Cargas antiguas de habilitación urbana

y cómo levantarlas*
Gonzalo Puertas Villavicencio**
CMS Grau

Abstract
Urbanization has generated considerable
issues for bordering lands: dead-end roads
and irregular lots. These problems were largely
solved through the imposition of legal encum-
brances on certain lots: (i) turning loops, to
allow vehicles to turn back on single access
roads; and, (ii) compensation zones, to com-
pensate or to make up for the defects of some
lots by allowing others to complete them. As
the urbanization process was completed on
both sides, the underlying issues were resolved
and the encumbrances thus rendered obsolete.
Nonetheless, municipalities are still reluctant
to remove the charges from the afflicted lots.
As a result, landowners continue to be lia-
ble for taxes on land that is largely unusable,
and this for an undetermined period. What is
more, they must incur substantial expenses if
they wish to unfreeze their lands or have these
encumbrances removed, in addition to ever-
yone being prevented from reaping the potential
benefits of exploiting their land. In this context,
should regulation be enacted to remove these
encumbrances? This article takes a closer look
at how this situation has unfolded in Peru, and
suggests potential avenues for improvement.
Resumen
La urbanización de las ciudades tuvo pro-
blemas limítrofes: calles sin salida y lotes no
reglamentarios. Dichos problemas se gestio-
naron con la imposición de cargas legales en
ciertos lotes: (i) las plazoletas de volteo, para
girar vehículos en calles de acceso único; y, (ii)
las áreas de compensación, para compensar los
defectos de algunos lotes con las aptitudes de
otros. Luego, las urbanizaciones se completa-
ron mutuamente y los problemas se soluciona-
ron; sin embargo, las municipalidades siguen
sin levantar todas las referidas cargas, hoy
obsoletas.
Esta omisión fuerza a los propietarios a tri-
butar por lotes que el Estado local ha vuelto
inutilizables indeterminadamente. Sin con-
tar, además, con los gastos para descongelar
dichos lotes y la oportunidad perdida de todos
de beneficiarse de su potencial desarrollo. ¿Es
hora de caducar estas cargas mediante una ley?
Veamos cómo se produjo esta situación en Perú
y cómo podemos mejorarla.

Keywords: Right to Property; Real Burden; Palabras clave: Propiedad; Carga; Graváme-
Burdened Property; Encumbrance; Real nes; Derecho Inmobiliario.
Estate Law.

* El presente artículo es una reflexión personal del autor respecto a la legislación y jurisprudencia aplicables a la fecha
de su redacción. Agradezco a Wilson Raúl Robles Herrera, estudiante y practicante de Derecho de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, y al equipo de Inmobiliario y Construcción de CMS Grau, respectivamente, por su
apoyo en la redacción de este artículo.
** Abogado por la Universidad de Lima. Candidato a Magíster en Derecho de la Construcción y Resolución de Disputas
en King’s College London. Asociado senior de Inmobiliario y Construcción de CMS Grau, destacado al equipo de
Disputas en Infraestructura, Construcción y Energía (ICE) de CMS Cameron McKenna Nabarro Olswang LLP en
Londres, Reino Unido. Contacto: gonzalo.puertas@cms-grau.com.

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 Propiedad: enfoque urbanístico y registral

I. Nociones previas
Antes de entrar en materia, es necesario conocer primero el alcance de algunos conceptos
que nos permitan entender la naturaleza, la utilidad (o inutilidad) de las cargas referidas
en este artículo, así como las alternativas legales para su levantamiento. Estos conceptos
son: (i) la propiedad y los derechos o atributos que comprende; (ii) cómo estos atributos
pueden ser limitados mediante la imposición de cargas legales; y, (iii) el contexto en el que
se imponen estas cargas. Empecemos.
A. La propiedad
Para empezar, la propiedad se define como “el poder jurídico que permite usar, disfrutar,
disponer y reivindicar un bien”1. Los comentaristas jurídicos se refieren a estos elementos
como los atributos de la propiedad. En palabras del Tribunal Constitucional (“órgano
supremo de interpretación”2 de la Constitución Política), “la persona propietaria podrá
servirse directamente de su bien, percibir sus frutos y productos, y darle destino o con-
dición conveniente a sus intereses (…); e incluso podrá recuperarlo si alguien se ha apo-
derado de él sin derecho alguno”3. Como veremos más adelante, las cargas materia del
presente artículo se imponen en lotes de propiedad de un particular limitando el ejercicio
de sus atributos.
B. Cargas y gravámenes
Ahora, el ejercicio de los atributos de la propiedad puede ser limitado o restringido por
varias razones, mediante la imposición de cargas (y gravámenes), entre otros actos o
hechos. Las posibles alternativas de levantamiento de las cargas que son materia de este
artículo requieren conocer primero en qué consisten. En nuestro sistema legal, definicio-
nes como esta deberían encontrarse en lo que se conoce como las fuentes del Derecho y
en el siguiente orden de prioridad: la ley, la jurisprudencia, la costumbre y la doctrina. Sin
embargo, no hay definición de esta figura en la ley ni consenso entre la jurisprudencia y
doctrina peruanas.
Por un lado, la jurisprudencia se contradice. Mientras el Tribunal Registral4 asi-
mila los conceptos de carga y gravamen5, el Tribunal Constitucional los distingue
(aunque este último no toma posición sobre sus alcances)6. Por otro lado, la doctrina no
es uniforme. Así pues, Avendaño (2003) indica que “los gravámenes dependen de una
obligación accesoria, la que de incumplirse puede conllevar a la venta del bien afectado
(…) En las cargas, en cambio, no hay obligación garantizada”. Sin embargo, Mendoza
señala que “los gravámenes tienen como origen actos de autonomía privada y en cambio
las cargas tienen fuente legal” (2016).

1 Código Civil, Decreto Legislativo 295, artículo 923.

2 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley 28301, artículo 1.
3 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 0008-2003-AI/TC.
4 El Tribunal Registral es la última instancia administrativa de los Registros Públicos a nivel nacional (Reglamento de
Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, Decreto Supremo 012-2013-JUS).
5 Resolución del Tribunal Registral 137-2007-SUNARP-TR-T del 19 de junio de 2007.
6 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 03866-2006-AA/TC del 12 de noviembre de 2007.

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 Cargas antiguas de habilitación urbana y cómo levantarlas

Así pues, en la doctrina peruana hay al menos dos criterios para definir las cargas y
gravámenes: (i) la potencial ejecución del bien –como el caso de la hipoteca–; y, (ii) la
fuente de su imposición: el mutuo acuerdo o la ley. Tal es de aquella manera que Aven-
daño indica que las servidumbres son cargas porque en ellas “no hay obligación garan-
tizada” (2003). Sin embargo, bajo el criterio de la fuente, las servidumbres podrían ser
cargas y gravámenes indistintamente porque pueden establecerse tanto de manera forzosa
al amparo de la ley –por ejemplo, la servidumbre legal de paso y las servidumbres a favor
de sectores regulados7 (cargas)–, como de manera convencional, ¿con gravámenes?.
Lo cierto es que el ordenamiento jurídico peruano utiliza estos términos de manera
indistinta (Mendoza, 2016), por lo que sus alcances deberán evaluarse caso por caso. Asi-
mismo, las posiciones antes desarrolladas deben ser materia de un análisis y debate más
extendidos. Para efectos del presente artículo, entiéndase por carga aquella limitación o
restricción al ejercicio de uno o varios de los atributos de la propiedad impuesta en virtud
de una norma legal. Por ejemplo, la declaración de un inmueble como Patrimonio Cultu-
ral de la Nación limitaría a su propietario a usar, modificar y remodelar el bien de manera
compatible con las medidas de conservación y protección aplicables.
Las cargas –a las que se refiere este artículo– se imponían mediante decretos o resolu-
ciones municipales en virtud de la norma legal vigente que regulaba el diseño y construc-
ción de las urbanizaciones o habilitaciones urbanas a la fecha de su expedición, tal como
se desarrolla en el apartado siguiente. Estas resoluciones son actos administrativos por
ser “declaraciones de las entidades que (…) están destinadas a producir efectos jurídicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación
concreta”8.
Como actos administrativos que son, las resoluciones de imposición de cargas se suje-
tan a una serie de reglas legales, incluyendo aquellas relacionadas a su eficacia, es decir, a
su aptitud de producir efectos legales. Así tenemos que “[e]l acto administrativo es eficaz a
partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos”9. Ahora bien, en el
caso concreto, estos efectos pueden dejar de producirse según se den algunas situaciones o
causales que veremos más adelante.
C. Habilitación urbana
Ahora, para entender la utilidad o inutilidad de las cargas materia de este artículo, es
necesario conocer el contexto en el que se imponen: la habilitación urbana. En 1941,
se entendía por urbanización a la habilitación de una zona de terreno rústico o baldío y
también a la apertura de nuevas calles o avenidas. La habilitación urbana tenía como pro-
pósito vender lotes con el fin de formar una nueva población o barrio10. Luego, en 1970,
habilitación urbana era definida en el Reglamento Nacional de Construcciones como

7 Minería, energía, electricidad, agua y saneamiento, y transportes y telecomunicaciones.

8 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto
Supremo 004-2019-JUS, artículo 1, inciso 1.1.
9 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto
Supremo 004-2019-JUS, artículo 16, inciso 16.1.
10 Reglamento de Urbanizaciones, Resolución Suprema del 20 de enero de 1941.

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 Propiedad: enfoque urbanístico y registral

“todo proceso que implique un cambio de uso de tierras rústicas o eriazas y que requiera
la ejecución de servicios públicos”.
Actualmente, habilitación urbana implica, además, la ejecución de obras de accesi-
bilidad, distribución de agua y recolección de desagüe, entre otros servicios básicos11.
Asimismo, comprende la ejecución de obras de distribución de energía e iluminación
pública12. El procedimiento legal consiste básicamente en (i) la aprobación del proyecto
de habilitación urbana (diseño de la urbanización); y, luego de la ejecución de las obras,
(ii) la recepción (aprobación) de las mismas conforme al diseño original.
Asimismo, la habilitación urbana supone “aportes gratuitos y obligatorios para fines
de recreación pública (…) así como para servicios públicos complementarios, para educa-
ción, salud y otros fines, en lotes regulares edificables que constituyen bienes de dominio
público del Estado, susceptibles de inscripción”13. Sin embargo, se menciona en el artículo
27 del Reglamento Nacional de Edificaciones que “cuando el cálculo de área de aporte sea
menor al área mínima requerida, podrá ser redimido en dinero”.
En las décadas de los años 1960 y 1970, la autoridad competente –para aprobar los
proyectos de habilitación urbana, así como para recepcionar las obras de dichas urbaniza-
ciones como originalmente diseñadas– cambió entre el Ministerio de Fomento y Obras
Públicas, el Ministerio de Vivienda y Construcción, y el Concejo Provincial de Lima (en
lo que ahora es Lima Metropolitana). Actualmente, en base a la Ley Orgánica de Munici-
palidades, las municipalidades distritales ejercen, de manera exclusiva en su jurisdicción, la
función de normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias de habilitaciones
urbanas14.
II. Cargas durante habilitación urbana
Antiguamente, las ciudades eran básicamente fincas rústicas. En las décadas de los años
1960 y 1970 hubo un importante desarrollo urbanístico en Perú, aunque este no fue el
primero. Como es natural, las obras de habilitación urbana se ejecutaban dentro de los
límites de los fundos o inmuebles del titular de las obras. Los límites de los fundos ter-
minaban donde empezaban los límites de los fundos de terceros. Estos terceros, a su vez,
podían ser titulares de las obras de habilitación de la urbanización vecina.
La urbanización, además de la dotación de servicios básicos (agua y desagüe, electri-
cidad, pistas, veredas y jardines), implicaba la lotización del fundo que será urbanizado.
Esta lotización es realizada por manzanas y, a veces, estas se hacían por etapas, debido a
temas físicos, económicos o legales. De ahí se extrapola que muchos domicilios tienen
esa secuencia: lote, manzana, etapa y urbanización. Por ejemplo, las direcciones de estos
domicilios tenían el siguiente formato: Lt. 1, Mz. A, Urb. X - 3ra Etapa.
Debido a que las fincas eran generalmente polígonos irregulares, su urbanización tuvo
un par de problemas limítrofes: (i) calles sin salida y (ii) lotes no reglamentarios. Dichos

11 Reglamento Nacional de Edificaciones, Decreto Supremo 011-2006-VIVIENDA.

12 Reglamento de la Ley 29090, Decreto Supremo 011-2017-VIVIENDA.
13 Texto Único Ordenado de la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, aprobado
por Decreto Supremo 011-2017-VIVIENDA, artículo 3, inciso 1.
14 Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, artículo 78, numeral 3, inciso 3.6, literal 3.6.1.

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 Cargas antiguas de habilitación urbana y cómo levantarlas

problemas se gestionaron con la regulación e imposición de un par de cargas legales en

ciertos lotes: (i) las plazoletas de volteo y (ii) las áreas de compensación, respectivamente.
Veamos en qué consiste cada una.
A. Plazoletas de volteo
Las plazoletas de volteo son cargas legales que se establecían en uno o más lotes ubicados
al extremo de una calle sin salida con la restricción de ser utilizados únicamente para que
los vehículos pudieran voltear o, mejor dicho, girar y luego salir por donde entraron.
La restricción se establecía durante la habilitación urbana, ya sea de uno o varios lotes en
cuestión, hasta que la respectiva calle de acceso único logre una salida a través de la futura
urbanización vecina.
En general, la regulación de las plazoletas de volteo ha sido muy limitada desde su
primer antecedente legislativo y las normas que le han seguido hasta la actualidad, salvo
algunos aspectos técnicos, no han aportado mayor precisión en cuanto a su naturaleza
jurídica y duración. Así pues, en 1955, las plazoletas eran obligatorias en calles de acceso
único15. En 1964, estos lugares de volteo debían construirse al final de dichas calles16. En
1970, estas debían permitir “el fácil retorno de los vehículos”17. Finalmente, en la actua-
lidad, las plazoletas deberán estar en “el extremo interior de las vías locales” y permitir “el
giro y retroceso de un vehículo”18.

Ejemplo de plazoleta de volteo

Fuente: Municipalidad Metropolitana de Lima.

15 Reglamento de Urbanizaciones y Subdivisión de Tierras, Decreto Supremo 01-F del 20 de enero de 1955, artículos 4 y 5.
16 Reglamento de Urbanizaciones y Subdivisiones de Tierras, Decreto Supremo 82-F del 16 de octubre de 1964, artícu-
los 11 y 13.
17 Reglamento Nacional de Construcciones, Decreto Supremo 063-70-VI, articulado II.XVI.2.6.
18 Reglamento Nacional de Edificaciones, Decreto Supremo 011-2006-VIVIENDA, norma GH.020, artículo 13.

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 Propiedad: enfoque urbanístico y registral

B. Áreas de compensación
Las áreas de compensación son más difíciles de explicar, no solo debido a su tardía regu-
lación, sino también a sus distintos posibles significados, los cuales no deben confundirse.
Por un lado, compensación es un “[m]odo de extinguir obligaciones (…) entre personas
que son recíprocamente acreedoras y deudoras, que consiste en dar por pagada la deuda
de cada uno por la cantidad concurrente” (Real Academia Española, 2014). Así pues, con-
forme al Código Civil peruano, por compensación se entiende que “se extinguen las obli-
gaciones recíprocas, líquidas, exigibles y de prestaciones fungibles y homogéneas, hasta
donde respectivamente alcancen, desde que hayan sido opuestas la una a la otra”19.
Asimismo, la compensación es un beneficio que se da o hace a alguien en resarcimiento
del daño, perjuicio o disgusto que se ha causado. Además, se usa también esta figura como
un “sistema de ejecución de planes urbanísticos en virtud del cual los propietarios de
terrenos de un mismo polígono asumen la gestión de dicha ejecución, repartiéndose los
beneficios y las cargas de esta” (Real Academia Española, 2014). Esta última definición
parece aproximarse; sin embargo, no es a lo nos referimos en este artículo.
Para efectos de este artículo, las áreas de compensación son cargas legales que se esta-
blecían en lotes que tenían una forma irregular o un área menor a la reglamentaria, las
cuales tenían el fin de suspender el proceso de su habilitación urbana. La restricción se
establecía hasta corregir o compensar los defectos de dichos lotes con las aptitudes gene-
radas mediante su unión con lotes colindantes de la urbanización vecina, dando como
resultado lotes de forma y tamaño reglamentarios.
En otras palabras, la irregularidad era corregida o el área mínima era completada,
adhiriendo o acumulando uno defectuoso o varios lotes defectuosos con otro u otros que
sean colindantes de la urbanización vecina. Posiblemente, la urbanización vecina tenía
el mismo problema, lo que llevaba a los titulares de ambas urbanizaciones a celebrar un
acuerdo de compensación, generalmente, vía permuta20 (o intercambio) de lotes. Por
ejemplo, la urbanización A compensaba, en un área, su lote defectuoso uniéndolo a un
lote colindante de la urbanización B; y, a cambio, esta última compensaba, en otra área, su
lote defectuoso uniéndolo a un lote colindante de la urbanización A.
La definición de área de compensación ha tenido un desarrollo legislativo tardío, más
bien, en el ámbito registral. Así pues, en el 2003 se estableció en el artículo 40 del Regla-
mento de Inscripciones del Registro de Predios, Resolución del Superintendente Nacional
de los Registros Públicos 540-2003-SUNARP-SN que:
“Cuando la resolución municipal respectiva comprenda áreas sujetas a futura compensa-
ción, ésta no constituye acto previo para la aprobación o recepción de obras. La inscripción
de la habilitación de estas áreas, se realizará simultáneamente a la inscripción del acuerdo
de compensación de áreas.”21

19 Código Civil, Decreto Legislativo 295, artículo 1288.

20 “Por la permuta los permutantes se obligan a transferirse recíprocamente la propiedad de bienes” (Código Civil,
artículo 1602).
21 Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Pú-
blicos 540-2003-SUNARP-SN, artículo 40.

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 Cargas antiguas de habilitación urbana y cómo levantarlas

Luego, en el 2008, se agregó que se “suspenderá la inscripción de los lotes compren-

didos dentro del área destinada a futura compensación… Inscrita la compensación…, los
lotes objeto de la suspensión se integran a la habilitación urbana, siempre que hubiesen
sido comprendidos dentro del área útil aprobada”22. Actualmente, se ha precisado en
el artículo 45 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios de la SUNARP,
Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos 097-2013-SUNARP-
SN que:
“El título inscribible estará constituido por la escritura pública o el formulario registral
que contenga el acuerdo de compensación. Si las áreas materia de compensación no han
sido comprendidas dentro del área útil aprobada para cada habilitación, se deberá presen-
tar además la Resolución municipal que apruebe la lotización de ambas áreas materia de
compensación y el plano correspondiente. Con la inscripción de la compensación de áreas
se inscribirán simultáneamente la modificación de las habilitaciones urbanas y de las áreas
de los predios matrices, para lo cual se presentarán los documentos que correspondan a
dichos actos.”23

Ejemplo de área de compensación

Fuente: Municipalidad Metropolitana de Lima.

22 Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, Resolución de la Superintendente Nacional de los Registros
Públicos 248-2008-SUNARP-SN, artículo 31M.
23 Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios de la SUNARP, Resolución del Superintendente Nacional de los
Registros Públicos 097-2013-SUNARP-SN, artículo 45.

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 Propiedad: enfoque urbanístico y registral

Los lotes afectados con plazoletas de volteo o áreas de compensación no formaban

parte del área útil vendible de la urbanización. De hecho, en las resoluciones, memorias
descriptivas y planos de recepción de obras de habilitación urbana, el área de las plazoletas
de volteo y áreas de compensación se totalizaban por separado. Por tanto, dichos lotes no
podían ser vendidos ni habitados hasta superar los problemas que fueron el motivo por
los que se establecieron en ellos las cargas. Esta limitación era inscrita (y publicitada) en
los Registros Públicos.
III. Cargas se han vuelto obsoletas
Con el tiempo, el desarrollo de urbanizaciones vecinas permitió completar las calles sin
salida y volver reglamentarios los lotes que no lo eran, por lo que las plazoletas de volteo
y áreas de compensación se volvieron obsoletas y debían ser levantadas. En otras palabras,
las circunstancias de su creación desaparecieron o el motivo de su existencia fue satisfecho.
Al respecto, las municipalidades cuentan con varias opciones legales en el ámbito del
Derecho Administrativo para sincerar esta situación, tales como (i) revocar la resolución
que impuso la carga; (ii) dar por cumplida la condición resolutoria del acto que impuso
la carga; e, incluso, (iii) aceptar a trámite una mera solicitud en interés particular del pro-
pietario. Veamos.
IV. ¿Cómo levantar estas cargas?
Como hemos indicado líneas atrás, las plazoletas de volteo y áreas de compensación se
imponían mediante decretos o resoluciones municipales. Estas resoluciones son actos
administrativos por ser “declaraciones de las entidades que (…) están destinadas a pro-
ducir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados
dentro de una situación concreta”24.
Como actos administrativos que son, las resoluciones de imposición de cargas se suje-
tan a una serie de reglas legales incluyendo aquellas relacionadas a su eficacia, es decir, a
su aptitud de producir efectos legales. Así tenemos que “[e]l acto administrativo es eficaz
a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos”25. Ahora bien, en
el caso concreto, estos efectos pueden dejar de producirse según se den algunas situaciones
o causales.
A. Revocación
Para empezar, las municipalidades debieron revocar las resoluciones mediante las cuales
se impusieron estas cargas y que hoy son obsoletas debido a la desaparición de las con-
diciones exigidas legalmente para su emisión26. Efectivamente, “[c]abe la revocación de
actos administrativos, con efectos a futuro (…) [c]uando sobrevenga la desaparición de las
condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo”27.

24 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto
Supremo 004-2019-JUS, artículo 1, inciso 1.1.
25 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, artículo 16, inciso 16.1.
26 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, artículo 214, inciso 214.1, numeral 214.1.2.
27 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, artículo 214, inciso 214.1, numeral 214.1.2.

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 Cargas antiguas de habilitación urbana y cómo levantarlas

Como se ha explicado en líneas atrás, las plazoletas de volteo y las áreas de compen-
sación eran establecidas en un contexto de calles sin salida o de lotes no reglamentarios
respectivamente. Desaparecidas estas circunstancias, cabe revocar (dejar sin efecto) las
resoluciones que establecieron dichas cargas.
Si bien la revocación es, en principio, un procedimiento de inicio, impulso y declara-
ción de oficio por el alcalde de la municipalidad competente28, nada impide que el propie-
tario afectado pueda solicitar el inicio e impulsar este procedimiento a título de “obtener
la declaración, el reconocimiento u otorgamiento de un derecho”29 como indicaremos más
adelante.
B. Condición resolutoria
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que “la autoridad, mediante decisión expresa,
puede someter el acto administrativo a condición”30. De hecho, “[l]os actos administra-
tivos tendrán carácter ejecutario, salvo (…) estén sujetos a condición”31. Por tanto, “los
actos administrativos pierden efectividad y ejecutoriedad (…) cuando se cumpla la condi-
ción resolutiva a [la] que estaban sujetos”32. Condición resolutoria es aquella que resuelve
o extingue el acto administrativo al configurarse una situación o causal determinadas33.
Al respecto, cabe preguntarse si acaso las resoluciones de imposición de cargas estaban
sujetas a condición resolutoria; es decir, si estaban destinadas a extinguirse una vez que
se configuren ciertas condiciones: la continuación de las calles sin salida, en el caso de las
plazoletas de volteo; o, la corrección de los defectos de forma o tamaño de lotes, en el caso
de las áreas de compensación. De hecho, algunas de estas cargas se imponían –textual-
mente– de manera provisional.

28 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, artículo 214, inciso 214.1.

29 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, artículo 118.
30 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, artículo 2, numeral 2.1.
31 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, artículo 203.
32 Texto Único Ordenado de la Ley 27444, artículo 204, numeral 204.1.
33 Esto es definido en el Código Civil:
“Artículo 178.- Efectos de plazo suspensivo y resolutorio
(…) Cuando el plazo es resolutorio, los efectos del acto cesan a su vencimiento. (…).”

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 Propiedad: enfoque urbanístico y registral

Ejemplo de naturaleza provisional de las cargas

Fuente: Municipalidad Metropolitana de Lima.

C. Solicitud en interés del propietario

Por último, las municipalidades podrían aceptar a trámite una mera solicitud en interés
particular del propietario para “obtener la declaración, el reconocimiento u otorgamiento
de un derecho”34. Así, pues, se menciona que “[c]ualquier administrado (…) tiene derecho
a presentarse (…) ante la autoridad administrativa, para solicitar por escrito la satisfacción
de su interés legítimo, obtener la declaración, el reconocimiento u otorgamiento de un
derecho”35. Lo anterior representa un cajón de sastre a favor de los administrados, el cual
se complementa con los deberes de las autoridades de “[e]ncauzar de oficio el procedi-
miento” y “[r]esolver explícitamente todas las solicitudes presentadas”36.

34 Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (n 28), artículo 118.

35 Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (n 28), artículo 118.
36 Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (n 28), artículo 86, incisos 3 y 6.

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 Cargas antiguas de habilitación urbana y cómo levantarlas

V. Causas y consecuencias de omitir levantar estas cargas

A pesar de las alternativas legales antes desarrolladas, las municipalidades siguen sin levan-
tar todas las cargas que hace tiempo se encuentran obsoletas. Por tanto, sin una resolución
municipal que los ampare, los propietarios se ven impedidos de limpiar en los Registros
Públicos las partidas de sus lotes afectados que, hasta la actualidad, publicitan una realidad
que no les merece. Veamos a qué se debe esto y qué consecuencias genera.
A. Causas
Tanto la plazoleta de volteo como el área de compensación son actualmente figuras legales
rebuscadas. Hoy, las habilitaciones urbanas poco requieren de ellas, debido a que los pre-
dios donde se ejecutan ya no son mayoritariamente polígonos irregulares. Con el tiempo,
los antiguos fundos han venido siendo subdivididos y/o independizados de una manera
geométricamente más ordenada. Por tanto, se generan menos calles sin salida y lotes no
reglamentarios y, con ello, disminuyen las situaciones que justifiquen la imposición de
plazoletas de volteo y áreas de compensación.
De esta forma, el levantamiento de estas cargas supone para los funcionarios públicos
responsables un ejercicio de arqueología jurídica incomprensible. De hecho, las autorida-
des tienen un concepto equivocado de las plazoletas de volteo y áreas de compensación
como aportes a la ciudad de tal forma que, si dichas cargas son levantadas, debe hacerse a
cambio del valor en dinero de dichos aportes.
Como hemos indicado líneas arriba, aporte es un “[á]rea de terreno habilitado desti-
nado a recreación pública y servicios públicos complementarios (…) que es cedida a título
gratuito (…) como consecuencia del proceso de habilitación urbana. Se calcula como un
porcentaje del área bruta del terreno”37. Sin embargo, “cuando el cálculo de área de aporte
sea menor al área mínima requerida, podrá ser redimido en dinero”38.
Lamentablemente, la legislación de la materia no ha ayudado al entendimiento de lo
que son las plazoletas de volteo y áreas de compensación. La regulación de estas cargas
legales ha sido limitada desde su primer antecedente legislativo y las normas que le han
seguido hasta la actualidad, salvo algunos aspectos técnicos, no han aportado mayor pre-
cisión en cuanto a su naturaleza jurídica y duración.
Esta falta de entendimiento lleva a algunos funcionarios a desestimar las solicitudes de
los propietarios en ambas instancias municipales y/o inducirlos a llevar su caso ante: (i) la
municipalidad provincial, a pesar de que, como hemos indicado líneas atrás, son las muni-
cipalidades distritales las que ejercen de manera exclusiva en su jurisdicción la función de
normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias de habilitaciones urbanas39;
y/o, (ii) el fuero judicial, con la pérdida de tiempo y dinero que todo esto significa.

37 Reglamento Nacional de Edificaciones, Decreto Supremo 011-2006-VIVIENDA, norma G.040, artículo único.
38 Reglamento Nacional de Edificaciones, Decreto Supremo 011-2006-VIVIENDA, norma GH.020, artículo 27.
39 Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, artículo 78, numeral 3, inciso 3.6, literal 3.6.1.

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 Propiedad: enfoque urbanístico y registral

B. Consecuencias
1. ¿Expropiación indirecta (pasiva)?
Como hemos indicado líneas arriba, la propiedad es “el poder jurídico que permite
usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien”40. Los comentaristas jurídicos se refieren a
estos elementos como los atributos de la propiedad. En palabras del Tribunal Cons-
titucional, “la persona propietaria podrá servirse directamente de su bien, percibir sus
frutos y productos, y darle destino o condición conveniente a sus intereses (…) e incluso
podrá recuperarlo si alguien se ha apoderado de él sin derecho alguno”41.
La propiedad está consagrada como derecho fundamental de las personas en la norma
legal de más alto rango: la Constitución Política42. Como tal, “[e]l derecho de propiedad es
inviolable [y] el Estado lo garantiza”43. De hecho, “[a] nadie puede privarse de su propie-
dad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada
por ley y previo pago (…) de indemnización justipreciada [en caso de expropiación]”44.
Este es el concepto clásico de expropiación en el que el propietario es despojado de su
título debido a una medida estatal directa: la transferencia forzosa de su propiedad a favor
del Estado (United Nations Conference on Trade and Development [UNCTAD], 2000).
Un caso común de expropiación directa es aquella que se da por motivo de la ejecución
de obras de infraestructura pública, por ejemplo, en la construcción de una carretera que
atraviesa o se superpone a inmuebles de privados.
No obstante, también existe la expropiación indirecta, mediante la cual el propietario,
sin ser despojado formalmente de su título, es impedido de ejercer los atributos de su pro-
piedad o el valor de su derecho disminuye significativamente debido a una medida estatal
encubierta (UNCTAD, 2000). Un caso recurrente de expropiación indirecta es el cambio
de zonificación o uso de un área determinada, provocando que uno o varios derechos se
vuelvan inutilizables o comercialmente inviables. Por ejemplo, el cambio de uso industrial
a residencial, disminuye el valor de venta de una fábrica e impide el ejercicio de su licencia
de operación (aunque en el documento de esta formalidad todo siga igual).
Las expropiaciones directas e indirectas están permitidas en Perú en tanto cumplan
con los requisitos que hemos mencionado líneas atrás: (i) motivo constitucional (seguri-
dad nacional o necesidad pública); (ii) ley expresa; y, (iii) indemnización. La lógica detrás
de las expropiaciones es que la propiedad no es absoluta, sino que “[s]e ejerce en armonía
con el bien común y dentro de los límites de ley”45. Por tanto, el Estado, en uso de su sobe-
ranía, cuenta con la herramienta legal de la expropiación para implementar sus políticas
bajo ciertos supuestos. De ser lo contrario a esta aplicación, el Estado debe indemnizar a
los afectados.

40 Código Civil, Decreto Legislativo 295, artículo 923.

41 Sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente 0008-2003-AI/TC).
42 Constitución Política del Perú, artículo 2, inciso 16.
43 Constitución Política del Perú, artículo 70.
44 Constitución Política del Perú, artículo 70.
45 Constitución Política del Perú, artículo 70.

86
 Cargas antiguas de habilitación urbana y cómo levantarlas

La expropiación indirecta tiene un desarrollo y control desde hace varias décadas en la

doctrina y Derecho comparados, así como en los tratados y arbitrajes internacionales en
materia de inversión extranjera. En el Perú, se reconoce protección a favor de los nacio-
nales contra las expropiaciones indirectas desde el año 2010, solo a nivel jurisprudencial
conforme al precedente vinculante establecido por el Instituto Nacional de Defensa de
la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (en adelante Indecopi)46.
Luego, el Tribunal Constitucional interpretó que “la protección que prevé el ar-
tículo 70 de la Constitución Política también alcanza a las expropiaciones regulatorias o
indirectas”47. Antes del precedente de Indecopi, la protección contra las expropiaciones indi-
rectas solo estaba reconocida por el Perú a favor de inversionistas extranjeros mediante Trata-
dos Bilaterales de Inversión o Tratados de Libre Comercio, aunque no así para los nacionales
conforme a varios pronunciamientos del Tribunal Constitucional (Pasquel, 2005).
Tanto en la literatura nacional como en la extranjera se puede identificar un elemento
común en las expropiaciones directas e indirectas: la gran mayoría suponen una sobre-
rregulación. Esta medida o intervención (legislativa o administrativa) es realizada por el
Estado: la sobrerregulación es una acción estatal. Al respecto, cabe preguntarse si acaso las
expropiaciones indirectas podrían configurarse debido a omisiones del Estado como omi-
tir injustificadamente el levantamiento de cargas legales obsoletas (por ejemplo, plazoletas
de volteo y áreas de compensación) por un periodo indeterminado.
Los efectos de una omisión como esta son los mismos que los de una expropiación
indirecta activa: (i) la imposibilidad del propietario de ejercer los atributos de su propiedad
(construir, usar, vender, alquilar lotes); (ii) una significativa depreciación de los lotes debido
a cargas obsoletas de plazo indeterminado; (iii) la inviabilidad comercial de los lotes (hasta
que las municipalidades levanten las cargas); y/o, (iv) la pérdida de una legítima y razonable
expectativa del propietario (el retorno económico de sus lotes). Peor aún, algunas munici-
palidades han cercado algunos lotes y pintado en ellos el eslogan de su institución.

Ejemplo de lote cercado por municipalidad

Fuente: Google Earth, 2020.

46 Resolución 1535-2010/SC1-INDECOPI del 3 de mayo de 2010.

47 Sentencia recaída en el Expediente 0834-2010-PA/TC del 9 de mayo de 2011, fundamento 40.

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 Propiedad: enfoque urbanístico y registral

Cada situación es única y debe analizarse caso por caso. Sin embargo, podrían utilizarse
los mismos criterios de la expropiación indirecta activa como base mínima para verificar
si se configura una expropiación indirecta pasiva en cuanto sea aplicable. Por ejemplo, en
el caso en concreto se denota: (i) la gravedad del impacto de la omisión (significativa); (ii)
la duración de la omisión (indeterminada); y, (iii) la justificación de la omisión (ninguna:
de hecho, algunos lotes están cercados por las propias municipalidades y sin uso alguno
hace décadas).
Costaría creer que una situación como la que se describe en el presente artículo
pueda suceder en un contexto de inversión extranjera respaldada por Tratados Bilaterales
de Inversión o Tratados de Libre Comercio. Esto se debe a que estos tratados incluyen
fórmulas más amplias como “medidas equivalentes, de efectos similares o iguales a una
expropiación”48, los cuales representan ejemplos que podríamos tomar como punto de
partida para precisar los alcances de la expropiación en nuestro país.
No hacerlo daría la impresión de que nos portamos bien únicamente con la visita y
que dejamos sin contenido a los preceptos constitucionales de igualdad entre nacionales
y extranjeros49. Sin embargo, la razón de no hacerlo podría ser una de política nacional:
el Estado, en ejercicio de su soberanía, se reserva el derecho a guardar silencio y evita
aumentar su carga judicial. En otras palabras, a mayor protección contra las expropiacio-
nes, menor discreción del Estado para utilizar esta herramienta legal para implementar y
regular sus políticas públicas y viceversa (UNCTAD, 2000).
Un ejemplo de política clara la podemos encontrar en materia de barreras burocráti-
cas50. Al respecto, el legislador peruano ha tomado una posición tajante: no se consideran
barreras burocráticas “las omisiones, inacciones o cualquier inactividad de la administra-
ción pública”51. Luego, remata: “las barreras burocráticas se materializan a través de actos
administrativos, disposiciones administrativas y/o actuaciones materiales”52.
Si no cabe hablar de expropiación indirecta pasiva, la afectación al derecho constitu-
cional a la propiedad mediante omisiones del Estado podría tener menor probabilidad
de éxito en un proceso constitucional de amparo por vulneración o amenaza al derecho
de propiedad. En su defecto, solo quedarían las instancias administrativas ante la propia
municipalidad y la revisión de esas decisiones en el fuero judicial como se desarrolla en
el apartado siguiente. En cualquier caso, la expropiación indirecta pasiva sería una figura
cuyos alcances son materia de otro análisis y debate más extendidos.

48 Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio Perú-Canadá no solo incluye esta fórmula en su artículo 812 sobre expro-
piación, sino además una serie de disposiciones en el anexo 812.1 sobre cómo interpretar dicho artículo.
49 “La inversión nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones… En cuanto a la propiedad, los extranje-
ros… están en la misma condición que los peruanos” (Constitución Política del Perú, artículos 63 y 71).
50 Barrera burocrática es la “exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro que imponga cualquier entidad,
dirigido a condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado
y/o que puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos administrativos” (Ley de Prevención y
Eliminación de Barreras Burocráticas, Decreto Legislativo 1256, artículo 3, inciso 3).
51 Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas, Decreto Legislativo 1256, artículo 3, inciso 3, literal c.
52 Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas, Decreto Legislativo 1256, artículo 3, inciso 4.

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 Cargas antiguas de habilitación urbana y cómo levantarlas

2. Gastos de mantenimiento y recuperación

Mientras se toma una posición, los propietarios se ven forzados a tributar por los lotes
que el Estado local ha vuelto inutilizables y asumir los gastos para descongelar dichos
lotes ante dispersas instancias municipales y judiciales. En cuanto a tributos, los pro-
pietarios están obligados (i) al pago anual del impuesto predial y (ii) al pago mensual
de arbitrios por los servicios públicos que prestan las municipalidades (limpieza pública,
mantenimiento de parques y jardines y seguridad pública)53. Sin embargo, costaría creer
que deba pagarse a las municipalidades por la prestación de servicios que ellas mismas no
permiten utilizar.
En cuanto a los gastos para descongelar los lotes afectados con plazoletas de volteo y
áreas de compensación, estos comprenden –entre otros– el tiempo, costo administrativo
interno y el costo de asesorías para gestiones legales tales como consultas ante la adminis-
tración pública y, también, la tramitación de solicitudes, demandas y recursos impugna-
tivos hasta en dos o tres instancias en sede administrativa y judicial según corresponda.
Por ejemplo, en sede administrativa, puede obtenerse un segundo pronunciamiento
apelando la decisión de primera instancia de la municipalidad correspondiente54. Agotada
esta vía, podrán obtenerse hasta tres pronunciamientos en procesos judiciales distintos. En
esta línea, en el proceso contencioso-administrativo, la apelación es resuelta por la Corte
Superior (segunda instancia) y la casación, por la Corte Suprema (tercera instancia)55. En
el proceso constitucional de amparo, la apelación es resuelta por el juez superior (segunda
instancia) y el recurso de agravio, por el Tribunal Constitucional (tercera instancia)56.
3. Oportunidad perdida de desarrollo
Mientras todo esto se resuelve, la situación aquí descrita se vuelve una oportunidad
perdida de los propietarios, sus vecinos y las mismas municipalidades de beneficiarse del
potencial desarrollo de estos lotes. Por ejemplo, lotes como estos podrían convertirse en
edificios de departamentos. La construcción y venta de estos departamentos generaría
puestos de trabajo, así como el otorgamiento de aportes para fines públicos y el pago de
tributos a ser recaudados por las municipalidades donde estén ubicados los lotes afectados.
Así pues, la construcción de un edificio de departamentos requerirá otorgar “apor-
tes gratuitos y obligatorios para fines de recreación pública (…) así como para servicios
públicos complementarios, para educación, salud y otros fines”57 o su redención en dinero
“cuando el cálculo de área de aporte sea menor al área mínima requerida”58. Sin contar la
modernización y mejoramiento del ornato de la urbanización.
Asimismo, el adquirente de un predio está obligado a pagar, de manera inmediata a su
transferencia, el impuesto de alcabala a la municipalidad correspondiente; y, de manera

53 Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, Decreto Supremo 156-2004-EF.

54 Conforme a los mecanismos legales desarrollados en la sección 5 del presente artículo.
55 Conforme al Texto Único Ordenado de la Ley 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, aproba-
do por Decreto Supremo 011-2019-JUS.
56 Conforme al Código Procesal Constitucional, Ley 28237.
57 Texto Único Ordenado de la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, aprobado
por Decreto Supremo 011-2017-VIVIENDA, artículo 3, inciso 1.
58 Reglamento Nacional de Edificaciones, Decreto Supremo 011-2006-VIVIENDA, norma GH.020, artículo 27.

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 Propiedad: enfoque urbanístico y registral

anual, el impuesto predial. Asimismo, deberá pagar arbitrios de manera mensual por los
servicios de limpieza pública, mantenimiento de parques y jardines, y seguridad pública59.
VI. ¿Cómo podemos mejorar esta situación?
Las alternativas de solución antes desarrolladas están todas en manos de las municipalida-
des. Sin embargo, no se vienen aplicando. ¿Qué más podemos hacer al respecto? Como
opciones adicionales, podría capacitarse a los funcionarios municipales en la compren-
sión y aplicación de las figuras jurídicas que la legislación ofrece; darles a los propietarios
protección constitucional regulando las causales de esta suerte de expropiación indirecta
pasiva; o, mejor aún, caducar estas cargas por ley.
Es precisamente por la irrazonable permanencia de gravámenes en los registros de pre-
dios que se aprobó por ley que “las inscripciones de las hipotecas, de los gravámenes y de
las restricciones a las facultades del titular del derecho inscrito y las demandas y sentencias
u otras resoluciones que a criterio del juez se refieran a actos o contratos inscribibles, se
extinguen a los 10 años de las fechas de las inscripciones, si no fueran renovadas”60. Basta-
ría con modificar esta ley, incluyendo a las cargas que se han vuelto obsoletas.
Por supuesto, no podríamos esperar que el Congreso de la República promulgue toda
una ley exclusivamente para esta modificación, sino que tendría que impulsarse una ley
que pueda comprender una modificación como esta o una delegación de facultades legis-
lativas del Congreso a favor del Poder Ejecutivo para que este lo haga. Por supuesto, el
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento tendría que ser consultado y regla-
mentar de manera coordinada con la Superintendencia Nacional de Registros Públicos los
requisitos a cumplir para inscribir la caducidad de estas cargas.
Conclusión
Antiguamente, las ciudades eran, básicamente, fincas rústicas. En las décadas de los años
1960 y 1970 hubo un importante desarrollo urbanístico en Perú, aunque no fue el pri-
mero. Debido a que las fincas eran, generalmente, polígonos irregulares, su urbanización
tuvo un par de problemas limítrofes: (i) calles sin salida y (ii) lotes no reglamentarios.
Dichos problemas se gestionaron con la imposición de un par de cargas legales en ciertos
lotes: (i) las plazoletas de volteo y (ii) las áreas de compensación, respectivamente.
Las primeras se establecían para que los vehículos pudieran voltear en calles de que
tenían un solo acceso hasta que estas logren una salida a través de la futura urbanización
vecina. Las segundas se establecían para compensar los defectos de algunos lotes mediante
su unión con otros de la urbanización vecina hasta lograr una forma o tamaño reglamen-
tarios. En ambos casos, los lotes afectados no podían ser vendidos o habitados hasta solu-
cionar los problemas por los cuales se establecieron las referidas cargas.
Con el tiempo, el desarrollo de urbanizaciones vecinas permitió completar las calles
sin salida y volver reglamentarios los lotes que no lo eran, por lo que las referidas cargas se
volvieron obsoletas y debían ser levantadas. Al respecto, las municipalidades cuentan con
varias opciones legales para sincerar esta situación, tales como (i) revocar la resolución que

59 Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, Decreto Supremo 156-2004-EF.

60 Precisan aplicación de plazo de caducidad previsto en el artículo 625 del Código Procesal Civil, Ley 26639, artículo 3.

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 Cargas antiguas de habilitación urbana y cómo levantarlas

impuso la carga, debido a la “desaparición de las condiciones exigidas legalmente para su

emisión”61; (ii) dar por cumplida la condición resolutoria del acto que impuso la carga62; e,
incluso, (iii) aceptar a trámite una mera solicitud en interés particular del propietario para
“obtener la declaración, el reconocimiento u otorgamiento de un derecho”63.
A pesar de esto, las municipalidades siguen sin levantar todas cargas hace tiempo obso-
letas. Esta omisión impide a los propietarios usar, disfrutar y disponer de sus lotes inde-
terminadamente. Mientras tanto, se ven forzados a tributar por lotes que el Estado local
ha vuelto inutilizables y asumir los gastos para descongelar dichos lotes ante dispersas
instancias municipales y judiciales. Todo esto se da sin contar, además, con la oportunidad
perdida de los propietarios, sus vecinos y las mismas municipalidades de beneficiarse del
potencial desarrollo de estos lotes.
Como opciones adicionales, podrían capacitar a las municipalidades en la comprensión
y aplicación de las figuras jurídicas que la legislación ofrece; darles a los propietarios protec-
ción constitucional regulando las causales de esta suerte de expropiación indirecta pasiva;
o, mejor aún, caducar estas cargas por ley. En caso contrario, se estaría induciendo a los
propietarios a asumir los costos hundidos de una propiedad inutilizable hace décadas y que,
en algunos casos, ha sido cercada por las propias municipalidades sin propósito alguno.
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61 Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (n 28), artículo 212, numeral 212.1, inciso 212.1.2.
62 Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (n 28), artículo 204, numeral 204.1, inciso 204.1.3.
63 Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (n 28), artículo 118.

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 Propiedad: enfoque urbanístico y registral

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