CESEDEN

“ IMPLICACIONES DE LA FINALIDAD DE LA

POLÍTICA DE DEFENSA (ART 2 LO. 5/2005) PARA

LAS FUERZAS ARMADAS ”

ESCUELA SUPERIOR DE LAS FUERZAS ARMADAS

VIII CURSO DE ESTADO MAYOR

ESFAS
“ORGANIZACIÓN / CTE. Pedro VALDÉS GUÍA”

“30 DE DICIEMBRE DE 2020”

Organización Finalidad política de Defensa Cte. Pedro VALDÉS

1. EL ENCAJE ESTRATÉGICO DE LA DEFENSA NACIONAL

Como es sabido, la anterior ley orgánica de la Defensa Nacional comenzaba con

una clara definición de su objeto material, que se correspondía con una concepción
bélica totalizadora que exigía la implicación de todas las energías y fuerzas morales
y materiales de la nación i. Es evidente que en los años transcurridos desde
entonces, el espectro de la “guerra total” ha dejado paso, de nuevo, a una
concepción limitada de la guerra, que dicho sea de paso, se ha denominado
conflicto armado, en un afán por evitar un término que presenta la gran ventaja de
su precisión jurídica pero que parece estigmatizado por su prohibición formal en el
derecho internacional y por su reciente concepción absoluta, que en un alarde de
paroxismo sin precedentes, había llegado a augurar la destrucción mutua asegurada
de los contendientes.

Al ahora lejano horizonte de la violencia absoluta y generalizada se superponen, de

manera mucho más inmediata, diversos horizontes de inestabilidad, conformados
por la confluencia de multitud de riesgos y amenazas, que van desde el terrorismo
de carácter transnacional y alcance global, con gran capacidad de infligir daño
indiscriminadamente, pasando por la seguridad energética o los estados fallidos,
hasta incluir campos tan alejados de la agresión armada como el de los flujos
migratorios.

En este escenario, no pocas son las voces que reclaman la necesidad de sustituir el
término defensa, demasiado restrictivo, por el de seguridad, en el que además, se
establece cada vez una línea más difusa entre seguridad interior y exterior, en una
suerte de “continuum omniabarcante” que pretende, no sólo hacer frente, sino
anticiparse y prevenir los riesgos que desde multitud de campos amenazan el
bienestar y el porvenir de nuestras sociedades.

La evolución y el debate estratégico descritos, se ponen claramente de manifiesto al

comparar las finalidades de la defensa nacional que ambas leyes contemplan ii. Para
la 6/80, estaban conformadas por las trascendentales misiones que el artículo 8 de
nuestra carta magna asigna a las FAS, con una referencia expresa a la unidad, a las
1
Organización Finalidad política de Defensa Cte. Pedro VALDÉS

que se añadían la protección de la vida de la población y los intereses de la Patria.

Mientras que para la 5/2005, desaparece la soberanía de entre las misiones del
artículo 8, así como la referencia a la unidad, y se añaden la protección del conjunto
de la sociedad, del Estado social y democrático de derecho, del pleno ejercicio de
los derechos y libertades y la contribución a la preservación de la paz y seguridad
internacionales.

De hecho, podemos afirmar que el legislador ha evitado la referencia explícita al

término “seguridad”, probablemente para evitar connotaciones no deseadas iii, pero
ha incluido sus contenidos en el concepto de defensa, al que ha dado un alcance y
recorrido mucho mayor, llegando a incluir la protección del estado social o la del
conjunto de la sociedad, que van mucho más allá de la vida de la población y los
intereses de la Patria de los que hablaba la 6/80.

Ciertamente existe otra diferencia trascendental, el hecho de ser finalidades de la

defensa nacional o de la política de defensa, que analizaremos más adelante. Sin
embargo comenzaremos analizando la evolución apuntada desde la defensa hacia
la seguridad, que aunque no explicita, queda claramente comprendida en el alcance
de dichas finalidades.

2. DEFENSA NACIONAL Y SEGURIDAD NACIONAL

Ciertamente, el horizonte de la seguridad siempre ha estado presente como

compañero inseparable de la defensa. Así, en la 6/80 se establecía que la defensa
nacional debía ser regulada de forma tal que proporcionase una efectiva seguridad
nacional. Sin embargo, mientras para esta ley, el reto de la seguridad nacional era
una consecuencia directa de una efectiva defensa nacional, para la actual que nos
ocupa, ese reto requiere, junto a la defensa, la concurrencia de otros instrumentos,
entre los que la propia ley destaca, la defensa de los derechos humanos, la lucha
por la erradicación de la pobreza y la cooperación al desarrollo.

2
Organización Finalidad política de Defensa Cte. Pedro VALDÉS

Aunque conscientes de lo generalizado de alguno de estos planteamientos en el

mundo del pensamiento estratégico actual, pensamos que el debate que se suscita
es en gran medida estéril y no sirve sino para desdibujar unos perfiles que si en
algún campo deben estar claramente trazados es en este de la defensa nacional iv.

En primer lugar debemos enmarcar nuestra reflexión, hablamos de seguridad y

defensa no en cualquier marco, sino en el de una Ley Orgánica que responde a un
mandato constitucional, que establece que una ley orgánica regulará las bases de la
organización militar. Así pues, hablamos de seguridad y defensa en orden a
comprender el alcance y establecer los fundamentos de la organización militar
(poner nota de ministerio del interior).

En segundo lugar, nuestra carta magna diferencia con nitidez la función seguridad,
que el estado garantiza a los ciudadanos para el libre ejercicio de sus derechos y
libertades, de la función defensa, que está vinculada al nacimiento mismo del
estado, que únicamente es soberano cuando dispone de una efectiva autonomía de
decisión, tanto en el orden interno como en relación a los otros estados.

Así pues, el objeto propio que la carta magna asigna a nuestras Fuerzas Armadas,
no está constituido por una colección genérica e indeterminada de riesgos y
amenazas, ni por el carácter interno o externo de dichas intimidaciones, sino por su
capacidad de alterar el propio acto constituyente, por el que el pueblo español se
constituye en un estado social y democrático de derecho, tal y como este queda
regulado en nuestra constitución, y por su voluntad de ejercer su soberanía en el
ámbito internacional mediante el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de
eficaz cooperación entre todos los pueblos de la tierra, en la medida en que esa
voluntad implique el uso de las fuerzas armadas

Ciertamente, nuestras FAS deben organizarse para afrontar aquellos riesgos u

amenazas que estén asociados a formas de violencia profundamente regladas
donde existe un elevado grado de organización y eficiencia, capaces de alterar o
destruir la naturaleza misma del estado y el ejercicio de su legítima soberanía, tanto

3
Organización Finalidad política de Defensa Cte. Pedro VALDÉS

interior como exterior, incluida la participación en un orden internacional que incluye

el empleo de la fuerza militar para preservar la paz y seguridad internacionales.

En consecuencia, pensamos que la evolución del panorama estratégico lejos de

conferir una nueva esencia a las Fuerzas Armadas, algo que por otra parte no le
corresponde, lo que hace es configurar nuevos riesgos y amenazas que suponen un
peligro para la existencia del Estado y para el ejercicio eficaz de su soberanía, a la
par que ofrece nuevos instrumentos y oportunidades, a través de alianzas y
cooperaciones internacionales, para hacer efectiva y segura dicha soberanía.
Consecuencia lógica de dicha evolución, debería ser la descripción de una finalidad
de la defensa que delimite los parámetros que permitan asentar las bases de la
organización militar para que cumpla las misiones que la propia sociedad le ha
encargado, dentro un panorama estratégico determinado.

Analizando bajo esta perspectiva la última Ley de defensa nacional, entendemos

que su descripción generalista de la finalidad de la defensa, lejos de explicitar una
comprensión profunda y actualizada que aclare el sentido de la protección contra los
riesgos y amenazas objetos propios de la actuación de las Fuerzas Armadas en el
momento actual, parece querer extender dicha protección hacia un universal, que
por genérico, puede abarcarlo casi todo, confundiendo, a nuestro juicio, entre el
empleo normal por parte del gobierno de las capacidades de las Fuerzas Armadas
para actuar ante las más diversas circunstancias en beneficio del interés general y
el sentido y alcance de su misión, base inexcusable para su organización y
transformación.

3. FINALIDADES DE LA DEFENSA NACIONAL O DE LA POLÍTICA DE

DEFENSA

A la luz de las reflexiones anteriores, estimamos que la asociación de las

finalidades, bien a la defensa nacional (L.O. 6/80), bien a la política de defensa (L.O.
5/05), tiene una enorme trascendencia, que sin embargo no ha tenido un claro
reflejo en el debate político que se ha suscitado en torno a la Ley. Para aclararlo,
4
Organización Finalidad política de Defensa Cte. Pedro VALDÉS

nos parece imprescindible resaltar, como ya se ha indicado, que estas leyes se

derivan de un mandato constitucional, encuadrado en el título preliminar de nuestra
carta magna.

En dicho título, se describe y delimita el poder constituyente, el pueblo español, y

algunos de los elementos esenciales que configuran a dicho poder constituyente, los
partidos políticos, como expresión del legítimo pluralismo de esa sociedad, los
sindicatos y asociaciones profesionales, manifestación de la capacidad organizativa
de la sociedad en defensa y promoción de sus intereses y las Fuerzas Armadas,
vinculadas, con palabras de Sánchez Agesta, “a la efectividad de la soberanía. Este
concepto sitúa a las Fuerzas Armadas en la estructura misma del Estado como un
estamento que cumple una función esencial en relación con el Estado y su
soberanía, y que se define y perfila por esa función que les da un carácter
estamental”.

Ciertamente, pensamos que en nuestro orden constitucional, “la sociedad encarga a

las Fuerzas Armadas la defensa de su ámbito de convivencia, si bien dicha defensa
debe realizarse de acuerdo a la Ley”. Por ello, creemos que la concepción de la 6/80
,mucho más correcta defensa esYa hemos apuntado que la defensa nacional es
mucho más que una política,

5
Organización Finalidad política de Defensa Cte. Pedro VALDÉS

3.1. OTRO TÍTULO DE SEGUNDO NIVEL

3.1.1. Título de tercer nivel

3.1.1.1. Título de cuarto nivel

3.1.1.1.1. Título de quinto nivel

4. BIBLIOGRAFÍA

DÍEZ NICOLÁS, Juan. Identidad Nacional y Cultura de Defensa. Madrid: Editorial

Síntesis, 1999.

6
i
Así lo entiende el insigne constitucionalista Sánchez Agesta: “… la rectificación del concepto de guerra, por
el más amplio de defensa nacional… respondía, como recuerda también Díez Alegría, a aquella expresión
de Clausewitz de que la guerra se hace con toda la potencia de la nación…” Sistema Política de la
Constitución española. Madrid: Editorial nacional, 1981, Pág. 262).

ii
Aunque hablamos de forma genérica de la finalidad de la defensa nacional, somos conscientes de que en
la actual ley orgánica se habla de la finalidad de la política de defensa. El sentido que el propio grupo
socialista dio a esta finalidad en el debate de la ley, tanto en el congreso como en el senado, pensamos que
ampara sobradamente la posibilidad de compararla con la finalidad de la defensa nacional que sí estaba
recogida en la anterior Ley Orgánica. Respecto a esta diferenciación, dedicaremos un apartado a su análisis
detallado.

iii
Una referencia explícita a la seguridad, habría implicado, probablemente, una participación más activa del
Ministerio del Interior, que habría complicado enormemente la redacción del texto y la delimitación de su
ámbito de aplicación.

iv
Reconocemos sin embargo, que el debate estratégico entorno a la seguridad y la defensa nace de la
necesidad de coordinar los esfuerzos de las capacidades de la nación para hacer frente a las amenazas
actuales. Sin embargo es claro que ese esfuerzo de coordinación no es nuevo, si en algún escenario era
imprescindible era en el de la guerra total, que condicionaba las políticas económicas, industriales y sociales
de una nación.

Por otra parte, pensamos que las FAS tienen un objeto propio, que está perfectamente encuadrado en
nuestro ordenamiento jurídico y al que hemos dedicado un ensayo en el departamento de Estrategia, en el
que, entre otras cosas, decíamos: “En primer lugar, es necesario entender cual es el objeto propio de las
fuerzas armadas, esto es, reflexionar sobre el hecho social que las configura como institución… En suma,
concluiremos que las Fuerzas Armadas no pueden ser “cualquier cosa”, esto es, que tienen un “sentido
propio”, a saber, confrontar aquellas formas de violencia profundamente regladas por algunas de las
medidas descritas y que sirven de punto de amarre para una estrategia capaz de alcanzar un fin político, a
las que hemos denominado como –guerra–. Una guerra en la que se produce una continua tensión
dialéctica entre su –ser objetivo– y su –ser en el tiempo–“ (entendemos esa capacidad de alcanzar un fin
político en el sentido de una capacidad efectiva de amenazar a un estado, tanto en su configuración positiva
de la coexistencia de un cuerpo social, como en el legítimo ejercicio de su soberanía para defender sus
intereses vitales, así como para colaborar en la configuración de un orden internacional justo, como un
legítimo actor de ese orden). [ensayo: fundamentos para la transformación de nuestras Fuerzas Armadas,
¿un nuevo modelo para los riesgos emergentes?, noviembre de 2006].

En conformidad con el planteamiento realizado, las FAS al hacer frente a su objeto propio, deberán contar
con el concurso y el apoyo de las capacidades necesarias de la Nación, bajo el dictado del gobierno de la
nación, al que le corresponde la dirección de la defensa del Estado. Así pues, en este ámbito, la ley debe
crear los órganos necesarios para asegurar la concurrencia efectiva de estos esfuerzos en el cumplimiento
de las misiones de las FAS, con las que deberán colaborar los medios humanos y materiales de la Nación
necesarios, bajo la dirección del gobierno de España.

Por el contrario, aquellas amenazas a la seguridad y al bienestar de los ciudadanos, en el libre ejercicio de
sus derechos y libertades, que no constituyen un peligro cierto para el Estado y su soberanía, no son objeto
propio para la actuación de las FAS, esto es, objeto conforme a su naturaleza constitucional. No obstante,
como en el caso anterior pero en sentido inverso, las Fuerzas Armadas podrán colaborar, bajo la dirección
del gobierno, con aquellos órganos e instituciones del Estado responsables, bajo la común dirección del
gobierno de la nación, que deberá establecer, en su caso, los instrumentos y cauces necesarios para hacer
efectiva dicha protección.

Esta diferenciación queda claramente plasmada en nuestra Constitución, como muy bien señala Sánchez
Agesta, al afirmar: “…en la discusión del texto constitucional se llamó la atención sobre el valor que había
que asignar a esta definición en el título preliminar de las Fuerzas Armadas, asignándoles al menos
formalmente en la Constitución un puesto entre los pilares básicos del orden constitucional. Una razón que
entonces se dio fue distinguir estas Fuerzas Armadas, que desde el punto de vista de la dignidad están bajo
el mando supremo del Rey, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que están bajo la dependencia del
Gobierno y tienen como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la
seguridad ciudadana”. (Sistema Política de la Constitución española. Madrid: Editorial nacional, 1981, Pág.
270).

No se trata tanto de definir si debe haber un órgano o dos, ni está en duda la clara función constitucional de
dirección del gobierno en todo lo que concierne tanto a la defensa como a la seguridad ciudadana, lo
importante es entender de quien es la responsabilidad esencial por dos razones, porque es necesario
distinguir quien es responsable principal de una materia y quien puede constituirse en un colaborador más o
menos permanente, máxime cuando hablamos de aspectos que forman parte de la estructura misma del
Estado. Y porque solo el objeto propio de un órgano, y mucho más, de una institución del estado, debe
orientar su transformación.