos mandos
de las Fuerzas Militares”. Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Medellín, sentencia condenatoria del 9 de diciembre de 2014,
radicación nº 110016000253200682611, MP: Rubén Darío Pinilla,
párr. 96.
149 A manera de ejemplo de estos debates, puede consultarse el
contexto de verdad judicial establecido por la Sala mayoritaria en
la providencia no priorizada emitida contra Salvatore Mancuso y
otros postulados, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
Sala de Justicia y Paz, sentencia condenatoria del 31 de octubre
de 2014, radicación nº 11001600253200680008, MP: Alexandra
Valencia. Para una opinión contraria en salvamento de voto, ver
la disidencia del magistrado Eduardo Castellanos en contra de
la declaratoria de paramilitarismo como política estatal. Otra
línea argumentativa dirigida a establecer el paramilitarismo como
política de Estado, con un notable esfuerzo judicial por reconstruir
los orígenes del paramilitarismo en Colombia, se encuentra en la
decisión condenatoria no priorizada de la Sala mayoritaria contra
alias “Monoleche”,Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín,
sentencia condenatoria del 9 de diciembre de 2014, radicación
Octubre 2016
57
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Es tal la dimensión de la controversia que en
la actualidad, cuando se han presentado estas
motivaciones y declaratorias con ocasión de verdad
judicial, el ministerio público las ha disputado
en recurso de apelación, argumentando falta de
oportunidad procesal y violación del debido proceso
que permita adelantar el ejercicio del derecho de
defensa y contradicción del Estado.
Lo cierto es que debido a los avances en las
investigaciones impulsadas bajo los lineamientos
de la estrategia de investigación en contexto, los
procesos de Justicia y Paz están dando a conocer
de manera progresiva los diversos tipos de vínculos
y colaboraciones establecidos entre las estructuras
armadas paramilitares y las fuerzas militares y de
policía. A medida que se descubren las conexiones
en términos de número e intensidad de interacción,
se reenfocan los esfuerzos para determinar los
mandos de mayor jerarquía que sirvieron de puente
para configurar estas alianzas, buscando la plena
identificación de funcionarios que pudieron estar
involucrados y los respectivos roles asumidos.
Con base en los datos obtenidos, decantados y
organizados por el cúmulo de investigaciones penales, la
Fiscalía en diálogo con la magistratura ha propuesto una
serie de tipologías que reúnen los diversos modos de
participación activa u omisiva de agentes de las Fuerzas
Militares con el accionar de grupos paramilitares. Para
efectos expositivos, estas formas de participación
pueden ser presentadas del siguiente modo:150
-Desviación del pie de fuerza militar en
ciertas áreas para evitar el riesgo de contacto
y confrontación, habilitando la libre incursión y
despliegue de acciones específicas de grupos
armados ilegales en los territorios.
-Retardo injustificado en la movilización
de personal y en la protección militar debida
a poblaciones civiles en zonas de constante
alteración del orden público, mediando
solicitudes de auxilio puestas oportunamente
en conocimiento de las autoridades con
antelación a los hechos victimizantes.
-Repliegue y concentración de personal
militar en puestos de control ubicados sobre
las vías terrestres utilizadas para el transporte,
circulación de tropas e irrupción de estructuras
en nuevos territorios.
nº 110016000253-2006-82611, MP: Rubén Darío Pinilla. En esta
ocasión se presentó también disidencia sobre el mismo punto por
parte del magistrado Juan Guillermo Cárdenas.
150 La clasificación que a continuación se presenta ha sido
complementada con la revisión de otras fuentes judiciales
provenientes de las diligencias del proceso de Justicia y Paz. Una
propuesta inicial de clasificación fue expuesta por la Fiscalía en la
audiencia de legalización de cargos del proceso adelantado contra
Raúl Hasbún y otros postulados del Frente Arlex Hurtado, Bloque
Bananero, Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín, Sala de
Justicia y Paz, sesión de audiencia del día 30 de septiembre de 2014.
Área de Justicia
 58
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
-Planificación y ejecución de operaciones
militares conjuntas en la lucha contra grupos
subversivos y civiles acusados de ser ‘auxiliadores’
o ‘colaboradores’ del enemigo. Las funciones de
planificación y ejecución de los delitos fueron
alternativamente asumidas por integrantes de
las fuerzas armadas y de los grupos armados
ilegales.151
Ahora bien, en relación con la participación de
miembros de Policía Nacional, los modus operandi de
apoyo se han clasificado en las siguientes categorías:
-Permitir la movilidad y el libre accionar
de los integrantes de las autodefensas en los
cascos urbanos y las cabeceras municipales.
-Realizar actividades de inteligencia,
seguimiento y suministro de información sobre
presuntos milicianos de la guerrilla, situaciones
de delincuencia común y testigos dispuestos a
declarar en contra de integrantes de grupos
armados.
-Conceder arbitrariamente medidas
de libertad a miembros de grupos armados
aprehendidos por efecto de la acción legítima
de las autoridades.
-Coordinar acciones conjuntas de policía
y ofrecer servicios de seguridad y protección a
integrantes de las autodefensas.
-Informar sobre órdenes de captura y
obstaculizar operativos de policía como registros
y allanamientos en contra de miembros de las
autodefensas.152
La anterior exposición es sólo una
conceptualización provisional global de los formas
de favorecimiento o colaboración que se tejieron
entre miembros de la Fuerza Pública y grupos
paramilitares –puentes de contacto generados, en
ciertas oportunidades, por circunstancias de fuerza
mayor basadas en la exacerbación del clima de
violencia. A partir de las investigaciones de contexto,
los sistemas de justicia permanente y transicional han
develado hechos puntuales que permiten colegir el
grado de participación de servidores de la Fuerza
Pública, sea por acción u omisión –en una variedad de
fórmulas de autoría, que van desde el título de autoría
mediata, pasando por la complicidad, la comisión
151 Una relación de hechos particulares con directos implicados
que pueden ser encuadrados en la categorización antes propuesta,
se encuentra en el contexto establecido por el Tribunal Superior
de Medellín, Sala de Justicia y Paz, auto de control de legalidad del
4 de septiembre de 2013, radicación nº 0016000253-2007-82700
y otros, MP: Rubén Darío Pinilla, pp. 61-78.
152 Sobre la polifacética participación de ciertas unidades del
ejército y la policía nacional, el pago de sobornos y mantenimiento
de nóminas paralelas a la organización, en especial destacando los
modos más comunes de operación, ver Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Medellín, Sala de Justicia y Paz, sentencia condenatoria
del 2 de febrero de 2015, radicación nº 110016000253200680018,
MP: María Consuelo Rincón, pp. 136-166.
Área de Justicia
por omisión e incluso la omisión de socorro– en la
macrocriminalidad de aparatos paramilitares. En los
casos en los que aún no ha habido pronunciamientos
de fondo en la justicia ordinaria que comprendan los
hechos ventilados en Justicia y Paz, la magistratura ha
compulsado copias para establecer responsabilidades
de índole penal y disciplinaria de servidores públicos
implicados en los contextos finalmente acreditados.
5.1.2 Organismos de seguridad y funcionarios
judiciales del Estado
Otro de los campos en los que se ha avanzado
en descubrir los grados de captura y cooptación de
servidores públicos por grupos de autodefensas es
encuentra en los organismos de inteligencia civil y
los funcionarios del poder judicial. Los procesos de
cooptación (también conocidos como alineación
de intereses) del antiguo DAS con estructuras
armadas paramilitares durante el tiempo del conflicto
armado fueron facilitados por la definición de un
objetivo común, la existencia de un único enemigo:
la “subversión”. De hecho, ha sido tal la magnitud del
papel desempeñado por organismo de inteligencia
en el conflicto, que desmovilizados paramilitares han
manifestado que dicha entidad constituyó la policía
política del poder ejecutivo.153
Las interlocuciones y el nivel de coordinación
ejecutado entre esta entidad y grupos paramilitares
no están aún del todo dilucidadas (más allá de
la información proveniente de confesiones de
postulados), a pesar de que en la actualidad se han
proferido sentencias condenatorias y continúan
investigaciones en la justicia permanente contra
antiguos funcionarios de rango medio y alto.154 En el
marco de los procesos de Justicia y Paz se ha puesto
de presente cómo altos funcionarios encargados
de dirigir a nivel nacional, así como gerentes de
oficinas regionales, trabajaron de la mano con
grupos paramilitares, con funciones de seguimiento
y suministro de información de inteligencia acerca
de personas consideradas sospechosas de militar o
colaborar de algún modo con la guerrilla.155
153 Ver declaraciones en versión libre Diego Fernando Murillo
Bejarano, alias “Don Berna”, ante fiscales de la Unidad de Justicia
y Paz.
154 Ver, entre otras, la condena contra el exdirector del DAS Jorge
Noguera, en: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal,
sentencia condenatoria del 14 de septiembre de 2011, radicación
nº 32000, MP: Alfredo Gómez Quintero.
155 Así se declara en el contexto de verdad judicial establecido por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia y
Paz, sentencia condenatoria del 31 de octubre de 2014, radicación
nº 11001600253200680008, MP: Alexandra Valencia, y también
en el contexto de Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá,
Sala de Justicia y Paz, sentencia condenatoria del 24 de febrero de
2015, radicación nº 110016000253200883612-00, MP: Uldi Teresa
Jiménez.
Séptimo Informe

De otro lado, también se ha revelado cómo
los grupos paramilitares penetraron sectores del
sistema judicial a través de sobornos, intimidaciones,
presiones, y hasta asesinatos de sus miembros.156
Estas infiltraciones se adelantaron con el fin de
acceder a información sobre las actuaciones iniciadas
en su contra, obstruir diligencias de allanamiento
o captura, así como de presionar por resultados
judiciales absolutorios en beneficio de integrantes
de la organización y de terceros relacionados con la
misma.157 La magnitud de la captura y cooptación del
sistema judicial, de jueces, fiscales y agentes de policía
judicial, es también una materia de incipientes hallazgos,
y respecto de la cual existen graves denuncias de
corrupción y favorecimiento a dirigentes políticos y
sectores sociales de prestancia económica.158
Entre otras denuncias particulares que revisten
especial gravedad, se destaca cómo el Fiscal General
del periodo 2001-2005 ha sido señalado de interceder
por la causa de grupos paramilitares a través del cierre
de casos tramitados por su despacho en contra de
personalidades con fuero especial, particularmente
mandos superiores militares y dirigentes políticos de
connotación nacional y regional.También se le reprocha
haber nombrado en la dirección seccional de Fiscalías
de Norte de Santander, a una funcionaria de su entera
confianza, conocida con el alias de “Batichica” en la
estructura del Bloque Catatumbo de las AUC.159
Varias de las decisiones absolutorias y acusatorias
emitidas durante este periodo han demostrado
obedecer a una política parcializada a favor de los
intereses de grupos de autodefensa por un lado, y
de una persecución arbitraria contra funcionarios
judiciales “auxiliadores de guerrilla” por otro. Esta
parcialización ha sido demostrada por recurrentes
decisiones anulatorias proferidas por el sistema judicial
que han dejado sin piso esta clase de actuaciones, con
156 A modo de ejemplo, en relación con el caso del allanamiento
al “Parqueadero Padilla” (centro operativo financiero de las
ACCU en Medellín), en las diligencias se recolectó una significativa
cantidad de información financiera y contable que comprometía
la responsabilidad de empresarios, ganaderos y promotores
del paramilitarismo. Este caso es emblemático por la presión e
influencia ejercida sobre funcionarios judiciales para mantener la
impunidad con la obstrucción a la acción de las autoridades, lo
cual incluyó asesinatos a varios investigadores del CTI y absolución
contraevidente a favor de los implicados –razón que motiva la
compulsa de copias para investigar al respectivo fiscal instructor
del caso. Ver, Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín,
sentencia condenatoria del 9 de diciembre de 2014, radicación nº
110016000253-2006-82611, MP: Rubén Darío Pinilla, párr. 227 y ss.
157 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia
y Paz, sentencia condenatoria del 31 de octubre de 2014, radicación
nº 11001600253200680008, MP: Alexandra Valencia.
158 Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Justicia
y Paz, sentencia condenatoria del 24 de febrero de 2015, radicado
nº 11001600025320088361200, MP: Uldi Teresa Jiménez Lopéz,
párr. 366 y ss.
159 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de
Justicia y Paz, sentencia condenatoria del 31 de octubre de 2014,
radicación nº 11001600253200680008, MP: Alexandra Valencia,
párrs. 426 y ss.
Octubre 2016
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
varias compulsas de copias y el reiterado llamado al
juez competente para que esclarezca los vínculos de
este alto funcionario con el paramilitarismo.160
5.2  Apoyos de la sociedad civil: “parapolítica”
y “paraeconomía”
Los esfuerzos judiciales por reconstruir los
contextos de actuación han buscado revelar la
gran heterogeneidad y las diversas finalidades que
persiguieron las relaciones consolidadas entre
paramilitares y miembros de la sociedad civil. Estos
vínculos se trazaron, desde la perspectiva de los
aparatos de guerra, con personalidades que tenían
acceso al poder político con el fin de establecer una
representación de intereses en el discurso público
y/o que contaban con capacidades económicas para
contribuir financieramente a las máquinas de guerra.
A estas formas de interacción entre grupos de
autodefensa y actores sociales de las elites políticas y
económicas, se les conoce en la opinión pública con
los términos de “parapolítica” y “paraeconomía”.
5.2.1 Escarbando al fondo de la “parapolítica”
Con respecto al fenómeno de parapolítica, el
sistema de justicia ha alcanzado notables resultados
en la investigación y juzgamiento adelantado en contra
de líderes políticos que buscaron obtener toda clase
de beneficios, especialmente de carácter electoral. Un
considerable universo de cabezas políticas del nivel
nacional y regional cuentan con fuero constitucional
o especial, por lo cual su juzgamiento corresponde
a la Corte Suprema de Justicia, corporación que ha
ejercido una labor muy destacada en emprender y
llevar a cabo estos juicios.
Esta corporación judicial ha tenido un papel
protagónico en poner al descubierto y sancionar
las alianzas de tipo electoral que congresistas y
gobernadores acordaron con grupos paramilitares
para aumentar los registros de votación electoral en
las zonas de influencia de las organizaciones armadas.
Paralelo a estos esfuerzos de judicialización de aforados,
la justicia permanente ha tramitado investigaciones
y actuaciones que derivan en pronunciamientos
condenatorios en contra de líderes políticos no
aforados, como alcaldes y funcionarios públicos de
administraciones locales y departamentales. Estos
procedimientos penales se basan en la participación
activa y dolosa en la cooptación institucional de
órganos políticos, a través de la suscripción de
acuerdos –cuyos propósitos eran “refundar la
patria” y establecer un “nuevo contrato social”– que
sirvieron de antesala a las desmovilizaciones, en aras
de consolidar un estatuto político de autodefensa
oponible al proceso de negociación.161
160 Un recuento de estas actuaciones, que involucra persecución y
hostigamiento contra miembros de la rama judicial, especialmente
de la Fiscalía, también se detalla en la providencia antes citada.
161 Al respecto, es elocuente la reconstrucción narrativa que
Área de Justicia
 60
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Se debe aclarar que, a diferencia del proceso
especial de Justicia y Paz –que en principio está
concebido sólo para juzgar excombatientes–,
estas actuaciones penales se surten bajo los
trámites ordinarios de un proceso adversarial, con
recolecciones probatorias encaminadas a desvirtuar
la presunción de inocencia, y en caso de condena, con
imposición de penas ordinarias a que haya lugar por
delitos comunes. (Es decir, no se trata de un proceso
especial de colaboración del sindicado con rebajas
punitivas sustanciales por la comisión de delitos
asociados a la guerra).
De esta manera, los casos de “parapolítica”
declarados han dado cuenta de diversos episodios
de interacción entre políticos y comandantes
paramilitares en los cuales se pactaron la consecución
de beneficios electorales, a cambio del agenciamiento
de intereses –a la manera de mandato– en las instancias
del poder político nacional, regional y local. Debido a
las restricciones en materia probatoria, los procesos
de judicialización contra líderes políticos terminan
comúnmente en condenas referidas únicamente
al delito de concierto para delinquir con fines de
paramilitarismo. De hecho, casi la totalidad de la prueba
testimonial que permite atribuir responsabilidad penal
por el fenómeno de la “parapolítica”, proviene del
dicho de postulados al proceso de Justicia y Paz. Así,
las fuentes principales que sostienen las condenas
proferidas en contra de políticos no elegibles,
por ahora, en mecanismos de justicia transicional,
se encuentran en las declaraciones que los jefes
paramilitares han realizado en cumplimiento de sus
obligaciones para la reconciliación nacional.
En este estado de cosas, los mayores desafíos para
la administración de justicia consisten en descubrir
el grado de participación que líderes de origen civil
tuvieron en la creación, financiamiento, formulación
de políticas y planes, líneas de mando, modos de
actuación, objetivos de guerra, definición de enemigo,
entre otros aspectos esenciales que rodean el accionar
de grupos armados. En otras palabras, para efectos de
verdad y garantías de no repetición, si lo que se busca
es una desarticulación efectiva de focos armados, una
de los desafíos cruciales del sistema judicial radica en
establecer posibles vinculaciones de civiles (políticos)
como miembros orgánicos que integran las cúpulas
de dirección de organizaciones alzadas en armas.
Sólo si se demuestra, más allá del beneficio
electoral concreto que permite acceder a cargos de
representación popular, el “rol esencial” desempeñado
por miembros de las elites políticas en la maquinaria
global de las estructuras armadas, se podrá
determinar su calidad de máximos responsables del
ofrece el tribunal sobre los hechos que rodean la adopción del
“Pacto de Santa Fe de Ralito” en el año 2001 suscrito entre jefes
paramilitares y docenas de líderes políticos del nivel local, regional y
nacional. Ver, Tribunal Superior de Distrito Judicial de Medellín, Sala
de Justicia y Paz, sentencia condenatoria del 2 de febrero de 2015,
radicación nº 110016000253200680018, MP: María Consuelo
Rincón, pp. 77 y ss.
Área de Justicia
grupo y no meramente de terceros que, desde una
posición horizontal y con afinidad ideológica, pactaron
beneficios que resultaron en constreñimientos ilegales
a los electores.
Si bien la mayor cantidad de decisiones
condenatorias en firme en la actualidad han versado
solo sobre el concierto para delinquir, ello no obsta
para que continúen las investigaciones dirigidas a
determinar la participación de líderes políticos como
máximos responsables en otros hechos criminales
relacionados con la guerra. A pesar de las dificultades
que plantea el proceso adversarial y el necesario
respeto a las garantías judiciales de sindicados, la
Corte Suprema de Justicia ha culminado procesos
condenatorios por hechos que trascienden el mero
concierto e involucran, por ejemplo, a título de autoría
mediata por dominio de la voluntad en aparatos
organizados de poder, la muerte de contrincantes
políticos en ejercicio de mandato popular, el
desplazamiento forzado estratégico de campesinos,
y la desviación de recursos públicos con fines de
financiación de estructuras armadas.162
5.2.2 Una cuestión inexplorada: la
“paraeconomía”
En contraste con los significativos avances de
judicialización de casos en materia de “parapolítica”,
escasos impulsos se han promovido desde la justicia
ordinaria para establecer las responsabilidades penales
que podrían derivarse de los hechos constitutivos de
“paraeconomía”. A la fecha existen pocas decisiones
condenatorias, como por ejemplo, la sentencia
anticipada en contra de antiguos miembros del Fondo
Ganadero de Córdoba por financiación y usurpación
de tierras a campesinos indefensos; investigación
y acusación que estuvo a cargo de la Dirección
Nacional de Análisis y Contextos.163 También se
destaca la sentencia proferida por un Juzgado del
Circuito de Medellín en contra de 16 empresarios,
representantes legales y comisionistas de sociedades
comerciales, involucrados en el desplazamiento
forzado de comunidades afro causado por la acción
de grupos paramilitares, así como en la generación de
daños ambientales por la instalación de sembradíos
de palma africana en las cuencas de los ríos Cuvaradó
y Jiguamiandó en el Bajo Atrato chocoano.164
Del mismo modo que sucede con la parapolítica,
los eventos e individuos implicados en la paraeconomía
162 Al respecto, y de pronto la decisión más importante en
procesar líderes civiles considerados máximos responsables de los
hechos cometidos por agrupaciones armadas, se encuentra en el
caso adelantado contra el excongresista Álvaro García Romero,
en Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia
condenatoria del 23 de mayo de 2010, radicado nº 32805.
163 Fiscalía General de la Nación, Informe de rendición de cuentas
2014-2015, febrero de 2015, pp. 30-32.
164 Juzgado 5º Penal del Circuito Especializado de Medellín,
sentencia condenatoria del 30 de octubre de 2014, radicado nº
050013107005201101799.
Séptimo Informe

no cuentan con instrumentos de justicia transicional
que contemplen la concesión de beneficios judiciales a
aquellas personas que contribuyan a la verdad, justicia
y reparación de las víctimas y la sociedad. Sólo hasta
la puesta en marcha de la estrategia de priorización
de casos, el tema de la participación de agentes
económicos en el devenir del conflicto armado ha
venido adquiriendo un interés investigativo prevalente.
Los mecanismos de financiación utilizados por los
grupos armados con origen en los patrimonios de
ganaderos, comerciantes e industriales, es una cuestión
prima facie desconocida que viene siendo revelada
en las investigaciones de la Fiscalía adelantadas en el
marco de los procedimientos de Justicia y Paz. Buena
parte de la información proviene de las versiones
de postulados comandantes cuyos casos han llegado
a la etapa de conocimiento ante la magistratura,
en la cual se registran intensos controles judiciales
dirigidos a alcanzar en el mayor grado posible,
puntualidad y precisión acerca de las aportaciones
de tipo económico realizadas por terceros civiles no
combatientes.165
Así, como en efecto acontece con toda la
multiplicidad de aspectos que rodean el accionar de
organizaciones armadas, para efectos de esclarecer la
verdad histórica en sede judicial y adelantar los juicios
de responsabilidad a que haya lugar –especialmente
en el capítulo de la paraeconomía–, es imprescindible
establecer el contexto histórico, geográfico, político
y social en el que tuvieron lugar las formas de
financiación de aparatos ilegales. Esta herramienta
permite determinar si las personas naturales o
jurídicas que contribuyeron con aportes económicos
al funcionamiento de grupos armados irregulares, lo
hicieron, por ejemplo, en calidad de contribuyentes
voluntarios con iniciativa o contribuyentes
involuntarios pasivos que padecieron una situación de
violencia.
Se trataría de contribuyentes voluntarios,
promotores y gestores en tanto entregaron sumas
pactadas de montos previamente distribuidos en
concurrencia con otros “socios aportantes”, en
últimas, de auténticos jefes a quienes se le debe una
rendición de cuentas. En cambio, se trataría de víctimas
involuntarias, si por el contrario fueron sorprendidas
por un ambiente de violencia que obligaba a
propietarios y comerciantes al pago de exacciones
o impuestos arbitrarios. En este último supuesto
se configura el crimen de guerra conocido como
exacción o contribuciones arbitrarias, el cual consiste
en el cobro coactivo de impuestos irregulares a la
población civil que se encuentra sometida al control
de organizaciones para-o-contra estatales.
165 A manera de ejemplo paradigmático en el capítulo de
paraeconomía, por la abundancia y precisión de la información
ventilada, con nombres, montos, y mecanismos de financiación,
se encuentra el proceso seguido en contra de Raúl Hasbún, alias
“Pedro Bonito”, del Frente Arlex Hurtado del Bloque Bananero
de las AUC.
Octubre 2016
61
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Al respecto, separar la calidad de víctimas puras,
de un lado, de aportantes que fungen como gestores
de proyectos paramilitares, de otro, es un tema
difícil y, en algunos casos, incluso imposible. Aun
cuando dependa de la contundencia de las pruebas
recolectadas, debe tenerse en cuenta que empresas
contra las cuales se han iniciado procesos en la justicia
ordinaria por concierto para delinquir con grupos
paramilitares, han alegado en su defensa la existencia
de una situación previa victimizante, que apuntala el
argumento de actuación bajo el amparo de legítima
defensa o circunstancias de fuerza mayor. Si bien esta
puede ser una estrategia de descargo acuñada para
justificar acciones delictivas en juicios penales, no
debe desconocerse los contextos de actuación en los
que tuvo lugar la conformación de grupos armados,
la fijación de sus políticas criminales y el diseño de
sus mecanismos de financiación, entre otros, que
constituyen caracteres de la noción de máximo
responsable.
A manera de ejemplo, con la elaboración de
contextos omnicomprensivos que explique en sus
múltiples aspectos y dimensiones el estado del arte
en los territorios afectados por presencia de grupos
armados, se facilita la tarea de establecer conexiones
e indicios entre la ejecución de planes delictivos de un
aparato ilegal, como el despojo de tierras colindantes
y el exterminio de sindicatos, que se realizaron en
beneficio o provecho de agentes económicos con
interés estratégico sobre las zonas de operación de
grupos armados ilegales.
En consecuencia, una adecuada estrategia de
judicialización debe procurar distinguir entre gestores
voluntarios (en posición activa) que deciden por su
iniciativa conformar un grupo paramilitar en defensa
propia, con el propósito de sustituir el orden social
prestablecido, de empresarios (en posición pasiva)
que entregaron dineros para continuar con la
ejecución de actividades económicas en territorios
afectados por la presencia de actores armados. Esta
distinción permite establecer grados de participación
diferenciada en el despliegue de la macrocriminalidad
o la comisión del “hecho total” de las organizaciones
criminales. No pueden ser equiparados en el mismo
plano un particular que, sin interés criminal y en
estado de indefensión, es obligado a contribuir con
pagos periódicos a las estructuras armadas, que una
asociación de personas que, movidas por un interés
espurio y perverso de maximizar su provecho
económico a través de la violencia, deciden de
común acuerdo fundar un grupo paramilitar para
ejecutar planes delictivos de reapropiación territorial,
usurpación de recursos y concentración de capitales.
Estos son criterios antes esbozados sirven además
para diferenciar entre las categorías de máximo
responsable de carácter civil –vinculados por política
criminal al trámite de procesos judiciales y la imposición
de penas alternativas en la justicia transicional–, y
personas naturales o jurídicas que, por su limitada
Área de Justicia
 62
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
participación en actos aislados de financiamiento
del grupo, se perfilan a ser sujetos sobre los cuales
recaerá la imposición de sanciones, quizá extrajudicial,
con cargo a la reparación de víctimas.
Los modos de financiación hasta ahora develadas
en los procesos de Justicia y Paz dan cuenta de un
universo heterogéneo de actos y conductas en el cual
tuvieron cabida toda clase de contribuyentes. Se debe
aclarar que las contribuciones esenciales que van
más allá del solo financiamiento, e involucran otras
dimensiones relacionadas con el dominio del aparato
(v.gr la formulación de políticas), guardan potencialidad
para identificar a los máximos responsables de los
hechos criminales de la organización. Aun así la calidad
de máximos responsables la pueden ostentar agentes
económicos que reposan en las esferas de la legalidad
e ilegalidad.
Ganaderos, empresarios, industriales o explorando los límites, alcances e impactos que tiene
terratenientes, pueden ser ejemplo de personas que
actúan desde las apariencias de la legalidad, pero
también existen otro tipo de actores relevantes,
como lo fueron los narcotraficantes y contrabandistas
que conformaron grupos de autodefensa para cubrir
con fuerza armada las actividades de enriquecimiento
ilícito. Sobre esta cuestión del narcotráfico como
fuente de financiación de máquinas de guerra y su
judicialización en Justicia y Paz se volverá más adelante.
Así por ejemplo, en los procesos penales seguidos
en contra de exintegrantes de Bloque Bananero de
las AUC se han ventilado los nombres y las cifras de
personas naturales y jurídicas que realizaron aportes
al sostenimiento financiero a esta organización en
la región de Urabá. Estos contribuyentes varían en
el monto de aportes asignados, según capacidades
económicas y disposición por obtener beneficios del
uso de la violencia en los territorios. También se han
develado el funcionamiento de empresas fachadas
empleadas para el cobro de aportes y la canalización
de recursos económicos. En igual dirección se han
registrados episodios de colaboración entre personal
de seguridad vinculado a empresas extractivas de
recursos naturales con grupos paramilitares, bien para
la comisión de asesinatos selectivos o indiscriminados
o para el hurto de hidrocarburos o combustibles.166
De igual modo se han puesto al descubierto otros
mecanismos de financiación de relevancia, como el
hurto de combustibles y la extorsión a pequeños
comerciantes. El cobro de impuestos por actividades
económicas, entre ellas el impuesto al gramaje por
permitir la circulación de productos relacionados con
el narcotráfico por las zonas de control de grupos
armados, también figura como significativa fuente de
recursos para los grupos armados.
166 Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala de
Justicia y Paz, sentencia condenatoria del 16 de diciembre de
2014, radicación nº 11001-22-52000-2014-00058-00, MP: Eduardo
Castellanos Rozo, párrs. 619 y ss.
Área de Justicia
QUINTA PARTE: Reflexiones y
conclusiones que arroja la investigación
6.  A manera de conclusión
La estrategia de priorización y análisis de contexto
para la investigación y judicialización de crímenes
internacionales en Colombia ha sido diseñada
e impulsada, de manera significativa y desde sus
inicios, por decisiones tomadas en sede judicial. La
jurisdicción de Justicia y Paz ha sido el escenario en
el que se han manifestado las tensiones alrededor
de la implementación de un modelo sui generis de
judicialización que, soportado en la aplicación de
criterios de priorización, tiende hacia la emisión de
“macrosentencias”. Este modelo al que hoy se ha
llegado es fruto de una construcción escalonada
en distintas etapas. Actualmente, se continúan
este modelo de judicialización especial en la garantía
de los derechos a la verdad, justicia, reparación y
garantías de no repetición.
Con ocasión de la reestructuración y reorganización
del trabajo interno, la Fiscalía General de la Nación ha
llevado a cabo reformas institucionales encaminadas
a implementar armónicamente una política de
priorización de casos, aplicable tanto a justicia
transicional o extraordinaria, como a la jurisdicción
ordinaria. Dado que Justicia y Paz se limita a conocer las
conductas delictivas de los desmovilizados de grupos
armados ilegales –en su mayoría autodefensas–, la
judicialización de crímenes internacionales fue dividida
operacionalmente entre la jurisdicción especial y la
jurisdicción permanente, ocupándose ésta última
de adelantar las investigaciones contra todos los
demás actores (combatientes y no combatientes)
del conflicto armado. Esta escisión del campo de
judicialización de delitos atroces en Colombia afecta
la posibilidad de diseñar una estrategia de priorización
y análisis de contexto integral.
La priorización es actualmente una política pública
del ente acusador vinculante para adelantar todo
tipo de diligencias investigativas sobre fenómenos de
crimen organizado. Sin embargo, en relación con los
crímenes internacionales cometidos en desarrollo
del conflicto armado interno, existen hoy dos vías
en la Fiscalía que se rigen por lógicas distintas: el
proceso especial de Justicia y Paz, concebido en clave
transicional y cuyas investigaciones las adelanta la
Dirección de Justicia Transicional, por un lado; y, por
el otro, el proceso penal ordinario, adelantado por
diversas dependencias, pero que cuenta para sus
actividades investigativas y acusatorias con el soporte
de un cuerpo robustecido –compuesto por fiscales
y analistas provenientes de diversas disciplinas– en
la Dirección de Análisis de Contextos. Desde su
creación en el 2012, la DINAC ha venido absorbiendo
los recursos logísticos, técnicos y financieros, así
como el capital humano cualificado disponible en la
Fiscalía para impulsar las investigaciones por graves
Séptimo Informe
 63

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

violaciones a los derechos humanos frente a los otros persecución de crímenes internacionales, no tienen
actores del conflicto, en detrimento de la Dirección por objetivo judicializar la estructura armada
de Justicia Transicional. responsable. Se trata de una característica que ha
pasado inadvertida, pero que condiciona todos los
Paralelamente, el modelo de judicialización propio
esfuerzos para construir auténticas macrosentencias,
de Justicia y Paz ha venido decantándose durante
consistentes y comprehensivas del accionar de las
los últimos años, en el sentido de afirmar un “cierre
estructuras y sub-estructuras, en vez de fabricar
definitivo” de la jurisdicción especial, en un futuro
simples artefactos que equivalgan a impunidad.
próximo. Este modelo sui generis de judicialización,
apalancado sobre la priorización, obtiene su mayor El proceso de Justicia y Paz ha evolucionado
expresión en la configuración de “macrosentencias”. de manera considerable, sobre todo frente a la
A diferencia de otros esfuerzos de judicialización de postulación de una ambiciosa estrategia de cierre, que
crímenes de sistema, la jurisdicción especial de Justicia debe ser comprendida en su complejidad. Para ello,
y Paz, por mandato legal (Ley 1592/12 y Decreto es necesario adecuar la infraestructura institucional de
3011/13), debe estar en la capacidad de incluir en los la Fiscalía, proveer los recursos humanos y materiales
procesos que terminan en sentencia condenatoria necesarios y actualizar los documentos de orientación
contra los máximos responsables, una muestra interna que, tal como el Memorando 033 de 2013,
representativa de toda la variedad de delitos y prácticas no incorporan los contenidos normativos de superior
criminales atribuidas a una estructura armada. jerarquía que han sido especificados para el diseño de
la estrategia de cierre de la jurisdicción especial.
Para ese cierre, se proyecta proferir cuantas
macrosentencias -comprehensivas de contextos y Los avances que se han dado en torno a los
patrones- sean necesarias para evacuar todos los patrones de macrocriminalidad muestran puntos de
delitos de competencia de Justicia y Paz, según el confluencia entre las categorías penales abstractas
número de estructuras armadas identificadas. Los y la sociología de la violencia. Hasta ahora se está
patrones de macrocriminalidad -una novedosa figura- comenzando a comprender la complejidad del tema,
son centrales en este ejercicio de construcción de y sin embargo, ya se constata que el enfoque que se
macrosentencias. Adicionalmente, una vez se cuenta adopte será determinante en la construcción de lo
con un patrón de la judicialización de crímenes que debe ser una macrosentencia.
internacionales de una organización armada, se
habilita el mecanismo de terminación anticipada para
dictar sentencias adhesivas a las macrosentencias por
todos los demás delitos que puedan ser encajados en
los patrones ya esclarecidos.
La priorización es una técnica especial de
investigación para los delitos de sistema, soportada
en los análisis de contexto. En relación con éstos, la
pregunta fundamental gira en torno a las funciones
que puede desempeñar según los distintos escenarios
de judicialización de crímenes atroces. Más allá de
esclarecer si se trata de brindar una heurística a la
investigación o de configurar una prueba en sí mismo
-como sugiere la doctrina-, lo cierto es que en Justicia
y Paz el análisis de contexto debe estar orientado en
función de la construcción de las macrosentencias,
con las implicaciones que esto tiene en términos del
diseño de metodologías para adelantar la investigación
cualitativa y la aplicación de herramientas estadísticas
que permitan establecer la representatividad de los
casos.
Como se explica en detalle en el Informe, para
esclarecer todos los patrones de macrocriminalidad
que son imputables a una estructura armada –
lo cual es presupuesto sine qua non del correcto
funcionamiento de la estrategia de cierre por
sentencia anticipada–, se deben incorporar métodos
de inferencia estadística y optimizar los métodos
cualitativos de análisis del universo de delitos. Las
exigencias que aquí se destacan no son requeridas
en otros procesos sustanciados en la justicia ordinaria,
en los cuales si bien puede estar de por medio la

Octubre 2016 Área de Justicia

 Área de Justicia
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
64

Octubre 2016
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

PARTE 1I:
ÁREA DE DDR
La Reintegración de los Excombatientes en el Marco
de Justicia y Paz

Investigadores:
Hernando Cáceres Huertas
Lisbeth Möller Ciro

Asesor:
Germán Vallejo Almeida

Octubre 2016 Área de DDR

 67

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

Tabla de contenidos

1. Introducción 69
2. Contextualización 70
3. Estudio y Hallazgos del Proceso de Transición a la Vida Civil de las Auc 79
4. Conclusiones y Recomendaciones 91

Octubre 2016 Área de DDR


1. Introducción
El proceso que ha permitido el desarme,
desmovilización y comparecencia ante la justicia de
los máximos responsables de las desmovilizadas
Autodefensas Unidas de Colombia(AUC), a pesar
de haber tenido una lenta implementación y una
difícil evolución hacia la obtención de resultados
satisfactorios - al punto que ha durado más de diez
años de aprendizajes y constantes ajustes- ha dejado
varios legados positivos para Colombia en términos
de justicia, verdad y disminución de la violencia, de
los cuales el Observatorio de CITpax ha dado
cuenta en diferentes informes y a los cuales nos
referiremos brevemente en el primer capítulo del
presente trabajo. Aun así, el legado más importante
y el cual sintetiza todos los demás logros de un
proceso de Justicia Transicional, es la no repetición de
las conductas criminales que dieron origen al proceso
especial transicional; en el caso de estudio de este
documento, el proceso especial de Justicia y Paz o Ley
975 de 2005.
Garantizar la no repetición de los crímenes atroces
cometidos por las Autodefensas debe ser el fin
último del proceso de Justicia y Paz y de cualquier
proceso de Justicia Transicional; fin al cual deben estar
encaminadas todas las medidas de Verdad, Justicia y
Reparación, y en general todas las medidas que la
sociedad y el Estado, en el marco de sus políticas
criminales, penitenciarias, de reintegración, y de
consecución de la paz bajo el paraguas transicional,
decidan emprender.
No obstante la globalidad de medidas, programas y
políticas necesarias para garantizar la no repetición de
los hechos, existen algunas acciones estatales que de
manera más inmediata – y no por ello más importantes
que las medidas de Verdad, Justicia o de Reparación-
le apuntan a evitar la repetición o reincidencia de los
ex combatientes acogidos al sistema transicional en
conductas de graves violaciones a los DDHH o de
graves infracciones al DIH.
La ley 975 de 2005, Ley de Justicia y Paz,
establece el marco jurídico para la reincorporación
a la vida civil de excombatientes de grupos armados
organizados al margen de la ley. Dentro de este
contexto, un importante porcentaje de la población,
luego de su desmovilización, en libertad, ha estado
vinculado a los programas de reintegración a cargo
de la Agencia Colombiana para la Reintegración. Sin
embargo, algunos de estos desmovilizados en razón
de las conductas cometidas con ocasión y durante
su participación en el conflicto armado han sido
objeto del proceso especial de Justicia y Paz y, por lo
tanto, privados de la libertad. Para estos postulados,
el proceso de preparación para la vida fuera de los
grupos armados inicia en un contexto penitenciario,
y se desarrolla, entre otros procesos, a través de la
resocialización para luego continuar con el proceso
Octubre 2016
69
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
de reintegración en libertad1. Un programa de
resocialización y reintegración se constituye de esta
manera en una de las principales estrategias para
dar cumplimiento a las garantías de no repetición
establecidas en la ley 1448 de 2011 como parte
de la Reparación Integral a las víctimas del conflicto
armado.
El Estado colombiano como medidas concretas
inscritas en el marco de políticas amplias como la
política criminal, la política penitenciaria o su política
de paz, ha contemplado como acciones para evitar
la reincidencia de los excombatientes beneficiarios
del sistema de Justicia y Paz, la inscripción de éstos
en la Ruta de Reintegración de la Agencia Colombina
para la Reintegración, o la vinculación a los procesos
de Resocialización impartidos por el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC- al
interior de los establecimientos carcelarios, según
si el excombatiente se encuentra en libertad fruto
de cesación o suspensión de acciones penales en su
contra, o si se encuentra privado de la libertad como
resultado de su postulación a la ley de justicia y paz en
tanto que perpetrador de crímenes atroces.
El presente informe pretende hacer un balance
de las acciones del Estado colombiano para
lograr la adecuada transición y permanencia de
los excombatientes en la legalidad, a través de los
procesos de Reincorporación y Resocialización de
los desmovilizados de las autodefensas sometidos
al sistema de Justicia y Paz, como medidas directas
tendientes a la no repetición y desde luego,
complementarias del resto de medidas contempladas
en el régimen transicional de verdad, justicia y
reparación y medidas de satisfacción.
Para lograr nuestro objetivo dividimos el
documento en tres capítulos: en el primero de ellos
intentaremos darle un contexto claro a nuestro
objeto de estudio. Para ello destacaremos algunos
de los logros obtenidos a lo largo del proceso de
Justicia y Paz en general, para luego pasar a analizar
de manera concreta los riesgos que la reincidencia
de las conductas sancionadas en virtud del mismo
podría generar para el éxito del proceso y para la paz
de país. Con el panorama de reincidencia esbozado
pasaremos a describir de manera genérica los dos
cursos de acción que el Estado colombiano ha
trazado para tratar de mitigar de manera inmediata
sobre los sujetos sometidos a Justicia y Paz, los riesgos
de repetición de sus conductas delictivas, a saber: el
ingreso de los postulados a la ruta de reintegración
a la vida civil bajo la égida de la Agencia Colombiana
para la Reintegración para aquellos ex combatientes
de la base de la estructura paramilitar que no fueron
juzgados por crímenes atroces, y la aplicación de los
procesos de Resocialización aplicados por el INPEC y
el Ministerio de Justicia para aquellos postulados a la
ley de justicia y paz privados de la libertad por estas
1 Artículo 35, Ley 1592 de 2012 y artículo 95, Decreto 3011 de
2013.
Área de DDR
 70
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
siendo investigados y juzgados por la comisión de
crímenes graves. En este capítulo de contextualización
describiremos en qué consisten las principales
dimensiones en las cuales el Estado colombiano ha
decidido trabajar con los sujetos sometidos a la ruta
de reintegración o a los procesos de resocialización.
Dichas dimensiones son: la seguridad jurídica, la
reintegración económica y laboral, la educación
y formación para el empleo, la seguridad física, la
atención psicosocial y la estigmatización social.
En el segundo capítulo, estudiaremos de manera
concreta la aplicación y el desarrollo de cada uno de
los 6 componentes descritos en el primer capítulo,
tanto en la ruta de reintegración, como en los procesos
de resocialización. Para ello dividimos el segundo
capítulo en dos secciones bien diferenciadas; en la
primera sección observaremos el tratamiento dado
a cada una de las seis dimensiones mencionadas con
relación a los excombatientes en libertad y que se
han acogido a la ruta de reintegración de la Agencia
Colombiana de Reintegración –ACR; en la segunda
sección del capítulo, describiremos igualmente la
forma en que cada aspecto o dimensión está siendo
trabajado, pero con relación a los postulados a la ley
de Justicia y Paz privados de la libertad.
En el tercer y último capítulo de este informe,
el lector encontrará un breviario de conclusiones
y recomendaciones con respecto a la política del
Estado colombiano para reincorporar y resocializar
a los ex combatientes de grupos armados al margen
de la ley en un marco de justicia transicional, como
una de las medidas tendientes a garantizar la no
repetición. En nuestras recomendaciones tendremos
en cuenta tanto los aspectos que puedan mejorarse
actualmente con relación a los excombatientes que
hoy son sujetos de resocialización o en tránsito hacía
la reintegración, así como una visión de futuro que nos
permita perfeccionar los mecanismos hoy existentes
para la eventual aplicación – de manera perfeccionada
y adaptada – a los ex combatientes de las FARC hoy
en proceso de negociación y mañana en trance de
resocialización y reincorporación a la civilidad.
Nuestra investigación no estuvo exenta de
dificultades. Por un lado, tanto el proceso de
reintegración para desmovilizados en libertad, como
el de resocialización de los postulados en centros
de reclusión, han tenido constantes variaciones y
modificaciones en sus contenidos así como en las
entidades estatales encargadas de liderarlos. Aun
así, los cambios experimentados, y sin desconocer
los amplios retos por superar, son percibidos por
el Observatorio de CITpax como positivos y se
entienden como respuestas, en su mayoría acertadas,
aunque aún insuficientes, a las necesidades que
supone un proceso sin precedentes en el país, cual
fue la desmovilización masiva de más de 35.000
excombatientes.
Área de DDR
De otra parte, con relación al aspecto meramente
cuantitativo, nos enfrentamos a la imposibilidad de
contactar de manera directa a todo el universo que
representa la población de desmovilizados en centros
carcelarios en trance de resocialización y/o a un
número representativo estadísticamente de personas
inscritas en la ruta de Reintegración de la ACR, por lo
cual el análisis desarrollado tienen énfasis cualitativo.
Podemos decir que el presente estudio fue
construido a partir de diversas fuentes, entre otras,
informes e investigaciones de entidades públicas y
privadas, así como, entrevistas semi estructuradas,
grupos focales y diálogos abiertos realizados con
funcionarios de entidades públicas conocedoras del
proceso, con profesionales de la ACR del nivel central
y de los Centros de Servicios en el nivel territorial, con
expertos en DDR de Organismos Internacionales y
ONGs, con agentes del sector privado (directivos y
empresarios) aliados del proceso de reintegración,
con líderes víctimas y miembros de comunidades
receptoras, con académicos especialistas y con la
población objeto de estudio: desmovilizados de
diversas estructuras armadas privados de la libertad
y personas en proceso de reintegración (mujeres
y hombres). Así mismo recurrimos a los resultados
de un instrumento de caracterización diseñado y
aplicado directamente por CITpax a 635 postulados
a la ley de justicia y paz privados de la libertad en
4 cárceles del país (Montería, Palmira, Cúcuta y El
Espinal), los cuales representan aproximadamente el
35% del total de postulados privados de la libertad.
Los municipios visitados durante la investigación
para la realización de entrevistas y grupos focales
fueron: Bogotá, Medellín, San Carlos, Antioquia y
Valledupar, Cesar. La selección de estas regiones se
debió a las experiencias en materia de desmovilización,
resocialización y reintegración con alto impacto en las
comunidades receptoras y población de estudio.
2. Contextualizacion
La mayor expresión de Justicia Transicional
llevada a cabo en Colombia hasta el momento, es
el denominado Proceso de Justicia y Paz, llevado a
cabo entre las Autodefensas Unidas de Colombia
y el Gobierno Nacional a partir del año 2003 y
cuyos desarrollos normativos y jurisprudenciales,
así como sus retos de implementación, continúan
en la actualidad. Este proceso nos ha dejado
legados positivos en algunas materias y aún nos
debe resultados satisfactorios en otras cuantas; sin
embargo, unas y otras son valiosas enseñanzas para
futuras experiencias transicionales para construir
sobre lo construido y aprender de los errores como
lecciones.
El presente estudio no tiene como objeto central
hacer un balance exhaustivo de todo el sistema de
Justicia y Paz, pero quiere, con el fin de darle contexto
a nuestra investigación, traer a colación algunas de
las ganancias que éste nos ha dejado en el camino
Séptimo Informe

hacia la paz, para significar con ello que sin garantías
de no repetición dichas conquistas habrán sido vanas
y habremos retrocedido en lo alcanzado.
Para mencionar algunas de las ganancias que hasta
el momento nos ha dejado el proceso de Justicia y
paz podemos mencionar las siguientes:
• La reducción significativa de las tasas de
homicidios, secuestros y masacres cometidas en
el país por los grupos armados incluyendo las
guerrillas. Esto se explica en parte, porque los
paramilitares fueron los principales responsables
de estos delitos. Para poner un ejemplo según
el informe “Basta Ya” del Centro Nacional de
Memoria Histórica2, los asesinatos selectivos para
el año 2000 pasaron de 1,947 a 225 en el año
2012.
• La progresiva construcción (todavía incompleta),
de conocimiento y reconocimiento de verdades
sobre el conflicto. Las víctimas, al igual que las
instituciones del Estado, han podido conocer
verdades sobre el conflicto armado, con el
esclarecimiento de hechos cometidos durante y
con ocasión del conflicto armado. Según la Fiscalía
General de la Nación –FGN- con cifras a 2012,
los desmovilizados en Justicia y Paz confesaron casi
40.000 delitos en los cuales relacionaron a cerca
de 52.000 víctimas.
• Asimismo, gracias a los Acuerdos de la Verdad3,
el país ha podido conocer las actuaciones de los
desmovilizados que se presume no cometieron
delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra o
violaciones graves a los derechos humanos durante
y con ocasión a su pertenencia a las AUC. Hasta
el 2013 más de 13.500 desmovilizados dieron sus
testimonios ante el Centro Nacional de Memoria
Histórica –CNMH- los cuales han contribuido
2 Centro Nacional de Memoria Histórica, Basta Ya!, Bogotá, 2014
3 Según Álvaro Villarraga, investigador del Centro de Memoria
Histórica, los acuerdos de la verdad son “Compromisos firmados
entre el Gobierno Nacional y cada uno de los desmovilizados
paramilitares que no tienen resuelta su situación jurídica. Estos
acuerdos llevan el compromiso de contribuir a la verdad para
concluir satisfactoriamente su proceso de reintegración a la vida
civil, y para resolver la situación jurídica, para así poder gozar de la
libertad. Los desmovilizados se comprometen a revelar situaciones
históricas, hechos que conoció o actuaciones [propias o ajenas
durante su pertenencia a] los grupos paramilitares, para contribuir
con el Derecho de la Verdad [de las víctimas]. [El proceso] tiene
que ver con la creación de la ley 1448 del Centro de Memoria
Histórica, y con la ley 1424, la cual exige unos prerrequisitos a los
desmovilizados, como no haber reincidido en delitos, estar cursando
/haber terminado la [fase de] reintegración con sus programas [de
la ACR], y [además, sus comportamiento antijurídicos] deben estar
inscritos legalmente en el ámbito de delitos de grupos armados
ilegales, pero no [bajo la clasificación de ] delitos de lesa humanidad
o crímenes de guerra, pues esto es competencia de la Ley de
Justicia y Paz o de la Ley ordinaria.
Octubre 2016
71
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
“al esclarecimiento de lo que sucedió con esos
grupos. Saber sobre su existencia, conformación,
tipo de actuación y afectaciones frente a la
sociedad que produjeron en distintos contextos
para contribuir a armar ese cuadro de verdad,
necesaria para satisfacción de los derechos de las
víctimas y de la sociedad en general. El resultado
también es para ellos mismos, si se cumplen los
requisitos, les permite gozar de una posibilidad de
libertad, terminando así de manera positiva su ruta
de reintegración”4.
Sin demeritar los logros arriba citados y sin
desconocer que aún es largo el camino por recorrer
para obtener mayores resultados, debemos destacar
que el mayor éxito de un proceso de paz y la mejor
forma de reparación y de satisfacción a las víctimas
y al país es el cumplimiento de la no repetición de
los hechos. Es en esa medida dónde el concepto de
“reincidencia” – o de no reincidencia- por parte de
los desmovilizados empieza a ser vital para medir
en gran porcentaje el éxito del proceso. Asociadas
indefectiblemente al fenómeno de la no reincidencia
como medida para la no repetición, aparecen las
medidas que el Estado y la sociedad pueden tomar
para que los ex combatientes hagan un debido
tránsito a la vida civil, y permanezcan en ésta como
ciudadanos sujetos de derechos y respetuosos del
ordenamiento jurídico.
Así las cosas, sería deseable la existencia de una
política pública integral de transición a la legalidad de
todos los excombatientes de las AUC (y de todos
los GAOLM), que incluyera diversas medidas, todas
ellas bajo el paraguas de la Justicia Transicional, para
combatir el fenómeno complejo de la reincidencia
de los excombatientes, tan común en casi todos los
procesos de paz en el mundo, riesgo desde luego
latente en Colombia.
Colombia es un país susceptible de tener
continuidad en el conflicto armado, inclusive después
de un proceso de paz, desarme y desmovilización
de grupos armados ilegales como las AUC y las
FARC. Según Paul Collier5, de los 103 países que
han experimentado alguna forma de guerra civil
entre 1945 a 2009, el 57% retornaron a un conflicto
armado durante los primeros cinco años después
del fin del conflicto, lo cual se llama “la trampa del
conflicto”. Factores como una adecuada calidad de la
las instituciones públicas, el imperio de la ley, la lucha
efectiva contra la corrupción, una economía sana y la
no influencia de las fuerzas de seguridad del Estado
en la política, son los elementos cruciales para reducir
4 Valencia, R. Corporación Nuevo Arcoíris. <http://www.arcoiris.
com.co/2012/10/cerca-de-18-mil-ex-paras-par ticiparan-en-los-
acuerdos-por-la-verdad/>
5 COLLIER, Paul (2009): Guerra en el club de la miseria. La
democracia en lugares peligrosos. Madrid: Turner. 320 pp.
ISBN:9788475068756
Área de DDR
 72
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
el riesgo de recurrencia en otro conflicto armado6.
De estos factores, el principal para salir de la “trampa
del conflicto” es el fortalecimiento las instituciones
del Estado, dentro de estas instituciones para el caso
de Colombia se encuentran aquellas responsables de
la implementación de los acuerdos de paz, las cuales
no sólo debieran encargarse de los acuerdos de La
Habana, sino que además deberían corregir los retos
y déficits que se presentaron con la desmovilización
de las AUC que siguen vigentes hoy, mencionados en
este informe.
Ahora bien, un factor que incrementa el riesgo
para que un país como Colombia caiga en la “trampa
del conflicto” es la reincidencia de los desmovilizados
en comportamientos criminales, puesto que hace
que el proceso de reintegración pierda legitimidad y
vigencia, en especial cuando la reincidencia se da con
la vinculación a un grupo armado ilegal.
La política de reintegración del Gobierno de
Colombia establece como uno de sus objetivos
principales impedir el retorno del desmovilizado a la
ilegalidad con el fin de garantizar entre otros la no
repetición de los hechos, reparar a las víctimas, pacificar
al país y construir una paz estable y duradera. Pero
para lograr este fin, se establecen incentivos y apoyos
individuales a los excombatientes para facilitar su
reintegración comunitaria. Bajo esta óptica, el regreso
de los excombatientes a cualquier tipo de conducta
antijurídica es un síntoma negativo de la salud del
proceso de reintegración, hecho que a su vez puede
indicar la posible presencia de fallos en la política
de reintegración. Es por esto que la reincidencia de
los desmovilizados de la AUC en comportamientos
antijurídicos relacionados con el conflicto armado es
para esta investigación, un indicador importante del
éxito o fracaso del proceso de DDR, sus políticas,
rutas y por ende de los acuerdos que lo enmarcaron.
Tres fuentes principales de información permiten
establecer el nivel de reincidencia:
Según la ACR, entre el 2006 hasta el 2014 del total
de las personas certificadas como desmovilizadas
el 13,7% han sido catalogadas como reincidentes,
en razón de las condenas o investigaciones por la
ocurrencia de cualquier tipo de conducta delictiva7
posterior a la desmovilización. De esta categoría, el
4,8% tiene una reincidencia probada8y el 8,9% tiene
una reincidencia potencial9. Debido a que estos
6 Hegre, H., Karlsen, J., Mokleiv, H., Srtrand, H., Urdal, H. “Predicting
armed conflict, 2010–20501”. En International Studies Quarterly, vol
57, no. 2, ppp 250-270, Blackwell Publishing, 2013.
7 ACR. Cifras entregadas al CITpax por la Agencia Colombiana
para la Reintegración. Bogotá, Colombia, Marzo 2015.
8 Según la ACR la reincidencia probada: Son todas las persona
desmovilizadas que murieron en combates contra la Fuerza pública,
durante un enfrentamiento o entre grupo ilegales, o tienen en su
contra una condena ejecutoriada por la comisión de delitos con
fecha posterior a su desmovilización.
9 Según la ACR, la reincidencia potencial son toda las personas
desmovilizadas que fueron capturadas en flagrancia o tienen
Área de DDR
datos sólo incluyen información que proviene del
sistema judicial y penitenciario, no tienen en cuenta
datos de aquellos desmovilizados que han cometido
delitos pero que no han sido investigados, juzgados o
condenados10, como aquellos que se vincularon a los
Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley
-GAOML, por lo cual estas cifras oficiales deben ser
entendidas de forma indicativa.
Los estudios realizados por diferentes entidades,
centros de pensamientos e investigadores establecen
algunas cifras sobre este fenómeno: (i) la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación con su
documento “Disidentes, Rearmados y Emergentes:
¿bandas criminales o tercera generación paramilitar?”11,
establece que el 17% de los desmovilizados hacen
parte de las bandas emergentes; (ii) la Fundación
Ideas para la Paz12, afirma que “el 24% de los
desmovilizados son plenamente reincidentes”, (ii) en
la misma línea, los análisis realizados por la Misión de
Apoyo al Proceso de paz de la OEA –MAPP-OEA en
sus informes trimestrales, incluyendo el duodécimo,
también confirman la reincidencia de desmovilizados.
Por su parte investigaciones independientes
como las realizadas por Enzo Nussio13, describen
metodológicamente la amplitud del fenómeno de la
reincidencia.
Para resumir, podemos decir que para el caso de
Colombia la reincidencia de desmovilizados de las
AUC es:
un su contra un proceso judicial vigente, pero no una condena
ejecutoriada.
10 En esta sentido, es importante señalar que otros estudios como
el realizado por la Fundación Ideas para la Paz (2014) evaluó las
condiciones de 1.158 desmovilizados de diferentes partes del país
concluyó que el 24% de la población desmovilizada estudiada ha
reincidido en algún momento. Fuente Fundación Ideas para la Paz.
2014. P 35
11 Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. “Disidentes,
Rearmados y Emergentes: ¿bandas criminales o tercera generación
paramilitar?”, 2007.
12 FIP. “Retorno a la legalidad o reincidencia de Excombatientes en
Colombia”. Fundación Ideas para la Paz <http://cdn.ideaspaz.org/
media/website/document/53c8560f2376b.pdf>, 2014.
13 Nussio, E. “¿Reincidir o no? Conceptos de la literatura
internacional aplicados al caso de desarme, desmovilización y
reintegración de las Autodefensas Unidas de Colombia”, Revista
Pensamiento jurídico, no.26, ppp213-235, Bogotá, 2009
Séptimo Informe
 73

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

Grafica 1: Reincidencia de desmovilizados. Elaboración propia con información de Corporación Excelencia en la Justicia y el INPEC

En cuanto a los delitos de reincidencia la mayor proporción son delitos relacionados y ligados directa e
indirectamente con el conflicto armado:

Delito de Reincidencia de desmovilizados

Fabricación, Tráfico o porte de armas de fuego 16,6%
Trafico, fabricación o porte de estupefacientes 14,5%
Concierto para delinquir 12,8%
Hurto 8,5%
Homicidio 7,4%
Extorsión 3,4%
Fabricación, Tráfico y porte de armas, municiones de uso reservado de
3,4%
las FFAA
Lesiones personales 2,8%
Terrorismo 1,6%
Rebelión 1,5%
Secuestro 1,3%
Muerto en Combate con FFPP 1,2%
Amenazas 0,5%
Sedición 0,5%
Desaparición Forzada 0,2%
Homicidio en persona protegida 0,2%
Muerto en enfrentamiento entre GAI 0,2%
Estafa 0,2%
Utilización ilegal de uniformes e insignias 0,1%
Asonada 0,1%
Otros14 23,2%
Total 100,0%
Tabla 1: Delito de reincidencia. Elaboración propia con información de ACR. 2006-2014 (Corte de información. 30 Sept 2014)14

14 Otros delitos que no fueron desglosados en la información compartida por la ACR.

Octubre 2016 Área de DDR

 74
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Teniendo en cuenta el panorama enunciado,
Colombia debería contar con una política
pública integral que involucrara a distintos
sectores institucionales para facilitar la transición
de los excombatientes a la vida civil y garantizar la
permanencia de éstos en la legalidad. Así las cosas,
esta política pública debería integrar elementos de
la política criminal del Estado, como componente
fundamental de la fase de ejecución de la sanción
penal (que en este caso es sui generis), pero también
tomar elementos de la política transicional, orientadas
al desarme, la desmovilización y la reintegración de
excombatientes de grupos armados al margen de la
ley, a la vez que de la política pública de reintegración.
Sin embargo el panorama para el tratamiento de
los desmovilizados en Colombia no parece ser el
de una sola política pública, sino el de varios tipos
de acciones ejecutadas por entidades diferentes, y
aunque todas con el fin último de preparar al individuo
para su reintegración en la ciudadanía, actuando bajo
parámetros y metodologías diferentes, y no siempre
dialogantes entre sí. Este estudio abordará dos de
esos conjuntos de acciones: la ruta de reintegración
aplicada por la ACR y el tratamiento penitenciario de
resocialización aplicado por el INPEC- Ministerio de
Justicia.
En Colombia, luego de la desmovilización colectiva
de las AUC se habló de reincorporación a la vida civil
de personas desmovilizadas, las exigencias del proceso
de DDR llevado a cabo a partir del 2.003, transformó
la Política de Reincorporación, coordinada hasta el
momento por el Programa para la Reincorporación
de la Vida Civil (PRVC) del Ministerio de Justicia, de una
política de corto plazo, asistencialista y humanitaria15,
a una Política de Reintegración de largo plazo con
mayor capacidad de cobertura y sostenibilidad de un
proyecto de vida para las personas desmovilizadas,
sus familiares y comunidades receptoras.
Dada la relevancia del escenario post-
desmovilización y el incremento en el número de
personas desmovilizadas, hacia el 2.008 fue establecida
como política de Estado, la Política de Reintegración
Social y Económica (PRSE) para personas y grupos
armados ilegales al mando de la ACR, mediante la
expedición del CONPES 3554. Es decir alrededor de
4 a 5 años después de las primeras desmovilizaciones,
se establece una política que buscó dar las bases
interpretativas, normativas, financieras y en general
una línea de trabajo para “promover la incorporación
efectiva del desmovilizado con voluntad de paz y
de su familia a las redes sociales del Estado y a las
comunidades receptoras”16.
15 Ver en: http://www.reintegracion.gov.co/es/agencia/Paginas/
resena.aspx
16 DPS CONPES 3554. Departamento de Planeación Nacional.
<https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/ CONPES/3554.pdf>, 2008,
p.2
Área de DDR
Con visión de largo plazo, la PRSE ha buscado
promover la reincorporación efectiva del
desmovilizado y su familia en la sociedad civil a través
de planes y programas que eviten el retorno a la
ilegalidad y permitan una inclusión social, económica y
comunitaria efectiva. En el desarrollo de este proceso
han estado involucrados diversos actores de carácter
público y privado, nacionales e internacionales, los
cuales han intervenido complementariamente en
la consolidación del proceso de reintegración de la
población desmovilizada y sus familias.
Se desprende de lo anterior, el diseño e
implementación de una ruta de reintegración para
los desmovilizados y excombatientes de los GAOML
la cual es concebida como un “plan de trabajo
concertado entre la ACR y el desmovilizado”17 el
cual, según la entidad, debe estar diseñado “acorde
con las opciones reales del individuo en relación al
proyecto de vida deseado”18 para tener una exitosa
reintegración comunitaria. La ruta se programa en tres
fases o etapas: La primera fase, llamada “Reintegración
a la vida civil”; la segunda está concentrada en la
reintegración comunitaria y económica; la última fase
denominada “etapa avanzada” es la que garantiza
una sostenibilidad en el tiempo para evitar que
el desmovilizado retorne a la ilegalidad, es decir
prevenir la reincidencia. Durante estos tres pasos,
la ruta de reintegración abarca ocho aspectos
mínimos ofrecidos al desmovilizado para que haga su
tránsito desde la ilegalidad hasta su reintegración a
la comunidad receptora. Estas dimensiones, según la
ACR son: la personal, productiva, familiar, habitabilidad,
salud, educativa, ciudadana, y seguridad física.
De otra parte, como otro conjunto de acciones,
tenemos que la ley 1592 de 2.012, en su artículo 35,
estableció la obligación para el Gobierno Nacional
de velar por la resocialización de los postulados
a la Ley de Justicia y Paz, privados de la libertad, y
para el INPEC, de diseñar un programa especial
de resocialización que cobije a toda la población
de Justicia y Paz sin importar si están bajo medida
de aseguramiento o condenados, como uno de
los componentes, el programa debía contener un
componente de atención psicosocial. Antes de esta
directriz los programas a los que podían acceder
los postulados, a excepción del MAIJUP y las demás
actividades restaurativas y de reconciliación, eran los
mismos que recibía el resto de la población reclusa en
concordancia a lo dispuesto por el artículo 46 de la
Resolución 06305 de 2.009.
Para darle cumplimiento a lo dispuesto en la
ley 1592 de 2.012 el Ministerio de Justicia y del
Derecho, a partir del año 2013, desarrolló a través del
Comité Técnico Interinstitucional de Coordinación y
Seguimiento de la Ejecución de las Normas Aplicables
17 ACR. “Ruta de Reintegración”. <http://www.reintegracion.gov.
co/es/la-reintegracion/Paginas/ruta.aspx>, 2015.
18 Ibid.
Séptimo Informe

en el Marco de la Ley de Justicia y Paz19, un trabajo de
verificación de las condiciones especiales de reclusión
que detentaban los postulados a la Ley de Justicia y
Paz en los distintos establecimientos destinados para
su alojamiento. Como conclusión de dicho proceso se
evidenció una grave deficiencia en los programas de
resocialización especiales destinados a esta población.
Atendiendo a estas necesidades y en consideración
de la posible pronta libertad de los postulados
al cumplirse los ocho años de pena alternativa
contemplados en la Ley de Justicia y Paz, en el 2.013
la Dirección de Justicia Transicional del Ministerio
de Justicia y del Derecho, de la mano del CIJUS de
la Universidad de los Andes, formuló el “Programa
de resocialización especial para los postulados y
condenados del proceso especial de Justicia y Paz”,
basado en 4 componentes: (i) Derechos Humanos
y justicia restaurativa, (ii) seguridad jurídica y reglas
del juego, (iii) alternativas de emprendimiento y
construcción de redes sociales e (iv) intervención
psicosocial. Dicho programa fue piloteado en el
2.014 en la Reclusión de Mujeres de Bogotá (Buen
Pastor) y en el Complejo Carcelario y Penitenciario
Metropolitano de Bogotá COMEBOG (La Picota), y
durante el 2.015 y 2016 se ha implementado en las
9 cárceles con presencia de postulados a la ley de
justicia y Paz.
A diferencia del modelo general de resocialización,
el Modelo Especial para postulados de Justicia y Paz no
se concentra en un enfoque meramente ocupacional,
es decir, en aquellas actividades de trabajo, estudio
y enseñanza, como lo hace la Resolución 7302
de 2.005, sino que trabaja además otros aspectos
que inciden de manera significativa en el proceso
de preparación a la vida en libertad, como son: la
formación axiológica a través del componente de
Derechos Humanos y Justicia Restaurativa y fomento
de cambios en aspectos comportamentales y de las
relaciones interpersonales de los internos a través del
componente Psicosocial.
Como se ve, ambos conjuntos de acciones la de
Reintegración y la de Resocialización, han tenido
constantes variaciones y modificaciones las cuales se
entienden como respuestas, en su mayoría acertadas,
a las necesidades y retos que supone un proceso
sin precedentes en el país, en especial porque
las experiencias de reintegración que se dieron
en el pasado estuvieron enmarcadas en sistemas
y normativas jurídicas diferentes, bajo contextos
internacionales que no suponían un llamado tan
estricto a favor de la lucha contra la impunidad de
crímenes imprescriptibles en negociaciones de
acuerdos de paz, y porque nunca antes en Colombia
un número tan alto de ex combatientes se habían
desmovilizado en un solo proceso.
Analizando tanto en la ruta de reintegración
aplicable a los ex combatientes en libertad, como en
19 Creado a través del Decreto 1733 de 2.009
Octubre 2016
75
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
el proceso de resocialización para los desmovilizados
en prisión, encontramos al menos 6 aspectos o
dimensiones, que son claves en para que el tránsito
a la vida civil sea adecuado y permanente, y por
ende, estén alejados de la posibilidad de reincidencia
y repetición de las conductas conexas al conflicto
armado. Dichos aspectos se enuncian a continuación,
a modo de contextualización para la comprensión del
Capítulo 2 de este documento.
Seguridad jurídica.
La dimensión jurídica de un proceso de DDR
busca darle a la población desmovilizada la seguridad
de tener resuelta su situación legal frente a la justicia
por los hechos cometidos durante y con ocasión
del conflicto armado, lo cual incluye, determinar el
nivel de responsabilidad no sólo en la planeación y
dirección de los grupos armados ilegales, sino en el
grado de participación en graves violaciones a los
DDHH e infracciones al DIH, y según dicho grado de
responsabilidad el tipo de mecanismo judicial.
La seguridad jurídica es un principio central en
los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte
Constitucional Colombiana ha señalado que este
principio ostenta rango constitucional, y se relaciona
además con las reglas de juego jurídicas que se
desprenden en un proceso. De esta manera, los
actores tendrán claridad sobre sus responsabilidades
y los excombatientes, tendrán certeza sobre las
implicaciones jurídicas y penales de los actos
cometidos durante el conflicto armado; así, se
desmovilizarán conociendo cada una de las fases del
proceso de DDR, lo que podría ayudar a una mayor
estabilidad de los acuerdos y permanencia de los
desmovilizados en el proceso.
En Colombia las negociaciones que se llevaron a
cabo entre el Gobierno y las AUC desde el 2.003
y que finalizaron en el 2.005 y que concluyeron
con la desmovilización de los principales bloques
paramilitares, no contemplaron un acuerdo
solemne que definiera las obligaciones legales de
las partes y el alcance de estas, sobre todo respecto
a los mecanismos de justicia y reparación a las
víctimas, generando una amplia incertidumbre para
desmovilizados, víctimas y las comunidades a las
cuales se reintegrarían los excombatientes. Aunque el
desarme y la desmovilización se dio dentro del marco
de la ley, los vacíos jurídicos que se evidenciaron en
el Acuerdo de Ralito se suplieron mediante la Ley de
Justicia y Paz, que comenzó a sacar de la penumbra
jurídica a los cerca de 33 mil desmovilizados de las
AUC, quienes estaban entre las promesas de los
Acuerdos de Ralito, y las exigencias del derecho
interno e internacional.
La ley 975/05 ha sufrido en si misma diferentes
modificaciones, producto de las falencias iniciales
que evidenció: en un primer momento, fue revisada
por la Corte Constitucional que estipuló mediante
la sentencia C-370 que “muchos de los artículos
Área de DDR
 76
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
procesales de la ley se oponían a la garantía de los
derechos de las víctimas, por lo cual resultó necesario
en algunos de los casos, declararlos inexequibles y en
otros darles una constitucionalidad condicionada”20.
Posteriormente el congreso expidió la ley de
Acuerdos de Contribución a la Verdad (Ley 1424 de
2.010), y la ley 1592/12 que reforma la Ley de Justicia
y Paz.
Este recuento histórico evidencia lo expresado
por algunos entrevistados en el sentido de que la
política pública en materia de seguridad jurídica para
los desmovilizados se construyó de forma reactiva y no
de forma preventiva o anticipada; es decir, primero
se desmovilizaron los grupos paramilitares y luego,
sobre la marcha se han ido definiendo las medidas
que conforman la ruta jurídica.
Finalmente la ley 975/05 estableció dos rutas para
los desmovilizados: la primera es para los integrantes
de grupos armados ilegales que al momento de su
desmovilización tuvieran denuncias penales en su
contra comenzaban el procedimiento penal especial
de Justicia y Paz, que contempla, entre otros, el
beneficio de la pena alternativa. Para ellos el proceso
empieza por la Fiscalía General de la Nación, quien
tiene la responsabilidad de recopilar información,
evidencia y testimonios sobre la participación del
desmovilizado en el grupo armado. Al postulado se le
da la oportunidad de confesar con detalles los delitos
que cometió durante y con ocasión al conflicto
armado, reconociendo así asesinatos, desplazamientos,
delitos sexuales, estructura del grupo, entre otros.
Esta información es presentada por la Fiscalía ante
los Magistrados de Justicia y Paz quienes tienen
la responsabilidad de formular las imputaciones.
Como paso siguiente se establece la medida de
aseguramiento y se priva de la libertad al postulado.
Finalmente llega la sentencia y luego la sustitución de
la misma estipulada en un máximo de ocho años,
después de lo cual: “Cumplida la pena alternativa y las
obligaciones contenidas en la sentencia condenatoria,
se le concede al postulado la libertad por un período
igual a la mitad de dicha pena, tiempo durante el cual
deberá no reincidir y presentarse periódicamente
ante el tribunal. Una vez cumplido este término, se
declararía la extinción total de la pena principal. Si, por
el contrario, el postulado incumple con alguno de los
condicionamientos, el tribunal procedería a imponer
la pena principal”21.
La segunda ruta contempla que los integrantes
de los grupos armados que se desmovilizaron que
no tenían investigaciones en curso o denuncias por
20 Comisión Colombiana de Juristas. “Anotaciones sobre la ley de
justicia y paz: Una mirada desde los derechos de las víctimas”, http://
www.coljuristas.org/documentos/libros_e_informes/anotaciones_
sobre_la_ley_de_justicia_y_paz.pdf, 2007, p. 25
21 Centro Internacional de Toledo para la Paz, “¿Es la cárcel un
medio punitivo adecuado para los proceso de paz en Colombia?
Reflexiones sobre cárcel y castigo en el modelo de Justicia
Transicional. Cuaderno de Trabajo, 2014.
Área de DDR
graves violaciones a los DDHH o infracciones al DIH,
iniciaban el proceso de reincorporación a la vida
civil a través de la ruta de reintegración, en libertad.
Posteriormente mediante la ley 1424 de 2.010 se
establecieron medidas para que esta población
contribuyera a la verdad y memoria histórica, a través
de un mecanismo no judicial, llamados Acuerdos por
la Verdad.
Reintegración económica y laboral
La sostenibilidad económica de los excombatientes
en proceso de reintegración es una de las dimensiones
más relevantes de una vida que transita de la ilegalidad
hacia la legalidad. El sustento económico puede ser
de vital importancia para mantenerse en la legalidad
y le permite al desmovilizado y a su familia, vivir en
condiciones adecuadas.Tal como lo señala Nussio22 el
objetivo de la reintegración económica es contribuir
a la independencia financiera y autosuficiencia de los
excombatientes para prevenir la reincidencia.
Este componente es tal vez el aspecto más
desafiante de los programas de DDR debido a
la falta de oportunidades económicas para los
excombatientes, lo cual eleva el riesgo de los
países que están emergiendo de un conflicto a
caer nuevamente en ciclos de violencia, ya que las
condiciones estructurales (marginalización, pobreza y
desigualdad) que condujeron inicialmente al conflicto
pueden quedarse sin ser tratadas23.
En el caso de Colombia, los lineamientos básicos en
materia de reintegración social y económica fueron
establecidos a través de la Política de Reintegración
Social y Económica, consagrada en el CONPES 3554,
al igual que en su marco normativo complementario,
incluyendo las resoluciones 0163 de 2.011 y la 0754
de 2.013, en las cuales se reglamentan las políticas en
materia de reintegración económica. El espíritu de la
política es buscar que la población desmovilizada y sus
familias accedan al mercado laboral, promoviendo la
capacitación o apoyando el emprendimiento. Entre las
medidas incluidas está un beneficio económico que
reciben las personas en proceso de reintegración para
formación en el trabajo, para el acceso a los planes
de negocio o como capital semilla. Este beneficio es
para los postulados que se encuentran en libertad y
están dentro del programa de reintegración.
22 Nussio, E. “¿Reincidir o no? Conceptos de la literatura
internacional aplicados al caso de desarme, desmovilización y
reintegración de las Autodefensas Unidas de Colombia”, Revista
Pensamiento jurídico, no.26, ppp213-235, Bogotá, 2009, p. 150
23 “La contribución de Cartagena al Desarme, Desmovilización
y Reintegración”, 2009< http://www.reintegracion.gov.co/es/la-
reintegracion/centro-de-documentacion/Documentos/La%20
contribuci%C3%B3n%20de%20Cartagena%20al%20Desarme,%20
Desmovilizaci%C3%B3n%20y%20Reintegraci%C3%B3n.pdf>.
Séptimo Informe

Oferta en educación y formación para el
empleo
La “educación y formación” para personas en
proceso de reintegración es una herramienta
política, social y económica que es utilizada con tres
propósitos principales: Primero, la educación es un
mecanismo para la transferencia de conceptos legales,
políticos, sociales e ideológicos, es decir, formas de
gobierno democráticas, marco legal y el modelo de
Estado vigente. La educación en este aspecto está
orientada a que el desmovilizado cambie o mejore,
según el caso, su percepción frente al Estado y pueda
así asimilar las normas legales y sociales vigentes.
Segundo, mediante la educación se transfieren al
desmovilizado las herramientas necesarias para
adaptarse y desarrollarse productivamente en algún
sector de la economía que le permita, al menos en
teoría, un sustento económico propio y así dejar de
lado la dependencia inicial al grupo armado ilegal y
posteriormente al Estado. Por último, la educación es
un mecanismo para transmitir valores y actitudes en
relación a la vida civil24, que adoptará el desmovilizado
una vez le haya dado un nuevo significado a las
conductas del pasado y poder adoptar unas nuevas.
Estas características implican que la educación y
formación que se le den al desmovilizado deben tener
un componente adicional a la oferta estatal pública
para que éste pueda ser fortalecido especialmente en
las esferas democráticas, políticas, laborales y sociales25,
imprescindibles para la reintegración. Es por esto que
la educación y la formación, en especial en valores, se
percibe en este tipo de escenarios como uno de los
vínculos más importantes para la paz, el desarrollo social
y para la reconstrucción de la infraestructura humana26.
Seguridad física
La Corte Constitucional define la seguridad de la
siguiente manera:  acompañamiento permanente por parte de la Policía
“La seguridad es un valor constitucional, [un]
derecho colectivo y fundamental, precisándose respecto
de este último, que se constituye en una garantía que
debe ser preservada por el Estado, no circunscribiéndose
su ámbito de protección a las personas privadas de
la libertad, sino que también se extiende a los demás
bienes jurídicos que en un momento determinado
requieren la adopción de medidas de protección, a fin de
garantizar la efectividad de los derechos fundamentales
a la vida e integridad personal27”.
24 UNICEF, “United Nations Children´s Fund” En: The role of
education in peacebuilding: literature review, New York, 2011 <
http://www.unicef.org/education/files/EEPCT_Peacebuilding_
LiteratureReview.pdf>
25 Ibid.
26 UNESCO, “United Nations Educational Scientific and Cultural
Organization”, En: International congress of demobilized soldiers: their
social reintegration and role as peace promoters, Mozambique, 1996.
<http://unesdoc.unesco.org/images/0011/001134/113470eo.pdf>
27 Corte Constitucional, ”Sentencia T-078 de 2013” p.1 < http://
Octubre 2016
77
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
De forma consecuente con las disposiciones de la
Corte Constitucional, la ACR plantea que uno de los
factores relevantes de una política de reintegración
para personas desmovilizadas es la seguridad e
integridad física, por tratarse de poblaciones con mayor
vulnerabilidad que requieren una protección especial,
este componente debería ser eje transversal de las
diferentes dimensiones de la ruta de reintegración y
de resocialización.
El proceso de reintegración debe darse en un
entorno seguro, esto quiere decir que la población
desmovilizada, sus familias y las comunidades
receptoras deben poder llegar a vivir en condiciones
libres de riesgos y de amenazas. La estrategia
que ofrece el Estado está orientada por un lado, a
aumentar la seguridad (principalmente a aumentar el
pie de fuerza en territorios donde hubo presencia de
AUC, no permitir el ingreso de otros grupos armados
a dichos territorios, evitar la conformación de nuevas
estructuras ilegales28; y por el otro, en salvaguardar la
vida, bien y honra de los desmovilizados y sus familiares.
Este trabajo institucional se hace desde un doble
enfoque: desde la prevención y la atención frente a
una amenaza inminente; donde desde un enfoque
preventivo “aparece el manejo del riesgo como un
elemento con el que es posible reducir la exposición
a amenazas”29, preparando al desmovilizado para que
reconozca entornos que los hace más vulnerables,
y a partir de allí pueda apropiarse de medidas
de protección, dentro de las cuales se encuentra
principalmente elegir un proyecto de vida dentro de
la legalidad que lo mantenga alejado de las amenazas
propias de estar inmerso en el conflicto armado.
El segundo enfoque se propone garantizar
entornos seguros o disminuir los riesgos de las
personas en proceso de desmovilización, mediante
la implementación de un sistema de información
que identifica futuras situaciones de riesgo, el
comunitaria a las actividades realizadas dentro del
proceso de reintegración, y la atención y orientación
de los desmovilizados que afirman tener amenazas
contra su vida e integridad física.
Atención psicosocial
Los manuales de DDR y de salud mental a nivel
mundial coinciden en que los excombatientes tanto de
los grupos rebeldes como aquellos que combatieron
en las filas del Estado deben ser examinados, evaluados
y en caso necesario ser tratados respecto a posibles
www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/T-078-13.htm>
28 DPS CONPES 3554. Departamento de Planeación Nacional,
2008, <https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/ CONPES/3554.pdf>
29 ACR, “Evolución del proceso de reintegración”, 2012, p.19
< http://www.reintegracion.gov.co/es/la-reintegracion/centro-
de-documentacion/Documentos/Evoluci%C3%B3n%20del%20
Proceso%20de%20Reintegraci%C3%B3n%20For taleza%20
Institucional%20basada%20en%20la%20experiencia%20y%20
lecciones%20aprendidas.pdf>
Área de DDR
 78
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
traumas psicológicos o psiquiátricos relacionados con
el ingreso, pertenencia y retiro de un grupo armado,
con el fin de poder facilitar una reintegración basada
en comunidades.
Una apropiada atención psicosocial es un tema
prioritario si se tiene en cuenta que los desmovilizados
generalmente presentan mayores niveles de
agresividad cuando se les compara con poblaciones no
combatientes30 debido al déficit en algunas habilidades
sociales, producto de la experiencia de la guerra y de
los mecanismos “fuga” que usan como el alcohol y las
drogas, entre otros. Por otro lado, la experiencia de
vivir en condiciones extremas, en medio de carestías
físicas, sociales, afectivas y económicas, bajo regímenes
autoritarios, sumados al miedo constante, los fuertes
castigos y el estrés de la actividad bélica, generan
profundos daños a la psiquis de los excombatientes31.
Estas afectaciones, a diferencia de los uniformes y las
armas, no se quedan en el campo de batalla o en los
campamentos de acantonamiento una vez se realiza el
desarme, la desmovilización o la reintegración en las
comunidades, y por su naturaleza pasan desapercibidas.
Son “heridas invisibles” que cuando no son tratadas a
tiempo, pueden afectar directamente el estado mental
y emocional de los desmovilizados y de sus familias,
y por lo tanto sus relaciones con las comunidades, su
núcleo familiar y el proceso de reintegración.
A partir de los testimonios consignados en
los procesos de Justicia y Paz y en los Acuerdos
para la Verdad, se ha podido constatar que varios
excombatientes fueron testigos o incluso autores
directos de miles de delitos de sangre, muchos de
ellos perpetrados con extrema violencia y crueldad,
como la violencia sexual, desmembramiento de
personas, extracción de fetos, decapitaciones, uso de
sopletes y de sierras eléctricas, entre muchos otros32.
En efecto, con ocasión a su participación en el grupo
y en este tipo de crímenes, algunos de ellos presentan
trastornos psicológicos siendo los principales:
trastornos de ansiedad (estrés post traumático),
trastornos del estado del ánimo (depresión), y
trastornos de personalidad (antisocial y paranoide)33.
30 Hecker,T. “Appetitive aggression in former combatants-Derived
from the ongoing conflict in DRC”, en International Journal of
Law and Psychiatry, 2012. <http://kops.uni-konstanz.de/bitstream/
handle/123456789/21428/hecker_214283.pdf?sequence=2>
31 Banholzen, L. “¿When Do Disarmament, Demobilisation and
Reintegration Programmes Succeed?” en German development
Institute, 2014. < http://www.die-gdi.de/uploads/media/DP_8.2014.
pdf>
32 El Centro Nacional de Memoria Histórica publicó el informe
“Basta Ya, 2013), que investiga los asesinatos selectivos, masacres,
estrategias para sembrar el terror, sevicia y tortura, desapariciones
forzadas; secuestros y la toma de rehenes, desplazamiento forzado,
despojos y extorsiones, la violencia sexual, y el reclutamiento
ilícito que fueron perpetrados por los diferentes actores del
conflicto. Este documento puede ser consultado en http://www.
centrodememoriahistorica.gov.co/descargas/informes2013/
bastaYa/BYColombiaMemoriasGuerraDignidadAgosto2014.pdf
33 El psiquiatra Ricardo de la Espriella en su estudio “Reflexiones
sobre la atención en salud mental de desmovilizados de grupos
Área de DDR
El CONPES 3554 también reconoce que existe
un grave problema con la población desmovilizada
por cuanto el contexto de violencia en el que se
encontraban inmersos, les ha conferido “atributos
psicosociales y valores que limitan su posibilidad de
interacción social; en otras palabras, no se encuentran
preparados para vivir dentro de un conjunto de reglas
sociales en coordinación con el presupuesto de la
legalidad34”.
Estigma social
¿Qué causa la estigmatización hacia el
desmovilizado? Para comprender el origen del
rechazo que actualmente existe en contra de los
desmovilizados es necesario comprender que detrás
de este no se encuentra un motivo de diferencias
interétnicas, religiosas, nacionalistas o de una minoría,
valores morales o tradiciones políticas. Con esto se
quiere decir que el estigma nació no en contra de
los atributos de la persona o de un colectivo, sino
que se trata de un estigma como consecuencia de los
actos cometidos por los grupos paramilitares contra
la población civil.
En el 2008 la CNRR diseñó un “test” utilizado
en los talleres de “Pedagogía de la Reconciliación”
para analizar la percepción de la ciudadanía hacia las
personas desmovilizadas, los resultados mostraron el
rechazo y la prevención hacia los excombatientes y
vislumbraba las dificultades que podrían presentarse
en un proceso de reintegración comunitaria, pues
las personas entrevistadas manifestaban no estar de
acuerdo con tener vecinos desmovilizados o que sus
hijos se relacionaran con hijos de desmovilizados.
Este hecho cobra diferentes matices que involucran
un sinnúmero de perspectivas, que atraviesan el
miedo, la desconfianza, la inseguridad, e inclusive
estereotipos. El caso de las mujeres desmovilizadas es
más complicado aún, pues no sólo deben luchar con
su condición de desmovilizadas sino que en algunas
ocasiones son madres cabeza de hogar y tienen
otras barreras para el acceso al mercado laboral y
educativo por su condición de vulnerabilidad:
armados en Colombia” encontró que: “El estrés postraumático
existe en reinsertados de grupos paramilitares y guerrilla; pero
está pobremente reconocido y diagnosticado, entre otros factores,
por el sistema de creencias, tanto de los desmovilizados como
de los observadores. Por otra parte, existen manifestaciones del
estrés postraumático que no corresponden a la manifestación
clínica presentada en otros grupos, en parte, debido a estrategias
de manejo de las manifestaciones psiquiátricas que han sido
censuradas en los grupos armados irregulares. Dentro de ellas es
de especial importancia el consumo de sustancias, el cual puede
ayudar a los integrantes a manejar síntomas ligados a la ansiedad y
el trauma, aunque puede considerarse además como comorbilidad
o factor de vulnerabilidad para el desarrollo de sintomatología
psiquiátrica. También este pudiera ayudar a los ex integrantes
de aquellos grupos a mantener una disociación y amnesia ante
recuerdos intrusivos”.
34 DPS CONPES 3554. Departamento de Planeación Nacional,
2008, p. 20. <https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/ CONPES/3554.
pdf>.
Séptimo Informe

“(…) las mujeres que han sido vinculadas
a los grupos armados desafían los estereotipos
sobre las mujeres y el comportamiento
socialmente aceptado de la mujer. Su
transgresión de las normas de género da
lugar a diferentes formas de rechazo (por
ellas mismas, sus familias, sus compañeros
sentimentales, y la comunidad en general). Las
políticas públicas que operan en un contexto
de postconflicto, como los programas de DDR
y las comunidades terapéuticas, han tendido
a no incluir las excombatientes, ya que caen
fuera de las categorías tradicionales, es decir
que no son [entendidas como] mujeres “reales”,
combatientes “reales” o víctimas “reales”35.
Bajo este contexto, la PRSE está diseñada desde
una doble óptica. Por un lado, para que se fortalezcan
y se generen capacidades personales que faciliten la
interacción del desmovilizado dentro de la sociedad
y por el otro, para promover la convivencia, la
reconciliación y el fortalecimiento de las comunidades
receptoras36. No obstante, existen todavía muchos
retos por superar en la implementación de esta
política pese a la implementación de estrategias
tendientes a fortalecer la reintegración comunitaria,
tal como la integración de las familias de las personas
desmovilizadas en el proceso de reintegración
3. Observación y Hallazgos
Habiendo descrito en el capítulo anterior el
contexto de logros y retos del proceso de Justicia
y Paz en general, de la importancia de las medidas
que en ese contexto se deben tomar para evitar
la reincidencia por parte de los desmovilizados, de
los procesos de Resocialización y Reintegración de
los dispone el Estado colombiano para mitigar la
reincidencia y dar un tratamiento de transito hacía
la civilidad, analizaremos en el presente capitulo la
aplicación dada a través de la ACR y del INPEC a las
6 principales dimensiones en las que según el Estado
colombiano debe trabajarse con los desmovilizados
para su adecuada resocialización y reintegración a la
vida civil.
El estudio realizado sobre la aplicación de la ruta
reintegradora y de las acciones de resocialización
aplicadas en los establecimientos carcelarios, permitió
identificar progresos a través de cambios y rediseños,
así como debilidades y amenazas del proceso de
reintegración y resocialización
Las áreas analizadas y nuestros hallazgos se
refieren a las áreas temáticas descritas en el grafico
subsiguiente y las analizamos de manera separada su
aplicación en los desmovilizados en libertad y en los
35 Coulter, C., Persson, M &Utas, M. “Young Female Fighters
in African Wars, Conflict and Its Consequences”, Nordiska
Afrikainstitutet, Upssala, 2008.
36 DPS CONPES 3554. Departamento de Planeación Nacional.
<https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/ CONPES/3554.pdf>, 2008
Octubre 2016
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
desmovilizados privados de libertad, secciones en las
cuales se divide el presente capítulo.
Desmovilizados en libertad
• Seguridad jurídica.
A los desmovilizados en libertad la norma les
permitía ser beneficiarios de indulto por haber estado
inmersos en el delito de sedición, sin embargo, esto
nunca se dio ya que la Corte Constitucional, y luego
la Corte Suprema de Justicia, negaron la posibilidad de
calificar la conducta de las autodefensas dentro de la
categoría de delito político. Esto generó una serie de
reacciones como por ejemplo que algunos se retiraran
de la ruta de reintegración de la ACR y comenzaran
una vida en la “clandestinidad”, lejos de todo aparato
estatal con el fin de poder hacer nuevas vidas.
En el 2010 fue promulgada la Ley 1424 con la cual
se abrió un nuevo marco normativo para definir la
situación jurídica de los desmovilizados en libertad.
Esta Ley establece la suspensión de la pena para los
desmovilizados que no hubieran cometido crímenes
de lesa humanidad con ocasión a su participación
en el grupo armado, siempre y cuando contribuyan
con el esclarecimiento de la verdad. No obstante,
se han seguido presentando algunas dificultades
en el esclarecimiento de la situación jurídica de los
desmovilizados que están en libertad, por ejemplo:
• Se ha encontrado evidencia de desmovilizados
que se acogieron a la ley 1424/10 y que sin embargo
han sido arrestados, juzgados y condenados
por delitos cometidos durante y con ocasión al
conflicto armado. Esta situación se ha presentado
en su mayoría en pequeñas y medianas ciudades,
que desconocen los acuerdos realizados entre el
Estado y los desmovilizados. Aunque esta situación
recurrente por lo general termina siendo aclarada
en favor del desmovilizado, se resalta la inseguridad
jurídica que aún existe.
• Las entidades que tienen responsabilidades y
mandatos bajo la ley 1424 aun presentan bajos
mecanismos de articulación como la ACR, la FGN, y
la Dirección de Acuerdos por la Verdad del Centro
Área de DDR
 80
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Nacional de Memoria Histórica37, para determinar
por ejemplo el grado de exigibilidad del cumplimento
de los requisitos sobre el esclarecimiento de la
verdad por parte del desmovilizado y así poder
certificar la contribución del desmovilizado.
• Hay un amplio desconocimiento de la ley por
parte de los desmovilizados, lo que ha resultado en
el incumplimiento de algunas obligaciones. Esto en
parte ha sido la causa de la pérdida de beneficios
de 3.370 desmovilizados, la suspensión de la ruta
de reintegración de 433 participantes y 10.866
casos que están siendo investigados para posible
pérdida de beneficios38.
A pesar de estas dificultades en la implementación
de la 1424/10 algunas cifras evidencian que hay
avances importantes en la recolección de información
y reconstrucción de la historia del conflicto armado
en el país, a finales del año 2.014 alrededor de 13
mil personas desmovilizadas de las AUC firmaron el
Acuerdo de Contribución a la Verdad, de ellas, según
la OIM, 1.600 se han acercado a contar sus relatos
ante el CNMH y cerca de 5.000 más han participado
en las jornadas pedagógicas39.
• El componente educativo y laboral
En cuanto a educación y formación para el trabajo,
el camino trazado para los desmovilizados en libertad
es el diseño e implementación de estrategias que
promuevan la adquisición de habilidades, destrezas y
conocimientos por parte de las personas en proceso
de reintegración con el fin de impulsar, bien sea su
inserción exitosa en el mercado laboral o para que
estén en capacidades de generar sus propios ingresos
mediante la creación de un negocio propio. Para ello se
contemplan capacitaciones, formaciones, y cursos de
diferentes profundidades y niveles que principalmente
son ofrecidos por el SENA40. De forma paralela
y complementaria, la PRSE establece la necesidad
de dar apoyo al desmovilizado en la formulación e
implementación de planes de negocio, de acuerdo
sus potencialidades, habilidades y vocaciones. La
metodología usada en esta iniciativa comienza con
una “(…) caracterización de la persona y luego de
identificar sus habilidades, [estas] se fortalecen y se
aprovechan al máximo para que no se haga un ‘borrón
y cuenta nueva’ sino que se potencialicen esos activos
efectivos desde [y para] la legalidad41”.
37 MAPP-OEA, “XIX Informe semestral” < http://www.mapp-oea.
net/documentos/informes/XIXInformesemestral.pdf>
38 Cifras dadas por al ACR en el 2015
39 OIM, “OIM inicia expedición de certificaciones de contribución
a la verdad para desmovilizados de las AUC”, <http://www.oim.
org.co/noticias/43-reconciliacion-y-reintegracion/2841-empieza-
expedicion-de-certificaci>
40 DPS CONPES 3554. Departamento de Planeación Nacional,
2008. <https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/ CONPES/3554.pdf>
41 Entrevista en la ACR, 2015
Área de DDR
Ahora bien, más allá de la preparación del
desmovilizado a la vida laboral, el componente
educativo y laboral tiene un segundo enfoque
que se refiere a la oferta laboral que se basa en la
sensibilización y trabajo con el sector privado. En
efecto, buscando favorecer el acceso al mercado
laboral de los desmovilizados, la ACR “hace difusión
del programa y busca aliados estratégicos que
puedan impactar […] favorablemente el proceso
de reintegración de la población desmovilizada para
que “se adopten en los valores corporativos de la
empresa, la contribución en la construcción de paz42”.
A pesar de las acciones que viene adelantando
la ACR y de los objetivos trazados en la política,
todavía hay muchos esfuerzos por realizar en materia
de acceso al mercado laboral para la población
desmovilizada. Según la información aportada por la
ACR, de la totalidad de las personas desmovilizadas,
el 75,75% se encuentran con algún tipo de ocupación
laboral, de las cuales 52,53% 43en el sector informal y
tan sólo el 24,24% se encuentran en el sector formal,
lo que nos permite afirmar que está línea de la política
se debe fortalecer. De aquellos desmovilizados que
han accedido al mercado laboral formal han logrado
ubicarse principalmente, en los siguientes sectores de
la formalidad: hipermercados y supermercados de
cadena, donde laboran como empacadores, cajeros,
o en servicios generales; empresas de seguridad
privada como guardas (quienes han podido tener
acceso a dicha labor, ocultan su vida anterior como
combatientes); sector de la construcción, como
albañiles, soldadores, auxiliares de construcción,
plomeros, conductores de volquetas/camiones, etc;
sector sin ánimo de lucro y cooperación internacional,
como formadores/capacitadores, asistentes de
proyectos, secretarios/as, implementadores y
tallerístas; sector textil, principalmente como
operarios de máquinas de coser.
• Reintegración económica y laboral: participación
del sector privado en el proceso de reintegración.
Desde el sector privado se reportan diferentes
obstáculos que impiden la contratación sostenida de
desmovilizados. El primero y tal vez el más importante
es que las campañas de sensibilización realizadas por
la ACR y por el Gobierno, las cuales incluyen foros,
seminarios, talleres y conferencias a los más altos niveles
con directores y presidentes de gremios, sindicatos
y empresas, no han llegado a profundidad a todo el
sector privado, en especial a las medianas y pequeñas
empresas. “Hay una gran falta de conocimiento en
todos los sectores de la economía sobre el proceso
42 Entrevista en la ACR, 2015
43 Esta cifra es similar al promedio nacional. Según cifras del
DANE, para el período mayo – julio de 2015, la proporción de
ocupados informales en 13 ciudades y áreas metropolitanas fue
de 48,7 %. DANE, Empleo informal y seguridad social, disponible
en: https://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/
ech_informalidad/bol_eje_informalidad_jun_ago15.pdf
Séptimo Informe

que llevan a cabo estas personas con el Gobierno, y
esta falta de conocimiento disminuye la capacidad de
entender de qué se trata la reintegración por lo cual
se afecta la contratación de ellos44”.
Según una encuesta realizada por la Cámara de
Comercio de Bogotá en el 2.008 sobre la percepción
empresarial acerca del proceso de reintegración, tan
sólo el 52% de los encuestados había oído hablar
del proceso de reintegración y sólo el 14% de la
Alta Consejería para la Reintegración. Aunque esta
encuesta se realizó varios años atrás, algunos de los
empresarios entrevistados afirman que al día de
hoy no hay mayor conocimiento sobre el proceso
de reintegración y sobre la entidad encargada de
este proceso; así mismo reconocen que la falta de
conocimiento sobre el proceso no contribuye con el
mismo y desacelera el ritmo de las acciones dirigidas
a contribuir positivamente con este.
El segundo, hace referencia al reto que tiene
el Gobierno para entender que es necesario
buscar otras formas de inclusión laboral diferentes
a la responsabilidad corporativa, por ejemplo la
contratación de bienes, productos y servicios
ofrecidos por desmovilizados es una opción. Durante
la investigación se conocieron casos exitosos de
empresas nacionales, que contratan la manufactura
de sus textiles, prendas, bolsos, maletas y calzado de
forma parcial o total a satélites empresariales urbanos
de desmovilizados.
El tercer reto encontrado es la afinidad de los
perfiles presentados por la ACR con los requerimientos
del mercado laboral. Un número importante de
empresarios entrevistados que participa de alianzas
con la ACR afirma que se necesita mano de obra
calificada, especializada y experimentada y que la
población desmovilizada no cuenta con los perfiles
específicos que demanda el mercado. Así, la mayoría
de los perfiles presentados por la ACR corresponde
a mano de obra poco preparada y no competitiva
frente a las hojas de vida que traen las empresas
reclutadoras y cazatalentos, inclusive para las vacantes
donde se requiere experiencia mínima.
El cuarto punto es la afectación o participación
que tuvo la empresa durante el conflicto armado.
En algunos casos, empresarios reportaron que no
tienen interés alguno en contribuir directamente con
la vinculación laboral de desmovilizados porque sus
propias empresas y empleados fueron afectados y
victimizados por el conflicto armado, esta postura
es predominante en algunos sectores como el
extractivo. Por otro lado, hay empresarios que,
aunque reconocen que pueden existir personas con
voluntad de cambiar y tener una nueva vida dentro
de la legalidad, no están dispuestos a correr riesgos
contratando a excombatientes.
Finalmente, está la competencia entre diferentes
programas del Estado por emplear poblaciones
44 Entrevista a empresario, 2015
Octubre 2016
81
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
específicas con o sin beneficios tributarios. Si bien la
ley 1429 de 2.010 de Formalización y Generación
de Empleo45 otorga beneficios tributarios (descontar
el valor de los parafiscales del impuesto de renta) a
cualquier persona jurídica que contrate personas en
proceso de reintegración, también lo hace con otros
grupos poblacionales como jóvenes menores de
28 años, mujeres mayores de 40 años, personas en
situación de desplazamiento y personas en condición
de discapacidad. Cada una de estas poblaciones
cuenta con un programa Estatal que al igual que la
ACR realizan campañas para la empleabilidad de sus
poblaciones objetivo. Estas políticas se “canibalizan”
entre si “(…) como si se tratara de varios visitadores
médicos tratando de convencer a un solo galeno que
su producto es el mejor46”. Vale la pena resaltar que
para los empresarios las motivaciones tributarias no
son lo suficientemente atractivas como lo confirma
un estudio realizado por la Fundación Ideas para
la Paz sobre el tema, establece que los beneficios
tributarios sólo corresponden al 4.8% de las razones
que motivan el apoyo de iniciativas de reintegración47.
Para contrarrestar estas dificultades, los
desmovilizados han optado por dos diferentes
estrategias:
I) La primera es no dar a conocer
su pasado, es decir que los desmovilizados
entienden que el no revelar en una entrevista
de trabajo, o a sus colegas cuando ya están
vinculados, que hicieron parte de un GAOML
es una forma de conseguir y mantener sus
empleos y de impulsar su propia reintegración.
No obstante, mantener el secreto de haber sido
un combatiente en un GAOML es una tarea
difícil, por las implicaciones que tiene crear un
pasado ficticio.
II) La segunda estrategia es la generación
de ingresos mediante la puesta en marcha
de proyectos productivos usando el apoyo
económico que pueden recibir de la ACR, con
la dificultad de que estos proyectos suelen
no ser diferenciados, ni estar adaptados a
las necesidades, vocaciones y perfiles de la
población desmovilizada, lo cual los ha llevado
frecuentemente al fracaso.
En cuanto al tema educativo, tal como se ve en la
siguiente tabla, se evidencia la existencia de niveles
educativos precarios en personas que ingresaron a
las AUC, al momento de la desmovilización colectiva
en el año 2.005 el 11,79% de los excombatientes
45 Para una mejor compresión de la Ley se puede consultar la guía
diseñada por el Ministerio de Trabajo, disponible en http://www.
mintrabajo.gov.co/component/docman/doc_download/256-guia-
beneficios-de-la-ley-de-formalizacion-y-generacion-de-empleo.
html
46 Entrevista a empresario, 2015
47 Puentes, A. “Reinserción económica y sector privado en
Colombia”, Fundación ideas para la paz, 2009. < http://www.
ideaspaz.org/publications/posts/83>
Área de DDR
 82
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
era analfabeta, el 59,99% había cursado primaria, el
27,60% secundaria y tan sólo el 0,63% tenía niveles
de educación superior48.
Ilustración 1: Nivel educativo de desmovilizados. Elaboración propia.
Así, el acceso a la educación y a la formación
para los desmovilizados fue incluido dentro de la
ruta de reintegración como una de sus principales
dimensiones49. Debido a que la ruta es individual y
no se trata de un producto ofrecido masivamente,
el Estado ha comenzado a dar pasos hacia el
diseño de una estrategia educativa ajustada a cada
desmovilizado, basándose en cuatro componentes: (i)
La ruta de exploración de talentos; (ii) componente
de convivencia y reconciliación; (iii) concertación de
un proyecto de vida, y (iv) nivelación académica y/o
alfabetización. Además se tiene en cuenta el rango
previo a la desmovilización, el nivel educativo al inicio
de la ruta, las expectativas, vocaciones y competencias,
para ofrecerles opciones formativas y educativas más
adaptadas a su entorno de desmovilización. Aunque
estos elementos no estuvieron presentes desde el
comienzo de la desmovilización, y no están presentes
aún en todos los casos, es uno de los logros que se
han dado con la madurez y consolidación del mismo
proceso.
Como resultado de estos esfuerzos podemos ver
que para el año 2.014, según lo reportó la ACR en
su balance ejecutivo, 8.234 personas desmovilizadas
en Proceso de Reintegración habían salido del
analfabetismo, el 24,28% se encontraba cursando
básica primaria, 25,56% habían logrado su título
de bachiller y el 5,33% se encontraban en media
vocacional. Además, 2.626 personas desmovilizadas
habían accedido a educación superior, de los cuales
el 18,13% lo hicieron a educación universitaria, el
80,01% en el nivel tecnológico y el 1,87% en el nivel
técnico profesional. Asimismo, de las 21.646 personas
que ingresaron al proceso, el 45,48% habían accedido
a algún tipo de formación para el trabajo50.
La corresponsabilidad en la implementación
de la oferta de servicios de educación para los
desmovilizados es una estrategia promocionada
por la ACR en la que también interfieren diferentes
48 DPS CONPES 3554. Departamento de Planeación Nacional.
<https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/ CONPES/3554.pdf>, 2008
49 Ibid
50 Agencia Colombiana de Reintegración. “Informe resumido o
ejecutivo de la gestión 2014”, 2014 < http://www.reintegracion.
gov.co/es/agencia/Documentos%20Informes%20de%20gestin/
Informe%20ejecutivo%20de%20gesti%C3%B3n%20vigencia%20
2014.pdf>
Área de DDR
entidades del orden nacional como el Ministerio
de Educación, el Ministerio de Defensa, el SENA,
el ICETEX, y el INPEC51 (esta última entidad
para el caso de la población privada de la libertad
únicamente). La corresponsabilidad se extiende a
lograr sensibilizar a las autoridades locales para que
estas contribuyan garantizando la cobertura educativa
para los desmovilizados en los planes de desarrollo
(municipal y/o departamental). Las secretarías de
educación y establecimientos educativos territoriales
se convierten con esta perspectiva en actores clave
en la promoción e implementación de programas
que permitan la superación de barreras educativas al
desmovilizado52.
A los esfuerzos anteriormente descritos se les
debe sumar la coordinación a nivel nacional y las
alianzas entre el ICETEX y la ACR para financiar los
cursos de pre-ICFES, los programas de educación
superior y formación universitaria en pregrado. Así
como la implementación de las estrategias pensadas
y valoradas como factores esenciales para lograr
la permanencia y la disminución de la deserción
escolar de las personas desmovilizadas. Para esto
se usan herramientas y pedagogías directas con
el desmovilizado enfocadas a su motivación y
acompañamiento. Estas incluyen la promoción del
bienestar estudiantil, la actualización de modelos
pedagógicos enfocados hacia la reconciliación y la
construcción de paz, y la implementación de modelos
educativos flexibles, estrategias como el ejercicio de la
cultura escrita, la lectura y el uso de las tecnologías de
la informática y la comunicación53.
Es importante resaltar que, a pesar de los
lineamientos de la política pública, los programas
gubernamentales de DDR, han hecho un mayor
énfasis en los procesos formativos enfocados a la
preparación y formación para el trabajo, desde la
educación técnica y tecnológica54, que en procesos
puramente académicos o en la formación en
valores. Esto se ha decidido así pensado en facilitar
la reinserción laboral y económica de las personas
desmovilizadas a la vida civil.
A pesar del programa y oferta existente, la
dimensión educativa no deja de tener dificultades
pues no todos pueden acceder por falta de recursos
económicos cuando se trata de educación profesional
o técnica, sumado a esto los cursos ofertados en
algunas ocasiones no son del total agrado de las
personas en proceso de reintegración y no cumplen
51 En el caso de los desmovilizados privados de la libertad bajo el
sistema penal de Justicia y Paz.
52 MiniEducación, “Circular 15”, 2008.
53 DPS CONPES 3554. Departamento de Planeación Nacional,
2008. <https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/ CONPES/3554.pdf>
54 “La contribución de Cartagena al Desarme, Desmovilización
y Reintegración”, 2009< http://www.reintegracion.gov.co/es/la-
reintegracion/centro-de-documentacion/Documentos/La%20
contribuci%C3%B3n%20de%20Cartagena%20al%20Desarme,%20
Desmovilizaci%C3%B3n%20y%20Reintegraci%C3%B3n.pdf>.
Séptimo Informe

con las expectativas relacionadas con el proyecto de
vida de estas personas.
Finalmente es necesario recalcar que con
mejores capacidades y conocimientos técnicos, los
desmovilizados tendrían mayores oportunidades
para generar condiciones apropiadas para desarrollar
reintegrados a sus comunidades, incluyendo una
vinculación laboral, la consecución de mejores
ingresos y una mejor aceptación social.
• La seguridad física de los ex combatientes
Como se mencionó más arriba, otro de los puntos
del proceso de reintegración que ha mostrado ser un
desafío mayor para el país, es la integridad física de los
desmovilizados. A pesar de los esfuerzos que se han
hecho en la materia, los logros han sido opacados por
un gran número de homicidios de excombatientes.
Entre 2.006 y 2.014, según lo reportaron los
medios de comunicación en el país, más de 1.900
desmovilizados fueron asesinados: “el 58 por ciento
de desmovilizados murió en casos de asesinato, el
17 por ciento en riñas, el 8,5 por ciento en otras
agresiones y el 5,5 por ciento en enfrentamientos de
grupos armados ilegales o Fuerza Pública55” lo que
equivale al 5,8% de dicha población. Durante el 2.014
la Unidad Nacional de Protección –UNP- realizó 386
evaluaciones de riesgo a desmovilizados que estaban
en programas de la ACR, de las cuales 175 arrojaron
riesgo extraordinario y 165, riesgo ordinario56; sin
embargo, a septiembre de 2014 la UNP contaba con
tan solo 18 desmovilizados protegidos (10 hombres
8 mujeres)57
Esta investigación identificó, a través de los
talleres y entrevistas realizadas a desmovilizados y
representantes de entidades del Estado, algunos de
los factores que ponen en riesgo la integridad física
de los desmovilizados. El primero es la existencia
de grupos narcotraficantes, y los GAOML como los
“Urabeños” y los “Rastrojos”, que frecuentemente
buscan a desmovilizados en libertad para ofrecerles
55 ACR, “Sólo 2 de cada 10 negocios de reinsertados está activo”,
2015. < http://www.eltiempo.com/politica/justicia/negocios-de-
reinsertados-falta-seguimiento/15204740>
56 Existen diferente niveles de riesgo catalogados al interior de
la UNP. Cuando se refiere a riesgo extraordinario, la persona que
lo sufre reúne las siguientes características: que sea especifico e
individualizable, que sea concreto, fundado en acciones o hechos
particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas, que sea
presente, no remoto ni eventual, que sea importante, es decir, que
amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos, que sea serio, de
materialización probable por las circunstancias del caso, que sea
claro y discernible, que sea excepcional en la medida en que no
debe ser soportado por la generalidad de los individuos, que sea
desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de
la situación por la cual se genera el riesgo. Por otra parte cuando se
habla de riesgo ordinario se refiere a aquel al que están sometidas
todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de
pertenecer a una determinada sociedad; genera para el Estado la
obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta
la obligación de adoptar medidas de protección.
57 UNP, Respuesta oficio “No. OFI15-00002251”, 2015
Octubre 2016
83
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
integrarse a sus grupos criminales. Cuando estos
se niegan, los amenazan y, se conocieron algunos
casos, en donde fueron asesinados. A través de
las entrevistas se pudieron identificaron distintos
métodos de amenaza dentro de los que se incluye
el secuestro o su tentativa, amenazas contra la vida
y la entrega de información al ente acusador sobre
hechos que pueden comprometer su libertad; los
medios más usados para realizar las amenazas son
llamadas telefónicas, mensajes de texto, notificaciones
personales y en menor medida, cartas escritas y
correos electrónicos. En la gran mayoría de casos,
los desmovilizados que son intimidados y obligados
a prestar sus servicios a una organización criminal
no acuden a ningún organismo de seguridad ante el
riesgo adicional percibido que les generaría, por lo
cual se ven forzados a desplazarse con sus familias
intentando no dejar ningún rastro, lo que los lleva a
desvincularse del proceso ofrecido por la ACR.
Un segundo factor de riesgo relatado por los
desmovilizados es el de su presunta vinculación en
operaciones militares del Estado mediante la solicitud
de entrega de información, la puesta en conocimiento
de su desarrollo, la presencia física y la utilización
de la experticia táctica58 para actuar en contra de
las nuevas estructuras ilegales post desmovilización
operando en las que fueron sus zonas de actuación.
En algunos casos, la participación de excombatientes
se acuerda de forma transaccional con sumas de
dinero que van entre uno y cinco millones de pesos
por operación, cifras que no siempre son pagadas.
Estos testimonios dados por los desmovilizados
no pudieron ser corroborados mediante esta
investigación; aun así debemos dejar en claro que en
caso de ser cierta estas vinculaciones a operaciones
de inteligencia estaría en contra de todo proceso
de desmovilización y reintegración, puesto que
en vez de contribuir a su desarme, y brindarle una
oportunidad por fuera del conflicto armado, perpetúa
su participación. Desmovilizados consultados
afirmaron haber participado en estas operaciones en
contra de su voluntad, lo cual constituye violaciones
y transgresiones a las normas humanitarias59 y
constitucionales60.
El tercer riesgo detectado se refleja en algunos
territorios de reintegración que presentan altos índices
de criminalidad. Algunas de las zonas, comunas, barrios,
municipios y veredas donde los desmovilizados se
58 La Procuraduría General de la Nación, según lo afirmó en
la directiva 13/2008, constató que algunos desmovilizados han
participado en operativos militares y de inteligencia, que ponen
en riesgo sus vidas e integridad y la de sus familias, y que el
Ministerio de Defensa Nacional las ha calificado como actividades
de cooperación con la fuerza pública, acreditándolas para el
reconocimiento y pago de bonificaciones económicas. Fuente:
Directiva 13 de 2008. Pg. 5
59 Protocolo II de 1997, adicional a los Cuatro Convenios de
Ginebra de 1949
60 Corte Constitucional, “Sentencia T-719 de 2003” < http://www.
corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/T-719-03.htm>
Área de DDR
 84
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
han asentado con el fin de realizar una reintegración
comunitaria, se encuentran afectados por diferentes
tipos de criminalidad como el micro tráfico de
estupefacientes, sicariato, contrabando, “oficinas de
cobro”, extorsiones, despojos, entre otros, lo cual
significa una presencia constate de grupos armados
ilegales, pandillas, milicias y combos61. Este entorno que
conforma parte del “ecosistema de la reintegración”
afecta negativamente las intenciones de reintegración
del excombatiente y su integridad física, pues vive en
vulnerabilidad y a la merced de un ambiente hostil
enmarcado por la ilegalidad.
Por último, otro riesgo se relaciona con el
conocimiento de información sensible sobre delitos
que involucran a otros desmovilizados, figuras
políticas y militares. Los desmovilizados, a pesar de
haber participado en los acuerdos para la verdad
o los procesos de Justicia y Paz, tienen información
que no ha salido a la luz pública sobre la comisión
de delitos en los cuales han participado las FFMM,
políticos, ganaderos, empresarios o sus mismos jefes y
compañeros de armas; así mismo, tienen información
sobre la existencia y ubicación de caletas de dinero,
armas, municiones y explosivos. El tener este tipo
de información los ha puesto en una situación de
riesgo adicional causado por aquellas personas que
quieren ya bien sea ocultar, neutralizar o extraer dicha
información.
• El componente psicosocial
Los antecedentes del componente psicosocial
de la política actual de la ACR, tuvieron sus orígenes
en el año 2.006 bajo el modelo de atención
psicosocial que se aplicaba en la ciudad de Medellín
en el marco del programa de Paz y Reconciliación,
el cual recibió el nombre “Regreso a la Legalidad”62.
El departamento de Antioquia recibió una gran
cantidad de excombatientes provenientes de las
desmovilizaciones individuales a finales de la década
de los noventa y comienzos del 2000, lo cual generó
la necesidad de dar una respuesta a las necesidades
de atención psicosocial, pues en ésa época no existían
lineamientos ni experiencias nacionales. Los objetivos
del programa se centraron en un principio en el:
“(…) diagnóstico y manejo de las
condiciones psiquiátricas que motivaron la
atención, para ayudar en la reinserción social
de los participantes. Desde un principio fueron
evidentes las dificultades de tipo individual y las
particularidades del grupo, que dificultaron al
inicio la actividad terapéutica. (…) La atención
[de desmovilizados] presentaba una cantidad de
interrogantes, por la novedad del programa y
61 DPS CONPES 3554. Departamento de Planeación Nacional,
2008.
62 Henao, M. “Modelo de atención psicosocial de la política de
reintegración de grupos armados ilegales: una pregunta por la
identidad”, Trabajo de grado Maestría ciencias políticas y relaciones
internacionales, Pontificia Universidad Javeriana, 2013.
Área de DDR
por las características de la población atendida;
además, debido a que se trata de una población
conformada [mayoritariamente] por hombres,
el tema de la masculinidad debió ser abordado
en el manejo individual de casos, en las
relaciones con el equipo tratante y la institución
en general y en la construcción del proyecto de
vida extrainstitucional63.”
Este modelo en su perspectiva psicosocial tuvo un
en cuenta factores como la inteligencia emocional,
elementos de motivación, vida sexual, presencia o
ausencia de enfermedades psiquiátricos, relaciones
comunitarias, vínculos y redes sociales, con una
perspectiva desde el enfoque clínico y comunitario64.
Este modelo local fue catalogado por el mismo
Gobierno como “generoso y avanzado”, por lo cual
fue puesto en aplicación a nivel nacional, con algunas
modificaciones y mejoras puesto que las exigencias
de la sociedad civil y de los desmovilizados superaron
sus alcances.
Según la ACR, citada por Henao Álvarez65, la
evolución de la política del modelo llevó a ofrecer
al desmovilizado una ruta con cuatro alternativas de
atención según el tipo de intervención que requería,
a saber: (i) Intervención: en la cual el participante
no presenta problemáticas psicosociales graves
que requieran de un tratamiento especializado;
(ii) Monitoreo: para el cual se tienen en cuenta
problemáticas de seguridad o difícil acceso al servicio,
por lo cual varia la periodicidad de los encuentros
con los profesionales y la realización de las actividades;
(iii) Remisión y acompañamiento en problemáticas
específicas como: discapacidad superior al 80%,
dependencia de sustancias psicoactivas o alcohol y
trastornos clínicos. En este caso se genera remisión
a instituciones especializadas; (iv) remisión e
intervención: la cual se da en caso de problemáticas
psicosociales que requieren trabajo a profundidad a
nivel individual.
Para cualquiera de estas alternativas, entendidas
como el medio, el desmovilizado debe llegar a
desarrollar las siguientes competencias sociales:
construcción de relaciones asertivas, es decir la
capacidad para identificar, establecer y mantener
relaciones constructivas que no trasgredan su
integridad propia ni de los otros; resolución de
conflictos, es decir la capacidad para identificar y
analizar situaciones problemáticas, personas que
intervienen, recursos y posibles estrategias para la
solución de los conflictos consigo mismo y con los
demás de manera no violenta; responsabilidad, lo
63 De la Espriella, R., Falla, J. “Reflexiones sobre la atención en
salud mental de desmovilizados de grupos armados en Colombia”.
Revista Colombiana de psiquiatría, vol 38, no. 2, 2009, pag. 234.
64 Ibid.
65 Henao, M. “Modelo de atención psicosocial de la política de
reintegración de grupos armados ilegales: una pregunta por la
identidad”, Trabajo de grado Maestría ciencias políticas y relaciones
internacionales, Pontificia Universidad Javeriana, 2013.
Séptimo Informe

cual se traduce en la capacidad para reconocer y
ejercer derechos y deberes; y por último la proyección
y orientación al logro, lo que se ve reflejado en la
capacidad para tomar decisiones y ejecutar acciones
que le permitan alcanzar metas personales en contexto.
Solo hasta el 2.009 y posteriormente en el 2.010,
el modelo comienza a estandarizarse y a incorporar
perspectivas diferenciadoras de género, situación
de discapacidad, enfermedad mental y dependencia
de sustancias psicoactivas, enfoque para los mandos
medios, visones adaptadas para los jóvenes y para los
adultos mayores66. Hoy el modelo es conocido como
el MAPAZ (Modelo de atención Psicosocial para la
Paz) y ha pasado a ser un eje trasversal de la política
de reintegración de la población desmovilizada.
La imperiosa necesidad que tiene el Estado
de proveer servicios psicosociales a la población
desmovilizada varía sustancialmente según la región
y su proximidad a un centro urbano. En Bogotá
Cali, Popayán, Cartagena, Valledupar y Medellín es
relativamente fácil encontrar muy buenos psicólogos
y profesionales de la salud mental interesados y
formados para trabajar en estos temas. A medida que
se aleja de dichas ciudades, se vuelve cada vez más
complejo encontrar profesionales disponibles para
trabajar en terreno, entre otras razones, porque la
oferta en salud pública es escasa.
• El estigma social
A estas dificultades se le suma el rechazo que
los desmovilizados reciben de una gran parte de la
sociedad, lo que dificulta aún más su reintegración
y permanencia en la legalidad. El actual director de
la ACR Joshua Mitrotti declaró en una entrevista
realizada con el diario del Tolima El Nuevo Día
que “(…) la sociedad aún no está preparada para
asumir el reto de socializar con los desmovilizados.
Como país tenemos que pasar ese temor y asumir
la responsabilidad, ellos también asumen una
responsabilidad con el país y con el Estado67.
El área ha identificado seis condiciones o factores
que se vislumbran como posibles explicaciones
de este rechazo. El primero es la continuidad del
conflicto armado en Colombia que genera altos
grados de temor y desconfianza por parte de la
sociedad a cualquier expresión relacionada con los
grupos armados al margen de la ley, incluyendo los
desmovilizados. Estos, en muchos casos son percibidos
como agentes que se desmovilizaron en papel pero
que continúan vinculados de alguna forma con la
ilegalidad.
66 Henao, M. “Modelo de atención psicosocial de la política de
reintegración de grupos armados ilegales: una pregunta por la
identidad”, Trabajo de grado Maestría ciencias políticas y relaciones
internacionales, Pontificia Universidad Javeriana, 2013
67 Diario el Nuevo Día,“Debemos entender que los desmovilizados
son seres humanos”, Noviembre 2014. <http://www.elnuevodia.
com.co/nuevodia/especiales/sucesos/239677-debemos-entender-
que-los#sthash.EZAmPsLI.dpuf>
Octubre 2016
85
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Segundo, encontramos el surgimiento o
fortalecimiento de grupos criminales conformados
por reductos de procesos de desmovilización de las
AUC y de otros grupos armados. En efecto, hoy en día
es cada vez más clara la relación entre estos grupos
y los antiguos paramilitares donde sus miembros son
principalmente personas que nunca se desmovilizaron
o que decidieron abandonar la ruta de reintegración
para vincularse nuevamente a un grupo ilegal.
El tercer factor se desprende de las actitudes
arrogantes, amenazantes o hirientes ante y en contra
de las víctimas y de las comunidades receptoras
por parte de algunos desmovilizados. Los espacios
oficiales de encuentro entre víctimas y desmovilizados
(principalmente de las AUC) se pueden clasificar en
dos: durante las diferentes diligencias judiciales ha sido
reportado por las víctimas y algunos funcionarios del
Estado que varios de los desmovilizados han utilizado
esta oportunidad para justificar sus hechos y tratar de
‘limpiar’ en vano sus propios nombres; el segundo, es
la poca preparación que se les dio a los desmovilizados
para vivir en las comunidades de acogida, esto se vio
reflejado por ejemplo en momentos en los que los
desmovilizados solían hacer compras en tiendas o
consumir alcohol en bares para luego amenazar a los
propietarios y administradores y no pagar la cuenta.
Uno de los grandes faltantes del proceso de DDR
con las AUC fue la ausencia reiterada (salvo algunas
excepciones puntuales y dignas de ser rescatadas que
fueron adelantadas por la ACR, la CNRR,Acción Social/
DPS, la cooperación internacional o por las mismas
comunidades), de procesos y mecanismos populares,
territoriales y democráticos que permitieran a las
víctimas, a la sociedad civil, a la opinión pública, y a
los actores del conflicto desarrollar procesos de
aceptación de los desmovilizados en sus territorios. Es
decir, que la construcción o reconstrucción del tejido
social y de relaciones de confianza no fue un factor
privilegiado en la implementación de las políticas de
DDR. De esta forma, el estudio pudo constatar que
procesos relacionados con la desmovilización de las
AUC, como el acantonamiento de los bloques recién
desarmados, la asignación de albergues en municipios
y ciudades para hospedar a los desmovilizados y sus
familias, procesos de retorno de excombatientes a
sus comunidades de origen o a los municipios que
ellos mismos seleccionaron, se hicieron sin tener
en cuenta a las comunidades interesadas. Estas
percibieron la llegada, masiva en algunos casos, de
desmovilizados como una fuerte amenaza, lo cual
aumentó la desconfianza, el miedo y la polarización,
generando altos niveles de rechazo y estigma hacia los
desmovilizados. Sin embargo, en algunos municipios
y ciudades del país se lograron avances en materia
de reconciliación y espacios de reconstrucción de
confianza y aceptación de la población desmovilizada,
como en Valledupar donde el programa de la Mapp-
Oea: “Todas somos Mujeres” reunió a mujeres ex
combatientes y mujeres víctimas quienes lograron
trabajar al lado de profesionales en psicología en
Área de DDR
 86
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
temas relacionados con la tolerancia, la reconciliación,
el perdón, los proyectos de vida, las emociones
y la autoestima; esto unió a las mujeres a pesar de
las consecuencias que dejó la guerra y lograron ser
multiplicadoras de la iniciativa en varios municipios
del departamento del Cesar y abrir otros espacios de
reconciliación en el territorio.
Otro caso conocido fue el de San Carlos
Antioquia donde el programa “Animarte”, dirigido
por el PNUD y la comunidad, logró brindar apoyo a
la comunidad y unió lazos de confianza entre víctimas
y desmovilizados, abriendo espacios que permitieron
la reconstrucción del tejido social y del retorno
de la comunidad sancarlitana a su municipio; esta
iniciativa logró generar avances significativos en la
reconciliación a través de espacios de vinculación de
niños y niñas, adolescentes, jóvenes, mujeres, ancianos
y ex combatientes.
Otro elemento contemplado está directamente
en línea con las consecuencias de haber diseñado
e implementado medidas de atención prioritarias y
desiguales entre personas víctimas y desmovilizadas,
en detrimento de las primeras. Los paquetes de
ayudas que recibieron los desmovilizados en la
ruta de reintegración fueron percibidos como
desproporcionados por las mismas víctimas ya que a
ellos se les generaron, durante años, altas expectativas
sobre la reparación tanto judicial como administrativa;
sin embargo, la reparación tuvo en su implementación
unos ritmos, montos y alcances muy diferentes a los
anunciados. Por su parte las ayudas y paquetes que se
le dieron a los desmovilizados fueron percibidos por
las víctimas como ágiles, oportunos y económicamente
superiores. Esta diferencia entre la materialización de
los derechos de las víctimas y las ayudas y beneficios
dados a los desmovilizados se entendió como un
premio a la maldad, principalmente por la ausencia de
una pedagogía temática lo que generó discriminación
hacia los desmovilizados por parte de las cientos de
víctimas que no recibieron oportunamente o incluso
siguen sin recibir la reparación a la cual tienen derecho.
Desmovilizados privados de la libertad
• Seguridad Jurídica
Los desmovilizados que se encuentran privados
de la libertad, por su condición, enfrentan situaciones
distintas a aquellos que iniciaron la ruta de reintegración
en las comunidades y que se encuentran en libertad.
Tal vez el factor que más incide en el proceso de
reintegración para quienes están privados de la
libertad son los cambios en el proceso jurídico. Las
problemáticas en esta área van hacia dos direcciones:
la falta de claridad sobre el cumplimiento de la
pena alternativa y las implicaciones a futuro de un
proceso de reintegración complejo y con constantes
modificaciones.
Área de DDR
Como se mencionó anteriormente, las “reglas”
jurídicas sobre las cuales las autodefensas se
desmovilizaron e iniciaron su proceso de reintegración
no fueron establecidas desde el inicio del proceso sino
que se fueron definiendo de manera posterior a los
acuerdos de Santa Fe de Ralito y a la desmovilización
efectiva de los combatientes. Como parte de los
beneficios jurídicos a los cuales podían acceder los
desmovilizados que se acogieran a la Ley de Justicia
y Paz, estaba el de la pena alternativa de máximo
ocho años por los crímenes que hubieran cometido
como parte de su accionar dentro del grupo armado,
siempre y cuando cumplieran con ciertos requisitos
en materia de verdad y reparación. El problema con
el cumplimiento de la sentencia alternativa radicó en
que se presentaron cambios en la normatividad, frente
a los requisitos para acceder a la misma, y los tiempos
en el proceso penal especial de cada postulado
sobrepasaron los tiempos estimados, habiendo para
el momento del cumplimiento de los ocho años de
pena alternativa, muy pocas sentencias en firme.
Parte de los requisitos que han cambiado,
especialmente a través de pronunciamientos judiciales,
con la mayor relevancia para el tema son:
• Negación del delito político de sedición como
delito base para los miembros de estructuras de
autodefensa.
• Se reforzaron los alcances de la reparación a
víctimas con la entrega y denuncia total de bienes
adquiridos por medios lícitos e ilícitos.
• Se intensificó el deber de memoria y de informar
de forma completa y veraz todo el conocimiento
relacionado con la participación propia y ajena (de
terceros civiles) en el curso del conflicto armado
social y político.
• El tiempo de privación de la libertad para
efectos del cálculo de pena alternativa, inicia
desde la postulación por parte del Ejecutivo ante
Justicia y Paz, y no desde la captura y entrega a
las autoridades penitenciarias, según lo establecido
por la jurisprudencia de las altas cortes. Esto implica
que el tiempo de privación de la libertad sólo es
válido desde que se obtiene una postulación de
parte del gobierno, lo cual puede tomar meses e
incluso años para decidirla discrecionalmente.
Otro hecho que evidencia las dificultades para
cumplir con lo establecido en la pena alternativa
se manifiesta en el hecho de que cientos de
desmovilizados privados de la libertad no han sido
citados por la FGN para que puedan dar sus versiones
libres. Muchos tuvieron apenas una primera jornada
para versionar hace 4 o 5 años, y desde entonces sus
diligencias no han continuado. Esta demora ha sido
generada en parte por la existencia de un mandato
Séptimo Informe

amplio para jueces y fiscales de perseguir a todos los
responsables de conductas punibles en el marco del
conflicto armado, la sobrecarga exagerada de trabajo,
sumado a la falta de capacidad del sistema de justicia
para investigar y judicializar todas las violaciones a los
derechos humanos e infracciones al DIH cometidas
por las AUC, lo cual se ve reflejado en grandes
ineficacias y retrasos en el trámite de los procesos
penales de Justicia y Paz.
Desde un inicio, los esfuerzos judiciales entendidos
bajo un mandato maximalista de persecución, sin
claros parámetros públicos de orientación ni técnicas
especializadas de investigación, fueron dilatorios de
decisiones de fondo. Estos escollos en la judicialización
han venido siendo superados por la introducción
de reformas legales que incorporan fórmulas de
priorización que permiten concentrar los esfuerzos
penales en los máximos responsables por delitos de
especial gravedad y mayor connotación. Los ejercicios
de priorización han permitido construir contextos
omnicomprensivos de operación de los aparatos
de macrocriminalidad en sus diversas dimensiones
y aspectos tal como lo expone el área de justicia
del Citpax en sus informes anuales. Sin duda se han
hecho esfuerzos para sobrepasar estas dificultades, sin
embargo, se puede afirmar que la falta de celeridad
en el proceso penal especial lleva a que, hasta ahora,
se hayan hecho imputaciones y sentencias parciales y
explica el número reducido de sentencias en firme.
Bajo este panorama podemos encontrar
que a pesar de que algunos desmovilizados ya
completaron el tiempo máximo de privación de la
libertad que estipula la ley, los tiempos de reclusión
se han extendido más allá de lo establecido en la
ley: “los desmovilizados de las autodefensas que se
encuentran recluidos en cárceles del país comienzan
a completar el tiempo máximo de pena alternativa
que dispuso la ley 975, en cuyo caso se abren los
caminos de la libertad a prueba o la sustitución de la
medida de aseguramiento por una no privativa de la
libertad (…) [­ pero] la mayoría de ellos no tienen aún
sentencia condenatoria y existen serias demoras en
los procesos de reparación de víctimas68”.
A los problemas mencionados anteriormente se les
suma que a la fecha no existe un criterio único ni una
autoridad judicial única y concentrada que resuelva los
aspectos relacionados con las solicitudes de libertad,
lo cual incluye la determinación de la satisfacción
de los procedimientos para acceder a la sustitución
o mecanismos de libertad. Esto se traduce que hoy,
un caso de solicitud de libertad debe contar con la
opinión favorable de jueces de naturaleza distinta que
evalúan el grado individual de compromiso con la
verdad, justicia, reparación, garantías de no repetición,
exigencias de buena conducta y satisfacción de la
68 Centro Internacional de Toledo para la Paz, “¿Es la cárcel un
medio punitivo adecuado para los proceso de paz en Colombia?
Reflexiones sobre cárcel y castigo en el modelo de Justicia
Transicional. Cuaderno de Trabajo, 2014. p.3
Octubre 2016
87
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
exigencia de pedir perdón a las víctimas. Requisitos
frente a los cuales no hay claridad sobre cómo se
certifica su cumplimiento o quien debe hacerlo. Se
resalta como ejemplo la exigencia por parte de algunos
magistrados del certificado de buen comportamiento,
el cual le es exigido al postulado, quien no tiene en
muchos casos los medios para obtenerlo, cuando este
debería ser entregado directamente por el INPEC; es
entonces cuando el postulado se ve en la necesidad
de realizar derechos de petición y en algunos casos
tutelas contra las entidades del Estado para que estas
expidan los certificados que el magistrado solicita.
La falta de celeridad en el proceso, deja un mensaje
equivocado a los desmovilizados y a aquellos que
están todavía en las armas, desincentivando su
sometimiento a la justicia. Si a este mensaje se le suma
el hecho que aquellos que se sometieron a procesos
jurídicos no tienen reglas de juego claras ¿Qué
incentivos está generando el Estado para motivar
la permanencia en procesos de justicia transicional?,
¿Para qué un combatiente se sometería a un esquema
jurídico incierto, cuando puede permanecer en la
clandestinidad o ilegalidad dada la impunidad vigente?
• Educación y formación para el trabajo.
En el caso de los desmovilizados privados de la
libertad, el INPEC es responsable de garantizar
el acceso a educación primaria y de bachillerato,
así como de los cursos de formación, los cuales se
ofrecen gratuitamente. El SENA, un reconocido aliado
del proceso de resocialización de los desmovilizados,
ofrece diferentes talleres y programas en las cárceles,
enfocados a los desmovilizados, y en formación para
el trabajo en distintos temas. La educación superior
no es ofrecida por ninguna entidad, si bien a los
postulados se les permite gestionar convenios con
universidades a través del INPEC, con lo cual se
facilita que un equipo de docentes visite las cárceles
y pueda dictar la formación necesaria, cubriendo ellos
mismos los costos de matricula.
Una encuesta de caracterización aplicada a 635
postulados a la ley de justicia y paz recluidos en las
cárceles de Montería, El Espinal, Cúcuta y Palmira
en el mes de abril de 2.016, muestra que el 17% de
los postulados encuestados (109) no tiene ningún
estudio o tienen la primaria incompleta, el 44% (282)
tiene un nivel educativo entre 5 de primaria y 10 de
bachillerato y el 38% (243) es bachiller, algunos de
ellos con estudios adicionales (un 7% es técnico y
un 4% universitario). En algunos casos estos niveles
educativos los han alcanzado los postulados estando
privados de la libertad, pero en otros, por su cuenta
propia, es decir, en algún momento de su vida antes
de ingresar al establecimiento penitenciario.
De otro lado, llama la atención que, siendo el
INPEC el responsable de garantizar el acceso a la
educación básica y llevando varios años privados de
la libertad, solo el 17% de los postulados encuestados
haya logrado finalizar la primaria, un nivel educativo
Área de DDR
 88
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
que se considera básico para desempeñarse en
la vida social y laboral y para ejercer los derechos
fundamentales. No obstante, se pueden hallar
diferencias importantes entre los 4 establecimientos
penitenciarios, que indican que hay instituciones
carcelarias que cuentan con mejores condiciones que
otras para garantizar los derechos de esta población.
Es el caso de Palmira, donde sólo un 8% (10) de los
postulados no ha culminado la primaria o no tiene
estudios y donde, además, está el porcentaje más
alto de postulados con estudios técnicos llegando a
un 20% (26). También es notorio el hecho de que
el establecimiento penitenciario de El Espinal tenga
un 6% (22) de postulados universitarios. Montería
es el establecimiento en el que registra los niveles
más bajos de estudio pues el 28% (21 postulados)
no tiene ningún tipo de estudios o tiene la primaria
incompleta y su cifra de bachilleres es bastante inferior
a la media de las 4 cárceles encuestadas con un 27%
(20 postulados).
Ahora, a pesar de que una buena parte de los
establecimiento penitenciarios y carcelarios cuentan
hoy en día con programas de educación básica, se
observan también algunas dificultades, relativas a
la falta de continuidad en las ofertas brindadas (se
hacen algunos niveles o ciclos y luego el INEPC deja
de ofertar el servicio), a la entrega de certificados
de los estudios realizados (hay centros penitenciarios,
como el caso de Montería, que ofrecen los servicios
educativos pero no garantizan la certificación de los
mismos) y al personal encargado de dictar las clases
por ejemplo algunos establecimientos penitenciarios
cuentan con docentes certificados, mientras que en
otros son los mismos postulados, u otros internos
con mayor preparación, los encargados de impartir
los cursos.
Otra dificultad es que no cuentan con la
infraestructura física apropiada para dictar clases, o
que en ocasiones los docentes tienen problemas para
ingresar a los establecimientos. También cabe señalar
el acceso limitado a bibliotecas físicas y virtuales
como complemento a los procesos educativos. Si
bien hasta el 2.010 se permitía un uso limitado de
internet con fines educativos, este fue eliminado
como consecuencia de algunos abusos por parte
de los internos, lo cual perjudicó directamente la
formación de dicha población.
En cuanto a la formación para el trabajo, el
panorama es mucho más alentador que el de la
educación básica. La encuesta de caracterización
mencionada anteriormente muestra que el 99% de
los postulados encuestados (631) han realizado por
lo menos un curso de formación para el trabajo en
alguna de las siguientes áreas: agricultura, agropecuaria,
alimentos y bebidas, artesanías y joyería, carpintería y
ebanistería, confección y marroquinería, construcción,
derecho, y mecánica automotriz. Estos cursos son
impartidos por distintas instituciones educativas, entre
las cuales tiene un lugar fundamental el SENA.
Área de DDR
Una de las dificultades reportadas por los
postulados en el área de formación para el trabajo es
que los cursos ofertados son muy cortos, si lo que se
pretende con ellos es que adquieran las habilidades
necesarias para desempeñarse más adelante en un
oficio. Así mismo, los postulados manifiestan que en
ocasiones hacen estos cursos solo por obtener los
certificados (a los que consideran pueden darles
un uso más adelante) y no a partir de una idea
clara de hacia dónde desean orientarse educativa
y laboralmente. En conclusión, algunos postulados
tienen la sensación de que acumulan cursos a los que
después no les van a dar ningún uso.
Con relación a la preparación en prisión hacía
la futura reintegración laboral y económica, los
postulados se preparan a través de un programa
estándar de formación para el empleo el cual
es impartido de manera indiferenciada a toda la
población carcelaria, sin identificar diferencias por tipo
de delito o por pertenencia a un grupo armado ilegal.
De manera recientemente a través del Programa
de Resocialización Especial del Ministerio de Justicia,
enunciado en el Capítulo 1, se incluyó de manera
diferencial para los postulados a la Ley de Justicia y Paz
la capacitación en el diseño de proyectos productivos
y planes de negocios.
Aun así, es lamentable el hecho de que tras la
preparación de planes de negocios en prisión a
través del programa del Ministerio, los postulados
que adquieren su libertad no tengan derecho al
llamado “capital semilla” o financiación inicial para
sus proyectos por parte de la ACR, en virtud de que
tan prerrogativa les fue negada a los desmovilizados
que hubiesen sido condenados por delitos de lesa
humanidad.
Según la misma encuesta de caracterización un alto
porcentaje de postulados (el 82%, correspondiente
a 522 personas) contaban con alguna experiencia
laboral o en emprendimiento previo a su ingreso al
establecimiento penitenciario. Esta misma encuesta
dejó ver que tan sólo el 41% de estos postulados
(263) se ocupa actualmente en una actividad durante
su permanencia en prisión, independientemente de si
obtiene por ésta remuneración económica, o no. Entre
las actividades con las que los postulados se ocupan
y por las que en algunas ocasiones reciben ingresos
económicos están: las labores de rancho (preparación
de alimentos para otros internos), la manufacturación
de artesanías en talleres, la limpieza y mantenimiento
de lugares de uso común, la administración de los
expendios o tiendas (en las que se les venden a los
internos productos de alimentación y aseo), entre
otros.
Igualmente, de los 635 postulados encuestados
la gran mayoría (99%) reportaron tener claridades
sobre cómo generar ingresos económicos una vez
recuperen su libertad, el 52% (329) manifestó querer
montar un negocio propio, el 44% (279) dijo estar
dispuesto a emplearse, y un 3% (19 postulados)
Séptimo Informe

informó tener la intención de dedicarse a una
actividad distinta.
• Seguridad Física
La garantía de la seguridad de los postulados
privados de la libertad está, a diferencia de los
desmovilizados que se encuentran en libertad, en
manos del INPEC, sin embargo esto no significa
que no se presenten problemas, algunos de ellos de
bastante gravedad. Diego José Martínez Goyeneche,
alias “Daniel” exjefe del Bloque Tolima, fue asesinado
el 21 de Junio de 2.009 en la cárcel La Picota de
Bogotá; según fue reportado por varios medios de
comunicación nacionales, Medicina Legal determinó
que la causa de la muerte fue envenenamiento con
cianuro69. Debido a la situación de inseguridad interna,
la PGN solicitó al INPEC generar los mecanismos
“para la ubicación de los postulados en patios donde
se les garantice seguridad y se les facilite las actividades
dirigidas a la preparación de la versiones libres, esto es,
en los patios de Justicia y Paz y no en patios comunes,
cuestión que se ha venido mejorando, por ejemplo, la
ubicación de postulados privados de la libertad en las
cárceles de la Picota de Bogotá, Itagüí en Antioquia y
en el Espinal, Tolima70”.
La encuesta de caracterización realizada en las
cárceles de Montería, Palmira, El Espinal y Cúcuta
indagó sobre las percepción que tienen los postulados
acerca de su seguridad, no solo al interior de los
centros penitenciarios, sino también en los escenarios
hipotéticos en los que se desenvolverían una vez
recuperen su libertad. Se encontró que el 74% (471
postulados) se sienten seguros cotidianamente y el
26% (164) no. Ante la pregunta de quiénes presentan
actualmente caso excepcional de seguridad, solo el
11% de los postulados (72) respondió de manera
afirmativa. Dentro de este 11% el porcentaje más alto
se encuentra en el establecimiento de Montería, en
el que el 19% (14) de los postulados considera que
e encuentra en una situación de riesgo. De nuevo,
el mejor porcentaje lo tiene el establecimiento
de Cúcuta, en el que solo el 4% (3 personas) de
los postulados afirman presentar una situación
excepcional de seguridad.
El escenario cambia un poco cuando se les pregunta
a los postulados si creen que van a tener problemas
de seguridad una vez recuperen su libertad a lo cual
el 59% de ellos (376) considera que sí los va a tener
y el 41% (259) considera que no. Reafirmando las
tendencias, dentro de ese 59% el porcentaje más alto
está en el establecimiento de Palmira, en el que el
69 “Con cianuro envenenaron a alias ‘Daniel’, ex feje del Bloque
Tolima de las AUC, El tiempo, 23 de julio de 2009. < http://www.
eltiempo.com/archivo/documento/CMS-5685960>
70 Procuraduría General de la Nación, “La Justicia Transicional en
Colombia, un proceso en Construcción. Informe Observatorio
Justicia Transicional 2005- 2010”, 2011, p.100. <http://www.
procuraduria.gov.co/portal/media/file/Justicia%20Transicional%20
2005%20-%202010(1).pdf>
Octubre 2016
89
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
65% delos postulados (85) creen que sí van a tener
problemas, y el porcentaje más bajo lo tiene Cúcuta
donde el 53% de los postulados (36) admiten tener
temor por su seguridad una vez recuperen su libertad.
• Atención psicosocial
Es necesario resaltar que el contexto psicosocial del
desmovilizado que está en una cárcel es radicalmente
diferente al de la población desmovilizada en libertad,
por lo cual la resocialización y futura reintegración
deben tener en cuenta las características propias
que adquieren aquellos que están o han pasado por
un centro de reclusión. Así, las cárceles presentan
particularidades que influyen negativamente en
la resocialización del desmovilizado de las cuales
resaltamos cuatro aspectos:
• A pesar de ser instituciones reguladas por el
gobierno, al interior de las cárceles existen reglas
sociales propias que deben ser adoptadas por
quienes llegan; se trata de reglas que regulan sus
relaciones y que en ocasiones están relacionadas
con comportamientos violentos o que restringen
la libertad en la expresión. De la misma manera,
en las cárceles existen estrategias para manejar
los sentimientos de encierro y soledad como el
consumo de sustancias psicoactivas, a lo cual se
encuentran expuestos los postulados una vez
ingresan a los establecimientos penitenciarios (con
el riesgo de que puedan desarrollar dependencia
o adicción.
• Existe una fusión entre el objetivo de la privación
de la libertad que es la resocialización, y el medio
para lograrlo, es decir la privación de la libertad.
Esto significa que se parte de la privación de la
libertad para resocializar a una persona que ha
transgredido el ordenamiento legal; no obstante
las cárceles han perdido progresivamente su
función resocializadora por lo cual la privación de
la libertad ha pasado a entenderse más como “fin”
y no como el “medio”.
• Existe una “violencia estructural” contra los
funcionarios del INPEC que afecta indirectamente
su relacionamiento con el desmovilizado. Los
guardias se ven afectados por la precariedad
institucional reflejada en varios aspectos, como
en salarios bajos, violaciones al derecho laboral
o a las convenciones sindicales, la falta casi de
oportunidades para el desarrollo de capacidades
en las personas que trabajan en la cárcel, de su
crecimiento personal y profesional, es frecuente
que los funcionarios se refieran a si mismos como
“trabajando en un lugar donde su crecimiento
personal ha muerto”.
Área de DDR
 90
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
• Sumado a las circunstancias arriba descritas,
tenemos que hasta el año 2.014 cada uno de
los patios donde están recluidos los postulados
a la ley de Justicia y Paz, contaba con tan sólo
un psicólogo para darle atención psicosocial a
todos los postulados, es decir, un psicólogo para
grupos de 80, 100, 200 o 300 postulados según el
establecimiento carcelario.
• Con la implementación del Programa Especial
de Resocialización del Ministerio de Justicia, esta
situación ha venido cambiando en la medida en
que el Programa ha llegado a las diversas cárceles.
Así, durante el 2.014 se trabajó en la cárcel de
Itaguí; durante el 2.015 en los establecimientos
de Bucaramanga, Chiquinquirá, Barranquilla, y El
Buen Pastor y La Picota de Bogotá; por último, el
Programa inició labores en el 2016 en las cárceles
de Montería, El Espinal, Cúcuta y Palmira. En cada
uno de estos establecimientos, el Programa trajo
la posibilidad de que exista un psicólogo por cada
25 postulados, de manera tal que en un periodo
de 10 meses, cada postulado reciba en promedio
once sesiones de atención psicosocial individual y
dos colectivas, habiendo dado un salto cualitativo
y cuantitativo inmenso en materia de atención
psicosocial para los desmovilizados privados de la
libertad.
En la encuesta de caracterización aplicada en abril
del 2.016, y mencionada en apartados anteriores,
se indagó sobre algunos aspectos relacionados con
el bienestar psicosocial y la salud mental de los
postulados. En este sentido, se encontró que el 52%
(330) de los postulados no cuenta con un familiar
que los visite y que el 32% (201) tienen familiares que
han pertenecido a Grupos Armados al Margen de la
Ley o que han estado privados de la libertad alguna
vez. Igualmente, en esta encuesta se encontró que el
16% de la población encuestada (102 postulados)
presenta una sintomatología asociada a Trastorno
de Estrés Postraumático, otro 16% (101 postulados)
tiene síntomas asociados a Paranoia, el 11% (73)
tiene síntomas relacionados con Trastorno Antisocial
de la personalidad, y finalmente, un 11% (67) tiene
síntomas relacionados con Episodio Depresivo.
Bajo este panorama, el componente de atención
psicosocial del Programa de Resocialización del
Ministerio tiene como objetivo general fortalecer
los factores protectores de los postulados de
justicia y paz con el fin de favorecer su proceso
de resocialización y reintegración a la vida civil.
Estos factores protectores están organizados en 8
dimensiones: relacional/familiar, cognitiva/ideológica,
emocional, salud, educativa/productiva, experiencia en
el grupo armado, resocialización y espiritual.
Área de DDR
En función de estas 8 dimensiones, el componente
psicosocial del Programa de Resocialización ha
planteados los siguientes objetivos específicos:
• Orientar a los postulados en el fortalecimiento
de los vínculos con sus familiares o redes de apoyo.
• Fomentar el cuidado del cuerpo y los hábitos de
vida saludables.
• Incentivar la expresión, canalización y manejo de
sentimientos de los postulados relacionados con
eventos del pasado, presente y futuro.
• Promover cambios en creencias o ideas que
justifiquen la violencia como forma para resolver
los problemas o conflictos.
• Promover el desarrollo de intereses relacionados
con la vinculación a procesos educativos y
productivos a corto, mediano y largo plazo.
• Fomentar prácticas grupales e individuales que
contribuyan a la disminución de los impactos
psicológicos causados por la pertenencia al grupo
y la participación en el conflicto armado.
• Fomentar prácticas lúdicas, deportivas y culturales
que contribuyan al esparcimiento y la recreación
como una forma de superar las consecuencias
emocionales que produce el aislamiento.
• Promover reflexiones en los postulados acerca
del sentido de su vida.
Es de aclarar que la atención psicosocial se hace de
manera individualizada, y que a cada postulado se le
realiza un plan de trabajo adaptado a las necesidades
y problemas psicosociales individuales, basado en
una entrevista personalizada para determinar cuáles
son las dimensiones en las que presentan mayores
dificultades (o factores de riesgo).
Los cambios en el componente psicosocial se han
reflejado en un cambio positivo para los postulados,
tal como lo refleja el siguiente testimonio: “En
cualquier caso el cambio introducido al componente
de atención psicosocial a los postulados privados de
la libertad, ha traído consecuencias positivas visibles
en la mayoría de ellos, lo cual puede constatarse
en sus cambios comportamentales con el entorno,
con las autoridades carcelarias y más aún, con sus
familiares.71”
• Estigma
El estigma y la prevención social que recae sobre
la población desmovilizada es un factor que dificulta
71 Entrevista al ex director EPC-La Paz en Itagüí
Séptimo Informe

la reintegración exitosa en las comunidades, y si a
esto se le suma el paso por la cárcel que tiene una
gran carga social, se hace aún más difícil para los
postulados encontrar un contexto amigable que
facilite la reintegración a la sociedad. Existe también
incertidumbre entre la población postulada sobre el
uso del brazalete electrónico una vez recuperen la
libertad, puesto que este evidenciaría su pasado aun
en comunidades o ciudades donde nadie los conoce.
El estigma sobrepasa el nivel individual afectando
a las familias e hijos. En algunos casos estos han sido
víctimas de acusaciones rechazo, amenazas, insultos
y negación de derechos fundamentales como el de
salud y el trabajo; en otras ocasiones los vecinos,
conocidos o compañeros de colegio de sus hijos al
saber que su esposo y padre es un excombatiente de
las AUC y ” está preso”, deciden romper contacto con
ellos. Esta situación, especialmente con los hijos, puede
perpetuar sentimientos de venganza y resentimiento
social que son nocivos para la construcción de paz y
deberían ser atendidos debidamente.
4. Conclusiones y Recomendaciones.
Fruto de nuestra investigación de ocho meses de
consulta a fuentes primarias y secundarias, y de los
hallazgos y el análisis de los diferentes componentes
del proceso de resocialización y reintegración,
evidenciamos junto con algunos ajustes que sobre la
marcha han mejorado los procesos de transición y
acogida a la vida civil de los ex combatientes sometidos
al sistema de Justicia y Paz, algunos retos que deben
ser superados para prevenir tropiezos en los procesos
de reintegración de la actual población desmovilizada
y posibles fracasos en la reincorporación a la vida
civil de los mismos y de futuros actores armados que
decidan desmovilizarse en el marco de un proceso de
Justicia Transicional.
El primer hallazgo para tener en consideración
es que no existe una política unificada de transición
y acogida para la permanencia en la civilidad los
desmovilizados acogidos a la Ley de Justicia y Paz.
Existen diversos tipos de acciones, dirigidos a
poblaciones diferentes, que poco parecen dialogar
entre sí y que no parcen estar pensadas bajo una
sola lógica. La institucionalidad ha diseñado tres rutas
diferentes– con diversos nombres y con diferentes
objetivos parciales- dirigidas a:
(I) Menores de edad, con quienes
se hace una ruta de reivindicación de sus
derechos, puesto que son considerados
víctimas del conflicto. Este modelo está bajo
la responsabilidad del ICBF, y se encuentra por
fuera del alcance de este documento.
(II) Población mayor de edad desmovilizada
que está en libertad, siendo la ACR entidad
responsable de la implementación.
(III) Población desmovilizada que está
en los centros penitenciarios, la cual busca la
Octubre 2016
91
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
resocialización y cuya responsabilidad estuvo
hasta el 2.014 exclusivamente a cargo del INPEC,
y recientemente cuenta con la coadyuvancia
del Ministerio de Justicia a través de Programa
Especial de resocialización.
Los tres son modelos independientes, en
construcción, y no coordinados, a pesar de algunos
diálogos y mesas interinstitucionales que han buscado
coordinación. De esto se puede concluir que en
Colombia no hay una política unificada de transición
y acogida a la civilidad para para excombatientes;
por el contrario cada entidad desarrolla sus propios
lineamientos que dependen de la dirección de cada
institución y el buen entender de los profesionales
que deben implementar los modelos, teniendo como
consecuencia rupturas del proceso (por ejemplo en
un postulado en establecimiento carcelario que sale
en libertad), y criterios de resocialización divergentes.
De manera ostensible, la suerte de los
desmovilizados en libertad a cargo de la ACR y en la ruta
de “reintegración”, es mejor que los desmovilizados
privados de la libertad, para quienes no fue diseñada
una política sustancialmente diferenciada del resto
de población reclusa de transición a la civilidad en su
dimensión de “resocialización” sino hasta el año 2.013,
y además están sometidos a los mismos vicios de todo
el sistema peniteciario colombiano, lo cual genera un
contexto que dificuta su proceso de resocalización y
futura reintegración a la vidaa civil.
A pesar de lo anterior, los niveles de reincidencia
de los desmovilizados en Colombia osilan según
diversos estudios entre el 13% y el 24%, sin embargo
está por debajo de los indices de reincidencia de ex
combatientes según los estándares internaciones del
DDR. A propósito encontramos que los mayores
factores de riesgo para la reincidencia están en la
dimensión productiva y en la exposición a situaciones
de violencia del desmovilizado.
Con relación a la dimension productiva, es
necesario afinar la preparación para el trabajo en la
ruta de reintegración – muchas veces insuficiente o
descoordinada con los intereses del desmovilizado-,
así como fomentar el principio de solidaridad de la
sociedad, hoy en día tan sólo el 24,24% de las personas
desmovilizadas se encuentran en el mercado laboral
formal. Con relación a la exposición a la situaciones
de violencia, nos encontramos frente a la denóminada
“trampa del conflicto”, pues aquellos ex combatientes
que viven en contextos de violencia están más
expuestos a caer en la reincidencia.
Así mismo, la atención psicosocial debe ser priorizada
en procesos de DDR y ha demostrado ser, en cada una
de las 3 rutas, el componente de mayor potencial para
generar cambios positivos de adaptación a la civilidad
y para la construcción de un proyecto de vida en la
legalidad. El componente familiar en un proceso de
reintegración contribuye en gran medida a tener un
plan de vida permanente lejos de la ilegalidad.
Área de DDR
 92
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Las anteriores conclusiones, no desconocen que
si bien es cierto que tanto la ruta de reintegración
para los ex combatientes en libertad y la ruta de
resocialización para los privados de la libertad, han sido
fruto del método “error y ensayo”, con los costos que
esto puede traer para los excombatientes, también lo
es que en la actualidad cuentan con unos procesos
uniformes, protocolos definidos y una cobertura
suficiente para el 100% de los desmovilizados que
quisieran acogerse.
Sin embargo existen falencia susceptibles de
mejoría y sobre las cuales nos permitimos a
continuación hacer algunas recomendaciones
para su superación, desagregadolas por cada uno
de los seis componentes de trabajo analizados
en la investigación.
3.1 Recomendaciones con relación a la
seguridad jurídica:
• Construir una unidad de criterios que defina
las sub reglas del marco jurídico establecido para
resolver las controversias y delitos cometidos en
el marco del conflicto armado, esto además para
garantizarle el derecho a las víctimas a la justicia y
verdad, y el principio de legalidad procesal para los
postulados.
• Coordinación entre las autoridades competentes
a las que les corresponde generar certificados que
demuestren el cumplimiento a satisfacción sobre
las acciones que tienen que realizar los postulados
para acceder a los beneficios de sustitución de la
medida de aseguramiento o libertad a prueba. Para
resolver las dilaciones actuales es recomendable
promover la generación de rutas definidas,
consensuadas y de aplicación nacional, y generar
mecanismos de coordinación y articulación entre
las instituciones participantes del proceso a través
de un canal de comunicación efectivo y diligente, el
cual esté dirigido por una autoridad central ubicada
en las entidades territoriales donde se encuentran
ubicados los postulados.
• Toda vez que la falta de información y el cambio
constante en las normas, supone la necesidad de
socializar continúa y constantemente las diferentes
leyes, decretos y herramientas jurídicas de la
justicia transicional, se recomienda usar campañas
informativas, debates públicos, referencias
académicas, entre otros, para promover la reflexión
y el conocimiento sobre los mecanismos jurídicos
y sus actualizaciones.
Área de DDR
3.2 Recomendaciones para mejorar las
condiciones educativas:
• Debido a las dificultades que tiene la población
desmovilizada para acceder a programas de
educación y capacitación, sumado a la alta deserción
existente, y a la desarticulación interinstitucional
para garantizar una adecuada, oportuna y
constante oferta educativa, es recomendable
establecer un único puente de comunicación entre
las instituciones responsables de la esfera educativa,
tanto entre los niveles nación-territorio, como
entre el SENA, ACR, INPEC, Mineducación, a fin
de fortalecer la coordinación de esta dimensión.
La propuesta debe solucionar el problema de la
población desmovilizada privada de la libertad y
los que están en libertad.
• Vincular al sector educativo privado y público
al proceso de reintegración de una manera
constante y sostenible para generar sinergias que
permitan una mayor vinculación de desmovilizados,
esto puede generar un mejor aprovechamiento
de la infraestructura física y del recurso humano
educativo, y alternativas para que los desmovilizados
puedan contar con créditos blandos o créditos
beca para financiar niveles educativos, cursos o
programas que deseen realizar.
• Teniendo en cuenta el gran número de
programas estándar y carentes de un esquema
académico ajustado a los saberes y vocaciones
de los diferentes excombatientes y a la baja
oferta de cursos educativos ofrecidos en centros
penitenciarios que concuerden con los niveles
educativos de los desmovilizados, se recomienda
la construcción de un mapeo y caracterización de
esta población que permita la identificación de
sus niveles educativos, vocaciones, intereses, para
la creación de nuevos programas académicos,
o realizar ajustes a los existentes con el fin de
mejorar los perfiles educativos y prepararlos para
el mercado laboral.
3.3 Recomendaciones para combatir las
dificultades en la reintegración económica y
laboral:
• Para incentivar la participación del empresariado
en los procesos de construcción de la política
de reintegración social y económica, y equilibrar
las cargas sobre la inclusión laboral de población
vulnerable del conflicto armado, se recomienda
diseñar planes estratégicos que promuevan las
alianzas con el sector público y privado, y construir
de manera conjunta una serie de beneficios
Séptimo Informe

atractivos que impulsen un rol activo dentro del
proceso. Se recomienda entonces, fortalecer los
incentivos tributarios y financieros existentes para
que no compitan en igual de condiciones con
los beneficios que puede traer a las empresas el
contratar otro tipo de población vulnerable.
• El gobierno en todos sus niveles nacional,
departamental y municipal, debe realizar campañas
publicitarias para lograr la vinculación laboral
directa de personas en proceso de reintegración
y resocialización, las cuales deben estar dirigidas
prioritariamente a medianas y grandes empresas,
al igual que a los gremios y asociaciones.
• Se considera que no es suficiente con enseñarles
a los desmovilizados un oficio, sino hablar de
emprendimiento y hacerlos pensar en un proyecto
de vida lejos de la ilegalidad, y no sólo en términos
individuales sino en proyectos colectivos. Por ello
se recomienda pensar en procesos asociativos
que integren a la comunidad, con ello se estaría
trabajando no sólo en su proceso de reintegración
sino en procesos de reconciliación.
• Para promover el buen uso de los capitales
conseguidos para instalar proyectos productivos
comunitarios o individuales, es recomendable hacer
un estudio previo de viabilidad y sostenibilidad
así como adaptarlos a las verdaderas vocaciones
y necesidades del desmovilizado, su familia y su
entorno de reintegración. También puede ser
adecuado realizar mayores filtros a la hora de
seleccionar tanto las personas como los proyectos
beneficiados.
• Capacitar a los desmovilizados en artes, oficios y
empleos demandados por el mercado laboral, para
lo cual es necesario que el SENA, el Ministerio de
Educación, el INPEC y la ACR reestructuren el
portafolio de programas que ofrecen a las personas
en proceso de reintegración y resocialización
basados en estudios de mercado realizados en los
lugares donde el desmovilizado planea reintegrarse.
3.4 Recomendaciones para la dimensión de
seguridad física
• Como medida que facilite la prevención de
los riesgos de esta población, se recomienda
estandarizar el uso de contextos regionales de
riesgo, para ubicar a las personas desmovilizadas en
su proceso de reintegración, mitigando diferentes
tipos de riesgos contra la seguridad física de los
desmovilizados y sus familias, y evitando nuevos
ciclos de violencia.
Octubre 2016
93
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
• En caso de corroborarse la participación
de desmovilizados en operaciones militares
y de inteligencia, y debido a los riesgos que
representa la vinculación de personas en proceso
de desmovilización en operaciones de este tipo,
se recomienda investigar los rumores sobre la
utilización de desmovilizados en proceso de
desmovilización en este tipo de operaciones
militares. Así mismo se deben garantizar los
mecanismos políticos, jurídicos y disciplinarios para
evitar la utilización de excombatientes en cualquier
tipo de operación militar o de inteligencia.
• Debido a la participación de los desmovilizados
en los mecanismos judiciales y no judiciales de
reconstrucción de la verdad donde se relata la
participación de políticos, empresarios, uniformados
y otros desmovilizados en hechos relacionados con
el conflicto armado, lo cual ha generado en casos
puntuales, amenazas en contra de su integridad y
de la de sus familias, se recomienda:
• Fortalecer los mecanismos institucionales
de protección y hacer un seguimiento a corto,
mediano y largo plazo de los riesgos de los
desmovilizados y sus familias en los momentos
en que participan de mecanismos de
esclarecimiento y reconstrucción de la verdad.
• Reintegrar a los desmovilizados en
comunidades donde el nivel de riesgo sea bajo.
• Evaluar la posibilidad de generar programas
institucionales de protección a desmovilizados
con mecanismos similares a los que tienen los
testigos en casos sensibles.
• Favorecer medidas para establecer relaciones
de confianza entre comunidades receptoras
con los desmovilizados, con el fin de crear
entornos protectores. Eso se podría lograr
impulsando acciones colectivas de protección
comunitaria, y puentes de comunicación entre
la comunidad donde se establezcan parámetros
de protección colectiva y mitigación de riesgos
frente a la presencia de grupos armados y otros
saboteadores del proceso de reintegración.
• Fortalecer la política de pedagogía para la
reconciliación con el fin de reducir posibles
venganzas.
Área de DDR
 94
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
3.5 Recomendaciones para la dimensión de
atención psicosocial
• Las graves afectaciones mentales y psicológicas
en la población desmovilizada y sus familias, así
como las víctimas del conflicto armado, deben
tener garantizado el servicio de salud integral
de forma gratuita en todo el territorio nacional,
para ello se recomienda suscribir a entidades
prestadoras del servicio a toda la población
mencionada anteriormente y descentralizar la
atención psicosocial prioritariamente en las zonas
alejadas de los centros urbanos.
• Es recomendable atender psicológica y
mentalmente a la población desmovilizada y sus
familias, previo a la desmovilización e inicio de su
proceso de reintegración, para ello debe atenderse
esta población desde el momento mismo de la
instalación de las zonas de concentración.
• La atención psicosocial a desmovilizados privados
de la libertad debe convertirse en una prioridad
de la PRSE, al recobrar la libertad se deben haber
trabajado temas basados en el retorno al núcleo
familiar, proyecto de vida en la legalidad, vida en
comunidad y sistemas de valores.
• Implementar en todos los centros de reclusión de
desmovilizados, la política de atención psicosocial
que el Ministerio de Justicia ha desarrollado de la
mano de la cooperación internacional, la cual ha
mostrado excelentes resultados en su primera
etapa. Esta política debe desarrollarse de forma
sostenible, inclusive extendiendo sus alcances
técnicos, financieros y normativos para dar atención
una vez los desmovilizados estén en libertad.
3.6 Recomendaciones para fortalecer una
cultura de aceptación social al desmovilizado:
• Fortalecer la construcción e implementación
de mecanismos que faciliten la reconciliación,
la reconstrucción de las relaciones de confianza,
la convivencia y la coexistencia entre todos
los actores y víctimas del conflicto, a través de
encuentros comunitarios y formas de asociación
colectiva. En este caso puntual, se recomienda que
los programas de lucha contra la discriminación
estén dirigidos tanto a favor de los desmovilizados
como a favor las víctimas quienes sufren en igual de
condiciones el estigma al ser población vulnerable.
• La falta de conocimiento sobre el proceso de
reintegración, afecta constantemente la percepción
sobre el proceso y sobre los participantes del
Área de DDR
mismo. Para ello se recomienda realizar campañas
y programas dirigidos a la opinión pública que
contengan información que permitan la eliminación
de mitos sobre el proceso de desmovilización y
de reintegración. Así mismo, se deben fortalecer
las capacidades territoriales sobre pedagogía de
reconciliación y conocimiento sobre el proceso
de reintegración, sus componentes y beneficios de
este en la comunidad.
• Para sensibilizar a la sociedad y generar mayores
niveles de conocimiento sobre el proceso de
reintegración se puede pensar en involucrar a los
medios de comunicación y convertirlos en aliados
de los procesos de reconciliación y pedagogos de
paz a través de espacios de comunicación de noticias
relacionadas con procesos de reconstrucción del
tejido social, formas asociativas de recuperación
de confianza entre desmovilizados y víctimas y
procesos de reconciliación.
• Puede ser recomendable instalar en los
territorios, programas de difusión del proceso
de reintegración mediante diversos mecanismos
de comunicación efectiva tales como: radios
comunitarias, debates públicos dirigidos por
organizaciones sociales, jornadas de comunicación
dirigidos por las iglesias.
• Preparar a las Juntas de acción comunal para los
procesos de reintegración y convertirlos en aliados
constructores de paz, brindándoles herramientas
para socializar información relevante del proceso
de reintegración y cada una de las etapas del DDR.
• Es recomendable incluir en los planes de
desarrollo de los municipios las políticas de inclusión
de población víctima y población desmovilizada.
Séptimo Informe
 97
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

PARTE III:
ÁREA DE POLÍTICAS PÚBLICAS

RETOS DEL PROYECTO DE TRANSFORMACIÓN ESTRUCTURAL DEL CAMPO:

Una observación desde la experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

Área de Políticas Públicas Séptimo Informe

 98

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

Tabla de contenidos

Introducción 100
1. El Lugar de las Zrc en el Proyecto de Transformación Estructural del Campo 101
2. Origen de las Zrc, Diferencias y Similitudes de la Figura de la Ley 160 de 1994 y las del
Acuerdo con las Farc 104
3. Retos de la Reforma Rural Integral (Rri) a la Luz de los Casos de Montes de María y
Catatumbo 107
3.1 El caso de Montes de María 107
3.2 El caso del Catatumbo 114
4. Los Conflictos de la Tierra como Obstáculos a la Creación y Consolidación de Zrc 117
5. REFLEXIÓN FINAL SOBRE LAS ZRC: ventajas de una figura aún inexplorada 121

Octubre 2016 Área de Políticas Públicas

 100
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Introducción
El 24 de septiembre de 2014 las delegaciones de
las FARC y del Gobierno Nacional dieron a conocer
a la opinión pública los textos completos de los
acuerdos a los que se ha llegado respecto a la Política
de Desarrollo Agrario Integral; Participación Política;
y Solución al Problema de las Drogas Ilícitas. Pese a
que los contenidos de éstos aún son muy generales
y no determinan en detalle la manera como se
implementarán, desde ya es posible identificar
algunos obstáculos o retos que deberán afrontar para
cumplir con sus propósitos.
De la lectura de los tres borradores de acuerdos
ya mencionados se observa, entre otros temas, un
proyecto que tiene la ambiciosa pretensión de dar
una “transformación estructural al campo” como
paso necesario para lograr la anhelada paz, estable
y duradera. En términos generales, puede decirse
que se espera que ese proyecto se componga de un
conjunto de estrategias para: (i) Garantizar el acceso
a la tierra de la población rural sin tierra o con tierra
insuficiente; (ii) mejorar la productividad de la tierra
y la economía campesina, familiar y comunitaria; (iii)
mejorar los esquemas de ordenamiento territorial
hacia modelos participativos, productivos y sostenibles
ambientalmente; (iv) mejorar la relación político-
administrativa del campo y la ciudad procurando
su integración; (v) fortalecer la presencia estatal
mediante el desarrollo de obras de infraestructura
y el aseguramiento de servicios; (vi) fortalecer y
garantizar la participación política de organizaciones
sociales y populares rurales; y (vii) sustituir los cultivos
ilícitos con la participación de las comunidades.
Toda vez que el proyecto de transformación del
campo es uno de los elementos fundamentales en
la negociación de paz, entre otras razones, por las
complejas relaciones de estos temas con el conflicto
armado y su importancia para la consecución de la paz,
en el área de Políticas Públicas creemos perentorio,
incluso antes de la firma del acuerdo final, comenzar
a identificar los retos que eventualmente tendrá la
implementación de este proyecto y que, por tanto,
deben ser tenidos en cuenta para evitar posibles
frustraciones. Sin embargo, dado lo ambicioso y
complejo del proyecto, fue necesario concentrar la
observación en una figura que aparece central a los
acuerdos y que tal vez por ese motivo ha generado
gran controversia: las Zonas de Reserva Campesina
(en adelante ZRC).
En efecto, una lectura sistemática y contextualizada
de los acuerdos sugiere que las Zonas de Reserva
Campesina tendrían un papel protagónico en su
implementación.Y es que en los textos de los acuerdos
-aunque no siempre de manera explícita-, se les
relaciona con objetivos cardinales de la reforma rural
como son el fortalecimiento productivo, asociativo,
organizacional y económico de comunidades
campesinas familiares y comunitarias; la participación
política de organizaciones sociales y populares rurales;
Área de Políticas Públicas
el fomento de ordenamientos territoriales productivos
y ambientalmente sostenibles, entre otros.
Ahora bien, vale la pena recordar que las Zonas
de Reserva Campesina, aunque no muy conocidas,
existen en el ordenamiento jurídico colombiano
desde 1994 (Ley 160). Consideradas como un triunfo
para la causa campesina, son el resultado de esa lucha,
a pesar y en contra de múltiples actores e intereses
contrarios. Incluso mal vistas históricamente por las
FARC que siempre prefirieron reivindicar una reforma
agraria integral y no una solución “incompleta” como
las ZRC.
Por otro lado, la historia de las ZRC muestra
que en su devenir han estado presentes los más
determinantes conflictos sociales, económicos
y políticos que recaen sobre el campo. Piénsese
por ejemplo en los conflictos entre modelos de
desarrollo económico del campo (bien ilustrados por
lo que fue en su momento el “Pacto de Chicoral”1);
el drama de los desplazados del conflicto armado; los
cultivos ilícitos; las difíciles fronteras entre territorios
campesinos, territorios de especial interés ambiental
y territorios de comunidades indígenas y afro
descendientes.
Así, la convergencia en las ZRC de todos estos
conflictos y elementos determinantes de las realidades
rurales, hace que sea una figura particularmente útil
para indagar por posibles retos de la transformación
del campo que se pretende con los acuerdos de
paz con las FARC. Ello, sumado a que en torno a
las ZRC ya se ha generado una experiencia y un
conocimiento acumulado, haciendo posible analizar
su desenvolvimiento, sus dificultades y principales
retos, lo que recalca la oportunidad e importancia
de observarlas de cara a la implementación de los
acuerdos de la Habana.
El Informe
En el presente documento, en un primer
momento, ponemos de presente el lugar que
ocupan las ZRC en el proyecto de transformación
estructural del campo de los acuerdos de la Habana.
En un segundo momento, nos preguntamos por las
diferencias y similitudes entre las ZRC del proyecto
de la Habana y las de la ley 160 de 1994. Dado
que esta figura es generalmente desconocida y ha
generado controversias, dedicamos en este mismo
acápite un apartado a la reconstrucción de su
1 El Pacto de Chicoral consistió en una reunión convocada
por el presidente Belisario Betancur en el municipio de Chicoral
- departamento del Tolima, para lograr una coalición con los
gremios de grandes productores ganaderos, arroceros, bananeros
y en general latifundistas, en contra de la ley 1 de 1968 (Reforma
Agraria) liderada por la ANUC y el presidente Carlos Lleras
Restrepo y que buscaba facilitar el acceso a la tierra a campesinos y
parceleros. Como resultado del pacto de Chicoral los latifundistas
emprendieron una guerra contra la ANUC y los campesinos que
ocupaban tierras. (Albán, Álvaro. Reforma y contrarreforma agraria
en Colombia. Revista de Economía Institucional, vol. 13, n.º 24,
primer semestre/2011, pp. 327-356)
Séptimo Informe

origen y consagración legal. En un tercer momento,
presentamos los hallazgos de los casos de estudio.
Y finalmente, en el cuarto acápite presentamos los
principales retos identificados en las políticas públicas
de transformación estructural del campo.
Para la observación de las políticas públicas de
ZRC, se recurrió a una amplia revisión bibliográfica
en la materia, dos entrevistas con funcionarios del
INCODER, estudio y análisis de documentación
técnica sobre ZRC y a dos casos de estudio; dos
proyectos o trámites de Zonas de Reserva Campesina,
a saber: Montes de María y Catatumbo. Esta última de
gran relevancia para el movimiento campesino actual,
pues fue desde allí desde donde surgió el último
Paro Campesino y como producto del mismo, se han
creado los más recientes escenarios de participación
y movilización: Cumbre agraria y otros. En estos dos
casos, se realizaron visitas de campo, entrevistas a
líderes campesinos y revisión de documentos internos.
Agradecimientos
Desde el Área de Políticas Públicas de Paz del
Centro Internacional de Toledo para la Paz hacemos
un reconocimiento y agradecimiento especial por
compartir con nosotros sus valiosas experiencias,
puntos de vista y acogernos en sus territorios, a los
miembros del Comité de Impulso de las Zonas de
Reserva Campesina en la región de los Montes de
María, a la Asociación Campesina del Catatumbo
ASCAMCAT y a Cesar Jerez de ANZORC. Igualmente
un especial agradecimiento a la organización Tierra
y Vida por sus valiosos aportes. Finalmente, un
reconocimiento especial al esfuerzo, la dedicación y
colaboración de German Cardoza y su equipo en el
área de Ordenamiento Productivo del INCODER;
igualmente a Daniel Quirama en la Dirección Técnica
de Procesos agrarios del INCODER y a todos aquellos
que contribuyeron en la elaboración de este informe.
1. El Lugar de Las Zrc en el Proyecto De
Transformación Estructural del Campo
Para poder responder a la pregunta ¿Qué lugar
ocupan las Zonas de Reserva Campesina en el proyecto
de transformación del campo? debemos antes describir
sumariamente los contenidos de los acuerdos de paz
evidenciando las relaciones con las ZRC.
El acuerdo sobre Reforma Rural Integral le da
un papel protagónico a la economía campesina,
familiar y comunitaria (economías CFC) y prevé el
fortalecimiento y creación de diferentes formas de
asociación y cooperativismo,2 sin implicar con ello
2 La priorización de las familias campesinas y las comunidades
afro descendientes e indígenas es notoria a lo largo del Borrador
de acuerdo agrario. Por ejemplo puede verse en los principios del
acuerdo el de Bienestar y buen vivir, el de priorización y en diversas
medidas se hace mención a estas poblaciones. Una mención
expresa se ve en varios apartes de los considerandos y de los
comunicados como el siguiente: “Que en su visión, la RRI reconoce el
papel fundamental de la economía campesina, familiar y comunitaria
en el desarrollo del campo, la erradicación del hambre, la generación
Octubre 2016
101
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
la exclusión de modelos industriales de producción
agrícola. Se trata de un modelo mixto en donde
coexisten los modelos industrializados de producción
y las economías CFC.3
De manera general, el borrador de acuerdo tiene,
tras la enunciación de una serie de principios generales,
tres principales componentes: el primero se refiere al
acceso, regularización y uso de tierras, el segundo al
desarrollo rural con enfoque territorial y el tercero a
los planes de infraestructura y otras inversiones para
la Reforma Rural Integral. En el primer componente
se encuentran explícitamente las ZRC acompañadas
de una variedad de estrategias de acceso y uso de la
tierra. En el segundo, si bien no existe una referencia
expresa a las ZRC, se puede prever que tendrán
un lugar importante en la creación de los Planes de
Acción para la Transformación Regional (PATR), como
lo veremos a continuación. En el tercero se contempla
la generación de infraestructura en el campo,
fortalecimiento de servicios de salud, educación,
vivienda, agua potable y, finalmente, unos mecanismos
de apoyo para la productividad del campo. La siguiente
figura puede resumir los componentes del acuerdo:
El primer componente planea la creación de un
fondo de tierras destinado a democratizarlas hacia
campesinos sin tierras o con tierra insuficiente. Los
campesinos que no sean beneficiarios del fondo
podrán obtener subsidios integrales de compra de
tierras o créditos destinados a lo mismo. Se prevé que
el gobierno nacional desarrolle un programa nacional
gratuito de formalización masiva de la pequeña y
mediana propiedad rural. Los bienes adjudicados por
el fondo de tierras o los adquiridos mediante subsidio
integral serán inalienables e inembargables por un
período de 7 años. Dentro de las medidas para
garantizar el acceso a la tierra hay una manifestación
de apoyo a la restitución, en consideración a que uno
de los obstáculos para el acceso ha sido el conflicto
armado.
de empleo e ingresos, la dignificación y formalización del trabajo, la
producción de alimentos y, en general, en el desarrollo de la nación,
en coexistencia y articulación complementaria con otras formas de
producción agraria.”
3 No existe en ningún aparte de los borradores de acuerdos
alguna alusión que implique la exclusión de modelos industriales
de producción del campo. Por el contrario puede verse en
los considerandos del acuerdo agrario menciones como: “en
coexistencia y articulación con otras formas de producción agraria”
en donde se hace una clara mención a producciones como las
industriales y de grandes productores.
Área de Políticas Públicas
 102
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Para resolver conflictos derivados de los usos y de
la tenencia de la tierra, pese a que no se identifican
cuáles, se afirma la creación de mecanismos de
conciliación y resolución de conflictos, mecanismos
de concertación entre el gobierno nacional, empresas,
empresarios y comunidades, y una instancia de alto
nivel que dará lineamientos sobre el adecuado uso
de la tierra. Igualmente se retoma la idea de una
jurisdicción agraria para estos propósitos4.
También prevé este componente del acuerdo
la creación y actualización del sistema catastral y la
implementación de sistemas progresivos de impuesto
predial rural. Finalmente, dispone de un grupo de
medidas entre las cuales está la creación de un plan
de zonificación ambiental, el cierre de la frontera
agrícola y la protección de zonas de reserva mediante
la promoción, fortalecimiento y creación de ZRC.
Las ZRC en el acuerdo mencionado están
proyectadas para “delimitar la frontera agrícola,
proteger las áreas de especial interés ambiental”5,
apoyar organizativa, productiva y económicamente
a comunidades que “colindan o están dentro de
las áreas de especial interés” ambiental (Colonos),
contribuir al “fortalecimiento de la economía
campesina y agricultura familiar”, brindar “acceso a la
tierra”, facilitar la “planificación del uso de la tierra”, y
contribuir a la seguridad alimentaria.
Según el borrador de acuerdo agrario divulgado
por la mesa “las ZRC son iniciativas agrarias que
contribuyen a la construcción de paz, a la garantía de
los derechos políticos, económicos, sociales y culturales
de los campesinos, al desarrollo con sostenibilidad
socio-ambiental y alimentaria y a la reconciliación de
los colombianos.”6 Por medio de éstas, el Gobierno
en concertación con las comunidades “promoverá
el acceso a la tierra y la planificación de su uso en
las ZRC, haciendo efectivo el apoyo a los planes de
desarrollo de las zonas constituidas y de las que
se constituyan, en respuesta a las iniciativas de las
comunidades y organizaciones agrarias que éstas
consideren representativas, de manera que cumplan
con el propósito de promover la economía campesina,
contribuir al cierre de la frontera agrícola, aportar
a la producción de alimentos y a la protección de las
Zonas de Reserva Forestal.”7 Establece también que
la “constitución de las ZRC estará acompañada de
4 La ausencia de determinar a qué conflictos se refiere el acuerdo
no deja ver si se refiere a conflictos como los derivados de la
minería, grandes proyectos de infraestructura como hidroeléctricas,
entre muchos otros.
5 Mesa de Conversaciones para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia.
Borrador Conjunto - Política de Desarrollo agrario Integral.
Consultado en línea el 11 de febrero de 2014 en: https://www.
mesadeconversaciones.com.co/comunicados/borrador-conjunto-
pol%C3%ADtica-de-desarrollo-agrario-integral
6 Ibíd.
7 Ibíd.
Área de Políticas Públicas
procesos de formalización de la propiedad”8. Finalmente,
se hace una mención a las ZRC como estrategia de
“Reconciliación de los colombianos”, por lo que han
surgido propuestas en el sentido en que las ZRC
tengan también como finalidad la reinserción de
excombatientes y proyectos de reconciliación, sin
que este sea el sentido del acuerdo. Más bien, una
lectura sistemática de los acuerdos indica que las
ZRC contribuirían a la reconciliación en la medida
en que puedan constituirse en una alternativa frente
a múltiples problemas históricos relacionados con la
tierra en Colombia, a su vez en el centro del conflicto
armado.
El listado de medidas anteriormente descritas,
incluidas en el primer componente del acuerdo,
puede clasificarse según su finalidad de la siguiente
manera:
•Fondo de tierras
Acceso a la
•Subsidios y créditos de
compra
tierra •Formalización de propiedad
•Restitución de tierras
•ZRC
•Catastro e Imp. Predial
•Política de Usos
Uso y
Productividad
•Jurisdicción agraria
•Med. Conciliación
•ZRC
Economía
campesina,
ordenamiento
•Zonas de Reserva Campesina
•Plan de Zonificación
territorial y
otros
Ambiental
Como se puede observar, el primer componente
del acuerdo incluye dos nutridos grupos de medidas
encaminadas a facilitar el acceso y mejorar los usos
y productividad de la tierra. Dentro de éstas se
encuentran mencionadas explícitamente a las ZRC
y es que como veremos más adelante, se trata de
una figura que dentro de sus propósitos principales
está el de regularizar y otorgar, a campesinos sin tierra
o con tierra insuficiente, la propiedad de la tierra,
previniendo con ello el latifundio y el minifundio
improductivo. Por otro lado, las ZRC son iniciativas
que requieren y promueven formas de cooperación y
de asociación de campesinos entorno a un proyecto
de desarrollo sostenible. Es decir, las ZRC promueven
la asociatividad campesina y la productividad de las
tierras. Si bien existen múltiples vías, el acuerdo deja
ver que las ZRC son la más explícita estrategia de
promoción de asociación y cooperativismo y una
estrategia vital en la productividad de la tierra.
Adicionalmente, las ZRC son la única estrategia
que contiene expresamente el primer componente
del acuerdo a la que se le encarga el ordenamiento
territorial sostenible socio-ambientalmente, la
8 Ibíd.
Séptimo Informe

seguridad alimentaria y la delimitación de la frontera
agrícola. De allí que el acuerdo señale: “la constitución
de las ZRC estará acompañada de procesos de
formalización de la propiedad” y tendrá como uno
de sus objetivos promover “el acceso a la tierra y la
planificación de su uso”9. Esto no quiere decir que el
acuerdo no prevea otras medidas de acceso y usos
de la tierra o de fortalecimiento de la economía
campesina y familiar. Afirmamos aquí que la ZRC
reúne expresamente estos propósitos y parece tener
un lugar central en este sentido.
Por su parte, el segundo componente del acuerdo
agrario se refiere a la creación de Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y en el
marco de éstos a la creación de Planes de Acción
para la Transformación Regional (PATR). Los PATR
son concebidos como el producto de concertaciones
entre las autoridades locales y las comunidades sobre
el ordenamiento territorial en todos sus niveles.
Como enfoques y objetivos del PDET y de los PATR
está el fortalecimiento de las economías CFC, de
formas productivas propias étnicas, y la participación
en el ordenamiento territorial de las mismas. Como
se puede observar, en este componente también se
hace alusión a la participación de las organizaciones
campesinas, familiares y comunitarias -que
compondrán las ZRC-, específicamente en los planes
de ordenamiento territorial. Cabe resaltar que en
este segundo componente, las ZRC no son las únicas
que se contemplan; por el contrario, explícitamente
se afirma que estarán acompañadas de las formas
organizativas de las comunidades indígenas, negras,
afro descendientes, raizales y palenqueras.
En síntesis, es posible afirmar que las ZRC son
una estrategia importante de los PDET y PATR y
en la que adicionalmente recaen en gran medida los
propósitos del primer componente del acuerdo: el
fortalecimiento asociativo y cooperativo, la economía
CFC, el ordenamiento territorial sostenible socio-
ambientalmente, el acceso a la tierra, la planificación
de los usos, la delimitación de la frontera agrícola, la
seguridad alimentaria e, incluso, la reconciliación en
áreas rurales.
Ahora bien, una lectura integral de los tres
primeros borradores de acuerdos divulgados,
evidencia múltiples y estrechas relaciones entre el
objetivo de transformación del campo y los acuerdos
sobre participación política y solución al problema
de drogas ilícitas. Lo que a su vez permite observar
otras extensiones del papel y la importancia de las
Zonas de Reserva Campesina para la consecución
de la paz y el cumplimiento de los acuerdos. El
notable énfasis en el fortalecimiento de formas
asociativas y cooperativas campesinas, familiares
y comunitarias, que trae el acuerdo agrario, es
reforzado con algunas medidas previstas en el
acuerdo sobre participación política. En éste
último se establece que el gobierno, por medio de
9 Ibíd.
Octubre 2016
103
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
una ley, les dará reconocimiento, fortalecimiento
y empoderamiento a todos los movimientos y
organizaciones sociales y populares, entre las cuales
estarían las formas asociativas y cooperativas que
prevé el acuerdo agrario. Complementando lo
anterior, en el estatuto general de la oposición, que
se deberá crear una vez finalicen las negociaciones en
la Habana, se incluirán como actores de oposición a
los movimientos sociales y populares que no hacen
parte del sistema político y electoral pero que tienen
actividades de oposición. Abriendo así la posibilidad
a que dentro de las formas asociativas que se
reconozcan como de oposición estén algunas de las
organizaciones que conforman las Zonas de Reserva
Campesina. Estas formas organizativas podrían ser
entonces beneficiarias también del Sistema Integral
de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Finalmente, el acuerdo de participación política
prevé la creación de circunscripciones transitorias
especiales de paz que elegirán un número
determinado de representantes a la cámara. Estas
circunscripciones estarán ubicadas en territorios
especialmente afectados por el conflicto, el abandono
y la débil presencia institucional. Es de esperarse que
parte de las circunscripciones de paz a las que se
hace referencia coincidan con territorios de ZRC, si
se tiene en cuenta que en la actualidad los territorios
de las ZRC constituidas y en proceso de constitución
han sido fuertemente afectados por el conflicto y por
una endeble presencia institucional.
Por otra parte, el borrador del acuerdo sobre la
solución al problema de las drogas ilícitas establece en
el sub punto 1 la creación de un Programa Nacional
Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
(PNIS), una estrategia que complementará el acuerdo
agrario en su objetivo de transformación estructural
del campo y reforma rural integral. Mediante el PNIS
se prevé la creación de asambleas comunitarias con
participación de organizaciones y representantes de
las comunidades con cultivos ilícitos. Lo acordado en
dichas asambleas será  la base para la construcción
de los  planes municipales y comunitarios integrales
de sustitución y desarrollo alternativo para las zonas
afectadas por cultivos de uso ilícito. Esto quiere
decir que los planes municipales y comunitarios
que conforman el PNIS serán construidos entre
las comunidades, las autoridades nacionales,
departamentales y municipales, y el Programa como
autoridad nacional competente. Adicionalmente, en la
ejecución de los planes de sustitución se privilegiará la
contratación de las organizaciones comunitarias y se
promoverá la generación de empleo en las áreas de
aplicación del mismo.
Dado que parte de los territorios donde
existen cultivos ilícitos son ZRC10, se observa que
10 Esto es reafirmado por el mismo César Jerez, vocero de la
Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina, quien ha
afirmado que en muchos de éstos territorios existen cultivos
ilícitos. Como ejemplo de dichas manifestaciones puede revisarse,
Área de Políticas Públicas
 104
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
los mecanismos de participación y los planes de
sustitución de cultivos están orientados, por lo menos
parcialmente, a las formas organizativas del acuerdo
agrario, que como lo hemos dicho anteriormente
coinciden con las de las ZRC.
En conclusión, pese a que en los acuerdos las
menciones expresas a la ZRC son escasas, se puede
prever que esta figura será protagónica y fundamental
en el proyecto de transformación del campo.
2. Origen de las Zrc, Diferencias y
Similitudes de la Figura de la Ley 160 de
1994 y las del Acuerdo con las Farc
Las ZRC surgen en el ordenamiento nacional
mediante la Ley 160 de 1994, que en el capítulo
XIII consagra el título: “Colonización, Zonas de
Reserva Campesina y Desarrollo Empresarial”. Esta
figura fue reglamentada mediante el Decreto 1777
de 1996, el Acuerdo 024 de 1996 y Acuerdos de
la Junta Directiva del entonces INCORA. En la ley
y sus reglamentaciones la ZRC es concebida como
un mecanismo que permite el acceso a la tierra,
limita la propiedad dentro de las ZRC (máximo
tres Unidades Agrícolas Familiares11), estabiliza a
campesinos y colonos en zonas de amortiguación de
parques naturales y reservas forestales12, fomenta
y estabiliza la economía campesina, contribuye
a la superación de las causas de los conflictos
sociales que las afecten y, en general, crea las
condiciones para el logro de la paz y la justicia social
en las áreas respectivas.13 En definitiva, las ZRC fueron
concebidas como una estrategia de limitación
de la propiedad, de ordenamiento territorial,
productividad campesina, de paz y de protección
ambiental frente a la expansión de los colonos.
Pese a que la ZRC fue consagrada normativamente
hasta 1994, puede señalarse que el origen de la figura
se remonta muchos años atrás. Autores como Alfredo
Molano indican que surge con el debilitamiento de
la reforma social y agraria de 1961.14 En efecto, con
el denominado “Pacto de Chicoral” de 1972 entre
los partidos Conservador y Liberal y los gremios de
productores agropecuarios de gran escala, se debilitó
la reforma agraria y se fortaleció a la gran empresa
entre otros: http://www.kienyke.com/historias/la-coca-es-lo-
unico-rentable-en-el-catatumbo/ y http://www.semana.com/
nacion/articulo/catatumbo-busca-dejar-cultivos-coca/354369-3
11 Esta limitación de la propiedad se encuentra consagrada en el
acuerdo 010 de 1999 del INCORA.
12 Ordoñez Gómez, Freddy. Zonas de Reserva Campesina,
elementos introductorios y de debate. Gente Nueva Editorial,
marzo-abril, 2012.
13 Decreto 1777 de 1996.
14 Sobre la historia de las reformas y “contrarreformas” agrarias
puede consultarse, entre otros: Molano, Alfredo. Requiem por las
Zonas de Reservas Campesinas. 2005. En línea en: http://www.
prensarural.org/acvc/molano20050205.htm; Albán, Álvaro. Reforma
y Contrarreforma Agraria en Colombia. Revista de Economía
Institucional, V. 13 N° 24, Bogotá ene./jun. 2011.
Área de Políticas Públicas
agropecuaria.15 Este proceso generó que, por ejemplo,
en el piedemonte llanero los campesinos colonos
que venían haciendo mejoras a los terrenos desde
los años 50 fueran desplazados hacia el suroriente, en
donde se invadió una parte importante del Parque
Nacional Natural La Macarena.16 Los colonos de las
ZRC son, en muchos casos, campesinos desplazados
de otras regiones por efectos de la violencia, por el
desempleo urbano, por la llegada de grandes proyectos
empresariales agropecuarios y falta de titulación de
sus tierras; en síntesis, desplazados por precarias
y amenazantes condiciones de vida en el campo.
Llegan a zonas selváticas o vírgenes haciéndose a un
territorio en el cual proyectan reconstruir sus vidas.17
Como resultado de procesos campesinos de
colonización y de la exigencia de sus derechos sobre
el territorio, surge la necesidad para el Gobierno de
crear una figura jurídica que regule y dé cabida a los
colonos. Como lo afirma Freddy Ordoñez, “puede
señalarse que el origen de las ZRC se remonta al año
1985, cuando se dan las primeras discusiones entre el
Gobierno y las comunidades rurales con la finalidad
de avanzar en procesos de ordenamiento territorial
y búsqueda de alternativas a la forma en que se
efectuaba la ocupación del territorio, la colonización
y la expansión de la frontera agrícola”.18 Sin embargo,
dicho proceso fue interrumpido con el fracaso del
proceso de paz con las guerrillas iniciado por el
entonces presidente Belisario Betancur.19
Un antecedente más cercano y que ha sido
trazado por muchos como el origen de las ZRC, es
una serie de negociaciones entre el gobierno nacional
y los campesinos reclamantes ubicados en el Parque
Natural Serranía de la Macarena, que tuvieron lugar
con ocasión de la delimitación del Área de Manejo
Especial en 1989 y en las que se abordaron las
exigencias campesinas de titulación de sus predios,
acceso a políticas sociales, créditos y asistencia
técnica, entre otros.20 Fue así como campesinos de
“la cuenca del río Duda, entre la Cordillera Oriental
y la Serranía de la Macarena, […] quisieron avanzar
en el ordenamiento y estabilización del territorio
15 Molano, Alfredo. La Zona de Reserva Campesina, una
herramienta para la Paz. Las Dos Orillas. Consultado en línea el
11 de febrero de 2015 en: http://www.las2orillas.co/las-zonas-de-
reserva-campesina-una-herramienta-para-la-paz/
16 Molano, Alfredo y otros. “La colonización de la reserva la
Macarena: yo le digo una de las cosas”. 1989, Bogotá: Fondo FEN;
Corporación Araracuara.
17 Sobre esta caracterización puede revisarse el texto: Molano,
Alfredo y otros. “La colonización de la reserva la Macarena: yo le
digo una de las cosas”. 1989, Bogotá: Fondo FEN; Corporación
Araracuara.
18 Ordoñez Gómez, Freddy. Zonas de Reserva Campesina,
elementos introductorios y de debate. Gente Nueva Editorial,
marzo-abril, 2012. Pág. 17.
19 ORTIZ, E. Zonas de Reserva Campesina: Aprendizaje e
innovación para el Desarrollo Rural. Bogotá: Universidad Javeriana,
2004.
20 Ibíd.
Séptimo Informe

[…] [y] para este efecto propusieron al entonces
gerente general del Incora, Carlos Ossa, que les
titulara la tierra en medianas extensiones a cambio
de su compromiso de preservar los bosques y demás
recursos naturales existentes.”21
Hacia 1990 la figura de las ZRC gestada en el
acuerdo sobre La Macarena, fue llevada por las
organizaciones campesinas a instancias como el
Consejo Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino, la Junta Directiva del Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, y
el Comité Ejecutivo del Fondo de Organización
y Capacitación Campesina, hasta ser finalmente
incorporada en las discusiones que se adelantaron en
la promulgación de la ley 160 de 1994.
El proyecto de llevar a una ley de reforma agraria las
ZRC tenía como propósitos: “a) Evitar o disminuir el
impacto ambiental y la depredación sobre los recursos
naturales que ha sido característico del proceso de
colonización. b) Establecer unas zonas de economía
campesina propendiendo por su estabilización. c)
Controlar e impedir el surgimiento de la violencia.”22
Esta propuesta finalmente fue incluida en la Ley 160
de 1994, capítulo XIII, con la denominación de “Zonas
de Reserva Campesina”.23
Puede entonces afirmarse que debido al
debilitamiento de la reforma agraria del 61,
el fortalecimiento de las grandes empresas
agropecuarias, y a las precarias y amenazantes
condiciones de vida en el campo, surge la ZRC
como producto de un proceso que inició con el
acuerdo entre campesinos colonos y el Estado,
sobre un proyecto piloto de realinderamiento
de la reserva ambiental de la Serranía de la
Macarena, la legalización de su ocupación, el
establecimiento de topes a la acumulación de
tierras y el latifundio, y la movilización de colonos
ubicados en la región de San José del Guaviare, quienes
exigían garantías de estabilidad en el territorio, frenar
el avance de la colonización sobre el Parque Nacional
Natural Serranía de La Macarena y los cultivos de uso
ilícito.24
La ley fue expedida durante el gobierno de
Cesar Gaviria y presentada como una figura de
regulación y protección ambiental, orientada a evitar
la concentración de la tierra en áreas de colonización,
lo que no implicó que se tratara de una estrategia de
redistribución de la tierra pero sí de limitación del
21 Ibíd.
22 Ferro, Juan, Osorio, Flor Edilma. Apuntes sobre los Desafíos de la
Autonomía Territorial para las comunidades Negras y Campesinas
en Colombia. Problemas Rurales, consultado en línea el 11 de
febrero de 2014 en: https://problemasrurales.files.wordpress.
com/2008/12/autonomia-territorial-negra-y-campesina.pdf
23 Fajardo, Darío. (2002), Para sembrar la paz hay que aflojar la
tierra, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Instituto de
Estudios Ambientales. Pág. 78.
24 Ibíd.
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
latifundio en zonas de baldío y de especial manejo
ambiental. Sin embargo, al posibilitar la compra de
tierras para ser distribuidas entre campesinos que no
la tienen o tienen tierras en cantidades insuficientes
para ser productivas, se podría afirmar que en cierta
manera es redistributiva.
Cabe en todo caso resaltar que la ley ni los
Acuerdos del INCORA y del INCODER le otorgan
ningún tipo de autonomía administrativa, territorial ni
política a la figura de la ZRC.
Tal y como se consagró en la ley 160 de 1994, la
ZRC tiene como finalidades:
• Fomentar la pequeña propiedad rural,
• Regular la ocupación y aprovechamiento de las
tierras baldías de la Nación
• Contribuir a la conservación ambiental y de los
recursos naturales
• Operar como un mecanismo de ordenamiento
territorial
• Impedir la concentración y el acaparamiento de
las tierras baldías
• Prevenir la descomposición de la pequeña
economía campesina del colono
• Corregir los fenómenos de inequitativa
concentración de la propiedad rústica
• Garantizar los derechos sociales, económicos y
culturales de los campesinos, y su participación en
instancias de planificación y decisión del orden regional
Pese a que el proyecto de ley inicial establecía
que las ZRC se constituyeran sobre tierras baldías,
el artículo 80 de la ley 160 de 1994 indicó que “son
Zonas de Reserva Campesina, las áreas geográficas
seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA,
teniendo en cuenta las características agroecológicas
y socioeconómicas regionales.”. De ahí que hay
quienes afirman, en lo que podríamos llamar una
interpretación extensiva, que las ZRC se pueden
constituir en cualquier parte del territorio nacional en
donde predomine la economía campesina, se requiera
fomentar la pequeña propiedad rural, conservar el
medio ambiente, limitar el latifundio y en general
llevar a cabo todos los propósitos de la figura. 25
Tal y como se incluyó a las ZRC en los acuerdos no
se pueden identificar modificaciones a la figura. Por el
contrario, podemos observar que hay una identidad
entre las ZRC de la ley 160 de 1994 y las de los
25 Según Fredy Ordoñez esta es la postura de organizaciones
campesinas, el profesor Alfredo Molano y el Instituto Sinchi.
Área de Políticas Públicas
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
acuerdos. Por ello podemos afirmar que aunque
las ZRC hayan sido incluidas en un acuerdo de paz
con las FARC, éstas siguen manteniéndose como un
proyecto campesino.
Ahora bien, las ZRC estuvieron principalmente
orientadas hacia territorios baldíos colonizados y
tienen como finalidades principales, la resolución
de un conflicto social, la creación de un mecanismo
de ordenamiento territorial y la conservación
ambiental de territorios colonizados. Se enmarcan
en un proyecto de reforma agraria más amplio, con
un objetivo primordial de dar acceso a la tierra a
hombres y mujeres campesinos de escasos recursos,
a través de créditos, adjudicación de tierras baldías y
subsidios directos para compra de tierras. Tal y como
se observa en su consagración legal, éstas deberían
estar acompañadas por acciones de organización y
capacitación campesina e indígena, servicios sociales
básicos, infraestructura física, vivienda rural, adecuación
de tierras y seguridad social, investigación, asistencia
técnica, transferencia de tecnología y diversificación de
cultivos, mercadeo, acopio, empaque, procesamiento
y fomento agroindustrial, entre otros.
El proceso que siguió a la expedición de la ley
160 no fue fácil. Las organizaciones campesinas, luego
de fuertes presiones sociales, vieron los frutos de su
proyecto sólo hasta finales de 1997 cuando se inició la
configuración de las primeras ZRC, proceso que fue
suspendido en el año 2002, dejando constituidas seis
ZRC: el Pato – Balsillas (Caquetá), Calamar (Guaviare),
Cabrera (Cundinamarca), Morales y Arenal (Sur de
Bolívar) y Valle del Rio Cimitarra (Antioquia y Bolívar).
Dichas ZRC se hicieron como proyectos piloto
financiados por el Banco Mundial, y su desarrollo
fue posible gracias a la gestión y el trabajo de las
organizaciones y comunidades campesinas, y no al
apoyo estatal previsto en la Ley.26
Tal y como lo reseñan Ferro y Osorio, “en el
año 2002, el nuevo gobierno expidió el decreto
presidencial No. 1837 del 11 de agosto del 2002,
por medio del cual fue decretado el estado de
conmoción interior. Este decreto fue complementado
y desarrollado más adelante con el decreto 2002/02,
mediante el cual se crearon las zonas de rehabilitación
y consolidación, definidas como aquellas zonas del
país “afectadas por acciones de grupos criminales
en donde, con el fin de garantizar la estabilidad
institucional, restablecer el orden constitucional, la
integridad del territorio nacional y la protección de la
población civil, resulte necesaria la aplicación de una
o más de las medidas excepcionales de que tratan los
siguientes artículos, sin perjuicio de la aplicación de las
demás medidas dictadas con base en la conmoción
26 Ferro, Juan, Osorio, Flor Edilma. Apuntes sobre los Desafíos de la
Autonomía Territorial para las comunidades Negras y Campesinas
en Colombia. Problemas Rurales, consultado en línea el 11 de
febrero de 2014 en: https://problemasrurales.files.wordpress.
com/2008/12/autonomia-territorial-negra-y-campesina.pdf
Área de Políticas Públicas
interior”.27 Las medidas que siguieron al estado de
conmoción interior fueron aprehensiones preventivas,
interceptaciones de comunicaciones y en general las
contempladas en la ley estatutaria de los estados de
excepción.28 Los líderes de ZRC como las del Pato –
Basilias y de Calamar “fueron detenidos por períodos
hasta de 12 meses, acusados de ser auxiliadores de
la guerrilla o terroristas vinculados a grupos armados
ilegales”.29 Durante este periodo, el gobierno de la
época detuvo el proceso de constitución de las ZRC
y suspendió la resolución que declaraba al Valle del
Rio Cimitarra como una ZRC.
Con la entrada del gobierno del presidente Juan
Manuel Santos, se anunció una reactivación de los
procesos de ZRC y se le restituyó el reconocimiento
al Valle del Rio Cimitarra. Sin embargo, en la actualidad
existen al menos 8 procesos de constitución de ZRC
que no han tenido respuesta.
Vale la pena resaltar que la delegación del gobierno
nacional en la mesa de la Habana ha afirmado que las
ZRC consagradas en la ley 160 de 1994 no tendrán
modificaciones.30
Ahora bien, de esta breve reconstrucción histórica
de las ZRC se pueden inferir importantes similitudes
entre las ZRC de la ley 160/94 y las del texto del
acuerdo agrario de La Habana, si bien se vislumbran
también algunas diferencias. En primer lugar, saltan a
la vista similitudes relacionadas con los objetivos de
las ZRC. La ZRC seguirá siendo una estrategia de
ordenamiento territorial, fortalecimiento económico
y organizacional de los campesinos, preservación
ambiental y acceso a la tierra.
Por otro lado, se observan diferencias como el
hecho de que los acuerdos de La Habana prevén un
mayor fortalecimiento del acceso a las tierras a través
del “Fondo de Tierras”.
Quizás una de las más importantes diferencias es
que se prevea un diálogo y un acercamiento entre
las ZRC y los gobiernos locales mediante los Planes
de Acción para la Transformación Regional. De darse
este acercamiento las ZRC estarían cada vez más
relacionadas con los gobiernos locales y no tan aisladas
de la institucionalidad como sucede en la actualidad
tal y como se evidenciará más adelante. Este proyecto
de acercamiento o de cierre de la brecha se vislumbra
como un cambió clave para superar las falencias de las
políticas de ZRC.
Las ZRC de los acuerdos incorporan una tenue
mención a la reconciliación y reintegración, lo que
27 Ibíd.
28 Nos referimos a la ley 137 de 1994
29 Ibíd. Pág. 12
30 Esta afirmación puede rastrearse, entre otros, en la columna
de autoría de Humberto de la Calle publicada en el periódico El
Tiempo en el siguiente link: http://www.eltiempo.com/opinion/
columnistas/zonas-de-reserva-campesina-humber to-de-la-calle-
columnistas-el-tiempo/15593780
Séptimo Informe

podría representar un nuevo enfoque de la figura y
una transformación muy significativa respecto de las
ZRC existentes, pero habrá que esperar a que sea
desarrollado para tener mayor claridad.
Finalmente, con los acuerdos sobre participación
política de La Habana es de esperarse un
fortalecimiento político de las organizaciones que
componen e impulsan las ZRC. Así como un nuevo
enfoque de sustitución de cultivos ilícitos, elementos
innovadores de la figura frente a la consagrada en la
ley 160.
En síntesis puede afirmarse que los acuerdos
de paz mantienen las funciones, procedimientos y
mecanismos de la ley 160 de 1994 para las ZRC, pero
prevén nuevos espacios para las organizaciones que
las conformen, dándoles una marcada vocación política
y vinculándolas a la sustitución de cultivos ilícitos.
Resaltan nuevas finalidades como la reconciliación de
los colombianos y la construcción de paz, y el enfoque
de seguridad alimentaria.
Sobre la figura de las ZRC recaen las finalidades
de producción campesina, familiar y comunitaria,
seguridad alimentaria, protección ambiental y
delimitación de la frontera agrícola. Por lo que es de
esperarse que el papel de esta figura sea fundamental
en el post-conflicto y en el proyecto de transformación
del campo de los acuerdos de paz.
El marco de medidas que acompañará a las ZRC
incluye algunas muy similares a las de las ley 160 de
1994 como son los subsidios, créditos, adjudicación
de baldíos, infraestructura, mercadeo y capacitación,
entre otros. Pero también estarán acompañadas de
otro tipo de medidas que no se contemplaron en la
ley 160/94 como son el fondo de tierras, la creación
del catastro y el impuesto predial rural, la creación
de una política nacional sobre usos adecuados de
tierras y las que se encuentran en el acuerdo sobre
participación política y el de solución al problema de
las drogas ilícitas.
Es de esperarse que con la firma de un eventual
acuerdo final de paz y su completa implementación,
las ZRC sean una figura más cercana a los gobiernos
locales y se integren al ordenamiento territorial del
país.
3. Retos de la Reforma Rural Integral
(Rri) a la Luz de los Casos de Montes de
María y Catatumbo
Durante la observación y pese al apoyo de
ANZORC no fue posible realizar visitas a la ZRC
del Valle del río cimitarra. Ello debido a problemas
de seguridad y dificultades de acceso, que sumados
a los cortos tiempos de elaboración de este informe
nos llevó a dejar para una próxima ocasión las
observaciones sobre la ZRC del Valle del Rio Cimitarra
y otras. Somos conscientes de los aprendizajes
y valiosos aportes que ésta y otras experiencias
de ZRC tienen que hacer a cualquier proyecto de
Octubre 2016
107
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
transformación estructural del campo. Así las cosas
nuestro informe sobre las políticas públicas en torno a
las ZRC se concentra en la revisión del estado actual
de dos proyectos de zona de reserva campesina:
Montes de María y Catatumbo. Ambos casos resultan
importantes para la observación debido a que se tratan
de proyectos que por varios años han encontrado
múltiples obstáculos y aún a la fecha de publicación
del informe no han logrado constituirse como ZRC.
Esta situación ha llegado a tal punto que en el caso
del Catatumbo las organizaciones campesinas se han
declarado como una ZRC de hecho, pues consideran
que existen proyectos para evitar la constitución de
una ZRC en dicho territorio.
Como lo veremos a continuación, estos dos casos
de estudio reúnen un gran número de elementos y
obstáculos que finalmente determinan el éxito o no
de un proyecto de constitución de cualquier ZRC.
En este sentido, consideramos que se tratan de casos
tipo o modelo que pueden ilustrar futuras realidades
en la eventual implementación de un acuerdo de paz.
En ambos casos se indagó por los obstáculos que han
impedido la constitución de una Zona de Reserva
Campesina y por los retos que enfrenta esta figura en
contextos de fuerte impacto del conflicto armado. A
continuación presentamos la historia del surgimiento
de los dos proyectos de Zona de Reserva Campesina
y los obstáculos que en ambos casos han llevado a
que no se hayan constituido.31
3.1  El caso de Montes de María
En el proceso de elaboración del presente capítulo
se realizaron dos visitas a la Región de los Montes
de María. En la primera de ellas tuvimos la grata
oportunidad de entrevistarnos con campesinos que
han retornado a sus tierras y líderes de los proyectos
de ZRC, así como visitar predios y familias que han
sido afectadas económicamente por relaciones
comerciales con empresas tabacaleras. En la segunda
visita, pudimos realizar un taller con el Comité de
Impulso de las Zonas de Reserva Campesina de
los Montes de María. En ambas oportunidades se
preguntó a los campesinos por los retos y obstáculos
que han afrontado en los procesos de constitución de
las ZRC y en el desarrollo del proyecto agrario de la
región (despensa agrícola).
Con el ánimo de contextualizar al lector en la
región de los Montes de María y en los antecedentes
de los proyectos de ZRC de los que a continuación se
hará referencia, hemos dedicado una primera parte
de este capítulo a revisar brevemente los procesos
de “des-campesinización y campesinización”32 que
en informes pasados el observatorio ha identificado
en la región de los Montes de María. En un segundo
momento se dará cuenta de los proyectos de ZRC
31 Durante el proceso de observación se intentó incluir a la Zona
de Reserva del Valle del Cimitarra. Sin embargo, por dificultades
logísticas y de seguridad finalmente no se pudieron realizar visitas.
32 Ver origen de las nociones en el siguiente apartado
Área de Políticas Públicas
 108
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
en la región y los obstáculos que se han venido
presentando y, finalmente, se expondrá la pertinencia
de estos análisis de cara a la implementación de los
acuerdos de paz con las FARC.
3.1.1 Procesos de des-campesinización y propias de los Palenques y caracterizadas por: “(i) la
campesinización
En el 2012 el Área de Víctimas del Observatorio
sobre DDR y la Ley de Justicia y Paz de CITpax, realizó
una observación sobre la región de los Montes de
María destacando lo que en su momento se denominó
procesos de des-campesinización y campesinización.
Sin ánimo de hacer una reconstrucción profunda y
exhaustiva de la historia de poblamiento de la región,
el Área de Víctimas se aproximó a las historias de
poblamiento de gran parte de la región por medio
de entrevistas a “1) población desplazada de La
Bonga asentada en el extremo sur de San Basilio
de Palenque; 2) la población desplazada de Casinguí,
Arroyohondo, Aguas Blancas y Pelaelojo que, pese
a haber realizado retornos para la explotación
económica de sus predios, se encuentran asentados
principalmente en el extremo occidental del casco
urbano de San Cayetano; 3) la población desplazada
de la vereda de Las Brisas que se ha reasentado
en gran parte de dicho espacio; 4) la población
desplazada de Mampuján, que se encuentra asentada
en un nuevo caserío al extremo oriental de María La
Baja, autodenominado por la comunidad como Rosas
de Mampuján; 5) la población desplazada de Santafé
de Icotea, Santa Cruz de la Mula y Carmen de Bolívar,
asentada actualmente en un caserío llamado Paso
el Medio; y 6) la población desplazada de El Cucal
asentada en un caserío denominado Pueblo Nuevo.”33
Como resultado de dichas entrevistas el Área de
Víctimas logró identificar que el territorio ha estado
habitado por comunidades que se reconocen como
descendientes de palenqueros y comunidades que se
reconocen como descendientes de colonos mestizos.
La observación permitió concluir que los
desplazamientos que se han vivido en la región no
se explican exclusivamente por el conflicto entre
paramilitares, guerrillas y estado, sino que, siguiendo
un estudio del Observatorio de Territorios Étnicos
de la Universidad Javeriana34, se trata del producto
de conflictos entre proyectos antagónicos sobre el
territorio que datan desde la época de la colonia y
persisten en la actualidad con múltiples variaciones.
En efecto, dicho estudio reconstruye, en primer
lugar, que producto de un tratado de paz entre
palenqueros y la corona española se otorgó un título
en el año de 1713 para la constitución del respectivo
33 CITpax. Área de Víctimas V Informe. Colombia: 2012. Consultado
en línea en: http://www.citpaxobservatorio.org/images/stories/
documentos/vinforme/v.pdf
34 Nos referimos al trabajo citado así: Observatorio de Territorios
Étnicos. Oportunidades y retos para la protección territorial y
ambiental Palenquera. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana. 2012
Área de Políticas Públicas
palenque, compuesto por un área de 260.000
hectáreas que abarcan gran parte del territorio de
lo que hoy conocemos como Montes de María.
En dicho territorio, el mismo estudio identifica
que se originaron unas prácticas de territorialidad
preminencia de cultivos de subsistencia y de bajos
excedentes para el abasto de mercados regionales, y
por: (ii) la existencia de títulos de propiedad familiar
determinados por linderos naturales y memoria
oral”35. Por otro lado, hacia finales del siglo XIX las
prácticas de territorialidad palenqueras entraron en
conflicto con prácticas de territorialidad emergentes
caracterizadas por: “(i) extensos hatos ganaderos
y cultivos de productos para el abastecimiento de
mercados extranjeros (vg. Caña de azúcar), y (ii)
títulos de propiedad individual determinados por
linderos artificiales”. Conflicto que posteriormente
en el estado republicano fue resuelto en favor de las
prácticas emergentes, desconociendo el tratado de
paz y el título otorgado a los palenqueros.
Este antecedente permitió al Área de Víctimas
identificar las dos prácticas de territorialidad sobre la
región de Montes de María que son antagónicas, están
aún vigentes y explican los procesos de poblamiento,
desplazamiento y reasentamiento.
Las prácticas territoriales descendientes de los
palenqueros, han sido encuadradas dentro de lo que
el Área de Víctimas denomina como “forma de vida
campesina”: “Esta forma de vida la comparten las
personas que habitan zonas rurales del país cuyo oficio
principal es el trabajo de la tierra. El objetivo vital de
estas personas está dirigido a que cada familia se erija
en una unidad autónoma de producción y consumo.
Para lograr este objetivo es fundamental poseer la
tierra y los recursos naturales que hacen posible el
cultivo de ésta. La historia de estas comunidades se
encuentra atravesada por la convivencia con múltiples
obstáculos en la consecución de dicho objetivo.
Esto las convierte en comunidades con un fuerte
sentimiento de arraigo a la tierra (…)”36
En los procesos de desplazamiento que siguieron
a la ola de violencia de los 90’s y que en la región de
Montes de María tuvo como protagonista a los grupos
paramilitares, el Área de Víctimas pudo observar que
se trató de procesos de violencia principalmente
contra la forma de vida campesina de la región, lo que
generó que muchos de los campesinos se desplazaran
hacia la periferia del territorio y hacia otras regiones.
A este proceso se le denominó des-campesinización.
Y a los procesos de retorno de los campesinos a
sus tierras y la reconstrucción de sus prácticas de
territorialidad se le denominó campesinización.
Esta lectura histórica del territorio de los Montes
de María es un buen contexto e introducción que
permite resaltar el antagonismo entre dos prácticas de
35 Ibíd.
36 Ibíd.
Séptimo Informe

territorialidad opuestas: la territorialidad campesina o
forma de vida campesina y la territorialidad industrial
que pretende acumulación y explotación industrializada
de tierras. A continuación argumentaremos que los
proyectos de zonas de reserva campesina en Montes
de María defienden una forma de vida campesina que
ha encontrado múltiples obstáculos, muchos de ellos
debido al antagonismo con la territorialidad industrial
de amplias extensiones de terreno acumulado.
Igualmente, haremos una referencia al estado actual
de este antagonismo y las formas en que es visible
en la región.
3.2.1 Los Proyectos de Zonas de Reserva
Campesina en Montes de María:
obstáculos y retos
El proyecto de ZRC surge en la región de Montes
de María en el año 2009 como producto de la
conformación de la Mesa Campesina: un proceso
auspiciado por la Unión Europea, y que inició con un
recorrido por los 15 municipios que conforman la
región, en los cuales se erigieron mesas campesinas
municipales, en las que se desarrolló un documento
de agenda agraria regional dentro de la cual se incluyó
la delimitación y construcción de ZRC en Montes de
María.37 Como producto de este proceso la Mesa
Campesina fue invitada a participar en la serie de foros
y diálogos de Política Pública “Tierras y Territorio: Un
Reto de Desarrollo y Paz” que finalizó en el mes
de julio de 2010 con la socialización de la propuesta
de ZRC. Para el mes de  septiembre de 2010, en el
marco de un nuevo  foro de “Tierras, Prosperidad y
Paz”, celebrado en la ciudad de Bogotá, el entonces
Ministro de Agricultura anunció públicamente el
propósito de declarar una o dos Zonas de Reserva
Campesina en la Región de Montes de María, lo cual
sería una estrategia de “focalización territorial de las
acciones estatales, y fomentaría la pequeña propiedad
rural, con sujeción a las políticas de conservación del
medio ambiente y los recursos naturales renovables,
a los criterios de ordenamiento territorial y de la
propiedad rural, a la efectividad de los derechos
sociales, económicos y culturales de los campesinos,
así como su participación en las instancias de
planificación y decisión regionales.”38
Mediante la resolución 0189 del 1 de febrero de
2011 de la gerencia General del INCODER se dio
inicio formal al trámite de delimitación y creación de
la ZRC. Posteriormente, el 16 de febrero de 2011
se llevó a cabo una reunión con el Comité Técnico
designado por el INCODER en la cual se presentó el
equipo de contratistas, destinados por el INCODER,
para recopilar la información y documentación
necesaria para afianzar y dar continuidad al proceso.39
37 Macareno, José. Reseña Histórica del Proceso de Constitución
de ZRC para Montes de María. Consultado en línea en: http://
zonadereservacampesinamontemariana.blogspot.com/
38 Ibíd.
39 Información corroborada en entrevista con Germán Cardoza
Octubre 2016
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Como resultado del proceso anterior se decidió
que en Montes de María se procedería con la creación
de dos ZRC: una ubicada en el Norte de la región
con 254.510 Has. que comprendería el 100% de los
municipios de Chalan, María la Baja, Los Palmitos y
Morroa, el 98,05% de Colosó, el 95,20 de Ovejas,
el 65,32% del Carmen de Bolívar, el 54,62% de Los
Palmitos, el 47,53% de San Jacinto, el 43,65% de San
Juan de Nepomuceno, el 24,46% de Toluviejo y el
18,83% de San Onofre40; y otra ubicada en el sur de la
región con  46,295 has, que comprendería el 28,45%
de Córdoba, 47,57% de El Guamo y el 38,35% de
Zambrano.
En la certificación No 1601 del 3 de agosto de
2012, emanada de la Dirección de consulta pública
del Ministerio de Interior, se señaló la presencia de
comunidades étnicas en los territorios en los que se
pretendía delimitar las dos ZRC. Algunas de estas
comunidades identificadas fueron, por ejemplo,
comunidades por fuera del territorio de Las Piedras
de la Etnia Zenu41; Cienaguita, La Queveda, Caracol,
Los Altos, La Palmira, de la Etnia Zenu;42 y La Piche
y San Miguel de la Etnia Zenu reconocida mediante
Junta Directiva del 24 de septiembre de 2009.
Igualmente se identificó al Consejo Comunitario
Makancanama (San Basilio de Palenque) legalmente
titulado según resolución No 466 del 30 de marzo
de 2012, emitida por el INCODER, en la zona
identificada en las coordenadas para la delimitación
del proyecto ZRC.43 El INCODER solicitó entonces
a la Dirección de consulta del Ministerio del Interior,
la realización de una consulta previa de acuerdo con
los lineamentos de los artículos 330 de la constitución
Política, los artículos 6 y 7 de la ley 21 de 1991 y el
artículo 76 de la ley 99 de 1993 y el decreto 1320 de
1998 y la directiva presidencial 01 de 2010.44 Ante los
requerimientos del Comité de Impulso, el Ministerio
del Interior ha contestado afirmando que no se ha
hecho el procedimiento de consulta previa debido a
que el INCODER no ha solicitado su realización.45Lo
cierto es que a la fecha no se ha constatado la
realización de la consulta previa, lo que ha impactado
negativamente el proceso de constitución.
del INCODER y Yolis Correa líder del Comité de Impulso de la
ZRC de Montes de María.
40 Macareno, José. Reseña Histórica del Proceso de Constitución
de ZRC para Montes de María. Consultado en línea en: http://
zonadereservacampesinamontemariana.blogspot.com/
41 Reconocida mediante oficio OFI 105-17064 –DET 1000- del 2
de noviembre de 2005
42 Reconocida mediante oficio OFI 105-17864 –DET 1000- del 2
de noviembre de 2005
43 Ministerio del Interior. certificación No 1601 del 3 de agosto de
2012.
44 Ibíd.
45 Ministerio del Interior. Acta de Asistencia Reunión Comité de
Impulso de ZRC Montes De María y equipo de la Dirección de
Consulta Previa. 17 de marzo de 2015.
Área de Políticas Públicas
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Por otro lado, como lo mencionábamos
anteriormente, el conflicto armado ha conllevado
procesos de descampesinización que han impactado
también a las organizaciones campesinas debilitando
su capacidad organizacional. En la actualidad, del 98%
de las ANUC en los 15 municipios de los Montes
de María, “el 50% de éstas se encuentran inactivas, es
decir, que no funcionan sus cuerpos directivos y sus
afiliados. El resto de las ANUC están en bajo nivel de
operatividad, carecen de capacidades organizacionales
para su adecuado y efectivo funcionamiento, están
desarticulas entre sí y con los actores del territorio.”46
Ello es aún más grave si se tiene en cuenta que en
esta región organizaciones como la ANUC “ejercían
un liderazgo y un protagonismo en cada uno de los
espacios políticos que se organizaban para la discusión
de temas como la reforma agraria o el desarrollo
rural, las políticas públicas o el fortalecimiento de
movimientos campesinos.”47
Debido a esta fragilidad organizacional, desde el
año 2012 el INCODER contrató a la fundación Red
de Desarrollo y Paz de los Montes de María para
que coordinara la creación de un Plan de Desarrollo
Sostenible para la ZRC. Esta decisión generó
controversias al interior del Comité de Impulso
puesto que según sus integrantes dicha organización
no tenía el respaldo social para liderar tan importante
proceso.48 Igualmente, durante el proceso de
construcción del Plan, los integrantes del Comité de
Impulso no vieron suficiente participación ni consulta
con las organizaciones que impulsan las ZRC. A tal
punto que en la socialización del Plan se afirmó:
“si bien aportó avances no dejó satisfechos
a los miembros del comité de impulso, toda
vez que aspectos tan importantes como la
adecuación del diagnóstico a una real situación
de tenencia,  propiedad y uso de la tierra
no responde a la realidad, y por ende en los
programas y proyectos del plan de Desarrollo
no se ve[sic] reflejadas las alternativas de
solución al principal problema que afecta al
territorio.”49
Pese a las críticas, el Plan de Desarrollo Sostenible
fue entregado a la Corporación Autónoma Regional
de Sucre CARSUCRE y a la Corporación Autónoma
Regional del Canal del Dique CARDIQUE, para que
éstas dieran sus observaciones y recomendaciones
técnicas sobre el mismo. Después de esta etapa, el
Comité de Impulso y las organizaciones interesadas en
46 Ibíd.
47 Macareno, José. Reseña Histórica del Proceso de Constitución
de ZRC para Montes de María. Consultado en línea en: http://
zonadereservacampesinamontemariana.blogspot.com/
48 Información corroborada mediante entrevistas a los asistentes
a la reunión del Comité de Impulso de la Zona de Reserva
Campesina de Montes de María del día 14 de diciembre de 2014.
49 Macareno, José. Reseña Histórica del Proceso de Constitución
de ZRC para Montes de María. Consultado en línea en: http://
zonadereservacampesinamontemariana.blogspot.com/
Área de Políticas Públicas
el proceso de constitución de las ZRC han disminuido
sustancialmente el contacto con el INCODER y
desconocen con certeza el estado actual de los
procesos.
Al parecer, el estancamiento se debe a las
debilidades de organización del Comité de Impulso y
sus integrantes y que se expresaron en la formulación
del Plan de Desarrollo Sostenible.50 Al indagar con el
equipo del INCODER por el estado actual del proceso,
sus representantes afirman que las debilidades y el
fraccionamiento organizacional de los campesinos de
Montes de María, en efecto, han sido un obstáculo para
el desarrollo del proceso de constitución de la ZRC.51
Por otro lado, indican que en general los procesos de
constitución de todas las ZRC se han visto mermados
puesto que han sido incluidos en las mesas agrarias
de negociación (producto del pasado Paro agrario)
y han sido vinculados a los acuerdos de paz de La
Habana.52 Así, el reciente re-posicionamiento de la
figura ha hecho que se supedite en cierta medida la
continuación de los procesos a los acuerdos que se
logren en las instancias mencionadas.
Por otra parte, el equipo de ZRC del INCODER
ha manifestado que en la actualidad no tiene
conocimiento de la existencia de políticas públicas de
fortalecimiento de las organizaciones campesinas. A
ello se suma que la tenencia y propiedad de las tierras
en la región de los Montes de María es tan confusa
que genera un obstáculo adicional a los procesos.
Obstáculos al proyecto de ZRC en Montes
de María
Los obstáculos al proyecto de ZRC en Montes
de María pueden agruparse en cinco: conflictos por
la tenencia de la tierra; relaciones inequitativas entre
campesinos y empresarios; conflictos por los usos
y prácticas sobre la tierra; conflictos interculturales;
obstáculos por falencias de políticas públicas y
obstáculos por debilidad organizacional de las
comunidades.
1. Conflictos por las tierras: Como lo
mencionamos anteriormente, los conflictos
por la tierra pueden rastrearse desde tiempos
coloniales. En la actualidad, estos conflictos han
adquirido nuevas transformaciones y subsisten
con características propias. El conflicto armado
en la región de los Montes de María llevó
a que una gran cantidad de familias y grupos
campesinos se desplazaran y abandonaran sus
tierras. Posteriormente, algunas de éstas fueron
compradas y vendidas en múltiples operaciones
comerciales terminando hoy en día en poder
de reconocidas empresas, empresarios o
50 Entrevista a líderes miembros del Comité de Impulso de la
Zona de Reserva Campesina de Montes de María
51 Entrevista del 16 de marzo de 2015 con funcionarios del
INCODER.
52 Ibíd.
Séptimo Informe

de terratenientes que llegaron a la región. 53
Sobre estas tierras actualmente se desarrollan
proyectos industriales como la palma africana,
los cultivos de teca, cultivos tabacaleros, entre
muchos otros. Los retornos espontáneos de
los campesinos a sus tierras son entonces
obstaculizados al encontrarse con un tercero
que ostenta un título de propiedad y desarrolla
proyectos industriales en las tierras.54 Este tipo
de casos fueron referidos por campesinos del
norte de Montes de María de la siguiente manera:
“en la unidad de restitución nos dicen que no
se pueden sacar a las empresas que están en la
mitad de la finca porque tienen escrituras”55. Por
su parte, el director de la Unidad de Restitución
de Tierras afirmó, en entrevista con CITpax, que
la identificación de terceros opositores dificulta
los procesos de restitución.56
Por otro lado, son comunes compras de tierras
por empresarios y terratenientes a campesinos.
Durante la observación pudimos conocer
la experiencia, por ejemplo, de pequeños
productores de tabaco que al retornar a
sus territorios se encuentran en situaciones
económicas que les impiden iniciar actividades
productivas de cultivo y, como alternativa para
sortear sus necesidades se ven forzados a
vender sus tierras.57
Estos procesos de venta, muy frecuentes
en diversas zonas del país, implicarán altos
costos para el INCODER y complejizarán
las actividades de distribución equitativa de
las tierras, objetivo principal de las ZRC. En
efecto, la ley 160 de 1994 y el acuerdo 024 de
1996, indican que las ZRC se podrán constituir
en territorios de colonización de baldíos o
en donde se requiera prevenir o corregir la
concentración del dominio o tenencia de los
terrenos, o su fraccionamiento antieconómico,
buscando una equitativa redistribución. En el
53 Sobre el despojo de tierras y la posterior apropiación de
las mismas se puede revisar diversa bibliografía, entre las cuales
destacamos: Ojeda, Diana y otros. Paisajes del Despojo Cotidiano:
Acaparamiento de tierra y agua en Montes de María, Colombia.
Revista Estudios Sociales. N° 54 – octubre-diciembre – Pp. 107-
119- ISSN 0123–885x.
54 Dado que estos conflictos entre campesinos y empresarios
o terratenientes son comunes en todo el país, los procesos de
restitución de tierras prevén una oportunidad para que terceros
de buena fe (empresarios o terratenientes que adquirieron tierras
sin conocimiento del despojo) se opongan a la restitución.
55 Entrevista llevada a cabo el 12 de diciembre de 2014 a
reclamantes de tierras de Montes de María. Por razones de
seguridad y solicitud de los entrevistados se han omitido los
nombres.
56 Esta realidad también ha sido identificada y divulgada en medios
de comunicación. Para consultar sobre esto puede revisarse: http://
lasillavacia.com/historia/asi-se-concentro-la-tierra-en-los-montes-
de-maria-25534
57 Entrevista del 11 de diciembre de 2014 a campesino productor
de tabaco del municipio de Zambrano – Montes de María.
Octubre 2016
111
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
caso de constituirse en territorios baldíos, éstos
se adjudicarán buscando cumplir los objetivos
de la ZRC, pero en caso de ser territorios de
propiedad de terratenientes, el INCODER
podrá proceder a la adquisición de estas tierras
para redistribuirlas hacia campesinos sin tierra o
con tierra insuficiente de la ZRC.
En el caso de Montes de María, las actuales
compras de tierras de los campesinos por parte
de empresarios o terratenientes implicarán
que al constituirse la ZRC, y para cumplir el
propósito de redistribución equitativa de la
tierra, se deban re-adquirir los predios vendidos
para ser posteriormente adjudicados a los
campesinos, lo que finalmente llevaría a un
proceso más gravoso y difícil para el INCODER.
Al respecto se observa que la política pública
de las ZRC no prevé ningún tipo de medidas
que prevengan esta situación. Por el contrario,
muchas de las empresas en el territorio han
manifestado a campesinos sus intenciones de
continuar con la compra de tierras y mantener
la propiedad y tenencia sobre las que ya han
adquirido,58 señalando su falta de disposición de
venta de las tierras (al INCODER, por ejemplo).
Finalmente, el INCODER ha identificado que
sobre la región de Montes de María existen
títulos de tierras en cabeza de campesinos que
fueron beneficiarios de la reforma agraria de
1961. Sin embargo, por falta de registro o de
perfeccionamiento de los procedimientos no
existe información oficial sobre esos títulos.59
Igualmente, según información del Director de
la Unidad de Restitución de Tierras con sede
en Carmen de Bolívar, sobre los territorios
que habitan los campesinos existen múltiples
trámites sucesivos (y sus correspondientes
anotaciones en el Registro cuando lo hay), lo que
hace que se encuentren varios grupos familiares
de campesinos (en ocasiones con relaciones
de consanguinidad o de afinidad) reclamando
derechos por una misma tierra.60 Una situación
que, de nuevo, confirma la incertidumbre y falta
de claridad sobre los titulares de los derechos
sobre las tierras.
II. Relaciones inequitativas entre empresarios y
campesinos: Como consecuencia de la violencia
iniciada en los 90’s muchos campesinos que
retornaron o permanecieron en el territorio,
quedaron en graves situaciones económicas
que no les han permitido sembrar, pues no les
es posible por ejemplo adquirir herramientas
58 Reunión con el Comité de Impulso de ZRC en Montes de María
en donde nos comentan que varios empresarios han manifestado
que continuarán con la compra de tierras pues no hay ninguna
barrera legal.
59 Entrevista del 7 de abril de 2014 a funcionarios del INCODER.
60 Reunión 12 de diciembre de 2014.
Área de Políticas Públicas
 112
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
de trabajo necesarias o insumos. De ahí que
busquen créditos o terminen entablando
relaciones inequitativas con empresas y
comerciantes en las que se les entrega
materiales de trabajo o capitales de inversión a
cambio de la venta de cosechas a bajos costos,
con deducciones mensuales para cubrir las deudas
y usando como garantía las tierras. Afirman los
campesinos que en la gran mayoría de estas
relaciones comerciales, los campesinos terminan
por entregar sus tierras para cubrir sus deudas. En
otras ocasiones los campesinos optan por vender
afanosamente sus tierras a precios, en ocasiones,
muy bajos. Los compradores de estos territorios
son empresarios y terratenientes que en la
actualidad siguen realizando ofertas de compra de
tierras en muchos lugares de la región.61
III. Conflictos entre proyectos productivos de las
tierras: Otro de los obstáculos importantes
a las ZRC y los proyectos campesinos son
los conflictos por los usos de la tierra.62 En la
región se desarrollan, como ya mencionábamos,
proyectos industriales de palma africana,
reforestación industrial, extracción minera,
infraestructura, hidrocarburos entre muchos
otros.63 Estos proyectos son antagónicos con
los proyectos agrarios que impulsan las ZRC,
tendientes a garantizar la seguridad alimentaria
y constituir unidades autónomas de producción
y consumo campesino, esto es, economías
campesinas y familiares. Se trata pues, de
nuevo, de dos prácticas de uso y explotación
de las tierras, que a menudo entran en choque:
una encadenada a mercados nacionales e
internacionales de producción de bienes, no
necesariamente alimentos, y otra inspirada en
proyectos campesinos agrícolas de producción
de alimentos. Las primeras, adicionalmente, se
caracterizan por requerir grandes extensiones
de tierra y por tanto promueven la compra
de éstas y su acumulación; y la segunda, por el
contrario, pretende evitar y limitar la acumulación
de tierras promoviendo su redistribución en
procura de constituir unidades campesinas
productivas. Podemos afirmar que se tratan
de dos visiones de productividad del campo:
una mucho más industrializada y con proyectos
a gran escala de producción de bienes, y otra
61 Narraciones obtenidas de campesinos reclamantes de tierras
en reunión del 11 de diciembre de 2014.
62 Ojeda, Diana y otros. Paisajes del Despojo Cotidiano:
Acaparamiento de tierra y agua en Montes de María, Colombia.
Revista Estudios Sociales. N° 54 – octubre-diciembre – Pp. 107-
119- ISSN 0123–885x.
63 Los conflictos por proyectos industriales y campesinos han
sido evidenciados en varios medios de comunicación como por
ejemplo: La Silla Vacía. La Reserva Campesina de Montes María ¿una
lección para los diálogos de paz?. Por: David Graaff, Lun, 2012-10-
15 11:00. Consultado en línea en: http://lasillavacia.com/historia/
la-reserva-campesina-de-montes-de-maria-una-leccion-para-los-
dialogos-de-paz-36405
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más tradicional, que busca principalmente la
seguridad alimentaria y la distribución equitativa
de la tierra en unidades campesinas.
IV. Conflictos entre comunidades en el territorio:
Como ya lo mencionábamos anteriormente,
en gran parte del territorio de la región de
Montes de María se identificaron comunidades
indígenas y comunidades afro-descendientes.64
Según el artículo 3° del acuerdo 024 de 1996
no podrán constituirse Zonas de Reserva
Campesina en los territorios indígenas. Ni en
las áreas que deban titularse colectivamente
a las comunidades negras, conforme a lo
dispuesto por la Ley 70 de 1993. Ahora bien,
si se encuentran comunidades por fuera de los
territorios titulados, podrá constituirse ZRC
siempre y cuando se adelante una consulta
previa. En el caso de los Montes de María, la
delimitación de las ZRC no incluye territorios
titulados a comunidades étnicas pero si se han
identificado poblaciones indígenas por fuera de
su territorio, lo que ha implicado iniciar procesos
de consulta previa. Una gran dificultad que ha
surgido en este marco, es que las comunidades
indígenas y afro descendientes, así como también
muchas comunidades campesinas, desconocen
la figura de la ZRC, y tienen prejuicios frente a
ella en el sentido de que pueda perjudicarlos.
Así, aunque el Comité de Impulso de las ZRC
ha promovido diálogos con estas comunidades,
en muchas ocasiones terminan convirtiéndose
en actividades casi pedagógicas de divulgación y
explicación de la figura.
V. Ausencia de Políticas Públicas de alistamiento
y ajustadas a las realidades de Montes de
María: El quinto grupo de obstáculos es el que
hace referencia a falencias en el diseño y/o
implementación de políticas públicas. Como
se mencionaba anteriormente, la figura de las
ZRC no es ampliamente conocida ni divulgada
en las comunidades que habitan la región de
los Montes de María. Esto hace que el proyecto
aún no haya sido apropiado por todas las
comunidades campesinas y muchas de éstas
se encuentren distantes o pasivas frente a los
procesos de constitución de las ZRC.65 Si se
revisa la ley 160 de 1994, el decreto 1777 y el
acuerdo 024 de 1996, se observa la ausencia
de una fase previa a la constitución de las ZRC
destinada a generar un conocimiento detallado
de la figura y a fortalecer a las comunidades
que quedarían incluidas en la zona. Más aún si
se tiene en cuenta que las comunidades son
las llamadas a solicitar formalmente el trámite
de constitución de las ZRC. La experiencia de
64 Ministerio del Interior. certificación No 1601 del 3 de agosto de
2012.
65 Así lo afirmaron en entrevista los integrantes del Comité de
Impulso de la ZRC.
Séptimo Informe

Montes de María es muy ilustrativa al respecto,
pues se requirió de un proceso por parte de
ONGs para que en la región se conociera la
figura y se incluyera en la agenda agraria. En
los mencionados instrumentos legales brillan
por su ausencia actividades de fortalecimiento
organizacional campesino y se ignora que el
conflicto armado ha debilitado los movimientos
sociales campesinos. El acuerdo agrario de La
Habana parecería en este sentido diferenciarse
de las disposiciones actuales, al prever medidas
de fortalecimiento comunitario y organizacional
de los campesinos.
Otra de las falencias de la política pública
actual tiene que ver con la falta de mecanismos
de diálogo para tramitar choques entre los
proyectos campesinos y los proyectos en cabeza
de empresas, empresarios y terratenientes. En
los casos en que ha habido un acercamiento y
un diálogo, la iniciativa ha sido de las empresas
o de los campesinos y ello ha derivado en
precariedad y asimetría en el diálogo. Los
conflictos por la tenencia de la tierra se han
trasladado, en muchas ocasiones, a procesos
administrativos y judiciales de restitución los
cuales no son suficientes, pues no todos los
casos son abandonos forzados o despojos de
tierras.
La política pública vigente también carece de
medidas para evitar la estigmatización que se
ha hecho de la figura de las ZRC, por parte de
algunos sectores políticos. Esta mala imagen ha
estado en el centro del estancamiento desde
2002 de los procesos de constitución de nuevas
ZRC en el país.
Finalmente, una de las más graves falencias de
política pública es el que los gobiernos locales de
la región de los Montes de María desconocen la
figura de las ZRC y por tanto no dan un apoyo
activo e informado a estas iniciativas.
VI. Obstáculos organizacionales: Por último,
encontramos el sexto grupo de obstáculos
relacionado con la debilidad organizacional de
los campesinos. Como se ha dicho ya en varias
partes de este informe, una de las consecuencias
del conflicto armado ha sido el debilitamiento
organizacional de los movimientos campesinos
y sociales.66 El mismo Comité de Impulso de la
ZRC llevó a cabo un diagnóstico de sus propias
debilidades organizacionales. Estos fueron los
principales hallazgos67:
66 La Silla Vacía. La Reserva Campesina de Montes María ¿una
lección para los diálogos de paz?. Por: David Graaff, Lun, 2012-10-
15 11:00. Consultado en línea en: http://lasillavacia.com/historia/
la-reserva-campesina-de-montes-de-maria-una-leccion-para-los-
dialogos-de-paz-36405
67 Las falencias organizacionales fueron presentados por el Comité
de Impulso de la ZRC de Montes de María en reunión en febrero
de 2015.
Octubre 2016
113
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
1. La comunicación entre las distintas
organizaciones que conforman el comité de
impulso de las ZRC de Montes de María no
es adecuada y se presentan escenarios de
desconocimiento de avances, reuniones o
en general del estado de los proyectos de
ZRC, por parte de organizaciones que son
parte en la iniciativa. En el mismo sentido,
todavía no se tiene una estrategia ni unos
canales de comunicación y divulgación
del proyecto hacia terceros tales como
instituciones estatales, organizaciones no
gubernamentales, comunidad internacional
y los integrantes de las comunidades locales.
2. Al ser una iniciativa liderada y promovida
por campesinos, se cuentan con muy escasos
recursos, lo que dificulta el desarrollo de los
proyectos de ZRC.
3. Dado que los procesos campesinos
y la figura de las ZRC se encuentran
estigmatizados en la región, algunos de los
líderes del Comité de Impulso han recibido
amenazas y se ha deteriorado su seguridad.
4. Dadas las dificultades del proceso hasta la
fecha, muchas de las organizaciones guardan
cierto nivel de escepticismo frente a los
proyectos de ZRC, lo que deriva en falta de
compromiso y vinculación activa.
5. Los proyectos de ZRC en la región de
Montes de María carecen de recursos
logísticos básicos como un lugar adecuado
para archivo, reuniones, computadores etc.
6. Debido a la falta de recursos económicos
y logísticos, el proyecto de ZRC depende
en gran parte de la colaboración y aportes
de cooperantes externos temporales
generando dependencias y riesgos de
continuidad de los procesos.
7. Las organizaciones campesinas que
impulsan el proyecto de ZRC tienen
discrepancias sobre múltiples aspectos, por
ejemplo, las relaciones que se deben tener
con las grandes empresas, encontrándose
sectores con más o menos prevenciones
a relacionarse y entablar relaciones
comerciales con éstas.
8. La falta de apoyo, de recursos y los
trámites generan desgaste emocional y falta
de motivación en los integrantes de los
proyectos de ZRC.
9. Las comunidades representadas por
las organizaciones presentes en el comité
de impulso desconocen en gran parte el
proceso de constitución de las ZRC.
10. Al ser una organización reciente y
en formación existe falta de unidad y
Área de Políticas Públicas
 114
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
homogeneidad en los discursos generando
confusión en la comunicación externa.
3.2  El caso del Catatumbo
Los campesinos de la región del Catatumbo
se encuentran hoy en día agrupados y liderados
por la Asociación de Campesinos del Catatumbo
ASCAMCAT. Dentro de sus proyectos principales
está la constitución de la zona de reserva campesina.
Pese a que se trata de una de las regiones y uno
de los proyectos con mayor acompañamiento de la
Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina
ANZORC, y que la constitución de la misma fue una
de las principales solicitudes del Paro Campesino del
pasado 2013, el proceso de constitución se ha visto
frustrado por múltiples razones.
En la elaboración del presente apartado tuvimos
la oportunidad de acompañar a ASCAMCAT en
algunas Asambleas Populares Regionales en Cúcuta,
en las que nos entrevistamos con líderes campesinos
y con autoridades de la comunidad Barí organizada en
la Asociación Comunidad Motilón Barí de Colombia,
a quienes les preguntamos por los obstáculos y retos
que han tenido que afrontar en los procesos de
constitución de la ZRC y en el desarrollo del proyecto
agrario de la región.
Con el ánimo de contextualizar al lector en la
región del Catatumbo y en los antecedentes de los
proyectos de ZRC a los que haremos referencia,
hemos dedicado una primera parte de este apartado
a revisar brevemente los conflictos sobre la tierra,
esto es, a hacer un breve relato que repasa los
históricos conflictos en la región del Catatumbo y que
explican en gran medida la complejidad y los retos
identificados. En un segundo momento se dará cuenta
del proyecto de ZRC en la región y los obstáculos
que se han venido presentando.
3.2.1 Contexto de la región del Catatumbo: Los
conflictos en la tierra
El Catatumbo es una subregión ubicada en el
noreste del departamento de Norte de Santander que
se extiende entre la Cordillera Oriental de Colombia
y el Lago de Maracaibo, por lo cual se le considera una
región “transfronteriza” entre Colombia y Venezuela.
Se conforma por 11 municipios en donde conviven
comunidades de colonos campesinos, comunidades
de indígenas Barí y proyectos empresariales. La
historia de la región es larga y se caracteriza por tener
un pasado con múltiples conflictos, principalmente
entre los proyectos industriales de empresas con
poblaciones indígenas y entre éstos y campesinos
colonos.
La región era originalmente habitada por la
comunidad indígena Barí. Empezó a colonizarse
aproximadamente en 1904 con el desplazamiento
de campesinos que huían de la guerra de los mil
días, habían sido expulsados por el crecimiento
Área de Políticas Públicas
del latifundio, o por precarias condiciones que los
llevaban a la exploración de territorios nuevos y a la
búsqueda de recursos para subsistir.68 A comienzos
de la década del 20 se incrementó la presencia de
empresas multinacionales petroleras con el conocido
y controvertido contrato “Chaux – Folson”, mediante
el cual el gobierno colombiano le entregó en concesión
un área de 186.805 hectáreas a las multinacionales 
Colpet y   South American Gulf Company para
explotar petróleo.69 No se trató de la primera vez
en la que en el territorio hacían presencia intereses
relacionados con la explotación hidrocarburos,
pues esta región anteriormente había sido dada en
concesión al entonces general Virgilio Barco,70 quien
fue vendiendo sus derechos de explotación hasta
llegar al contrato Chaux – Folson.71
Con la llegada de las empresas petroleras se
incrementó la afluencia, de todas partes del país, de
campesinos que encontraban en las oportunidades
de trabajo de las empresas petroleras un medio de
subsistencia, o en las tierras vírgenes y selváticas un
lugar para reconstruir sus vidas.72 Desde tal época,
los campesinos y los indígenas Barí han construido
una historia de disputas;73 los primeros vistos
como colonos que invadieron las tierras Barí y que
acompañaron en su momento a las empresas, y éstas
a su vez vistas como la principal amenaza para los Barí,
por la explotación, destrucción y muerte que llegó
con ellas al territorio ancestral.74
En las décadas de los 70’s y 80’s la región se
caracterizó por la amplia producción de alimentos
y por una relativa prosperidad para los campesinos.
Sin embargo, a finales de los 80’s la producción de
alimentos perdió rentabilidad debido a los altos costes
del transporte, el mal estado de la infraestructura vial
y a la epidemia de la broca de los 90’s, que sin las
ayudas suficientes por parte del Estado terminó por
debilitar drásticamente la producción de alimentos.
68 International Action for Peace. Informe: Amenazas a la
Asociación de Campesinos del Catatumbo. Consultado en línea
en: http://www.actionpeace.org/wp-content/uploads/2011/04/IAP_
informe_amenazas_quintero1.pdf
69 Andrade, Luis Ignacio. El contrato Chaux-Folsom sobre
aprovechamiento de hidrocarburos en la región del Catatumbo.
Bogotá. Ed. Imprenta Nacional, 1931.
70 Nos referimos al general Virgilio Barco abuelo del ex presidente
Virgilio Barco Vargas.
71 Revista Semana. ¿Hombres con Pasado?. 10 de marzo de 1986.
Consultado en línea en: http://www.semana.com/nacion/articulo/
hombres-con-pasado/7470-3
72 Las Dos Orillas. Los Motilones: la tribu que bloqueó la zona
de reserva campesina en el Catatumbo. Consultado en línea en:
http://www.las2orillas.co/los-motilones-la-tribu-bloqueo-la-zona-
de-reserva-campesina-en-el-catatumbo/
73 AsocBarí. La historia de la explotación de petróleo en Colombia
y especialmente en el Catatumbo. Consultado en línea en: http://
www.asocbari.org/espanol/amenazas.petroleohistoria.html
74 AsocBarí. Las fases de la explotación petrolera y la resistencia de
los Barí. Consultado en línea en: http://www.asocbari.org/espanol/
amenazas.petroleofases.html
Séptimo Informe

Todas estas circunstancias llevaron a que en los 90’s
el campesinado cayera en quiebra y se viera obligado
a acudir a los cultivos de coca y marihuana como
medio de subsistencia; un mercado fortalecido entre
otras, por las altas demandas de drogas ilícitas en
Europa y Estados Unidos.75 Los años posteriores se
caracterizaron por el fortalecimiento de los proyectos
mineros y de hidrocarburos y por la profundización
de los procesos de acumulación de tierras o
de generación de latifundios para producción,
principalmente agroindustrial de palma africana.
3.2.1 Proyecto de ZRC en el Catatumbo: 5 Proteger el territorio de amenazas de
obstáculos y retos
En 1998 surgió en los campesinos de la región
el proyecto de constituir una Zona de Reserva
Campesina con el fin de contrarrestar los procesos
de acumulación de tierras y posibilitar formas de
producción campesinas. Una alternativa para fortalecer
el proyecto de producción agraria campesina de la
región.76 Desafortunadamente por la incursión del
paramilitarismo, entre 1995 y 2004 tuvieron lugar
en la región, numerosas masacres y desplazamientos,
principalmente de los líderes campesinos de
asociaciones populares, llevando a la casi desaparición
de las organizaciones.77 En efecto, entre 1999 y 2004
por ejemplo se presentaron 10 mil asesinatos, 200
masacres y más de 800 desapariciones forzadas en la
región.Y, como si fuera poco, 130 mil personas resultaron
desplazadas.78 En el 2005, con la desmovilización de los
bloques paramilitares que tenían presencia en la región,
nace la Asociación de Campesinos del Catatumbo
ASCAMCAT, un grupo de jóvenes campesinos hijos
e hijas de los líderes asesinados,79 unidos con el
propósito de reivindicar el derecho a la tierra y lograr
su permanencia en el territorio.
El 29 de abril de 2009 con el liderazgo de la
organización campesina ASCAMCAT se constituyó
un refugio humanitario para protección de víctimas y
desde éste se reactivó el movimiento social campesino
de la región.80 Igualmente, se retomó el proyecto de
constitución de una Zona de Reserva Campesina y
se inició el trámite en el INCODER en junio de 2011
con los siguientes objetivos:
75 International Action for Peace. Informe: Amenazas a la
Asociación de Campesinos del Catatumbo. Consultado en línea
en: http://www.actionpeace.org/wp-content/uploads/2011/04/IAP_
informe_amenazas_quintero1.pdf
76 Entrevista con líder de ASCAMCAT el 21 de marzo de 2015.
77 Ibíd.
78 El Espectador. En el Limbo Zona de Reserva Campesina del
Catatumbo. Consultado en línea en: http://www.elespectador.
com/noticias/judicial/el-limbo-zona-de-reserva-campesina-del-
catatumbo-articulo-543329
79 Sobre las historias de los hijos de los líderes campesinos
asesinados y su regreso al territorio puede verse el documental
“Los hijos del Catatumbo” en el siguiente enlace: https://www.
youtube.com/watch?v=Ku6KZWaZEJI
80 Entrevista con líder de ASCAMCAT el 21 de marzo de 2015.
Octubre 2016
115
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
1 Superar las condiciones de exclusión social y
política de los campesinos de la región.
2 Formalizar la propiedad de la tierra y solicitar
la adjudicación de baldíos hacía campesinos sin
tierra o con tierra insuficiente.
3 Preservar zonas ambientalmente importantes
limitando la expansión de la frontera agrícola e
industrial.
4 Desarrollar institucionalidad que fortaleciera la
participación de los campesinos marginados.
grandes proyectos de explotación minera,
de hidrocarburos y en general de grandes
industrias.81
Con un proceso de amplia socialización se dio
inició al proyecto de constituir una zona de reserva
campesina de 340.000 hectáreas que incluyen 326
veredas y 7 municipios. El gobierno nacional financió
con 400 millones de pesos la elaboración de un
Plan de Desarrollo Sostenible que tuvo una masiva
participación campesina.
Pese a ello el proyecto de constituir una ZRC
en Catatumbo ha tenido los siguientes obstáculos
principales: 1. Derivados de acciones judiciales,
2. Por ser una zona atractiva para inversionistas
extranjeros y minería, 3. Inseguridad por conflicto
armado y estigmatización. 4. Por ocupación de
baldíos, 5. Suspensión de procesos de ZRC por re-
posicionamiento de la figura.
Acciones judiciales
A inicios del 2014 se instauró una demanda de
inconstitucionalidad contra la ley 160 de 1994
buscando eliminar las ZRC, puesto que se consideró
que desconocía, entre otros, los derechos de los
pueblos indígenas y tribales a la consulta previa.
En este amplio y controversial proceso la Corte
Constitucional decidió que las ZRC continuarían
existiendo, pero en los procesos de constitución de las
mismas se debía identificar si existían o no territorios
de pueblos indígenas y tribales o comunidades por
fuera de su territorio. En caso de existir territorios
indígenas o tribales no se podrían constituir ZRC y si
se tratase de poblaciones por fuera de su territorio
y donde no hubiese pretensiones de expansión del
mismo, debería garantizarse el derecho a la consulta
previa.82
100.000 hectáreas de tierra de la delimitación
inicial de la ZRC se superponen con los proyectos
de ampliación del territorio de resguardos indígenas
de la comunidad Barí. 83 Por tal motivo, en marzo
81 Ibíd.
82 Corte Constitucional. Sentencia C-371 de 2014. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
83 El conflicto jurídico fue registrado por varios medios de
comunicación como El Universal en la siguiente noticia: http://
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de 2014 las organizaciones de las comunidades
Barí instauraron una tutela que llegó en revisión
extraordinaria a la Corte Constitucional y en
diciembre del mismo año se ordenó la suspensión
del proceso de constitución de la misma hasta tanto
se verifique que el proceso de constitución de la
ZRC no afecta ningún derecho del pueblo Barí.84 En
dicho territorio actualmente conviven campesinos e
indígenas. Por ello, ASCAMCAT ha buscado cambiar
la delimitación de la ZRC excluyendo del área de ZRC
las 100.000 hectáreas de tierra que se superponen
con los proyectos de ampliación territorial indígena.
Igualmente, han solicitado al gobierno nacional el
diseño y la creación de alternativas jurídicas y políticas
que permitan la convivencia intercultural de manera
pacífica entre indígenas y campesinos. Sin embargo,
hasta la fecha las ZRC siguen siendo una figura que es
incompatible con proyectos indígenas y la constitución
de la ZRC en el Catatumbo se encuentra suspendida
como lo ordenó la Corte Constitucional.
Obstáculos derivados de ser una zona
atractiva para inversionistas y minería
En el 2009 por medio de la directiva presidencial
01, el gobierno del entonces presidente Uribe creó
un programa que buscaba la consolidación del Estado
en algunas zonas en donde se consideraba que la
guerra estaba superada, las guerrillas derrotadas y
los paramilitares reinsertados. En estos territorios
se atrajo a los inversionistas extranjeros y se
fomentaron los proyectos industriales extractivos y
de agroindustria.85
De allí que hoy en día el territorio de la región del
Catatumbo se caracteriza por una fuerte presencia de
proyectos industriales extractivos y agroindustriales.86
En el 2012 se constituyeron cerca de 3.000 hectáreas
de tierra en una Zona de Reserva Minero Estratégica.
Producto de ello, en la actualidad se encuentran
aproximadamente 35 títulos mineros y se planea
construir una gran vía para transportar productos
minerales como carbón, oro, entre otros. Sin embargo,
se trata de decisiones muy controvertidas por tratarse
de territorios que limitan o se superponen con un
área de Reserva Especial.87. De otro lado, esta nueva
www.eluniversal.com.co/colombia/procuraduria-pide-que-siga-
suspendida-la-zona-de-reserva-campesina-en-catatumbo-203160
84 Corte Constitucional. Oficio OPT – A-1209/2014 expediente
T-4445122.
85 Programa de las Naciones Unidas PNUD. Catatumbo: Análisis
de las conflictividades y construcción de paz. 2014. Consultado en
línea en: http://www.undp.org/content/dam/colombia/docs/Paz/
undp-co-catatumbo-2014.pdf
86 Programa de las Naciones Unidas PNUD. Catatumbo: Análisis
de las conflictividades y construcción de paz. 2014. Consultado en
línea en: http://www.undp.org/content/dam/colombia/docs/Paz/
undp-co-catatumbo-2014.pdf
87 Agencia Nacional Minera ANM. Memorando. Consultado
en línea en: http://www.anm.gov.co/sites/default/files/
NormativaConceptosJuridicos/18032014_areasdereservaespecial.
pdf
Área de Políticas Públicas
configuración productiva del territorio ha generado
obstáculos para el proyecto campesino de la ZRC
porque, como se observará con mayor detenimiento
más adelante, la minería desde la expedición del
Código de Minas del 2002 (hoy vigente) fue declarada
de utilidad pública, y en ese sentido goza de una
protección y prevalencia especial sobre cualquier otro
derecho sobre las tierras, al punto en que éstos, de
ser necesario, pueden ser expropiados. Lo anterior
en la práctica ha significado que la concentración
de proyectos mineros ha subordinado legalmente
al proyecto de ZRC y otras iniciativas agropecuarias
campesinos.
Inseguridad por conflicto armado y
estigmatización
Resulta paradójico que el Catatumbo pese a que
es una “Zona de Consolidación” en donde la guerra
debería estar superada, en la actualidad presencia
constantes enfrentamientos armados y atentados.88
Una muestra de ello son los recientes enfrentamientos
entre el ejército y grupos guerrilleros, por ejemplo,
con ocasión de los atentados al oleoducto de Caño
Limón-Coveñas.89
La presencia de grupos guerrilleros en la frontera
colombo-venezolana, los enfrentamientos armados y
los atentados que se registran en la región han tenido
la lamentable consecuencia de desprestigiar y de
estigmatizar al movimiento campesino.90 Esta situación
se evidenció en el paro agrario del año 2013 que tuvo
como uno de sus epicentros al Catatumbo y desde
el cual se desprestigió al movimiento campesino
afirmando que éste se encontraba infiltrado o incluso
relacionado con grupos guerrilleros. Lo que llevó a
que el ejército hiciera presencia en la región y como
resultado de acciones armadas dejara varios líderes
muertos y decenas de heridos.
CITpax pudo corroborar la situación de
inseguridad de los líderes de ASCAMCAT durante el
informe. En efecto en el periodo de elaboración de
este informe, ASCAMCAT fue víctima de atentados
armados contra sus líderes en varias ocasiones, por
ejemplo, en el municipio de Tibú-Norte de Santander
en febrero del 2015 en donde con armas de fuego
quedaron heridos dos integrantes de ASCAMCAT91,
88 Entrevista a líder de ASCAMCAT el 21 de marzo de 2015.
89 Sobre estos sucesos pueden revisarse entre otros: El Espectador.
Población teme un nuevo ataque guerrillero en el Catatumbo.
Consultado en línea en: http://www.elespectador.com/noticias/
nacional/poblacion-teme-un-nuevo-ataque-guerrillero-el-
catatumbo-articulo-573068 ; La opinión. Nuevo atentado al
oleoducto en el Catatumbo. Consultado en línea en: http://www.
laopinion.com.co/judicial/nuevo-atentado-al-oleoducto-en-el-
catatumbo-93302#ATHS
90 Esta fue una de las conclusiones de las Constituyentes Regionales
llevada a cabo en Cúcuta los días 20 y 21 de marzo de 2015 a las
que CITpax pudo asistir en calidad de observador.
91 Estos sucesos fueron registrados por varios medios de
comunicación y por el Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo. Para mayor información puede consultarse el link: http://
Séptimo Informe

igualmente en octubre del mismo año en el municipio
de San Calixto uno de los líderes de esta organización
recibió un atentado en su domicilio. Esta situación de
inseguridad lleva varios años y ha dejado una situación
de miedo generalizado y de zozobra en el movimiento
campesino liderado por ASCAMCAT.
Ocupación de baldíos
El 95% del territorio sobre el cual se planea
constituir la ZRC es baldío y los campesinos han
solicitado su adjudicación. Esto quiere decir que los
territorios son propiedad del estado y sobre ellos
no se pueden, legalmente, realizar operaciones de
compra, venta o ningún gravamen. Igualmente son
inembargables e imprescriptibles, esto último quiere
decir que los que ocupan estas tierras no pueden
adquirir su propiedad con el paso del tiempo. La
única manera de adquirir esta propiedad es mediante
el proceso de titulación de baldíos, que tengan aptitud
agropecuaria y/o forestal, de conformidad con la ley
160 de 1994 y decreto reglamentario 2664 de 1994 y
el decreto 0982 de 1996. De conformidad con estos
decretos los beneficiarios de la titulación de baldíos
son personas que lleven ocupando y produciendo
por al menos cinco años las tierras y su patrimonio
neto no sea superior a 1000 salarios mínimos legales
mensuales. Pese a que esta situación pueda ser vista
como favorable para los campesinos del Catatumbo,
la realidad es otra. Sobre estas tierras hace falta una
clarificación y delimitación de las áreas de baldíos,
éstos han sido indebidamente ocupados y sobre
ellos se han hecho múltiples operaciones comerciales.
Por eso, el estado colombiano debe iniciar procesos
de recuperación de los mismos y posteriormente
adjudicados. Actualmente no existen, sin embargo,
procesos efectivos de recuperación y adjudicación
de baldíos en la región.92 Los campesinos organizados
en ASCAMCAT consideran que la negativa del
INCODER hacia la ZRC y hacia la adjudicación de los
baldíos, se debe a una prevalencia de los intereses de
las grandes empresas sobre el de los campesinos y a
que no existen figuras jurídicas que permitan dirimir
los conflictos y convivir con los indígenas.93
Suspensión de procesos de ZRC por re-
posicionamiento de la figura
Finalmente, y como también se pudo corroborar
en el caso de Montes de María, los campesinos
organizados en ASCAMCAT han recibido
información del INCODER que indican que todos los
procesos de constitución de ZRC están suspendidos
debido a que han sido incluidos en las mesas agrarias
de negociación (producto del pasado Paro agrario) y
por la actual vinculación de las ZRC en los acuerdos
www.colectivodeabogados.org/?Atentado-contra-dirigentes-
campesinos-de-Ascamcat-en-la-region-del-Catatumbo
92 Reunión con líderes de ASCAMCAT el 21 de marzo de 2015.
93 Ibíd.
Octubre 2016
117
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
de paz de la Habana.94 Este re-posicionamiento de la
figura ha hecho que se supedite, en cierta medida, la
continuación de los procesos a la finalización o a los
acuerdos que se logren en las instancias mencionadas.
Un efecto desafortunado para proyectos campesinos
que llevan varios años de trabajo.
4.  Los Conflictos de la Tierra como
Obstáculos a la Creación y Consolidación
de Zrc
Los anteriores casos nos han permitido identificar
un grupo de obstáculos o conflictos que hacen muy
difícil la consolidación de las ZRC. La mayoría de son
conflictos históricos que han impedido las distintas
políticas de transformación del campo –incluida la
de ZRC- en donde se pretende el fortalecimiento
campesino y/o de comunidades rurales. De ahí que
es clave tenerlos presentes de cara a los retos del
proyecto de transformación del campo que se
pretende con los acuerdos de la Habana.
Los obstáculos pueden sintetizarse en los siguientes
cinco: I. Conflictos por tenencia y ocupación de tierras.
II. Conflictos por usos de las tierras. III. Conflictos
interétnicos e interculturales. IV. Debilitamiento
organizacional y V. Debilidades en el diseño y la
implementación de las políticas públicas.
I. Conflictos por tenencia y ocupación de tierras
Como lo pudimos evidenciar, principalmente en
la experiencia de Montes de María, las tierras en las
que se proyecta desarrollar las ZRC se caracterizan
por tener un confuso e intricado panorama de
superposición de derechos. Sobre las extensiones de
tierras se reclaman distintos derechos de propiedad,
se alegan diversos títulos de tenencia legítima de
tierras, existen procesos inconclusos de adjudicación o
formalización de tierras de reformas agrarias pasadas,
sucesiones sin realizarse, linderos superpuestos, entre
otros.
Se trata de tierras en donde históricamente los
derechos sobre las mismas han sido inestables. Sobre
ellas han recaído títulos que acreditan derechos
desde tiempos de la colonia, se han otorgado títulos
de propiedad en proceso de reformas agrarias, se han
hecho múltiples operaciones de compra y venta, los
habitantes de las tierras han fallecido y han dejado las
tierras en herencias que no se han esclarecido, entre
muchos otros. Todos estos procesos han sucedido a
lo largo de la historia del territorio y han devenido en
un confuso panorama. La débil o a veces inexistente
presencia del estado hace que no se haya llevado un
registro claro de los derechos sobre las tierras. Este
confuso panorama lleva a que finalmente los procesos
de clarificación de la propiedad sean complejos y la
mayoría de las veces queden inconclusos.
94 Ibíd.
Área de Políticas Públicas
 118
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Por otro lado, también se presentan baldíos
ocupados por comunidades rurales así como
territorios con reservas ambientales, como en el
caso del Catatumbo. Los territorios baldíos son de
propiedad del Estado y los privados sólo pueden
hacerse acreedores a los mismos mediante un proceso
de adjudicación. Se trataría quizás de los territorios en
donde el panorama no sería tan confuso, pues el Estado
podría adjudicarlo a sus habitantes o expulsarlos. Sin
embargo, la falta de claridad sobre qué baldíos existen
y cuáles son sus linderos, hace que dichos procesos
sean complejos y escasos.95 En la práctica, sobre los
territorios baldíos se ejercen derechos de privados
y se realizan múltiples operaciones comerciales. Este
escenario hace propicia la generación de procesos de
acumulación de tierras de quienes tienen el capital
para comprar a quienes, por falta de certeza sobre
sus derechos, por necesidad económica o por otras
múltiples razones, prefieren vender.
No se trata de una situación que suceda
exclusivamente en la región de Montes de María o el
Catatumbo. Por el contrario es una problemática que
se manifiesta en gran parte del país. De hecho, existen
al menos 16 mil casos de acumulación indebida de
más de 2.500.000 hectáreas de tierra en todo el país.96
En febrero de 2014 la Contraloría General de la
Nación emitió un informe en el que se afirma que
la realidad del mundo rural se caracteriza por el
“acaparamiento de las tierras más productivas y la
apropiación ilegal de tierras en detrimento de los
derechos del campesinado.”97 Adicionalmente, se
afirma que estos procesos de acumulación de tierras
se han procurado evitar mediante figuras como los
resguardos indígenas, los consejos comunitarios y los
distintos procesos de reformas agrarias. Sin embargo,
afirma también la Contraloría, que todas las reformas
agrarias formuladas durante el siglo XX fracasaron
por carecer de voluntad política para realizar cambios
en la tenencia de la tierra.98
En los territorios donde se proyectan ZRC los
conflictos de tenencia y ocupación de tierras y, en
particular, los derivados de derechos inestables sobre
tierras privadas y por la ocupación de baldíos sin
clarificar han hecho imposible la creación de esas ZRC.
De ahí que es fundamental, para la implementación de
los acuerdos de La Habana, generar mecanismos que
permitan tramitar dificultades como la multiplicidad
95 Restrepo, Juan Camilo. Bernal, Andrés. La Cuestión Agraria:
tierra y posconflicto en Colombia. Bogotá – Colombia, 2014. Ed.
Penguin Random House.
96 Esta cifra la dio en noviembre de 2014 el entonces ministro de
agricultura Aurelio Irragori, en un debate sobre baldíos y política de
tierras en la comisión V del senado.
97 Contraloría General de la Nación. Informe de Actuación
Especial. Febrero de 2014. Consultado en línea en: http://
www.obser vatoriodetierras.org/wp-content/uploads/2014/04/
Contr alor%C3%ADa-Gener al-de-la-Rep%C3%B Ablica.-
INCODER-Acumulacion-Irregular-de-Baldios-Informe-ACES.pdf
98 Ibíd.
Área de Políticas Públicas
de actores en disputa, la falta de información sobre las
tierras y los derechos, la acumulación de las mismas.
En síntesis, se disputan los derechos de utilizar,
aprovechar, controlar, transferir y permanecer en la
tierra, así como las responsabilidades y limitaciones a
los mismos. Es decir, se disputan la legitimidad ante la
carencia de un sistema único, suficiente y coherente
que regule la tenencia de la tierra y que determine
con claridad quién puede utilizar qué recursos,
durante cuánto tiempo y bajo qué circunstancias.99
II. Conflictos por usos de las tierras
Tanto en la región de Montes de María como
en la del Catatumbo hacen presencia proyectos
agroindustriales de palma africana y tabaco, entre
otros, así como grandes proyectos extractivos
de hidrocarburos y minería, que chocan con los
proyectos campesinos e indígenas, principalmente de
pequeños agricultores y de subsistencia. Los dos casos
nos permitieron identificar tres tipos de proyectos
productivos en conflicto: (i) extracción industrial de
recursos minerales e hidrocarburos; (ii) proyectos
agroindustriales; y (iii) proyectos agrícolas campesinos,
étnicos y/o comunitarios.
En las últimas décadas, las políticas del estado
colombiano se han tornado favorables a los proyectos
industriales. La Contraloría, en el informe mencionado
arriba, resalta que desde 1990, con el proceso
de apertura económica, se cambió el enfoque
de las políticas agrarias hacia uno que privilegia la
productividad del agro, y desde el 2002, con el Plan
Nacional de Desarrollo de ese año, se fomentó la
“empresarización del agro a través del otorgamiento
de incentivos y de créditos condicionados a la
reconversión del uso de la tierra para desarrollar
proyectos productivos a gran escala, que respondan
a las exigencias del mercado externo. Los créditos
le daban privilegio a los productos agropecuarios
“primordiales” o cultivos de largo plazo, que exigen
grandes capitales.”100
Por su parte, en relación con el tema minero hay
una línea estratégica clara que se inicia en 1997 con el
documento CONPES 2898 y se consolida con el Plan
de Desarrollo Minero 2002 – 2006 de la Unidad de
Planeación Minera Energética (UPME) en el sentido
de que “la iniciativa privada (sería) la única fuerza
capaz de generar el desarrollo minero del país.”101
Desde entonces los enfoques del desarrollo minero
han estado orientados hacia el fortalecimiento y
promoción de los grandes proyectos empresariales.
99 FAO. Estudios sobre la Tenencia de la Tierra 3: Tenencia de la
Tierra y Desarrollo Rural. Roma 2003. Consultado en línea en:
http://www.fao.org/docrep/005/y4307s/y4307s00.htm#Contents
100 Ibíd. Pág. 49.
101 Unidad de Planeación Minero Energética. Colombia País
Minero: Plan Nacional para el Desarrollo Minero visión al año 2019.
Consultado en línea el 28 de noviembre de 2014 en: http://www.
upme.gov.co/Docs/PNDM_2019_Final.pdf
Séptimo Informe

Por otro lado, la prevalencia de los proyectos
de minería y agroindustria sobre los proyectos
agrícolas campesinos y/o comunitarios cuenta con un
importante sustento legal. Con la expedición de la ley
685 de 2001 o Código Minero, se estableció, entre
otras cosas, que la minería es una actividad estratégica
para el fortalecimiento y desarrollo de la economía del
país, y por tanto, fue catalogada legalmente como de
“utilidad pública y de interés social en todas sus ramas
y fases”102. Lo que quiere decir que según el artículo
13 de la ley citada “podrán decretarse a su favor, a
solicitud de parte interesada y por los procedimientos
establecidos en este Código, las expropiaciones de la
propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos
constituidos sobre los mismos, que sean necesarios
para su ejercicio y eficiente desarrollo.” (Subrayado
fuera de texto original). Lo anterior significa que la
minería tiene un estatus jurídico y económico que
parecería superior frente a las ZRC y los proyectos
campesinos y comunitarios en general. De tal manera
que en un hipotético conflicto entre éstos y la minería,
esta última prevalecerá.
Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018 en los artículos 47, 48 y 49, establece como
proyectos de interés nacional y estratégico (PINES)
los que determine la Comisión Intersectorial de
Infraestructura y Pines (CIIPE). Adicionalmente indica
que “la calificación de un proyecto como de interés
nacional y estratégico llevará aparejada la declaratoria
de utilidad pública e interés social” y en consecuencia
el “Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -
INCODER se abstendrá de adjudicar a terceros los
baldíos ubicados en el área declarada de utilidad
pública e interés social. La Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas deberá considerar la imposibilidad jurídica
y material de restituir los predios ubicados en el área
e informar al juez que llegare a conocer de la solicitud
de restitución de tierras y éste deberá realizar la
restitución por equivalencia o compensación de que
trata el artículo 72 de la Ley 1448 de 2011.”
Lo anterior podría derivar en que el gobierno
nacional considere los proyectos de infraestructura
–y muchos otros- que ejecute hasta el 2018, como
proyectos de interés nacional y estratégico y los declare
por tanto de utilidad pública e interés social, con lo
que no podrán adjudicarse baldíos ni restituir tierras
sobre los territorios en donde se vaya a ejecutar el
respectivo proyecto. En definitiva, el Plan Nacional de
Desarrollo vigente consagra la posibilidad de que el
gobierno nacional determine que sus proyectos de
infraestructura y otros, prevalezcan sobre las ZRC y
los proyectos campesinos.
En un sentido similar, el pasado 29 de Enero de
2016 se aprobó y sancionó la ley por medio de la
cual se crean las Zonas de Interés de Desarrollo
Rural, Económico y Social (ZIDRES). Se trata de
una figura dirigida a zonas geográficas en áreas
102 Ley 685 de 2001. Arts. 1 y 13
Octubre 2016
119
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
apartadas de centros urbanos, en donde la tierra
requiera grandes inversiones para ser productiva.
La figura deberá ser delimitada por la Unidad de
Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) y aprobada
por un consejo de ministros, al cabo del cual se
podrán postular proyectos asociativos empresariales
para explotar las mencionadas zonas. Esta figura
permite al ejecutor del proyecto productivo pedir
en concesión o arrendamiento los baldíos de la
Nación y conseguir tanta tierra como su proyecto lo
requiera, sin limitaciones a la acumulación de tierras.
Ahora bien, teniendo en cuenta que se trata de
zonas que requieren de grandes inversiones para ser
productivas y que uno de los requisitos para que el
proyecto productivo sea seleccionado es el que tenga
viabilidad económica y financiera, resulta claro que
se requerirá de empresas con grandes capitales. Los
campesinos interesados en trabajar en estas tierras,
tendrán que asociarse con dichas empresas, o bien
estarían de facto excluidos de las ZIDRES.
Finalmente, y de acuerdo con los análisis llevados a
cabo por OXFAM, pese a que el Gobierno Nacional
ha afirmado que las ZIDRES no regulan temas
relacionados con baldíos, lo cierto es que “varias de
las disposiciones sí tocan aspectos relacionados con la
tenencia de las tierras con antecedentes de baldíos. El
artículo 7 contempla la concesión o arrendamiento
de tierras baldías, el artículo 9 habla de la posibilidad
de adquirir tierras con antecedentes de baldíos
y el artículo 12 abre la posibilidad de legalizar la
acumulación irregular de baldíos al proponer “sanear
las situaciones imperfectas.”103
En ambos aspectos observamos que
nuevamente se privilegia los proyectos
de desarrollo rural empresarial sobre
los proyectos campesinos, familiares y
comunitarios que el acuerdo agrario de La
Habana pone en un lugar central.
I. Conflictos interétnicos e interculturales por el
territorio
Tanto en la región de Montes de María como en la
del Catatumbo se encuentran historias de colonización
de territorios indígenas por parte de campesinos
que se ven obligados a abandonar sus territorios y
adentrarse en lugares selváticos ampliando la frontera
agrícola. Estos procesos de colonización producto de
la guerra de los mil días, de crisis económicas y de
desplazamientos forzados entre otros, han llevado
a que en muchos territorios las relaciones entre
comunidades indígenas y campesinos sean muy
tensas, si bien en otros se han generado también en
muchos casos lazos familiares, comerciales y sociales.
En Montes de María, por ejemplo, las comunidades
indígenas comparten territorio y muchas actividades
con campesinos. En cambio, en lugares como
103 OXFAM International. Colombia: Falacias detrás de ZIDRES,
una ley de “subdesarrollo rural”
Área de Políticas Públicas
 120
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
el Catatumbo las comunidades indígenas están
cohesionadas y mantienen una diferenciación clara
con los campesinos. En ambos casos, se presentan
conflictos interétnicos e interculturales por el
territorio, que se caracterizan por el contexto
de monopolio y concentración de la tierra, y la
consiguiente competencia entre las poblaciones
étnico-culturales por las pocas tierras aptas para la
producción de sostenimiento familiar y comunitario.
En contraste, la Constitución Política de Colombia
adopta una concepción multicultural y pluriétnica a
partir de la cual se desarrollan derechos y políticas
públicas diferenciales. En consecuencia, se reconocen
territorios indígenas y territorios para comunidades
negras. Los primeros reconocidos como entidad
territorial con autonomía, y los segundos sin ser
entidad territorial. Los campesinos no son reconocidos
como grupo cultural y sin embargo, es posible pensar
que las ZRC funcionen de forma análoga a pesar de
que, como se ha dicho, las ZRC no son entidades
territoriales y no gozan de ningún tipo de autonomía
administrativa, política o económica.
Lo que salta a la vista de este somero panorama,
es que la Constitución no consagra ni reconoce la
existencia de territorios compartidos por las diferentes
comunidades étnicas o culturales. Este vacío parece
partir de la premisa de que estas comunidades son
aisladas las unas de las otras. De ahí que, por ejemplo,
se establezca que las ZRC no puedan constituirse en
territorios indígenas, ni tampoco en aquellos en donde
haya pretensiones de ampliación de los mismos. Lo
mismo en relación con los consejos comunitarios que
no pueden coincidir con territorios indígenas. Contrario
a este supuesto, existen territorios contiguos a los de
las comunidades indígenas o a los territorios en donde
existen pretensiones de ampliación, en las que conviven
campesinos e indígenas. Esta situación se observó tanto
en Montes de María como en el Catatumbo y al no
existir una figura legal que posibilite la convivencia se
genera un terreno propicio para nuevas disputas por
el territorio.
II. Debilitamiento organizacional social
Como lo anticipamos, el conflicto armado ha
generado un debilitamiento significativo de las
organizaciones sociales de campesinos. En informes
anteriores, CITpax ha identificado la forma de vida
campesina como una de las más afectadas por el
conficto. El caso de Montes de María es muy indicativo
al respecto: Como lo indicamos anteriormente del
98% de las ANUC en los 15 municipios de los Montes
de María, el  50% de éstas  se encuentran inactivas y
el 48% restante están en bajo nivel de operatividad,
carecen de capacidades organizacionales para su
adecuado y efectivo funcionamiento. En el caso del
Catatumbo, si bien en la actualidad cuentan con una
organización campesina más consolidada, muchos
de sus líderes fueron asesinados y las organizaciones
sociales que representan victimizadas.
Área de Políticas Públicas
El INCODER sin embargo no cuenta con políticas
públicas destinadas a promover, crear y fortalecer
organizaciones sociales y comunitarias rurales.104
Estas condiciones han llevado a que las
organizaciones sociales dependan de sus escasas
capacidades y recurran a financiaciones de terceros,
principalmente organizaciones de cooperación
internacional. Sin embargo, aún persisten muchas
de las condiciones que obstaculizan el desarrollo de
proyectos campesinos. Por ejemplo, el Comité de
Impulso de la ZRC de Montes de María no puede
reunirse cuando es necesario, por falta de un lugar
para ello o por falta de recursos para transporte,
alimentación y hospedaje de los integrantes de los
distintos municipios.
III. Debilidades de las políticas públicas de ZRC
En el informe de auditoría de la Contraloría General
de la República del 2015, sobre las políticas públicas
de ZRC y de Zonas de Desarrollo Empresarial, se
concluye principalmente: “La gestión del Estado en
la implementación de las figuras de las ZRC y ZDE,
como instrumentos de la política de Desarrollo Rural,
en lo que respecta al ordenamiento social, productivo
y territorial, no ha sido eficaz, por cuanto no han
conseguido los objetivos establecidos en la Ley
160 de 1994 y la normatividad que la desarrolla”105
(Subrayado fuera de texto original)
Dentro de las razones que justifican la desoladora
conclusión se encuentran: (i) la constitución de ZRC
está suspendida, por decisión del gobierno nacional,
con el argumento a de su inclusión en la mesa de
la Cumbre Agraria; (ii) existe incertidumbre, pues
la Contraloría no pudo constatar, sobre la mejora
de la calidad de vida de los habitantes de las ZRC;
(iii) no existen condiciones mínimas requeridas
para que la producción agropecuaria redunde en
el mejoramiento de los ingresos de los campesinos
de las ZRC; y (iv) la falta de reconocimiento de las
ZRC por parte de instituciones estatales como un
mecanismo de ordenamiento territorial y el conflicto
de competencias y decisiones.
La observación del Área de Políticas Públicas a las
iniciativas de ZRC en Montes de María y Catatumbo,
junto con los resultados del informe de auditoría
de la Contraloría, permiten concluir la existencia
de profundas debilidades en las políticas públicas
de ZRC, que conviene tener en cuenta de cara a la
implementación de un eventual acuerdo de paz con
las FARC. Se trata, en primer lugar, de evidenciar la
necesidad de una voluntad política clara para que esta
figura cumpla con sus objetivos, pues su consagración
104 En este sentido, la entrevista con Germán Cardoza en febrero
de 2015, en la que además se dijo que la única política que conocen
en un sentido parecido es la que se adelanta con ocasión de los
proceso de reparación colectiva ordenados por la Ley 1148 de
2011.
105 Contraloría General de la República. Informe de Auditoría a
Políticas Públicas (Actuación Especial). Febrero de 2015.
Séptimo Informe

legal no garantiza su efectividad. Pese a su consagración
legal en 1994, se han identificado varios momentos
en los que los gobiernos de turno han suspendido
su implementación. En términos generales se puede
afirmar que las políticas públicas de ZRC han sido
débiles e inestables.
En segundo lugar, llama la atención que en
regiones como Montes de María tras15 años desde la
expedición de la Ley 160, los campesinos desconocían
la figura de las ZRC En los instrumentos de política
pública no se encuentra prevista ninguna fase ni
actividad de divulgación de la misma.106
En tercer lugar, las entidades públicas del sector
agropecuario del nivel nacional no tienen una posición
clara y homogénea sobre si las ZRC son un mecanismo
de ordenamiento territorial y si deben integrarlas
o prever su existencia en sus planes, proyectos y
actividades en la materia. Así, por ejemplo, mientras
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, citado
por la Contraloría, reconoce que la ZRC “(…) es una
figura de ordenamiento territorial”, entidades como
el INCODER y la Agencia Nacional de Hidrocarburos
afirman lo contrario y por ende, consideran que las
ZRC no imponen ninguna limitación al desarrollo de
ninguna de sus actividades.107 En el mismo sentido,
la Agencia Nacional Minera, citada por la Contraloría,
afirma que no tiene ni ha tenido conocimiento de
las ZRC en el Catastro Minero. A pesar de ello, la
Corte Constitucional en la sentencia C- 371 de 2014
establece que las ZRC tienen la posibilidad de “limitar
los usos y la propiedad de la tierra”108. En el mismo
sentido a Contraloría resalta que en el decreto 1777
de 1996 se indica expresamente que las ZRC tienen
como objetivo “construir una propuesta de desarrollo
humano sostenible, de ordenamiento territorial y de
gestión política”109 (subrayado fuera de texto original)
Esta situación evidencia una grave falta de claridad y
un desconocimiento de la naturaleza de las ZRC en
las mismas instituciones del orden nacional.
En cuarto lugar, las ZRC se caracterizan por su
aislamiento de los programas de desarrollo rural ya
sea de origen nacional, departamental o municipal.
Esta constatación la hacen los campesinos del
Comité de Impulso de Montes de María y los lideres
entrevistados de ASCAMCAT y la confirma la
Contraloría en su informe. En efecto, los gobiernos
municipales y departamentales desconocen la figura
y no saben qué lugar deben ocupar en sus gobiernos.
De acuerdo con los resultados de la Contraloría,
se puede afirmar que las políticas públicas de ZRC,
pese a su consagración legal y su reglamentación, son
una política débil, no se ha generado integración de
106 Tampoco existe ningún tipo de divulgación en la página web
del INCODER.
107 Ibíd.
108 Ibíd.
109 Ibíd.
Octubre 2016
121
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
la misma en los planes, programas y actividades de las
entidades del sector agropecuario ni en las entidades
territoriales, no han contado con la voluntad de los
distintos gobiernos para lograr su cumplimiento, no
han sido adecuadamente divulgadas y, finalmente, no
ha sido posible saber si las condiciones de producción
y de generación de ingresos para los campesinos
mejorarían en un escenario de desarrollo cabal de la
política pública de ZRC.
En quinto lugar, en los instrumentos de las políticas
públicas de ZRC no se observan actividades de
fomento y fortalecimiento organizacional campesino.
Toda vez que, como ya lo anticipamos anteriormente,
los procesos de constitución de ZRC han sido
iniciados por petición e impulso de las mismas
comunidades, la inexistencia de actividades de
fomento y fortalecimiento organizacional lleva a que
en casos como Montes de María los procesos sean
débiles o en el peor de los casos inexistente por
ausencia de organización campesina.
Tal y como lo presentamos en el primer capítulo
del presente informe, la historia de la figura de
las ZRC evidencia una relación antagónica entre
dos proyectos sobre el territorio: los proyectos
campesinos y los proyectos en cabeza de empresas,
empresarios y terratenientes. En los instrumentos
legales no se encuentran mecanismos de dialogo
entre estos antagonismos. Estos procesos han tenido
que darse por iniciativas de las empresas y/o de los
campesinos. Los conflictos entre estos antagonismos
por la tenencia de la tierra se han trasladado a
procesos judiciales de restitución los cuales no son
suficientes.
Desde el 2002 se ha presentado un estancamiento
de los procesos de constitución de nuevas ZRC en
el país, entre las razones de esto se encuentra la
estigmatización de las figuras, sin que actualmente
existan esfuerzos por desincentivar dicha equivocada
imagen.
Finalmente, y como lo mencionamos anteriormente,
una de las más graves falencias de política pública
es el no prever medidas preventivas que frenen
la acumulación de tierras durante el proceso de
constitución de ZRC.
5.  REFLEXIÓN FINAL SOBRE LAS ZRC:
ventajas de una figura aún inexplorada
Aunque las ZRC fueron creadas con la ley 160
de 1994, su historia evidencia que ésta no se ha
desarrollado cabalmente. Por el contrario, la falta
de voluntad política de los Gobiernos y el precario
apoyo estatal han impedido explorar su real
potencial y sus virtudes, volviéndola una figura con
desarrollos intermitentes y parciales. La Contraloría
General en el informe de Auditoría sobre las ZRC,
destaca que hoy en día “hay incertidumbre”110 sobre
110 Contraloría General de la Nación. Informe de Actuación
Especial. Febrero de 2014. Consultado en línea en: http://
Área de Políticas Públicas
 122
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
si la ZRC puede o no mejorar la calidad de vida
de sus habitantes. El área de políticas públicas de
CITpax coincide en dicha conclusión, sin embargo,
nuestra observación, la bibliografía consultada y las
entrevistas con representantes de ANZORC como
Cesar Jeréz, no solo nos permitió identificar que
hay incertidumbre sobre ese particular, si no que en
general hoy en día el balance que se puede hacer
es necesariamente incompleto, pues las ZRC no han
contado con el apoyo y las acciones necesarias para
lograr sus objetivos. De tal manera, que del proyecto
de ZRC consagrado en la ley 160 aún queda mucho
por intentar.
En efecto desde el mismo surgimiento de las
ZRC, éstas han sido impulsadas principalmente por
presiones sociales de grupos de colonos campesinos,
e incluso una vez se logró su consagración legal, el
desarrollo de la misma hasta nuestros días ha sido
intermitente y casi supeditado a las presiones sociales
que han logrado hacer las organizaciones campesinas
y las comunidades interesadas en constituir ZRC. Tal
y como lo reconstruimos en acápites anteriores, fue
luego de fuertes presiones sociales y después de casi 4
años desde la expedición de la ley 160, cuando se inició
la constitución de las primeras ZRC, proceso que fue
suspendido en el año 2002 dejando constituidas seis
ZRC: el Pato – Balsillas (Caquetá), Calamar (Guaviare),
Cabrera (Cundinamarca), Morales y Arenal (Sur de
Bolívar) y Valle del Rio Cimitarra (Antioquia y Bolívar).
A pesar del impulso que tuvo la figura en dichos años,
las mismas fueron constituidas como proyectos piloto
financiados por el Banco Mundial, y su desarrollo
posterior solo fue posible gracias a la autogestión
y el trabajo de las organizaciones y comunidades
campesinas.111 En entrevista con Cesar Jerez de
ANZORC, se nos manifestó que de las distintas ZRC
existentes en el país pueden identificarse algunas
que han tenido logros importantes y han fortalecido
las comunidades y las economías campesinas, sin
embargo, ello solo ha sido posible gracias a que
en dichos casos existe organizaciones campesinas
sólidas que han logrado la financiación de proyectos,
principalmente con recursos obtenidos con su propio
trabajo o con apoyo de cooperación internacional. Lo
que nos permite concluir que la figura tuvo desde
1994 hasta la fecha (2015) una implementación real
de casi 5 años (desde 1997 hasta principios del 2002),
en los que la voluntad política y los apoyos fueron
escasos. Desde el 2002 hasta la actualidad no se han
constituido más ZRC y los apoyos han sido menores.
Incluso hoy en día se observa que, con la vinculación
de las ZRC en la mesa de negociaciones de la Habana
www.obser vatoriodetierras.org/wp-content/uploads/2014/04/
Contr alor%C3%ADa-Gener al-de-la-Rep%C3%B Ablica.-
INCODER-Acumulacion-Irregular-de-Baldios-Informe-ACES.pdf
111 Ferro, Juan, Osorio, Flor Edilma. Apuntes sobre los Desafíos
de la Autonomía Territorial para las comunidades Negras y
Campesinas en Colombia. Problemas Rurales, consultado en línea el
11 de febrero de 2014 en: https://problemasrurales.files.wordpress.
com/2008/12/autonomia-territorial-negra-y-campesina.pdf
Área de Políticas Públicas
y en la mesas de participación campesina, la figura
está suspendida. Lo que reitera la intermitencia en el
desarrollo de la misma. Puede afirmarse que de 21
años de consagración legal de las ZRC, tan solo en 5
años se vio un escaso impulso de la figura a manera
de proyectos piloto.
Por no poderse hacer un balance completo de las
virtudes y desventajas de las ZRC, CITpax considera
que no es posible descartarlas para un escenario de
construcción de paz como el que actualmente se
busca con ocasión de las negociaciones con las FARC.
Por el contrario, de la revisión de los objetivos de
las ZRC plasmados en la ley 160 de 1994 y de los
logros que han tenido las comunidades que habitan
las seis ZRC constituidas y las dos que observamos
que están en trámite de constitución, podemos
destacar virtudes que la señalan como una figura con
potencial para el logro de una paz estable y duradera,
tal y como a continuación presentamos.
Las ZRC son áreas en las que se deben
iniciar proyectos de acceso equitativo a la tierra
mediante procesos de clarificación de la propiedad,
adjudicación de baldíos a campesinos sin tierra o con
tierra insuficiente, o mediante políticas públicas que
pueden incluir subsidios o créditos para compra de
tierras o realizar mejoras sobre las mismas, todo lo
cual debería hacerse en conjunto con los gobiernos
locales. Adicionalmente, estas áreas geográficas
limitan la concentración de la tierra e impiden el
acaparamiento de baldíos, pues dentro de las mismas
no se puede apropiar más de tres Unidades Agrícolas
Familiares.
Se busca con las ZRC cerrar la frontera agrícola
y desarrollar proyectos productivos campesinos
que sean sostenibles ambientalmente estabilizando
a campesinos y colonos evitando su expansión. Es
una figura que tiene como propósito vital el evitar o
disminuir el impacto ambiental y la depredación sobre
los recursos naturales que ha sido característico de
los procesos de colonización.
Sobre las ZRC se deben desarrollar procesos
participativos liderados por las comunidades y las
organizaciones campesinas para crear un Plan de
Desarrollo Sostenible que se prevé cuente con el
apoyo de entidades nacionales como el INCODER,
el Ministerio de Agricultura y entidades regionales
como las CAR y los gobiernos locales. En este
sentido se trata también de un instrumento de
ordenamiento territorial que impulsa el trabajo
conjunto y participativo entre entidades nacionales,
regionales, locales y comunidades campesinas. Dentro
de dichos planes de desarrollo sostenible se prevén
medidas de apoyo encaminadas a promover la
economía campesina previniendo su descomposición,
tales como creación de distritos de riego, centros de
acopio, entre muchos otros.
Al ser las ZRC un mecanismo que propende por
la búsqueda de acuerdos y de apoyo mutuo entre
Séptimo Informe
 123

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

comunidades, organizaciones sociales y estado en
sus distintos niveles administrativos, su fundamento
político es el buscar la conciliación de conflictos por
la tierra y sus usos, erigiéndose como un proyecto de
construcción de paz.
Finalmente, vale la pena resaltar que las ZRC
son un logro de las comunidades y organizaciones
campesinas, quienes ven en ellas una reivindicación de
sus derechos que históricamente han sido vulnerados.

Octubre 2016 Área de Políticas Públicas

 Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz 124

Área de Víctimas
Séptimo Informe
 125
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

PARTE IV:
ÁREA DE VÍCTIMAS
LA PARTICIPACIÓN DE LAS VÍCTIMAS EN LOS
MECANISMOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL EN
COLOMBIA (2010 – 2015)

Juan Felipe García

Cristina Hernández
Joaquín Garzón

Área de Víctimas Séptimo Informe

 127

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

Tabla de contenidos

Introducción 129
2. Punto de partida: La ausencia de evidencia suficiente sobre los efectos positivos y
negativos de la participación de las víctimas en los procesos de justicia transicional. 129
3. El estándar de participación significativa en los términos del Relator Especial para los
procesos de justicia transicional de la O.N.U 131
4. Los grados de participación significativa de las víctimas en los escenarios transicionales
colombianos 131
5. Ley 975 de 2005 132
5.1. Trámite legislativo 132
5.2. Número de víctimas participantes en el Proceso de Justicia y Paz 132
5.3. Versiones libres 133
5.4. Etapas de discusión de daños, afectaciones y reparaciones 134
5.5.La participación de las víctimas de Chibolo en el Proceso Penal Especial de Justicia y
Paz 136
5.5.1. Versiones libres 137
5.5.2. Proceso judicial 137
5.5.3. Incidente de reparación integral e incidente de restitución de tierras 138
6. Ley de 1448 de 2011 139
6.1. Trámite legislativo 139
6.2. Mesas de Participación de Víctimas 140
6.3. Participación de víctimas en la política de Reparación Colectiva 144
6.4. Participación de la ANMUCIC en la ruta de reparación colectiva 145
7. Mesa de Conversaciones en la Habana y Acto Legislativo 001 de 2012. 147
7.1. Trámite legislativo AL. 001 de 2012 147
7.2. Escenarios de participación de víctimas en la Mesa de la Habana 147
7.3. Foros de Participación 148
7.4. Visitas de las delegaciones de víctimas a la Habana 151
7.5. Foros de Participación en Barrancabermeja y Cali 152
7.6. Las víctimas Nasa del Cauca y las conversaciones de La Habana 155
7.7. Un grupo de víctimas del Nogal y las conversaciones de La Habana 157
8. Reflexión final:Sobre el significado del aumento de la participación de las víctimas en los
mecanismos de justicia transicional 158
8.1. Del énfasis en los procesos penales (Ley de Justicia y Paz) al protagonismo de los
mecanismos de reparación y los espacios de participación (Ley de Víctimas) 158
8.2. Los escenarios de participación de las víctimas como escenarios rituales 159
8.3. Las conversaciones de La Habana: entre la legitimación y la legitimidad 160

Octubre 2016 Área de Víctimas

 129
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
1. Introducción
El presente informe parte de una premisa según
la cual no hay evidencia suficiente en los procesos
transicionales en el mundo con la que se pueda
concluir que la participación de las víctimas en dichos
escenarios resulta positiva o negativa. No obstante
lo anterior, existe un estándar internacional sobre
participación significativa de víctimas diseñado por
el Relator Especial para los procesos de justicia
transicional de la Organización de Naciones Unidas.
Con el mencionado estándar internacional, el
Área de Víctimas ha construido unos grados de
participación significativa para poder establecer qué
tanto y de qué forma han sido incluidas las opiniones
de la población víctima del conflicto en los diferentes
procesos transicionales en la historia reciente del país.
Específicamente, el análisis se concentró en la Ley de
Justicia y Paz (L.975/05), La Ley de Víctimas (L.1448/11)
y la Mesa de Conversaciones en la Habana.
Para cada uno de estos procesos transicionales
se realizó el análisis desde dos focos de observación.
El primero consiste en examinar las discusiones
legislativas, las herramientas normativas y la
arquitectura institucional, para establecer el grado de
participación de las víctimas en la creación y ejecución
de las políticas. El segundo se concentró en conocer
las expectativas y experiencias de las víctimas en los
escenarios donde se les ha permitido intervenir para
conocer el grado de participación significativa que
han podido alcanzar.
Específicamente respecto de la Ley de Justicia y
Paz para el primer foco de observación se analizó
el componente judicial penal de la ley, y para el
segundo se realizaron entrevistas a las víctimas de
Chibolo (Departamento del Magdalena) sobre su
participación en el Proceso Penal Especial creado
por la Ley. En cuanto a la Ley de Víctimas para el
primer foco de observación se analizó la política de
Mesas de Participación de Víctimas y la de Reparación
Colectiva; para el segundo, se entrevistó a las víctimas
de la Asociación Nacional de Mujeres Campesinas,
Negras e Indígenas de Colombia –ANMUCIC-
que actualmente se encuentran en un proceso de
reparación colectiva. Finalmente respecto de la Mesa
de Conversaciones de La Habana, para el primer
foco se analizaron: el Marco Jurídico para la Paz (A.L.
001/12), los foros de participación de víctimas y las
visitas de las delegaciones de víctimas a La Habana;
para el segundo foco de observación se recogieron
las opiniones de víctimas que participaron en dichos
foros, así como víctimas indígenas en el departamento
del Cauca y del Club El Nogal.
Para concluir, el informe plantea una reflexión
sobre el significado del aumento de la participación
representativa en los procesos transicionales del país
y el uso de la teoría del ritual como herramienta
analítica para estudiar los escenarios de participación.
Este análisis permite anticipar que de continuarse con
Área de Víctimas
una tolerancia hacia el negacionismo y la no inclusión
de las víctimas en el cogobierno de la transición, se
abona el campo para un nuevo ciclo de violencia en
el país.
2. Punto de partida: La ausencia de
evidencia suficiente sobre los efectos
positivos y negativos de la participación
de las víctimas en los procesos de justicia
transicional.
En el actual proceso de justicia transicional en
Colombia es frecuente escuchar comentarios sobre
la necesidad de garantizar la participación de las
víctimas en la formulación e implementación de las
leyes y herramientas para la transición. Esta repetitiva
exigencia se suele formular en términos abstractos
y no se especifica exactamente en qué consistiría la
participación de las poblaciones que han tenido que
soportar la violencia.
En el marco de las leyes creadas en este contexto
existen ya múltiples ejemplos de lo que podría
entenderse como participación. Por una parte, la
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras crea toda
una infraestructura para garantizar la participación
de las víctimas en la implementación de las medidas
de reparación que se contemplan. Por otra parte, de
cara a las negociaciones de paz que se realizan en la
Habana con la guerrilla de las Fuerzas Revolucionaras
de Colombia (FARC), diferentes sectores se han
manifestado para que las víctimas sean incluidas en las
discusiones. Delegados de las víctimas visitarón la mesa
de negociación y expresarón sus puntos de vista.
Una revisión histórica basta para demostrar que es
perfectamente posible realizar los procesos de justicia
transicional sin la participación de las víctimas. De hecho,
ese parece haber sido el modelo más frecuente con el
que se han conducido las transiciones1. Por esta razón,
no existe aún evidencia contundente para establecer si
la participación es necesaria o no para alcanzar los fines
en este tipo de procesos2.
En su texto Victim Participation in Transitional Justice
Mechanisms: Real Power o Empty Ritual? (2014),
Taylor se pregunta sobre el verdadero impacto de
la participación de las víctimas en los procesos de
justicia transicional y sugiere, a través de estudios
comparados, que en el discurso que promueve
la participación se suele presentar una tensión. De
un lado, la mayor participación puede significar un
1 Thorstan Bonacker (2010) se ha enfocado en analizar los
procesos de participación de las víctimas en la justicia transicional
concluyendo que ha existido un cambio en el rol pasivo donde
son “simples receptoras de la reparación” a roles más activos en la
participación como actores de los procesos de justicia transicional.
En la primera fase de “simple recepción” el autor identifica los
casos de Chile, Argentina, Sierra Leona, Ruanda y Europa del
Este, contraponiéndolos a una segunda fase como “actores de la
transición” donde identifica los casos de Perú, Camboya y Suráfrica.
2 David Taylor, Victim Participation in Transitional Justice Mechanisms:
Real Power or Empty Ritual?. Impunity Watch. 2014.
Séptimo Informe

verdadero empoderamiento de las poblaciones
víctimas pero, de otro lado, puede ser simplemente
un recurso retórico para dar una apariencia de
legitimidad a las transiciones (un ritual vacío).
Por la poca evidencia empírica que existe acerca
del verdadero impacto de garantizar una mayor
participación de la población víctima se habla,
más bien de los supuestos beneficios y supuestos
riesgos que tienen las políticas dirigidas a este fin.
Además, se distingue que los beneficios o riesgos
de la participación pueden ser bien para las víctimas
directamente y/o para el proceso o institución de la
justicia transicional.
Como supuestos beneficios para las víctimas
vemos los siguientes:
• Asegura que los intereses y necesidades de las
víctimas sean tenidas en cuenta.
• Dignifica a las víctimas.
• Reconstruye la ciudadanía de quienes la
perdieron por causa de la violencia.
• Ayuda a restablecer la confianza de las víctimas
en el Estado.
• Tiene un poder simbólico de sanción y reparación
en las víctimas.
Como supuestos beneficios para las instituciones
o procesos de justicia transicional se encuentran los
siguientes:
• Produce la legitimidad que requiere el proceso
de justicia transicional aumentando la confianza en
las instituciones y las normas que se producen.
• Es esencial para asegurar el impacto y el
cumplimiento de los objetivos en el largo plazo de
la justicia transicional.
• Es fundamental para lograr la paz duradera.
• Aumenta la transparencia en los procesos de
justicia transicional.
• Disminuye la brecha entre las instituciones y la
sociedad, particularmente, entre el Estado y las
víctimas del conflicto.
• Democratiza la construcción de verdad dando
elementos para comprender mejor los contextos y
contribuyendo al esclarecimiento de los crímenes.
Como supuestos riesgos para las víctimas se
identifican los siguientes:
Octubre 2016
130
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
• Fracturas al interior del movimiento de víctimas
por falta de consenso sobre quiénes representan
a quiénes.
• Los pocos recursos que se asignan a los
procesos de justicia transicional suelen hacer que
la participación de las víctimas sea muy limitada.
• El concepto mismo de representación en los
procesos judiciales significa un intermediario,
comúnmente profesionales del derecho, que no
necesariamente logran dar cuenta de los intereses
de sus defendidos.
• Poner un excesivo énfasis en las medidas
de participación de víctimas en los procesos
excepcionales de la justicia transicional puede
desactivar otras iniciativas de participación –no
excepcionales- con posibles mayores impactos
para esta población.
• Aumentan las posibilidades de segundas
victimizaciones por:
• No ser escogidas o no poder participar
de los procedimientos judiciales, de las
comisiones de la verdad o de los mecanismos
de justicia transicional.
• Los efectos contraproducentes en
términos físicos y sicológicos de tener
que recordar y expresar las historias de
victimización ante entidades o procesos
judiciales. Efectos que se pueden profundizar
cuando hay interrogatorios agresivos, mayor
uso de la palabra y credibilidad puesto en
los victimarios y en general, actitudes en las
cortes o instituciones de la justicia transicional
donde se sub valore a las víctimas.
• Los riesgos de seguridad y miedo a
las retaliaciones de los agentes armados
que pueden producir los relatos sobre lo
sucedido.
• La reducción de las víctimas a un exclusivo
papel como testigos donde su relato sólo
es relevante si encaja en las rigurosas
metodologías probatorias.
• La fuerte desilusión por las altas
expectativas del proceso que no se
cumplieron. Situación que puede suceder
por muchas razones entre las que se
encuentran: que las reparaciones no lleguen
o no sean suficientes, que las instituciones
acudan a las víctimas para sus testimonios
pero nunca se vuelvan a comunicar y
no hagan públicos los resultados de las
indagaciones o cuando el proceso no pude
dar ninguna respuesta a sus necesidades.
Área de Víctimas
 131
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
• La invisibilización de las particularidades
de las violencias sufridas por tener que
encajar en categorías generales y abstractas,
usualmente promovidas por el derecho,
que le sirven a los procesos de la justicia
transicional. Ej. Las características de la
violencia contra las mujeres, de la violencia
sexual, de la violencia contra los niños, etc.
Entre los supuestos riesgos para las instituciones o
procesos de la justicia transicional se encuentran los
siguientes:
• Las víctimas pueden desestabilizar los procesos
judiciales.
• Se puede debilitar la efectividad y eficiencia de
los procesos judiciales cuando no se comprende
adecuadamente el papel de las víctimas en dichos
escenarios.
• Se puede producir una pérdida completa de
legitimidad y confianza en las cortes o instituciones
de la justicia transicional si la participación no tiene
ningún efecto.
• La participación de las víctimas en los procesos
judiciales puede impactar el principio de igualdad
de las partes en el proceso3 por el simple hecho
que el acusado deberá responder a las preguntas
y controvertir una mayor cantidad de pruebas
aportadas por las víctimas.
Como se hará evidente en el presente informe,
muchos de los supuestos riesgos y beneficios que se
han enunciado están presentes en los discursos sobre
participación de víctimas en el escenario colombiano.
3.  El estándar de participación significativa
en los términos del Relator Especial para
los procesos de justicia transicional de la
Oficina de las Naciones Unidas
No obstante la falta de evidencia sobre los efectos
positivos o negativos de la participación de las víctimas
en los procesos de justicia transicional, la promoción
de estándares internacionales sobre los derechos
de las víctimas ha abogado por la importancia de la
participación de éstas en las etapas de definición y
de implementación de la transición. En ese sentido,
la Relatoría Especial de Naciones Unidas ha ido
construyendo una suerte de estándar que puede
servir para medir una participación significativa en la
promoción de la verdad, justicia, la reparación y las
garantías de no repetición4.
3 Este principio indica que las dos partes en un proceso judicial
deben ser sometidas a las mismas reglas como, por ejemplo,
participar en igual cantidad de oportunidades.
4 Pablo De Greiff. Informe del Relator Especial sobre la promoción
de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición A/
Área de Víctimas
De acuerdo a lo anterior, la participación significativa
podría ser medida en diferentes escenarios:
a. En los escenarios de construcción de
Verdad: “requiere la participación activa de las
personas que deseen dar a conocer sus agravios
y denunciar los hechos y las causas subyacentes
de las violaciones y los abusos ocurridos. La
búsqueda de la verdad solo se contemplará
como una medida de justicia si la sociedad
civil —las organizaciones de víctimas, en
particular— está adecuadamente representada
en la composición de las comisiones de la
verdad” (p.17)
b. En los escenarios en que se imparte
Justicia: “los enjuiciamientos solo serán medidas
de justicia reales si las víctimas y sus familias
participan efectivamente en los procesos y
reciben la información pertinente necesaria
para su participación en los procedimientos
judiciales” (p.17)
c. En los escenarios que prevén Reparaciones:
“sólo serán eficaces si las víctimas y la sociedad
civil en general han participado en el diseño de
los mecanismos, de modo que las medidas sean
proporcionales al daño infligido y contribuyan
al reconocimiento de la víctima como titular de
derechos” (p.18)
d. En los escenarios en los que se
garantiza la no repetición de los hechos:
“la reforma institucional y de personal debe
estar firmemente anclada en la opinión de la
población y particularmente de las víctimas,
que deben tener una participación activa en los
procesos conexos de forma que se establezcan
legislación e instituciones para impedir futuras
violaciones y que se seleccione a los funcionarios
públicos de modo congruente con el principios
del Estado de Derecho” (p.18)
4. Los grados de participación
significativa de las víctimas en los
escenarios transicionales colombianos
A partir de lo anterior, se presenta una descripción
de los grados de participación significativa de
las víctimas en el momento de diseño y de
implementación de los escenarios transicionales de
la última década en Colombia. De tal suerte que al
final de una revisión de las instituciones de justicia
transicional creadas en este periodo, -lo que llamamos
el primer foco de observación del presente informe
–existe un parámetro cualitativo para medir el nivel
de participación significativa. De mayor a menor los
grados que se proponen son:
• Grado 1. Las víctimas como gobernantes de
la transición: Se presenta cuando las víctimas
HRC/21/46. 9 de agosto de 2012.
Séptimo Informe

participan, toman las decisiones y tienen el control
en todas las etapas de los mecanismos de justicia
transicional, es decir, en el diseño e implementación.
• Grado 2. Las víctimas son consultadas
previamente con poder de veto: Las víctimas
son consultadas previamente de las decisiones
relacionadas con los mecanismos de justicia
transicional y al manifestar su discrepancia con alguna
de las políticas públicas, éstas no se implementan.
• Grado 3. Las víctimas son consultadas
sin poder de veto: Tienen el mismo nivel de
participación que en el nivel dos pero al manifestar
su discrepancia con alguna de las políticas públicas,
éstas se implementan en todo caso.
• Grado 4. Las víctimas como proveedoras
de información: Las víctimas juegan un rol
fundamental en la justicia transicional al proveer
información sobre lo sucedido.
• Grado 5. Las víctimas tienen representantes que
defienden sus intereses de manera adecuada: Aunque
las víctimas no participan directamente, el estado o
ellas mismas nombran representantes cualificados que
efectivamente manifiestan sus intereses.
• Grado 6. Las víctimas se expresan de manera
incidental: Las víctimas proveen información pero
esta no tiene protagonismo en los escenarios de
justicia transicional.
• Grado 7. Las víctimas son sujetos de notificación:
Las víctimas son informadas sobre el desarrollo de los
escenarios transicionales o de sus casos particulares,
sin ninguna posibilidad de incidir en éstos.
5.  Ley 975 de 2005
El Área de Víctimas viene realizando un ejercicio
de observación desde la perspectiva de las víctimas
de los avances de la Ley de Justicia y Paz desde el año
2009. Dicha ley crea una multiplicidad de mecanismos
y herramientas para tramitar el derecho a la verdad, la
justicia, la reparación y las garantías de no repetición
en cabeza de la población que ha sido victimizada en
el marco del conflicto armado.
No obstante la multiplicidad de herramientas, se
considera que el Proceso Penal Especial de Justicia y
Paz es la columna vertebral de dicha Ley por lo que
se ha escogido analizar el desarrollo de este proceso
de cara a establecer los grados de participación de las
víctimas en el momento de su trámite legislativo y en
distintas instancias de su implementación.
Octubre 2016
132
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
5.1 Trámite legislativo
En la definición de la Ley de Justicia y Paz algunas
organizaciones de víctimas fueron invitadas, a través
de sus representantes, al Congreso de la República
para exponer sus puntos de vista. Según la información
que consta en las gacetas de la discusión legislativa,
muy pocas víctimas fueron invitadas y las opiniones
que expresaron no fueron referenciadas por los
legisladores en sus intervenciones ni mucho menos
quedaron plasmadas en el resultado de la ley.
Únicamente se verifica la participación de un
representante de una organización de víctimas del
secuestro (Comité Nacional de Víctimas de la Guerrilla
–VIDA-), una representante de organizaciones de
mujeres víctimas (Plataforma de Organizaciones de
Mujeres) y un representante de una organización
de víctimas desplazadas (Mesa Nacional de
Organizaciones de Población Desplazada por la
Violencia en Colombia)5. Algunas organizaciones de
Derechos Humanos como la Comisión Colombiana
de Juristas y organizaciones internacionales como la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
expresaron la necesidad de incluir los derechos de
las víctimas en la ley pero argumentado desde una
exigencia de la normatividad internacional vinculante
para el Estado Colombiano.
Este contexto sugiere que la participación de
las víctimas en la definición de la ley 975/05 se
encontró en el grado 6 de expresión incidental.
Aunque personalmente asistió un pequeño grupo,
definitivamente no fue representativo de las víctimas
de todo el país ni se expusieron la pluralidad de sus
intereses. Como las opiniones que expresaron no
fueron centrales en la definición de la ley se puede
concluir que se les informó sobre la expedición de la
misma, pero no tuvieron posibilidad real de incidencia.
5.2 Número de víctimas participantes en el
Proceso de Justicia y Paz
Con la expedición de la Ley se crea el Proceso Penal
Especial de Justicia y Paz con el que los desmovilizados
que han sido postulados (al proceso) por el gobierno
nacional son juzgados por los delitos cometidos. Este
proceso penal termina con la imposición de una
pena alternativa de ocho años siempre y cuando
quien está siendo juzgado cumpla con los requisitos y
compromisos que establece la Ley6.
5 Congreso de la República de Colombia. Gaceta 74 de 2005
6 Si bien la Ley de Justicia y Paz ya disponía la existencia de una
pena alternativa de 5 a 8 años, la Corte Constitucional en la
sentencia C-370 del 2006 llenó de contenido lo que significaba la
colaboración con la justicia para obtener los beneficios especiales
contemplados en la ley. En palabras de la Corte: “Así acontece con
la expresión del artículo 3° que condiciona la suspensión de la
ejecución de la pena determinada en la respectiva sentencia, a la
“colaboración con la justicia”. Esta exigencia formulada en términos
tan genéricos, despojada de contenido específico, no satisface
el derecho de las víctimas al goce efectivo de sus derechos
a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición. La
alternatividad penal parecería una afectación desproporcionada de
Área de Víctimas
 133
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Para poder determinar el número de víctimas, a
nivel nacional, que han participado de este proceso
transicional desde el año 2005, el Área ha venido
haciendo un seguimiento cuantitativo de la evolución
de las cifras de participación con la información que
publica la Matriz Interinstitucional de Justicia y Paz7. Es
preciso aclarar que de todo el universo de víctimas
en el país, que asciende a más de siete millones8, sólo
un grupo reducido ha podido participar del Proceso
Penal Especial de Justicia y Paz: para enero del 2015 un
total de 480.499 víctimas habían sido registradas en el
proceso9.
Ahora bien, como se ha señalado en informes
anteriores, registrarse como víctima no significa la
participación automática en el proceso. Para que una
persona que se encuentra registrada sea reconocida
como víctima al interior del proceso debe ser relacionada
como tal en los hechos confesados por los postulados
durante el trámite de las audiencias de versión libre y,
posteriormente, que la Fiscalía impute dichos hechos
confesados ante los jueces de conocimiento.
A 31 de enero de 2015, del total de víctimas
registradas se han relacionado 51.906 víctimas con
los hechos confesados. Es decir, sólo el 10% de las
víctimas registradas ha podido efectivamente participar
del proceso10. Más aún, el análisis sistemático del Área
puede concluir que en promedio, desde el año 2008,
sólo el 9% de las víctimas registradas en el proceso han
podido participar del mismo al haber sido reconocidas
por los postulados.
El Proceso Penal Especial de Justicia y Paz es un
debate entre la fiscalía y los postulados para determinar
la responsabilidad en delitos y la reparación de daños.
Así mismo, como sucede en un proceso penal
ordinario, las víctimas sólo pueden acudir a través de
un representante, bien sea la fiscalía, los defensores de
oficio o sus propios defensores. Con esta consideración
se puede concluir que, en general, la participación de
las víctimas se encontró en el grado 5 en donde hay
los derechos de las víctimas si la “colaboración con la justicia” no
comprendiera la integralidad de los derechos de tales víctimas, y si
no exigiera de parte de quienes aspiran a acceder a tal beneficio
acciones concretas encaminadas a asegurar el goce efectivo de
estos derechos”.
7 Para revisar la evolución histórica de estos datos es preciso acudir
a los informes que el Área de Víctimas ha publicado desde el año
2009. En: http://www.citpaxobservatorio.org/ [Fecha de consulta
2015.05.12]
8 Para el 12 de mayo de 2015 la Red Nacional de Información
publicaba en su página web que el total de víctimas registrada
era de 7.392. 679. En: http://rni.unidadvictimas.gov.co/ [Fecha de
consulta 2015.05.12]
9 Ministerio de Justicia – Dirección de justicia transicional. Matriz
del Comité Interinstitucional de Justicia y Paz a 31 de enero de 105.
Bogotá. 2015.
10 La cifra de víctimas relacionadas con hechos confesados se
ha mantenido invariable desde el 31 de marzo de 2013. Aunque
la fuente de la información es oficial es probable que haya una
inexactitud en este dato pues se han continuado las audiencias de
versión libre por lo que debería ser un poco más alto. No obstante,
la cifra se ajusta al promedio histórico.
Área de Víctimas
representantes que defienden los intereses de las
víctimas de forma adecuada.
Aunque el grado 5 de participación de víctimas
sirve para describir la dinámica general del proceso
de Justicia y Paz, es posible que este grado de
participación sea, en ocasiones, inferior, debido al
bajísimo y preocupante número de defensores de
oficio asignados para las víctimas.
El trabajo de observación desde el año 2009
ha mostrado que un porcentaje importante de
las víctimas del conflicto armado se define como
personas de bajos recursos cuyas condiciones de
simetría respecto de otros colectivos se agravó
como consecuencia de las victimizaciones a las
que fueron sometidas. Por lo anterior, se entiende
que el porcentaje de víctimas que se encuentra en
capacidad de acceder a un defensor de confianza es
reducido por los costos que acarrea, así como por las
dificultades geográficas de sus lugares de residencia
y su desconocimiento de profesionales del derecho
que puedan hacerse cargo de sus casos y hacer
seguimiento estricto de los mismos.
De acuerdo con la Matriz Interinstitucional de
Justicia y Paz, a 31 enero de 2015 un total de 66.726
víctimas cuenta con un representante legal oficioso
y hay 121 defensores públicos encargados de estas
representaciones. Es decir, en promedio cada defensor
debe atender la situación jurídica de 551víctimas11.
Debido a esta gran cantidad de víctimas asignadas a
cada defensor es posible sugerir que, para algunas, su
nivel de participación en el proceso bajó del grado
5 al grado 6 o 7. Es decir, que fueron simplemente
proveedoras incidentales de información a sus
defensores de oficio pero esta no tuvo ningún
protagonismo (grado 6) o, incluso, simplemente
fueron notificadas de los avances de las etapas
procesales pero no tuvieron ninguna posibilidad de
incidir en las mismas (grado 7).
En general, como se ha establecido, se trata de
un proceso donde las víctimas acuden a través de
un representante y esa dinámica permite un grado
específico de participación de las víctimas. No
obstante, hubo dos tipos de etapas procesales que
el Área considera relevante analizar separadamente
pues facilitaron mayores grados de participación; se
trata de las versiones libres y las etapas de discusión
de los daños y las afectaciones.
5.3 Versiones libres
El artículo 1712 de la Ley de Justicia y Paz se refiere
a las versión libre como una diligencia donde se busca
que el postulado confiese los hechos delictivos que
ha conocido o en los que ha participado durante y
11 Esta cifra se mantiene invariable desde mayo del 2011. Es decir,
la situación se ha mantenido crítica desde hace ya varios años y
seguramente no hay una actualización adecuada de la información.
12 Modificado con la expedición de la Ley 1592 de 2012.
Séptimo Informe

con ocasión de su vinculación a un grupo armado
organizado al margen de la ley. La primera versión
libre en el marco de la Ley de Justicia y Paz se realizó
el 14 de diciembre de 2006, es decir, un año y medio
después de la sanción de la ley13.
El Área de Justicia viene haciendo seguimiento
desde el año 2008 a las diferentes etapas del proceso
penal especial de Justicia y Paz y, en el desarrollo
de esta observación, ha descrito la forma como las
víctimas han participado de algunas versiones libres.
Sus conclusiones evidencian que la etapa procesal es
un escenario de “disputa entre víctimas y victimarios
por el monopolio del discurso”14 sobre lo que ocurrió
y la forma como se concibe judicialmente.
Por un lado los victimarios utilizan “técnicas
de neutralización” o “de exclusión de la propia
responsabilidad”15 con las que justifican las acciones
cometidas e intentan neutralizar el reproche social. Por
ejemplo, en ocasiones se interpretan a sí mismos como
víctimas de una especie de destino irremediable que
los llevó a la guerra o intentan disminuir el grado de
ilicitud de la conducta planteando que el Estado había
patrocinado su actuar16. Concretamente, respecto a
las víctimas, parte de estas estrategias consisten en
negarlas y referirse a ellas con términos como “dar de
baja al enemigo”, “ajusticiarlas” o “hacerles la vuelta”, lo
que sugiere una representación de las víctimas como
sujetos que merecen justificadamente ser castigados
por sus conductas.
Las víctimas, que no son las protagonistas de las
versiones libres, pueden participar a través de preguntas
dirigidas a los postulados y, a pesar de las dificultades,
intentar proponer sus versiones de los hechos. Entre las
dificultades, se ha observado que la realización de las
preguntas puede ser problemática ya que en muchas
ocasiones deben ser formuladas por escrito y ni la
fiscalía ni los postulados logran comprender qué es lo
que se está preguntando. Además, las víctimas buscan
aprovechar las limitadas oportunidades de intervención
para manifestarse de formas diversas que escapan al
alcance de una simple pregunta. Por ejemplo, en una
oportunidad una víctima redactó lo que ella misma
denominó una oración en la que pidió a Dios que
perdonara a quien había asesinado a su hijo pues ella
no tenía la valentía para hacerlo17.
Otra dificultad de la participación de las víctimas
ha sido la constante suspensión o aplazamiento de
las audiencias que pude suceder por una multiplicidad
de razones y que frustra la posibilidad de participar,
de víctimas que han viajado largos trayectos para
asistir o no tienen los medios económicos para
13 CITpax. Informe de la Primera Fase del Observatorio Área de
Justicia. Madrid-Bogotá. 2008. P. 29
14 Ibid. P. 39
15 Ídem.
16 Ídem.
17 Ibíd.
Octubre 2016
134
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
permanecer varios días en el lugar donde se realiza el
procedimiento18.
En otras oportunidades se ha posibilitado que las
preguntas se hagan oralmente a los postulados a través
de distintos medios de comunicación19, sobre todo en
el caso de las audiencias que se transmiten a diferentes
municipios. Estos mecanismos de comunicación suelen
distorsionar la fidelidad del sonido, lo que dificulta que
se comprenda lo que las víctimas están preguntando.
Además, el escenario resulta ser muy tensionante para
quienes formulan las preguntas pues lo tienen que
hacer en un lapso de tiempo muy corto y frente a
las demás personas. Esta situación también impacta la
calidad de las preguntas pues no siempre se expresan
con claridad o se olvida mencionar datos precisos que
favorezcan la exactitud de las respuestas20.
En el curso de estos escenarios complejos
también se ha observado que se producen, con
menos frecuencia, encuentros directos entre víctimas
y victimarios. Por ejemplo, en una versión en el año
2008 realizada en Medellín, el versionado se encontró
con la víctima en el pasillo y esta, una madre que ya
había escuchado de parte de él las circunstancias
en que su hijo fue asesinado, le confesó que era
imposible perdonarlo. El jefe paramilitar le contestó
“no se preocupe por su perdón, no se lo puedo
pedir, ya que ni siquiera yo me he podido perdonar”21.
En otra oportunidad, en el mes de marzo de 2008,
durante una audiencia que se celebraba en Medellín,
una víctima sufrió un profundo shock emocional al
escuchar el relato del asesinato de sus hijos por orden
de Vicente Castaño y se desmayó22.
Por las formas como se diseñaron las versiones libres
y las dificultades para la participación de las víctimas,
se puede establecer que el grado de participación
de las víctimas en esta etapa del proceso oscilaba
entre el 4 y 7. El grado 4, cuando las víctimas podían
formular preguntas en las que indagaban por hechos
concretos sucedidos y estas preguntas resultaban
ser fundamentales para esclarecer la verdad. Y, el
grado 7, cuando a las víctimas se les notificaba de
las versiones libres pero no podían asistir a las mismas
o las dificultades para participar eran tales que no
generaban ningún tipo de incidencia en el proceso.
5.4  Etapas de discusión de daños, afectaciones
y reparaciones
5.4.1 Incidente de reparación Integral
El Proceso Penal de Justicia y Paz terminaba, como
es común en los procesos penales, con el incidente de
18 Ibíd. P. 35
19 Estos mecanismos de comunicación iban desde una llamada
telefónica, un radio o una video conferencia.
20 Ibíd.P. 46
21 Ibíd. P. 45
22 Ídem.
Área de Víctimas
 135
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

reparación integral (hoy incidente de identificación de Así mismo, en el incidente contra Freddy Rendón
las afectaciones creado por la Ley 1592/12) en el cual Herrera se esperaba escuchar las pretensiones de 309
se discutía ante la Sala de Conocimiento las medidas víctimas directas del delito de reclutamiento ilícito por
de reparación para compensar los daños causados hechos ocurridos en Urabá y Chocó, y de estos sólo
por los delitos23. acudieron 75 jóvenes al lugar donde se retransmitió
la audiencia en Apartadó (Antioquia) y 17 jóvenes
Dicho incidente estaba regulado por el artículo 23
en la sala de Bogotá. No obstante la poca asistencia,
de la Ley de Justicia y Paz e iniciaba con la intervención
por tratarse de menores de edad se tomó medidas
de la víctima, su representante legal o abogado de
especiales para garantizar el debido acompañamiento
oficio quien debía expresar de manera concreta la
y desarrollo de la audiencia que permitieron que 17
forma de reparación que se pretendía y las pruebas
jóvenes dieran su opinión y realizaran preguntas durante
que haría valer para fundamentar sus pretensiones.
los 10 días de sesiones. Para sorpresa de la presidenta
De ser procedente la pretensión de reparación, la
de la Sala y los observadores, los jóvenes fueron
Sala invitaba a las víctimas y al postulado para que
notoriamente amables y cercanos con los postulados
conciliaran. Ahora bien, si no era posible llegar a ningún
y muchos les agradecieron por todo el apoyo que les
acuerdo se decretaba la práctica de las pruebas y la
habían brindado y les solicitaron que intercedieran por
Sala procedía a decidir el incidente.24.
ellos para “darles la mano” y sacarlos de la situación de
Del seguimiento a los incidentes de reparación desempleo en la que se encontraban27.
integral de los procesos contra Iván Laverde Zapata
En segundo lugar, la representación de las víctimas
(El Iguano), Edwar Cobos Téllez (Diego Vecino), Uber
es muy compleja, pues por una parte las víctimas de
Enrique Bánquez Martínez (Juancho Dique), Édgar
desplazamiento forzado son muy difíciles de ubicar
Ignacio Fierro (Don Antonio), Andrés Mauricio Torres
ya que, precisamente por la característica del delito,
León (ZI), Fredy Rendón Herrera (El Alemán) y
se encuentran dispersas en diferentes lugares del
José Barney Veloza (El Flaco) se pueden extraer tres
país. Tanto la Defensoría del Pueblo como la Fiscalía
conclusiones principales sobre la participación de las
manifestaron no poderlas contactar, a pesar de hacer
víctimas en estos procesos25.
lo posible por tener los datos de contacto. Por otra
En primer lugar, las víctimas que asistieron a las parte, en algunos casos se encontraban poderes para
audiencias solían ser un número considerablemente representar judicialmente a las víctimas, otorgados a
inferior al de las víctimas que estaban siendo reconocidas abogados que no cumplían con los requisitos legales,
en el incidente de reparación integral. Aunque en o múltiples poderes para representar a una misma
estricto sentido las víctimas pueden no acudir y sus víctima lo que constituye una irregularidad.28
pretensiones ser elevadas por sus representantes, resulta
En tercer lugar, las víctimas que lograban asistir no
importante para el proceso de Justicia y Paz, que quienes
siempre podían participar o su participación era muy
han sufrido los daños se refieran a ellos personalmente
poco cualificada, pues simplemente acudían a hacer
y soliciten las medidas de reparación que consideren
preguntas de trámite, a indagar por la etapa procesal en
más adecuadas. Por ejemplo, en el caso del incidente
la que se encontraban o a preguntar por sus derechos. En
contra Édgar Ignacio Fierro y Andrés Mauricio Torres
general no estaban preparadas para intervenir y discutir
había 1.592 víctimas acreditadas, afectadas por 118
adecuadamente sobre los daños y las reparaciones, que
hechos de homicidio, 19 desplazamientos, dos tentativas
era el tema central del incidente29. Más aún, muchas
de homicidio y una tentativa de desplazamiento. En
manifestaron miedo por posibles retaliaciones como
promedio, durante los 12 días que duró la audiencia,
consecuencia de su presencia y otras se encontraban tan
en el recinto de la Sala de Conocimiento del Tribunal
afectadas psicológicamente que no pudieron expresar
Superior del Distrito Judicial de Bogotá se encontraban
su punto de vista y tuvieron que recibir atención durante
3 víctimas y en la sala de Barranquilla se encontraban
la audiencia30. Por ejemplo, en el incidente contra Édgar
aproximadamente 30 víctimas26.
Ignacio Fierro y Andrés Mauricio Torres León, entre
las salas de Bogotá y Barranquilla, sólo participaron 15
víctimas y la mayoría de las intervenciones estuvieron
23 Aunque la Ley 1592 de 2012, al sustituir el incidente de reparación encaminadas a exigir justicia y preguntar a los postulados
integral por el de identificación de las afectaciones eliminó la
posibilidad de tasar las afectaciones, la Corte Constitucional en por las razones que los llevaron a cometer los crímenes31.
Sentencia C – 180 de 2014 declaró inexequible la expresión que Incluso, en el incidente contra José Barney Veloza, por
eliminaba la tasación de afectaciones. Esta decisión fue además tratarse de la discusión de pocos hechos delictivos, ni
confirmada en las sentencias C – 255 de 2015, C – 286 de 2015 y siquiera asistieron víctimas a las sesiones32.
C – 287 de 2014. En la práctica algunos magistrados incluso siguen
llamando el incidente de identificación de las afectaciones como
incidente de reparación integral. 27 Ibíd. P. 23

24 CITpax. Tercer Informe del Observatorio. Área de Justicia. Madrid- 28 Ibíd. P. 7

Bogotá. 2010. P. 36 29 Ibíd. P. 7
25 CITpax. Dinámica de la reparación en el proceso penal especial de 30 Ibíd. P. 9
Justicia y Paz. El impacto de los incidentes de reparación integral. Área
de Justicia. Madrid-Bogotá. 2012. 31 Ibíd. P. 9
26 Ibíd. P. 5 32 Ibíd. P. 9

Área de Víctimas Séptimo Informe


5.4.2. Incidente de restitución de tierras
La reparación judicial que se dio a través del
Proceso Penal Especial también contemplaba la
posibilidad de la restitución de tierras a través de las
sentencias condenatorias y, a medida que el proceso
fue avanzando, la jurisprudencia fue sentando bases
para que estos trámites se pudieran dar también
a través de un incidente de restitución material y
jurídica, a través de las sedes de control de garantías,
cuando existían terceros de buena fe exenta de
culpa, o por decisión de la Fiscalía General cuando no
existían terceros de buena fe exenta de culpa33.
En el trabajo de campo realizado en la región del
Urabá en el año 2013 se pudo observar varios de los
casos de restitución de tierras que fueron tramitados a
través de este incidente como Tulapa fase 1, la vereda
Bejuquillo y Las Guacamayas. Aunque no se constató
que las víctimas participaran directamente de dichos
incidentes, pues siempre acudían sus representantes,
si se pudo establecer que en estos casos las víctimas
tuvieron un papel protagónico en la recolección de
pruebas y delimitación de los predios en discusión
pues eran quienes conocían el territorio, las formas
en que se había transmitido la propiedad, posesión
o tenencia y las personas que allí habitaban legal e
ilegalmente.
5.4.3. Incidente de Identificación de las
afectaciones
Unas de las modificaciones más importantes que
establece la Ley 1592 de 2012 fue la de sustituir
el incidente de reparación integral por el incidente
de identificación de las afectaciones. En principio,
se logró que el incidente que originalmente estaba
encaminado a la identificación, tasación y decretos
de medidas de reparación integral, pasara a ser un
incidente donde sólo se identificaban afectaciones
sufridas por las víctimas pero no se tasaban. El
propósito de la reforma fue acabar con la reparación
por vía judicial y privilegiar las medidas de reparación
que contempla la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras. Sin embargo, la Corte Constitucional declaró
inexequibles algunos aspectos de la modificación,
haciendo posible de nuevo la reparación de víctimas
por vía judicial y la tasación de daños en el marco del
incidente de identificación de las afectaciones.
En dicho incidente, en el proceso contra Ramiro
Vanoy Murillo (Cuco Vanoy), la magistratura decidió
como una estrategia para acercarse a las víctimas
y fortalecer la legitimidad del proceso, desplazarse
hacia el municipio de Peque (Antioquia), para realizar
parte del incidente en uno de los lugares donde
33 Para profundizar sobre las rutas de restitución de tierras en el
marco de la Ley 975 de 2005 remitirse a: CITpax. Monográfico La
Reforma al Proceso Penal Especial de Justicia y Paz y la Restitución de
Tierras desde una Perspectiva de Víctimas. Área de Víctimas. Madrid-
Bogotá. 2013.
Octubre 2016
136
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
habían ocurrido los hechos34, así como también en las
ciudades de Medellín y Tarazá.
Aunque el desplazamiento de los magistrados
benefició la asistencia de las víctimas que se reunieron
en el coliseo del municipio a escuchar la audiencia, en
realidad el protagonismo lo tuvieron los abogados de
la defensoría pública que representaban los intereses
de las víctimas. Durante los tres días del incidente
en Peque sólo 6 víctimas intervinieron directamente
haciendo preguntas y expresando sus opiniones35.
La dinámica de estas etapas de discusiones sobre
daños, afectaciones y reparaciones sugiere que el
grado de participación de víctimas oscilaba entre el 4
y 7. El grado 4 cuando las víctimas podían intervenir
directamente, expresar los daños que habían tenido
como consecuencia del hecho y las medidas de
reparación que consideraban más adecuadas para
resarcirlos. Mientras que el grado 7 de participación
se daba cuando a las víctimas se les notificaba acerca
de estas etapas procesales pero no podían asistir a las
mismas, o las dificultades para participar eran tales, que
no generaban ningún tipo de incidencia en el proceso.
5.5  La participación de las víctimas de Chibolo
en el Proceso Penal Especial de Justicia y Paz
Como fue mencionado en la introducción, uno
de los focos de observación de esta investigación
son las experiencias de las víctimas en los procesos
transicionales, y en este caso, respecto al proceso
penal contenido en la Ley de Justicia y Paz. Fueron
las víctimas de los municipios de Chibolo, Plato y San
Ángel en el departamento de Magdalena quienes
relataron sus vivencias en torno a este marco
normativo. En efecto, en este caso se activó la ley
975 del 2005 por medio de las versiones libres en las
que el postulado Rodrigo Tovar Pupo alias “Jorge 40”
reconoció el desplazamiento de la vereda “La Pola”,
las otras veredas en las que la jurisdicción transicional
de justicia y paz tuvo efecto (El Encanto y Bejuco
Prieto) fue debido al allanamiento de la casa de
“Jorge 40” en el que la Fiscalía encontró los papeles
que nombraban a quienes debían ser los testaferros
de las tierras despojadas.
Después de 17 años de despojo y una amplia
experiencia de trabajo con instituciones producto
de normatividades de justicia transicional, estas son
las experiencias de las víctimas frente al proceso
penal especial de justicia y paz. Como fue explicado
anteriormente, este proceso puede dividirse en
tres partes: las versiones libres, el proceso penal y la
reparación integral. A continuación serán recontadas las
experiencias de las víctimas en cada una de estas etapas.
34 CITpax. Informe de Seguimiento de Audiencia. Área de Justicia.
Bogotá. 2014. P. 1
35 Ibíd. P. 3
Área de Víctimas
 137
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
5.5.1. Versiones libres
Las víctimas entrevistadas asistieron a las versiones
libres por distintas razones: para confrontar a sus
victimarios, para conocer por qué habían realizado
actos atroces contra ellas, para comprender la situación
jurídica de sus tierras, entre otras. Sin embargo, en
todos los casos los entrevistados manifestaron que
encontraron historias justificadoras de la violencia
centradas en explicar el origen de las autodefensas
como un grupo de contraguerrilla. Una de las víctimas
que asistió a las versiones libres de Jorge 40 resaltaba
lo siguiente:
“Porque eso es como pañitos de agua
tibia, eso lo ponen a él por ahí reunido, lo ponen
en una pantalla y pues eso era lo que nos daba
más rabia porque lo que decía ahí era mentira,
dizque que ellos los que mataron eran todos
guerrilleros, esa indignación era la que hacia
sangrar más el corazón a uno, porque uno sabe
que mataron a personas que no tienen nada
que ver con la guerrilla ni nada de eso”36
No poder cuestionar estas versiones y ver que
las demás autoridades las escucharon sin reaccionar,
generó un cuestionamiento por parte de las víctimas
de uno de los principios de la Ley de Justicia y Paz: la
verdad. Muchos campesinos que se habían organizado
en torno a encontrar las pruebas necesarias para que
sus parcelas fueran incluidas dentro de los futuros
incidentes de reparación integral, observaban que
era alias “Jorge 40” quien rápidamente desechaba sus
pretensiones. Mencionaba uno de los entrevistados:
“cuando la fiscal cogió eso le dijo: señor
Jorge Pupo la finca del Carmen, no la conozco, la
finca Santa Isabel, no la conozco (…) y le dijo la
fiscal: bueno don Rodrigo Tovar Pupo sí usted no
conoce esa finca ¿Cuántas hectáreas manejaba
usted en el Magdalena? 20 mil, pero esas fincas
que están reclamando yo no las tengo. Lo que
pasa es que yo manejo tantos grupos y hay una
gente que están haciendo eso detrás de mis
espaldas, eso se me sale de las manos”
Escuchar como quien consideraban su victimario,
desconocía o decía desconocer los sucesos que
les habían ocurrido, desconcertó a las víctimas que
difícilmente comprendían como de la aceptación de
“Jorge 40” dependía ahora la activación de la oferta
estatal de justicia y paz. Si no eran reconocidas,
quedaba en poder de la Fiscalía lograr comprobar las
afectaciones a otras personas fuera de las nombradas
en las versiones libres. Esta investigación tardaba mucho
más que el simple reconocimiento en las versiones y no
daba cuenta del total de víctimas que fueron afectadas
por los delitos de los grupos paramilitares.
Por lo tanto, debido a que para entrar al incidente
de reparación integral se necesitaba ya fuera el
36 Entrevista realizada por el Área de Víctimas en el municipio de
San Ángel. 2013.06.23
Área de Víctimas
reconocimiento del victimario o la investigación de la
Fiscalía, muchas víctimas que no fueron reconocidas o
integradas por investigaciones no pudieron participar
a pesar de haber sido afectadas por la violencia
desplegada por “Jorge 40” en sus regiones.
5.5.2. Proceso judicial
Debido a que “Jorge 40” no continuó colaborando
en el proceso penal especial de justicia y paz después
de su extradición, no existió una participación de las
víctimas de Chibolo en lo que restaba del proceso
judicial. Sin embargo, muchas esperaban que la Fiscalía
persiguiera penalmente las estructuras políticas y
criminales que estaban detrás de los sucesos que
narraron los desmovilizados en los procesos judiciales.
Esta expectativa de las víctimas no se cumplió y, por
el contrario, lo que vivieron fue la continuación en
el poder de una parte de la clase política que aún
gobierna la región con los mismos intereses que solía
tener la estructura armada. En efecto, la permanencia
de la élite del viejo régimen37 en la dirección de la
transición en Chibolo generó un desconcierto por
parte de los campesinos porque no se iniciaban
procesos contra quienes aún auspiciaban la violencia
contra ellos. Mencionaba uno de los entrevistados:
“La verdadera paz no es impunidad sino
[…] porque como víctima yo estaría dispuesto
a perdonar y a reconciliar con el victimario pero
que en realidad me digan: si, nosotros fuimos
los que cometimos esto y tales y tales y todo.
O sea, yo me sentiría de pronto satisfecho con
conocer la verdad, o sea sería una medida de
satisfacción pa’ mi. Pero decir que no, que fulano
el malo, que fulano es el malo y sabiendo yo
que fulano también participó en las maldades y
él no, porque él es político, a él no lo podemos
tocar. Entonces uno queda con esa incógnita,
que no, ahí no se está realmente llevando un
proceso verdaderamente real”38.
Además, las víctimas consideran que quienes sí
se desmovilizaron gozaron de los beneficios penales
y económicos contenidos en el pacto. Es decir, la
percepción general es que el Estado cumplió con los
victimarios y aún está en deuda con las víctimas. Estas
dos situaciones (continuidad del régimen, cumplimiento
del pacto con los desmovilizados) han cuestionado uno
de los bastiones del Estado moderno: la justicia. En efecto,
la mayoría de los campesinos entrevistados considera
que “la justicia en Colombia está al revés”39. Profundizaba
sobre esta cuestión uno de los entrevistados:
37 Una de las hipótesis explicativas del bajo impacto de las medidas
de la justicia transicional sobre la vida de las víctimas, dice que al no
haber cambios en la élite del poder que propició los escenarios de
violencia, no se debatieron ni transformaron las políticas de carácter
ordinario que victimizaron a la población campesina, . CITpax. Las
expectativas de las víctimas 2012-2013. Bogotá. 2013.
38 Entrevista realizada por el Área de Víctimas en el municipio de
Chibolo 2014.07.22.
39 Ibídem.
Séptimo Informe

“Y uno ve también que por lo menos
estos grupos criminales, porque así uno los
puede llamar porque lo que hicieron en el
país fue asesinar personas, se desmovilizan y
el gobierno les prometen tales cosas y vemos
que el gobierno rápidamente se las cumple.
Les dan tierra, les pagan un sueldo mensual,
les garantizan la educación, les garantizan la
salud, les garantizan vivienda y con todo esto
les cumplieron. Y a las víctimas, que sale una
ley para reparar a las víctimas y que uno tenga
diariamente que estar llorando, peleando,
luchando y nada, uno no ve resultados entonces
¿Qué podemos nosotros pensar ahí?”40
Una gran cantidad de víctimas encuentran que
no hubo una correcta persecución que lleve a que
los desmovilizados, que están próximos a cumplir su
condena, tengan la voluntad de abandonar sus brazos
políticos y armados que continúan dominando en la
región.
5.5.3. Incidente de reparación integral e incidente
de restitución de tierras
Sobre los municipios de Chibolo, Plato y San Ángel
no han existido incidentes de reparación integral, sin
embargo, el incidente de restitución de tierras no sólo
impactó de manera formal dos veredas de Chibolo,
que se beneficiaron de este trámite incidental (El
Encanto y Bejuco Prieto), sino también algunos de los
municipios aledaños. Como mencionaba uno de los
entrevistados:
“la ley de justicia, o sea ella como que intentó
ayudar al campesino, o sea, así comenzó, porque
ya de pronto sentimos un poquito de confianza,
porque vino, llego el ejército y ya comenzó a
meterse, ya, como al del, no totalmente del lado
de nosotros, sino ya ahí como neutro, ni pa’ allá
ni pa’ acá, pero ya nosotros veíamos que ya ellos
no nos podían atacar ellos así, porque estaba
la ley ahí, aunque no estuviera con nosotros,
pero estaba ahí, ya y ahí fue cuando comenzó
el campesino a coger fuercecita para entrar otra
vez a la tierra, con un poco de temor porque
ellos todavía estaban. No estaban del todo, o sea,
ya del todo afuera no”41
Sin embargo, tanto en los casos que formalmente
se beneficiaron del incidente de restitución como
en aquellos donde los campesinos buscaron el
restablecimiento de sus derechos, el retorno no
contó con el apoyo económico necesario ni el
reconocimiento del Estado. Las víctimas consideran
que esto se debe a una de las verdades del proceso
de negociación del pacto de Ralito que descubrieron
cuando estaban gestionando su retorno, relacionada
con la legalización del poder territorial de los
40 Ibídem.
41 Entrevista realizada por el Área de Víctimas en el municipio de
Chibolo 2014.07.22
Octubre 2016
138
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
desmovilizados sobre los predios despojados. Los
campesinos encuentran que en medio de la Ley de
Justicia y Paz sus tierras estaban en trámites para
ser adjudicadas directamente a los desmovilizados
o sus testaferros. Por esta razón no contaron con
el apoyo de las autoridades del nivel regional que
les permitieran realizar un acto público y seguro
de retorno. Como explicaban en una conversación
algunos entrevistados:
“A: si, es que una de las cosas es que la
desmovilización de ellos, uno de los puntos que
yo creo que el gobierno les promete a estos
desmovilizados es darles tierra y estudios y eso.
Y les iban a repartir estas tierras, estas, ya esto
lo tenían en lista para ser adjudicado pa’ ellos.
B: Exactamente.
A: O sea que si nosotros no entramos por
la fuerza y meternos aquí por la vía de hecho,
estas tierras estarían tituladas…
B: Nos hubiéramos quedado sin tierra.
A: estas tierras estuvieran tituladas a
nombre de otras personas”42.
Incluso en el proceso de retorno a Chibolo,
Plato y San Ángel las víctimas fueron violentadas
por la fuerza pública de los municipios, con la
excusa de estar ocupando tierras de quien es
ahora un reconocido paramilitar capturado en el
2012: Cesar Augusto Castro Pacheco. Contaba uno
de los entrevistados:
“Metieron la policía otra vez, nos sacaron,
nosotros otra vez nos entramos, luego vuelve
la policía y nos sacan aquí al callejón, cuando
estábamos en el callejón trajeron un inspector
de Plato, San Ángel y creo que de Chibolo...
Cuando estábamos acá vinieron varios
inspectores y que nosotros teníamos que firmar
que íbamos a desocupar las tierras, porque esas
tierras le pertenecían a un tal Castro Pacheco,
que él tenía escrituras”43
Por lo tanto, si bien la participación de las víctimas
en los incidentes de restitución superó los ámbitos
formales animando a las comunidades vecinas que
también habían sido despojadas de sus tierras a
retornar, en todos los casos las víctimas tuvieron que
auto gestionar sus retornos. El Estado, al no participar
activamente en el proceso, permitió que fueran las
fuerzas de los agentes que se disputaban las tierras las
que resolvieran los conflictos de posesión.
42 Entrevista realizada por el Área de Víctimas en el municipio de
Chibolo 2014.07.22
43 Entrevista realizada por el Área de Víctimas en el municipio de
San Ángel 2013.06.22
Área de Víctimas
 139
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
6.  Ley de 1448 de 2011
6.1 Trámite legislativo
Según lo que se puede apreciar en las gacetas
legislativas que registran el trámite legislativo de la Ley
deVíctimas y Restitución deTierras es posible establecer
que en el proyecto de Ley no se dice nada acerca
de la participación de las víctimas en la formulación
del proyecto sólo se menciona en la exposición de
motivos que “el articulado es un resultado de un
amplio consenso entre el Gobierno Nacional, diversos
sectores políticos y la sociedad civil”44.
En el primer debate en cámara se menciona que el
21 de octubre del año 2010 se realizó una audiencia
pública donde participaron varias organizaciones
de víctimas, organizaciones que representan sus
intereses, representantes de la academia y la iglesia
católica. Entre las que mencionan se encuentran las
siguientes con sus respectivos representantes:
• De la Oficina Alta Comisionada para los
Derechos Humanos, señor Cristian Salazar.
• El Representante de las Naciones Unidas, Señor
Bruno Moro.
• Por la Fundación Social, Paula Gaviria Betancourt.
• De la Comisión Colombiana de Juristas, Fátima
Esparza.
• El profesor Luis Jorge Garay de la Comisión
de Seguimiento a las Políticas Públicas sobre
Desplazamiento.
• De la Mesa del Encuentro del Víctimas
Pertenecientes a Organizaciones Sociales, el
doctor Antonio Madarriaga.
• La comisionada Patricia Buriticá, de la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación
• El señor Defensor del Pueblo, Vólmar Pérez.
• De Iniciativa mujeres por la Paz, la señora Ángela
Cerón.
• Representantes de ACNUR y UNIFEM
• Miembros de Colombia con Memoria
• Víctimas representantes de las diferentes regiones.
Todas estas intervenciones quedaron sintetizadas
en la gaceta en dos párrafos y específicamente sobre
los aportes de las víctimas se recogió lo siguiente:
44 Congreso de la República de Colombia. Gaceta 692 de 2010. Pg. 20
Área de Víctimas
“Las víctimas, por su parte, solicitaron
que su situación sea reconocida y que puedan
crearse instancias en donde sean escuchadas.
También enfatizaron sobre la necesidad de
implementar con eficiencia un programa de
titulación de tierras y proyectos productivos
gratuitos. De igual manera solicitaron que fuese
incluida la atención psicosocial con el fin de
poder superar su estado de vulnerabilidad” 45
En palabras del senador Juan Fernando Cristo
explicando la iniciativa en el último debate antes de la
conciliación del proceso, se sugiere que el 24 de julio
del año 2007 se comenzó a construir la propuesta
de la Ley de Víctimas en una audiencia pública donde
participaron víctimas de las FARC, del ELN, de Pablo
Escobar y víctimas de los paramilitares de muchas
regiones del país46
En el mismo debate el Senador Luis Carlos
Avellaneda hablando de la posición del Polo
Democrático frente a la Ley, agradece a todas las
organizaciones de víctimas que constantemente
alimentaron el debate y que han estado produciendo
los documentos y las propuestas para que sean
incluidas en la discusión47.
El senador Juan Manuel Galán hace una corta
intervención en la que llama la atención a sus colegas
senadores sobre el precario quórum que había
en la sala para debatir y votar el proyecto de ley
considerando que se trataba de millones de víctimas
que se verían beneficiadas. Sugiere el Senador Galán
que es “vergonzoso” que cuando los paramilitares
fueron a hablar al Congreso el salón Elíptico estaba
a reventar y cuando se trata de las víctimas haya una
asistencia “precaria”48.
Este contexto sugiere que la participación de las
víctimas durante los debates legislativos de la Ley de
Víctimas llegó al grado 6 de expresión incidental. Las
gacetas que contienen lo sucedido en el Congreso
de la República indican que algunas víctimas y las
organizaciones que representan sus intereses fueron
invitadas a participar de algunos escenarios de la
discusión pero definitivamente estas intervenciones
no fueron protagónicas, sucedieron muy
esporádicamente y no se indica qué tantas personas
fueron o qué tanto representaban la pluralidad de
víctimas del país. Más aún, no es posible establecer
si las propuestas que hicieron estas víctimas en el
Congreso fueron realmente tenidas en cuenta para el
articulado de la ley49.
45 Congreso de la República de Colombia. Gaceta 865 de 2010. Pg. 2
46 Congreso de la República de Colombia. Gaceta 469 de 2011. P. 13
47 Ibíd. P. 32
48 Ibíd. P. 36
49 Ahora bien, es pertinente aclarar que este análisis se realiza
únicamente con lo que quedó contenido en las gacetas del
Congreso, discusiones que hayan sucedido en otros escenarios no
quedaron registrados en este informe.
Séptimo Informe

6.2 Mesas de Participación de Víctimas
El artículo 261 de la Ley 1448 de 2011, define la
participación como “aquel derecho de las víctimas a
informarse, intervenir, presentar observaciones, recibir
retroalimentación y coadyuvar de manera voluntaria,
en el diseño de los instrumentos de implementación,
seguimiento y evaluación de las disposiciones previstas
en la Ley 1448 de 2011 y los planes, programas y
proyectos implementados para fines de materializar
su cumplimiento”.50
La Ley de Víctimas contempla en el artículo 2851
el derecho de las víctimas a la participación, y en el
artículo 192 las estrategias para incluir a la población
víctima en el “diseño, implementación, ejecución y
seguimiento al cumplimiento de la Ley y los planes,
proyectos y programas que se creen con ocasión de
la misma”. Dichas estrategias incluyen:
1. Garantizar la disposición de los medios e
instrumentos necesarios para la elección de sus
representantes en las instancias de decisión y
seguimiento previstas en la Ley.
2. Garantizar el acceso a la información.
3. El diseño de espacios de participación
adecuados para la efectiva participación de las
víctimas en los niveles nacional, departamental y
municipal.
4. Llevar a cabo ejercicios de rendición de cuentas
sobre el cumplimiento de los planes, proyectos
y programas que se diseñen y ejecuten con la
participación de las organizaciones de víctimas.
El decreto 4802 de 2011 que reglamenta la Ley de
Víctimas, creó la Subdirección de Participación como
parte de la Dirección de Gestión Interinstitucional.
Esta área de la Unidad de Víctimas tiene como
función garantizar que la población víctima participe
en la ejecución de la Ley52.
En cumplimiento de las disposiciones citadas se
crearon los Espacios de Interlocución Transitorios de
Víctimas53 a nivel municipal, distrital, departamental y
nacional. Estos primeros escenarios de participación
fueron de carácter transitorio pues se establecieron
para concertar el Protocolo de Participación e incluir
a la población víctima en los escenarios de discusión
de la implementación de la Ley, mientras se definían
todos los aspectos de la política en esta materia.
50 Los artículos del 261 al 268 del decreto 4800 de 2011 contienen
el desarrollo normativo sobre la participación.
51 Art. 28 “Derechos de las víctimas. Las víctimas de las violaciones
contempladas en el artículo 3 de la presente Ley, tendrán entre
otros los siguientes derechos en el marco de la normatividad vigente:
[…] 5. Derecho a participar en la formulación, implementación
y seguimiento de la política pública de prevención, atención y
reparación integral”.
52 El artículo 17 del decreto 4802 de 2011 establece las funciones
de la subdirección de participación.
53 Se crearon conforme a la circular 004 de 2012, de acuerdo con
el Decreto 790 de 2012 y el Decreto 4800 de 2011.
Octubre 2016
140
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
En todo caso, en algunos lugares del país
continuaron funcionando, e hicieron parte de los
Espacios de Interlocución Transitoria, las Mesas de
Fortalecimiento de Organizaciones de Poblaciones
Desplazadas establecidas en el Decreto 250 de
2005. Al respecto, el decreto 790 de 2012 estableció
que debía haber un proceso de transición entre los
antiguos escenarios de participación y los creados
por la Ley de Víctimas. El Protocolo de Participación
Efectiva determinó que dicho proceso tendría como
fecha límite marzo de 2015 cuando se eligieran por
segunda vez las mesas de víctimas.54
En estos Espacios Transitorios se inscribieron, a
nivel municipal y departamental, 2.120 Organizaciones
de Víctimas y 323 Organizaciones Defensoras de los
Derechos de las Víctimas. El Espacio de Interlocución
Transitorio Nacional quedó conformado por un total
de 103 representantes de víctimas55.
A la fecha ya se cuenta con el Protocolo de
Participación Efectiva de las Víctimas del Conflicto
Armado56que ordena el artículo 194 de Ley y que
tiene por objeto “generar el marco en el cual se
garantice la participación efectiva de las víctimas
en la planeación, ejecución y control de las políticas
públicas dentro del Sistema Nacional de Atención
y Reparación Integral a las Víctimas”. Así mismo,
garantizar a las víctimas su intervención real y efectiva
en los espacios de participación ciudadana local,
regional y nacional57.
Principalmente, los espacios para la intervención
de la población víctima que se regulan a través del
Protocolo son las Mesas de Participación municipales,
distritales, departamentales y la mesa nacional. Dichas
mesas constituyen “los espacios de trabajo temático
y participación efectiva de las víctimas, destinados
54 Esta transición de las antiguas mesas de participación creadas
en el marco de las normas para población desplazada y las nuevas
mesas de víctimas creadas con la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras no fue del todo pacífica. Como lo relata el libro publicado
por la Subdirección de Participación “Del Olvido a la Incidencia”
durante las discusiones del Protocolo de Participación Efectiva
“las Mesas de Fortalecimiento de organizaciones desplazadas
empezaron oponiéndose a que se aprobara el Protocolo. Luego
propusieron que se oficializaran dos mesas de interlocución con
el Estado, una de víctimas y otra de población desplazada. Al final,
las Mesas de Fortalecimiento aceptaron apoyar el Protocolo
e integrarse a las Mesas de Participación Efectiva. Se dejó claro
que las víctimas de desplazamiento forzado son más del 80% del
total de víctimas, y que su situación reviste un trato diferencial y
preferencial por parte del Estado”. Subdirección de Participación
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Del
Olvido a la Incidencia. Medellín. 2013. P. 4 y 29
55 Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas. Informe del Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas a las Comisiones primeras de Senado y Cámara.
Bogotá. Marzo de 2013. P. 31
56 Protocolo contenido en la resolución 0388 de 10 de mayo de
2013 que fue complementado con las resoluciones 0588 del 13 de
junio de 2013 y la resolución 1448 del 26 de diciembre de 2013.
57 Artículo 1 de la resolución 0388 de 10 de mayo de 2013.
Protocolo de Participación Efectiva de las Víctimas del Conflicto
Armado.
Área de Víctimas
 141
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
para la discusión, interlocución, retroalimentación,
capacitación y seguimiento de las disposiciones
contenidas en la Ley 1448/11”58. Entre sus múltiples
funciones se encuentran la de “servir de instancia válida
de interlocución y consulta, ante la administración y
las entidades públicas del orden nacional y territorial,
en la implementación de la política pública”59
Es importante resaltar que el artículo 194 de la Ley
de Víctimas parece delimitar el alcance del concepto
de participación que debe tener el Protocolo cuando
sugiere que el mismo “deberá garantizar que las
entidades públicas encargadas de tomar decisiones en
el diseño, implementación y ejecución de los planes
y programas de atención y reparación remitan con
anticipación a las Mesas de Participación de Víctimas
del nivel municipal, distrital, departamental y nacional,
según corresponda, las decisiones proyectadas
otorgándoles a los miembros de las respectivas
mesas la posibilidad de presentar observaciones”. Y
según el mismo artículo después de que se presenten
las observaciones, la obligación legal de las entidades
públicas, encargadas de tomar las decisiones, es la
de dar una respuesta institucional a cada observación.
Incluso, se aclara que si la observación de la Mesa es
rechazada, la entidad tiene la carga de dar a conocer
la justificación de dicha decisión a la Mesa de la cual
provino la observación60.
Más aún, el parágrafo segundo del artículo 8
del Protocolo de Participación establece que el
Ministerio Público deberá adelantar las respectivas
investigaciones disciplinarias contra funcionarios
que afecten el derecho a la participación de las
víctimas demorando u omitiendo responder a las
recomendaciones u observaciones que oficialmente
presente la Mesa de Participación de las Víctimas.
Sobre las medidas de participación contempladas
en los decretos ley de víctimas indígenas61,
58 Artículo 264 Decreto 4800/11 y artículo 7 de la resolución 0338
de 10 de mayo de 2013 creación Mesas de Participación Efectiva de
las Víctimas “son los espacios de trabajo temático y de participación
efectiva de las víctimas de orden municipal, distrital, departamental
y nacional, elegidos y designados por las mismas víctimas y sus
organizaciones y destinadas para la discusión, interlocución,
retroalimentación, capacitación y seguimiento de las disposiciones
contenidas en la Ley 1448 de 2011, sus decretos reglamentarios, la
jurisprudencia y demás normas complementarias”.
59 Artículo 8 Resolución 0388 de mayo 10 de 2013
60 En esta misma línea el decreto 4800 del año 2011 establece,
en el parágrafo del artículo 279, que “las entidades públicas que
reciban observaciones por parte de las Mesas de Participación
tienen la obligación de informar a las mismas sobre la adopción o no
incorporación de las recomendaciones y las razones que llevaron
a adoptar tal decisión, así como de responder a los interrogantes
planteados por las Mesas en un término razonable”
61 En publicación de la subdirección de participación se establece
que a diciembre de 2014 continuaba el proceso de concertación
del protocolo para pueblos indígenas a través de una “metodología
que busca establecer alianzas con las organizaciones indígenas
que tienen asiento en la Mesa Permanente de Concertación con
los pueblos Indígenas, instancia de interlocución legítima que el
Estado reconoce”. Subdirección de Participación. Participaz. Edición
1.Diciembre 2014. Bogotá. P. 7
Área de Víctimas
afrocolombianas62, y Rrom, es pertinente señalar que
dichas medidas están íntimamente relacionadas con
el derecho fundamental a la consulta previa por lo
que los protocolos respectivos sufrierón una etapa
de discusión.63.
Según las Subdirección de Participación de la
Unidad de Víctimas, la respuesta de la población fue
“contundente” frente a este Protocolo que propició
la constitución de 865 mesas municipales, 32
departamentales, la Mesa Distrital de Bogotá y la Mesa
Nacional de Víctimas. Esta masiva participación muestra
la legitimidad que tiene el Protocolo y el proceso
democrático que inició desde lo territorial a lo nacional,
y que incluyó múltiples enfoques diferenciales64.
El primer informe al Congreso elaborado por la
Comisión de Seguimiento y Monitoreo de la Ley
1448 de 2011, señala que el 19 de marzo de 2014
el comité ejecutivo de la Mesa Nacional de Víctimas
se reunió con el Procurador General de la Nación,
la Contralora General de la República y el Defensor
del Pueblo para exponer sus percepciones acerca
de la efectividad de la política de participación. Los
aspectos que se plantearon en dicha reunión sobre el
funcionamiento de las mesas sugiere que65:
a. Falta visibilización de las mesas de víctimas
y de los representantes de las mismas que allí
participan.
b. No hay compromiso de los gobiernos locales
por sacar adelante la política de participación
de víctimas
c. Existen dificultades en la articulación nación
– territorio, particularmente en la formulación y
ejecución de los planes de acción territorial (PAT).
62 En publicación de la subdirección de Participación se informa
que para el año 2013 había dificultades para lograr el “acercamiento
con las organizaciones representativas en el nivel nacional debido
a un Auto de impugnación del Consejo de Estado frente a la
consultiva nacional afrodescendiente que dificulta establecer las
instancias de concertación”. Subdirección de Participación Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Del Olvido a la
Incidencia. Medellín. 2013. P.72
63 Comisión de Seguimiento de los Organismos de Control
(Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo,
Procuraduría General de la Nación). Primer informe de seguimiento
y monitoreo a la implementación de los Decretos ley de víctimas
indígenas, negras, afrocolombianas, palenqueras, raizales y rrom. .
Bogotá. 2013. P.160
64 En el Informe de Gestión de la Unidad de Víctimas para
el año 2014 se establece que “se logró la constitución de 33
mesas departamentales de víctimas, 757 mesas municipales,
1 distrital (Bogotá), y la Mesa Nacional de Participación de
Víctimas. Unidad de Atención y Reparación Integral para
las Víctimas. Informe de Gestión año 2014. Bogotá. P. 43
Subdirección de Participación Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas. Del Olvido a la Incidencia. Medellín. 2013. P. 57
65 Apartes tomados textualmente de: Comisión de Seguimiento de
los Organismos de Control (Contraloría General de la República,
Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación).
Primer informe de seguimiento y monitoreo a la implementación
de los Decretos ley de víctimas indígenas, negras, afrocolombianas,
palenqueras, raizales y rrom. . Bogotá. 2013. P. 42
Séptimo Informe

d. Existe dependencia económica de la UARIV
para el funcionamiento de la Mesa Nacional y la
participación en los subcomités ha sido limitada.
e. Persisten amenazas y asesinatos contra
víctimas y líderes de restitución de tierras y las
investigaciones en la fiscalía no avanzan.
f. No se ha garantizado la efectiva participación
de las víctimas en el proceso de paz de La
Habana.
g. Existen cuantiosos recursos para la ejecución
de la Ley de Víctimas pero dichos recursos se
quedan en intermediarios.
h. Existen dificultades en el tránsito de
las mesas de fortalecimiento de población
desplazada y retrocesos frente al cumplimiento
de la sentencia T – 025 de 2004.
i. Los informes de los organismos de control
no están teniendo el impacto deseado en
términos de establecer responsabilidades y
sanciones a quienes incumplan la ley.
De acuerdo al informe de la Comisión de
Seguimiento de los Organismos de Control, a pesar
de que los espacios de participación efectivamente se
implementaron y las mesas comenzaron a funcionar,
todavía hay un trabajo muy importante para lograr la
efectividad de dicha política y muchos obstáculos que
superar para alcanzar altos grados de participación
significativa de las víctimas. Más aún, es necesario
aumentar la cualificación de la población víctima y de
los funcionarios en todos los niveles territoriales para
que las opiniones emitidas por las Mesas sean tenidas
en cuenta e incluidas en las políticas66.
Además de las mesas municipales, departamentales
y nacional de participación, el artículo 263 del decreto
4800 de 2011 establece que son también espacios de
participación de las víctimas:
1. El Comité Ejecutivo para la Atención
y Reparación a las Víctimas: Creado por
el artículo 164 de la Ley 1448/11 donde se
establece que “es la máxima instancia de decisión
del Sistema Nacional de Atención y Reparación
a las Víctimas y tiene como objeto materializar
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación
integral”. El parágrafo 2 del artículo 165 establece
que este Comité se reunirá una vez cada 6
meses y a dichas reuniones podrá convocar
como invitados a representantes o delegados de
otras entidades que estime pertinentes así como
a dos representantes de la Mesa de Participación
de Víctimas del nivel nacional.
66 Comisión de Seguimiento de los Organismos de Control
(Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo,
Procuraduría General de la Nación). Primer informe de seguimiento
y monitoreo a la implementación de los Decretos ley de víctimas
indígenas, negras, afrocolombianas, palenqueras, raizales y rrom. .
Bogotá. 2013. 30
Octubre 2016
142
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
2. Los Subcomités Técnicos: Según el
artículo 238 del Decreto 4800 y el parágrafo
1 del artículo 165 de la Ley 1448 de 2011 el
Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación
a las Víctimas contará con subcomités técnicos67
encargados del diseño e implementación de la
política pública de prevención, asistencia, atención
y reparación integral de las víctimas. Dichos
subcomités se conforman a través de equipos de
trabajo interinstitucionales.
3. El Consejo Directivo de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas: La
Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas –UAEGRTD-
es dirigida por su Consejo Directivo que está
integrado por distintos ministros y directores
de departamentos administrativos así como
por dos representantes de la Mesa Nacional de
Participación de Víctimas68.
4. Los Comités Territoriales de Justicia
Transicional: Según el artículo 173 de la Ley
1448/11 los Comités de justicia transicional son
los encargados de:
• Elaborar planes de acción en el marco de los
planes de desarrollo a fin de lograr la atención,
asistencia y reparación a las víctimas,
• Coordinar las acciones con las entidades
que conforman el Sistema Nacional de
Atención y Reparación a las Víctimas en el nivel
departamental, distrital y municipal,
• Articular la oferta institucional para garantizar
los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia
y la reparación, así como la materialización de
las garantías de no repetición,
• Coordinar las actividades en materia de
inclusión social para la población vulnerable .
• Adoptar medidas conducentes a materializar
la política, planes, programas y estrategias
en materia de desarme, desmovilización y
reintegración69.
67 Subcomité de Coordinación Nacional y Territorial, Subcomité
de Sistemas de información, Subcomité de Atención y Asistencia,
Subcomité de Medidas de Rehabilitación, Subcomité de Reparación
Colectiva, Subcomité de Restitución, Subcomité de Indemnización
Administrativa, Subcomité de Medidas de Satisfacción, Subcomité
de Prevención, Protección y Garantías de no Repetición, Subcomité
de Enfoque Diferencial.
68 Artículo 107 Ley 1448/11 y el Artículo 6 del decreto 4801 de
2011
69 Corporación viva la ciudadanía. La ruta de los derechos de las
víctimas. Bogotá. 2013. P. 99
Área de Víctimas
 143
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
El comité lo conforman diferentes autoridades
del nivel municipal o departamental
dependiendo del caso y dos representantes de
la Mesa de Participación de Víctimas de acuerdo
al nivel territorial70.
5. La Comisión de Seguimiento y
Monitoreo: De conformidad con el artículo 201
tiene la función primordial de hacer seguimiento
al proceso de diseño, implementación, ejecución
y cumplimiento de las medidas contenidas que
contempla la Ley 1448/11. Debe reunirse al
menos dos veces al año y hacer entrega de
un informe anual al Congreso de la República
dentro del mes siguiente al inicio de cada
legislatura. Está conformada por el Procurador
General, el Defensor del Pueblo, el Contralor
General y tres representantes de la Mesa
Nacional de Víctimas.
Según el primer informe presentado al
Congreso de la República en agosto de 2014
la Comisión sólo pudo sesionar formalmente
después de haberse logrado la constitución de
las 32 mesas departamentales y la elección de
la Mesa Nacional de Participación efectiva de
Víctimas que se llevó a cabo en los primeros
días de octubre de 2013.71
6. El Consejo Directivo del Centro
de Memoria Histórica: Según el artículo
3 del decreto 4803 de 2011 la dirección
y administración del Centro de Memoria
Histórica estará a cargo del Consejo Directivo
y el Director General. El consejo directivo está
integrado por varios ministros, directores de
departamentos y unidades administrativas y 2
representantes de las víctimas elegidas por la
Mesa Nacional de Víctimas.
Tabla 1Número de Víctimas Participantes en los
espacios de participación72
VÍCTIMAS
ESPACIO
PARTICIPANTES
Comité Ejecutivo para la
2 Representantes de la
Atención y Reparación de
Mesa Nacional
Víctimas
Consejo Directivo de la 2 Representantes de la
Unidad de Tierras Mesa Nacional
Mecanismo de Monitoreo
3 Representantes de la
y Seguimiento del
Mesa Nacional
cumplimiento de la Ley
70 Artículo 173 Ley 1448/11
71 Comisión de Seguimiento y Monitoreo al Cumplimiento de la
Ley 1448 de 2011. Primer informe al Congreso de la República 2013-
2014. Bogotá. Agosto 2014. P. 17
72 Corporación Viva la Ciudadanía. La Ruta de los Derechos de las
Víctimas. Bogotá. Febrero 2013. P. 100
Área de Víctimas
Consejo Directivo de 2 Representantes de la
Memoria Histórica Mesa Nacional
Subcomités de
Coordinación Nación –
Territorio, Sistemas de
Información, Atención 2 Representantes de
y Asistencia, Medidas las Mesa Nacional en
de Rehabilitación, cada subcomité y 6
Restitución, Indemnización representantes para el de
administrativa, Medidas de Enfoque Diferencial
Satisfacción, Prevención,
Protección y Garantías de
No Repetición y Enfoque
Diferencial.
2 Representantes de la
Comités Territoriales de Mesa de Participación que
Justicia Transicional corresponda de acuerdo
al nivel territorial.
Respecto de estos otros espacios enunciados,
el primer informe al Congreso de la Comisión de
Seguimiento sobre el cumplimiento de la Ley de
Víctimas señala que la participación de las víctimas es
meramente formal por dos razones73:
1. No existen mecanismos que permitan evaluar
la incorporación de las propuestas que realizan
las víctimas en el diseño y la implementación
de la Ley.
2. En varios de estos espacios donde se toman
las decisiones más importantes de ejecución de
la Ley no hay una obligación de convocar a los
representantes de las víctimas. La participación
depende de la buena voluntad de quienes hacen
parte de dichos comités de incluir o no a las
víctimas en las discusiones. Ejemplo de esto es
el Comité Ejecutivo de Atención y Reparación
que, a pesar de ser el espacio más importante,
su reglamento señala que las víctimas invitadas
tendrán voz pero no voto en las decisiones.
Más aún, específicamente sobre la participación
de las víctimas en los mencionados subcomités, el
informe al Congreso de la Comisión de Seguimiento
sugiere que a las víctimas no se las está convocando
apropiadamente a todas las sesiones, no tienen acceso
a los borradores de los planes de tal forma que puedan
preparar opiniones informadas sobre los mismos, y las
propuestas que se logran producir desde las víctimas
terminan archivadas. Por estas razones, la Comisión
“considera que el derecho a la participación efectiva
no está garantizado y se limita a una participación
consultiva sin ningún poder de incidencia y decisión”74.
73 Información tomada de: Comisión de Seguimiento de los
Organismos de Control (Contraloría General de la República,
Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación).
Primer informe de seguimiento y monitoreo a la implementación
de los Decretos ley de víctimas indígenas, negras, afrocolombianas,
palenqueras, raizales y rrom. . Bogotá. 2013. 45
74 Información tomada de: Comisión de Seguimiento de los
Organismos de Control (Contraloría General de la República,
Séptimo Informe

Como se ha observado, las mesas de participación
son la estrategia para garantizar la participación de
las víctimas en importantes espacios de toma de
decisiones en el nivel municipal, departamental y
nacional pues de allí se eligen los representantes a
dichas instancias. Sin embargo, por la manera como
se ha delimitado el derecho a la participación en
estos espacios se puede establecer que las Mesas de
Participación se adecuan al grado 3 de participación
significativa donde las víctimas son consultadas sin
poder de veto pues se las invita a hacer parte de
las reuniones, sus observaciones deben ser tenidas en
cuenta y respondidas oportunamente pero no tienen
la posibilidad de vetar una decisión que se tome en
estas instancias75.
Es importante anotar que la Ley de Víctimas es
una política que pretende crear medidas de atención,
asistencia y reparación para todos los hechos
victimizantes causados en el marco del conflicto
armado. Entre los hechos victimizantes a los que
se refiere la Ley se encuentra el desplazamiento
forzado que ya se encontraba regulado por normas y
pronunciamientos expedidos con anterioridad al año
2011. Dentro de los pronunciamientos judiciales más
relevantes se encuentra la sentencia T – 025 de 2004,
que dentro de la multiplicidad de temas a los que se
refiere establece el estándar mínimo de participación
efectiva de víctimas del desplazamiento forzado que
se requiere, según la Corte Constitucional, para
superar el estado de cosas inconstitucional.
Dicho estándar mínimo consiste en ordenar que
las organizaciones que representan a la población
desplazada puedan: conocer con anticipación las
decisiones proyectadas para superar el estado de cosas
inconstitucional, contar con la oportunidad para hacer
observaciones y que las observaciones que presenten a
los proyectos de decisión sean debidamente valoradas
de tal forma que haya una respuesta respecto de
cada observación, sin que ello implique que se deban
concertar las decisiones76. (T – 025/04. par. 10.1.2.)
Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación).
Primer informe de seguimiento y monitoreo a la implementación
de los Decretos ley de víctimas indígenas, negras, afrocolombianas,
palenqueras, raizales y rrom. . Bogotá. 2013. 46
75 En entrevista realizada a funcionarios de la UARIV, el
subdirector de participación manifestó que consideraba que el
grado de participación significativa de las víctimas, respecto de
la constitución de mesas en todos los niveles territoriales, era
más alto pues para poder pensar en dicha graduación se debía
tener en cuenta el contexto en el que surgió la Ley de Víctimas.
Dicho contexto “inédito” se da porque: 1 -no hay experiencias
comparadas parecidas en términos de participación de víctimas en
el mundo; 2-desde el gobierno de Juan Manuel Santos se comienza
a reconocer el conflicto armado y la existencia de víctimas; 3-hubo
una compleja cooptación del Estado por el paramilitarismo que
produjo la denominada parapolítica y que ha significado un inmenso
esfuerzo de “saneamiento”; 4– la percepción del Estado estaba
muy deteriorada y a pesar de esto hubo voluntad para sentarse a
construir políticas públicas en conjunto; 5- Todavía operan poderes
mafiosos en las regiones donde se está intentando implementar la
política de participación de víctimas.
76 Subdirección de Participación Unidad para la Atención y
Octubre 2016
144
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Este estándar mínimo para víctimas del
desplazamiento forzado, creado por la Corte
Constitucional, corresponde al grado 3 de
participación significativa y es prácticamente igual al
que la Ley de Víctimas recogió y amplió a todos los
demás hechos victimizantes en el marco del conflicto
armado.
6.3  Participación de víctimas en la política de
Reparación Colectiva
Reglamentando los artículos 151 y 152 de la ley
1448 del 2011, el decreto 4800 del mismo año se
refiere a las medidas de reparación colectiva de
las víctimas. Para lograr este propósito el decreto
establece una ruta con fases donde se crean
mecanismos de participación tanto para las víctimas
como para las entidades del orden territorial.
En la primera fase la UARIV identifica al sujeto
de reparación colectiva y lo invita a integrarse a la
ruta de reparación colectiva. El sujeto puede aceptar
o rechazar esta oferta. Si acepta, comienza la fase
de alistamiento o segunda fase, donde la Unidad se
encarga de informar y capacitar a las víctimas sobre la
ruta a seguir. El objetivo es crear “espacios colectivos
para designar democráticamente, entre los miembros
de los sujetos colectivos víctima convocados pública
y ampliamente, la representación de los sujetos de
reparación colectiva”77; los miembros designados van
a ser denominados comité de impulso. Paralelamente
la Unidad le informa a las entidades territoriales que
se va a iniciar un proceso de reparación colectiva.
En la fase de identificación y diagnóstico de los
daños colectivos, tercera fase, la Unidad realiza una
convocatoria pública “a todos los integrantes del
sujeto de reparación colectiva, con quienes se definirá
una metodología para la identificación y diagnóstico
de los hechos, daños, afectaciones, necesidades y
expectativas de la reparación colectiva”78.
Si bien se pueden identificar distintos grados de
participación, en estas fases prepondera la consulta
previa con derecho de veto que corresponde al
Grado 2. Desde que las víctimas aceptan integrarse
a la ruta de reparación colectiva hasta que definen
los daños sufridos por ser integrantes de un
movimiento o comunidad, existe la posibilidad de
refutar las metodologías propuestas y designar sus
representantes para las fases siguientes. Sin embargo,
como será analizado a continuación, los alcances que
tiene el comité de impulso no se encuentran en este
mismo grado de participación.
En la cuarta fase por ejemplo, si bien se definen con
el comité de impulso las medidas de reparación, son la
UARIV y el Comité Territorial de Justicia Transicional
Reparación Integral a las Víctimas. Del Olvido a la Incidencia. Medellín.
2013. P. 50
77 Decreto 4800 del 2011
78 Ibíd.
Área de Víctimas
 145
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
quienes aprueban el plan de reparación. Este comité
está formado, siguiendo las directrices del artículo 173
de la ley 1448 del 2011, por: “1. El Gobernador o el
alcalde quien lo presidirá, 2. El Secretario de Gobierno
departamental o municipal, según el caso. 3. El
Secretario de Planeación departamental o municipal,
según el caso. 4. El Secretario de Salud departamental
o municipal, según el caso. 5. El Secretario de
educación departamental o municipal, según el caso.
6. El Comandante de División o el comandante
de Brigada, que tenga jurisdicción en la zona. 7. El
Comandante de la Policía Nacional en la respectiva
jurisdicción. 8. El Director Regional o Coordinador del
Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar. 9. El Director Regional del Servicio Nacional
de Aprendizaje (SENA). 10. Un representante del
Ministerio Público. 11. Dos representantes de las
Mesas de Participación de Víctimas de acuerdo
al nivel territorial según lo dispuesto en el
Título VIII de la presente Ley. 12. Un delegado
del Director de la Unidad Administrativa Especial de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas”.
Si bien las víctimas tienen una participación por
medio de los representantes de la mesa del nivel
territorial y además pueden aportar ideas de medidas
de reparación por medio del Comité de Impulso para
que el Comité de justicia transicional lo discuta, son las
diferentes entidades territoriales y la Unidad quienes
tienen el poder de decisión sobre la aprobación del
plan de reparación, pues son quienes gobiernan en
términos reales la transición. No obstante, la posición
esbozada por los representantes de la UARIV es que
el poder de veto de las organizaciones de víctimas
nunca se pierde, aunque el diseño y la aprobación
presupuestal están en manos de las autoridades
gubernamentales.
En la quinta y sexta fase sucede una situación
similar a la anterior. La quinta fase corresponde a
la implementación del plan que está a cargo de la
Unidad y demás entidades que estén obligadas en
el plan de reparación. La sexta fase denominada de
seguimiento, evaluación y monitoreo también está a
cargo de la Unidad que es quien observa que se esté
cumpliendo lo mencionado en el plan de reparación.
Si bien en este caso las víctimas pueden participar
por medio de veedurías, es la Unidad la que decide
si en caso de incumplimiento compulsa copias a la
Comisión de Seguimiento y Monitoreo.
En esta segunda parte de la ruta de reparación
las víctimas pueden participar proponiendo medidas
de reparación o denunciando el incumplimiento del
plan. Una actuación coordinada entre la UARIV y las
organizaciones de víctimas puede viabilizar un Grado
2 de participación. Como no recae sobre estas últimas
las decisiones que conciernen a la implementación
del plan o compulsa de copias a los responsables
del incumplimiento, sin la adecuada coordinación,
se caería en el Grado 3 donde las víctimas son
consultadas sobre las políticas que se implementarán
Área de Víctimas
pero su discrepancia no tiene la capacidad de detener
la ejecución de las mismas.
6.4  Participación de la ANMUCIC en la ruta
de reparación colectiva
La Asociación Nacional de Mujeres Campesinas,
Indígenas y Negras de Colombia (ANMUCIC) fue
una organización que hizo parte de las instituciones
del Estado, fruto de acuerdos con los movimientos
sociales campesinos, que buscaban fortalecer la
economía campesina de Colombia. Sin embargo,
al igual que con la Asociación Nacional de Usuarios
Campesinos (ANUC), fue el movimiento campesino,
en este caso el movimiento de mujeres campesinas,
indígenas y negras, el que guio las políticas y puesta en
marcha de los programas institucionales. Así, desde que
se puso en marcha el Conpes 2109 de 1984 titulado
Política nacional para la mujer campesina, fueron las
lideresas de movimientos de mujeres campesinas las
que, alrededor o dentro del Ministerio de Agricultura
impulsaron como ANMUCIC muchos de los proyectos
de desarrollo contenidos en este plan.
En el caso del Norte de Santander, las mujeres del
municipio de El Zulia que representaron a la ANMUCIC
ya eran reconocidas lideresas que buscaban impulsar
la independencia de la mujer campesina en su
región. Además, tenían una funcionaria dentro de la
división de organización campesina del Ministerio de
Agricultura que gestionó proyectos de vivienda en el
que aún viven las mujeres con sus familias.
Esto llevó a que la ANMUCIC en el Zulia
administrara proyectos de desarrollo rural para la
mujer campesina, alcanzando la obtención de la
propiedad comunal de una granja que tenía 2 objetivos:
ser el hogar en el que pernoctaban las jóvenes que
estudiaban en el SENA y generar ingresos para el
movimiento y las mujeres que trabajaran en ella.
Sin embargo, a mediados de los 90’s miembros de
diferentes grupos armados comenzaron a amenazar
a las lideresas de este movimiento. Estas amenazas
se concretaron en el 2000 cuando la líder más
reconocida de la ANMUCIC en El Zulia fue asesinada
por paramilitares, siendo aspirante al concejo de este
municipio. Si bien las mujeres nunca abandonaron la
granja, los constantes hostigamientos las obligaron a
detener las actividades. En la actualidad parte de esta
granja está siendo explotada por una empresa de
arcilla y las mujeres aún temen el centro de amenazas
por los intereses alrededor del predio.
Por esta razón han solicitado transformaciones
en el plan de reparación colectiva del que son
beneficiarias. En efecto, desde comienzos de año 2013
la ANMUCIC-El Zulia fue constituida como un sujeto
de reparación colectiva por la Unidad de Víctimas.
En las primeras fases recibieron varias capacitaciones
acerca del alcance del proceso, pero tuvieron
problemas con el cambio de funcionarios por parte
de la Unidad que generó retrasos. Aun así nombraron
Séptimo Informe

su comité de impulso y prosiguieron a diagnosticar
el daño. La desintegración familiar, el desplazamiento
forzado, el abuso sexual, las desapariciones forzadas,
los homicidios y la pérdida de valores y creencias
fueron algunos de los daños que las mujeres de
ANMUCIC incluyeron en este diagnóstico.
En la formulación del plan de reparación
propusieron, dentro de más de 50 medidas, la
reactivación de la granja. Las otras medidas contenían
proyectos productivos, actos de conmemoración,
atención psicológica, prestación de servicios de
seguridad y la activación de una sede y un lugar
para vender los productos que salieran de la granja.
Este plan fue aprobado por el comité de justicia
transicional pero en la puesta en marcha las mujeres
han observado que no se han activado planes de
contingencia que hagan efectivo el ejercicio de la
propiedad comunal que tenían sobre la granja, ni que
se investigue a quienes buscaron por medios violentos
acabar con su movimiento, a pesar que varios de ellos
están identificados.
Estas personas estaban, o aún están, en puestos
de poder regionales según lo mencionado por alias
“El Iguano” y alias “Carpati” en las versiones libres
reguladas por la ley de justicia y paz. En efecto,
varias mujeres que asistieron a estas audiencias para
preguntarle a alias “El Iguano” la razón por la que
había decidido asesinar y hostigar a varias miembros
del movimiento, encontraron una respuesta que
confirmó su razonamiento: la participación directa de
los miembros del consejo y la alcaldía en la negociación
con grupos paramilitares tenía como objetivo acabar
con la ANMUCIC en El Zulia. Contaba una de las
mujeres que asistió a estas versiones:
“Entonces fue cuando me dijo -mire
uno de ellos era el señor BH79, concejal de la
alcaldía,  fuera de eso habían otros que están
todavía vivitos, y fuera de eso están unos ex
alcaldes que a usted le digo quiénes son y usted
más se demora si poner los pies de aquí de
donde estamos nosotros a afuera que se llevan
y la matan, por seguridad suya, no le voy a decir
quiénes son. Más adelante con el tiempo usted
se irá dando cuenta quienes son.- Pasó Así.”
Las mujeres, conociendo que estas autoridades
iban a leer el plan de reparación al encontrarse en
el comité de justicia transicional, que tiene el poder
de aprobarlo, integraron medidas de seguridad que
les permitieran continuar con sus solicitudes y las
recomendaciones de la Unidad para la implementación
del plan. Comentaba una de las entrevistadas:
“Pues lo único de acceso a la justicia que
tuvimos y hemos tenido es que a las mujeres se
les dijo que fueran a declarar como asociadas
a la personería de la cual fuimos víctimas por
desplazamiento y por el hurto  que tuvimos y
era donde iban las mujeres a trabajar y era la
79 El nombre fue cambiado por razones de seguridad
Octubre 2016
146
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
parte principal donde todas las asociadas se
reunían para hacer las asambleas.Ya no se volvió
a hacer eso allá ni nada por el mismo miedo y
todo lo que se vivió”80
Al encontrar que no se activaron las medidas de
seguridad y que tampoco se desactivaron los vectores
de violencia generando una persecución eficaz a las
autoridades en cuestión, las mujeres decidieron, en
la fase de implementación, transformar las medidas
que pudieran representar una amenaza para ellas.
Mencionaba una de las entrevistadas:
“Las garantías de seguridad para las
mujeres, porque ese mismo miedo de que
nosotras sigamos peleando o que reclamemos
ese mismo predio porque no hay seguridad; la
única seguridad que tenemos nosotras es la
seguridad fruto del padre eterno”81.
Si bien en la ruta de reparación no se encuentra
establecido que las víctimas puedan participar
transformando un plan de reparación ya aprobado,
la Unidad permitió que en este caso las mujeres lo
cambiaran. Frente a algunas de las demás medidas
propuestas en el marco de la reparación colectiva
existe un descontento generalizado debido a la
dificultad de encontrar predios que tengan las
características necesarias para implementar los
proyectos productivos.
Las mujeres recuerdan los años en que podían
ejecutar grandes presupuestos de la mano del
Estado, generando ingresos e independencia para
la mujer campesina. En este momento, tener un
intermediario que administra el dinero para su
reparación ha sido además de improductivo, dilatador
del restablecimiento del movimiento82. Maquinarias ya
compradas sin un lugar dónde activarlas, dineros de
actos conmemorativos que se deben a la ANMUCIC,
propuestas de lugares para la sede, la tienda y la
granja detenidas, y proyectos productivos ejecutados
desordenadamente, son algunos de los problemas
que las mujeres observan que ha tenido la Unidad
en la ejecución de un presupuesto que ellas podrían
manejar de mejor manera con la experiencia que
adquirieron como movimiento. Mencionaba una de
las entrevistadas:
“Mire nosotras pasamos un proyecto para
la sede por 280 millones para que a nosotros
nos tengan así en esta situación. No tenemos
nuestra sede, fuimos despojadas hasta de eso. Y
no, tampoco, nos dicen que nos van a comprar
la casita ¿Usted entro allá? Pues ahí, eso es una
expectativa pero hasta ahora nos hicieron
patonear, conseguir la casa, bueno y están
80 Taller realizado por el CITpax con las mujeres de ANMUCIC-
Zulia el 14 de febrero de 2015.
81 Ibíd.
82 Estos intermediarios son reconocidos como operadores
logísticos en las gestiones que viene adelantando la UARIV
Área de Víctimas
 147
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
todos los papeles allá pero hasta el momento.
Entonces no sé, no sé qué pasa. De todas
maneras, cuanto nos gustaría primero que esto
que está planteado ahí se programe. Podamos
decir si vamos a sacar lo que quedamos, que
nos compren. Nosotros no necesitamos esa
finca arriba, allá que se quede pero a lo menos
que nos den otra para que nosotras podamos
cubrir esa generación de empleo que había en
ese entonces”83.
Al no tener participación en la última fase de la
ruta que es la evaluación, seguimiento y monitoreo,
las mujeres encuentran que no existen herramientas
para que las víctimas puedan presionar la correcta
ejecución del plan de reparación. Recordando que
estos movimientos estuvieron en el poder como
medida reparadora de su proyecto de vida en los años
80, las mujeres encuentran que la deuda del Estado
viene desde el momento que fueron despojadas
de estos lugares que aún no han sido restablecidos.
Activar estos lugares generando una persecución
efectiva de los poderes que buscaron desactivarlos es
aún una de las construcciones pendientes en esta ruta
de reparación colectiva.
7.  Mesa de Conversaciones en la Habana
y Acto Legislativo 001 de 2012.
7.1 Trámite legislativo AL. 001 de 2012
Las discusiones que tuvieron los congresistas
frente al proyecto número 094 del 2011 propuesto
en la Cámara de Representantes giraron en torno
a la tensión entre paz como fin prevalente nacional
y la obligación del Estado de investigar y sancionar
delitos de lesa humanidad. En medio del análisis de
esta tensión ocurrió un suceso que fue relevante en
las discusiones de los congresistas: el atentado contra
el ex ministro Fernando Londoño, ocurrido el 15
de mayo de 2012. En las intervenciones citadas en
la gaceta todos los congresistas leyeron este suceso
como un acto que iba en contra de la paz y que
motivaba, por lo tanto, la necesaria búsqueda de los
responsables.
Por otro lado, las obligaciones con las víctimas
eran mencionadas de forma secundaria a partir de
informes citados de organizaciones internacionales
o de intervenciones de congresistas que han sido
víctimas como Iván Cepeda, Consuelo González
y Juan Fernando Cristo, quienes se integraron a la
principal tensión entre paz y persecución penal.
Las organizaciones de la sociedad civil que fueron
invitadas a intervenir en la audiencia pública del 28
de mayo del 2012 fueron el International Crisis
Group, la Fundación Colombia Ganadera (Fundagan)
representada por María Fernanda Cabal, y un
representante de la ICTJ. De estas intervenciones
83 Taller realizado por el CITpax con las mujeres de ANMUCIC-
Zulia el 14 de febrero de 2015.
Área de Víctimas
fue la representante de Fundagan la que se centró
en la satisfacción efectiva de los derechos de las
víctimas en el proyecto debatido. Sin embargo, estas
intervenciones no generaron impacto en la forma
cómo estaban propuestos los artículos del proyecto.
El estudio de constitucionalidad realizado por
la Corte Constitucional en las sentencias C-579
del 2013 y C-577 del 2014 tampoco tuvo mayor
participación de los movimientos de víctimas. Las
voces de las expectativas y derechos de las víctimas
fueron de nuevo representadas por organizaciones
internacionales expertas e instituciones universitarias.
Si bien fueron invitados representantes de
movimientos de víctimas como Las Madres de La
Candelaria y el MOVICE (Movimiento de Víctimas
de Crímenes de Estado) estas intervenciones no
tuvieron el protagonismo o no se enmarcaron en los
debates que quería analizar la Corte Constitucional.
Podría concluirse, a partir de las cortas
intervenciones que tuvieron las víctimas y el bajo nivel
de representatividad del universo de víctimas que
existe en el país, que tanto en los debates del marco
jurídico para la paz como en las siguientes demandas
de inconstitucionalidad, su grado de participación se
enmarcaría en el grado 6: expresión incidental.
7.2 Escenarios de participación de víctimas
en la Mesa de la Habana
El 18 de octubre de 2012 en Oslo (Noruega) los
voceros del Gobierno de Colombia y de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del
Pueblo (FARC) acordaron instalar públicamente la
mesa de conversaciones encargada de desarrollar el
Acuerdo General para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera (en
adelante Mesa de Conversaciones). Dicha mesa inició
las discusiones del primer tema de la agenda el 19
de noviembre de 2012 en la ciudad de La Habana
(Cuba)84 en el que se discutió el desarrollo agrario
integral.
El Área de Víctimas considera que hasta al
momento han sido dos los escenarios donde más
se ha propiciado la participación de víctimas en el
actual proceso de paz. Por una parte, los foros de
participación nacionales que por mandato de la
Mesa de Conversaciones han sido organizados para
discutir cada uno de los puntos de la agenda y, por
otra parte, las visitas de delegaciones de víctimas a
La Habana. No obstante, se han implementado otros
mecanismos de participación ciudadana para intentar
incluir las propuestas de la ciudadanía y de las víctimas
del conflicto armado específicamente85.
84 Mesa de Conversaciones. Comunicado Conjunto 18 de octubre de
2012. Oslo. 2012
85 En estos mismo términos lo señala la Mesa de Conversaciones
“Es importante recordar que las audiencias en La Habana son un
mecanismo más para garantizar la participación de las víctimas en
el proceso. Antes de la realización de los foros de víctimas se habían
Séptimo Informe

7.3  Foros de Participación
La Mesa de Conversaciones delegó al Sistema de
Naciones Unidas en Colombia (ONU) y la Universidad
Nacional de Colombia – Centro de Pensamiento y
Seguimiento al Diálogo de Paz- la realización de foros
nacionales sobre los distintos puntos de la agenda
con miras a recoger las opiniones de la ciudadanía
respecto de los mismos.
El primero foro nacional se realizó con ocasión de
la discusión sobre desarrollo agrario integral y se llevó
a cabo los días 17, 18 y 19 de diciembre de 2012.
Según el Primer Informe Conjunto de la Mesa de
Conversaciones publicado el 21 de junio de 2013 en
dicho evento participaron 1.314 ciudadanos de 522
organizaciones de los 32 departamentos de país. Los
participantes representaban organizaciones campesinas,
gremios, empresarios, afrodescendientes, indígenas,
mujeres, víctimas y otros sectores de la sociedad86.
El segundo foro nacional se convocó con la ayuda
de las mismas dos organizaciones (Naciones Unidas
y la Universidad Nacional) y se dio la discusión
sobre participación política que es el segundo punto
acordado por las partes en la agenda. Dicho evento
se realizó los días 28, 29 y 30 de abril de 2013 y
participaron 1.600 personas representantes de los 32
departamentos. Se tiene estadísticas que sugieren que
de las 1.600 personas un total de 154 representaban
partidos políticos, 166 pertenecían a movimientos
políticos, 143 provenían de organizaciones campesinas
y 139 de organizaciones de mujeres. Además de estas
personas sobre las que se tiene estadística, se informó
que asistieron víctimas del conflicto, representantes de
la población desplazada, gremios y representantes del
sector empresarial, defensores de derechos humanos,
miembros de los Programas de Desarrollo y Paz, de
iglesias, académicos y medios de comunicación87.
El tercer foro nacional se realizó en la ciudad de
Bogotá del 24 al 26 de septiembre y en San José del
Guaviare del 1 al 3 de octubre del año 2013 en los
que se discutió el tema de solución al problema de
las drogas ilícitas. Según la información suministrada
por voceros de la ONU, en el evento participaron
más de 1.300 personas representando a más de
recibido más de 4.000 propuestas de víctimas y organizaciones a
la Mesa de Conversaciones”. Otro mecanismo de participación se
produjo a través de las Mesas Regionales para contribuir al Fin
del Conflicto convocadas por las Comisiones de Paz del Senado
y la Cámara de Representantes del Congreso de la República y
organizadas por el Sistema de Naciones Unidas en Colombia. En
dichas mesas se recibieron aproximadamente 8.000 propuestas a
lo largo del país sobre todos los puntos de la Agenda incluyendo
aquellos temas relacionados con los derechos de las víctimas. Mesa
de Conversaciones. Comunicado Conjunto 5 de agosto de 2014.
La Habana. 2014 y Mesa de Conversaciones. Informe Conjunto.
Mecanismos de comunicación y difusión de la Mesa de Conversaciones.
La Habana. 2013.
86 Mesa de Conversaciones. Primer Informe Conjunto de la Mesa de
Conversaciones publicado el 21 de junio de 2013. La Habana. 2013
87 Mesa de Conversaciones. Primer Informe Conjunto de la Mesa de
Conversaciones publicado el 21 de junio de 2013. La Habana. 2013
Octubre 2016
148
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
550 organizaciones sociales en todo el país88. La
particularidad del foro realizado en San José del
Guaviare fue que se lograron recoger experiencias
y aprendizajes de los pobladores que han sido
directamente afectados por las problemáticas
derivadas de los cultivos ilícitos89.
Después de terminada la discusión sobre el
problema de las drogas ilícitas, la mesa continuó con
el quinto punto de la Agenda sobre los derechos de
las víctimas a la justicia, verdad, reparación y garantías
de no repetición. Por ser un punto central del
acuerdo y “fundamental para la conquista de la paz
y la terminación del conflicto90” se decidió establecer
10 principios que orientarían dicha discusión91:
1. “El reconocimiento de las víctimas: Es
necesario reconocer a todas las víctimas del
conflicto, no solo en su condición de víctimas,
sino también y principalmente, en su condición
de ciudadanos con derechos.
2. “El reconocimiento de la responsabilidad:
Cualquier discusión de este punto debe
partir del reconocimiento de responsabilidad
frente a las víctimas del conflicto. No vamos a
intercambiar impunidades.
3. “Satisfacción de los derechos de las
víctimas: Los derechos de las víctimas del
conflicto no son negociables; se trata de
ponernos de acuerdo acerca de cómo deberán
ser satisfechos de la mejor manera en el marco
del fin del conflicto. 
4. “La participación de las víctimas: La
discusión sobre la satisfacción de los derechos
de las víctimas de graves violaciones de
derechos humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario con ocasión del
conflicto, requiere necesariamente de la
participación de las víctimas, por diferentes
medios y en diferentes momentos.
5. “El esclarecimiento de la verdad:
Esclarecer lo sucedido a lo largo del conflicto,
incluyendo sus múltiples causas, orígenes y sus
efectos, es parte fundamental de la satisfacción
de los derechos de las víctimas, y de la sociedad
en general. La reconstrucción de la confianza
depende del esclarecimiento pleno y del
reconocimiento de la verdad.
88 Mesa de Conversaciones. Comunicado Conjunto 26 de agosto
de 2013. La Habana. 2013 y Mesa de Conversaciones. Comunicado
Conjunto 29 de noviembre de 2013. La Habana. 2013
89 Mesa de Conversaciones. Informe Conjunto, Mecanismos de
comunicación y difusión de la Mesa de Conversaciones. La Habana.
2013
90 Mesa de Conversaciones. Comunicado Conjunto 7 de junio de
2014.La Habana. 2014
91 Principios tomados textualmente de: Mesa de Conversaciones.
Comunicado Conjunto 7 de junio de 2014. La Habana. 2014
Área de Víctimas
 149
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

6. “La reparación de las víctimas: Las y en segundo lugar, “construir un espacio para el
víctimas tienen derecho a ser resarcidas por reconocimiento de los derechos y la dignificación
los daños que sufrieron a causa del conflicto. de las víctimas”93. Las propuestas que surgieran de
Restablecer los derechos de las víctimas y dichos encuentros debían orientarse por los 10
transformar sus condiciones de vida en el marco principios establecidos y se debían convocar víctimas
del fin del conflicto es parte fundamental de la de diferentes actores armados y de diversos hechos
construcción de la paz estable y duradera. victimizantes. Los cuatro foros se realizaron de la
siguiente manera para permitir la mayor participación
7. “Las garantías de protección y seguridad: de representantes de las diferentes regiones del país:
Proteger la vida y la integridad personal de las
víctimas es el primer paso para la satisfacción de Tabla 2. Foros Regionales y Nacional - Punto 594
sus demás derechos.
Departamentos
8. “La garantía de no repetición: El fin del Fecha Sede
convocados
conflicto y la implementación de las reformas
que surjan del Acuerdo Final, constituyen la Meta, Caquetá,
Foro Guaviare, Vichada,
principal garantía de no repetición y la forma
Regional Guainía, Vaupés,
de asegurar que no surjan nuevas generaciones Villavicencio
de víctimas. Las medidas que se adopten tanto 4 y 5 de Amazonas, Casanare,
en el punto 5 como en los demás puntos de julio Cundinamarca y
la Agenda deben apuntar a garantizar la no Bogotá
repetición de manera que ningún colombiano Foro Antioquia, Norte de
vuelva a ser puesto en condición de víctima o Regional Santander, Santander,
en riesgo de serlo. Barrancabermeja
Arauca, Boyacá,
10 y 11
9. “Principio de reconciliación: Uno de de julio Bolívar y Cesar
los objetivos de la satisfacción de los derechos
de las víctimas es la reconciliación de toda la Foro San Andrés y
ciudadanía colombiana para transitar caminos Regional Providencia, Guajira,
de civilidad y convivencia. Barranquilla Magdalena, Atlántico,
17 y 18 Córdoba, Bolívar,
10. “Enfoque de derechos: Todos los de julio Sucre y Cesar
acuerdos a los que lleguemos sobre los puntos
de la Agenda y en particular sobre el punto 5 Chocó, Valle del
Foro Cauca, Cauca,
“Víctimas” deben contribuir a la protección y Regional Nariño, Putumayo,
la garantía del goce efectivo de los derechos Cali
4 de Tolima, Caldas,
de todos y todas. Los derechos humanos son
agosto Risaralda, Quindío,
inherentes a todos los seres humanos por igual,
y Huila
lo que significa que les pertenecen por el hecho
de serlo, y en consecuencia su reconocimiento Foro
no es una concesión, son universales, indivisibles Nacional Todos los
e interdependientes y deben ser considerados Cali
5 y 6 de departamentos
en forma global y de manera justa y equitativa.
En consecuencia, el Estado tiene el deber de agosto
promover y proteger todos los derechos y las
libertades fundamentales, y todos los ciudadanos Según los informes preliminares de las mesas de
el deber de no violar los derechos humanos de trabajo realizados por la Universidad Nacional y las
sus conciudadanos. Atendiendo los principios Naciones Unidas, los asistentes a cada foro fueron:
de universalidad, igualdad y progresividad y para
efectos de resarcimiento, se tendrán en cuentan • Para el primer foro regional sobre el punto
las vulneraciones que en razón del conflicto de víctimas realizado en Villavicencio se
hubieran tenido los derechos económicos, registró la par ticipación de 528 personas
sociales y culturales”.
provenientes de los depar tamentos de Meta,
Para incluir a la población víctima y las Caquetá, Vichada, Guainía, Vaupés, Amazonas,
organizaciones que representan sus interese en la Casanare, Cundinamarca y Bogotá. De los
discusión se decidió realizar tres foros regionales y un par ticipantes un total de 245 fueron mujeres y
gran foro nacional con dos objetivos. En primer lugar,
“recibir y sistematizar las propuestas de las víctimas”92
93 Ibíd. P. 1
92 Universidad Nacional de Colombia – Centro de Pensamiento 94 Tabla tomada textualmente de: Universidad Nacional de
y Seguimiento a los Diálogos de Paz y Naciones Unidas Colombia. Colombia – Centro de Pensamiento y Seguimiento a los Diálogos
Los foros regionales y el foro nacional sobre víctimas – Información de Paz y Naciones Unidas Colombia. Los foros regionales y el foro
general. 2014. P. 1 nacional sobre víctimas – Información general. 2014. P. 2

Área de Víctimas Séptimo Informe


283 hombres lo que corresponde al 46% y el
54% respectivamente.95
• Para el segundo foro regional realizado en
la ciudad de Barrancabermeja se registró una
participación de 437 personas provenientes de los
departamentos de Antioquia, Norte de Santander,
Santander, Arauca, Boyacá, Bolívar y Cesar. De este
total 230 fueron mujeres y 217 hombres lo que
corresponde al 51% y 40% respectivamente.96
• Para el tercer foro regional realizado en la ciudad
de Barranquilla se registró la participación de 741
personas provenientes de los departamentos
de Guajira, Magdalena, San Andrés y Providencia,
Atlántico, Córdoba, Sucre y Cesar. De este total
341 fueron mujeres y 400 hombres lo que
corresponde al 46% y 54% respectivamente.97
• El cuarto y quinto foro se realizaron en la ciudad
de Cali y allí se mezcló el foro regional para los
departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca,
Nariño, Putumayo,Tolima, Caldas, Risaralda, Quindío
y Huila, con el foro nacional que reunió a personas
provenientes de todos los departamentos del país.
Este evento convocó a 1.457 personas de los 32
departamentos y de este total 722 fueron mujeres
y 735 hombres.98
En total asistieron 3.163 personas a estos foros,
en su mayoría se trataba de población víctima pero
también asistieron organizaciones que representantes
de víctimas, organizaciones sindicales, gremiales, iglesia,
movimientos políticos y sociales, partidos políticos,
organizaciones internacionales, entre otros99.
Aunque las propuestas que se discutieron en los
foros se refirieron a los 10 principios orientadores
de la discusión, aquí sólo se hará mención a las
propuestas que realizaron las víctimas sobre el punto
de participación. En síntesis, revisando las memorias de
los encuentros recogidas por la Universidad Nacional
y Naciones unidas100, las propuestas planteadas sobre
95 Universidad Nacional de Colombia y Naciones Unidas. Informe
preliminar de las mesas de trabajo – Foro regional sobre la víctimas –
Villavicencio – Julio 4 y 5 de 2014. P. 1
96 Universidad Nacional de Colombia y Naciones Unidas. Informe
preliminar de las mesas de trabajo – Foro regional sobre la víctimas –
Barrancabermeja – Julio 10 y 11 de 2014. P. 1
97 Universidad Nacional de Colombia y Naciones Unidas. Informe
preliminar de las mesas de trabajo – Foro regional sobre las víctimas –
Barranquilla – Julio 17 y 18 de 2014. P. 1
98 Universidad Nacional de Colombia y Naciones Unidas. Informe
preliminar de las mesas de trabajo – Foro regional sobre las víctimas –
Cali – Agosto 3, 4, y 5 de 2014. P. 1
99 Mesa de Conversaciones. Comunicado Conjunto 5 de agosto de
2014.La Habana. 2014
100 Universidad Nacional de Colombia y Naciones Unidas. Informe
preliminar de las mesas de trabajo – Foro regional sobre la víctimas
Octubre 2016
150
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
este tema en todos los foros giraron alrededor de los
siguientes aspectos101:
• Es imperativo que se garantice una participación
adecuada, equitativa, plural y decisoria de la
población víctima en la Mesa de Conversación de
La Habana. Es importante que no sólo se incluya a
la población víctima de la guerrilla de las FARC y no
sólo en la fase de negociación, también es necesario
incluirla en la fase de implementación y evaluación.
• Las victimas deben poder incidir decisivamente
en las fases de formulación, implementación
y evaluación de las políticas diseñadas para su
reparación, pues son ellas las que han sufrido los
flagelos de la guerra.
• Se propusieron mecanismos de participación
como encuentros entre:
• Comunidades e instituciones del Estado
• Víctimas y sus victimarios
• Fuerza pública y familiares de los afectados.
• Se requieren más recursos del Estado para
promover la participación de las víctimas en las
fases de diseño, implementación y ejecución de las
políticas públicas que se refieren a ellas.
• Es necesario que se permita la participación de
las víctimas en el Consejo Nacional de Paz.
• Es necesario que se active el Consejo Nacional
Indígena de Paz.
• En los diferentes escenarios de discusión sobre los
derechos de las víctimas,se debe promover la participación
de las organizaciones de víctimas del exterior.
• Se deben crear una circunscripción especial para
las víctimas y un número importante de curules en el
Congreso de la República para representantes de víctimas.
• Se deben fortalecer las organizaciones de víctimas
para que puedan acceder a cargos públicos.
– Villavicencio – Julio 4 y 5 de 2014. P. 6 y Universidad Nacional de
Colombia y Naciones Unidas. Informe preliminar de las mesas de
trabajo – Foro regional sobre las víctimas – Barranquilla – Julio 17 y
18 de 2014. P. 5
101 Esta información fue tomada de los informes preliminares
realizados por la Universidad Nacional y Naciones Unidas donde
se aclara que no se trata de relatorías exhaustivas ni de resúmenes
detallados de las propuestas realizadas por las víctimas. Son
informes que pretenden socializar los puntos centrales abordados
en las mesas de discusión. Para una información más detallada de
las discusiones es necesario remitirse a otras publicaciones que
efectivamente los recogen.
Área de Víctimas
 151
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
• Cualquier modificación que se realice a la Ley
de Víctimas debe contar con la participación de las
víctimas.
• Que las víctimas sean incluidas en las discusiones
de políticas públicas pero no sólo aquellas que se
refieren a sus derechos sino todas las relacionadas
con el desarrollo de las regiones y el país.
Especialmente en la decisión sobre el plan nacional
de desarrollo.
• De llegarse a dar una asamblea nacional
constituyente, se exige que la participación de la
población víctima en la misma para poder deliberar
en la misma.
• Es fundamental que la participación de las
víctimas también incluya acceso a los medios
masivos de comunicación para poder presentar
sus propuestas y visibilizar su situación.
7.4 Visitas de las delegaciones de víctimas a
La Habana
La Mesa de Conversaciones decidió que recibiría
grupos de víctimas directamente en La Habana en
al menos cinco de los ciclos de discusión sobre el
quinto punto de la agenda con el fin de conocer “sus
propuestas y expectativas sobre la construcción de paz
en los territorios”102. Aunque no se podría pretender
que dichos grupos representaran a los millones de
víctimas del país, la Mesa de Conversaciones decidió
que serían grupos de hasta 12 personas elegidas por
la ONU y el Centro de Pensamiento y Seguimiento
al Proceso de Paz de la Universidad Nacional con
el acompañamiento de la Conferencia Episcopal,
quien garantizaría el cumplimiento en los criterios de
selección103 que se acordaron entre las partes.
102 Mesa de Conversaciones. Comunicado Conjunto 7 de junio de
2014. La Habana. 2014
103 Según el comunicado conjunto del 17 de julio de 2014 los
criterios de selección fueron: 1 - el equilibrio, el pluralismo y la
sindéresis, que se deben ver reflejados en la composición de cada
una de las delegaciones. En particular, las delegaciones deben
reflejar todo el universo de violaciones a los derechos humanos
e infracciones al DIH que se hayan presentado a lo largo del
conflicto interno, teniendo en cuenta los diferentes sectores
sociales y poblaciones, y el enfoque regional. 2- Los miembros
de las delegaciones deberán ser víctimas directas del conflicto y
participarán en esa condición y no en representación de otros.
Lo anterior no excluye los casos de victimización colectiva. 3 -
Las delegaciones y sus integrantes tendrán plena autonomía para
exponer sus puntos de vista. La Mesa se compromete a tomar
atenta nota de los enfoques y propuestas formuladas a fin de
contribuir a garantizar de la mejor manera la materialización de
los derechos de las víctimas del conflicto. 4 - La participación de
las delegaciones se enmarca en el objetivo de la terminación del
conflicto y la reconciliación. 5 - La Mesa revisará el funcionamiento
del mecanismo de selección en cada una de las visitas y hará las
recomendaciones que sean necesarias. Mesa de Conversaciones.
Comunicado Conjunto 17 de julio de 2014.La Habana. 2014
Área de Víctimas
Las cinco visitas de las delegaciones de 12 víctimas
que acudieron a la Habana se realizaron en las
siguientes fechas:
• La primera visita se llevó a cabo el 16 de agosto
de 2014104.
• La segunda visita se llevó a cabo el 10 de
septiembre de 2014105.
• La tercera visita se llevó a cabo el 2 de octubre
de 2014106.
• La cuarta visita se llevó a cabo el 2 de noviembre
de 2014107.
• La quinta visita se llevó a cabo el 16 de diciembre
de 2014108.
Un total de 60 víctimas de diferentes sectores
de la población colombiana109 y proveniente de 25
departamentos110, participaron de estos encuentros
en La Habana. De este total, 36 fueron mujeres y 24
hombres entre los que se encontraban víctimas que
atribuían la responsabilidad los hechos principalmente
a las FARC, Estado, ELN, grupos paramilitares y
bandas criminales111, y que reportaron los siguientes
hechos victimizantes: “Ejecuciones extrajudiciales
• Masacres
• Desplazamiento forzado
104 Comunicado Conjunto 17 de julio de 2014. La Habana. 2014
105 Comunicado Conjunto 11 de septiembre de 2014.La Habana. 2014
106 Comunicado Conjunto 03 de Octubre de 2014. La Habana. 2014
107 Comunicado Conjunto 2 de noviembre de 2014. La Habana. 2014
108 Comunicado Conjunto 3 de diciembre de 2014. La Habana. 2014
109 Se incluyeron: “Víctimas o familiares de defensores y defensoras
de Derechos Humanos, políticos de diferentes sectores y regiones
del país, afrodescendientes, indígenas, campesinos, periodistas,
docentes, sindicalistas, empresarios, integrantes de la fuerza pública,
población LGBTI, religiosos, operadores judiciales, servidores
públicos, líderes sociales, ganaderos, jóvenes que eran menores de
edad al momento de su victimización y personas privadas de la
libertad” Balance de los organizadores al término de las visitas de las
víctimas a La Habana. Bogotá. 18 de diciembre de 2014. P. 7
110 Los departamentos de donde provenían las víctimas fueron:
Valle del Cauca (5 personas), Cauca (4 personas), -Antioquia,
Cundinamarca, Huila, Nariño, Santander, Caquetá (3 personas)-,
-Bolívar, Chochó, Magdalena, Meta, Norte de Santander y Tolima (2
personas)-, -Arauca, Casanare, Cesar, Córdoba, Guajira, Guaviare,
Putumayo, Vaupés, Atlántico, Sucre y Boyacá (1 persona)-, Tres
víctimas en exilio que permanecen en el exterior y 10 víctimas de
la ciudad de Bogotá. Universidad Nacional de Colombia, Naciones
Unidas y Conferencia Episcopal de Colombia. Balance de los
organizadores al término de las visitas de las víctimas a La Habana.
Bogotá. 18 de diciembre de 2014. P. 7
111 Información tomada textualmente de: Universidad Nacional de
Colombia, Naciones Unidas y Conferencia Episcopal de Colombia.
Balance de los organizadores al término de las visitas de las víctimas a
La Habana. Bogotá. 18 de diciembre de 2014. P. 7
Séptimo Informe

• Violaciones a la integridad personal
• Desaparición forzada
• Toma de rehenes
• Violencia sexual y de género
• Accidentes por minas antipersonal
• Reclutamiento y vinculación de niños, niñas y
adolescentes
• Violaciones a la libertad de opinión y expresión”
Aunque no se conoce públicamente lo que se
habló entre las víctimas y las delegaciones del gobierno
y las FARC, según los comunicados de las partes y las
ruedas de prensa se puede establecer que algunas de
las propuestas se refirieron a los siguientes asuntos112:
• Se exigió la firma del acuerdo de paz para
detener el ciclo de violencia que sigue produciendo
diariamente nuevas víctimas en este conflicto
armado.
• Las víctimas solicitaron no ser estigmatizadas,
discriminadas, divididas ni utilizadas.
• Las víctimas, independientemente del origen
de las violaciones, reafirman la necesidad del
esclarecimiento de la verdad detrás de su dolor.
• Se exige un reconocimiento de responsabilidad
por parte de todos los victimarios.
• Se exige justicia pero no como venganza sino
como un derecho y un compromiso para la paz.
• Se exige el cumplimiento de los compromisos
necesarios para que de manera urgente se dé un
cese bilateral al fuego y a las hostilidades.
• Se rechazan las amenazas que han sufrido las
víctimas participantes de estos diálogos, así como
activistas y defensores de derechos humanos. Se
solicita a las autoridades nacionales la protección
debida e inmediata.
• Se exige el desminado y desvinculación de los
menores de edad que hacen parte de los grupos
armados.
112 Conferencia episcopal colombiana, Centro de Pensamiento y
Seguimiento a los Diálogos de Paz de la Universidad Nacional de
Colombia y la Organización de las Naciones Unidas. Comunicado
primer encuentro de victimas con la mesa de conversaciones. La
Habana. Agosto 16 de 2014
Octubre 2016
152
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
• Se exige una solución pronta a los problemas
de tierras pues el despojo y el desplazamiento
ha afectado especialmente a las comunidades
indígenas, campesinas y afrodescendiente. Así
mismo, se exigen garantías de seguridad para
el retorno y la no repetición de los hechos
victimizantes.
• Se hace un llamado urgente para que se
considere la violencia sexual como un delito de
lesa humanidad en el marco del conflicto armado y
para que se garantice a las víctimas de este flagelo
acompañamiento psicológico y social.
• Se exige la protección de derechos de las
personas exiliadas como consecuencia del conflicto
armado. Así mismo, se demanda un protocolo para
la reparación y el retorno digno y con garantías.
7.5  Foros de Participación en Barrancabermeja
y Cali
El Foro Regional realizado en la ciudad de
Barrancabermeja se llevó a cabo los días 10 y 11
de julio en el centro de convenciones Expoeventos.
El primer día se inauguró el encuentro por parte
de representantes de las entidades organizadoras
y el Alcalde de la ciudad. Al cabo de los actos
protocolarios se dio inicio a la discusión por mesas de
trabajo que duró hasta el día siguiente (Foto 1)
El Foro transcurrió con relativa normalidad, las
víctimas asistentes y sus organizaciones pudieron
realizar las propuestas en un ambiente de respeto y
tolerancia por la diversidad de opiniones. En la mesa
en la que se tuvo presencia se pudo establecer que
la mayoría de los allí presenten eran víctimas del
paramilitarismo, y el grueso de las intervenciones
estuvo encaminada a resaltar las falencias de la Ley
de Víctimas y Restitución de Tierras, estando ausentes
las intervenciones relacionadas con el Marco Jurídico
para la Paz, tema más cercano a lo que se estaba
discutiendo en la mesa de La Habana.
El segundo día se realizó una protesta en las
afueras del centro de convenciones por parte de un
amplio grupo de víctimas que no fue invitado y que
reclamaba su derecho a participar del Foro (Fotos 2
y 3). Estas víctimas realizaron un foro alterno en unas
instalaciones que quedaban exactamente al frente de
Expoeventos. Cuando el plantón de protesta se hizo lo
suficientemente grande logró capturar la atención de
los medios de comunicación113 que salieron a registrar
el suceso y motivaron la intermediación de Fabrizio
Hochschild, coordinador residente de Naciones Unidas
en Colombia, que salió a escuchar las demandas de este
113 Telesur registró el suceso y se puede consultar la noticia en:
http://www.telesurtv.net/news/Colombia-Realizan-foro-alterno-
de-victimas-del-conflicto--20140711-0041.html [Fecha de
consulta 2015.05.04]
Área de Víctimas
 153
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
grupo de víctimas y les permitió a sus representantes
entrar a dejar sus propuestas para ser enviadas a la
Mesa de Conversaciones en La Habana.
Foto 1 - Auditorio del evento
Foto 2 - Manifestación fuera del evento
Foto 3- Manifestación fuera del evento
También se realizó seguimiento al Foro Nacional
de Víctimas realizado en Cali del 3 al 5 de agosto
de 2014. El foro se llevó a cabo en el Centro de
Eventos Valle del Pacífico y comenzó con las palabras
de representantes de la Universidad Nacional y las
Naciones Unidas quienes organizaban el evento por
mandato de la Mesa de Conversaciones. También
hablaron el Gobernador del Valle y el alcalde de
Cali, quienes dieron la bienvenida a los participantes.
Área de Víctimas
Se proyectaron mensajes de diferentes líderes del
mundo que enviaban sus mejores deseos para
el desarrollo del evento y el proceso de paz en
Colombia. Posteriormente, Alejo Vargas Velásquez,
director del Centro de Pensamiento y Seguimiento al
Diálogo de Paz de la Universidad Nacional, informó a
la audiencia sobre los avances de las conversaciones
en La Habana y explicó la metodología de trabajo
que se utilizaría en los siguientes días de reunión.
El resto del evento se desarrolló en mesas de
trabajo donde los asistentes al foro, que eran en su
mayoría víctimas, representantes de organizaciones
de víctimas y otras organizaciones acompañantes, se
reunieron en grupos para realizar las propuestas que
querían enviar a la Mesa de Conversaciones. Cada
mesa de trabajo era moderada por un equipo de
relatores de las entidades organizadoras que tenían
la labor de recoger las propuestas y organizar la
discusión. La mayoría de personas pedía la palabra e
iba exponiendo oralmente sus ideas mientras eran
recogidas por el equipo relator. Otras personas ya
llegaron con las propuestas escritas y las entregaban
para ser enviadas directamente a La Habana.
Los medios de comunicación registraron un
escenario de polarización que distaba mucho de lo
que sucedió en las mesas de trabajo donde se produjo
una discusión seria de propuestas y de intercambio
de experiencias sinceras sobre las consecuencias de la
guerra y las posibles alternativas para su fin.
La forma en la que algunos medios publicaron el
desarrollo del foro fue haciendo énfasis en la demanda
de unos sectores de víctimas de las FARC que
reclamaban no tener la participación y protagonismo
suficiente que merecían en esta discusión. Este sector
consideraba que debía ser protagonista del evento
por estar el gobierno negociado precisamente con
la guerrilla que les había victimizado. Este reclamo
se hacía en medio de un Foro que contó con la
participación de víctimas de todo el país, de todos
los hechos victimizantes y de todos los actores del
conflicto y no solamente de las FARC.
En el primer día se produjo un suceso que fue
ampliamente comentado en medios de comunicación.
Un hombre que saboteaba el panel de organizaciones
de víctimas con arengas y reclamos en las que
las acusaba de ser simpatizantes de las FARC fue
identificado por las víctimas como un reconocido líder
de grupos neonazis114. Cuando la voz corrió la policía
tuvo que sacarlo del recinto por el malestar que causó
entre los asistentes que lo increparon duramente. Ya
estando afuera reunió a un grupo de víctimas de las
FARC con las que promovió el desconocimiento del
Foro por estar supuestamente viciado y por no haber
114 La identificación del hombre como miembro de grupos
neonazis salió a la luz por una publicación en el portal Las2Orillas
que fue ampliamente reproducido por los demás medios de
comunicación y que puede ser consultada en esta página: http://
www.las2orillas.co/el-neonazi-que-se-metio-a-la-politica/ [Fecha
de consulta 2015.05.04]
Séptimo Informe
 154

Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

permitido la participación de víctimas de esta guerrilla
(Foto 4).Esta situación ocasionó que los organizadores
del evento permitieran la participación de víctimas de
las FARC en la tarima para que expresaran sus puntos
de vista pero el cambio en el protocolo generó un
fuerte descontento en las víctimas de otros actores
que consideraban que también tenían derecho a ser
escuchadas en la tarima115.

Foto 6 Mea de Víctimas de las FARC

Foto 4 Reunión fuera del auditorio

Al día siguiente, desde una camioneta con vidrios

“polarizados” se comenzaron a repartir camisetas
blancas con un estampado que decía “Víctimas de las
FARC” (Foto 5). Estas camisetas fueron portadas por
un buen número de asistentes durante el resto del
Foto 7 Acto Simbólico de Víctimas de las FARC
evento quienes además decidieron conformar una
mesa exclusiva de víctimas de las FARC y no repartirse
en las mesas ya establecidas en la metodología del
evento (Foto 6).
Esta estrategia de visibilización fue acompañada por
un gran acto simbólico que se realizó a la salida del
evento el segundo y tercer día donde un numeroso
grupo de víctimas de las FARC desplegaron un
cartel que decía “somos víctimas de las FARC” para
que los medios capturaran esa imagen como forma
de reconocimiento (Foto 7). También un grupo de
motociclistas liderado por el periodista Herbin Hoyos
director del programa radial “Las voces del Secuestro” Foto 8 Acto de motociclistas fuera del evento
desplegaron un cartel y se manifestaron afuera del Al margen de este clima de polarización que
centro de convenciones (Foto 8).1 presentaron los medios de comunicación entre
víctimas de las FARC y el resto de asistente el trabajo
en mesas fue mucho menos agitado y más rico en
propuestas y experiencias para enviar a la Habana.
Por ejemplo, en una de las mesas, el Área pudo
presenciar la intervención de Bertha Lucía Fries,
víctima del atentado contra el club El Nogal, quien
habló de la necesidad de construir una “reconciliación
con valores” y de conocer la verdad sobre el
atentado. La escuchaba Carlos Arturo Velandia
Jagua, excomandante del ELN, quien en su turno
manifestó que había pagado su condena en la cárcel,
Foto 5 Camionetas entregando camisetas y reclamaba saber la verdad sobre la desaparición
de un hermano que estaba al margen del conflicto.
115 Muchos medios comentario esta situación entre ellos se puede Un hombre humilde con la camiseta de víctimas
consultar balance realizado por elpais.com en la siguiente dirección de las FARC suplicó saber el paradero de su hijo
electrónica: http://www.elpais.com.co/elpais/judicial/noticias/ secuestrado desde el 2011. Afranio Solano, líder de
primer-dia-foro-nacional-victimas-termino-medio-tension [Fecha víctimas de Urabá, denunció las amenazas sobre su
de consulta 2015.05.04]

Octubre 2016 Área de Víctimas

 155
Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
vida realizadas por los paramilitares aún presentes en
la región y anunció, con preocupación, el regreso de
los comandantes para retomar el control después de
haber purgado sus penas en Justicia y Paz116.
Otro hecho relevante que se presentó fue la
exigencia de la Mesa Nacional de Víctimas creada en
el marco de la Ley 1448 de 2011 de tener una mayor
visibilidad y poder intervenir en la mesa principal
del evento como máxima autoridad representante
de las víctimas según la Ley. Esta solicitud se realizó
de manera respetuosa a través del Defensor del
Pueblo que exhortó a los organizadores del evento a
considerar la propuesta. El segundo día del evento a
la Mesa Nacional de Víctima se le permitió referirse a
todos los participantes y expresar su punto de vista.
Además del trabajo en mesas una parte muy
iportante del evento tuvo lugar en los pasillos del
centro de convenciones donde muchas víctimas y
organizaciones se encontraron para discutir ideas
y planteamientos sobre lo que estaba sucediendo.
En estos pasillos también hubo manifestaciones de
diferentes tipos en las que se expresó el sentir de
los asistentes a través de carteles, dibujos y actos
simbólicos (Fotos 9,10 y 11).
Foto 9 Cartel en pasillos
Foto 10 Espacio para la Dignidad de las Víctimas
116 Fragmento tomado textualmente de publicación realizada por
el director del Área de Víctimas para el periódico Ámbito Jurídico
en un artículo titulado ¿Quién le teme a la politización de las
víctimas? que puede ser consultado en: http://www.ambitojuridico.
com/bancoconocimiento/n/noti-140821-05la_participacion_de_
las_victimas_en_la_habana/noti-140821-05la_participacion_de_
las_victimas_en_la_habana.asp [Fecha de consulta 2015.05.04]
Área de Víctimas
Foto 11 Expresión artística en los pasillos
Como se explicó al comienzo de este apartado,
la Mesa de Conversaciones entre el gobierno
colombiano y la guerrilla de las FARC ha posibilitado
diferentes mecanismos de participación de la
ciudadanía, entre ellos los foros de participación y las
visitas de las delegaciones de víctimas a la Habana.
En comparación con el proceso de paz que
se realizó en Santafé de Ralito con los grupos de
autodefensa y que dio lugar a la Ley de Justicia y
Paz, el proceso de negociación que se adelanta en
la actualidad tiene una mayor participación de la
población víctima. Dicha situación se evidencia porque
se han promovido espacios en los que las víctimas han
podido enviar sus propuestas a La Habana o incluso
hablar directamente con las partes negociantes.
Al momento de escritura de este informe no se
puede saber con certeza el grado de participación
significativa de las víctimas en este proceso pues el
principio que guía la negociación de paz es que “nada
está aprobado hasta que todo esté acordado”. Este
principio obliga a esperar hasta el final para establecer
si las opiniones de las víctimas serán tenidas en cuenta
en el acuerdo definitivo.
No obstante, es posible afirmar que la
participación se puede encontrar entre
los grados 2 y 4 pues las víctimas han sido
proveedoras de información hasta el momento
(grado 4) pero habrá que ver si el alcance de sus
intervenciones les permite tener poder de veto
sobre las decisiones o no (grado 2 y 3). Ahora
bien, por no estar las víctimas sentadas en la Mesa de
Conversaciones no es posible afirmar que se alcance
el grado 1 de participación significativa donde son
aquellos quienes han soportado los mayores costos
de la guerra los que pueden gobernar la transición.
7.6 Las víctimas Nasa del Cauca y las
conversaciones de La Habana
Después de participar en conversaciones con las
autoridades indígenas Nasa del cabildo de Jambaló
en el departamento del Cauca, nos entragaron la
declaración del Foro de Paz y Pueblos Indígenas del 20
Séptimo Informe

de mayo de 2014 donde las comunidades proponen
una reflexión sobre los acuerdos de paz, generando
diversas propuestas alrededor de la autonomía
indígena y sus derechos sobre la tierra. La primera
propuesta se centra en “Activar el funcionamiento
del Consejo Nacional Indígena de Paz, con el fin de
garantizar la participación directa y efectiva de los
Pueblos Indígenas en las iniciativas y escenarios de
paz”117. Es sobre esta participación en los actuales
acuerdos y en acuerdos que autónomamente los
pueblos del Cauca han realizado con los grupos
armados, que se centrará esta parte del informe.
Si bien los indígenas Nasa reconocen el esfuerzo
que está realizando el gobierno y las FARC en buscar
una salida negociada al conflicto armado, reconocen
también que han existido procesos paralelos de
diálogos directos entre las autoridades de los
resguardos y las diferentes fuerzas armadas que les
han permitido continuar sus proyectos de resistencia
y autonomía territoriales.
Esto ha llevado a que las comunidades tengan una
amplia experiencia en la construcción y mantenimiento
de la paz a pesar de encontrarse en medio del conflicto.
Como mencionaba uno de los entrevistados:
“El diálogo lo hemos nosotros mantenido
siempre y colocando la posición política,
pero a veces los otros que vienen con unas
actitudes digamos, así guerreristas de que, el
que tiene el arma tiene el poder y nosotros
hemos dicho: No, no, acá no se hace eso, acá
se hace es con el uso de la razón, con el uso
del bastón, de autoridad que es la fuerza de le
energía brindado por nuestra madre naturaleza.
Entonces esa infinidad de conflictos que hemos
tenido, pero al mismo tiempo hemos sabido
sortear en comunidad”118.
Las comunidades consideran entonces que en La
Habana es “otra paz” la que se está construyendo y
que, contraria a la que las autoridades tradicionales
negocian con los actores del conflicto, no están
representados sus intereses: el fortalecimiento de
su autonomía territorial y gobierno propio. Incluso
observan que el proceso de paz de La Habana
continúa vectores que van en contra de su proyecto
de vida y cuestionan su autoridad sobre los territorios.
Comentaba uno de los entrevistados:
“Hoy hablan de paz en Colombia, hoy
por ejemplo se dice que solamente hay que
negociarla con la guerrilla y el gobierno en
la Habana, pero entonces yo me pregunto
¿la delincuencia común?, ¿la pobreza en los
pueblos indígenas, la miseria, la desgracia, yo me
117 Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía
Colombiana, Confederación Indígena Tayrona, Autoridades Indígenas
de Colombia, Autoridades Tradicionales Indígenas de Colombia
Gobierno Mayor. Declaración Final. Bogotá, 20 de mayo de 2014.
118 Entrevista realizada por el área de víctimas el 22 de septiembre
de 2014.
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
pregunto los delincuentes, la guerra que hacen
los de cuello blanco, o sea, esos que van a hacer?
¿O son los mismos que están negociando la paz,
quiénes son? Cierto, yo por eso creo que la paz
es negocio para ellos o sea para la gente, por
ejemplo de los de cuello blanco”119
Que no exista un respeto a los procesos internos
que han tejido las comunidades en la construcción
de paz genera diálogos paralelos que pueden tener
efectos adversos en el territorio. Por esta razón el
Consejo Regional Indígena del Cauca CRIC, propuso
en su XIV Congreso Regional asistir a La Habana, no
para negociar con los actores armados, sino para exigir
el respeto de los derechos sobre sus territorios120. La
autonomía territorial y gobierno propio trasciende
entonces los escenarios de los diálogos al existir
procesos llevados a cabo por las autoridades indígenas
que tienen la misma legitimidad sobre sus territorios
que los que viene adelantando el gobierno nacional en
los territorios sobre los que tiene potestad.
Los efectos de otros procesos realizados entre el
gobierno nacional y grupos al margen de la ley que han
desconocido derechos fundamentales de las comunidades
indígenas, se resumen en el aumento de la violencia
desplegada contra sus proyectos de vida y autonomía
para dirigirla. Así lo recordaba uno de los entrevistados:
“Bueno aquí ha habido muchas
desmovilizaciones del M19 y de otros que
decían en estos días pero que jóvenes de verdad
se desmovilizaron de ahí y se pasaron para otro
¿Por qué? Porque nadie les dijo cómo debía ser
una desmovilización y cómo debían apoyarse
y cómo debía hacerse una paz o sea una paz
impuesta, una paz hecha ya en la mesa de ellos
pero como no lo consultan con nosotros, pues
con nosotros en otras palabras sin consulta…
entonces ahí tenemos el problema”121.
Esta continúa siendo una de las grandes
preocupaciones ya que de no respetarse los
derechos de las comunidades al gobierno propio
deberán enfrentar otra posible desmovilización
que tiene efectos contrarios en sus territorios: el
aumento de jóvenes reclutados forzadamente para
pertenecer a nuevas o viejas fuerzas armadas en la
búsqueda de la reconfiguración del poder territorial.
Por esto, el respeto al gobierno propio es también
el reconocimiento a procesos de paz que pueden
tener mayor trascendencia en los territorios de las
comunidades: la guardia indígena, las autoridades
tradicionales y los cabildos veredales son instituciones
internas que no requieren del uso de la fuerza armada
para sancionar y mantener la paz en el territorio.
119 Ibíd.
120 Para profundizar en los acuerdos del XIV Congreso del
CRIC: http://www.nasaacin.org/index.php/informativo-nasaacin/3-
newsflash/5868-mandatos-del-xiv-congreso-regional-del-cric
121 Entrevista realizada por el área de víctimas el 22 de septiembre
de 2014.
Área de Víctimas
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Sin embargo, las solicitudes de participar en una
comisión autónoma para que sean respetados sus
derechos fundamentales comunitarios han sido
rechazadas. Estos rechazos responden a una violencia
sistemática en la que han participado actores legales
e ilegales en la violación de la dignidad humana y
proyectos de vida de estas comunidades. Mencionaba
uno de los entrevistados: “El gobierno dice que es que
yo estoy firmando la paz para acabar los tronos, o
sea las armas pero de ahí pa allá la guerra psicológica
se queda con nosotros, la guerra psicológica y social
contra los pueblos indígenas seguirá”122.
Esta guerra psicológica y social ya es visibilizada por
las comunidades a través de proyectos que buscan
reordenar sus usos sobre el territorio en el post-
conflicto. Por ejemplo, la ampliación de la frontera
ganadera y minera es una de las amenazas que puede
traer la firma de la paz en La Habana.
De no respetarse entonces el gobierno propio y la
autonomía territorial de las comunidades el gobierno
estaría desplegando vectores de violencia en contra
de los proyectos de vida de los indígenas del Cauca. Es
necesario que se respeten los derechos fundamentales
de estos pueblos para generar mayor sostenibilidad de
las iniciativas de paz en estos territorios.
7.7  Un grupo de víctimas del Nogal y las
conversaciones de La Habana
Si bien uno de los sucesos más nombrados
en la esfera pública colombiana en el 2007 fue el
atentado de las FARC al club El Nogal, las víctimas
consideran que existen muchos hechos que
fueron manipulados y sobre los que existe otra
verdad. Lo que han encontrado y denunciado las
víctimas del club es que existía una responsabilidad
activa del gobierno en la comisión del atentado,
al usar las sedes de este exclusivo lugar como
residencia de la entonces ministra de defensa
Mar tha Lucia Ramírez. Debido a que este no es
el único suceso cuestionable en la cadena de
hechos desafor tunados que desencadenaron en
el atentado al club, las víctimas han encontrado
que sus espacios de visibilización en las actuales
negociaciones se encuentran cerrados, es decir
observan que hay un silenciamiento. Mencionaba
una de las entrevistadas:
“Un mes antes un informante de apellido
Quiñones, va y reúne con una fiscal y le dice: van
a colocar una bomba y el Estado colombiano
no hace nada, ¿ustedes sabían eso? Bueno, por
eso les digo que yo les estoy dando lo que yo
estoy escribiendo. No hacen nada, entonces
mi pregunta: ¿Por qué el Estado se guardó esa
información? (…) Si esto es así, ¿Por qué, por
qué? Entonces yo digo: si esto está pasando
de que, haya esa información, ¿Por qué, cómo
122 Entrevista realizada por el área de víctimas el 22 de septiembre
de 2014.
Área de Víctimas
se conecta con que las víctimas no podamos
hablar y no hagamos bulla?”123
Estos silenciamientos se han extendido a la misma
esfera del club, donde existe una posición oficial que
es aceptada por el Estado y otra que tiene mayor
aceptación de las víctimas pero no de las instituciones.
Las situaciones que estas divisiones han generado, han
llevado a que representantes del grupo de víctimas
que cuestiona al Estado no puedan ingresar o no
sean invitados a eventos donde se conmemora lo
ocurrido en el atentado, ni que puedan generar una
representación visible en los espacios de participación
dispuestos por los diálogos de La Habana. Mencionaba
una de las entrevistadas:
“Después de que logro de que a mí me
financien, yo dije: no señor, yo no voy a ir sola y
me voy a Naciones Unidas por lo alto y dije: yo
necesito, y cuento esto que les estoy contando y
las directivas dice: ¿cuánta gente quiere llevar? Yo
dije: 10. Me dijo: se las financio. Yo vengo y pido
permiso, el trámite, me dan 2, después del 1.000 y
500 y un día antes me dicen que no puede viajar
ninguna. Entonces yo dije: a mí me explican”124
Sin embargo, la expectativa de participación
de este grupo de víctimas del atentado no se
limita a asistir a foros o comisiones que han sido
previamente decididos en la mesa de negociación.
Significa el reconocimiento por parte del Estado de
la responsabilidad por lo sucedido. Mencionaba la
entrevistada:
“El principio de reconocimiento de
víctimas, de responsabilidad, para mí fue de una
claridad que dije: buenísimo, pues es reconocer
la responsabilidad del Estado, el principio de
reconocimiento de las víctimas, oiga, ustedes,
hemos venido diciendo por favor no nos tengan
escondidas, participación a las víctimas, déjenos
participar”125
Es importante aclarar que posterior a la fecha de la
entrevista una de las representantes de las víctimas del
Nogal asistió a la tercera delegación de víctimas en la mesa
de negociación de La Habana. En el boletín de prensa
realizado por las Naciones Unidas sobre esta delegación se
aclara que el fin de éstas no es atribuir responsabilidades a
los distintos actores del conflicto armado colombiano sino
reconocer el sufrimiento de las víctimas126. Este objetivo
puede llegar a contradecir las expectativas de participación
de uno de los grupos de víctimas del atentado del Nogal.
123 Entrevista realizada por el Área de Víctimas en la ciudad de
Bogotá. 2014.09.16
124 Ibíd.
125 Ibíd.
126 El boletín puede ser consultado en el siguiente enlace: http://
nacionesunidas.org.co/blog/2014/10/01/tercera-delegacion-de-
victimas-viaja-a-la-habana/
Séptimo Informe

8. Reflexión final: Sobre el significado del
aumento de la participación de las víctimas
en los mecanismos de justicia transicional
8.1  Del énfasis en los procesos penales (Ley
de Justicia y Paz) al protagonismo de los
mecanismos de reparación y los espacios de
participación (Ley de Víctimas)
El trabajo de observación de la creación
e implementación de mecanismos de justicia
transicional en Colombia durante los últimos diez
años ha evidenciado un aumento paulatino de los
grados de participación de las víctimas. En efecto, de
las negociaciones en Santa Fe de Ralito con los grupos
paramilitares sin participación alguna de las víctimas, se
ha llegado a las conversaciones en La Habana en las
que se comisionaron cinco delegaciones de víctimas
para que presentaran su visión de la transición ante
los negociadores de la guerrilla de las FARC y del
Gobierno Nacional.
El presente informe ha descrito con detalle las
formas de este aumento, y con todo, el Área de
Víctimas ha sido enfática en advertir que no existe
evidencia que constate que el aumento en los
mecanismos de participación de las víctimas conlleva
a procesos de transición exitosos que pongan fin a la
violencia y que garanticen plenamente los derechos
de las víctimas. Partiendo de esta falta de evidencia
empírica, quisiéramos finalizar nuestro informe
preguntándonos por el significado del aumento de la
participación en el modelo de justicia transicional que
ha construido Colombia en los últimos diez años.
La implementación del modelo construido por
la Ley 975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz) privilegió
los procesos penales contra los paramilitares. En
razón del diseño mismo de los procesos (el sistema
de versiones libres – las penas máximas de ocho
años), y de los condicionamientos estructurales del
aparato de persecución criminal colombiano (límites
presupuestales – congestión judicial – infraestructura
penitenciaria – cuerpos técnicos de investigación,
etc.), éstos no lograron alcanzar un objetivo
fundamental de la justicia en los procesos de
transición: excluir del poder a aquellos que
han cometido los crímenes contra las víctimas
y a quienes se han beneficiado, política y
económicamente, de estos crímenes.
Esta característica del modelo de transición de
la Ley 975 de 2005, evidenciada durante siete años
de observación del Área de Víctimas, es un efecto
de la ausencia de participación de las víctimas en
el diseño de los mecanismos de justicia transicional
y en el gobierno de la transición (Grado 1, 2 y 3).
Sin embargo, en el momento en el que los procesos
penales abrieron espacios limitados para participar
(Grados 4-5-6-7), las víctimas acudieron.
Como se puede observar en el caso de las víctimas
de Chibolo presentado arriba, aunque las víctimas se
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
encontraban marginadas del gobierno de la transición,
acudieron a los procesos penales buscando un
momento de confrontación moral con los paramilitares,
un cara a cara en el que éstos reconocieran el terror
que habían infligido en sus víctimas y el horror que
habían dejado en los sobrevivientes; un momento en
que se le pudiera preguntar por qué cometieron los
crímenes, qué buscaban con éstos, cómo se hicieron
al poder económico y político de la región, y quiénes
fueron los beneficiarios de las acciones violentas. En
los términos en que el Área de Víctimas ha venido
realizando estos análisis, las víctimas acudieron a los
procesos penales para consolidar una esfera pública
de duelo127 en torno a los hechos relatados por los
paramilitares.
En muchos casos, como en el de Chibolo, las
víctimas se encontraron con versiones negacionistas de
parte de los mismos paramilitares.Y en aquellos casos
en que los paramilitares, fiscales, jueces y víctimas
emprendieron conjuntamente un compromiso
serio para consolidar una esfera pública de duelo,
se encontraron con un profundo negacionismo en
diversos sectores de la sociedad.
En efecto, la consolidación de una esfera pública
de duelo está íntimamente ligada al fenómeno
del negacionismo. Este fenómeno consiste en la
proliferación de expresiones en la esfera pública que
cuestionan la condición colectiva de esas pérdidas.
Dicho cuestionamiento puede manifestarse mediante
la puesta en duda de la magnitud o de la ocurrencia
misma de las violaciones, la justificación de los
crímenes, la promoción de “las virtudes” del régimen
que defendían los que cometieron los crímenes, y la
racionalización, banalización e indiferencia frente a los
actos de violencia acaecidos.
En un contexto en el que los procesos penales
han mostrado debilidad para expulsar del poder
económico, político y social a aquellos que han
participado y se han beneficiado de la violencia, el
127 Como se estableció en el libro “El lugar de las Víctimas en
Colombia”, la esfera pública se constituye mediante la expresión que
realizan diversos agentes sociales en los medios de comunicación
masivos, alternativos y estatales y mediante la expresión que
realizan en espacios públicos tales como plazas, calles y museos.
Específicamente, el concepto se construye mediante la expresión
de diversos agentes sociales quienes pretenden que las pérdidas
individuales que han sufrido sean tenidas por la sociedad como
pérdida del colectivo. Así como a nivel individual existe un proceso
para asumir la pérdida de los seres cercanos, el cual oscila entre
la negación y la aceptación, los colectivos sociales entran en dicha
oscilación cuando han acaecido pérdidas como efecto del conflicto.
Dada la pluralidad de sujetos que constituyen las sociedades
modernas, el proceso colectivo no necesariamente es unánime, lo
que se comprueba es una dinámica en la esfera pública de duelo
que se caracteriza por: 1) la oscilación entre negación y aceptación
de las pérdidas individuales como pérdidas colectivas, 2) la puesta
en escena de diferentes lugares comunes que funcionan como
vectores de memoria que configuran lo que “debe ser recordado”, y
3) la construcción de diversos modelos de producir memoria sobre
la violencia en la sociedad. Juan Felipe García. El Lugar de las Víctimas
en Colombia. Temis. Bogotá. P. 134
Área de Víctimas
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
negacionismo -en cualquiera de sus manifestaciones-
es una fuerza colectiva poderosa. Aunque sin
participación significativa, las víctimas han acudido
a los procesos penales para defender los vectores
de memoria que abogan por la consolidación de la
mencionada esfera pública de duelo.
A partir de esta realidad, que desde las voces
institucionales se define como el desafío de aplicar
mecanismos de justicia transicional en medio del
conflicto, la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas)
cambia el énfasis del modelo: del protagonismo que
tenían los procesos penales en la Ley 975 de 2005
(Ley de Justicia y Paz) se pasa a un enfoque en la
reparación de las víctimas, incluyendo dentro de este
componente resarcitorio, el proceso administrativo y
judicial de restitución de tierras. Como se advirtió los
apartados anteriores, esta variación de enfoque ha
estado acompañada de un compromiso institucional
con el fortalecimiento de espacios de participación
de las víctimas que alcanzan los Grados 2 y 3, en los
términos ya explicados.
Este viraje de enfoque en la reparación y la
participación, liderado institucionalmente por la
Unidad para las Víctimas y la Unidad de Restitución
de Tierras, incentiva a las víctimas a emprender
procesos de recuperación de los lugares centrales
en la sociedad que ocupaban antes de la violencia,
cuyo objetivo, precisamente, es el desplazamiento y
marginalización de dichos lugares centrales. El caso
de ANMUCIC tratado en este informe es evidente:
una de las primeras organizaciones de mujeres
campesinas en Colombia; construyó un colectivo con
el fin de promover los liderazgos y las garantías de
los habitantes del campo, especialmente las de las
mujeres, las cuales en estructuras sociales machistas, se
encontraban en una condición de mayor desventaja.
Los esfuerzos tenaces para consolidar esta
organización las llevaron a convertirse en el centro
político, económico y social –a nivel regional y
nacional- de quienes propendían por los intereses de
las mujeres campesinas. Es por la posesión de dicho
capital central que los actores armados han dirigido
la violencia contra ellas, de tal suerte que, con el uso
sistemático de la misma, han logrado su victimización
y marginalización. Por lo anterior, es apenas
comprensible, que los mecanismos de reparación y
los espacios de participación sean asumidos desde
la perspectiva de las víctimas como una “nueva
oportunidad”, un “nuevo momento” para revertir
ese proceso de marginalización, y de esta manera,
recuperar su centralidad, recuperar su capital político,
económico y social.
8.2 Los escenarios de participación de las
víctimas como escenarios rituales
Este proceso de reversión de la marginalización
de las víctimas producida por la violencia, puede
implicar la transformación de las organizaciones de
víctimas en actores propiamente políticos, lo que
Área de Víctimas
algunos, no sin cierta censura, llaman la “politización
de las víctimas”. Para el Área de Víctimas es
fundamental comprender que, en el caso colombiano,
el fenómeno de la “politización” es un efecto de las
características del modelo de justicia transicional
aquí descrito, un modelo que excluye a las víctimas
del gobierno de la transición; no excluye de manera
definitiva del gobierno de la transición a quienes han
participado o se han beneficiado de la violencia; y
que, con todo, pretende acabar con la violencia usada
sistemáticamente para marginalizar a estos actores
centrales a los que hoy, después de esos procesos de
marginalización, llamamos “víctimas”.
En este contexto, los espacios de participación que
la institucionalidad de la Ley de Víctimas promueve, se
convierten en lugares en donde las víctimas demandan
ampliar la participación al Grado 1 (cogobierno
de la transición), denuncian el negacionismo y las
responsabilidades por la violencia de muchos que
hacen parte del gobierno de la transición, y promueven
propuestas políticas tendientes a recuperar los lugares
centrales que se ocupaban antes de la violencia.
Ahora bien, en medio de las prácticas negacionistas
de aquellos que han participado o se han beneficiado
de la violencia, y que se encuentran en el poder local
o nacional, estas actividades de las víctimas convierten
los espacios de participación en escenarios de alto
riesgo y fuentes de potenciales conflictos. Por
supuesto, en las condiciones que se describen, las
víctimas encarnan, para los negacionistas, una amenaza:
ellas son potenciales competidoras por el poder, el
cual han acumulado fruto de la marginalización de las
mismas víctimas; pero además, son potenciales sujetos
que, una vez recuperada su centralidad económica,
política y social, podrían llegar a romper el modelo
de transición, y excluir del poder, a aquellos que han
participado o se han beneficiado de la violencia;
incluso, reabriendo la posibilidad, siempre latente,
de emprender procesos penales sobre aquellos que
en algún momento habían negociado algún tipo de
favorabilidad en materia de justicia penal.
El escenario transicional que aquí se describe es
un escenario de alta tensión para las víctimas, a pesar
de la aparente calma que proyecta el despliegue y
la apertura de los mecanismos de reparación y los
espacios de participación que la institucionalidad
de la transición ha implementado. Este escenario
en “tensa calma” lo podemos comparar con el que
describe Gabriel García Márquez en “La mala hora”:
la historia de un pueblo en los días posteriores a una
ola prolongada de violencia. El alcalde del pueblo
invita a los habitantes a la convivencia en paz y a la
reconciliación. Pero nadie confía en esa invitación. A
través de los “pasquines” se denuncian los crímenes
cometidos durante la ola de violencia y la forma en
que “los poderosos” han ocultado su participación
para poder continuar en el poder. Don Sabas, uno
de esos poderosos, afirma: “Lo que pasa es que en
este país no hay ni una sola fortuna que no tenga a la
Séptimo Informe

espalda un burro muerto”. Los habitantes del pueblo
saben que el propio alcalde está negociando tierras
para sacar provecho de la transición. En esta situación,
el alcalde, para consolidar la paz, no encuentra otra
estrategia que declarar el estado de sitio. Al final,
los pasquines no son otra cosa que el presagio del
regreso de la violencia.
Desde la perspectiva antropológica -y es quizás ésta
a la que nos invita a pensar el escritor colombiano-
el escenario descrito es la representación de una
situación cíclica o ritual: a los períodos de exacerbación
de la violencia le siguen períodos de purificación que
la contienen. En la teoría ritual funcionalista (Radcliffe-
Brown, Malinowski, Durkheim)128, estos ritos son
propiciados por aquellos que están investidos del poder
y tienen como fin último reestablecer el statu quo, lo
que finalmente se logra después de la terminación
del rito. En las aproximaciones críticas a esta teoría
(Gluckman, Turner)129, si bien el proceso ritual puede
ser convocado por aquellos que tienen el poder, el
período ritual es transformado por los que han sido
convocados y participan del mismo en un momento
de liminalidad para la exposición de los conflictos
estructurales del grupo, para la visibilización de las
tensiones sociales y los dilemas éticos no resueltos, que
han generado la crisis misma en la sociedad.
Estas herramientas analíticas podrían ser útiles para
el estudio del modelo transicional colombiano, en el
cual, quienes gobiernan la transición han participado
o se han beneficiado de la violencia. Los escenarios
transicionales que se han diseñado y que se han
convocado, son ritos en los que vienen aflorando
las cuestiones más difíciles de la historia colombiana,
sobretodo, desde la perspectiva de las víctimas y la
historia de su marginalización del poder a través del
uso sistemático de la violencia. Es esta confrontación
pública con la emergencia de la tensión social la que
hace del ritual, una herramienta para conjurar la
violencia130.
128 Para los funcionalistas sociales el ritual es un medio para regular
y estabilizar la vida del sistema, ajustar las interacciones internas,
mantener el ethos del grupo y restablecer la armonía después de
un periodo de distorsión. Por esto mismo, la religión y el ritual
son mecanismos sociales con un rol vital en el mantenimiento
del sistema”. Catherine Bell. Ritual Perspectives and Dimensions.
Oxford: Oxford University Press. 1997. P. 29 [Traducción del
CITpax].
129 Gluckman, enfatizando en la dificultad de lograr la unidad social,
sugiere que los rituales son realmente la expresión de tensiones
sociales complejas y no afirman la unidad social. Los rituales
exageran los conflictos reales que existen en la organización
de relaciones sociales y la unidad que se afirma en las mismas
al margen de estos conflictos sociales. Catherine Bell. Ritual
Perspectives and Dimensions. Oxford: Oxford University Press.
1997. P. 38. [Traducción del CITpax].
130 En los rituales agrícolas de las mujeres Zulu se desfila en
prendas de hombre, práctica que normalmente está prohibida para
ellas. Aunque en este ritual el orden patriarcal es completamente
subvertido por las mujeres la comunidad considera que es
beneficioso para todos. Gluckman sugiere que estas ceremonias
son rituales que canalizan conflictos estructurales ocasionados por
la subordinación en que se encuentran las mujeres respecto de
los hombres. Es así que el ritual tiene un efecto catártico y libera
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz
Con base en las reflexiones aquí planteadas,
podría pensarse que si se responde con prácticas
negacionistas al fenómeno de la liminalidad en los
escenarios transicionales131, lo que se advierte es la
imposibilidad del desmonte de la violencia. De allí
la importancia, en los escenarios de transición, de
pensar en mecanismos de sanción de las prácticas
negacionistas.
En último término, proponemos recuperar para
los debates de justicia transicional en Colombia,
la importancia de la sanción del fenómeno del
negacionismo. Si el modelo de justicia transicional
en Colombia es laxo frente a la sanción penal de
los crímenes que se han cometido en contra de
las víctimas, no lo puede ser frente al negacionismo.
En los modelos de transición en los cuales se han
implementado sanciones para el negacionismo –
incluso en el nivel penal-, la sanción es comprendida
como una fórmula de combate de la violencia que
encarna la negación misma, y de consolidación de
la esfera pública de duelo. La ausencia de sanción
del negacionismo en Colombia coloca a las víctimas
en una situación de máxima desventaja frente a los
procesos de recuperación de los lugares centrales
que tenían en la sociedad antes de la implementación
de la violencia.
8.3  Las conversaciones de La Habana: entre la
legitimación y la legitimidad
Como ha sido analizado en este informe, las
negociaciones de La Habana entre el Gobierno
Nacional y la guerrilla de las FARC han roto con la
tendencia que excluye la participación de las víctimas
en los acuerdos de paz y reiteran la constante
que se viene evidenciando sobre el aumento de
la participación de éstas en la construcción de los
instrumentos de justicia transicional.
Para la fecha en que se escribe este informe es
imposible establecer el grado de participación de
los espacios que se han abierto para las víctimas
y que aquí se han observado: foros y visitas de las
delegaciones. Sin embargo, con el conjunto de la
reflexión que hasta aquí hemos realizado advertimos
que el aumento de la participación no significa de
manera unidireccional la garantía de no repetición de
la violencia, y de la satisfacción de los demás derechos
de las víctimas.
Los negociadores se encuentran en un evidente
dilema ético y político. Por un lado, pueden concebir
los espacios de participación como la fórmula de
legitimación de los acuerdos que realicen. Tanto el
Gobierno Nacional como las FARC divulgarán ante
tensiones sociales al limitar el descontento. Catherine Bell. Ritual
Perspectives and Dimensions. Oxford: Oxford University Press. 1997.
P. 38. [Traducción del CITpax].
131 En este informe se entiende en concreto la liminalidad como las
denuncias de las víctimas del proceso histórico de marginalización
del poder que han sufrido, y la actividad política para la reversión
de ese proceso.
Área de Víctimas
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Observatorio Internacional DDR - Ley de Justicia y Paz

la esfera pública que estos acuerdos son el resultado

de procesos de diálogo con las víctimas, y representan
su voluntad, en una difícil confusión entre
demandas de las víctimas y actores de la guerra,
en un contexto, en que estos últimos, acuerdan las
fórmulas para quedarse en el poder, y de esta manera,
gobernar la transición. Esta concepción comprende
la participación como un ejercicio de legitimación de
decisiones tomadas por los que vienen de la guerra.
Lo que hemos advertido, es que esta fórmula
es muy costosa para las víctimas, y para la sociedad
misma. Las víctimas ceden en términos de justicia, y
verdad (pues ninguno de los que se quedan el poder
querrá develar públicamente la fuente de su poder),
y se quedan con las reparaciones en un contexto
económico de permanente ajuste fiscal del Estado. En
todo caso, al abrir los espacios de participación, las
víctimas entran a competir para recuperar el poder
perdido con la violencia. Este proceso de recuperación
se realiza en desigualdad de condiciones, a un nivel
de máxima exposición, quedando en un riesgo
permanente, configurando una escena análoga a la de
“Crónica de una muerte anunciada”.
Pero por otro lado, los negociadores pueden
concebir la participación de las víctimas partiendo del
reconocimiento de que la violencia ha sido usada para
marginalizarlas del poder político, económico y social.
Si las condiciones de la guerra han llevado a que se
reduzcan las sanciones penales a su mínima expresión,
de tal suerte que, incluso, los guerreros continúen en
el poder y gobiernen la transición, pareciera apenas
obvio que se haga necesario invitar a las víctimas
a cogobernar la transición, rompiendo con esa
arrogante confusión entre la agenda de los guerreros
y la de las víctimas. Esta concepción comprende la
participación como fórmula de legitimidad, es decir,
como fórmula de restablecimiento del equilibrio roto por
la violencia.
Sin duda alguna, la entrada de las víctimas al
cogobierno de la transición (participación en el grado
1), es una fórmula bastante costosa para los actores
de la guerra -tienen que distribuir el poder adquirido
por medio de la violencia- pero es la fórmula para
producir un sincero balance social en escenarios en
los que las víctimas han cedido en términos de justicia,
verdad y reparación. La participación comprendida
como cogobierno de la transición es el contrapeso
a la impunidad y al negacionismo que gobierna en la
actualidad.
Con todo, entendidos los espacios de transición
como escenarios rituales, se hace fundamental que los
negociadores que están diseñando las instituciones
llamadas a conjurar la crisis de violencia, le den trámite
al dilema ético aquí planteado, su no consideración
puede profundizar las tensiones que actualmente vive
la sociedad colombiana, y en ese sentido, se abona el
campo para un nuevo ciclo de violencia.

Área de Víctimas Séptimo Informe