15/12/2020

La simplificación administrativa tras el Covid-19: exigencia de una buena

administración

Jaime Rodríguez-Arana Muñoz

Catedrático de Derecho Administrativo Universidade da Coruña. Presidente del Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo
Cristóbal Dobarro Gómez
Abogado. Presidente de la Confederación de Empresarios de Ferrolterra, Eume y Ortegal
(COFER)
Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Noviembre 2020, Wolters
Kluwer

I. Introducción
En el actual contexto de crisis sanitaria y económica derivada del brote de la pandemia de COVID-19, es
menester reflexionar sobre medidas concretas que permitan a nuestro tejido productivo afrontar en las
mejores condiciones de competitividad la salida de esta situación, para poder iniciar una recuperación
económica; que potencie lo antes posible el crecimiento de la riqueza nacional y la recuperación del nivel de
empleo.

A este respecto, el exceso de trabas burocráticas y cargas administrativas injustificadas, se han revelado
como una amenaza para el desarrollo económico, al restar competitividad y agilidad a nuestras empresas en el
mercado global. Si bien es verdad que en los últimos tiempos se han acometido algunas reformas
administrativas, éstas todavía no han permitido que el aparato público se adapte a la cambiante realidad,
máxime ante un caso, como el actual, de una pandemia que debió haberse previsto pues, en el tiempo en que
estamos, cualquier Administración que se precie debería practicar una actividad administrativa de prevención y
precaución eficaz y, junto a ello, fomentar y facilitar una simplificación administrativa dirigida facilitar el
desarrollo económico y social.

Cómo ha puesto de manifiesto MARTÍN-RETORTILLO (1) , «La simplificación administrativa viene requerida,
ciertamente, para liberar al ciudadano de las pesadas ataduras que muchas veces suponen sus mantenidas y
obligadas relaciones con la Administración; también, y no se ha insistido lo suficiente, como exigencia de
una mayor eficacia de esta última, sin olvidar el elevado costo financiero, en la carga económica que
representa un aparato administrativo complejo en exceso, habitualmente innecesario y, en buena medida,
inoperante».

Según los últimos datos obtenidos de la Agencia Estatal Boletín Oficial del
L a s i m p l i f i c a c i ó n Estado (BOE), en 2019 se aprobaron 648 nuevas normas de distinto rango
administrativa puede ser un a nivel estatal, lo que supone un incremento del 10,2% si se comparan con
factor clave las 588 normas que se adoptaron en 2018. Las normas con rango de ley
(Leyes, Decretos Legislativos y Decretos-Leyes) aprobadas por las
Comunidades Autónomas, y recogidas en el propio BOE, ascendieron a 309 en 2019, lo que significa un
aumento del 14% sobre las 271 normas adoptadas en 2018.

En la Unión Europea, el número de actos jurídicos adoptados ascendió a 1.995 en 2019, distribuidos en 818
reglamentos, 56 directivas y 1.121 decisiones. Comparado con la actividad normativa del año anterior, el
informe constata que se registró un ligero incremento del 4,9%, teniendo en cuenta que en 2018 se
aprobaron un total de 1.902 actos, de los cuales 813 se correspondían con reglamentos, 43 con directivas y
1.046 fueron decisiones. En cuanto a la legislación total vigente en la Unión Europea, acumula 54.398 normas
(2) .

De acuerdo con el World Economic Forum, España se sitúa en el puesto 23º de un total de 141 países
analizados. Pero, lo que resulta más desalentador es que, en el aspecto regulatorio, España desciende en el
escalafón hasta el puesto 114º como consecuencia de las numerosas cargas administrativas que nuestro
ordenamiento impone al inicio o desarrollo de la actividad económica (3) .

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La OCDE clasifica a España en la cola de los países de altos ingresos en cuanto a la facilidad para hacer y
generar negocios, relegando a nuestro país a la posición 30ª, desplazándolo al puesto 45º si se tienen en
consideración los requisitos exigidos para la puesta en marcha de una empresa (4) .

Efectivamente, en este marco, como es lógico, se plantea como necesario un análisis de la cuestión,
proponiendo la reforma de una serie de normas que conlleven una efectiva simplificación de los trámites
administrativos, afectando a cuestiones tan capitales como el propio procedimiento administrativo, la
contratación pública, las ayudas y subvenciones, el medio ambiente o el urbanismo. Con esta batería de
medidas las empresas españolas probablemente estarían en condiciones de afrontar esta crisis con una
mayor capacidad de respuesta, y con una significativa reducción de las cargas administrativas que hubieran de
soportar.

Por lo tanto, consideramos que la simplificación administrativa puede ser un factor clave facilitador de la
recuperación de nuestro tejido productivo que facilite que los medios del Estado se encuentre al servicio de la
sociedad de una manera ágil y efectiva. Ello permitirá que nuestras empresas puedan competir en condiciones
más ventajosas en el contexto económico mundial que se avecina en el corto y medio plazo.

II. Una nueva administración al servicio real de la sociedad

La Administración pública en una sociedad moderna debe ser una organización profesional especializada en el
servicio objetivo al interés general (artículo 103 CE (LA LEY 2500/1978)). Es decir, su función y principal tarea
residen en la protección, defensa y promoción de los derechos fundamentales de las personas. Servir a la
comunidad a la sociedad es estar a disposición de las necesidades e inquietudes sociales puesto que en un
Estado social y democrático de Derecho, que es el que define nuestra Constitución en su artículo 1.1 (LA LEY
2500/1978), el interés general, que ya no es concepto que definen unilateralmente los Poderes públicos, sino
que se debe articular, como dice el Tribunal Constitucional en una sentencia de 7 de febrero de 1984, a través
de la intercomunicación entre Administraciones públicas y agentes sociales.

En estos años, a pesar de los esfuerzos que se han realizado por adecuar la planta y la estructura de las
Administraciones públicas a la realidad, lo cierto y verdad, durante la crisis del COVID-19 todos lo
experimentamos, es que todavía disponemos de estructuras anquilosadas y, lo que es más grave, todavía
habitan en la mente de no pocos dirigentes muchas inercias y resistencias a los cambios que la realidad del
siglo XXI demanda a las Administraciones públicas.

En una sociedad democrática como la nuestra, los ciudadanos sabemos que las Administraciones públicas, los
procedimientos y las estructuras públicas no son de propiedad de políticos y funcionarios sino de todos y
cada uno de los habitantes de este país. Este aserto tan evidente, sin embargo, sigue muy presente en los
hábitos y esquemas de funcionamiento de una Administración que teme a las transformaciones y que busca
en tantas ocasiones la conservación de la posición encaramándose a toda suerte de privilegios y prerrogativas
como un Ordenamiento propio de una Administración antigua presenta ante nosotros.

La caracterización constitucional de la Administración como organización de servicio objetivo al interés general

reclama un giro copernicano en las formas y actuaciones administrativas, que deben estar más pendientes de
las necesidades colectivas del pueblo y del desarrollo social y económico del país que de otras consideraciones
burocráticas o tecnoestructurales.

III. Una administración más sencilla, más simple, más eficaz, más eficiente, más transparente,
que cueste menos y sea más sensible a la realidad socioeconómica
La reforma administrativa durante largo tiempo se centró en la búsqueda de aparatos públicos más sencillos,
más eficaces, que cuesten menos y que piensen más en los ciudadanos. En España, sin embargo, el modelo
de Estado ha dado lugar a una estructuración administrativa muy compleja en la que se encuentran
duplicidades y solapamientos administrativos que impiden una acción administrativa ágil y eficaz. Nuestra
Administración cada vez es más cara, más compleja y, como se ha comprobado en los días de la pandemia, en
unas áreas más que en otras, poco tecnificada, a pesar de los fondos invertidos en nuevas tecnologías, y
escasamente sensible a una realidad socioeconómica delicada.

Por eso, es menester analizar competencia a competencia para determinar

Hay que mejorar el reparto de su mejor ubicación, dentro del marco constitucional. Hay que simplificar las
funciones estructuras eliminando muchas innecesarias por duplicadas. Hay que
mejorar el reparto de funciones entre los distintos niveles de gobierno.
Igualmente, es menester preservar la transparencia, la seguridad jurídica, la austeridad y, sobre todo, la
sensibilidad en relación con los desafíos sociales y económicos de nuestro país.

IV. Una administración preparada para la gestión de los riesgos con estructuras de prevención
y precaución

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La sociedad de los riesgos es en este tiempo una realidad que también afecta, y mucho, a las
Administraciones Públicas. Por eso, frente a la actividad de policía, de fomento y de servicio público, ahora
debemos agregar la actividad de prevención y precaución. En relación con la pandemia, ha quedado muy claro
la necesidad de que las Administraciones cuenten con estructuras especializadas en esta materia y de que
dispongan de personal altamente preparado para gestionar situaciones críticas en relación con riesgos de muy
diversa naturaleza, financieros, climatológicos, industriales.

En este sentido, es fundamental que las Administraciones públicas cuenten con entes públicos o de interés
general compuestos por los científicos y expertos más prestigiosos que permanentemente reporten acerca de
la detección de los riesgos en las variadas áreas del conocimiento y de la actuación administrativa.

V. Un procedimiento administrativo para una sociedad del siglo XXI

La estructura actual del procedimiento administrativo, a juzgar por las ratios de tiempo en que suelen
finalizar, demuestra que es menester agilizar los trámites, eliminando cargas innecesarias para evitar algo que
a pesar del tiempo transcurrido es, no pocas veces, una amarga realidad. Que el funcionario o el político
puedan considerarse los dueños y señores del procedimiento y administrar los tiempos de forma arbitraria al
servicio de intereses muchas veces inconfesables. En este sentido, es necesario reformar la legislación actual
para poner fin a esta práctica administrativa tan frecuente como irregular, de alargar deliberadamente los
procedimientos cuándo no se desea, a veces por razones inconfesables, que no terminen nunca.

Por eso, es menester mejorar el procedimiento, objetivándolo todo lo posible, evitando que a base de
peticiones de informes y de determinados requerimientos los plazos se suspendan continuamente. La
sociedad precisa de procedimientos objetivos, por supuesto, pero lo más agiles posibles.

VI. Procedimientos integrados, sincronizados, sencillos, con plazos realistas

Los procedimientos administrativos en un Estado compuesto como el español suelen incorporar
intervenciones de distintas Administraciones, lo que puede, como es el caso, complicar su gestión. En estos
casos, hay que buscar fórmulas de integración o sincronización que faciliten una tramitación razonable
evitando la dilación ocasionada por la participación de diferentes Entes públicos correspondientes a diferentes
niveles de gobierno.

La integración y sincronización de los procedimientos es una exigencia de una buena administración y una
necesidad, en el tiempo en que estamos, imperiosa. Máxime cuando la descentralización política y
administrativa realizada en España debiera haber ido acompañada de mejores servicios públicos y de interés
general para los ciudadanos. No es entendible, y causa un daño grave al sistema autonómico, que la nueva
estructuración administrativa no sea percibida por instituciones sociales y económicas en términos de un
mayor y mejor servicio a los ciudadanos.

VII. Una necesidad imperiosa: reducción de cargas administrativas y de trámites innecesarios

Una de los objetivos de los proyectos de reforma y modernización administrativa de los últimos años reside
en la reducción de cargas administrativas y de trámites innecesarios. La realidad, empero, es que todavía, a
pesar de los esfuerzos realizados en estas manifestaciones de la simplificación administrativa, los
procedimientos lejos de facilitarse se complican cada vez más.

Las nuevas tecnologías pueden, si se usan con inteligencia y al servicio de los destinarios de las
Administraciones públicas, cumplir un papel crucial en la agilidad de los procedimientos y, en especial, en que
ninguna persona física o jurídica tenga que solicitar documentación que ya obre en poder de la
Administración, sea nacional, autonómica o local.

VIII. La participación social en la simplificación administrativa

Al objeto de conseguir la mayor efectividad en la adopción de las medidas en materia de simplificación
administrativa, resulta imprescindible la participación de los agentes sociales en la elaboración de las
propuestas a llevar a cabo en materia normativa. La experiencia de los administrados en su relación con las
Administraciones Públicas, en general, y la de las empresas como componentes esenciales del tejido
productivo, en particular, deben servir de referencia para el diseño y desarrollo de cualquier propuesta que
tenga como objetivo facilitar las gestiones relacionadas con el sector público de los distintos actores de
nuestra realidad social y económica.

Según ha puesto de manifiesto SIERRA RODRÍGUEZ (5) «La participación de los ciudadanos en los asuntos
públicos impregna directa e indirectamente un amplio elenco de artículos de nuestro texto constitucional,
más allá del derecho fundamental del artículo 23 CE (LA LEY 2500/1978), y del principio constitucional que
obliga a los poderes públicos a facilitar la "participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social" (art. 9.2.)».

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Como hemos expuesto, el interés general, que ya es un concepto que definen unilateralmente los Poderes
públicos, sino que se debe articular, como dice el Tribunal Constitucional en su sentencia de 7 de febrero de
1984, a través de la intercomunicación entre Administraciones públicas y agentes sociales (6) . En el caso de
la reforma y simplificación administrativa, es por tanto capital la participación para el buen fin de la misma.

En el caso de la Administración del Estado desde el año 2008 se vienen

Es esencial realizar consultas firmando convenios de colaboración con algunas Organizaciones
a entidades empresariales Empresariales (7) y con la Cámara de Comercio de España (8) , para que
identifiquen aquellos trámites que, según el punto de vista de los
empresarios, más afectan a sus actividades, y propongan su simplificación o reducción. De acuerdo con
dichos convenios, las organizaciones empresariales y la entidad cameral asumen el compromiso de analizar e
identificar las cargas administrativas existentes en el ámbito objeto de este Convenio que sean susceptibles
de ser eliminadas y reducidas, así como de la formulación de las propuestas de simplificación administrativa
que resulten pertinentes. Dichas propuestas han de ir acompañadas de la correspondiente estimación del
ahorro que generarían.

La CEOE ha puesto de manifiesto que (9) , «En un mundo globalizado, donde la competencia cada vez es
mayor y la sociedad y los inversores están más concienciados de los impactos de la actividad económica en
el medio ambiente o la salud, la mejora del marco regulatorio y de la competitividad empresarial, son clave
para generar las condiciones adecuadas que propicien un mayor crecimiento y creación de empleo a medio
y largo plazo.

Este hecho está provocando un intenso proceso de transformación e innovación empresarial en la búsqueda
de nuevos modelos de negocio y de soluciones más eficientes que reduzcan la huella de los productos en el
medio ambiente y de modelos organizaciones inclusivos y no discriminatorios y generen beneficios para la
sociedad y garanticen un desarrollo equilibrado y sostenible.

Sin embargo, el avance hacia una sociedad más sostenible no puede recaer exclusivamente en el sector
empresarial, por lo que la participación y el conocimiento de los consumidores, así como la toma de
decisiones de los poderes públicos en el ámbito de la política y de la regulación, son claves para alcanzar el
objetivo.

En este sentido, la colaboración entre empresas y administraciones públicas se ha demostrado fundamental

para dotar a esta transformación de los necesarios niveles de financiación, de confianza y de los marcos
regulatorios adecuados».

Por su parte, la Cámara de Comercio de España, en su reciente informe de propuestas para la recuperación
económica y social (10) , propone «Continuar con las políticas de mejora de la regulación económico-
empresarial y de simplificación administrativa, a través de la revisión sistemática de los trámites
administrativos soportados por las empresas para su eliminación o simplificación. La regulación es necesaria
para que una economía funcione del modo más eficiente y estable posible. Sin embargo, el problema surge
cuando la regulación es obsoleta, innecesaria o de mala calidad, suponiendo en tal caso unos costes
relevantes para la actividad económico-empresarial. Estos costes de información y cumplimiento se
incrementan cuanto menos clara y más cambiante es la normativa, y son proporcionalmente más gravosos
para las pymes. Por ello, es necesario disponer de un entorno administrativo competitivo y estable, apoyado
en la revisión sistemática de las estructuras y procedimientos burocráticos soportados por las empresas.»

Por ello, realizar consultas a las entidades empresariales más representativas, al objeto de incluir sus
opiniones y experiencias en el marco de la reforma a llevar a cabo, tanto en el régimen orgánico institucional
como en las normas adjetivas que regulan la relación de la Administración con las empresas, es una tarea
esencial para hacer posible y viable cualquier iniciativa al respecto. En este sentido, la propia CEOE ha puesto
de manifiesto que (11) «Reforzar la participación del sector empresarial en los procesos de información y
consulta es absolutamente necesario. Quienes mejor conocen las cuestiones a debatir y pueden ver con
claridad los pros y contra de las soluciones a los problemas que se plantean son las propias empresas, por lo
que es imprescindible contar con su participación, opinión y colaboración. El sector empresarial está
colaborando en la reducción del impacto de los productos y servicios con una clara aportación positiva para
los consumidores. En este contexto, es fundamental reforzar la transparencia y participación del sector
empresarial en las consultas previas al diseño de la regulación, así como en su proceso de implementación
articulando mecanismos específicos de participación en todos los Ministerios implicados, de manera que la
Administración pueda conocer de primera mano los desarrollos e inversiones que se producen en el ámbito
económico. El resultado sería avanzar y adecuar la normativa necesaria para respaldarlos, reforzando la
toma de decisiones empresariales en materia de inversiones, muy especialmente las de gran envergadura».

IX. La simplificación administrativa también reclama una simplificación de estructuras

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administrativas y una simplificación normativa para favorecer el desarrollo socioeconómico

La simplificación administrativa, entendida como la reducción de las barreras y cargas derivadas de la actividad
burocrática de las Administraciones, es una cuestión que debe ser central para todas las Administraciones
Públicas, Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Administración Local, así como en
organismos internacionales como la Unión Europea o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE).

Para que la simplificación de los trámites sea una realidad, debe hacerse extensiva esta agilización a las
propias estructuras administrativas, a veces orgánicamente sobredimensionadas, que deberá organizarse de
acuerdo con los principios de economía y eficiencia en el cumplimiento de sus funciones de interés general.

En palabras de RIVERO ORTEGA (12) , «Cuando el coste de las decisiones públicas deviene excesivo en
términos económicos o temporales, parece conveniente disociar lo esencial o imprescindible de aquellos
elementos organizativos o procedimentales innecesarios o redundantes. Simplificación administrativa
supone así, en primer lugar, reducción de estructuras, pues aunque el número no sea la única ni principal
causa de complejidad, favorece otras, como el surgimiento de funciones que deben asignarse a sus nuevos
titulares».

Asimismo, es imprescindible una reestructuración y racionalización de la producción normativa, en cuanto a

que la normativa sea la necesaria para el cumplimiento de sus fines en el marco del Estado de Derecho. La
excesiva proliferación normativa, así como la duplicidad de regulaciones, no sólo es antieconómica desde un
punto de vista material, sino que genera una falta se seguridad jurídica, que pone en peligro y dificulta la
actividad de los ciudadanos y las empresas.

De acuerdo con MARTÍN-RETORTILLO (13) , «Resulta incuestionable llevar a cabo la simplificación

administrativa, asumiendo la doble perspectiva que acaba de señalarse. En todo caso, y como punto de
partida, convendrá fijar el alcance de la misma, los ámbitos en los que en concreto deba proyectarse esa
tarea. En principio, y como es lógico, en todos los relacionados con la Administración. Es por ello práctica
habitual al considerar estas cuestiones comenzar por señalar la necesidad de plantear una simplificación
normativa, tanto desde la perspectiva del ordenamiento legal que, conforme al principio de legalidad, es
habilitante de todo el actuar de la Administración como del sistema normativo propio de la Administración,
el reglamentario; también, simplificación orgánica, simplificación del aparato administrativo; y, por último,
simplificación procedimental, simplificación, en definitiva, del actuar de las Administraciones públicas, que
es siempre, no se olvide, un actuar procedimentalizado. Tres ámbitos, desde luego, convencionalmente
establecidos, a los que habré de atenerme. Ámbitos, habremos de verlo, que no sólo están relacionados,
sino que, con frecuencia, unos y otros se interpenetran».

X. Simplificación administrativa, declaración responsable y comunicaciones previas

La simplificación de la actividad administrativa en su relación con los ciudadanos implica la necesidad de agilizar
y simplificar los trámites de los distintos procedimientos administrativos, suprimiendo actuaciones superfluas
o reiterativas para el cumplimiento de los fines de los mismos.

Para ello, ya disponemos de instrumentos qué si bien han sido introducidos en nuestro ordenamiento jurídico
por la transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre
de 2006 (LA LEY 12580/2006), relativa a los servicios en el mercado interior, como son la declaración
responsable y las comunicaciones previas; lo cierto es que no se ha aprovechado esta oportunidad para
profundizar en las oportunidades que la misma ofrece en el ámbito de la agilización administrativa. De hecho,
la transposición de estas instituciones de origen comunitario europeo, se ha realizado en ocasiones con no
demasiado acierto, al ligar a las mismas de nuevas trabas burocráticas y cargas fiscales que la normativa
comunitaria pretendía postergar.

Como ha señalado acertadamente RIVERO ORTEGA (14) , «La transposición de la Directiva de Servicios no
ha cambiado totalmente esta situación. El artículo 17 de la Ley de libre acceso y ejercicio a las actividades
de servicios, dedicado a la simplificación de los procedimientos, se limita a reproducir el texto de la
Directiva, por lo que la necesidad de una reforma de la Ley de procedimiento administrativo persiste, y no
se despeja con las escuetas previsiones de la ley ómnibus, ni tampoco queda resuelta por mor de la Ley de
economía sostenible (LA LEY 3603/2011). En mi opinión, hubiera sido preferible una reforma más amplia y
profunda de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) para cumplir con las exigencias de la DS».

Por lo tanto, una posible reforma administrativa debería revisar la regulación de estos instrumentos en el
contexto de nuestro ordenamiento jurídico, al objeto de potenciar y agilizar la actividad del administrado al
respecto.

XI. La simplificación administrativa es imprescindible en una administración de crisis y

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emergencias humanitarias
La actual crisis sanitaria derivada de la pandemia ocasionada por el virus COVID-19, ha puesto de manifiesto
la ineficiencia de nuestras Administraciones Públicas. Desde falta de flexibilidad de la contratación pública en
un contexto de emergencia, así como el establecimiento de medidas de fomento por parte de la
Administración, se han mostrado tardías y en muchos casos ineficaces en un contexto marcado por la
necesidad de adopción de decisiones y tramitaciones de modo inmediato.

En la situación actual, en la que la prioridad debe ser la lucha en el ámbito sanitario, pero con la necesidad de
que la reactivación económica sea inmediata, no podemos permitir que la falta de agilidad administrativa sea
un límite para la recuperación de nuestra sociedad y tejido productivo. Para ello, debemos establecer medidas
normativas y administrativas que respondan a este contexto, y qué permitan poner todos los medios
públicos y privados al servicio del desarrollo humano y económico.

Sin embargo, como ha precisado GIMENO FELIU (15) , «La crisis sanitaria permite eludir el principio de
tensión competitiva de los mercados, relajar reglas de control financiero, facilitar e interpretar el
cumplimiento de los contratos públicos vigentes para facilitar el mantenimiento de empleo, fomentar la
compra de proximidad e incluso adquirir productos en mercados extranjeros anticipando el precio frente a
la regla de la previa entrega. Pero no permite relajar la calidad de las exigencias democráticas y de buen
gobierno, ni justifica la opción de habilitar espacios de impunidad. Es más, en el contexto social actual se
exige más explicación y más rendición de cuentas de las decisiones de contratación adoptadas (y con
quienes y sus importes) pues la ciudadanía, desde la "trinchera de su confinamiento" tiene el derecho a
conocer como contraprestación a un "esfuerzo solidario colectivo" sin precedentes. Y esto no es burocracia
innecesaria. Esto es democracia, pues el virus COVID-19 no puede traspasar su ámbito natural sanitario
para afectar a las fronteras de lo público para favorecer espacios de opacidad. La transparencia es un escudo
que, por tanto, debe ser reforzado, lo que exige "afinar" su contenido para no convertirse en una mera
obligación formal18. Por ello, la crisis sanitaria debe ser el impulso necesario a la utilización de Inteligencia
artificial y big data al servicio de una mejor gestión pública y de mejor rendición de cuentas».

XII. Las lecciones de las experiencias comparadas

La simplificación administrativa ha venido siendo uno de los objetivos de los diferentes Estados en el contexto
internacional, al objeto de ganar competitividad y poner los recursos públicos al servicio del desarrollo de la
actividad económica en el contexto de una economía de mercado. Como ha afirmado TORNOS MÁS (16) , «El
debate sobre la llamada simplificación administrativa surge en España dentro de un contexto que
estimamos es común al que se da en relación al resto de los países de su entorno».

En Estados Unidos, ya desde la Administración Clinton, se comenzaron a adoptar medidas para reducir las
cargas administrativas en las empresas (17) . En la actualidad, la Orden Ejecutiva 13771, firmada por el
Presidente Trump, tiene como objetivo reducir la carga regulatoria, y el coste que la misma tiene para el
desarrollo de las empresas en el mercado (18) .

Los enfoques de limitación de cargas que se están implantando en los distintos estados de nuestro entorno
(UE y OCDE principalmente) se basan en la regla one in-x out, que consiste en la compensación de las cargas
derivados de nuevas regulaciones mediante la reducción de las ya existentes. El Reino Unido fue el primer país
de la OCDE en formalizar este planteamiento de compensación como una política oficial del gobierno en 2011
con la introducción del one in-one out.

En Alemania, la reforma administrativa ha sido prioritaria en las últimas décadas, durante los que se ha
discutido el nuevo modelo de dirección y sus efectos sobre el Derecho Administrativo. Particularmente
intensas serían las repercusiones sobre el procedimiento administrativo, que ha sido objeto de prolijos
desarrollos dogmáticos hasta alcanzar su actual disposición, superadora de los paradigmas iniciales de la Ley
de 1976 (19) .

Coincidimos con RIVERO ORTEGA (20) en que «contrastan las reformas de otros países del sur, como Italia
o Portugal, con la falta de una operación modificadora de los plazos de los procedimientos en el nuestro.
Cabe recordar que durante la tramitación de la reforma de la Ley de comercio se debatió la posibilidad de
abreviar el plazo para los procedimientos autorizatorios de seis a tres meses, concluyéndose este debate con
el significativo resultado de dejar el plazo en su original duración de seis meses».

Por ello, habrán de estudiarse las principales experiencias de los distintos países de nuestro entorno
socioeconómico, al objeto de poder trasladar a nuestra ordenación las experiencias exitosas, que se hayan
revelado como elementos facilitadores para el desarrollo económico y social.

XIII. Documentos estratégicos en la materia. en especial de la OCDE y de la UE

La OCDE y la Unión Europea, en el marco de sus respectivas competencias, se han mostrado especialmente

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activas en el campo del impulso de la simplificación administrativa, como elemento dinamizador de la

economía. Documentos como el Informe de la OCDE sobre mejora de la regulación en España o l a s
Recomendaciones OCDE en política regulatoria, han de servir como referente y punto de partida para las
futuras medidas administrativas a implantar.

La Unión Europea se ha referido a ella en diversos documentos relacionados con la política de calidad
normativa —better regulation, en inglés; amélioration de la réglementation, en francés— y a su necesidad.
Así, en el denominado Informe Mandelkern —que suele considerarse el arranque de la política europea en
materia normativa—, se dice que una normativa de alta calidad «evita la imposición de cargas innecesarias a
las empresas, los ciudadanos y las administraciones públicas» y «contribuye a evitar los perjuicios para la
competitividad que producen los excesivos costes y las distorsiones del mercado, particularmente en lo que
se refiere a las pequeñas empresas». En el mismo sentido puede verse la Comunicación de la Comisión
europea de 2005, que implementaba la denominada iniciativa «Legislar Mejor» en el marco de la Estrategia
Renovada de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo (21) .

Asimismo, han de tenerse como documentos fundamentales el Programa Acción Reducción Cargas Unión
Europea 2007, el Informe de la Comisión Europea de Reducción al mínimo de cargas administrativas en
PYMES y Microempresas, el documento Europa puede progresar, el Programme for the Competitiveness of
Enterprises and small and medium-sized enterprises (COSME) (2014-2020), o las Conclusiones del Consejo
de competitividad de la UE sobre mejora regulatoria — 27 febrero 2020, representan el trabajo desarrollado
por las instituciones de la Unión en este ámbito.

XIV. Nuevas tecnologías para la simplificación administrativas: integración e interoperabilidad

En el contexto de la sociedad de la información, y de la revolución digital, la actuación administrativa no puede
mantenerse al margen de la evolución de los medios relativos a la Administración electrónica. La misma debe
ser un factor clave, qué sirviendo a la agilización de los trámites administrativos, sirva también como factor
decisivo de competitividad en el ámbito global.

Con RIVERO ORTEGA podemos afirmar que (22) ,«A pesar de las declaraciones de la exposición de motivos
de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992), que en su día pretendió nada menos que sustituir las "técnicas
formalistas, supuestamente garantistas", dándolas por caducadas (sic), por las nuevas tecnologías, con la
destacable excepción de la Agencia Tributaria, el desarrollo de la Administración electrónica en España
presenta cierto retraso respecto de las naciones más desarrolladas, al menos hasta fechas recientes.

Nuestra doctrina ha ido por delante del legislador en estas cuestiones, mostrando las principales cuestiones
jurídicas que debían ser tratadas. En comparación con los países más avanzados (Estados Unidos, Alemania,
Francia), nuestro marco legal de la Administración electrónica también está rezagado, no por las previsiones
legales sino debido al tiempo empleado para los desarrollos ulteriores, que son los que deben realizar los
puntos más difíciles, verdaderas claves de la simplificación».

Esta implantación de una Administración electrónica eficaz, hace imprescindible que la misma cumpla el
requisito de la interoperatividad, para la coordinación de procedimientos electrónicos por parte de los
distintos agentes implicados, evitando así duplicidades e ineficiencias administrativas.

A este respecto se ha pronunciado la Decisión (UE) 2015/2240 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25
de noviembre de 2015 (LA LEY 18478/2015) por la que se establece un programa relativo a las soluciones de
interoperabilidad y los marcos comunes para las administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos
europeos (programa ISA2) como medio de modernización del sector público.

La Cámara de Comercio de España, en su citado informe propone, a este respecto, «Fomentar el uso de la e-
Administración por parte de las pymes. A título de ejemplo, a través de sistemas de ayuda de fácil acceso
para las pymes en los diferentes portales y plataformas (red SARA, factura-e,...) en todos niveles de la
Administración (también autonómico y local) y con unos tiempos de respuesta limitados y conocidos.
Asimismo, proporcionando guías actualizadas y de fácil comprensión y ayuda técnica en aquellas
plataformas más complicadas (en instalación de programas necesarios para la tramitación electrónica),
todo ello para que la pyme se encuentre acompañada en el proceso de tramitación electrónica. En este
sentido, también sería necesario que los certificados electrónicos de empresas emitidos por las Autoridades
de Certificación españolas sean utilizables y compatibles en todas las plataformas electrónicas de las
Administraciones Públicas (en el ámbito nacional, autonómico y local)» (23) .

XV. Una nueva estrategia de formación de los empleados públicos, especialmente del personal
directivo
La reforma y modernización es, sobre todo, una cuestión cultural muy relacionada con el entendimiento de lo
que es el interés general en un Estado social y democrático de Derecho. Un interés general concreto,

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motivado, vinculado a la defensa, protección y promoción de los derechos fundamentales de las personas que
se debe definir en un marco de participación social. Los empleados públicos, cualquiera que sea el lugar que
ocupen en el engranaje administrativo, especialmente los directivos, deben estar comprometidos en el
desarrollo social y económico y ser conscientes de que su tarea es crucial para esta tarea.

Sin este compromiso con los valores del Estado social y democrático de Derecho, la dimensión formal de las
reformas a emprender, está abocada al fracaso. Es menester que el conjunto de la función pública se empape
de los valores constitucionales y actúe como, dispone el artículo 53 de la Constitución (LA LEY 2500/1978),
para proteger, defender y promover los derechos fundamentales de las personas y para la realización
cotidiana de los principios rectores de la política social y económica esculpidos en nuestra Carta Magna (LA
LEY 2500/1978).

XVI. Controles independientes para la agilidad administrativa

En fin, una Administración que sirva con objetividad al interés general debe estar lo más despolitizada posible.
Para ello, junto a sistemas objetivos de selección y a procedimientos objetivos de promoción del personal
público,una Administración objetiva y ágil, una buena Administración pública precisa de controles, pero de
controles de legalidad, económico-financieros y de calidad que deben realizarse de forma imparcial e
independiente, al margen de cualquier interferencia política pues, de lo contrario, la objetividad a que se
refiere la Constitución —artículo 103 (LA LEY 2500/1978)— nos encontraríamos en el mundo de la real
subjetividad, es decir, en la antesala de la misma corrupción.

XVII. Conclusiones
De acuerdo con lo expuesto, se hace necesaria una reforma en profundidad de nuestra normativa
administrativa, que permita caminar hacia una simplificación a todas luces necesaria en este contexto. Para
ello, sería preciso acometer:

a) Una reforma de la Ley de procedimiento administrativo

La actual Ley del procedimiento administrativo común requiere de tantos cambios y mejoras que
probablemente debemos pensar o en un nuevo texto o en una reforma en profundidad. El
problema fundamental que presenta esta norma de 2015, así como la de régimen jurídico del
sector público, es que están imbuidas de una lógica pro Administración que debe ser sustituida
por una visión de una Administración para la sociedad, para el mejor servicio de los intereses
generales, no para blindar los privilegios y prerrogativas de una Administración del siglo XIX que
hoy no tienen ninguna razón de ser.

b) Una reforma de la normativa de contratación pública

La actual Ley de contratación del sector público, resultado de las Directivas de 2014, no está
cumpliendo con los principios de simplificación, menos como medio para fomentar el desarrollo
económico y social de los países de la UE. Tiene en su seno muchas disposiciones y normas que
entorpecen gravemente el proceso de contratación, especialmente por la sospecha de corrupción
que recae sobre los actores y gestores de los contratos públicos.

c) Una reforma del régimen de las subvenciones

De acuerdo con lo expuesto, la reforma normativa en materia de subvenciones se debería dirigir a

dotar a las mismas de una mayor flexibilidad, al objeto de que la tramitación de la solicitud y
justificación de las ayudas resultase más simple y conllevase una mayor seguridad jurídica.

El procedimiento de solicitud de las ayudas y subvenciones debería ser sencillo para poder estar al
alcance de todos los ciudadanos, así como de cualesquiera tipos de empresas, desde
trabajadores autónomos a grandes empresas. La simplificación de los trámites, la utilización de la
Administración electrónica, y la eliminación de las duplicidades, en la presentación reiterada de
documentación que ya debe obrar en poder de la Administración, proporcionarían mayor sencillez
al trámite, siendo más accesible, así como rápido y eficaz.

El procedimiento de justificación debería ser también simple y claro, de manera que se favoreciese
la dinámica económica y comercial, eliminando todo tipo de límites y requisitos formales que
impidan el desarrollo normal de las actividades subvencionadas. Asimismo, se debería establecer
un régimen especial de cobro de las subvenciones, de modo que las mismas se puedan percibir
con anterioridad a la propia justificación, mediante el cumplimiento de una serie de requisitos.

Estas reformas permitirían que las subvenciones pudieran ser verdaderos y eficaces instrumentos
de fomento de la actividad empresarial, que pudiesen generar liquidez y capacidad a nuestro
tejido empresarial a un ritmo de acuerdo al del mercado global.

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d) Una reforma de la normativa de transposición de la Directiva de servicios

Como hemos mencionado, instituciones como la comunicación previa o la declaración responsable

constituyen instrumentos adecuados para la agilización de trámites administrativos. Sin embargo,
la realidad es que la transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 12 de diciembre de 2006 (LA LEY 12580/2006), relativa a los servicios en el mercado
interior, no se ha realizado en numerosas ocasiones de acuerdo al principio de simplificación
administrativa que imbuye a la norma comunitaria.

Al margen de la necesaria interoperabilidad de los medios de la Administración electrónica, será

preciso reformar las normas de transposición de la Directiva, al objeto de establecer
procedimientos más sencillos, eliminando barreras y trabas a la actividad empresarial.

e) Una mejora de los programas de selección y formación de la función pública

Los programas para el acceso de la función pública deben contener materias relativas a la
dimensión ética del trabajo en el sector público, así como a la colaboración público-privada propia
de un Estado social y democrático de Derecho. Y también estos contenidos deben impregnar la
formación continua especialmente en los programas de directivos públicos.

f) Y una revisión de las normas locales y autonómicas de simplificación administrativa

El régimen jurídico-orgánico del Estado español como Estado compuesto, también llamado Estado
de las Autonomías, hace que numerosas competencias en materia de tramitación administrativa
relacionadas con la actividad empresarial sean competencia de las Comunidades Autónomas. A ello
ha de sumarse la autonomía de las Entidades Locales para la gestión de sus respectivos
intereses. Por todo ello, en materias tan relevantes para la actividad empresarial como el
procedimiento administrativo, la economía y la industria, el urbanismo, la ordenación del territorio,
los transportes, las subvenciones o el medio ambiente, entre otros, tienen en muchos casos
competencias compartidas e incluso superpuestas.

En consecuencia, para hacer efectiva la pretendida simplificación administrativa, será necesario

también un análisis de las normas de competencia autonómica y local en la materia. Asimismo, se
deberán valorar experiencias de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales sobre la
materia como, por ejemplo, el reciente Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo (LA LEY 3222/2020),
de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía.

En definitiva, son muchas las cuestiones pendientes de revisar en nuestro ordenamiento jurídico-
administrativo en el campo de la simplificación y reducción de cargas. En el actual contexto
sanitario y socioeconómico, se hace preciso más que nunca acometer esta tarea de reforma
orgánica y normativa, al objeto de poner el Derecho y los recursos públicos al servicio del interés
general, que no es otro ahora mismo que la necesaria recuperación social y económica.

XVIII. Bibliografía
BANCO MUNDIAL, Informe Doing Business 2020.

CÁMARA DE COMERCIO DE ESPAÑA, Propuestas para la recuperación y reconstrucción económica y social

de España, abril 2020.

CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES (CEOE), informe La producción

normativa en 2019.

— Decálogo: Propuestas de mejora legislativa en el ámbito económico, julio 2018.

GIMENO FELIU, J.M., «La crisis sanitaria Covid-19. Reflexiones sobre su incidencia en la contratación pública y
las soluciones adoptadas», en la Jornada organizada por el Regulation and Digital Innovation Research
Group UV y Observatorio 155, el 22 de abril de 2020.

MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S., «De la simplificación de la Administración Pública», Revista de

Administración Pública, número 147.

MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, Manual de Simplificación Administrativa y

Reducción de Cargas para la Administración General Del Estado, 2014.

ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO (OCDE), Informe sobre la mejora de

la regulación en España, 2010.

RIVERO ORTEGA, R., «Simplificación administrativa y Administración electrónica: objetivos pendientes en la

transposición de la Directiva de servicios», Revista Catalana de Dret Public, número 42.

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RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J., «El derecho a la buena administración en las relaciones entre ciudadanos y
administración pública», Anuario de la Facultad de Derecho, Universidad de La Coruña, número 16.

SIERRA RODRÍGUEZ, J., La participación en la elaboración de normas en la Administración General del

Estado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2019.

TORNOS MÁS, J., «La simplificación procedimental en el ordenamiento español», Revista de Administración
Pública, número 151.

WORLD ECONOMIC FORUM, The Global Competitiveness Report 2019.

(1) MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S., «De la simplificación de la Administración Pública», Revista de

Administración Pública, número 147.

(2) Confederación Española de Organizaciones Empresariales, informe La producción normativa en 2019.

(3) World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2019.

(4) Banco Mundial, Informe Doing Business 2020.

(5) SIERRA RODRÍGUEZ, J., La participación en la elaboración de normas en la Administración General del
Estado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2019.

(6) RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J., «El derecho a la buena administración en las relaciones entre ciudadanos
y administración pública», Anuario de la Facultad de Derecho, Universidad de La Coruña, número 16.

(7) Convenio vigente entre la Administración General del Estado (Ministerio de Política Territorial y Función
Pública), la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Confederación Española
de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) para la identificación de cargas administrativas y su reducción
firmado el 20 de julio de 2018.

(8) Convenio entre la Administración General del Estado (Ministerio de Política Territorial y Función Pública) y
la Cámara de Comercio de España para la identificación de cargas administrativas y su reducción firmado
el 4 de septiembre de 2019.

(9) Confederación Española de Organizaciones Empresariales, DECÁLOGO: PROPUESTAS DE MEJORA

LEGISLATIVA EN EL ÁMBITO ECONÓMICO, julio 2018.

(10) Cámara de Comercio de España, PROPUESTAS PARA LA RECUPERACIÓN Y RECONSTRUCCIÓN

ECONÓMICA Y SOCIAL DE ESPAÑA, abril 2020.

(11) Confederación Española de Organizaciones Empresariales, DECÁLOGO: PROPUESTAS DE MEJORA

LEGISLATIVA EN EL ÁMBITO ECONÓMICO, julio 2018.

(12) RIVERO ORTEGA, R., «Simplificación administrativa y Administración electrónica: objetivos pendientes en
la transposición de la Directiva de servicios», Revista Catalana de Dret Public, número 42.

(13) MARTÍN RETORTILLO BAQUER, S., Op. cit.

(14) RIVERO ORTEGA, R., Op. cit.

(15) GIMENO FELIU, J.M., «La crisis sanitaria Covid-19. Reflexiones sobre su incidencia en la contratación
pública y las soluciones adoptadas», en la Jornada organizada por el Regulation and Digital Innovation
Research Group UV y Observatorio 155, el 22 de abril de 2020.

(16) TORNOS MÁS, J., «La simplificación procedimental en el ordenamiento español», Revista de
Administración Pública, número 151.

(17) GOBIERNO FEDERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, Creating a Government that Works Better
and Cost Less: The Report of the national Performance Review, dirigido por Al Gore y Tom Peters.

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(18) Tras asumir la Presidencia, Donald Trump puso al frente de la Office for Information and Regulatory
Affairs (OIRA), a la Profesora Naomi Rao, de la Universidad George Mason, y experta en simplificación
administrativa. Posteriormente, ha sido sustituida en el cargo por el congresista Paul Ray, lo que provocó
el rechazo de diversos colectivos de consumidores, trabajadores, y ONGs, que en una carta remitida al
Capitolio decían que «Mr. Ray’s nomination continues and reinforces a disturbing pattern under the
Trump administration of individuals being nominated to lead federal agencies who have previously
served as lobbyists for corporate interests that are regulated by those agencies or have otherwise
expressed fundamental opposition to the missions of those agencies in protecting the public. Thus, Mr.
Ray’s background and limited qualifications raise strong concerns that he does not appreciate the vital
role that regulations play in protecting the environment as well as the health, safety and civil rights of
Americans».

(19) Cfr. RIVERO ORTEGA, R., Op. cit. y BULLINGER, M., «La Administración, al ritmo de la economía y la
sociedad: Reflexiones y reformas en Francia y en Alemania», Documentación Administrativa, número
234.

(20) RIVERO ORTEGA, R., Op. cit.

(21) Crf. MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, Manual de Simplificación

Administrativa y Reducción de Cargas para la Administración General Del Estado, 2014.

(22) RIVERO ORTEGA, R., Op. cit.

(23) CÁMARA DE COMERCIO DE ESPAÑA, Op. cit.

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