INTRODUCCION A LA TEORIA Y METODOLOGIA DE LA

GESTION AMBIENTAL URBANA

Roberto Fernández

CARRERA DE ESPECIALIZACIÓN Y MAESTRÍA EN

GESTIÓN AMBIENTAL METROPOLITANA
FADU UBA
Buenos Aires
2009

1
 TEMA 1
SOBRE LA SUSTENTABILIDAD

EL CONCEPTO DE SUSTENTABILIDAD
Hoy ya podría muy bien hablarse de una insustentable sustentabilidad, del
comprobado alcance de una real insustentabilidad. Al mismo tiempo que se
establece la noción ecuménica de sustentabilidad ( Cumbre de Rio de 1992 y un
poco antes, en los documentos Our Common Future que había hecho uso del
concepto acuñado por la WWF - World Wildlife Found – para referir a las
porciones necesarias de territorio susceptibles de sustentar especies animales en
peligro de extinción ) ya existe comprobación científica empírica que el mundo y la
sociedad mundial ha entrado en una instancia de insustentabilidad avanzada y
quizá irreversible, al menos dentro del modelo evolutivo capitalista1.
Es curioso advertir que el concepto de sustentabilidad – o mejor: el de desarrollo
sustentable – nace casi al mismo tiempo que se disponen de constancias
científicas empíricas acerca de la insustentabilidad ecosférica del mundo, o bien,
que es posible proponer un grado de sustentabilidad sólo si una parte del mundo –
en referencia tanto a sociedades y territorios – son insustentables en sí.
Una idea non sancta e impresentable de sustentabilidad está pués vinculada a la
sustentabilidad diferencial de una parte del mundo ( una parte de su sociedad y
una parte de su territorio ) a expensas de otra, cuyo tamaño puede crecer
ajustándose a las necesidades de mantenimiento de un grado de sustentabilidad
de la parte del mundo favorecida.
El principio hipereconomicista del Consenso de Washington, de inicios de los 90,

1
Uno de los primeros documentos sobre la sustentabilidad entendida como
supervivencia de especies en peligro de extinción fue el de P. Nijkamp, Regional
sustainable development and natural resource use, WB Annual Conference on
Development Economics, Washington, 1990. En cuanto a los estudios empíricos
conducentes a la comprobación científica de la insustentabilidad uno de los mas
reconocidos es el llamado huella ecológica ( ecological footprint ) desarrollado por
W. Rees, al cuál se aludirá más adelante en este mismo texto. Por ahora diremos
que si la huella ecológica per cápita promedio – Rees calcula la HE de un
habitante de Vancouver en Canadá, una ciudad desarrollada pero no efluente y
excesivamente dispendiosa, llegando a un índice de unas 4 hectáreas de
naturaleza por habitante – y multiplicando tal índice por la población mundial (
digamos unos 6 mil millones de personas, aunque ya es algo mas, debido al
incremento anual de unos 120 millones nuevos habitantes ) se obtiene la cifra de
24 mil millones de hectáreas, más del doble de las 10 mil que extremando la
mayor intensificación productiva tiene actual y absolutamente la ecósfera. De
modo que según este índice ya tenemos una flagrante y absoluta
insustentabilidad: nos falta medio mundo natural o nos sobra media sociedad. De
hecho, dado el hecho que un cuarto de población mundial se encuentra debajo del
umbral de pobreza, está ocurriendo fácticamente el segundo tipo de ajuste.

2
es un típico instrumento de sustentabilidad diferencial2.
De manera que la noción ideal de sustentabilidad se apoya por una parte,
científicamente en el aserto de la insustentabilidad ecosférica global y por otra,
ideológicamente, en la apropiación diferencial de quántums de sustentabilidad por
parte de un sector de la sociedad global en detrimento de otra.
En este último aspecto debe entenderse la globalización y trasnacionalización
ecuménica de la economía tanto como la devaluación de la autonomía política de
los viejos estados nacionales como las condiciones esenciales para que ocurra tal
apropiación diferencial de la sustentabilidad global ecosféricamente disponible.
Así como los científicos apuntan a definir nociones ligadas a una creciente
complejidad sistémica y a una imbricación progresiva de todos los procesos y
actividades – incluso activadas por la copresencia en tiempo directo de todos los
actores socio-económicos planetarios que la globalización informático-económica
ha suscitado - los políticos y administradores del poder socio-económico global
abonan teorías concretas basadas en la asistematicidad y en la ruptura planificada
de interacciones y conectividades de tal mundo complejamente unificado.

SUSTENTABILIDAD VERSUS COMPETITIVIDAD

De allí que pueda hablarse de una sustentabilidad competitiva, o sea de una
sustentabilidad relativa de una parte de la sociedad y del territorio obtenida a
expensas de mermas de sustentabilidad de otras, actuando regresivamente si se
quiere, en orden a tal sistematicidad compleja de la actual globalización.
La sustentabilidad competitiva sería la puesta en acción dinámica de procesos de
activación de lo que antes llamamos sustentabilidad diferencial, que es como
referirse al término exitoso y estabilizado de un proceso competitivo.
Lo que implica adicionalmente ensanchar las brechas entre racionalidad (de la
búsqueda de calidad de vida generalizada, es decir esa racionalidad todavía
tributaria del pensamiento iluminista) y poder (ligado a la exacerbación de la
diferenciación socio-territorial, obtenida no transaccionalmente vía intercambios
puros de mercado sino mediante el ejercicio violento de tal poder: véanse todas
las guerras punitivas recientes organizadas por USA).
2
El libro El Informe Lugano, de la polítologa Susan George, miembro del
globalifóbico colectivo Attac – Editorial Icaria, Barcelona, 2000 – es, dentro de la
forma ficcionalizada de una utopía al estilo swiftiano, una trágica satirización de
supuestas decisiones tomadas por un poder mundial que, a la luz de un
diagnóstico multidisciplinar de expertos dedicados a pronosticar la inviabilidad
general del mundo dentro del modelo capitalista, ofrecen a los referentes de tal
poder mundial ( integrado por representantes desde el board de las grandes
multinacionales hasta los responsables de entes globales como el WB, FMI o la
Oficina de Comercio Mundial ) algunas ideas para llevar adelante políticas de
sustentabilidad diferencial, desde un neo-malthusianismo del control demográfico
hasta guerras, conflictos distribuídos estratégicamente por el globo,
enfrentamientos por recursos, hambrunas, desatención programada de la
mortalidad infantil, retroceso planificado de metas elementales de calidad de vida
generalizada, etc.

3
Una nueva racionalidad relativiza toda posible némesis devenida desde lo natural;
un nuevo poder exacerba el riesgo.
La economía, las tecnologías y las políticas del desarrollo poco se interesan en
debates puntuales y técnicos sobre la explicación de las causas de la
insustentabilidad, extremadamente confiadas – en el mejor de los casos – en
saltos hacia delante o apuestas a un futuro redimido por el derrame emergente del
exceso de productividad de una sociedad mundial finalmente dotada de los
medios técnicos capaces de satisfacer demandas de la sociedad entera.
Incluso desde luego, la tendencia a modelizar escenarios ideales de
sustentabilidad – como el modelo triarticulado de Río 92 – tienden a establecer
condiciones relativamente aisladas de cada una de las tres sustentabilidades,
intentando dar pié a cierta clase de acuerdo o negociación entre los actores
sustantivos y los objetivos específicos de cada sustentabilidad del triple modelo
económico, social y ecológico. Hay una suerte de falsa moral ligada a imaginar
una especie de sustentabilidad consensuada basada en una ideal combinatoria de
las metas de cada sustentabilidad específica3.

TRANSFORMACIONES TERRITORIALES
Nos proponemos entonces, indagar los términos de los efectos de transformación
territorial resultantes del nuevo paradigma económico de la globalización. A
nuestro entender la expansión capitalista tardía conjuga dos procesos
contradictorios, consecuentes de exigencias y modelaciones territoriales
devenidas del movimiento del capital: por una parte, en la fase ascendente de esa
expansión – que podría datarse entre la inmediata posguerra y la caída del muro
de Berlín – se presencia el incremento del proceso general de urbanización, la
tendencia a una virtual homogeneización de un desarrollo de asentamientos
poblacionales concentrados en puntos discretos del territorio; por otra parte, en la
fase descendente (?) – que se manifiesta desde la década del 90 hasta ahora –
una disolución de los criterios concentratorios urbanos de capital y población
progresivamente tendiente, en nuestra hipótesis, a una ocupación territorial
intensiva y extensiva, de carácter dispersivo pero a la vez de alta interactividad,
que podría connotar, el inicio de una era o fase de posurbanidad. A su vez, se
globaliza la pobreza urbana – un tercio de la población mundial es pobre,
debiendo sobrevivir con un ingreso menor a 2 U$S diarios; hay 40 millones de
niños de la calle sólo en Latinoamérica – fenómeno ya reconocido pero no
atendido o resuelto por los poderes hegemónicos actuales10.
3
Hay muchos pensadores y políticos progresistas que aceptan que la
armonización relativa de las metas específicas y divergentes de cada clase de
sustentabilidad (económica, social, ecológica) del modelo de Río 92 es
directamente una misión imposible y que el concepto mismo de desarrollo
sustentable desplegado en base a tal argumentación es una cortina de humo
ideológico para distraer el debate del problema sustantivo que afronta el modo
productivo hegemónico en este momento histórico que es sin más, como
garantizar la sustentabilidad económica, es decir mas precisamente, la
sustentabilidad económica de tal modo productivo.
10
Veáse el dantesco documento Cities Transformed. Demographic change and its

4
Entendemos así por escenarios posurbanos, a las nuevas configuraciones
territoriales devenidas de efectos del comportamiento del capitalismo tardío o
globalizado, que diluyen la característica centralidad urbanística convencional y
avanzada ( áreas metropolitanas organizadas alrededor de un polo urbano ) y que
parecen configurar organizaciones de asentamientos extremadamente dispersivos
en vastas áreas territoriales, relativamente conectados por hard-systems (canales
y medios de transporte de energía, materiales y personas) y más aún, por soft-
systems (canales y medios de transporte de flujos de información).
Una característica adicional y muy importante de estos escenarios posurbanos es
que la dispersividad urbano-territorial y la configuración de ocupaciones de tipo
extensivo, es muy laxa, variable y no necesariamente dependiente de una
infraestructuración rígida y pesada de las cuencas territoriales.

SUSTENTABILIDAD Y CIUDAD
Como consecuencia de haberse arribado a un momento del capitalismo avanzado
caracterizable como de economía líquida, en tanto parecen maximizarse las
alternativas para la circulación del capital, devienen cambios significativos en la
produción de la ciudad y de lo urbano, que suponen primordialmente, el virtual
estallido de la ciudad.
La ciudad se desgarra territorialmente y en estructuras de red, como resultado del
proceso sistemático y progresivo de incremento de la conectividad, no tanto – o no
sólo – como interacción de áreas de centralidad relativa y/o de centros/hinterlands
territoriales (que había instituído la figura de una economía de escala), sino como
una hiper-multi-conectividad rizomática (o sea, no jerárquica o arbórea) que diluye
o relativiza las formas territoriales escalares (como los centros o núcleos duros de
actividades urbanas o los hinterlands o áreas regionales tensionadas por alguna
correlación funcional escalar) instituyendo la figura de una economía de alcance.
Ello estaría implicando la caída de importancia de la centralidad estratégica, lenta
y gravitatoria ligada a la acumulación, que se trueca progresivamente en una
centralidad táctica, fugaz u oportunista y atópica ligada a la conectividad
relacional.
Las consecuencias espaciales – territoriales y urbanas – de este cambio son
extremadamente significativas y conducentes a procesos rápidos (pero no
necesariamente estables) de transformación de la funcionalidad territorial y de
pérdida de significación económica y política de los típicos epicentros del
paradigma gravitatorio de acumulación: las ciudades.
El desarrollo de las economías globales, originadas en epicentros decisionales
urbanos, tiende a la producción (y no al consumo) en el sentido de generar bienes
y servicios urbanos no situables en un estado social de necesidad ni programables
en un estado político de organización.
Los cambios tecnológicos posfordistas manifestan una progresiva tendencia a
segregar las decisiones locacionales [1] de la proximidad relativa a las fuentes de

implications in the developing world, preparado por el National Research Council

de USA, The National Academic Press, Washington, prepublication copy, 2003,
información a la que puede accederse en el sitio www.nap.edu

5
materias primas y / o de recursos energéticos, [2] de la oferta de mano de obra de
baja y alta capacitación y [3] de la proximidad relativa a focos poblacionales de
consumo. Lo cuál conlleva a un proceso que ayuda a la indiferenciación locacional
de las actividades productivas.
De allí surge la transformación territorial como negocio o emprendimiento en sí y
como base abierta y especulativa de desarrollos oportunistas o actuaciones
híbridas aptas para acoger alternativas productivas marcadas por el efecto
competitivo de innovación11. La capacidad de innovación territorial es así, muy
alta y nada previsible de ventajas comparativas espaciales o preexistencias
locacionales y urbanas.

PLANEAMIENTO URBANO Y SU CRISIS

Tradicionalmente, desde hace poco más de un siglo, dicho control estaba ejercido
por la teoría y práctica del planeamiento ( en tanto y sobre todo, sistemas
prescriptivo-normativos de disposición de las actividades en los territorios: éste
considerado en sus diversas escalas administrativas y de gestión, como la región
o una jurisdicción específicamente urbana o bien, incluso, de parte de ella ).
El planeamiento – planning, y sobre todo, la sub-especie de la zonificación o
identificación de áreas de homogeneidad o relativa heterogeneidad, zonning – fue
antepuesto de un sistema prescriptivo previo, el urbanismo (urbanisme en la
tradición francesa y statdtbau en la tradición germánica ), del cuál resulta en cierta
manera tributario, aunque éste refuerza un nivel de normación o prescripción
dominantemente morfológico (en las corrientes paisajísticas del arte de
embellesiments urbanos de raigambre parisina) y / o morfo-tecnológico (en las
corrientes ingenieriles alemanas orientadas al diseño de soportes o redes de
infraestructuras duras).
Las primeras expresiones de las prácticas planificatorias urbanas refuerzan su
voluntad constitutiva de elementos de control del desarrollo urbano: sea en la
organización de la expansión periurbana (con la larga tradición que va de los
ensanches decimonónicos a las garden-cities, los suburbios habitacionales como
los constituídos por las siedlungs de entreguerras, las villes-nouvelles francesas o
las new-towns inglesas y norteamericanas) o en las intervenciones de
recentralización (desde el plan parisino del prefecto Haussmann hasta los
fragmentos renovadores y el urban renewal de los años 60 e incluso las prácticas
de gentrification a antiguas áreas centrales de valor patrimonial social e
inmobiliario). El así llamado planeamiento urbano, como dispositivo de control,

11
Existen muchas interpretaciones de los cambios tecno-productivos y
económicos recientes en relación a sus efectos territoriales. Para el caso europeo
es interesante la compilación realizada por A. Tosi – A. Cardia (ed.), Il Territorio
dell’innovazione, Editorial F. Angeli, Milán, 1987. En esta antología – en que
figuran ensayos de D. Miller, P. Veltz, M. Savy y J. Van Kerchove – se recoge el
debate en algunos países europeos como Francia, Italia y Gran Bretaña, y se
analizan los efectos reterritoriales de la dispersión productiva en nuevas figuras
como los science parks o las entreprise agencies así como los posibles efectos de
neo-concentración devenidos del desarrollo de los polos de innovación R+D.

6
puede ser caracterizado como un arte de capturas, una búsqueda, a menudo
aleatoria, de los criterios lógicos de localización de actividades en los territorios.
Es evidente que el paradigma del planeamiento constituido en la segunda mitad
del siglo XX, fue fuertemente connotado por las metáforas gravitatorias,
provenientes de los modelos matemáticos astronómicos, en el sentido de suponer
que las actividades territoriales tienden hacia un modelo ideal gravitatorio de
disposición en el soporte territorial, de lo cuál emergió una teoría de interpretación
de esas hipótesis de equilibrio (que pudo desplegarse desde los modelos
hiperteóricos de Christaller o Thünen hasta la organización espacial territorial de
Isard o los modelos polarizados de Perroux) según la cuál las fuerzas económicas
– más o menos institucionalmente reguladas mediante el doble sistema de
restricciones o normas/planes y estímulos o beneficios crediticios y/o fiscales –
podían encontrar un locus territorial ideal y estable.
El desarrollo del capitalismo avanzado ha puesto notoriamente en crisis estos
dispositivos de control en términos generales, de la supuesta locacionalidad ideal
territorial del capital y en términos específicos, de la lógica de producción de la
ciudad.
La globalización de la circulación del capital financiero es como un aceite que
fluye entre las rigideces sociales y culturales de las diferencias territoriales, de tal
forma que de las mezclas de lo rígido-territorial y de lo fluyente-financiero surgen
infinitas variaciones, por otra parte, aceleradas y oportunistas.
En algunos casos estos procesos pueden resultar de alta relevancia en grandes
espacios económicos, como por ejemplo, los proyectos de configuración de
enlaces bioceánicos en varias latitudes sudamericanas (enlaces Maracaibo-
Buenaventura, San Pablo-Lima, Bahía Blanca-Concepción, etc.) o las
reestructuraciones territoriales devenidas de iniciativas de transformación espacial
ligadas a movimientos significativos de capital público y privado como el desarrollo
del sistema de ciudades del Sunbelt americano (Los Angeles, Houston, Austin,
Dallas, San Antonio, Atlanta, Miami) emergentes de la política de las interstate
freeways de los años 50 o la conformación de vastas áreas especializadas-
integradas en Europa, como el sistema del Randstadt holandés o el Ruhrgebiet
alemán.
Los parámetros globales del rendimiento del capital globalizado (en el sentido de
no sujeto a ninguna lógica preestablecida de localización gravitatoria) funcionan [1]
como los verdaderos medios de control de la experimentalidad en las
transformaciones territoriales (por encima de cualquier clase de control
prescriptivo-normativo tradicional, como los cuerpos legales nacionales) y [2] como
precondiciones de la competividad urbana.

NUEVA PLANIFICACION ESTRATEGICA

La capacidad de innovación territorial es muy alta y nada dependiente o previsible
de ventajas comparativas espaciales y / o preexistencias urbanas. Así, puede
entenderse que la última generación ( última? ) de dispositivos de planificación – la
así llamada planificación estratégica, devenida doblemente del planning
estratégico-militar y del planning empresarial – se haya tornado en un mecanismo
de exploración y captura de las tendencias y apetencias de dicha movilidad del
capital, internalizando en la toma de decisiones de un asentamiento cualquiera, las

7
condiciones de competividad impuestas en realidad por los movimientos
experimentales del capital en el territorio.
Un ejemplo notable de la aplicación del strategic planning para identificar
oportunidades en el desarrollo de los procesos de circulación del capital lo
configura el montaje del plan estratégico de Barcelona14, cuando funda toda su
estrategia de redesarrollo en el apoyo a la transformación de la economía urbana
de un rol histórico dominantemente secundario o industrial al despliegue de un rol
terciario avanzado, pasaje que reclamará un ajuste territorial de la escala al
alcance (o de la concentración a la dispersión).
El supuesto acomodamiento adaptativo de la práctica y pensamiento urbano-
arquitectónico a las nuevas circunstancias de producción urbana, dado en los
conceptos de talante posmodernista de city-collage, plan de proyectos o ciudad de
proyectos-fragmentos tampoco parece resultar una respuesta adecuada a tales
nuevas circunstancias.
En efecto, los planes urbanos tipo collage no asumen adecuadamente las
exigencias de hiperconectividad y flujo, no aceptan el marcado carácter
contingente u oportunista de los desarrollos neo-inmobiliarios ni acomoda sus
rasgos de estaticidad y marcada definición espacial y funcional de sus fronteras
(los bordes del fragmento dentro del collage urbano) a tales exigencias.
En cierta forma, ello explica o el fracaso o las contundentes maniobras de
adaptación que tuvieron que soportar la mayoría de los proyectos emblemáticos
de la nueva generación de planes-proyecto, como los resonantes casos de Canary
Wharf, Nova Icaria, Milano Due, Firenze-Novolli o Battery Park.
El planeamiento estratégico, en tanto mecanismo decisorio pseudosocial –
democrático (dado el encubrimiento de su innata característica de expresión de
hegemonías en la lógica de movilización del capital) ha asumido bastante mejor
que el el planning de proyectos, el principio de éxito en la toma de decisiones en
aspectos de producción de ciudad y ciudad-territorio, que es sin duda, la obtención
de la mejor instancia de competitividad, demostrada según la performance de la
hiperconectividad.
La crisis del paradigma tradicional de la planificación (urbana y/o territorial) se da
entonces, en tanto imposibilidad de articular control y producción de lo urbano-
territorial.
La economía emerge como cuestionadora de la eficacia y pertinencia de la
planificación, no sólo al seno del propio movimiento de la economía (no hay
ejemplo más nítido del fracaso de la planificación que en el ocaso de la
planificación económica y básicamente de la planificación económica pública,
demasiado tensada a supeditar sus decisiones de inversión, cada ves más
magras, como subsistema del movimiento de la economía privada multinacional)
sino también y sobre todo, respecto de la planificación espacial (regional, urbana,
local).
La planificación espacial convencional o gravitatoria es considerada como
demasiado lenta respecto de la velocidad del movimiento de los flujos economico-

14
Plan Estratégico Económico y Social Barcelona 2000, Ayuntamiento de
Barcelona, 1990.

8
financieros, sobre todo por sus rigideces en sus sistemas de información o base
de datos y de toma de decisiones.
A esto se une la programada obsolescencia y crisis del sector público.
Por otra parte existe un proceso de redemocratización de las sociedades urbanas
que tiene varias características críticas de este fenómeno general de cambios en
la producción de la ciudad y de caída de los dispositivos de control, así como,
inversamente, otras características funcionales a tal fenómeno.
Una característica crítica nítida es la emergencia de un paradigma alternativo a la
planificación burocrática, dado en el desarrollo de formas de gestión participativa.

GESTION COMO SUSTITUTO DE PLANIFICACION

El paradigma de la gestión aparece como fundado en

[1] la organización de la participación de los agentes sociales implicados en las

transformaciones urbanas y territoriales,
[2] la formulación de una crítica a la falta de transparencia del proceso de
producción de ciudad y de lo urbano y
[3] la asunción de un rol más bien ocupado de la mitigación de los problemas
antes que de la decisión en los procesos.

Como condición consecuente de las características apuntadas aparece un nuevo

debate sobre la esencia de lo local. Qué es lo local?
Tradicionalmente es el grado de identidad de pertenencia a una estructura social
profunda (la comunidad o gemeinschaft) – no a la estructura social
instrumentalista (la sociedad o gesselschaft) -, la convención endógena de
establecer cierres a la posible mutación brusca de esa comunidad y el acuerdo
geopolítico de articular comunidad y locus territorial.
Sin embargo, contemporáneamente lo local se re-presentaría como la
maximización de la participación en los beneficios de la productividad posturbana:
es decir, en participar, en alguna forma, de las nuevas instancias de la economía
de alcance que vienen a convertir a las ciudades no ya en polos gravitatorios de
concentración/acumulación sino en focos atractores de flujos post-gravitatorios.
Posiblemente estemos de cara a un momento histórico que presenta la modalidad
del fin del plan.
Sin plan y ante la necesaria prosecución de un orden que proponga condiciones
mínimas de anti-entropía, reemerge la figura del proyecto urbano: proyecto como
unidad de producción de lo urbano y proyecto como instancia posible de control;
proyecto sintético-productivo y proyecto analítico-crítico.

GESTION AMBIENTAL COMO GESTION DE PROYECTOS

Las posibilidades de un control social implícito en los dispositivos proyectuales
puede relacionarse con los cambios de la arquitectura social, en lo referente al
desarrollo de los procesos participativos de transformaciones urbanas (como el
proceso de Design by conmmunity o el método take part, ambos de USA19), el
19
Veáse el número monográfico Design by community, de la revista Process 3,
Tokio, 1978.

9
peso creciente de los movimientos sociales urbanos (como los fenómenos de los
squatters), la relevancia progresiva de acciones de urbanismo étnico (o
postcolonial como lo designa J. Jacobs en su último libro20) o el estudio crítico
(como los trabajos de M. Augé sobre los no-lugares 21) o positivo (como las
investigaciones de N. García Canclini sobre la etnodiversidad urbana mexicana 22)
de las nuevas configuraciones urbanas de transformación de las viejas entidades
del espacio público.
La necesidad de imaginar procesos proyectuales de tipo narrativo que superen el
tradicional sesgo de lo que llama procesos proyectuales lineales es asimismo
propuesta por Richard Sennet como forma posible de institución de nuevos
medios de control en la producción de lo urbano.
En otro plano, el proceso de expansión territorial de lo urbano abre una
perspectiva de confrontación ligada a los postulados de la sustentabilidad
ambiental territorial (Agenda Local XXI24, biorregionalismo25, ecological
footprints26, etc.).
El movimiento de los flujos del capital hacia la indeterminación territorial o la
perdida de la focalidad concentratoria de lo urbano, sugiere la posibilidad de
debatir tal lógica en torno de una idea de proyecto crítico basado en el paradigma
ambiental y relacionado con los datos de la frágil sustentabilidad territorial para
soportar tal expansión.
Cities Transformed es un reciente estudio encargado por la Academia de Ciencias
de USA que tomó el trabajo de realizar un análisis de la dinámica poblacional
urbana y sus efectos en factores sustanciales de la calidad de vida urbana como la
salud, la educación, el trabajo o la economía de las ciudades, justamente en
relación al irresistible impulso a una urbanización planetaria casi total, ya que si

20
J. Jacobs, Edge of Empire. Postcolonialism and the city, Editorial Routledge,
Londres, 1996.
21
M. Augé, Los no-lugares. Espacios del anonimato. Una antropología de la
sobremodernidad, Editorial Gedisa, Barcelona, 1994. Sólo los antropólogos,
devenidos en analistas urbanos, parecen dar cuenta de algunas transformaciones
naturales de la vida urbana, como las de la expansión de una pseudo vida social
en ámbitos orientados al movimiento continuo, la despersonalización y
enmudecimiento y la caída del concepto heidegggeriano de morada o locus, como
en el caso de los shoppings centers o las aeroestaciones.
22
N. García Canclini, Consumidores y ciudadanos. Conflictos multiculturales de la
globalización, Editorial Grijalbo, México, 1995. A la integración global - el glocalize
o la ciudad global – se le opondría ( o mejor: se le yuxtapondría ) la dispersión
espacial, la ciudad sin mapa.
24
ICLEI, The Local Agenda 21 Planning Guide, Edición ICLEI-IDRC-UNEP,
Toronto, 1996.
25
R. Sale, Dwellers in the land. The bioregional vision, Editorial Sierra Club
Books, San Francisco, 1985.
26
W. Rees, Ecological footprints and appropiated carrying capacity: what urban
economics leaves out, ensayo en revista Environment&Urbanization, vol. 4-2,
Londres, 1992.

10
sólo había 16 ciudades de más de un millón de habitantes a inicios del siglo XX, al
final del mismo hay 400, con el agravante que tres de cada cuatro de tales
ciudades se encuentran en las regiones más pobres del globo27.
El estudio presenta algunas certezas un tanto amargas, contra el optimismo de los
adalides del neoliberalismo económico y la globalización. Justamente, si tal
globalización planteaba que algunas ciudades centrales se desplazaban al sector
terciario, ello dejaría impulsos para la industrialización de otras muchas periféricas,
que debían fungir de locomotoras del crecimiento marginal: este estudio constata
que tal transformación no ocurrió, aunque la nueva economía otorga más
autonomía a las ciudades a la búsqueda de sus oportunidades, lo cuál puede ser
ventaja para algunas y retroceso para muchas otras.
Si bien el trabajo hipotetiza que a mayor crecimiento económico regional, mayor
crecimiento urbano (lo que explicaría el crecimiento urbano sudasiático), los
resultados no hacen pensar que tales nuevos habitantes urbanos tengan mejores
estándares de vida que sus orígenes rurales o de asentamientos pequeños: están
ahora más cerca de hospitales o escuelas pero a menudo no pueden pagar tales
servicios.

GOBERNABILIDAD URBANA
El crecimiento demográfico tiende a regularse – puesto que hay más control en las
ciudades – pero no mejora la alimentación o la regulación de las enfermedades
más virulentas, como el Sida y otras; empleo informal, como prólogo al flagelo
mayor del desempleo sin redes de contención social.
La globalización económica también ha impuesto en las ciudades, mercados
laborales muy volátiles y algo que antes no ocurría ahora prolifera, cuál es la alta
exposición de habitantes urbanos de cualquier punto de planeta a efectos
emergentes de crisis periódicas de la economía globalizada, como ocurriera en
Indonesia y México, pero también en Gran Bretaña y Alemania, donde ha bajado
bastante drásticamente el gasto social, eso que había sido el combustible del
welfare state desde la segunda posguerra.
La gobernabilidad de las ciudades, por más que ha crecido exponencialmente su
población y por tanto, las problemáticas socio-urbanas son cada vez más las
problemáticas sociales a secas, no ha tenido cambios cualitativos significativos, ni
al nivel de las formas de la administración política ni de los criterios de asignación
de la inversión pública.
Lo que los analistas urbanos y socio-demográficos han ido descubriendo en estos
trabajos, suele ser moneda corriente de la vida cotidiana de las capas populares
de las grandes ciudades (incluso las grandes ciudades de economías prósperas,
que empiezan a enquistarse de problemas como pobreza, marginalidad de
minorías étnicas, violencias e inseguridades urbanas, etc.) pero además, las
constricciones de la economía real de las ciudades, sus dificultades de
gobernabilidad y financiamiento, su alta exposición a los vaivenes cíclicos y
oportunistas de la economía y el empleo, son además factores que, directa o

27
M. Montgomery et al, Cities Transformed: demographic change and its
implications in the development world, op. cit. nota 10.

11
indirectamente, inciden en la generación o intensificación de problemas
ambientales urbanos y en la vulneración de umbrales razonables de
sustentabilidad.
Las ciudades, como una presa más de los fenómenos de organización general de
la macroeconomía capitalista avanzada, no poseen adecuados niveles de
gobernabilidad ya que a pesar de la retórica política acerca de la preeminencia de
los poderes locales, carecen de condiciones de autonomía y autarquía adecuadas
a sus problemáticas reales. A pesar de la gran concentración que representan en
la formación del producto bruto territorial, administran una parte ajustada de tal
generación de riqueza y el financiamiento de las actividades y servicios urbanos
tiende a ser cada vez más inadecuado respecto de las demandas. Las ciudades y
sus pobladores están en la primera línea de fuego frente a las ofensivas en la
privatización de servicios de saneamiento, salud y educación: vivir en las ciudades
tiende a costar cada vez más e incluso esta carga se hace más gravosa para los
habitantes urbanos más nuevos.
Estas circunstancias de iliquidez presupuestaria unida a privatización creciente de
prestaciones sociales engendran retos muy grandes a la gobernabilidad, ya que la
administración de ciudades pasa por satisfacer las demandas de servicios básicos
de sus habitantes (tanto como controlar adecuadamente a los prestadores
privados de servicios) y tal satisfacción ha decrecido sistemáticamente en el
contexto de las últimas dos décadas de un fin de la historia coincidente con la
hegemonía absoluta del capitalismo globalizado. Además la presión tendiente a
obtener más productividad y competitividad de los actores productivos de la ciudad
engendran cada vez más marginalidad (del trabajo, del consumo, del transporte,
de la integración social ciudadana, etc.) con lo cuál gobernar ciudades es cada vez
más dar algunos apoyos a los marginales o excluidos emergentes de aquella
dinámica inexorable de la economía reciente.
Es así que algunas gestiones exitosas recientes en el campo de la gobernabilidad
urbana – como los casos de Seattle (con la alcaidía de Schell, bajo la gobernación
de Oregon de Tom McCall) , Barcelona ( bajo el gobierno Maragall ) – Roma (con
la administración Rutelli ), Porto Alegre ( en la intendencia de Genro), Curitiba (en
el municipio de Lerner) – encuentran oportunidades ya sea mejorando el
financiamiento devenido de otros gobiernos nacionales o federales, aprovechando
nichos favorables en coyunturas temporales y geográficas concretas, rediseñando
el perfil de participación pública y popular en la administración local y reformulando
la gobernabilidad sectorial tradicional mediante el montaje de programas de
relaciones sinérgicas .

ALTERNATIVAS PARA LA GESTION LOCAL

Podríamos concluir este módulo con una mínima referencia exploratoria a cauces
de acción alternativa a la lógica imperativa del pensamiento único de la
globalización insustentable especialmente manifiesta en la vida urbana,
crecientemente advenida a vida contemporánea sin más, vista la declinación de la
calidad territorial como sustento y balance de aquellos focos disruptivos de flujos
de energía y materia que siempre fueron las ciudades. Algunos de estos ejes de
reflexión y trabajo podrían ser los siguientes:

12
• Crisis de la gobernabilidad urbana y despliegue de formas alternativas de
democracia participativa. El modelo Porto Alegre.
• Movilizaciones socio-políticas que incluyen hipótesis de reorganización
territorial racional: propuestas del EZL y del MST.
• Fortalecimiento de las economías populares (economías alternativas a la
dicotomía entre economías públicas y privadas: informalidad, autogestión,
microproyectos, etc.).
• Crisis de la abstracción territorial de las macroeconomías neoliberales.
• Biodiversidad y etnodiversidad: fortalecimiento de las reivindicaciones de las
minorías urbanas.
• Modelos de complementariedad territorial antes que de competitividad
(Agendas Locales XXI versus planes estratégicos). Redes versus ciudades
globales. Culturas de la posurbanidad.

13
 TEMA 2
PROBLEMÁTICA URBANO-AMBIENTAL EN AMERICA LATINA

AMBIENTE Y CIUDAD EN AMERICA LATINA

La población urbana de América Latina supera los 350 millones de habitantes que
implica un poco mas del 80% de su población total, lo que convierte al
subcontinente en una de las regiones mas urbanizadas del mundo, aunque se
trate de esa urbanización sin urbanidad que mencionáramos, a esas clásicas
aglomeraciones que sin llegar al extremo de las nuevas ciudades(?) asiáticas
imponen la consecuencia de una necesidad imperativamente histórica de
exigencias de un Mercado depredador de mano de obra y un Estado rayano en la
impotencia.
La tasa media de desempleo es apenas inferior al 10% pero la precarización
laboral trepa , según los indicadores que se tomen, del 30 al 70%. Si la referencia
es pertenencia al mercado formal de empleo la irregularidad americana en tal
sentido es del 55%: si en cambio, se mide el acceso económico a un ingreso
mínimo de superación del umbral o línea de pobreza entonces si se puede tomar
el dato del 30%, lo cual empero quiere decir que un tercio de la población urbana
americana es indigente.
Solo en el área metropolitana de Buenos Aires – que tuvo un drástico descenso de
calidad de vida en el último lustro, entre sus 12 millones de habitantes se
computan 3 millones de pobres ( técnicamente, capas sociales debajo de la NBI,
necesidades básicas insatisfechas, que supone un ingreso menor a 220 U$S /
mes por grupo familiar ) y 1 millón de indigentes ( que están debajo de la LP, línea
de pobreza, que equivale a ingresos menores a 55 U$S / mes por grupo familiar ).
Obviamente tal perfil socio-económico explica las características de mermas
graves de calidad físico-ambiental. Por ejemplo CEPAL informa que el parque de
viviendas de América Latina es de 90 millones de unidades pero a su vez que el
déficit habitacional asciende al 30% de esa cifra, lo cuál implica admitir que faltan
unos 27 millones de viviendas asimilables al mínimo habitativo elemental, cifra que
incluye a los sin techo de diferentes clases, desde homeless absolutos hasta
tugurizados y hacinados. En un esquema razonable sería preciso construir unas
2.7 millones de vivienda-año en las ciudades de América Latina. Actualmente se
construye menos de la mitad de esa cifra, de las que un 75% se trata de vivienda
autoconstruída.
Lo que sociólogos enjundiosos llaman vivienda subnormal – eufemismo que
permite no referirnos a miseria extrema o enfermedades sociales – alcanza el
porcentaje del 60% en Bogotá, del 50% en Caracas o Quito o del 40% en Lima o
México. En Río de Janeiro tanto como en Sao Paulo se admite que hasta un 20%
de su población es favelada.
Por otra parte el problema no es meramente de vivienda como artefacto autónomo
o solución extra-urbana sino que al contrario, esas expresiones se computan
delineadas sobre enormes problemas infraestructurales visibles en apenas otro
par de datos: de los 90 millones de viviendas citadas, 25 millones no disponen de
agua potable de calidad razonable ( agua de red o de pozos bajo control mínimo

14
de calidad de agua ) y unos 35 millones no poseen cloacas con alguna clase de
tratamiento elemental de las aguas servidas.
Muchas de las mejores ciudades latinoamericanas de mas de un millón de
habitantes tienen mas de tres cuartas partes de sus estructuras urbanas con
cloacas armadas sectorialmente o sea, sin redes integrales y sin control sanitario.
Lima soluciona el servicio de agua de las nuevas expansiones urbanas colocando
tanques en la cota mas alta de la nueva expansión (que inconvenientemente se
hace sobre laderas escarpadas) para aprovechar la distribución gravitatoria, pero
el bombeo a tales tanques es cada vez mas costoso e ineficiente en las presiones.
En ciudades que tuvieron un perfil razonablemente adecuado hace 7 u 8 décadas
hoy admiten severos retrocesos: Buenos Aires tenía en 1930 un 55% del total de
viajes de transporte público bajo regímenes de energía eléctrica; hoy apenas se
alcanza al 15%. Sao Paulo tiene un promedio de conmuting (tiempo de traslado
residencia / trabajo / residencia) que supera los 160 minutos, lo que implica que
quizá un tercio de su población, unos 10 millones de habitantes de radicación mas
marginal destine probablemente mas de 4.5 horas diarias de traslados .
Los datos, centrales para una mirada ambiental y sustentable, del hábitat urbano
latinoamericano referentes a producción y tratamiento de basura urbana y de
consumo de suelo para usos preurbanos son igualmente críticos e indicativos de
los problemas a afrontar en orden a la posible planificación.
Las grandes metrópolis americanas producen entre 0.8 (Buenos Aires ), 1.2
México) o 1.3 (Sao Paulo ) kilos per cápita de basura diaria – lo que es bastante
poco comparado con ciudades de mas alto perfil de consumo – pero que dado los
tamaños respectivos de esos ejemplos implica entre 10 millones T-día ( Buenos
Aires) hasta 22 para las otras dos grandes metrópolis citadas que además ocupan,
valga el dato, las posiciones 1 y 2 de rango de tamaño de ciudad en el ranking
mundial. El problema es que apenas entre un 38 y un 42% de esos volúmenes
alcanzan el discutible estandar de alguna clase de tratamiento que en general se
reduce al más elemental relleno sanitario.
El consumo de suelo periurbano es otro dato flagrante de la baja calidad ambiental
de las grandes aglomeraciones latinoamericanas, ya que una consecuencia de la
planificación imposible en las ciudades de América genera ocupación sin mas del
suelo disponible, en muy baja densidad y nula infraestructuración. Un par de datos
al respecto: el área metropolitana de México pasó de tener 28000 hectáreas en
1950 a 147000 medio siglo después; en enclaves urbanos dispuestos en territorios
típicos de oasis – como la implantación de Santiago de Chile o Lima, dentro de
estrechos valles - se pierden casi unas 1000 hectáreas al año fruto de la mera
expansión informal de las ciudades.
Por último los problemas de gerencia urbana en América Latina son muy graves
por la escaséz presupuestaria: un estudio patrocinado por CEPAL – que tiene
datos de hace una década pero que seguramente los mismos se han agravado en
ese lapso – indicaba que el promedio anual de contribuciones impositivas
(impuestos y tasas por servicios ) que pagaban habitantes de unas veinte
ciudades americanas de un rango que iba de 0.4 a 1.2 millones era de unos 40
dólares/año. Complementariamente debe decirse que los mecanismos de
redistribución de los impuestos captados a escala nacional son de los mas
retrógrados a nivel mundial, incluso en los únicos 3 estados nominalmente

15
federales (Brasil. México y Argentina) que se agregan en el continente a USA, el
restante organismo nacional de corte federativo.
Es probable que hayamos alcanzado globalmente un estadio posplanificatorio en
referencia genérica al atributo moderno de modelar prospectiva y racionalmente
un futuro deseable que es lo que supuso ser históricamente la noción de plan
tanto en al ámbito del capitalismo progresivo ( las sociedades de bienestar ) como
en el del socialismo real: los gobiernos, las economías, las empresas o las
ciudades ya no planifican – en el sentido de prefigurar racionalmente la
programación secuenciada de acciones sujetas a una finalidad objetiva – sino que
gestionan, actuando tácticamente buscando la corrección de algunos indicadores.
El modelo administrativo no es hoy actuar en el alcance de las metas y objetivos
de un plan (aunque esa retórica todavía se mantenga) sino gestionar un
scoreboard o tablero de control, el cuadro de variación objetiva y medible de
algunos indicadores, que los politólogos de turno se ocuparán de seleccionar.

CRISIS DEL PLAN Y APOGEO DE MODELOS DE RIESGO

Ese supuesto abandono del paradigma de la planificación va de consuno con el
incremento del escenario de riesgo en las esferas de decisión de cualquier ámbito
o escala. Aumentar el riesgo y alejar la consideración de eventualidad del suceso
intempestivo son aspectos descriptivos del actual pasaje técnico del planning al
management tanto del desplazamiento político de la relevancia decisional del
Estado a favor del Mercado (o de la previsión prescripta o normada a la acción
caracterizada por el beneficio del actor en cuestión). Una norma no escrita de los
urban business del sector privado es en las ciudades, externalizar los efectos
emergentes de una situación no estandar: así incluso se pone en los contratos de
servicios con lo cuál la planificación es menos necesaria y la toma de riesgos se
puede aumentar .
Es lo que estaría unificando la comprobación de efectos poscatastróficos en
eventos como la destrucción suscitada por el tsunami de 2004 en Indonesia o por
el huracán Katrina en New Orleáns en 2005. En ambos casos no hubo
planificación urbano-territorial para prevenir y paliar el efecto catastrófico pero
probablemente si haya habido algún cálculo de riesgo admisible en alguna esfera
decisional que ya no es la de los gabinetes técnicos de los planificadores sino
algún board ilustrativo de la militarización de la política social y urbana susceptible
de utilizar términos hoy ya tan habituales como bajas, pérdidas, daños colaterales,
afectado, damnificado, etc. La struggle for life se ha generalizado y encarnado en
la vida cotidiana de las ciudades.
Si bien esta caracterización pudiera ser extendida a cualquier escenario urbano
inscripto en la actual fase de globalización del capitalismo, algunos de sus
matices son mas específicos en las ciudades latinoamericanas, en aquello que
algunos autores como Octavio Paz se atrevieron a denominar modernidad
imperfecta, incompleta o ausente, entendiendo a la modernidad, primero como
superestructura de la modernización (Habermas) y luego como manifestación
simbólica del orden de la especialización y especialización racional iluminista . En
todo caso estas cuestiones son mas nítidas en América Latina por su acelerada
tanto como débil e imperfecta urbanización y por la virtual desaparición de las

16
sociedades rurales y también concomitantemente, de los centros de servicio
rurales o asentamiento de rango pequeño y medio.

DESARROLLO HISTORICO-POLITICO LATINOAMERICANO

El impecable análisis histórico de la ciudad latinoamericana de José Luis Romero4
es, a pesar de su relativamente defectuosa comprensión del populismo político
latinoamericano (también fue relevante el populismo norteamericano contra
quiénes creen en la virtud europea de USA), claramente demostrativo de la
imposibilidad de consumar el programa emanicipatorio del liberalismo iluminista en
América, en tanto falencias básicas en la consumación de figuras institucionales
tan claves como democracia o identidad entre formación burguesa y conformación
de la vida urbana en América Latina.
Los problemas urbanos (y quizá las ventajas) latinoamericanos son así,
estructuralmente problemas sociales y coyunturalmente problemas políticos: hay
poca especificidad de la esfera estrictamente urbana y consecuentemente hay una
pobre tradición urbanística.
Como nunca parece haber habido democracia – como licuación de la irreductible
diferencia entre masa o pueblo y élite, solo antidemocráticamente rearticuladas en
los esporádicos éxitos del populismo – ni ciudad conformada como tal en tanto
entorno de clases burguesas (lo que dio origen a la formación de una renta urbana
sustraída de la renta agraria y motivadora del industrialismo y la posibilidad de
utilizar una franja de esta segunda plusvalía en capitalizar la infraestructura básica
de la ciudad como organismo generador de servicios de urbanidad, pero que
indirectamente también dio origen críticamente a la vía democrática posburguesa
del socialismo) consecuentemente es difícil encontrar manifestaciones de un
imaginario planificador, de una sociedad democráticamente organizada y
capitalizada para afrontar un futuro consumador de aquellos servicios de
urbanidad extensivos a toda la ciudadanía, escena que paradójicamente, en
Europa, el lugar donde esto se fundó hace unos 8 siglos, ahora entra en crisis.
A costa de simplificar groseramente el modo como se manifestó el paradigma de
la planificación moderna a escala de la ciudad y de la producción de sus planes
arriesgaríamos la existencia de dos largas tradiciones: la del plan francés (en tanto
modelo paisajístico-visibilístico y pensado en torno del control formal de las
estructuras urbanas) y la del plan alemán (como las estipulaciones
dominantemente técnicas e ingenieriles y basadas en la organización técnica de la
infraestructura de la ciudad compleja moderna como ciudad grande y extensa,
multifuncional y densa).
Si bien se puede aceptar que la ciudad americana tenía características que hoy
encontramos naturales (en 1910 Buenos Aires tenía un servicio privatizado de
agua potable y las primeras cloacas de la ciudad, realizadas hacia 1880, habían
sido de diseño, financiamiento y operatoria inglesas; Lima armó su estructura
metropolitana tridual –el triángulo Lima-Miraflores-El Callao – mediante una
operación a la vez de ingeniería vial y de loteamientos en la que estuvo, en la
década del 20, directamente involucrado su presidente Leguía, que antes había
sido abogado de las compañías azucareras de origen norteamericano que
4
J.L. Romero,Latinoamérica: las ciudades y las ideas, Editorial Siglo XXI, 2001.

17
derivaron parte de sus ganancias en esa reorganización privatista de ciudad en
torno del trazado de la Avenida Arequipa ) y que por tanto, siempre fuimos
posmodernos y de tendencia fácil a receptar los flujos globales de la economía, lo
cierto es que luego de esa fase denominable de fundación republicana sobreviene
una ola de populismo vinculable al intento de conseguir un modelo de welfare
state ( en regímenes como los de Cárdenas, Perón o Vargas respectivamente en
México, Argentina o Brasil ) que de alguna forma a nivel urbano supuso el arraigo
de alguna clase de planificación sobre todo ligada a eso que llamamos plan
alemán y a una intención de trabajar la ingeniería básica de las ciudades como
obras públicas tanto como obtener cierta aceptable dotación de equipamiento
público.
La arquitectura de los 40-50 de México (Mendiola, Legarreta, Villagrán) o mejor
aún la brasilera (Reidy, Moreira Salles, Vilanova Artigas) es de la arquitectura
moderna mas avanzada del mundo de entonces – inmediata posguerra – no solo
por la calidad proyectual sino por el contenido de progreso social de los
programas. En España un éxito semejante debía esperar los felipistas 80. Un
momento de filo histórico tal que merced al fatídico Consenso de Washington
supuso para Latinoamérica la absoluta suspensión de aquel proceso y el ingreso a
un abrupto modelo de servicios públicos privatizados, proceso que contó con un
prolijo lavado de cabezas social a cargo de los políticos de turno. Si en USA solo
el 5% de las aguas potables de consumo de red se transa por empresas privadas
o en Alemania el 90% del servicio ferroviario es estatal y es bueno, en las
ciudades de América Latina se procedió a una total cesión de la operación de los
servicios a grupos empresarios internacionales que en un número relevante de
casos implicó un descenso en la calidad de los servicios y fundamentalmente, un
cierre de la accesibilidad a los mismos de los sectores populares que no
alcanzaban a los precios de mercado.
Ese fin del modelo del plan alemán y de la sociedad urbana de financiamiento
solidario establece en parte, un modo escapista por el cuál los estados locales
superaban su creciente stress de financiamiento y sus limitaciones de
gerenciamiento urbano de los servicios (aunque una de las tremendas paradojas
del cambio que mencionamos supuso que las empresas multinacionales captarán
mas del 70% de los cuadros técnicos superiores para seguir manteniendo alguna
eficiencia operativa, lo que permite pensar que tales cuadros antes estatales no
eran tan ineficaces ni caros) y por otra parte presupondrá la supresión de la
infraestructura a crédito y el pago financiado como alícuota de la tarifa del servicio,
que era la base sustantiva del modelo tecnocrático de planificación del plan
alemán.
La llegada plena a unas ciudades muy complejas cuyo desarrollo está en manos
de las empresas de operación de los servicios, cuya tasa de inversión en
crecimiento de redes y prestaciones en general está por debajo de la media
histórica corregida de inversión estatal establece un nítido acceso socialmente
diferencial a los servicios, aun cuando en algunos pocos casos se planteó un
modo llamado de tarifa social (a veces subsidiado directamente por el Estado) y
en términos generales se arriba a un modelo de crecimiento de las infraestructuras
allí donde haya garantías de usuarios en condición de libre juego de mercado.

18
Hoy los 30 dólares mínimos por disposición de una tonelada de basura o el 1.2
dólar por acceder a un metro cúbico de agua lo debe pagar de modo directo cada
usuario, en sociedades urbanas donde un tercio de su volumen está en régimen
de indigencia. Si para un salario testigo considerado básico a nivel de
susbsistencia en 1960 el costo relativo de los servicios urbanos esenciales
(incluido el transporte público) no superaba el 7% de tal ingreso, hoy roza el 30%.

19
 TEMA 3
DEL PLAN AL CONTROL

DEL MODELO-PLAN AL MODELO-CONTROL

Las ciudades y sus formas de administración están sufriendo el pasaje del
modelo-plan al modelo-control, la deriva de unas formas previsibles y anticipadas
de tender a un futuro posible y deseable ( el horizonte del plan ) según una
oportuna asignación de los medios y recursos disponibles ( se planifica porque hay
mas necesidades insatisfechas que ofertas de servicios y por tanto planificar es
organizar la asignación priorizada de los recursos ) hacia unas formas mas
azarosas e imprevisibles que de todas formas, en un determinado contexto de
convivencia social, hay que regular de forma de impedir excesos ( daños
colaterales ) o efectos que engendren nuevos problemas y nuevas demandas
insatisfechas.
Obviamente esta traslación tiene que ver con el acceso a las formas posfordistas
de la economía globalizada, al retroceso del Estado a favor de cierta omnipotencia
del Mercado ( incluso para encontrar de manera natural, sus puntos de equilibrio o
inflexión: supuestamente el Mercado nunca irá estructuralmente contra los
consumidores, aunque puede que los reemplace: veáse el actual interés en los
llamados targets segmentados, o sea, en orientarse a vender cosas a una porción
singular del mercado global ), al concomitante tránsito en la vida de las ciudades,
del actor ciudadano al actor consumidor y finalmente a la necesidad de modificar
las conductas regulativas de la administración del Estado en relación al creciente
imperativo de una sociedad de riesgo progresivamente mas alto. Ulrich Beck y
Niklas Luhman han escrito sendas obras cruciales en la caracterización del actual
pleno arribo a lo que llaman una sociedad de riesgo, que introduce la urgencia de
una sociología del riesgo.
Hace unos años se incendió una discoteca en Buenos Aires y murieron allí casi
doscientas personas. El debate se centró no en analizar y evaluar si existía una
adecuada planificación (si el uso estaba permitido en esa localización, si los
estandares urbanísticos estaban cumplidos, etc.) sino en considerar la ineficacia
de los instrumentos de control, desde la vigilancia de los encargados de
inspecciones técnicas hasta las garantías de procedimientos que debía ofrecer
todo el dispositivo de actuación en la emergencia. Es decir, no hubo mayor énfasis
en discutir el modelo-plan (o la falta de él ) sino la calidad del modelo-control.
La sociedad asume que puede existir muy plausiblemente un evento catastrófico
(porque en un esquema mercadocéntrico se estaría avalando asumir riesgos, por
ejemplo, de instalar una actividad determinada en un lugar equivocado) y en tal
caso manifiesta preocupación por la calidad de los controles no por una decisión
planificadamente racional que hubiera minimizado el peligro simplemente
reduciendo la exposición de riesgo .
El caso de la destrucción del centro histórico de New Orleáns, adjudicado a la
fuerza sobrenatural del huracán Katrina, es equivalente. No es casual que quedó
afectada el área urbana de los sectores de menores recursos, aquellos que no
habían podido, vía mercado, financiar mejoras preventivas o simplemente
aquellos, también vía mercado, que debieron y no pudieron, relocalizarse

20
oportunamente. El debate ulterior al evento tampoco se centró en las condiciones
de un modelo-plan sino en las cualidades o mas bien las fallas, del modelo-control:
si existió un adecuado monitoreo preventivo del evento, si funcionó la alarma de
abandono urgente del sitio, si la defensa civil minimizó los daños colaterales, etc.
De modo que esta oscilación del plan al control parece ser un dato central de la
gestión urbana, dado que las ciudades se convierten en el primer teatro de
operaciones de esta fase actual de la globalización económica, política y cultural.
Lo que pasa en las ciudades americanas es sintomático de este proceso y en
Latinoamérica en tal sentido, parece muy nítida cierta influencia de problemas y de
instrumentos emanados desde la experiencia estadounidense.

ALTERNATIVAS DE GESTION URBANA

Desde tal punto de vista concluimos con un corto resumen de esas tendencias o
manifestaciones tanto problemáticas como operacionales dentro del actual trabajo
de gestión urbana en la escena americana. El aluvión de palabras
norteamericanas que usaremos es un síntoma mas de la relación que hoy existe
entre las experiencias de USA y las de América Latina.

• Design by Community: under-city patchwork

Lo que genéricamente se llama en USA Design by Community es una derivación

del activismo radicalizado socialmente microcósmico que se engendró allí desde
mediados de los 60, en parte como consecuencia de la acción de viejos patriarcas
como Lewis Mumford y Murray Bookchin, en parte como influencia del rol de
algunos nuevos activistas urbanos como Robert Goodman o David Lewis, quiénes
también enseñan versiones mas advocráticas o gestionarias de la planificación
urbana así como suelen practicarla desde la consultoría institucional. Lo mismo
vale para Lawrence Halprin y Jim Burns, que son los autores de la metodología
Take Part, editada en un libro con ese nombre y que implica un trabajo
concertativo en talleres . Con o sin ayuda de los poderes locales ( al menos con su
aquiescencia, pero en general recurriendo a fondos indirectos como los de
diversas ONG’ s) se multiplicaron micro-intervenciones genéricamente en áreas
urbanas deprimidas a menudo del tipo ocupadas por minorías étnicas y en los 60-
70, raciales.
El número antológico de la revista Process5 denominado Community Design:By
the people, registra esta clase de trabajos, con ejemplos como el bastante
mencionado Wey Project en Los Angeles – que fue la construcción de un espacio
público popular con muy alta participación comunitaria – o los proyectos
consensualistas promovidos por el American Institut of Architects (AIA) en
Denver, Long Branch, Trenton y Birmingham, dentro del modelo de acción
expeditiva que hacia 1976 llevaron adelante varios colectivos de trabajo dentro de
la organización R/UDAT ( Regional/Urban Design Asístanse Teams ) con la
actuación de algunos team leaders versados en multiactoral planning como Jules
Gregory o Stanton Eckstut.
5
Revista Process, 3, Tokio, 1977

21
Estas tareas han confluído, dentro del espíritu small is beutiful a actuaciones
pequeñas del orden del planning de proyectos, pero en vez de orientarse hacia un
tipo de segregación diferencial ascendente ( el modelo gentrification ) operaron
mas bien en una densificación de mejoras urbanas parciales en los cuadros de
necesidades de sectores marginales. Por tanto se prestaron bastante
naturalmente a aplicaciones frecuentes en el ámbito de las ciudades
latinoamericanas donde se han multiplicado organizaciones de ayuda técnica y
financiera para esta clase de microemprendimientos.
Desde una perspectiva mas integrada en cuanto a políticas urbanas es de
destacar la acción que llevó adelante el prefecto Luiz Paulo Conde junto a su
planificador jefe Sergio Magalhaes en Rio de Janeiro realizando los programas
Favela Bairro y Rio Cidade, dos conjuntos de pequeñas actuaciones ( ellos usaron
la expresión acupuntura urbana ) la primera unos 90 proyectos en áreas
marginales y la segunda otro tanto en áreas urbanas mas centrales y formales.

• City comfort o la microplaneación. Homeopatías urbanas

Otra referencia interesante en orden a la generalización de prácticas urbanísticas

de baja intensidad es la representada por los microproyectos que el sociólogo
David Sucher desarrolló en Seattle y que fue compilado en un libro titulado City
Comforts, que antologiza un centenar de pequeños módulos de intervención en el
espacio público de esa ciudad, que ha ido consolidando un perfil de laboratorio de
investigación urbanística ya que allí se superponen y complementan al citado
planteo de Sucher, el modelo de planificación integral Seattle 2000 ( que se
propone aggiornar el plan que Olmsted preparó para esa ciudad a inicios de siglo
y que potenciaba una clase de urbanización montada sobre un cuidado manejo de
los recursos naturales en que se sustenta esta ciudad ), el modelo de planificación
sectorial – el Plan of Commons – llevado adelante por el alcalde Paul Schell junto
al mecenas urbano (?) Paul Allen ( el número 2 de Microsoft que financia muchas
operaciones urbanísticas, que concibe como negocios y presenta como
donaciones ) y hasta el desarrollo de una muy promocionada Agenda Local XXI de
sustentabilidad urbano-territorial que contiene una treintena de indicadores
urbanísticos ( entre ellos el muy conocido referente al volumen de biomasa de
alevines de salmón en una unidad de agua cercana al puerto ) que tienen que ser
medidos , presentados y defendidos ante la sociedad civil una vez al año.
Si bien en Seattle, por razones de marketing urbano y estadual, se ha podido
desplegar un arsenal tecno-político de administración urbana que hasta ahora
podía considerarse exitoso ( una de sus compañías punta, la Boeing, inicio el
desmantelamiento de su sede Seattle, para pasarse, con mejores ventajas
impositivas, a instalarse en Chicago ) la noción de city comfort, como un concepto
válganos el símil, equivalente a las prácticas homeopáticas de la medicina,
también ha tenido un fuerte efecto multiplicado en muchas ciudades americanas,
por ejemplo en Lima o en Medellín, donde pueden advertirse módulos de
actuación de esta pequeña escala de transformaciones del espacio público.

• Social watching: participando del control

22
Un emergente de los ítems precedentes se liga a un intento de maximizar la
participación de los actores sociales dentro del cuadro de modificaciones de las
actuales prácticas urbanísticas. Ello en parte es consecuencia del debilitamiento
de la sociedad políticas y los poderes locales, especialmente en América Latina,
de modo que cierto auspicio de mayor participación ciudadana pretende
constituirse a la vez en paliativo o freno frente a la casi omnímoda capacidad del
Mercado en transformar la ciudad según sus expectativas de beneficio diferencial.
Curiosamente en USA ocurriría asimismo un fenómeno semejante pero en este
caso mas bien ligado a cierto fortalecimiento del poder de gestión local antes que
su debilitamiento.
Sin embargo una de las formas mas generalizadas de esta eventual tendencia a
mayor participación se da no tanto en obtener modos efectivos de involucrar a la
sociedad local en tomas de decisión concertadas sino mas bien en incluir en parte
a esos actores en actividades de monitoreo y control de los procesos, dentro
obviamente del antes citado preferenciamiento de más prácticas de control de
excesos en lugar de planificación de logros, mejoras o ventajas.
En muchas ciudades latinoamericanas han proliferado ong’s dedicadas a
monitorear procesos de cambio que son básicamente organizaciones de control y
denuncia antes que de propuesta. En casos como los barrios industriales
marginales del Gran Sao Paulo – con enormes afectaciones ambientales como la
contaminación del Río Tiete – o en las luchas que se llevaron a cabo por mas de
20 años en el puerto peruano de Ilo contra una procesadora de cobre de capital
norteamericano, son referencias, moderadamente exitosas, de cómo la sociedad
civil adquirió modalidades de control de efectos urbanos adversos y llevó adelante
luchas por su mitigación.

• Empowerments versus governance

El punto precedente pone en relieve la actual dicotomía y tensión que la teoría y

práctica urbanísticas americana (del Norte y del Sur) tiene en torno de dos
conceptos politológicos de evidente fortuna reciente. El empowerment (que
malamente podría traducirse como apoderamiento o fortalecimiento) aludiría a la
consolidación de aspectos que tienen que ver con cierta reemergencia de la
sociedad civil, reorganizada no ya alrededor de factores de ciudadanía y sus
formatos de autoridad representativa, sino de colectivos a veces vinculados con
cierto tipo de homogeneidad social (minorías de distinto tipo), a veces asociados a
campañas reivindicativas en torno de algún problema urbano directo. Un ejemplo
nítido de forjamiento de mayor empowerment sería el caso del llamado
presupuesto participativo inaugurado en Porto Alegre y hoy aplicado en muchas
ciudades brasileras y latinoamericanas.
La noción de governance suele presentarse como evolución del concepto mas
histórico de gobernabilidad (entendido como la performance autónoma de un
órgano de Estado sobre todo dentro de regímenes sociales de fuerte intervención,
sean aquellos del auge del welfare state o del socialismo) y tiene que ver con las
vicisitudes de gobernar en un ambiente hegemonizado por nuevos actores
vinculados a las fuerzas del Mercado. Implica pues posibilismo y contractualidad,

23
capacidad de negociar bien con los actores privados, supuestamente a favor de
demandas de la sociedad civil .
Su acuñamiento original en los sociólogos Renate Mayntz y Bob Jessop implica un
sesgo optimista, tal que la governance estaría refiriéndose a las realidades de una
mayor horizontalidad institucional y actoral y a la posibilidad de la autorregulación
social. La governance mirada de esta forma, se entiende como cogestión (entre
diversos actores) y como una transformación del steering (liderzazo de gestión
decisional) que puede transarse entre los diferentes actores.
La governance, como definición operacional de los agentes de actuación en
procesos de cambio urbano tiene mucho que ver con acuerdos tácticos y
coyunturales, con el intento de administrar el modelo de planning de proyectos y
también con cierto refugio en el mencionado estatus del control pasivo (respecto
de acciones externas al Estado local) en lugar de la planificación activa,
prescriptiva, normativa o regulativa.
Una parte de la deriva a formas de governance suele asociarse al auge de los
llamados acuerdos neg/reg (negociation/regulation) que implica normas mas laxas
o de un espectro regulativo mas amplio (por ejemplo sustituyendo la prohibición de
acción o localización por la multa de desempeño inadecuado) en donde puede
situarse una mesa de concertación entre actores negociando un estatus
determinado o inédito de la norma flexibilizada.
Los politólogos más optimistas señalan que hoy una buena gestión urbana solo es
posible por una confrontación razonable entre los componentes del empowerment
de la sociedad civil y los desempeños de la governance de la sociedad política.
Los profesores de Medellín Fernando Prada y Peter Brand han realizado un
estudio interesante6 del componente governance en la nueva (y pos) planificación
urbana de las cuatro ciudades colombianas mas grandes ( Bogotá, Medellín, Calí
y Barranquilla).

• El capitalismo urbano o los mega-developers.

Desde luego que advertir una suerte de vacío o implosión en los modos modernos
convencionales de la planificación urbana en general y de América en particular
tiene que ver con la reducción de potencia de los agentes públicos con
representación social ampliada pero a la vez y quizá con mas relevancia, se
conecta con la emergencia de nuevos actores de los que descuellan los
developers en tanto una figura económicamente superior y mas compleja respecto
del viejo mercader de suelo, loteador (operando una autorización de
fraccionamieno conferida por la autoridad de planificación) y transador (tramitando
un cambio dominial de uno a otro sujeto privado ) de unidades de suelo preurbano
o urbano. Lo que siempre existió desde que la ciudad funciona con leyes
capitalistas de compraventa de componentes de la misma – es decir desde
aproximadamente el siglo XII en Europa y en América desde su ingreso al mundo
colonial en el siglo XV – ahora se magnifica y distorsiona en base al rol de grandes
6
F. Prada – P. Brand , La invención de futuros urbanos. Estrategias de
competitividad económica y sostenibilidad ambiental en las cuatro ciudades
principales de Colombia, Editorial UN-Colciencias, Medellín, 2003.

24
empresas capitalistas de suelo urbano, entre las cuáles cabe mencionar a la
canadiense Olimpia-York que regenteó (y quebró en el intento) la megaoperación
de los Docklands londinenses o el grupo Berlusconi que en Milán se hizo a cargo
desde fines de loas 80 del emprendimiento Milano Due.
En las ciudades latinoamericanas esto no es nuevo: –ya mencionamos las
empresas de origen norteamericano que abrieron la Avenida Arequipa en Lima y
que desarrollaron ya desde los años 20, barrios enteros como Lince. En
Montevideo un solo empresario llamado Francisco Piria, activo al filo de cambio de
siglo, vendió más de ciento ochenta mil lotes urbanos, posiblemente un tercio de la
ciudad.
Lo que en cambio si es nuevo es la creciente autonomía y ausencia de regulación
que los grandes empresarios de suelo urbano adquieren en los últimos 15 años a
expensas de la anterior cualidad regulativa ejercida desde la administración de los
planes. En Europa – como los casos de la madrileña Corredor del Sur o la
catalana Icaria – surgen modelos híbridos o sociedades mixtas estatales-públicas
cuyo comportamiento para muchos analistas tiene todas las características
discutibles de los megadevelopers norteamericanos bajo la piel de cordero del
accionista estatal.

• Exacerbación del control: el modelo EIA Ottawa.

El modelo que deriva del plan al control obviamente tiene que ver con el mayor
interés en prácticas autónomas de los grandes operadores privados, ya que en
definitiva no importa que es lo que hagan o se propongan en tanto existan
suficientes dispositivos de control. Este pasaje a un modelo que llamaríamos
pasivo o negativo – no impulsar y proponer lo conveniente y necesario sino
restringir lo inadecuado (restricción que la mayoría de las veces trueca a
negociación adaptativa, muy difícilmente a veto absoluto) – se identifica con las
operatorias de contralor como la llamada evaluación de impacto ambiental (EIA).
La ciudad de Ottawa prácticamente dispone de este único instrumento para
ejercer su función de administración urbana, a través de un complejo mecanismo
llamado scanning/screening por el cuál pasan todas las iniciativas de cambio
urbano (incluso las públicas ) siendo reconducidas a diversas fases e instancias
de tramitación, evaluación y aprobación.
El mecanismo de trabajar con una suerte de pantalla de opciones y parámetros
por la cuál se analizan las condiciones de cada proyecto resulta muy seductor
vista la actual condición de retroceso en la que está el sector público como agente
activo de planificación pero tiene muchos riesgos, sobre todo por el carácter tipo
grano grueso que tienen las metodologías EIA’s. Actualmente una derivación mas
comprehensiva llamada evaluación ambiental estratégica, mas integrativa y
sistémica parece ofrecerse para cubrir este rol controlador quizá con mayor
eficacia.

• Sinergia proyectual versus planificación. El caso IPPUC Curitiba

Fuera del desproporcionado éxito mediático que tuvo Curitiba – la capital

ecológica de América – allí se pusieron en práctica algunos conceptos

25
interesantes tales como la idea de desarrollar proyectos interactivos y sinérgicos
entre si, casi configurando de manera inductiva programas y hasta planes. El
sistema de transporte público multimodal articulado es un ejemplo de ello como
así también el proyecto llamado Lixo que nao e Lixo (Basura que no es Basura)
de gran incidencia socio-ambiental.
El modo con que se trató de manera conjunta aspectos tales como las
inundaciones urbanas resultantes de cuencas intraurbanas desreguladas y la
perspectiva de crear nuevos parques urbanos bajo la forma de humedales o
esponjas capaces de recibir excedentes hídricos transitorios, es otro caso exitoso.
Curitiba aprovechó su origen como nueva administración urbana dentro de
regímenes militares y antidemocráticos de la década del 70, en un lanzamiento
bastante autoritario que resolvió manu militari futuros problemas socio-urbanos
como erradicar de su jurisdicción capas sociales y actividades de posible
conflictividad. Pero también diseñó estrategias muy innovativas de gestión como la
oficina de control de gestión sectorial llamada IPPUC (Istituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano de Curitiba), un pequeño grupo que analiza, investiga,
correlaciona y autoriza la puesta en marcha de políticas públicas sectoriales.

• Brand city. El concepto urbano de strategic plan como derivación

empresarial

Ciudades como las mencionadas Seattle o Curitiba han ido desarrollando una
verdadera marca, un modo de presentarse diferencialmente dentro de un supuesto
mercado genérico de ciudades a fin de convertir a tal ciudad en un potente atractor
respecto de posibles ventas de servicios tanto a particulares ( lo que es típico del
actual turismo cultural, donde lo que se venden son determinados servicios
prestados exclusivamente por una determinada ciudad, desde el tango porteño a
la salsa caribeña o el Beckett Day de Dublín ) cuanto a empresas, factor éste de
principal relevancia en el posicionamiento como ciudad competitiva de Seattle con
sus firmas-bandera, Microsoft y Boeing ) o Curitiba (Volvo, Renault).
O el caso tan comentado de Barcelona cuando en el marco de su planificación
estratégica decide implantar una calidad de oferta de servicios urbanos que
trueque su volumen/alcance ( 2 millones de consumidores / 45 kilómetros de radio
promedio de sus prestaciones ) al lanzado en el primer plan ( 10 millones / 300
kilómetros ), lo cuál es un temprano efecto a nivel urbano del impacto del just in
time de la economía productiva posfordista que implica competir adecuadamente
en la oferta de esos servicios – en un territorio no controlado políticamente sino a
través del mecanismo de los mercados oferentes y de su calidad de prestaciones
por menor costo / mayor escala o por exclusividad. Lo que impone a las ciudades,
como entidad suministradora de servicios como cualquier empresa de rango
terciario, un cada vez mas sofisticado manejo de la logística.
En toda esta variación mas o menos reciente del rol regional competitivo de las
ciudades (entusiastamente saludado como nueva era del desarrollo urbano en el
célebre manual de Manuel Castells y Jordi Borja7) lo que aparece como
7
M. Castells- J.Borja, Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la
información, Editorial Taurus, Barcelona, 1999

26
instrumentalmente necesario son los llamados planes estratégicos, originalmente
desarrollados como su terminología militar por los juegos de guerra ( fría ), luego
pasados como know how a las empresas asociadas al sector militar como Rand o
Bell, extendidas mas tarde a empresas de cualquier clase y finalmente llegadas a
alternativas para la competitividad regional entre ciudades, a partir de las primeras
aplicaciones conocidas como el caso de Stuttgart y poco después Barcelona, que
lo asoció a las oportunidades coyunturales de una fuerte inversión oportuna de
deespegue como fue la inyección económica del gobierno central para montar los
Juegos Olímpicos de 1992.
Tal vez resulte confuso situar esta clase de instrumento planificatorio dentro de la
tradición conocida de los planes, en parte porque carecen de intereses
locacionales y a veces de precisión ejecutiva (en término de desgloses precisos de
cadenas de proyectos y decisiones) y en parte porque resultan acuerdos macro
entre actores hegemónicos en la dinámica de la ciudad como conglomerado
económico.
El factor de competitividad que sesga este instrumento por otra parte, suele estar
asociado a crear un branding de ciudades, una clase de atracción de mercado de
consumo respecto de determinadas ofertas de ciudades similar a la que despierta
la pasión crematística asociada a marcas que son way of life (Niké, CK, BMW,
MacDonald, Coca Cola, etc.).

• La gestión urbana como sustituto de la planificación urbana

Todo lo cuál conlleva, cerrando estas enunciaciones, a sintetizar un cambio

notorio de modalidad en las tareas de administración del cambio de las
actividades, las funciones y las estructuras de las ciudades, desde el ahora
histórico modelo moderno de lo que llamamos planeamiento (como producción
técnica de planes y sistemas normativos) y planificación (como gestión
administrativa racionalmente articulada al alcance de las metas y objetivos
prescriptos en los planes) hacia lo que podría genéricamente llamarse gestión
urbana (urban management), mezcla de habilidades gerenciales y práctica de las
posibilidades de governance como una especialidad mas si se quiere, dentro del
tan prestigioso y actual campo de las BA sciences (Businness Administration),
dentro del cual ambientes tan relevantes como los de Harvard, Princeton, Stanford
o Chicago ofrecen formaciones específicas entendiendo el urban management
como una rama mas del management.

27
 TEMA 4
EVOLUCION DEL SABER AMBIENTAL

DESARROLLO EVOLUTIVO DE LA NOCION DE AMBIENTE

Si bien podría hablarse de una larga historia de relacionamiento diverso de las
sociedades con sus entornos de naturaleza, la cuestión ambiental como
emergencia problemática de esa relación es más bien uno de los efectos de la
modernización y de la intensificación industrial de las tecnologías de explotación
de la naturaleza – como escenario productivo – y de la complejización de los
asentamientos humanos. En ese sentido, como ha ocurrido en otras dimensiones
de la modernización, la cuestión ambiental se ha desarrollado según un arco de
construcciones teóricas que va de lo abstracto a lo concreto, de la modelística
científica a las aplicaciones territoriales localizadas.

1.1 El desarrollo abstracto de la idea de ambiente

La construcción histórica de la idea de ambiente, como un concepto definido en un

nivel abstracto, tiene recientemente, varias vertientes. Una ligada a la historia de
las ciencias, propone la derivación del concepto de ambiente, desde un campo
denominado de las ciencias ambientales que por ejemplo en Bowler8, se describe
como el desarrollo de una creciente complejización en los abordajes específicos
de las antiguas ciencias de la naturaleza: en rigor, unas ciencias ambientales
podrían conceptualizarse como aquellas que analizan la complejización evolutiva
de las unidades u objetos de la naturaleza, las que establecen algunos lazos de
relaciones entre los sectores tradicionales – por ejemplo, entre la biología y la
física – y las que intentan internalizar algunos efectos resultantes del proceso
técnico moderno de la antropización de los recursos naturales y sus propiedades.
Una segunda vertiente asume el protagonismo reciente de la ecología, como
dispositivo científico hegemónico para la interpretación de las relaciones entre las
sociedades y sus entornos naturales, aunque tales relaciones devengan, en esta
perspectiva, muy determinadas por el campo natural. De las varias historizaciones
ambientales sesgadas por la perspectiva ecológica destaca el trabajo de
Deleage9, que aunque centrado en la historización del propio desarrollo de esa
ciencia, se expande para analizar la construcción moderna de la noción de
ambiente.
Una tercera vertiente se liga a la historización de los procesos de gestión
ambiental en tanto manifestaciones que sintetizan los esfuerzos para construir
alternativas políticas referentes a una optimización de la relación entre sociedad y
naturaleza. Uno de los aportes en este sentido es el texto de Bramwell acerca de
la historia del desarrollo político de la ecología, incluyendo el célebre caso de la
política blau und boden del partido nazi en el Tercer Reich, presentado por la
autora como uno de los hitos de la utilización políticamente incorrecta de las ideas
8
P. Bowler, Historia Fontana de las Ciencias Ambientales, Editorial del FCE,
México, 1997.
9
J. P. Deleage, Historia de la Ecología,Editorial Icaria-Nordan, Montevideo, 1993.

28
ecologistas10. De manera más filóficamente abarcativa propuestas como la
ecosofía o deep ecology del noruego A. Naess, se postulan como modelos críticos
de la complejidad contemporánea, aunque el fundamentalismo resultante sea
políticamente inviable11.
Y un cuarto y final grupo de aportes en el sentido aquí enunciado, proviene de la
crítica ambiental de la economía que por tal razón comparte la dimensión de
abstracción de los conceptos de esta disciplina, como los de valor, espacio, flujo o
recurso. En este último nivel destacan aportaciones como las de J. O´Connor12,
Daly13, Sachs14, Martínez Alier15 y Leff16.

1.2 La aplicación regional del concepto de ambiente

Si puede hacerse una reconstrucción de cómo se fundó históricamente un

concepto – o noción abstracta – de ambiente, también puede intentarse situar esa
noción en el seno de su caracterización espacial, en un primer nivel de superación
de su condición histórico-abstracta, en torno de su relación con el concepto de
región, a la sazón también dependiente de un desarrollo conceptual abstracto. Las
revisiones ambientalistas de la idea tradicional y economicista de región ha sido
ejemplarmente traspuesta a un estilo alternativo de planificación territorial por
autores como I. McHarg, quién construyó un marco conceptual y metodológico
extremadamente riguroso a partir de una serie de estudios de redesarrollo
territorial, la mayoría de características ligadas a la inserción regional de grandes
sistemas urbanos (Washington, Filadelfia, Nueva York, etc.)17.

1.3 La aplicación territorial del concepto de ambiente

Siendo la región todavía una noción revestida de abstracción, el descenso de las

concepciones ambientalistas a una aplicabilidad mayor a las relaciones reales
entre las sociedades y sus soportes naturales, podría verificarse en la idea geo-
histórica de territorio. En efecto, enfoques tales como los de cuenca y sistemas de
asentamientos permiten una mayor precisión y delimitación de componentes
sociales y naturales, dando curso a modelizaciones más sistémicas, incluso
10
A. Bramwell, Ecology in the 20th Century. A history, Editorial Yale University
Press, New Haven, 1989.
11
A. Naess, Ecology, communnity and lifestyle: outline of an ecosophy, Editorial
Cambridge University Press, Cambridge, 1989.
12
J. O´Connor, Natural causes. Essays in ecological marxism, Editorial The
Guilford Press, Nueva York, 1998.
13
H. Daly, Steady-state economics, Editorial Island Press, Washington, 1991.
14
I. Sachs, Ecodesarollo: desarrollo sin destrucción, Edición de El Colegio de
México, México, 1982.
15
J. Martínez Alier, De la economía ecológica al ecologismo popular, Editorial
Nordan/Icaria, Montevideo, 1995.
16
E. Leff, Ecología y capital: racionalidad ambiental, democracia participativa y
desarrollo sustentable, Editorial Siglo XXI, México, 1994.
17
I. Mc Harg, Design with nature, Editorial Doubleday, Nueva York, 1969.

29
aquellas ligadas a la definición de balances de entradas y salidas de materia y
energía.

1.4 . La aplicación urbana del concepto de ambiente

Por fin, la voluntad de espacializar fenómenos de tipo ambiental puede encontrar

aún una dimensión espacial todavía más precisa o puntual, al referirse a los
asentamientos urbanos, susceptibles de estudiarse según el modelo de los
ecosistemas, de modelizarse como grandes organismos de reelaboración y
consumo de insumos trófico-energéticos y excretores de residuos y de
caracterizarse como ámbitos concretos de relación entre demandas del habitar de
un grupo social y ofertas del hábitat de una segunda naturaleza compuesta de
recursos naturales y de densas redes de mediaciones tecno-estructurales.
Sin embargo, esta supuesta concentración de las problemáticas ambientales en
los sistemas urbanos puede obturar el adecuado análisis de las dinámicas
ambientales, que suelen reenviar a dimensiones extra-urbanas o territoriales de
variable escala y complejidad. La noción de huella ecológica es una de las ideas
que, para establecer una medida de la racionalidad ambiental de un asentamiento
urbano, requiere analizar el grado de dispersividad territorial de éste, sea como
demandante lejano de recursos naturales, sea como oferente también
hipotéticamente lejano, de residuos resultantes del funcionamiento del
metabolismo urbano.

LO AMBIENTAL COMO DISPOSITIVOS Y PARAMETROS DE CONTROL

Las notas precedentes pretenden situar el origen y desarrollo de las ideas
ambientales en el contexto de un cierto desarrollo histórico que se eslabona desde
lo abstracto-científico hasta lo concreto-territorial: en tal sentido, dicho desarrollo
remite a entender un determinado posicionamiento epistemológico de estos
saberes en el evolutivo campo de división intelectual del conocimiento. Por lo
demás, el diverso decurso de ambas dimensiones revela el grado de desarrollo
desigual de la cuestión ambiental en las esferas científica y política respecto del
más generalizado desarrollo cultural, ciertamente vinculable con una mayor
encarnación local o territorial de las problemáticas ambientales verificable en la
importancia creciente del movimientismo ambiental y la participación social básica.
En paralelo a este despliegue de saber básico, se constituye un posible campo de
saber aplicado, cuya finalidad remite más bien, a constituir un enfoque crítico
exógeno al desarrollo socio-histórico-tecnológico, cuya validación endógena
tienden a ejercer las disciplinas convencionales: lo crítico-exógeno de la mirada
ambiental aplicada a otros saberes constitutivos y regulativos de lo real-natural se
presenta esencialmente como dispositivos de control de aquellas transformaciones
ambientales de lo real-natural históricamente dadas según el marco del saber /
poder dominante.
En realidad podría decirse que la profundización de un rol dominante de control
que el saber ambiental tiende a arrogarse respecto del desarrollo socio-productivo
históricamente constituido, resulta simétrico del proceso según el cuál, dicho

30
desarrollo parece haberse fundado, como lo sostiene Luhmann18, en un progresivo
y sostenido incremento del riesgo: en efecto, un margen del cuál dependen
resultados supuestamente evolutivos del desarrollo es llevar a umbrales
crecientes de riesgo las operaciones genéricas del desarrollo entendido como
antropización de la naturaleza. De allí entonces que, si un saber científico-
tecnológico se ha ocupado de aumentar sistemática y exhaustivamente los
umbrales de riesgo, es explicable que de manera interactiva, emerja un saber
alternativo y crítico que procure definir parámetros de control de ese proceso casi
lúdico, de aumentar las apuestas de riesgo, no necesariamente legitimadas ni por
la consistencia científica (la banalidad de unas ciencias económicas que no
contemplan la segunda ley de la termodinámica es un ejemplo de esta
inconsistencia aceptada) ni por la legalidad político-jurídica ( dada la reconversión
del Estado en órgano subsidiario del Mercado y la regresión de la Sociedad a
entidad manipulada por el consumo info-mediático ).

2.1 La noción de indicador de sustentabilidad

Dentro de los criterios generales según los que, el saber ambiental se define como
un campo de control de los procesos de transformación social y específicamente
aquellos procesos de referencia espacial – territoriales o urbanos – uno de los
dispositivos más utilizados es el de indicador: un indicador no es más que una
expresión paramétrica de una o más variables, por lo cuál aporta una información
acerca del estado óptimo o deseable de aquellas variables y por tanto, del proceso
que ellas describen. La definición de una plataforma de control de procesos puede
darse mediante una selección de un conjunto de indicadores y si ellos son
correctamente monitoreados pueden tomarse decisiones correctivas sobre el
proceso descripto. Si la selección de un conjunto de indicadores es lo
suficientemente consistente y comprehensiva, el mecanismo puede garantizar una
condición de supervisión o comando respecto del campo social analizado. El
ejemplo más célebre en cuanto a la aplicación a la gestión ambiental urbana de un
sistema de indicadores de sustentabilidad es el aplicado en la ciudad de
Seattle19. Puede haber indicadores de sustentabilidad o críticos e indicadores de
calidad u óptimos. El desarrollo y aplicación de este dispositivo de control tiende a
invertir la tradición prescriptiva del planeamiento clásico: en efecto, si aquella se
18
N. Luhmann, Sociología del riesgo, Editorial de la Universidad Iberoamericana,
Guadalajara, 1992.
19
Sustainable Seattle, The sustainable Seattle indicators of sustainble community,
Edición Sustainable Seattle, Seattle, 1994. Se trata de un conjunto de 39
indicadores agrupados en 4 grandes ítems: medio ambiente ( 5 indicadores, uno
de ellos es cantidad y calidad de salmones en los ríos de la región ), población y
recursos ( 8 indicadores, uno de ellos es acres de tierra disponibles para 5 usos:
residencial, comercial, espacio abierto, transporte, bosques ), economía ( 9
indicadores, uno de ellos es horas de empleo pagado al salario promedio
necesario para aforntar las necesidades básicas ) y cultura y sociedad (17
indicadores, uno de ellos es promedio de vecinos que el ciudadano medio dice
conocer de nombre ).

31
ocupa taxativamente de prescribir lo deseable, el modelo implícito de
planeamiento o control propio del uso de sistemas de indicadores se interesa más
pasivamente en detectar lo indeseable, mediante la comprobación de la
superación de algún tipo de umbral.

2.2 Sensibilidad

Una determinada correlación de indicadores y su monitoreo de variación

frecuencial es lo que constituye una matriz o modelo de sustentabilidad: otro
instrumento cuya función principal, según el análisis de las variaciones en las
expresiones de los indicadores de modo que no vulneren umbrales de criticidad,
es también la de operar como elemento de control externo de procesos. El
ejemplo más desarrollado de matrices de sensibilidad como basamento
informático de una gestión urbana es el montado en Francfort20, experiencia que
tanto como demostrar uno de los picos más altos de aplicación de este
instrumento, es a la vez, un caso que evidencia los límites, sobre en todo en
cuanto a la dificultad de la toma de decisiones en un contexto de exceso de
información.

2.3 Impacto ambiental

El concepto de IA tiene una historia ya relativamente larga, desde sus iniciales

aplicaciones vinculadas al análisis de efectos ambientales adversos en grandes
emprendimientos tecnológicos como embalses hidroeléctricos o carreteras.
La llamada matriz de Leopold, desarrollada por el geólogo A. Leopold para el
análisis de explotaciones mineras y desde entonces convertida en instrumento
usual de las llamadas evaluaciones de impacto ambiental (EIA) fue propuesta en
la década del 40.
La fortuna de este instrumento no fue del todo relevante, toda vez que sirvió para
reducir los costos de externalidades de un proyecto tecnológico o también, para
recomendar paliativos en la propia ingeniería de dichos proyectos, y casi nunca
como un instrumento poderoso de control que decidiera, por ejemplo,
implantaciones o tecnologías alternativas o menos aún, la viabilidad misma de un
proyecto.
Sin embargo las EIA se instituyeron cada vez más no tanto por un grado alto de
efectividad, sino más bien por la recurrente aparición de eventos catastróficos en
emprendimientos21.
Más recientemente se diseñaron aplicaciones de las EIA a la gestión urbana,
algunas de carácter sustitutivo de los planes urbanos – como la metodología de

20
F. Vester – A. Von Hessler, Sensitivitymodell, Edición del Ayuntamiento de
Francfort, Francfort, 1984.
21
Un completo manual del actual estado de desarrollo de los conceptos y técnicas
EIA es el libro de C. Barrow, Environmental and social impact assessment. An
introduction, Editorial Arnold, Londres, 1997.

32
Roberts22 – y otras planteando plataformas de control político-técnico de proyectos
de desarrollo, como el llamado modelo MEEP aplicado en el Municipio de Ottawa
y según el cuál, se invierte la tradición hiperprescriptiva del planning tradicional –
que propone un uso y una intensidad de uso para cada punto de la ciudad – a
favor de la idea general que sostendría que cualquier proyecto es pasible de ser
aceptado toda vez que atraviese favorablemente un mecanismo de estratificadas y
progresivamente más exigentes EIA23.

2.4 Sustentabilidad

Por fuera del tema específico – y si se quiere, hípertécnico- de los indicadores de

sustentabilidad, este concepto según su desarrollo de la década de los 90 ( desde
su inicial formuación por Nijkamp24 aplicado a estudios del WWF hasta su
entronización política, vía Strong y Bruntland25 en los documentos preparatorios de
la cumbre de Rio ) ha ocupado un lugar central en las ciencias políticas e
indirectamente en una modificación del análisis de las políticas urbanas en las que
puede hablarse de unas sustentabilidades política, productiva, social y ecológica,
de cuya adecuada intreracción depende en definitiva el éxito de una gestión
urbana y las mejoras de la calidad de vida integral de sus habitantes.
Inversamente, es posible utilizar esta plataforma conceptual para acceder a un
diagnóstico de las problemáticas ambientales urbanas que no sea una mera
constratación de efectos de causas externas o lejanas, sino un modelo de
interacción entre los elementos que articulan las relaciones entre las sociedades y
los territorios que administran, ligado a la idea de una sustentabilidad no infinita.
Una aplicación de este criterio de análisis urbano ligado a la idea de
sustentabilidad es el concepto de huella ecológica, desarrollado por Rees26, según
el cuál las ciudades tratan de resolver su sustentabilidad tendiendo a expandir
indefinidamente el territorio teórico del cuál importan recursos naturales y al cuál le
exportan residuos. Ese territorio, medido per cápita, está definiendo valores de 5 a
6 has. por habitante urbano en las sociedades avanzadas: si se multiplica tal valor
por la población mundial se arribaría a una cifra de más del doble de la tierra
efectivamente disponible (unos 10 mil millones de hectáreas), con lo cuál se arriba
22
J. Roberts, Environmental sensitivity analysis, Editorial Carmichael, Sacramento,
1973.
23
El procedimiento MEEP ( Municipal environmental evaluation process ) se aplica
en el Municipio de Ottawa. Veáse una descripción y comentarios del mismo en mi
libro La naturaleza de la metrópolis, Edición Ugycamba-FADU-UBA, Buenos Aires,
1999, pp. 141-4.
24
P. Nijkamp, Regional sustainable development and natural ressource use,
Edición de The World Bank, Conference on Development Economics, Washington,
1990.
25
WCED, Our common future, Editorial Oxford University Press, Nueva York-
Londres, 1987.
26
W. Rees, Ecological footprints and appropiated carrying capacity. What urban
economics leaves out, ensayo en revista Environmental Urbanization, 4-2, N. York,
1992.

33
a una conclusión desalentadora: la sustentabilidad ecosférica se afirma en el no
alcance de los parámetros per cápita indicados para mas del 75% de la población
mundial. En el caso de las grandes ciudades latinoamericanas los cálculos de
huella ecológica realizados, por ejemplo para Buenos Aires y Santiago de Chile,
arrojan valores de menos de 2 has. por habitante, cifras que dados los tamaños,
define de cualquier forma, afectaciones de territorios muy extensos pero, por otra
parte, el grado de insuficiencia recursística, comparada con los estándares
avanzados, encubre severas deficiencias de los metabolismos urbanos, causales
de problemas ambientales específicos.

2.5 Proyectos y tecnologías urbano-ambientales

En la modalidad de controlar fenómenos y problemáticas ambientales urbanas

destaca el desarrollo de proyectos (como unidades de gestión) y tecnologías
(alternativas ): si bien suele tratarse de criterios distantes de la voluntad genérica o
sistémica de la planificación pueden erigirse en gérmenes de procesos de
transformación de la calidad ambiental urbana27. Entre los proyectos podría
señalarse la modalidad de emprendimientos basados en metodologías de
participación comunitaria – Take part, Makes community , Design by community,
etc.- o algunos desarrollos considerados exitosos desde la perspectiva ambiental:
Christiania en Copenhaguen, Dinamarca o Davis en California, por ejemplo.
También en cierto sentido, el llamado modelo Curitiba de gestión ambiental
urbana, puede interpretarse como un exitoso desarrollo de ciertos proyectos
estratégicos para la ciudad, como Lixo que nao e lixo, el transporte intermodal de
superficie o el sistema de parques metropolitanos que aúnan la provisión de
espacio verde recreativo con la función de regulación hídrica.
Las tecnologías alternativas despliegan una vasta panoplia de oportunidades
generalmente basadas en el manejo eficiente de energía – como los sistemas de
ligth rail o el llamado modelo Bremen de motorización individual cooperativa – o
las técnicas de depuración de la contaminación urbana – como los sistemas
australianos del grupo Memtech -.

2.6 Eficiencia ecosistémica de las ciudades

Devenido de la tradición de la Chicago School de ecología social y a la vez de las

modelizaciones ecosistémicas – como los estudios de Hubbard Brook28 – se ha
27
En el manual de H. Girardet, Ciudades. Alternativas para una vida urbana
sostenible, Editorial Celeste, Madrid, 1992, se registra un conjunto de proyectos y
tecnologías que procuran afrontar las patologías de la insustentabilidad urbana (
parte segunda del libro: Ciudades enfermas, mundo enfermo ) según una batería
de minisoluciones empíricas y acumulativas o de sinergía positiva ( parte tercera
del libro: Curar la ciudad ). Aunque la tercera parte es una suerte de David frente
al Goliath de la segunda, allí se comentan experiencias como las de Davis o
Christiania o proyectos como los de Mentech.
28
J. Gosz et al, El flujo de energía en un ecosistema de bosque, ensayo en revista
Ciencia e investigación, mayo 1978, Barcelona, pp. 46-57.

34
desarrollado una interpretación de la ciudad como ecosistema, especie de
compleja caja negra con una órbita de entradas y salidas también configura en
modelo de control. A partir del análisis ecosistémico de una ciudad ideal
desarrollado por Wolman29, hubo numerosos intentos de modelización
básicamente orientados la medición de la cantidad y calidad de los flujos de
energía y materiales que entran a y salen de las ciudades: Naredo30 para Madrid,
Terradas-Parés-Pou31 por un lado y Rueda Palenzuela32 por otro, para Barcelona,
Montenegro33 para Córdoba, Argentina, son algunos de los modelos
concretamente desarrollados para ciudades concretas, con diverso nivel de
refinamiento de los datos de modelo. En un sentido un tanto diferente, los estudios
de Boyden34 y Newcombe dentro del proyecto MAB 11 para ciudades como Hong
Kong o Lae en Filipinas, también manejan modelos de entradas y salidas, pero
intentando desmontar los circuitos internos de las cajas negras urbanas mediante
instrumentos cualitativos complementarios, como las encuestas sociales.

LA CRISIS DEL PLANEAMIENTO URBANO TRADICIONAL

Como contracara del precedente despliegue de avances devenidos del saber
ambiental entendibles más como dispositivos de control que de planificación,
pueden advertirse síntomas evidentes de decadencia de los paradigmas
planificatorios que en cierto modo hacen parte del ciclo histórico que vincula el
momento de la ilustración y el cientificismo con la consolidación de la
modernización. Este ciclo había estipulado una relativa confianza en la voluntad
de la planificación, tanto para institucionalizar vías de desarrollo capitalista de
Estado como para organizar la viabilidad socio-productiva de las experiencias
políticas socialistas. La doble decadencia de los modelos de los Estados
nacionales proclives a un desarrollo capitalista de aspiraciones sociales (los
modelos del welfare state central o de los desarrollismos coyunturalistas
periféricos) y del bloque socialista, constituye la causa fundamental de la crisis del
planeamiento –del planeamiento socio-económico en general y de los
planeamientos regionales y urbanos en particular-, dado el carácter funcional e
instrumental de éstos en relación a las políticas de desarrollo tanto capitalistas
como socialistas. Pero esta crisis, fundamentalmente en las dimensiones
espaciales de la planificación, no es mera ni únicamente atribuíble a las
29
A. Wolman, The metabolism of cities, artículo en revista Scientific American,
volúmen 213, número 3, N. York, 1965, pp. 179-190.
30
J.M. Naredo, Flujos de energía, agua, materiales e información en la comunidad
de Madrid, Edición de la Consejería de Economía de la CAM, Madrid, 1988.
31
J. Terradas-M. Parés – G. Pou, Ecología de uma ciutat: Barcelona, Edición del
Ayuntamiento de Barcelona, Barcelona, 1985.
32
S. Rueda Palenzuela, Ecología urbana. Barcelona e la seva regió metropolitana
com a referents, Editorial Beta, Barcelona, 1995.
33
R. Montenegro, La ciudad como ecosistema: bases para el desarrollo de una
ecología urbana, Edición del Instituto de Ecología de Córdoba, Serie documentos
de trabajo DT/1, Córdoba, Argentina, 1191.
34
S. Boyden, Un enfoque ecológico integral para el estudio de los asentamientos
humanos, Edición del Programa Mab-Unesco, París, 1979.

35
transformaciones políticas de las dos últimas décadas y al advenimiento
consecuente de la etapa del omnimercadismo globalizado, sino que previamente,
la experiencia precedente de las técnicas planificatorias habían revelado serias
deficiencias técnicas y un esquematismo muy inelástico aún para contribuir
eficazmente en aquellos procesos ascendentes de las democracias desarrollistas
capitalistas y de los socialismos reales.

3.1 Matus y las teorías de sistemas

Las propuestas del planificador chileno, aparecidas hacia los primeros 80 y

sumamente influyentes desde entonces, tuvieron el mérito de asimilar para un
intento de reformulación técnica de la planificación, las ideas triunfantes de la
teoría de sistemas. Si bien obviamente no fue el único ni el primer ensayista
ocupado en el intento, su sistematización35 – valga la redundancia – sirvió para
terminar de afirmar la inutilidad de la planificación prescriptiva propia del
entusiasmo desarrollista y competitivo entre sí, de los modelos políticos del
welfare state y del socialismo. El planteo de Matus es a la vez claro y consistente
cuanto inoperativo: afirma que la inherente sistematicidad de los fenómenos socio-
políticos obliga a instalar cada problema en una situación (que lo desborda y
determina ), la que a su vez se caracteriza por intersectar un número más grande
de variables, con lo que cada fenómeno queda automáticamente situado en una
dimensión de complejidad.
Autores como E. Morin36 o F. Guattari37 , en el plano de la investigación filosófica y
sico-sociológica, avanzaron en sus propuestas al convertir el escenario de la
complejidad contemporánea tanto en dimensión inexcusable del análisis y la
reflexión especulativa – en torno de una nueva relación posmetafísica entre sujeto
o campo social y objeto o campo tecnólogico (el que vendría a quedar subsumida
una naturaleza definitivamente cosificada y devenida un subsistema más de
mercancías) – como en postulación epistemológica de un nuevo espacio de saber,
no abarcable desde la perspectiva multi o interdisciplinaria tradicional.
La inoperatividad resultante del enfoque matusiano de la planificación, remite a la
dificultad inherente a modelizar los criterios de la complejidad de los hechos en
situaciones, y por tanto, a la inviabilidad de medios técnicos de influencia en el
35
C. Matus, Planificación de situaciones, Editiorial FCE, México, 1980.
36
E. Morin, El Método, volumen II, La vida de vida, Editorial Cátedra, Madrid,
1993. Este segundo tomo del vasto proyecto de cuatro grandes capítulos de
revisión y aggiornamiento del cartesianismo ajustado a la modernidad de la
complejidad, se propone definir una ecología generalizada para abarcar ( pero, por
su dimensión, sin capacidad para proponer una nueva metodología fáctica para
modelar / gestionar la complejidad de lo real-vital ) una sistemática del mundo de
lo vivo ( biológico y tecno-metabólico ).
37
F. Guattari, Caosmosis, Editorial Manantial, Buenos Aires, 1996. La redefinición
de la subjetividad en y por el mundo maquínico da pié a Guattari para proponer un
marco de aprehensión de lo complejo según el concepto de objeto ecosófico,
frente a cuya entronización contemporánea, solo cabría la perspectiva de un modo
de conocimiento sesgado por lo estético.

36
campo decisional, salvo una operación de enorme concentración de poder cuanto
a la vez, de capacidad de abstracción, que parece sólo se ha verificado – en el
plano práctico – en la condición de la globalización de mercado.

3.2 Harvey y el capital inmobiliario

El mérito de los estudios de Harvey38 es el de haber traducido los términos

abstractos de las proposiciones marxistas al contexto concreto de las ciudades,
resituando así nociones que como las de capital, valor y plusvalía pueden dar
cuenta de las condiciones actuales del devenir urbano. Un aporte sustantivo del
análisis propuesto por Harvey es el ligado al concepto del capital fijo cuyo carácter
emergerá como el indeseado residuo del movimiento capitalístico de lo urbano y
según autores ecomarxistas como O´Connor39, el elemento que define el actual
nivel de crisis del modo de producción capitalista, no como crisis de exceso de
capital reflejada en las relaciones de producción sino como crisis de escasez de
capital manifiesta en las condiciones de producción. Cuando los diversos
instrumentos de trabajo –dice Harvey– son producidos como mercancías,
intercambiados como mercancías y consumidos productivamente dentro de un
proceso de trabajo encaminado a la producción de plusvalía y al final de su vida
útil, reemplazados por nuevas mercancías, se convierten según el léxico de Marx
en capital fijo. Por tanto, el Kf no es otra cosa sino un proceso de circulación de
capital por medio del uso de objetos materiales, pero una de cuyas cualidades
específicas devenidas de su condición material es el desgaste: cuando la máquina
se desgasta el Kf se ha consumido enteramente dentro del proceso de producción
y nunca regresa a la esfera de circulación. Este análisis culmina según Harvey, en
la condición típica del desarrollo urbano según la cuál éste se ha fundado en no
contemplar una reserva de valor para la reposición de tal Kf: el acto final en el
drama de la circulación del Kf viene cuando la máquina está desgastada y
requiere reposición. Si el Kf se de reproducir, entonces se debe hacer una reserva
de valor suficiente para reemplazar la máquina al final de su vida útil.
Este es el punto en que sitúa su análisis de la crisis ambiental urbana O´Connor,
al señalar la marginación del criterio de reserva de valor para reposición del
desgaste del Kf degradado de la ciudad (y extensivamente, el territorio) ya que si
la actual fase de acumulación capitalista se basa en un incremento del capital –
que es cociente entre capital variable y capital fijo – montado únicamente en la
reducción del Kf, tal condición equivale automáticamente al desarrollo progresivo
de problemas ambientales o externalidades resultantes de la desconsideración de

38
D. Harvey, Los límites del capitalismo y la teoría marxista, Editorial FCE,
México, 1990. En los capítulos finales de este libro Harvey sitúa el dispositivo
conceptual marxista para analizar la categoría general del espacio / territorio y
específica del espacio urbano. La crítica del desarrollo urbano moderno y de sus
formas de planificación se trata también en su libro Consciousness and the urban
experience, Editorial Blackwell, Oxford, 1985.
39
J. O´Connor, Las condiciones der producción. Por un marxismo ecológico. Una
introducción teórica, ensayo en revista Ecología Política 1, Barcelona, 1990.

37
reposición del desgaste de Kf. La planificación ha operado en ese sentido, como
acompañamiento de procesos de externalización de tal característica.

3.3 Jameson y el capital ficticio

El análisis que aportará Jameson40, en la línea de los estudios de Harvey, es

considerar la renta generada por la tierra urbana como capital ficticio, un concepto
que también planteó - pero no desarrolló suficientemente- Marx. En efecto, si el
valor generado por la producción industrial es puramente condición del trabajo
aplicado, la tierra urbana no puede explicarse, en su adquisición de valor, por tal
condición y por lo tanto queda definida como una expectativa de valor futuro,
según la cuál, por caso, será funcional que la misma tienda a una cualidad de
espacio isométrico absoluto (un ejemplo de lo cuál será la radicalización propuesta
por Mies, la Chicago frame del análisis de C. Rowe sobre las proposiciones
miesianas). En este punto no puede decirse que la planificación ambiental haya
fracasado, salvo en cuanto tendió a maximizar tal condición isométrica y por lo
tanto, la aceleración de la presentación abstracta del suelo urbano como materia
isométrica y maximización de la oportunidad de incrementar las oportunidades de
generación y captación de capital ficticio. Aquí también hay una operación –
simétrica al desgaste del capital fijo – que encubre la emergencia del problema de
sustentabilidad ambiental.

3.4 Soja y la condición posmetropolitana

Después de su incursión en pos de una geografía posmoderna, G. Soja desde su

privilegiado observatorio de Los Angeles – que no por nada sirvió de modelo a la
anticipación degradada de Blade Runner, que muestra esa ciudad hacia el 2025 –
introduce la concepción de posible finitud histórica de los enclaves territoriales
llamados ciudades e incluso de las primarias expansiones de tal condición en las
diferentes nociones de metrópolis, megalópolis, urban corridors, urban sprawl,
etc., al presentar sus tesis sobre lo posmetropolitano41. En rigor la experiencia de
Los Angeles – pero no sólo de LA sino además de ciudades como Phoenix o
Houston y todo el sun belt, o área de la tercera y última frontera de desarrollo
urbano norteameriano – manifiesta el triunfo absoluto de los lobbies de los
developpers inmobiliarios con la entronización del devastador modelo de la
hiperperiferización dependiente de bajas densidades, serios deterioros del soporte
bio-periurbano y stress de las redes de infraestuctura y encarecimiento geométrico
del coste de los servicios. Fenómenos todos explicativos de la potenciación de
problemas ambientale estructurales que en el área de LA han tendido a plantearse
40
F. Jameson, El ladrillo y el globo: arquitectura, idealismo y especulación de la
tierra, ensayo incluído en su antología El giro cultural, Editorial Manantial, Buenos
Aires, 1999 (pp. 212-248). Este ensayo fue originariamentre una rescensión del
importante libro de R. Fitch, The assassination of New York, Editorial Verso,
Londres, 1996.
41
E. Soja, Six discourses on the postmetropolis, ensayo en revista Urbana, 2,
Madrid, 1998.

38
– en su intento de mitigación – sólo en una dimensión territorial, el urban corridor,
expresada en el proyecto GMCP42 (Growht Management Consensus Project ).
Los argumentos principales del análisis de Soja examinan las consecuencias
espaciales de la conversión de la economía polarizada en líquida43 y el cambio de
las cuencas o hinterlands superpuestos a derrames indeterminados definidos ya
no por nociones de escala o tamaño sino por una inédita condición de economía
de alcance en la que la telematización (más de un 50% del trabajo y el consumo
del área centro-californiana se deslocalizó en el sentido de su ingreso a la
dimensión virtual del espacio electrónico y una nueva clase de sujetos de tal
virtualización – los nerds – desprecian literalmente la vida urbana convencional ) y
la terciarización (o pasaje de la actividad económica centrada en los productos a
los servicios), terciarización por último, estratificada en capas de diferente calidad
e interconflictividad y competencia como nuevas dimensiones de una suerte de
lucha de clases.

APORTES PARA UNA PLANIFICACION URBANO-AMBIENTAL

El desarrollo de las ideas ambientalistas dirigidas al plano de instrumentación de
dispositivos de control anteriormente comentados junto a la consumación de una
crisis del planeamiento tradicional y la emergencia de nuevas visiones críticas y
reformuladoras señaladas en la sección precedente, dan pié, de forma
convergente, al despliegue de aportes y contribuciones, tal vez todavía no
demasiado sistemáticas ni operativas, tendientes a pensar un estilo alternativo de
planificación que empieza a denominarse como urbano-ambiental cuya cualidad
principal pareciera residir en la voluntad de internalizar aquellos dispositivos de
control en estrategias ya no proactivas o indicativas de una forma de desarrollo
urbano, sino en cambio, de moderación o regulación de la creciente autonomía de
las decisiones de mercado.

4.1 Planes estratégicos con sesgo ambiental

42
Una síntesis de este proyecto consta en M. Carley et al, Managing sustainable
development, Editorial Earthscan, Londres, 1992. Significó un marco concertativo
para manejar el desarrollo urbano en un corredor de mil kilómetros de extensión –
que va de San Francisco a San Diego - y 36 millones de habitantes , concebido
así como recuperación de un área de manejo ya perdida en las dimensiones
urbanas puntuales. Otra idea sustancial es la convocar ámbitos deliberativos
amplios y representativos ( caucuses ) que generen alguna clase de veto o
moderación de las acciones de los actores hegemónicos del desarrollo urbano y
territorial.
43
Estos argumentos también los propone A. Zaera Polo en su ensayo Order out
chaos ( the material organization of advanced capitalism ), ensayo en revista
Architectural Design 64, 3-4, Londres, 1994, en el qué un desarrollo de las ideas
de Harvey le sirven para presentar unos escenarios de posurbanidad en los cuáles
propone la necesidad de identificar alternativas neotipológicas de la arquitectura (
contenedores híbridos, fashion buildings, franchising architecture, mediatecas,
temathic parks, etc.).

39
Los planes estratégicos urbanos – derivación de la planificación militar y luego de
la planificación competitiva empresarial – surgieron desde los 80 como evidente
signo de acompañamiento de la economía globalizada (interesada en concentrar
su inversión de capital y en pasar del sector manufacturero al info-mediático) y de
la decadencia del Estado nacional cuanto del debilitamiento de los estados
locales. En realidad, tal contexto promovió alianzas defensivas de los estados
locales y los sectores hegemónicos del capital privado localizado (no
necesariamente local) para concebir planes estratégicos ideados como intentos de
obtener condiciones prioritarias en el aprovechamiento de oportunidades
regionales. Bajo un habitual barniz hiperparticipativo (contrarrestado
genéricamente por el activismo de actores hegemónicos, la persuasión mediática
y la cooptación política) los PE promueven un salvataje de las ciudades
relativamente egoista desde el punto territorial. En algunos casos, la capacidad
integrativa de los enfoques macroconómicos en que debieron situarse estos
procesos, sirvió para incorporar variables ambientales al menos en dos aspectos.
El primero para fortalecer la capacidad de atracción de inversiones según el
modelo de ciudad ecológica o de alta calidad de vida (imagen objetivo obtenida
exitosamente por Seattle bajo la hégida del gobernador McCall) y el segundo para
incorporar la discusión pos-Río del tema de la sustentabilidad ambiental y sus
costes económicos y socio-políticos.
En cualquier caso, la dimensión o sesgo ambiental muy ocasionalmente tiene un
peso determinante en las orientaciones o acuerdos de los PE: existió, pero no
centralmente por ejemplo, en las dos primeras ediciones del PE de Barcelona o en
el PRET de Madrid. Autores como Borja y Castells44 se hacen cargo de la
importancia central de los PE en la devaluada condición actual de la planificación,
pero tienden a exaltar su cualidad de promoción de proyectos de desarrollo urbano
y metropolitano, antes que a caracterizar la posibilidad de potenciación del análisis
ambiental en tales instrumentos.
Algunas experiencias recientes de una planificación estratégica encarada como
decisión macroterritorial – tal como el proyecto arriba citado del GMCP californiano
– que resitúe el desarrollo urbano en marcos paramétricos de sustentabilidad
territorial parecen haber perdido significación en épocas recientes: el GMCP
aparece contrariado por la apología del sprawl del new urbanism de Duany y
Plater, el informe de R. Rogers al premier inglés Blair tendiente a consolidar la
inner city antes que la hiperperiferización fue prácticamente desechado, la
redefinición territorial de las comunas chinas , para mejorar su sistentabilidad en
base a un mix rural/urbano del tipo 80-15 va camino de su fracaso visto el
incremento de la tasa de urbanización y el célebre plan NNEPP (Netherland
National Environmental Policy Plan) y su idea del ringstadt o anillo de ciudades
equilibrado va camino de su desmontaje a manos de los lobbies inmobiliarios que
se están disputando el inédito – para Holanda – plan de financiamiento de un
millón de viviendas ofrecido al sector privado.

4.2 Las agendas locales XXI

44
J. Borja- M. Castells, Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la
información, ver nota 31.

40
El modelo de las agendas locales XXI derivó de las recomendaciones de la
Cumbre de Río de 1992, que en su capítulo 28 proponía este instrumento, aunque
en realidad su relativa fructificación dependió del renacido espíritu defensivo de
comunidades locales y ONG´s frente a las comprobaciones de efectos perversos
de la globalización: hoy hay cerca de 1500 ciudades en casi 40 países que han
encarado procesos agendísticos, según un enfoque metodológico que se basa en
la puesta a disposición del mecanismo de control relacionado con un set de
indicadores ambientales (según el concepto de objetivo o target y la noción auxiliar
de disparador o trigger) a un conjunto representativo de voceros o stakeholders de
las comunidades implicadas. El sistema resulta más que un medio alternativo de
planificación, una especie de ámbito de control crítico o caja de resonancia de las
políticas públicas urbanas, pero parece anticipar – aún en su actual estado
relativamente utópico o voluntarista – los gérmenes de una nueva democracia
localista e interesada en los asuntos microambientales, específicamente la
calificación de los servicios urbanos en sentido amplio. Curiosamente en tal
dimensión frecuentemente micopolítica y aún de talante populista, es que puede
accederse a un marco de discusión responsable de la cuestión de la
sustentabilidad.45

4.3 Planes urbano-ambientales

Los planes urbano-ambientales parecen emerger como una nueva categoría

dentro de la sucesión histórica moderna de planes urbanos que eslabona hitos
desde los planes de ensanche y reforma interior hasta los directores, reguladores,
indicativos, master plans, use land plans, etc. A pasar de la declinante tendencia
de tal producción de las disciplinas urbanísticas sigue habiendo – incluso por
exigencias institucionales – la necesidad de proponer marcos genéricos al
desarrollo urbano y en tal sentido es que emergen dispositivos diferentes que
intentan integrar nociones devenidas del paradigma ambiental. Como por ejemplo,
el diagnóstico de elencos de problemas ambientales para concentrar la gestión del
plan en la mitigación de los mismos o la incorporación de indicadores urbano-
ambientales que puedan operar como dispositivos de control de los procesos de
desarrollo invirtiéndose los términos de la tradición prescriptiva puntual del
planning tradicional: todo en principio puede ser posible o aceptable en tanto no
vulnere determinado conjunto de indicadores. Todo ello deriva la gestión no sólo a
una adecuada selección de los indicadores sino luego a una eficaz acción de
monitoreo y vigilancia para lo cuál es necesario la promoción de una intensa
participación. Uno de los ejemplos relativamente exitosos de este tipo de
planificación es el desarrollado para Porto Alegre46, donde se incorporaron
45
Un manual para el desarrollo de las agendas locales es el elaborado por ICLEI
(International Council for Local Environmental Initiatives), The local agenda 21
planning guide. An introduction to sustainable development planning, Edición de
ICLEI, Toronto, 1996.
46
Veáse de V. Müzell Jardim et al, 2° Plano diretor de desenvolvimento urbano
ambiental, Edición de la Prefeitura municipal de Porto Alegre, Porto Alegre, 1998.

41
activamente criterios de gestión urbano-ambiental en simultáneo con inéditos
dispositivos participativos como las asambleas barriales para establecer formas de
asignación del presupuesto público municipal.

4.4 Planes hiperparticipativos y SIA

En otras experiencias en que destaca una perspectiva de aportes ambientales a

una revisión del planeamiento urbano tradicional, se postula que una planificación
de efectos participativos solo es posible si se democratiza ampliamente el acceso
a la información para la opinión y la ulterior incidencia en la toma de decisiones.
Este objetivo se garantiza mediante el diseño de plataformas de información sobre
los indicadores del desarrollo sustentable y sobre el performance de los proyectos
respecto de tales indicadores. Una de las experiencias más interesantes en este
sentido fue el desarrollo del PGAMC47 ( Plan de Gestión Ambiental del Municipio
de Cartagena ) para dicha ciudad colombiana, dentro del cuál se organizó un
vasto dispositivo participativo de más de dos mil diversos representantes o actores
del desarrollo urbano regional, se registraron cerca de mil proyectos o iniciativas
de desarrollo público y privado de todas las escalas y se sistematizó un conjunto
de indicadores de medición de la performance de los proyectos, todo ello inserto
en un SIA ( Sistema de Información Ambiental ) digitalizado y de amplio acceso
público. En la ciudad inglesa de Leicester se montó una experiencia semejante,
conducente luego de diversos sistemas de recolección de información sobre
problemas y proyectos en diferentes estratos de la comunidad a la proposición de
un informe anual – el denominado Blueprint for Leicester findings – que sirve para
proveer la información básica para una participación generalizada.

4.5 Terapeúticas urbano-ambientales

Más arriba se aludía a proyectos y tecnologías ambientales dentro del campo de

las novedades aportadas por el desarrollo del paradigma ambiental. Normalmente
este tipo de instrumentos, usualmente coyunturales o no estructurales, puntuales y
más bien tácticos, pueden encuadrarse dentro del campo de las terapeúticas
orientadas a mitigar los efectos negativos de las enfermedades ambientales: la
óptica situada en un pragmatismo que articula patologías y terapéuticas es como
antes viéramos la posición sustentada en el conocido manual de Girardet.
Proyectos de diferente escala y cualidad, como el desarrollo de una miniciudad
modelo, Davis, cerca de Sacramento en California, con sus village homes y sus
técnicas de permocultivos; la comuna de Lightmoore Village, cerca de Telford en
Inglaterra; el desarrollo de coviviendas en Dinamarca y USA; la ciudad de Rottweil
en Alemania, que pudo resolver la demanda energética de sus 20000 habitantes
con procesos integrales de coenergía; los asentamientos populares
autoorganizados de Villa El Salvador en Lima, Perú y de Klong Toey, cerca de
Bangkok, Birmania; la ciudad libre de Christianía próxima a Copenhaguen,
Dinamarca; el montaje de los sistemas de trueque LETS en Inglaterra y Canadá; la
47
F. Cabanzo et al, Plan de Gestión Ambiental del Municipio de Cartagena,
Edición IDEADE, Bogotá-Cartagena, 1996.

42
remodelación que el grupo Stern hizo del llamado bloque 103 en el barrio berlinés
de Kreutzberg; la Asociación de la Gente del barrio Notting Hill Gate en Londres y
sus cooperativas y eventos como el carnaval multiétnico; las eco-infeaestructuras
del artista D. Magnus en Mainz, Alemania; el movimiento de los 100000 niños de
la Salud en Bombay según el célebre proyecto del médico V. Bulerao; las huertas
urbanas de uso social en Ashram Acres en Birmingham, etc.
También en el libro de Girardet se apunta el caso de los proyectos alternativos de
gestión urbana como el sistema Wonerven que impulsa el tránsito lento en las
ciudades holandesas o el sistema Gewoba, empresa que impulsa el modelo de
cooperativas de transporte que evita el uso privado exclusivo de autos en Bremen
y otras ciudades alemanas; las tecnologías de depuración de aguas servidas
desarrolladas por la empresa australiana Mentech o el proyecto de W. Soppler en
la Penn State University en el que se reciclan los líquidos residuales de una ciudad
de 70000 habitantes en un área boscosa de 200 hectáreas y la política de
promoción de reutilización de tierra desafectada a usos industriales que alcanza
en el Reino Unido a unas 70000 hectáreas, que el 5% del total de tierra urbana
disponible.
La lista es muy extensa e incluye empresas populares de limpieza urbana en La
Paz, Bolivia y Lima, Perú48; biohuertos en ciudades del altiplano americano;
tecnologías alternativas de construcción en Argentina (experiencias del grupo
CEVE), uso de la guadua en Colombia, banco de materiales populares en
Nicaragua y Perú; la restauración de riberas de ríos urbanos como el Miami en
Dayton o el Suquía en Córdoba o la alta cuenca del Adigio del Friuli en Italia; la
promoción del principio llamado city comforts en Seattle49; el proyecto
multipropósito del Emscher Park en la célebre y devastada cuenca del Emscher-
Ruhr en Alemania50; el modelo de ecosistema industrial de Kalundborg en
Dinamarca; la práctica del grupo de diseño industrial alternativo italiano Branco o
los desarrollos ecoalternativas de productos como Terrasana o Styrofoam,
Electrolux o Miller, etc51.

48
Este y el siguiente ejemplo se describen en el libro de L. Miranda Sara,
Ciudades para la vida. Experiuencias exitosas y propuestas para la acción,
Editorial Ipadel, Lima, 1996.
49
Veáse el libro de D. Sucher, City comforts. How to build an urbans village,
Editorial City Comforts, Seattle, 1995.
50
Veáse el artículo de G. Seltmann y A. Kolkan, La IBA de Emscher Park, en
revista Ciudad&Territorio 100, Madrid, 1994.
51
Veáse el número monográfico dedicado a las relaciones entre diseño y
sustentabilidad de la revista Domus 789, Milán, 1997 y en especial el artículo de E.
Manzini, Progettare la sostenibilitá. Leapfrog: anticipazioni di un futuro possibile .

43
 TEMA 5
AGENDA LOCAL XXI

QUE ES LA AGENDA LOCAL XXI?

Como consecuencia de la cumbre mundial de Río de Janeiro de 1992, referida a
Ambiente y Desarrollo, el documento final de la misma recomendó en su artículo
28, que para garantizar la meta global de mejoramiento de la sustentabilidad
ecosférica a largo plazo, los estados firmantes debían comprometerse a auspiciar
que los gobiernos locales definieran una estrategia concreta de convergencia a las
metas globales en su propia jurisdicción.
A partir de esa directiva, numerosos trabajos se pusieron en marcha y un poco
mas tarde, una ONG canadiense – la ICLEI, International Council for Local
Environmental Initiatives – editó un manual metodológico para la realización de
ALXXI. Los documentos de la cumbre de Río, incluyéndose el compromiso fijado
en el artículo 28, de desarrollar agendas locales XXI, fueron suscriptos
formalmente por 179 países, entre ellos, Argentina.

DONDE SE APLICO?
Con cierta característica oficial (es decir: convocatoria y financiamiento derivado
del sector público) se realizaron más de 1500 ALXXI de más de 40 países. En su
gran mayoría estas agendas, como indica su nombre, son locales o propias de
gobiernos locales, municipios en general y muy específicamente municipios
urbanos.
También se hicieron agendas referidas a áreas territoriales regionales (o sea,
inclusivas de varias jurisdicciones locales), algunas con características propias
como ser áreas desérticas, selvático-tropicales o de borde costero (marino,
lacustre o fluvial), es decir, en términos ambientales, áreas relativamente frágiles y
sensibles a malos manejos antrópicos o susceptibles de desarrollo sustentable,
por ejemplo, turístico.
En otros casos, hubieron agendas sub-locales, o sea desarrolladas por una
comunidad concreta en un barrio o paraje. Por último, otro conjunto de agendas,
relativamente más recientes, tienen que ver con la revisión de una actividad o
sector socio-económico e institucional, como el turismo, la industria o el transporte,
con el fin de aprovechar el formato participativo-consensualista de este
instrumento para definir criterios de sustentabilidad y mejoramiento de tal
actividad, ulteriormente útiles para la formulación de planes y políticas públicas,
así como tendientes a la creación de cierto grado de conciencia social frente al
tema.

COMO ES SU METODOLOGIA?
No hay una metodología única ni generalizable, salvo la que resultó del manual
elaborado por el ICLEI que antes mencionábamos, que describe una secuencia de
pasos específicos, pero que a su vez, en su referencia a experiencias prácticas
realizadas, admite la multiplicidad posible de los enfoques metodológicos.
En términos básicos podría decirse que se realizan los siguientes pasos:

44
[1] diagnóstico (o community vision): que implica un expeditivo recuento de
problemas y oportunidades verificables en el ámbito y/o sector de trabajo,
incluyéndose fundamentalmente, una referencia a las expectativas de la
comunidad implicada, que en esta etapa, es convocada a través de la
identificación de un conjunto representativo de actores sociales que luego serán
llamados a participar, en principio revisando y enriqueciendo ese primer
diagnóstico que habitualmente es hecho por un grupo de expertos más los aportes
de informantes calificados,

[2] evaluación: supone un trabajo participativo basado en Talleres en los que

debe analizarse el diagnóstico y establecerse metas (goals) con objetivos
alcanzables en un tiempo determinado (targets) referidos tanto a mitigación de
problemas como a aprovechamiento de oportunidades,

[3] propuesta (action planning): se trata de una síntesis, también trabajada en los
Talleres participativos, que propone formas de alcanzar las metas y objetivos
antes enunciados, identificando indicadores (o sea, formas de medir el
problema/oportunidad y ver si avanza en lo planteado por las metas/objetivos) y
acciones (o sea, actuaciones concretas, ya sea de la sociedad política- a través de
políticas públicas – o de la sociedad civil – a través de recomendaciones y
acuerdos consensuados de comportamiento) y

[4] monitoreo y realimentación: se trata de evaluaciones periódicas de

cumplimiento de lo pactado (a través de la medición de la performance de ciertos
indicadores adoptados, en una declaración pública, habitualmente anual – el
llamado SOE, state of environment – que se compromete a efectuar la
dependencia o agencia convocante de la ALXXI) y de actividades de reajuste del
trabajo a través de nuevos Talleres periódicos, en los que se discute la evolución
del tema de trabajo y de las propuestas transformativas y su aplicabilidad que este
proceso haya propuesto.

QUE RELACIONES TIENE CON LA PLANIFICACION DEL

DESARROLLO SUSTENTABLE?
Las ALXXI, ya desde su proposición en 1992, apuntan a mejorar el manejo y
planificación de regiones, municipios y sectores/actividades en base al alcance de
metas de sustentabilidad. La sustentabilidad se definió como la obtención
equilibrada de metas de sustentabilidad económica, social y ecológica
garantizando en lo posible, su sostén a lo largo del tiempo. Esto implica la
búsqueda de equilibrios entre aspectos o intereses de cada una de esas tres
esferas (la de la productividad económica, la del bienestar social y la de la
integridad ecosistémica ) a través de acuerdos transaccionales entre referentes de
cada esfera ( por ejemplo: empresarios, usuarios-consumidores y ambientalistas).
El siguiente gráfico ilustra acerca de la sustentabilidad como un concepto que
intenta congeniar tres planos de sustentabilidad (SP, SE, SC), cada uno con una
finalidad en sí:

45
 SP SUSTENTABILIDAD PRODUCTIVA
PRODUCTIVIDAD

SC SE
SUSTENTABILIDACOMUNITARIA SUSTENTABILIDAD ECOLOGICA
BIENESTAR SOCIAL INTEGRIDAD

Elaboraciones posteriores a Rio, agregaron – sobre todo en relación a los

países emergentes – un cuarto polo de sustentabilidad, que puede ser
llamado sustentabilidad gestionaria o política ( SG ), también con su
finalidad ( gobernabilidad ) configurándose así un concepto integrado como
se indica en el siguiente gráfico:

SUSTENTABILIDAD PRODUCTIVA SUSTENTABILIDAD GESTIONARIA

PRODUCTIVIDAD GOBERNABILIDADD
SP SG

SC SE
BIENESTAR SOCIAL INTEGRIDAD
SUSTENTABILIDACOMUNITARIA SUSTENTABILIDAD ECOLOGICA

CUAL SERIA LA APLICABILIDAD DE ESTE INSTRUMENTO

PARA EL MEJORAMIENTO DEL DESARROLLO SUSTENTABLE EN UNA
CIUDAD O METROPOLIS?
Básicamente, se trataría de incorporar el análisis referido a la sustentabilidad del
eficaz funcionamiento socio-productivo-ambiental a largo plazo de la ciudad o
metrópolis a través de un método que organiza la participación de los actores
involucrados (empresarios, consumidores, gobiernos locales, ambientalistas, etc.).
Existen muchos temas actualmente mal o no resueltos que podrían empezar a
analizarse según esta metodología, dando paso luego a acciones de diversos tipo
(desde campañas de concientización hasta modificación de normativas o
priorización de obras públicas ), por ejemplo: mejoramiento del manejo de los
ciclos del agua, la energía y los residuos, mejoramiento de la sustentabilidad de
los sistemas de transporte y optimización de la conectividad intra-urbana y

46
metropolitano-regional, reducción de contaminación del aire, suelo, agua y
acústica, identificación de los mejores puntos de ruptura e intercambio,
ordenamiento del transporte de cargas con reducción de sus efectos de impacto
ambiental, regulación de los circuitos de transporte de sustancias peligrosas,
mejoramiento de la accesibilidad de vías regionales y del atravesamiento urbano,
promoción del desarrollo de áreas postergadas por mejoras de conectividad,
mitigación de las incompatibilidades entre actividades (según cambios de
zonificación y/o perfeccionamiento de los sistemas de EIA), aprovechamiento de
incremento de densidades en áreas potencialmente densificables, redefinición de
los sistemas de espacios públicos, diversificación e incremento de las dotaciones
de áreas verdes urbanas, etc.

COMO ENFOCAR UNA ALXXI DE UNA CIUDAD DE AMERICA

LATINA Y QUE RESULTADOS PODRIAN ESPERARSE ?
Los puntos anteriores indican que es una ALXXI y como organizarla, además de
identificar aspectos ligados a la mejora de sustentabilidad del asentamiento, que
es aquel campo de cuestiones (mitigación de problemas, aprovechamiento de
potencialidades) en los que el montaje de instrumentos como el de agenda puede
ayudar al mejoramiento de las políticas públicas sectoriales, en este caso,
mediante el procesamiento de consensos entre actores involucrados de forma que
aquellas políticas emerjan de este consenso. Los resultados pueden ser altamente
variados: desde propuestas de acciones derivables en políticas públicas ( normas
y obras) hasta propuestas y recomendaciones a otras jurisdicciones ( nacional,
provincial, municipal) y acuerdos de gestión con sectores socio-productivos
directamente implicados en el desarrollo urbano ( desde empresas vinculadas al
desarrollo urbano o prestadoras de servicios hasta ligas de consumidores u ONG
ligadas a la defensa de intereses de consumidores y sociedades vecinalistas y
barriales).

QUE ETAPAS PODRIAN PREVERSE EN EL DESARROLLO DE

UNA ALXXI PARA UNA CIUDAD DE AMERICA LATINA?
En principio y de acuerdo al estado del desarrollo de las metodologías de agendas
locales, las etapas serían las indicadas más arriba:
[1] diagnóstico expeditivo e identificación de actores a convocar,
[2] evaluación, basada en una serie de Talleres,
[3] propuestas, identificándose (a) metas, objetivos e indicadores y (b) acciones y
[4] propuesta de formas de monitoreo y realimentación (modo de organizar un
SOE, Talleres de realimentación, etc.).
El proceso puede ir generando resultados parciales y un conjunto de instrumentos
de difusión y concientización: boletines, resúmenes de experiencias exitosas,
gacetillas periodísticas, guías de trabajo para educadores básicos, propuestas y
recomendaciones a sectores empresariales y de la comunidad, etc.

47
 QUE OBJETIVOS PODRIA PERSEGUIR LA ELABORACION DE UNA
ALXXI?
1 Elaborar una versión de la ALXXI para la planificación del desarrollo sustentable
de la ciudad que se trate.
2 Entender la sustentabilidad en el sentido de lo acordado en los
documentos de la Conferencia de Río de Janeiro acerca de Ambiente y Desarrollo
(1992) como la obtención integrada de metas de sustentabilidad económico
(productiva), social (comunitaria) y ecológica, surgidas de la exploración de
consensos entre los actores significativos relacionados con las actividades
urbanas (básicamente prestadores y consumidores de servicios), dirigidas a
sostener la calidad y diversidad de tales actividades a largo plazo, con
maximización de beneficios sociales y minimización de impactos ambientales y
orientadas a ofrecer fundamentos y argumentos para el diseño y aplicación de
políticas públicas relativas al desarrollo urbano sustentable incluso,
fundamentalmente, considerando la jurisdicción urbana o local como parte de
sistema regionales, con el cuál deben reformularse relaciones sistémicas que
también coadyuven al mejoramiento de la sustentabilidad de tal sistema.
3 Enfatizar el interés en el examen de las condiciones actuales y de potencial
desarrollo de la ciudad y su población, basado en la consideración de sus
problemas y oportunidades, de forma de orientar las conclusiones de esta tarea de
asistencia técnica hacia la mitigación de los problemas y el aprovechamiento de
las oportunidades detectadas. Este objetivo implica coordinar la pertinencia de
este instrumento de planificación del desarrollo sustentable con otros elementos
vigentes del sistema planificatorio de la ciudad, como por ejemplo si existieran,
principalmente, el plan estratégico y el plan urbano-ambiental, de los cuáles
deberán asumirse aquellas directivas genéricas que impliquen líneas ya optadas
en las alternativas de desarrollo. Así como, en forma retroalimenticia, podrá ocurrir
que algunos resultados de la puesta en marcha de este instrumento planificatorio
complementario, aporte metas u objetivos eventualmente, redifinidores de
elementos de aquellos otros dos instrumentos de planificación.
4 Utilizar esta actividad de asistencia como caso testigo para la exploración
de formas alternativas de planificación basadas en la maximización de la
participación de los actores significativos del sector y tendientes a ofrecer
instrumentos diversos y no vinculantes a las autoridades de aplicación para su
ulterior y eventual conversión en políticas públicas (normas, regulaciones,
decisiones inherentes a obras, etc.). Asimismo, el carácter innovativo de las
agendas auspicia que, desde el nivel público, puedan proveerse indicaciones para
el mejoramiento de los roles de los actores implicados en la prestación de
servicios así como aportes para un aumento de la conciencia y participación de los
actores sociales que puedan representar la auditación comunitaria de criterios de
calidad y diversidad de los servicios.
5 Organizar el proyecto tendiendo a introducir una cultura de la
contractualidad (entre los actores públicos y privados y, en éstos, entre los
productores-prestadores y consumidores-usuarios de servicios) orientada a
generar consensos del tipo todos ganan (win-win) y basada en metas graduales y
procedimientos tipificados acordados para garantizar un monitoreo de alcance
progresivo de objetivos.

48
6 Asumir el rol central del Estado en una instancia arbitral y regulatoria conducente
a una potenciación de una función susceptible de perfeccionar las relaciones de
ofertas y demandas de servicios en el ámbito jurisdiccional considerado ( y en su
proyección metropolitana ), que apunte a la sustentabilidad en el sentido antes
señalado y por tanto, a la mitigación de problemas y al aprovechamiento de
oportunidades en la triple dimensión productiva, comunitaria y ecológica.
7 Introducir, en base a la información disponible, los datos de nuevos escenarios
del sector, por ejemplo, innovaciones tecnológicas, avances regulatorios y de
políticas públicas en otros contextos de gestión, impactos esperables de nuevas
condiciones de la geografía económica internacional, regional y provincial,
directivas emergentes de otros instrumentos de planificación como el plan
estratégico o el plan urbano-ambiental, etc.

QUE METODOLOGIA GENERICA PODRIA APLICARSE PARA

DESARROLLAR UNA ALXXI?

1 Diagnóstico

Consiste en la elaboración de un documento diagnóstico básico, efectuado de

manera expeditiva y apoyado en la sistematización sintética de la información
disponible así como aquella que se requerirá específicamente a informantes
calificados, pertenecientes tanto al campo de los prestadores de servicios como al
de los usuarios. Esta tarea implicará desarrollar los siguientes aspectos de trabajo:
A/ Perfil básico del estado de la sustentabilidad urbana: sistemas de servicios
urbanos (relativos al agua, energía, manejo de residuos, transporte: descripción de
modos, redes y cuali-cuantificación de prestaciones en cada asociación de modo-
canal), sistemas de soportes urbanos (relativos a los soportes cuasi-naturales –
suelo, subsuelo, relieve, clima, flora, fauna, etc.-. y relativos a los soportes
antrópicos – tipo y densidad de tejidos, tipo y cualidad-cantidad de espacio
público, tipo y cualidad-cantidad de áreas verdes) y sistemas de actividades
urbanas (relativos a los usos de suelo y sus intensidades relativas de demandas
de servicios y grados de compatibilidad ). Estos tres sistemas urbanos (servicios,
soportes y actividades) deben ser analizados en cuanto a su patrón u organización
espacial y en cuanto a su funcionalidad (en relación a las necesidades de la
sociedad). Desde un punto de vista técnico-metodológico y en relación al equipo
de trabajo y los perfiles de sus miembros, una unidad técnica afrontará la cuestión
del sistema de servicios y otra, el abordaje integrado de los sistemas de soporte y
actividades. Este primer resultado del proyecto deberá incorporar
complementariamente, el análisis del sistema de gestión respecto del cuál existen
diferentes relaciones de los tres sistemas precedentes. El sistema de gestión
(relativo a las dimensiones del Estado – juridicciones, incumbencias, digesto
normativo, etc.- a las de la Sociedad – jurisdicciones locales vinculadas al rol de
ONG´s y OBC´s – y a las esferas privadas de actuación pública – jurisdicciones e
incumbencias de empresas privadas de servicios públicos, etc.) también tiene un
patrón u organización espacial (por ejemplo: ámbitos de las instancias
descentralizadas de gestión local) y una funcionalidad (mecanismos regulatorios,
instancias de control de gestión de actividades, etc.). Los tres planos básicos que

49
constituyen el núcleo básico de este diagnóstico o perfil (sistemas de servicios,
soportes- actividades y gestión ) deben ser abordados según una doble escala de
análisis: [1] la escala urbana ( o sea: su espacialidad-funcionalidad al interior de la
jurisdicción de la ciudad de Buenos Aires ) y [2] la escala metropolitana ( o sea: los
desbordes de espacialidad-funcionalidad de los sistemas en relación al contexto
metropolitano).
B/Análisis diagnóstico del estado de la sustentabilidad urbana diagnosticado en el
ítem anterior según la matriz DAFO (debilidades / aptitudes / fortalezas /
oportunidades). Un criterio de orden para la aplicación de esta metodología
sugiere diagnosticar debilidades/oportunidades (también entendibles como
problemas/potencialidades) referente a los sistemas de servicios y soportes-
actividades, y aptitudes/fortalezas (también entendibles como capacidad instalada
para la gestión ) referente al sistema de gestión.
C/Presentación de escenarios alternativos de desarrollo futuro de la ciudad, en
relación a la consideración de hipótesis de proyección y/o prospección de
variables futuras.
D/Resumen del diagnóstico planteado como un borrador de community vision o
visión ideal de la comunidad en relación directa o indirecta con las condiciones
actual y potenciales del estado de la sustentabilidad urbana.
E/Identificación y proposición del elenco de actores significativos que serán
interesados en formar parte del presente proceso agendístico, según diversas
modalidades posibles de participación (encuesta, entrevista, documento o informe,
taller, etc.). Estas cinco tareas serán registradas en un documento preliminar de
diagnóstico.

2 Evaluación

Se trata, sobre la base del análisis y elaboración del producto de la etapa anterior,
de producir un exámen de los elementos provistos por el diagnóstico
(básicamente: problemas y oportunidades, o bien, instancias imperfectas u
objetables de la relación general entre el campo de ofertas y el de demandas de
servicios urbanos, siempre caracterizada tal imperfección desde la óptica de la
sustentabilidad ) para acordar, entre los actores significativos - prestadores,
usuarios y Estado – un esbozo de un plan de acción (action planning), implicando
los siguientes aspectos de trabajo:
A/ Redefinición, ajuste, completamiento y mejoramiento del diagnóstico efectuado
en la fase precedente, en un diagnóstico integrado, incluso incorporando los
resultados referentes al entorno metropolitano.
B/Convocatoria e implementación del Taller de Evaluación, que implicará, sobre la
base del elenco de actores elaborado en la fase anterior, realizar un trabajo
programado de revisión del diagnóstico tendiente a evaluar los términos del mismo
y proceder a instrumentar una primera fase del plan de acción (action planning)
consistente en la selección de un conjunto de metas (goals) y objetivos (targets)
referentes tanto a mitigar deficiencias o problemas como a aprovechar
oportunidades. Eventualmente, si fuera posible y conveniente, también se podrán
formular compromisos de alcance de los objetivos (triggers). Según las
posibilidades, esta actividad de Taller se realizará en forma unificada (todos los

50
actores significativos a escala urbana) y en forma sectorial (en comisiones o
subtalleres abocados a temas como: agua, energía, residuos, transporte, suelo-
subsuelo-relieve, clima, fauna-flora, tejidos, espacio público, áreas verdes y
asociación de usos) o bien según una serie de talleres temáticos. El taller tendrá
una parte de su actividad en forma unificada y otra, en sub-talleres o comisiones
temáticas del caracter indicado. La actividad del taller será precedida por [1] el
envio del documento de diagnóstico a todos los convocados, junto a una guía de
reelaboración del mismo, conducente a organizar la actividad del taller y [2] una
encuesta de opinión que registre sistemáticamente la posición de los actores
frente a un conjunto de temas de los que podrán inferirse aspectos inherentes al
establecimiento de metas y objetivos. En términos metodológicos generales, debe
preverse que las metas y los objetivos deben en lo posible, ceñirse a [1] mitigación
de problemas y [2] aprovechamiento de oportunidades, según [3] una
consideración de la capacidad instalada de gestión para una eventual modificación
de las condiciones de problematicidad y/o de oportunidad.
C/Procesamiento de los resultados del trabajo del taller y elaboración de un
documento preliminar de propuestas que será girado a todos los participantes,
junto a instrucciones para registrar acuerdos y divergencias así como avances de
implementación de metas y objetivos.

3 Propuesta

Consiste en un refinamiento y definición de implementación de la tarea

precedente, en términos de completar el proceso del plan de acción (action
planning) y a fin de perfeccionar la instancia de aplicabilidad de lo acordado en la
fase precedente. Esta etapa incluye tratar los siguientes aspectos:
A/ Elaboración del documento preliminar de propuestas, procesándose los
comentarios y posturas recibidos de los actores a los que fue girado tal
documento. Esta elaboración incluirá la proposición de un documento detallado de
propuestas que contendrá [1] la reelaboración de metas y objetivos en relación a
la identificación de indicadores que tiendan a cuanti-cualificar aquellas directivas,
de forma de obtener criterios de control para el alcance de metas y objetivos, [2] la
proposición de grupos-objetivo (targets groups) que puedan coadyuvar al control
del desempeño de tales indicadores y [3] la enunciación tentativa de acciones a
emprender para alcanzar las metas y objetivos (obras, normas, regulaciones,
recomendaciones para actores, propuestas a los diversos estamentos del Estado
municipal y a otros niveles de Estado, etc.).
B/Tratamiento participativo del documento precedente en un taller con las mismas
características unificado/temático del precedente, en el cuál, previa remisión y
análisis del documento precedente por los actores convocados, puedan
establecerse nuevos acuerdos y consensos, ahora orientados a una fase de
implementación y control de desempeño de los indicadores adoptados.
C/Elaboración de una revisión del documento detallado de propuestas,
procesándose los acuerdos y consensos establecidos en la fase precedente e
incluyéndose específicamente, una sección orientativa para la formulación de
políticas públicas para el desarrollo sustentable en la jurisdicción municipal y/o en

51
ámbitos multi-jurisdiccionales (por ejemplo: área metropolitana, jurisdicciones
provincial y nacional en diferentes instancias sectoriales, etc.).

4 Monitoreo y realimentación

Esta cuarta y final etapa de trabajo propio de esta metodología supone la

definición de los mecanismos que aseguren la continuidad y aplicación del criterio
de planificación perseguido, en base al desarrollo de los siguientes aspectos:
A/Elaboración del documento final del proyecto, con especial énfasis en la
posibilidad que éste pueda ser conocido y debatido en todos los sectores de la
comunidad, en base por ejemplo, a la realización de gacetillas periodísticas,
cartillas de difusión a utilizarse como insumos de la educación formal, textos de
difusión general que aseguren la profundización de una concientización
comunitaria acerca de la sustentabilidad, etc.
B/Definición del criterio de monitoreo periódico que debe ser asumido por la
autoridad local para dar cuenta del avance progresivo de las metas acordadas
según sus formas de medición (comportamiento variable de los indicadores
seleccionados), eventual institución de un informe anual (del tipo de los conocidos
como SOE, state of environment ), etc.
C/Definición del criterio de realimentación del proceso agendístico, eventualmente
a través de la convocatoria periódica de talleres de evaluación y reelaboración de
lo agendado.

El siguiente gráfico muestra la secuencia operacional de la

metodología:

MONITO-
DIAGNOS- EVA- PROPU-
REO Y
TICO LUACION ESTAS
REALIMEN-
TACION

I II III IV

1.PERFIL 1. DI 1. DPP 1. RDFP

2.ANA-
LISIS
2. TE 2. TP 2. SOE
DAFO 3. DPP 3. DDP 3. RA
3.EA
4.ACTO-
RES
5.CV

52
Referencias del gráfico :
Fase I
1 Perfil o diagnóstico
2 Análisis DAFO
3 EA: Escenarios alternativos
4 Actores
5 CV: Community vision
Fase II
1 DI: Diagnóstico integrado
2 TE: Taller de Evaluación
3 DPP: Documento preliminar de propuestas
Fase III
1 DDP: Documento detallado de propuestas
2 TP: Taller de Propuestas
3 RDDP: Revisión Documento detallado de propuestas
Fase IV
1 DFP. Documento final del proyecto
2 SOE: State of environment (Informe anual sobre el estado del ambiente)
3 RA: Retroalimentación del proceso agendístico

53
 TEMA 6
EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL

LA NOCION DE EIA (EVALUACION DE IMPACTO AMBIENTAL)

En la literatura conceptual y técnica concerniente a la temática ambiental se le
ha prestado una atención sustancial al concepto de evaluación de impacto
ambiental (EIA, cuya sigla también coincide con la denominación inglesa de este
método: environmental impact assessment ).
En términos generales, los EIA se han venido aplicando como métodos de
evaluación de proyectos (entendidos a la vez, como módulos o unidades de
gestión, actuación e inversión ) y en grado menor, como métodos de evaluación
de actividades o procesos. Existe una tendencia creciente a discutir la efectividad
ad-hocista de los EIA´s en tanto suelen remitir a una consideración remedialista y
contrafáctica de los proyectos de desarrollo. Dentro de las características de este
instrumento se entiende entonces que un mejor uso del mismo podría redefinir el
concepto mismo de proyecto (no meramente remediarlo ) y a la vez funcionar de
un modo mas sistémico e integrativo tal que rearticule las nociones de plan y
proyecto, es decir, que avance hacia una recuperación de una capacidad
modelística mas integral sin perder su efectividad técnica.
Discutiremos en este contexto dos hipótesis:
[1] el concepto de proyecto – como módulo o unidad – que se relaciona con la
unidad o módulo activa y productiva consecuente de un proceso agendístico,
puede ser discernido como un modo de control frente al impacto de proyectos y
actividades que la comunidad local padece y,
[2] dicha idea posible de proyecto – en tanto, módulo de acción o intervención
discernido en una agenda – podría ser conceptualizado como un proyecto positivo
– es decir, como una unidad de gestión que se piensa de nulo o mínimo impacto
ambiental y por tanto, pro-sustentable.
La primera hipótesis aludiría a un tipo de proyecto negativo o contra-proyecto y
supone visualizar en la actividad del grupo que realiza una agenda local, la
sustancial tarea de promover un control crítico de las actividades y proyectos
públicos y privados que tienen vigencia en la comunidad local que se tratare.
Si bien esta actividad de control – o de realización de EIA’s – tiende a ser asumida
por el causante del posible disturbio, según procedimientos directos o indirectos,
es posible empero suponer necesario cierto tipo de control social que por ahora
dependería del montaje de agendas ambientales locales o de desarrollo
sustentable.
Los procedimientos directos citados aluden a los instrumentos EIA’s que
autoaplica cada generador real o eventual de impacto ambiental: desde las
auditorías ambientales municipales o empresariales hasta los procesos EIA que
puedan realizarse al interior de cada organización (gobierno o empresa) .
Los procedimientos indirectos comentados se refieren a las regulaciones
institucionales existentes de aplicación de EIA’s o los dispositivos normativos de
adjudicación de calidad de producto (normas del tipo ISO 9000) o de calidad
ambiental de productos y procesos ( normas del tipo ISO 14000).
Genéricamente los procesos de EIA’s suelen ser metodologías bastante
rutinizadas de verificación de relaciones entre causas impactantes – del proyecto

54
de desarrollo o de la actividad analizada: por ejemplo, de un emprendimiento de
regulación hídrica o de la actividad agrícola intensiva – y efectos ambientales
(sobre el subsistema natural, el subsistema social y / o sobre ambos).
En algunos casos, los métodos definidos por el análisis matricial – alrededor de las
propuestas de la llamada matriz de Leopold – si bien, pueden ser abastecidos por
opiniones y dictámenes de expertos, resultan comprensibles y aplicables para los
actores intervinientes en una agenda local.
Como se suelen usar expresiones paramétricas de impactos relacionadas con la
magnitud de algunos indicadores para cada tipo de impacto, la evaluación puede
concentrarse en la verificación de la performance de esos indicadores y, también,
desde la perspectiva de actores sociales amplios, puede convertirse en algún tipo
de monitoreo respecto de dichos indicadores (por ejemplo, verificación de la
superación de un umbral de emisión tóxica de un establecimiento industrial o de la
actividad del transporte público).
Está claro que el problema de hacer una EIA si bien puede tener exigencias
técnicas, a su vez, resulta comprensible u operable desde un grupo de actores
sociales.
Las EIA’s proporcionan información para que se active alguna toma de decisión,
por ejemplo, aprobar un proyecto , exigirle adaptaciones tecnológicas o prohibirlo.

EIA, GESTION Y DESARROLLO DE AGENDAS

El proceso MEEP, usado en algunas ciudades canadienses como método
municipal de evaluación, está organizado para hacer que los representantes
comunales , equivalentes a los concejales argentinos, puedan efectuar tales tomas
de decisiones, de modo que en el seno de una agenda local como la que hemos
propuesto, también se podrían realizar procesos semejantes al MEEP y si no
tomar decisiones – que le competen al gobierno local – si fijar posiciones del grupo
de stakeholders involucrado.
Las rutinas del MEEP – los ciclos y alternativas de aprobación de proyectos, los
screen o pantallas de magnitudes aceptables de indicadores de impacto para cada
actividad o tipología de proyecto – suelen ser instrumentos fácilmente manejables
por un grupo de stakeholders aplicado a trabajar en una agenda local.
Los conceptos implícitos en las EIA’s sirven además, en el proceso de agenda, no
sólo para incorporar evaluaciones de la performance de calidad ambiental de
actividades y proyectos, sino como ya vimos , para organizar la ponderación de la
magnitud de los problemas ambientales, punto de partida empírico o fáctico de un
proceso agendístico.
El desglose de esta evaluación de impacto atribuible a los problemas en impacto
político, económico, social y ecológico no es más que una propuesta de
correlación con la mirada cuatripartita de la sustentabilidad, de modo que cada
problema pueda ser evaluado en su grado de impacto respecto de una condición
ideal dada en un estado de sustentabilidad (racionalidad ambiental presente y
sostenida en el tiempo).
Y al pedírsele al grupo de actores, cuando tiene que realizar la primera fase del
proceso y realizar el diagnóstico, que establezca dicho desglose de cuatro
impactos y que luego los correlacione en la ponderación integrativa de una
calificación y cuantificación de síntesis de impacto de cada problema, se le está

55
planteando la posibilidad de discutir acerca de opciones de sustentabilidad, o sea,
grado de correlaciones entre impactos (y respuestas a preguntas del tipo qué
grado de impacto de cualquiera de tales dimensiones está dispuesta a aceptar mi
comunidad? , si se debe aceptar un margen de afectación en el manejo de cada
problema, cuál tipo de impacto se preferencia?, etc.).
También puede volver a tomar decisiones sobre EIA’s, ya no en la etapa de
manifestación del problema – en tanto el problema ambiental está ligado a un
impacto ambiental de un proyecto o actividad – sino también en la tercera fase del
método, cuando al trabajar sobre la fase propositiva , debe considerar opciones de
actuación y definición de viabilidad de las acciones: en este momento, definida
una acción – que será también una actividad o contra-actividad o un proyecto o
contra-proyecto – también es posible aplicar criterios de EIA’s, esta vez más
ligados quizá a la índole de la tecnología a aplicar.
Es decir, en síntesis, que aquí se identifica la agenda como un instrumento
vinculable al método de los EIA, no como forma sustitutiva de éstas – que pueden
seguir desarrollándose en el nivel de trabajo de expertos en el tema – sino como la
aprehensión de algunos de sus criterios en el ordenamiento de los procesos de
análisis y propuestas de gestión que los actores realizan en las instancias del perfil
y la agenda propiamente dicha, ya sea para medir y calificar los problemas y para
seleccionar y optar determinadas tecnologías de las acciones a proponer.
En base a las consideraciones precedentes podemos plantear otra definición
de la agenda ambiental local o proactiva del desarrollo sustentable local, cuál es
aquella de sistema de EIA, ya sea de un subsistema de EIA que rediseñan
situaciones, acciones o actividades de tipo crítico o anti-sustentable que requieren
algunas clase de control, ya sea de un susbsistema de anti-EIA, o como vimos,
proyectos concebidos como de bajo o nulo impacto ambiental.
Una agenda pensada como un sistema de EIA, tendría así, un grupo de objetivos
de control de proyectos y actividades generadores de problematicidad y un grupo
de objetivos de promoción de proyectos y actividades pro-sustentables.

MIRADA COMPREHENSIVA DE LA EIA

Un texto, realizado por C. Barrow52 ofrece una consideración más comprehensiva
de los EIA’s, útil para su manejo al nivel de procesos agendísticos.
Diferencia impacto de impacto ambiental (que sería un tipo específico del impacto
de acciones / proyectos y procesos / actividades) y también, EI’s de EIA’s, con lo
que ayuda a configurar la característica pluridimensional del impacto que hemos
propuesto (político, social, económico-productivo y ecológico, cuya integración
refiere al análisis de condiciones de sustentabilidad), al definir genéricamente, la
evaluación de impacto como un puente que vincula los análisis de las ciencias
ambientales con las políticas de manejo de recursos y acordar, con G. Smith, que
el concepto de impacto es más una filosofía que una herramienta tecnocrática .
Al tratar de conceptualizar la cuestión general del desarrollo ambiental y social
apropiado, el EIA puede significar, para Barrow, un término genérico para designar
52
C Barrow, Environmental and Social Impact Assessment. An Introduction, ver
nota 45.

56
un proceso que mira a una mezcla de administración, planeamiento, análisis y
participación pública en la evaluación (de un proyecto o actividad nuevos , o de un
problema ya generado por proyectos o actividades existentes) antes de la toma de
una decisión (tendiente a aceptar un nuevo proyecto o actividad o a corregir
efectos negativos de proyectos y actividades en curso).
Así, según este autor, habría al menos tres grandes categorías de impactos y
evaluaciones:

• la evaluación de impacto social (EIS o SIA, social impact assessment, en la

sigla inglesa),

• la evaluación de impacto ambiental (EIA),y

• la evaluación de impacto cultural (EIC o CIA, cultural impact assessment, en

inglés).

Un conjunto amplio de métodos sirven a todas esas clases de

evaluaciones: evaluación de riesgo, evaluación de tecnologías, monitoreos,
pronósticos de futuro, ecoauditorías, etc. Y también habría diferencias de entidad
objetiva o subjetiva entre técnicas o métodos, como consta en el siguiente gráfico:

Relación entre entidad y técnica / método de EI (tomado de C. Barrow)

ENTIDAD TECNICA / METODO DE EI

Objetiva • Análisis ( analysis )
• Valoración ( appraisal )
Subjetiva • Evaluación ( assessment )

La distinción propuesta de entidades respecto de técnicas / métodos de EI es

significativa puesto que si, la evaluación propiamente dicha (assessment) es de
índole subjetiva, ello estaría exigiendo, para una construcción legítima y
verdadera, un tratamiento participativo e interactoral, es decir, un tratamiento
de agenda.
En base a lo presentado – y coincidiendo entonces, con Matthews, que una EI es
más un arte que una ciencia – Barrow presenta el siguiente gráfico para insertar la
temática de los EI en un marco de planeamiento comprehensivo, expandiendo
cierto oportunismo táctico propio de las EIA´s aplicada proyecto por proyecto (en
muchos casos no considerando la acumulación de pequeños efectos negativos)
hacia una dimensión mas abarcativa de una gestión integrada.

Aproximación integrativo-holística a un planeamiento comprehensivo basado en

los EI ( según C. Barrow).

57
 CONSIDERACION ANALISIS
DE POLITICAS DE IMPACTO FUTURO

Evaluación de Evaluación Evaluación de

Impacto Ambiental Tecnológica Impacto Social

Interfase Análisis/ Interfase Acción/

Acción Futuro

ANALISIS PRONOSTICOS INVESTIGACION INVESTIGACION

AMBIENTAL TECNOLOGICOS OBJETIVOS FUTUROS P/A

De acuerdo a los comentarios sugeridos en las propuestas de este autor, se

derivan diferentes alternativas de implementación de los conceptos y técnicas de
EI y específicamente de EIA, como por ejemplo, la ampliación de los habituales
enfoques de EIA de tipo predictivo a posibles realizaciones de EIA postdictivos o
retrospectivos, no tan dirigidos a la gestión de manejo del IA sino más bien, a la
comprensión de los procesos generadores de impactos en un decurso temporal y
en un territorio dados.
El precedente esquema desarrollado por Barrow para rearticular fases del
proceso de desarrollo de EIA en un criterio comprehensivo de planeamiento – y
que, por cuyas características demanda o prefigura posibilidades de un manejo
participativo del tipo agendístico – se abona en la utilización de un conjunto de
técnicas y métodos globales de EIA, cuya mera enumeración, que a continuación
realizamos en el gráfico siguiente , da cierta noción del estado de la cuestión y de
la disponibilidad metodológica relativa de un conjunto muy amplio de dispositivos
técnico-metodológicos, la mayoría de los cuáles pueden ser practicados en el
seno de un grupo de trabajo agendístico local y / o pueden definir productos
susceptibles de utilizarse como insumos de dicho trabajo:

58
Lista de técnicas y métodos de EI ( según C. Barrow )

Número DENOMINACION TECNICA-METODO

1 Pilot studies ( estudios piloto )
2 Delphi technique ( técnicas Delphi )
3 Economic Impact Assessments ( evaluaciones de impacto
económico )
1.1. CBA ( cost-benefit analysis ) ( análisis de costo-beneficio)
1.2. CEA ( cost-effectiviness analysis ) ( análisis de costo-
efectividad )
1.3. FIA ( fiscal impact assessment ) ( evaluación de impacto fiscal )
1.4. LFA ( logical frameworks analysis ) ( análisis de trama lógica )
1.5. IOA ( input-output analysis ) ( análisis de insumos y egresos )
1.6. MCA ( multi-criteria analýsis ) ( análisis multicriterial )
4 Enviromental assessment ( evaluación ambiental )
5 Environmental appraisal ( valoración ambiental )
6 Ecological Impact Asssesment ( evaluación de impacto ecológico )
7 Habitat evaluation ( evaluación del hábitat )
8 Ecosystems approaches ( aproximaciones ecosistémicas )
1.1 Ecosystem assessment ( evaluación ecosistémica)
1.2 Ecosystem analysis ( análisis ecosistémico )
1.3 Ecosystem impact assessment ( evaluación de impacto
ecosistémico )
9 Environmental modelling ( modelización ambiental )
10 Futures modelling ( modelización de futuros )
11 Futures research ( investigación de futuros )
12 Land use planning, land classification ( planeamiento de uso de
suelo, clasificación de suelo )
13 Universal soil loss equation ( ecuación universal de pérdida de
suelo )
14 Agroecosystem assessment ( evaluación de agroecosistemas )
14.1 Agroecosystems assessment
14.2 Farming systems research ( investigación de sistemas
agrícolas )
15 Participatory assessment ( evaluación participativa )
15.1 Rapid rural appraisal ( valoración rural expeditiva )
15.2 RUEA (Rapid Urbana Environmental Assessment ) ( Evaluación
ambiental urbana expeditiva )
15.3 PRA ( Participatory Rural Appraisal ) ( valoración rural
participativa )
15.4 Culturally adapted market research ( investigación cultural-
mercadotécnica )
16 Hazard and risk assessment ( evaluación de azar y riesgo )
16.1 Hazard assessment ( evaluación de peligros potenciales )
16.2 Risk asssessment ( evaluación y cáculo de riesgo )
17 Technology assessment ( evaluación tecnológica)

59
18 LCA ( Life Cycle Assessment ) ( evaluación de ciclo de vida de
productos )
19 Monitoring and Surveillance ( monitoreo y vigilancia)
20 Thresolds assessments ( evaluaciones de umbral )
20.1 Ultimate environmental thresolds analysis ( analisis de
umbrales ambientales máximos, análisis de
vulnerabilidad/resiliencia )
21 AIA (Aesthetic Impact Asesssment ) ( evaluación de impacto
estético )
21.1 Landscape analysis ( análisis del paisaje )
21.2 Urbanscape analysis ( análisis del paisje urbano )
22 SEA ( State of the Environment Account ) ( estado de las cuentas
ambientales )
22.1 SEA Evaluation ( evaluación ECA )
22.2 SEA audit & assessment ( evaluación & auditoría ECA )
23 Ecoauditing ( ecoauditoría )
23.1 Site or facility audit ( auditoría de implantación e instalaciones)
23.2 Compliance audit ( auditoria empresarial integral )
23.3 Issues audit ( auditorías temáticas )
23.4 Property transfer audit ( auditorías de cambios dominiales )
23.5 Waste audit ( auditorías de residuos )
23.6 LCA ( Life Cycle Assessment ) ( evaluación de ciclo de vida )
23.7 BS 7750 ( aplicación de la norma )
23.8 ISO 14000 ( aplicación de la norma )
23.9 EMAS ( European Union Eco-management and Audit Scheme )
( esquema de eco-gestión y auditoría de la UE )
23.10 IERS ( International Environmental Rating System) ( sistema
de evaluación australiano equivalente a EMAS o BS 7750 )
24 Ecolabelling ( eco-etiquetado )
24.1 Blue Angel ( etiqueta alemana de calidad ambiental 0
24.2 EcoMark ( etiqueta japonesa )
24.3 EcoLogo ( etiqueta canadiense )
24.4 Environment Mark ( etiqueta del Consejo Nórdico )
25 ACA (Asesssment of Contaminated Land ) ( evaluación de
contaminación del suelo )
26 DA (Decision Analysis ) ( análisis decisional )
27 Project and programme appraisal & evaluation ( evaluación y
valoración de proyectos y programas )
28 Policy evaluation, asssesment and analysis ( evaluación y análisis
de políticas )
29 Post-project analysis ( análisis post-proyectuales )
30 ESA ( Expert Systems Approach) ( aproximación de sistemas
expertos )
31 IDA (Initial Decision Analysis ) ( analisis de tomas de decisiones
primarias )

60
 TEMA 7
EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA

LA NOCION DE EAE (EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA)

La expresión EAE contiene dos adjetivaciones o cualidades: lo ambiental y lo
estratégico, la primera ya protagónica en el desarrollo ideológico y científico de la
última mitad del siglo XX y la segunda relacionable con la mas reciente derivación
que ha tenido el desarrollo de la planificación territorial y urbana dentro del modelo
de los llamados planes estratégicos. Corresponde comentar brevemente, en ese
contexto, ambas características.
La cualidad ambiental aplicada a acciones estructurales como el diagnóstico, la
evaluación o la gestión sugiere una reformulación de tales acciones o sistemas
instrumentales según categorías devenidas del pensum ambiental entendiendo
éste como una teoría general de las relaciones racionales entre sociedades y
naturaleza o aún, una teoría crítica formulada como una caracterización de la
irracionalidad implícita en la apropiación social de la naturaleza con finalidades
básicamente productivas.
Lo ambiental como campo cognitivo se presenta entonces como un espacio
analítico relacional de la presión antrópica sobre los servicios, recursos u ofertas
que proveen los ecosistemas en su diferente grado de calidad tal que procura
establecer umbrales o techos a tal presión siempre que el análisis de los
ecosistemas que la soportan permita reconocer pérdidas significativas de su
calidad intrínseca.
Así como los campos de conocimientos orientados a los estudios sociales como
los referidos a los estudios naturales ( preferentemente los que son abarcados por
las ciencias ecológicas ) han ido adquiriendo un componente de sistematicidad y
complejo como reflejo epistémico de la propia sistematicidad y complejidad del
objeto ( o situación ) de conocimiento, el saber ambiental no puede constituirse
fuera de modelizaciones que trabajen sobre esa doble caracterización sistémico-
compleja, incluso por tanto dentro de los que suelen llamarse sistemas complejos.
Debido a la relativamente reciente constatación del alcance de situaciones críticas
o irreversibles del deterioro del polo natural de la ecuación ambiental ha aparecido
recientemente, desde el inicio de la década del 90, la noción de sustentabilidad
que aplicada al campo ambiental estricto parece relacionarse con las capacidades
de soporte ( de actividades y de población ) que tiene un fragmento cualquiera de
naturaleza, dentro de su pertenencia a campos de sistemas complejos.
Asi entendido lo sustentable parece referir a un momento o estado final de los
procesos dinámicos de transformación de sociedad y naturaleza, una teoría de
límites ambientales al menos desde el punto de vista de la capacidad de soporte
del mundo natural.
El concepto de sustentabilidad sin embargo se complejizó incorporando el análisis
o la consideración de la calidad de sustentabilidad del polo social de la ecuación
ambiental, al menos en dos aspectos del mismo cuya sustentabilidad específica
puede no ser concurrente: la sociedad propiamente dicha (que permite hablar de
sustentabilidad social) y la sociedad productiva (que permite referirse a
sustentabilidad económica).

61
El atributo estratégico deviene como se sabe de cierta clase de estudios y
modelos cuyo origen estaría situado en los llamados juegos de guerra, a saber
esquemas de resolución de conflictos que articulasen decisiones tácticas de cara
a finalidades estratégicas, de las que la de mayor importancia es solucionar el
conflicto (o sea, ganar la guerra).
Fuera del posible reflejo de utilización de categorías del análisis político
maquiaveliano – el fin justifica los medios – el pensamiento estratégico emerge así
sustancialmente como un pensamiento finalista, resolutorio y de cierto interés en
el cierre o estabilización de la situación mutante o fluida que caracteriza un
conflicto a saber, una contradicción insalvable entre intereses de diferentes
actores sociales.
El concepto de evaluación que en nuestro caso es la acción o actividad
doblemente connotada por los atributos o cualidades de lo ambiental y lo
estratégico debe ser entendida como precondición del diagnóstico y la gestión:
en el diagnóstico la evaluación implica un recorte selectivo de factores incidentes
en la caracterización de la problemática (sea ésta la de una situación
caracterizada por la criticidad o por la potencialidad ) de tal modo que ésta resulte
precisada en su entidad - por ejemplo estableciéndose prioridades de importancia
a los factores considerados en el análisis – y en la gestión como un ordenamiento
de las decisiones a tomar – por ejemplo definiendo secuencias de aplicación de
medidas o decisiones parciales dentro del plan general .

La evaluación consiste entonces en un mecanismo lógico de ordenamiento y

utilización de la información provista por el diagnóstico definiendo las condiciones
de irracionalidad en las relaciones ambientales, sus magnitudes de afectación, sus
actores y/o sus damnificados o actores pasivos.
Diversos autores han hecho hincapié en la caracterización de las problemáticas
ambientales no como algo en si objetivo sino siempre relativo y referente a alguna
clase de efectos negativos diferencialmente receptados por determinados sujetos
o grupos sociales, concepto que a la vez implica entender la noción de problema
como una confrontación de intereses o afectaciones entre actores o grupos
sociales, preferentemente entre actores activos (o generadores de la perturbación
o acción impactante) y actores pasivos (o receptores directos o indirectos,
mediatos o inmediatos de tal acción impactante).
En rigor dada la naturaleza objetiva del derecho, entendido básicamente como
campo de afectación de intereses de sujetos de derecho, el derecho ambiental
finalmente queda caracterizado como una estipulación de las diferentes figuras de
afectación que determinados sujetos hacen a otros.
Estas consideraciones actorales y de articulaciones activas entre sujetos puede
redefinir la noción de evaluación, tanto en la fase diagnóstica como en la de
gestión, como un modo de analizar las interacciones sociales en tanto relaciones
ambientalmente modificadas por acciones pertubantes o problematizantes que
uno o varios actores realizan a expensas de otros.

GESTION DE SUSTENTABILIDAD Y EAE´S

Desde ese punto de vista la gestión puede desdoblarse en una gestión genérica
ligada a una tipificación normativa y regulativa del conjunto general de acciones –

62
por ejemplo, las del marco urbano de una sociedad local – y una gestión
específica vinculada al acometimiento de formas de resolver conflictos o disensos
entre actores toda vez que tal situación desborda la tipificación que regulan las
normas.
Instrumentos como las EIA´s – entendidos como los procedimentos que pueden
establecer una descripción mas o menos precisa de las afectaciones de impacto
ambiental que unos actores generan sobre otros – ejemplifican el doble rango de
una gestión a la vez genérica y específica.
Genérica por cuanto existen normas generales de aplicación de las EIA´s
definidas previamente a las acciones o actividades que deben ser evaluadas
porque generan real o presuntivamente efectos o impactos que pueden establecer
conflictos entre actores generadores de tal efecto y actores receptores de los
mismos y porque existen criterios generales de caracterización de efectos como
resulta del cotejo de la acción de presunto impacto con una tabla o pantalla
casuística general (cuya aplicación da paso al método de EIA denominado
screening o de cotejo paramétrico).
Específica al contrario por cuanto la índole puntual de la acción a evaluar en sus
aspectos de impactación ambiental pueda ser de una clase diferente a las
repertorizaciones o clasificaciones y ello obligue una análisis ex novo, lo que
implica efctuar una descripción analítica y una ulterior evaluación o medición de
efectos según un modelo propio en cada caso (lo que suele definirse como un
método de EIA llamado scanning o de evaluación ad hoc ).
Todo lleva pués, tanto en las fases de diagnóstico como en las de gestión, a darle
peso refererente a la representatividad actoral dentro de la situación que está
considerándose ya allí deben definirse a los sujetos de las transformaciones
urbanas y también a su posible nuevo rol en las dimensiones de control de tales
transformaciones desde el campo referencial de la calidad ambiental y de
sustentabilidad.
Además tal identificación actoral – en un gradiente amplio que va desde el actor
calificado dada su relevancia decisional en la transformación a que aplica hasta
los actores genéricos, incluso estadísticos, de la situación a analizar y/o gestionar;
desde el actor activo hasta los diversos actores pasivos por ejemplo en relación a
una actividad determinada – no sólo constituye un campo preferente de la
levantada de datos ( así como opiniones, posturas, deseos, expectativas, etc.) y
conformación de la base informática del diagnóstico sino también un aspecto en
el que los conflictos o problemas ambientales redefinen su supuesta objetividad en
campos de confrontación o disenso entre diferentes actores, por lo cuál trabajar
con el discurso que proveen los sujetos implicados en una situación
ambientalmente problemática es también empezar a trabajar con la definición
misma de los problemas que pierden asi su característica genérica para
convertirse en un conflicto específico entre actores, sus intereses, sus
percepciones y sus propias definiciones de calidad ambiental.
Las EAE´s deben aplicarse como antes referimos a situaciones funcionales y/o
estructurales (actividades y/o territorios) caracterizadas doblemente por su
complejidad y su sistematicidad.
La complejidad podría conectarse con el tipo de descripción plurivalente del
concepto articulado de sustentabilidad y la sistematicidad con la consideración de

63
tal situación dentro de contextos fuertemente determinantes entre los cuáles
destacan los conjuntos de macrodecisiones que directamente o no afectan el
proceso, el estado y el futuro de una situación en torno de prescripciones o
marcos decisional externos tales como lo sintetizado en la noción de ciclo PPP
(políticas, planes, programas).
Dentro de tal caracterización cuando intentamos aplicar una EAE a una situación
problemática como las urbanas que primordialmente interesan en este enfoque, es
preciso desentrañar en ellas una sistemática de los procesos de cambio urbano en
los cuáles finalmente tal cambio se concreta mediante módulos de
gestión/intervención que llamamos proyectos que pueden ser considerados como
la unidad básica de las transformaciones urbanas o el nivel mas detallado y
operacional en que concluye o se encarna el citado ciclo PPP.
Hablamos obviamente de una definición amplia de proyecto que implica la
elaboración de un protocolo completo de actuación técnica transformadora que
intenta implementar empíricamente lo decidido en las otras P mas amplias del
proceso de toma de decisiones que se aplica en una administración local,
definición amplia dentro de la que caben los proyectos urbanos convencionales
(como aquellas operaciones de transformación física y funcional de una ciudad:
por ejemplo, autopistas, conjuntos residenciales, intercambiadores de transporte,
grandes parques urbanos, etc.) pero que va mas allá de tal caracterización e
incluye como unidad básica de gestión los módulos mínimos de actuación y
concreción de políticas económicas, sociales, educativas, sanitarias, energéticas y
en general los módulos actuacionales básicos de cualquiera de aquellos sectores
que tradicionalmente segmentan las administraciones urbanas.
El análisis de los proyectos ( o de una gran mayoría de ellos ) puede ser efectuado
mediante el procedimiento convencional de los diversos tipos de EIA´s que
básicamente son pues evaluaciones de impacto ambiental de proyectos.

EAE´S COMO SUPERACION DE LAS EIA´S

Hay allí que apuntar dos consideraciones que explican el porque de las EAE´s: en
primer lugar las EIA´s no satisfacen la cobertura analítica de las relaciones de
diversos proyectos entre si, entre ellos y sus contextos sistémicos (estructurales
y/o funcionales ) y en el grado acumulativo de microimpactos que un conjunto de
pequeños proyectos genera aun fuera de la posibilidad que cada uno de esos
pequeños proyectos sea fruto de una EIA dados sus efectos negativos
microscópicos escapando por ello de las parametrizaciones.
En segundo lugar cada proyecto puede en gran medida contener una negatividad
por así llamarla endógena, que no depende de la calidad del proyecto en si sino
de determinaciones que a este le impone el citado ciclo PPP: por tanto una EAE
debe trascender el análisis clásico de la EIA de un proyecto y evaluar el plexo
normativo PPP que hay antes, encima o detrás de de cada proyecto.
De otra parte la dinámica de cambio de una situación urbana (una ciudad pero
también una parte significativa de ciudad, una actividad relevante de su
funcionalidad o el borde expansivo de la misma, etc.) se verifica como una
yuxtaposición de procesos transformativos versus proyectos o de una mezcla de
transformaciones lentas/extensivas y transformaciones bruscas/puntuales. A

64
veces estos dos fenómenos – el proceso lento/extensivo y el proyecto
brusco/puntual – se relacionan o articulan (por ejemplo, uno intenta corregir o
moderar el otro), a veces no.
Las EAE´s deben tener en cuenta ambas características o fenómenos, con modos
de describir el efecto de proyectos (EIA´s + análisis de correlación de
proyectos/ciclo PPP) y de procesos (descripción del desarrollo espacio-temporal
de los procesos) y con formas de relacionar ambas cuestiones.
También es importante entender al proyecto – en tanto dispositivo acelerador de
una transformación - como instrumento emergente en un momento determinado
del desarrollo de procesos y por tanto, como un aspecto que resulta sincronizado
o al revés, discordante.
Por sus características las EAE´s resultan instrumentos de aplicación en
ambientes territoriales, es decir en casos de análisis, estudio y/o gestión que
poseen una plataforma territorial o sea una expresión física.
Resulta significativo por caso, iniciar un proceso aplicativo del procedimiento EAE
sobre un objeto caracterizado por su entidad territorial y por su definición de
límites; ello por fuera de tener en cuenta (porque hace parte de las características
conceptuales del instrumento EAE) las características contextuales de tal entidad
o delimitación a la que se aplicará.
Asimismo el hecho de una expresión espacial referencial no supone
necesariamente un ámbito o delimitación territorial de tipo continuo, ya que existen
correlatos territoriales consecuentes de aspectos de la dinámica funcional – por
ejemplo, el transporte urbano – cuya expresión espacial es discontinua, fluctuante,
fragmentaria, etc. y ya hemos señalado que pueden realizarse EAE´s referentes a
actividades Un antecedente ubicable del concepto de EAE son las tareas
vinculadas con las políticas de la regionalización ambiental como modo de
resegmentación problematizada de continuos territoriales que se solían realizar en
la década del 60, de las que existen ciertas experiencias realizadas en tal época
asi como varios aportes teóricos de evaluadores ambientales de características
territorialistas (más allá de aquello mas vinculados al tipo de evaluación asimilable
genéricamente a las EIA´s) como los españoles González Bernaldez y Gómez
Orea.
En toda esa experiencia empírica y teórica el propósito era doble ya que por una
parte se trataban de unas aplicaciones que buscaban nuevas delimitaciones
geoambientales – las llamadas regiones o unidades ambientales o en otros casos
como en México, ecozonas – por fuera de las fronterizaciones mas tradicionales
como las definidas por la política, la economía o aún la geografía meramente
fisiocrática.
Y por otra parte tales redelimitaciones geoambientales adquirían un estatus
posible de objetos de análisis tan como unidades de gestion, en los cuáles tal
delimitación era útil para establecer dentro de dichas unidades diagnósticas y
eventualmente prospectivas, el conjunto de eventos explicativo de la racionalidad
relativa de cada una de tales áreas, a saber, el catálogo de problemas y
oportunidades, criticidades y potencialidades que cada espacio así formulado
contenía.
Estos razonamientos son convergentes a la noción de evaluación estratégica, en
el sentido que no se trataba de forzar o imponer a cada una de las regiones

65
modelos de desarrollo genéricos sino al contrario repensar modelos viables y
ecoeficientes dentro de los parámetros de calidad sustentable de cada espacio así
considerado.
Las EAE´s técnicamente no tienen como objetivo definir un área dada según
determinadas características de homogeneidad de problemática ambiental
apriorísticamente considerada sino que se aplican sobre un área o actividad que
contiene ya alguna evidencia de disfuncionalidades de orden ambiental y que
resulta difícil evaluar ya sea por la insuficiencia del dispositivo EIA´s aplicado
sobre proyectos aislados, por la índole yuxtapuesta de múltiples pequeños efectos
que pueden considerarse inocuos desde la óptica de las EIA y/o que resultan
afectadas por decisiones prescriptivas jurisdiccionalmente superiores y/o de
características genéricas y abstractas ( que es lo que aborda el análisis del ciclo
PPP dentro de una EAE ).
Pero en cualquier caso aquella noción de región ambiental que había sido el
objeto de los estudios de regionalización bien puede ser entendida como una
hipótesis de ambiente a ser objeto de una EAE, ya que ésta convenientemente
debe ser aplicada a áreas de las cuáles tenemos presunciones de homogeneidad
en cuanto al perfil de su problematicidad, áreas que tienen en sí tanto
características que las definen como áreas-problema y/o áreas-oportunidad.
Por tanto bien podría decirse recogiendo la citada experiencia de trabajo en la
regionalización ambiental, que las áreas sobre las que apriorísticamente resulta
adecuado aplicar una evaluación EAE son aquellas que poseen ciertas
condiciones de homogeneidad de problemas y potencialidades.
A veces estas características son concomitantes del grado de especialización de
un área, como ocurriera en el caso del barrio de Mataderos en Buenos Aires, en el
que una cierta homogeneidad problemática tiene que con el dominante rol del
funcionamiento del mercado de hacienda y sus actividades complementarias así
como una cierta perspectiva que la convierte en área-oportunidad tiene que ver
con su erradicación.
Este segundo aspecto –aprovechamiento de una oportunidad que en si aúna la
neutralización de la criticidad – emerge nítidamente en aquellos casos donde es
viable un proceso de regeneración urbana, como fuera en otro ejemplo, el proceso
de Puerto Madero en la ciudad de Buenos Aires.

EAE´S COMO INSTRUMENTOS DE GESTION

La EAE tiene por objeto ofrecer justamente una evaluación completa y compleja
del pasaje de un problema a una oportunidad, constatando como actúa el plexo
normativo existente y/o nuevo ( el ciclo PPP ) y también como se articulan las
opiniones e intereses de los actores sociales involucrados (por ejemplo, evaluando
y eventualmente neutralizando el genérico proceso llamado gentrification ).
Así como las regiones ambientales en su momento fueron entendidas y definidas
como objetos dentro de sistemas – áreas extremadamente imbricadas en redes y
flujos interactivos exógenos – las áreas urbanas a las que se puede aplicar una
EAE también forman parte de relaciones del área en cuestión con solicitaciones
que les son externas y que hay que interpretar dentro del marco de la evaluación.
Este último comentario es particularmente relevante en el caso de la aplicación de
los instrumentos EAE en ambientes urbanos ya que en esa situación aparece con

66
nitidez un lugar intermedio de esta clase de evaluación entre las dimensiones más
tradicionales del plan y el proyecto urbano.
Las EAE´s tratan de replantear la problemática urbana sistémica en un conjunto
de áreas o funciones que son a la vez subsistemas o componentes de la ciudad
como sistema y delimitaciones mas complejas que aquella que compete al
modelo interventivo del llamado proyecto urbano.
Al mismo tiempo así como es posible hacer una crítica a la disfuncionalidad
general ( incluso ambiental ) de la ciudad y del plan urbano entendidos como
sistema de proyectos que lleva a cuestionar el modelo conocido como city collage
– el plan reconceptualizado como sumatoria adecuada o no de proyectos –
también es posible cuestionar el carácter abstracto de un modelo integrado de
planificación urbana que entiende a ésta como un dispositivo tipo caja negra del
cuál hay que regular determinadas expresiones.
Las referencias que arriba se hacían al enfoque de las regionalizaciones
ambientales aluden a una determinada escala territorial – nacional, regional,
provincial, departamental- en la cuál se puede establecer un repertorio de formas
de ocupación productiva y de redes de asentamientos sobre plataformas naturales
y recursísticas, es decir áreas naturales de determinada calidad natural (tipificada
por ejemplo según la clase de suelo, el régimen de lluvias y de heladas, la
existencia y calidad de agua superficial y/o subterránea, etc.): la correlación
mediante mecanismos de tipo layer u overmapping permite definir algunas
peculiaridades de la homogeneidad de problemas y potencialidades ambientales
estipulado relaciones entre soporte natural, actividades productivas y formas y
redes de asentamientos.
En escenarios urbanos esas problemáticas son bastante diferentes: las escalas
son mucho menores, las plataformas naturales están sobredeterminadas de
tecnologías correctivas (por ejemplo entubados de arroyos ), las actividades son
fluctuantes y de variabilidad mucho mas corta, los asentamientos también se
redefinen mediante suplementos de tecnologías de mejoramientos y la ocupación
humana es mucho mas móvil y contingente .
Fuera así de las diferencias que obviamente se manifiestan entre ambientes
dominantemente naturales y ambientes fuertemente transformados por sucesivas
aportaciones de tecnologías como es el caso de las configuraciones urbanas
deben apuntar una serie de precisiones acerca de la noción de ambiente urbano
según las cuáles pueden entenderse el pasaje o mutación de las relaciones
sociedad/naturaleza a las relaciones habitar/hábitat: del concepto de carga (social)
en soportes (naturales) a las nociones de capacidad de carga poblacional en
asentamientos urbanos y de huella ecológica (como presión urbana sobre
territorios extraurbanos).
A pesar de tales diferencias entendemos de todas maneras fértil y oportuno seguir
manejando los criterios propios del paradigma ambiental para modelizar la
complejidad de los ambientes urbanos dada la relevancia del análisis interactivo
habitar/hábitat o los criterios que aporta la noción de huella ecológica tanto para
establecer criterios de racionalidad ecofuncional en un asentamiento dependiente
de insumos externos o de vastos territorios dominantemente naturales sobre los
que se ejercen presiones antrópicas superiores a la resiliencia de los mismos
como para aportar datos que contribuyan a medir y monitorear la calidad

67
sustentable de un ambiente urbano, calidad que no debe ser entendida como un
en-si endógeno (que dependa meramente de la capacidad económica de comprar
servicios ambientales exógenos) sino como un valor adaptado a condiciones
bioregionales.
Haciendo las salvedades propias entonces, el criterio de efectuar análisis de tipo
ambiental estratégico que arriba veíamos como relacionados con las
investigaciones de tipo regional o territorialmente extensivas también puede ser
aplicado a la indagación de las características de calidad y racionalidad ambiental
y sustentable de fragmentos o partes relevantes de las ciudades precisamente
caracterizables por consistir en partes del continuo urbano connotables por
aspectos ambientalmente problemáticos tanto en su cualidad de áreas-problema
como de áreas-oportunidad (a veces ambas características son discernibles en un
mismo fragmento en distintos momentos de su desarrollo).
De tal forma así veremos que existe la posibilidad de EAE´s aplicables sobre
estructuras (territorios o delimitaciones espaciales emergentes de determinados
procesos de ocupación, especialización funcional, etc.) y de EAE´s aplicables
sobre funciones (comportamientos socio-económicos complejos especializados
con correlatos espaciales eventualmente afectados por procesos mal gestionados
o controlados, etc.).

EAE´S APLICADAS A ESTRUCTURAS

Las primeras son áreas o territorios urbanos definibles, como antes aludíamos en
el caso de la regionalización que comentamos, en tanto poseedores de una cierta
clase de homogeneidad al interior de tal delimitación areal que en tal caso los
convierte en diferentes a características operantes fuera de tal delimitación.
Las segundas son manifestaciones territorialmente reconocibles del
comportamiento de una determinada actividad cuya entidad es correlativa de una
manifestación espacial, por ejemplo, un sistema de transporte público, una red de
agua, drenaje o cloacas, un sistema de manejo de residuos sólidos domiciliarios,
etc.

Una tipología elemental de casos de EAE´s referentes a temas estructurales

contemplaría en términos generales la nómina siguiente:

• Áreas monofuncionales conflictivas (áreas residenciales de baja calidad,

áreas industriales o comerciales degradadas, etc.)
• Áreas multifuncionales conflictivas (áreas de conflictividad entre usos
vivienda/industria, vivienda/usos terciarios, etc.)
• Áreas de interfase como componentes naturales relevantes (áreas
adyacentes a zonas dominantemente naturales como lechos o cursos de
agua, reservas naturales, bosques o biomas dominantemente naturales,
etc.).
• Áreas de borde de ciudad expansiva o difusa
• Áreas de conflictividad (por ejemplo, zonas propias de intercambios
modales de transporte)

68
 • Áreas de potencialidad (por ejemplo, áreas de potencial de desarrollo por
infraestructura disponible, conectividad / centralidad / accesibilidad, etc.).
• Áreas definidas por determinadas especificaciones normativas (áreas
estipuladas por zonificaciones de usos, densidades y condiciones
determinadas de edificabilidad, etc.).
• Áreas definidas por condiciones de borde (como barreras urbanísticas ) y/o
por equipamientos significativos (por ejemplo cementerios, mercados,
enclaves productivos, predios de disposición de residuos, etc.).

EAE´S APLICADAS A FUNCIONES

Una tipología sintética de casos de EAE´s referentes a temas funcionales podría
incluir la lista que sigue:

• Áreas de cobertura de redes de servicios básicos

• Áreas de no-cobertura de redes de servicios básicos
• Áreas de alcance de prestaciones de servicios de transporte y movilidad
públicos
• Áreas definidas por impactos negativos de actividades (áreas receptivas de
contaminación atmosférica o hídrica, áreas afectadas por tránsito, etc.)
• Áreas definidas por condiciones negativas del medio (áreas inundables, con
suelos o relieves degradados o peligrosos, etc.).

ENCUADRE METODOLOGICO DE LAS EAE´S

Como argumentación preliminar para esta presentación de un marco o secuencia
metodológica abierta para la aplicación del instrumento EAE cabe resaltar la
noción de la necesaria adaptabilidad de esta secuencia a las características
específicas del caso por abordar.
En efecto el caso en si puede hacer evidente cierta clase de asimetrías o de
énfasis específicos en torno de determinadas cuestiones que surgen del caso en
si: a veces es importante el grado de movilización social, el protagonismo actoral y
los conflictos que del mismo emanan; en otras ocasiones es relevante el deterioro
de un determinado componente del soporte material ambiental (aire, agua, tierra).
Cuando se elaboraron las manualizaciones al uso referidas a la preparación de
Agendas Locales XXI de Sustentabilidad, tales documentos revelaron la
extremada diversidad de abordajes que en diferentes casos generaron tales
agendas y tal diversidad de abordajes tenía que ver tanto con las diferentes
escalas y características de cada comunidad local en si tanto como con la
existencia y comportamiento disímil de diversos actores protagónicos o con
situaciones mas ligadas a la remediación de conflictos respecto de otras
vinculadas al aprovechamiento de potencialidades.
La diversa manifestación de tal conjunto, entre muchos otros, de factores (escala,
actores, problematicidad, potencialidad) que serán diferentes en importancia en
cada caso por aplicar una EAE hace que tal diversidad imponga modalidades
diversas de métodos de realización de tal EAE. Lo que sigue es una enumeración
de pasos de una metodología general de aplicación de EAE:

69
• Delimitación del objeto de trabajo

Circunscribiéndonos a la descripción de situaciones en las que es posible o

adecuado realizar EAE’ s – sean tales situaciones como ya se mencionó,
estructurales o funcionales – es importante iniciar la aplicación de una
metodología EAE tal que exista un objeto de trabajo, un área de estudio precisada,
fuera de una ulterior complejización sistémica de la misma. Es por tanto necesario
definir límites físicos y/o funcionales.

1. Límites físicos

Se trata de seleccionar límites físicos razonablemente válidos como delimitadores

funcionales (por ejemplo: barreras urbano-arquitectónicas, interfases nítidas de
heterogeneidad físico-funcional, vacíos urbanos, etc.) o bien límites coincidentes
con jurisdicciones, lo que fuera de la imprecisión de los mismos a los efectos de
considerar problemáticas típicas de la condición sistémica al menos pueden ser
útiles como punto de partida del trabajo, del acopio de información y de una
primera consideración de instrumentos del ciclo PPP que habitualmente refieren a
una dimensión jurisdiccional.

2. Límites funcionales

Se alude a límites funcionales sobre todo cuando estamos realizando EAE de la

categoría funcional que antes referíamos y que consisten en general en evaluar el
tipo de problemáticas que una determinada actividad o función urbana provoca
sobre matrices territoriales. En estos casos la delimitación del área de estudio
debe ligarse a la traza territorial específica de tal actividad o servicio (por ejemplo
el área cubierta por una red de infraestructura, el área abastecida por un
determinado servicio como la recolección de residuos por caso) y/o al área de
alcance de la prestación (por ejemplo, zonas abastecidas según indicadores de
prestación por una red de transporte, áreas afectadas por una corona teórica de
dispersión de efectos contaminantes de una actividad agresiva).

3. Características del contexto sistémico

Tal delimitación areal entendida como necesaria para dar cuerpo e inicio a la
aplicación de una EAE debe ser inmediatamente contrastada con los diferentes
tipos de desbordes que el análisis pone en evidencia respecto de aquellos límites,
sean tales desbordes aquellos que tengan que ver con la continuidad y
sistematicidad de componentes y funciones del soporte natural (napas
subterráneas de agua, cursos superficiales, patrones de drenaje, etc.) o con la
dinámica de las actividades y la población (inputs/outputs, flujos y
desplazamientos, articulaciones funcionales externas a los límites considerados,
etc.)

70
• Análisis histórico ( o microhistórico) del proceso de cambio del objeto de
estudio.

Es relevante entender que una situación, por fuera que su análisis EAE se
emprenda en un momento concreto, en rigor es el estado actual de un proceso de
transformaciones que tiene su propia historia, sus orígenes, sus desarrollos,
cambios y mutaciones, sus tendencias (entendidas como líneas mas o menos
permanentes de evolución hacia cierta finalidad) y que tal procesualidad es incluso
relevante para rastrear la condición genética de los problemas. Es decir, los
problemas ambientales en general no se presentan como fenómenos instantáneos
sino como procesos que en un momento dado alcanzan tal estado de
problematicidad. Este diagnóstico es relevante por cuanto probablemente la
gestión remedial del problema también deba ser gradual o entendida como un
contra/proceso o un proceso positivo de reversión de la constitución genética de
aquella condición de problematicidad.
Señalamos también que es importante ubicar en tal análisis de la procesualidad
histórica que existe en cada área de estudio, la eventual aparición de momentos
sustantivos o puntos de quiebre positivos o negativos, tales como la decisión
acerca de concluir o inciar respectivamente alguna actividad y/o instalación cuya
incidencia en la caracterización de la calidad ambiental de un área sea relevante.

• Diagnóstico de situación. Elaboración de un modelo tipo DAFO cargado

con criterios ambientales ( Matriz DAFO 1)

El instrumento ideal para sintetizar el diagnóstico de la situación bajo análisis es

una matriz tipo DAFO en la que se registren en un sentido los componentes o
elementos básicos de la situación (por ejemplo: componentes naturales primarios
– suelo, aire, vegetación, agua, escorrentía, etc.-, componentes naturales
secundarios – pavimentos, infraestructuras, equipamientos, edilicia, vegetación
implantada, paisaje, etc. -, actividades , etc.) y en el otro las condiciones o
atributos de problematicidad (D: deficiencias, A: aptitudes, F: fortalezas, O:
oportunidades). La matriz puede rellenar sus puntos de cruces con una indicación
de ocurrencia/no ocurrencia, con una indicación cualitativa de magnitud de la
ocurrencia (por ejemplo en graduaciones del tipo bajo/medio/alto con una
graduación 1-10) y/o con la indicación cuantitativa de la magnitud de ocurrencia
cuando tal dato se posea. La matriz tendrá además una sección que registre
comentarios para cualquiera de los puntos de cruces y será acompañada por un
texto que establezca comentarios y evaluaciones de la misma.
Pueden adicionarse indicaciones de priorización u ordenamiento de las
magnitudes analizadas y/o una caracterización de colores clásicos (rojo/problema,
verde/no problema, amarillo/condición intermedia-indiferente) de modo que pueda
hacerse una lectura gestáltica rápida de las características y campos en que
predominan los problemas.
La matriz debe ser rellenada como paso ulterior a disponer de informes de
expertos sectoriales que ofrecen su diagnóstico del caso, expertos que deben
conformar el grupo de trabajo y cuya selección se hará según el análisis a priori
del objeto de estudio en cuanto a sus aspectos más cruciales.

71
• Caracterización del plexo normativo referente al objeto y su contexto
sistémico.

Referimos en este punto al análisis del ciclo PPP que forma parte de la EAE en
tanto la identificación de estatus regulativo y normativo que incide sobre el área de
estudio incluyéndose las estipulaciones que tienen que ver con los aspectos
directamente incluidos en prescripciones normativas directamente establecidas
para el área en cuestión o para cualquier jurisdicción superior que incluya a ésta y
todas las caracterizaciones orientativas emergentes de instancias e instrumentos
de gestión activos e incidentes en cualquier medida sobre el área (políticas
generales o sectoriales, planes, programas). Se trata de deslindar de todo el plexo
normativo activo o vigente por caso en una sociedad local determinada, aquellos
dispositivos o instrumentos que a priori parecen tener relación más o menos
directa con las problemáticas ambientales en general y con las problemáticas
ambientales específicamente presupuestas en el área de análisis.
Se trata en general de llevar adelante los siguientes pasos:

1. Caracterización del plexo normativo general incidente sobre el objeto de

estudio (análisis del ciclo PPP referido a un objeto estructural o
funcional)

Consiste en el acopio del corpus legal, normativo, administrativo y aplicativo de

instancias de gestión y planificación que se consideren a priori como de eventual
incidencia en los aspectos problemáticos del objeto de estudio.
Tal inventario de elementos debe ser descripto, sintetizado (en sus aspectos más
puntualmente vinculados con el área bajo análisis y su problemática) y evaluado
en cuanto a la importancia y características de tal incidencia. Deben ser
establecidas las características de articulación y relación entre los dispositivos que
tuvieran entre si tanto relaciones concurrentes (leyes y decreto de reglamentación
por ejemplo) o divergentes (instrumentos de rango inferior que divergen, anulan o
relativizan instrumentos de rango superior y/o precedentes).

2. Análisis de pertinencia / aplicabilidad del plexo normativo.

Debe realizarse el referido análisis de pertinencia/aplicabilidad del conjunto de

instrumentos considerado estableciéndose efectivamente que aspectos o
componentes problemáticos del área de estudio están definidos por estipulaciones
normativas de alguna clase, si éstas son efectivas o de aplicación y vigencia o si
por el contrato no lo son. Deben evaluarse además las condiciones habitualmente
muy genéricas de lo normativo o sea su característica de grano grueso para la
aplicabilidad concreta relativa a alguna situación problemática en análisis.

3. Lo fáctico-recurrente como paliativo de lo no normado.

Pueden existir circunstancias de cierta clase de condición de consuetudinareidad o

sea de comportamientos, actitudes o acciones que no siendo parte de normativas

72
explícitas se realicen y comporten alguna incidencia relevante en el cuadro de
análisis. Debe tenerse en cuenta aquí el carácter negativo de las regulaciones
urbanas (se especifica y puntualiza todo lo explícitamente prohibido o sometido a
alguna clase de regulación) siendo ajeno a tales estipulaciones conductas o
acciones que pudiendo ser legales ( en tanto no prohibidas ) sean a la vez y de
manera acumulativa, generadoras de problemas o disfuncionalidades.

4. Reelaboración de la matriz tipo DAFO reinterpretando los

problemas ( D ) / oportunidades ( AFO ) según su correlación con el
plexo normativo vigente sobre el objeto de estudio ( Matriz DAFO 2).

Recogida y evaluada toda la documentación referida al cuerpo de normas y

disposiciones de toda clase que afecta o determina características del área de
estudio – es decir, realizado el análisis del ciclo PPP que sobrevuela
preescriptivamente el objeto en análisis – resulta posible reconsiderar la matriz
DAFO indicada precedentemente incluyendo ahora todos los aspectos negativos
y positivos emergentes del cuadro normativo.
Entre los aspectos negativos deben indicarse:
(1) los ítems prescriptitos o regulativos que se consideren inaptos
o inapropiados en relación a la problemática analizada o sea específicamente,
la identificación de las cuestiones de problemas devenidos de normas o
prescripciones inadecuadas,
(2) las contradicciones explícitas o formales entre distintas normas
y prescripciones y
(3) las omisiones en tanto carencia de normas o prescripciones para
características problemáticas que podrían merecer alguna clase de regulación
normativa.
Entre los aspectos positivos podrían incluirse:
(1) la existencia de normas o prescripciones que empero no se
cumplen y que tal incumplimiento es inherente a la causa de alguna cuestión
problemática, de tal forma que la recomendación de gestión emergente de la EAE
sea efectivizar el cumplimiento o vigencia de tal norma o prescripción,
(2) la identificación de modos o alternativas de rectificación o ajuste de
comprobadas incongruencias o contradicciones entre distintas piezas del conjunto
de normas y prescripciones analizadas, cuya proposición constituya en si una
directiva de gestión emanada de las recomendaciones de la EAE y
(3) la posibilidad de crear una nueva norma o prescripción de
carácter viable y razonable cuya existencia permita presumir una ulterior
mitigación o eliminación del problema considerado en cuyo caso la recomendación
de gestión sea la implementación de dicha norma o prescripción.

• Identificación de actores significativos (stakeholders) y sistematización de

sus percepciones/opiniones

En cualquier situación ambiental que involucra la acción de sujetos sociales las

EAE a realizarse deben realizar el análisis de las motivaciones e intereses de tales
actores cualquiera sea el rango actoral de los mismos (representatividad, poder,

73
visibilidad social, liderazgo) y cualquiera sea el grado positivo (ventajas) o negativo
(afectación) que cada actor en concreto goza o sufre dentro de la situación en
cuestión.
En principio dentro de una EAE sería deseable contar con una representación
indirecta del complejo multiactoral involucrado en el colectivo social de la situación
bajo análisis tanto como una representación directa. Entendemos que la primera
es condición necesaria para la realización de una EAE y la segunda adicionada a
la primera, es una condición deseable aunque no siempre alcanzable por los
costos que supone su realización.
La representación indirecta es la que corresponde a un análisis de actores
significativo o estratégicos (stakeholders) y sus características son las que se
comentan en los apartados siguientes.
La representación directa consistirá en el relevamiento estadístico de una muestra
significativa de la población general implicada en la situación bajo análisis, el que
podrá caracterizar la opinión generalizada de una comunidad afectada e implicada
incluso registrando niveles diversos de interés y conocimiento de la situación. Esta
llamada representación directa es independiente (aunque articulada) a la
representación indirecta o de líderes sociales/actores significativos y ésta a su vez
difícilmente quede incluida o explicada en la precedente.
Llevar adelante el registro inherente a la identificación de la representación
indirecta indicada implicará la aplicación de distintas técnicas, desde la entrevista
y registro de opinión, el focus group (o la reunión y debate de un conjunto de
actores alrededor de la consideración de un tema-objetivo con el que tienen
intereses directos) y el análisis de los discursos que implica la registración y
análisis de lo formulado por cada actor en el seno de una interpretación de sus
enunciados vinculando al actor con su posicionamiento social en la situación, sus
intereses no manifiestos y sus estrategias discursivas indirectas.

1. Relecturas de las matrices DAFO 1 y 2 según las ópticas actorales

Obtenidos e interpretados los registros del conjunto de actores seleccionado como

representativo del colectivo social estudiado puede realizarse una reelaboración
de las matrices DAFO 1 (problemas/oportunidades) y 2 (problemas/oportunidades
redefinidas en relación al ciclo PPP) dando curso a una matriz DAFO 3
(problemas/oportunidades redefinidas en relación al ciclo PPP y en relación a las
posturas de los diferentes actores involucrados). Esta tercera matriz puede dar luz
a vías de solución (convergencia de interés de actores) o vías de mayor
problematicidad (evidenciamiento de contradicciones de intereses entre actores,
por ejemplo, en relación a un problema objetivo, aparición del sujeto activo o
beneficiario y del sujeto pasivo o damnificado).

2. Caracterización de un cuadro de consensos/disensos

El registro de las opiniones actorales puede compilarse en la forma de un cuadro o

matriz que en un sentido indique componentes o elementos sustantivos de la
situación en análisis y en otro sentido registre la opinión de los diferentes actores
frente a tales componentes o elementos. La interpretación de este cuadro o matriz

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puede indicar el modo diferencial con que los actores actúan de cara a tales
componentes y su interpretación correlativa puede dar paso a la identificación de
alianzas o disensos.

3. Identificación de problemas secundarios emergentes de disensos entre

actores.

En cuanto a los disensos ello puede dar paso a núcleos concretos que habiliten
una parte de la gestión en tanto aproximación a una toma de decisiones por
negociaciones entre actores o por el contrario, a la visualización de una clase de
problemas secundarios (que pueden ser convertibles en primarios o cruciales en la
problematicidad o conflictividad del objeto de estudio) emergente de la
intransigencia de los intereses de los actores y dificultad para alcanzar fórmulas
negociadas.

4. Identificación de oportunidades potenciadas por consensos entre actores

Por el contrario deben entenderse como oportunidades aquellas situaciones en las

que la opinión de los diversos actores da paso a identificar acuerdos o alianzas
que pueden ser puntos de partida de gestiones negociadas (el modelo conocido
en USA como neg-reg, contracción del tándem negotiation/regulation) .

5. Relevamiento de alianzas, acuerdos, consensos relativos o tácticos, etc.

Una parte del análisis del registro de las opiniones y posturas de los diferentes
actores debe ser la indagación sobre la naturaleza de las alianzas, acuerdos o
consensos entre ellos, la verificación de su carácter táctico e estratégico, el
análisis si se trata de alianzas negativas (o generadoras de efectos críticos
ulteriores ) o alianzas que destraben la intransigencia actoral e inhabiliten la
adopción de acciones graduales de remediación, etc.

6. Identificación de tensiones existentes entre actores directos (locales

o localizados) e indirectos (no locales/no localizados con intereses locales).

También es preciso establecer las cuestiones inherentes al interés local y extra-

local dentro del análisis de las posturas actorales, ya que es de sobra conocida la
importancia de actores extralocales en algunas problemáticas con lo cuál es
necesario relevar las condiciones decisorias intra-comunitarias respecto de
aquellas aperturas positivas o no que hoy caracterizan las tensiones globales
sobre el campo decisional local.

• Relevamiento de acciones proyectuales (básicamente GPU - grandes

proyectos urbanos -si los hubiera) entendibles como modificatorias de la
situación del objeto analizado.

1. Tipificación de los proyectos (público/privado, ordenados según escala-

tamaño, función, respuesta a demandas, etc.)

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 2. Tipificación de los instrumentos decisorios (normas, leyes, tomas de
decisión formal de gobiernos, etc.) que los habilitan como tales. Evaluación
de las condiciones de relación entre el ciclo PPP y los proyectos
analizados.

3. Tipificación de microproyectos (o microacciones del colectivo social)

convergentes a problemáticas sinergizadas o acumuladas.

• Evaluación de la sustentabilidad del objeto de análisis en sí y respecto del

contexto sistémico del mismo.

• Realización de EIA´s sobre proyectos significativos

• Evaluación integrada de microimpactos ambientales

• Realización de propuestas metaproyectuales

• Elaboración y análisis de escenarios futuros

• EAE de síntesis

• Características de los resultados de las EAE´s

• EAE y gestión ambiental urbana

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