Lección 1

Hacienda pública. Concepto, sujeto y campo

1. HACIENDA PÚBLICA. CONCEPTO Y PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS

1.1 Objeto material de estudio de la Hacienda Pública

Si con la intención de saber en qué consiste esta asignatura nos acercásemos a

cualquier manual cuyo objeto de estudio sea la Actividad Financiera del Sector
Público o, más abreviadamente, Hacienda Pública, podremos comprobar como,
cualquiera que éste sea, iniciará su discurso haciendo una referencia más o menos
amplia a la Economía en general primero y, después, a la Economía Pública o Eco-
nomía del Sector Público en particular.

Respecto a la primera de estas referencias -la Economía-, es ésta una disciplina

científica cuya definición y delimitación de su objeto de estudio ha sido ensayada de
múltiples formas en incontables ocasiones, del mismo modo que, en el mismo
número de ocasiones, los resultados alcanzados en tales intentos han sido recha-
zadas y consideradas inadecuadas por una u otra razón. No obstante, parece que la
debida a L. Robbins y divulgada por O. Lange y otros importantes teóricos, «(disci-
plina) que tiene como objeto todas aquellas actividades humanas dirigidas a la con-
secución de cualquier fin, siempre que para ello se cuente con medios escasos sus-
ceptibles de usos alternativos», es la que, en la actualidad al menos, cuenta con un
mayor grado de aceptación.

Como puede comprobarse con la simple lectura de la definición literalmente transcri-

ta, en los términos en que Robbins plantea la actividad económica, ésta siempre im-
plica una toma de decisiones en un contexto de escasez de medios para llevarlas a
cabo, los cuáles tienen utilizaciones alternativas por añadidura. Pues bien, son pre-
cisamente el sujeto que adopta estas decisiones y la forma en que las mismas son
resueltas los elementos que permiten delinear el otro ámbito de referencia al que
antes se ha hecho alusión: la Economía Pública o del Sector Público.
Así es en efecto. En las sociedades actuales, los criterios conforme a los que los
distintos agentes que las componen adoptan sus decisiones económicas son dos: el
mercado y la autoridad. Esta dualidad del proceso decisor en materia económica,
entre otras cosas, permite escindir el total de las posibles decisiones de naturaleza
económica a estudiar en dos grandes grupos o bloques temáticos: la economía pri-
vada, en la que las decisiones son adoptadas descentralizadamente y de acuerdo
con los principios establecidos por el mercado o sistema de precios (el de la sobe-
ranía del consumidor, el del beneficio y el de la escasez) y la economía pública, o
conjunto de decisiones de carácter económico que son adoptadas centralizadamen-
te, están sustentadas por el principio de autoridad que detenta su intérprete (al que,
de momento y de una forma un tanto genérica, llamaremos estado) y son coactiva-
mente impuestas a los demás agentes del sistema.

Establecidos, grosso modo, los límites de sus dos ámbitos disciplinares de referen-
cia, procede ahora intentar una aproximación definitoria de la materia objeto de con-
sideración en estas páginas. Para ello, destacaremos aquellos aspectos más singu-
lares de la misma que, lógicamente, toda definición de Hacienda Pública debe reco-
ger de una u otra forma, a saber: el hecho de que la misma constituya sólo una par-
te de la Economía Pública por un lado y, por otro, el que su campo de estudio venga
delimitado por el contenido, causas y efectos de los programas de ingresos y gastos
públicos. De esta forma, la Hacienda Pública o Actividad Financiera del Sector
Público como también se denomina puede quedar definida como la materia o asig-
natura que abarca «el conjunto decisiones económicas que comporta la reali-
zación de los programas de ingresos y gastos del estado y la mutua relación
existente entre ellos». Es decir, que lo que va ser objeto de atención en este curso
son todas aquellas intervenciones públicas en la economía que se aglutinan mate-
rialmente en el Presupuesto del Estado, el cuál, de esta forma, se constituye en la
referencia institucional básica para el estudio de la Hacienda Pública.

1.2 Características relevantes

Como fácilmente se intuye de la simple lectura de lo que son sus contenidos gene-
rales, muchas son las características o rasgos notables que cabe atribuir a esta par-
te concreta del conocimiento económico; no obstante de lo cual, atendiendo a la fi-
nalidad meramente introductoria de este primer epígrafe, limitaremos la considera-
ción de las mismas a las a continuación relacionadas y brevemente comentadas.

El primer aspecto notable sobre el que debe llamarse la atención es el de que la

Hacienda Pública, aún cuando la reputemos de conjunto de proposiciones científi-
cas susceptible de constituir por sí mismo un ámbito disciplinar perfectamente deli-
mitado, es tan sólo una parte del campo de conocimientos abarcados por la Eco-
nomía Pública; y que el hecho de considerarla como una materia científica dotada
de sustantividad propia no tiene más justificación que las probadas ventajas que,
desde la perspectiva de la eficiencia en el estudio y la investigación, proporciona la
división y especialización en el esfuerzo intelectual.

Otro importantísimo rasgo definitorio sobre el que nunca será demasiado lo que se
insista es que, como parte de la Economía Pública que es, el conjunto de decisiones
económicas e intervenciones en el sistema al que se refiere la Hacienda Pública,
-2-
además de ser adoptadas al margen de cualquier motivación lucrativa, se sustentan
en el principio de autoridad que detenta su intérprete (el estado), pudiendo en con-
secuencia ser coactivamente impuestas a los demás agentes del sistema.

Debe destacarse también la gran importancia que a esta materia se le reconoce en

los ámbitos académicos y la enorme repercusión social que tiene cuanto en ella es
objeto de consideración. Obviamente, esta relevancia tiene desde luego mucho que
ver con lo elevado de la participación pública en el quehacer económico cotidiano de
los actuales sistemas económicos nacionales, la cuál, canalizada a través del pre-
supuesto del estado en su mayor parte, exige cada día un estudio cada vez mayor y
más diversificado.

Otro aspecto que importa dejar bien claro desde el principio, se refiere al equívoco
al que puede conducir la expresión «actividad financiera» cuando se aplica para de-
signar a las actuaciones del sector público de las que aquí nos vamos a ocupar. En
efecto, el empleo más común y habitualmente se viene dando a la voz «financiera»
es como se sabe designando a aquellas actividades que comportan flujos moneta-
rios o de caja, por lo que, de utilizar nosotros el término en cuestión en su acepción
habitual, el contenido de la Hacienda Pública como disciplina vendría dado por el
análisis de las distintas operaciones y flujos de caja originados en la realización de
los programas de ingresos y gastos públicos contenidos en el presupuesto del esta-
do. Ahora bien, a pesar de lo que da a entender el sentido literal del término, las vo-
ces españolas finanza y financiero, al igual que sus equivalentes en otros idiomas
(inglés: finance y financial, alemán: finanzen y finanzieren, italiano: finanze y finan-
ciaría, etc), proceden de la voz francesa finance, la cuál originariamente se utilizaba
para designar al conjunto de recursos del soberano, el estado o de un organismo
público; siendo este significado y no el más usual el que, en el ámbito de esta mate-
ria al menos, hemos de leer esta palabra, ya que es sólo a partir de esta acepción
como se puede entender que lo que acota el verdadero campo problemático de la
Hacienda Pública o Actividad Financiera del Sector Público es, como hace ya algu-
nos años advertía R Musgrave, «las importantes divergencias reales y los diferentes
efectos socioeconómicos causados por el proceso de gastos e ingresos públicos» y
no los de la liquidez o tesorería asociados a las operaciones presupuestarias.

El quinto y último aspecto que de esta materia que aquí vamos a destacar es la di-
versidad de perspectivas desde las que es posible llevar a cabo el estudio e investi-
gación de la Hacienda Pública, que no es sino consecuencia de dos hechos dife-
rentes: de un lado, la variada pluralidad de agentes, relaciones y variables que se
ven afectadas por las distintas intervenciones presupuestarias en el sistema, y de
otro, la paulatina incorporación al estudio de esta disciplina de profesionales proce-
dentes de campos del conocimiento hasta hace bien poco totalmente ajenos al
fenómeno financiero, lo que tiene mucho que ver con la creciente importancia que
se otorga a esta materia ya mencionada.

En efecto, así es. Las decisiones presupuestarias adoptadas autoritariamente con la

finalidad de intervenir en la administración de los recursos escasos de la sociedad,
además de constituir un subconjunto más o menos homogéneo de proposiciones
susceptibles de ser estudiadas desde una perspectiva económica, son el resultado
de una confrontación de posiciones políticas e ideológicas cuya gestación, desarro-
-3-
llo y concreción tienen en la perspectiva que proporciona la Ciencia Política una
forma rigurosa y consistente de ser analizadas. Por otra parte, estas decisiones pre-
supuestarias generan en los individuos toda una serie de tendencias, manifestacio-
nes y conductas -individuales, interpersonales y de grupo-, cuyo estudio cae de lle-
no en el ámbito disciplinar de la Psicología Financiera. Pero es que además, tanto
la intervenciones presupuestarias en el sistema como las mismas situaciones a las
que conducen necesariamente han de ser objeto de regulación legal, acerca de la
cuál sólo es posible discernir adecuadamente desde la perspectiva que proporciona
el Derecho (principalmente el Administrativo, el Presupuestario y el Tributario). Asi-
mismo, tanto las posiciones ideológicas que concurren en el debate financiero, co-
mo las acciones y reacciones, individuales o de grupo, que suscita su materializa-
ción en intervenciones públicas concretas, son reflejo y concreción de los juicios de
valor prevalecientes en la sociedad, los cuáles tienen en la Filosofía, y más concre-
tamente en la Ética, el ámbito disciplinar que tradicionalmente ha venido ocupándo-
se de su estudio y análisis. De la misma manera, este conjunto de intervenciones en
el sistema al que nos venimos refiriendo da lugar a una amplia gama de alteraciones
de la estructura social del mismo, las cuáles sólo pueden ser analizadas con rigor y
ser tenidas adecuadamente en cuenta si su estudio se hace siguiendo las pautas
metodológicas específicas de la Sociología. Además de esto, ha de tenerse en
cuenta que también es posible analizar todo este proceso decisor y sus consecuen-
cias desde la perspectiva que proporciona la Antropología Social, ya que el objeto
de estudio de ésta está constituido, entre otros asuntos, por las cualidades adaptati-
vas del Hombre en relación con su entorno y por las distintas variables que inciden
en el grupo social. Finalmente, y dado que la presupuestación, ejecución y control
de los programas de ingresos y gastos públicos se presentan en un lenguaje conta-
ble específico y dan lugar a unos determinados flujos financieros, este conjunto de
decisiones públicas es susceptible también de ser analizado desde la perspectiva
que proporciona la Ciencia Contable o de las Finanzas, dando, a este último térmi-
no, ahora sí, el significado o acepción más habitual del mismo.

Dado que esta diversidad de enfoques exige que, antes de seguir adelante, se haga
explícito aquél o aquéllos que van a prevalecer, tanto en el programa lectivo de la
Asignatura como en estos apuntes que habrán de utilizarse para prepararlo, aclare-
mos desde el principio que este no ha de ser otro que el económico.

2. EL SUJETO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

Si, como ya se ha explicado, el poder de coacción es la prueba de la existencia y el

contraste del conjunto de intervenciones en el sistema económico abarcadas por la
Hacienda Pública o Actividad Financiera, y por otra parte sabemos que en cualquier
sociedad civilizada es su organización de gobierno la que detenta tal poder y la úni-
ca legitimada para hacer uso de él en el normal desarrollo de sus funciones, algo
que por evidente no precisa de más argumentación es que dicha organización, y
más concretamente lo que viene denominándose el sector público del sistema, es
precisamente por ello el sujeto y principal intérprete de dicha actividad financiera.

Ahora bien, dado el generalizado confusionismo terminológico en el que hoy en día

nos desenvolvemos, especialmente notorio en el terreno de las ciencias sociales,
-4-
manifestar que es el sector público del sistema el sujeto de la Actividad Financiera y
no decir gran cosa viene a ser prácticamente lo mismo, por lo que vamos a conti-
nuación a perfilar lo más nítidamente posible los contornos del mismo, así como a
enunciar sus componentes institucionales más señalados; por más que este intento
no esté exento de serias dificultades, pues los criterios de delimitación institucional
de los sistemas económicos son varios y no siempre concordantes en lo que a sus
resultados se refiere.

En principio y a tenor de lo expuesto en el epígrafe anterior, cabría pensar que la

naturaleza de las decisiones adoptadas por las distintas unidades del sistema podría
ser la solución, pues se trata de un criterio consistente y riguroso desde una pers-
pectiva teórica y, a la vez, aparentemente sencillo de aplicar. En efecto, de acuerdo
a él estaríamos ante unidades y agentes pertenecientes al sector público cuando
sus decisiones económicas fuesen adoptadas por una autoridad y coactivamente
impuestas a los demás agentes del sistema, y estaríamos ante unidades del sector
privado cuando sus decisiones fuesen adoptadas descentralizadamente y de acuer-
do a la lógica que se deriva de los principios rectores del sistema de precios.

Ahora bien, por más que la diferencia entre los orígenes de las decisiones de los
distintos agentes del sistema parezca nítida y de empleo inmediato, ello no ocurre
así en todos los casos, pues la coacción -caracterizadora de las decisiones públi-
cas- admite grados diversos en su aplicación, y el mercado -criterio disciplinador de
las actividades del sector privado- puede ser utilizado también, de manera parcial al
menos, por unidades y agentes del sector público, existiendo por lo tanto un espacio
común integrado por decisiones informadas por la autoridad y el mercado simultá-
neamente que requieren el concurso de criterios delimitadores adicionales como
puedan ser los jurídicos o los contables. En este sentido, y a tenor de las ordenacio-
nes institucionales de las que parten los principales sistemas de contabilidad nacio-
nal (Sistema Europeo de Cuentas o SEC, el de las Naciones Unidas y el de la OC-
DE), cabe hablar de dos sectores públicos distintos o, mejor aún, de dos formas di-
ferentes de entender al sector público de una economía: en un sentido estricto o,
por el contrario, en un sentido amplio, siendo los respectivos contenidos de cada
uno de ellos los que a continuación brevemente se comentan.

2.1 El sector público en sentido estricto

Se entiende en sentido estricto por sector público a aquél que abarca exclusiva-
mente unidades institucionales cuyas decisiones son adoptadas por una autoridad e
impuestas coactivamente. Estas unidades institucionales, denominadas adminis-
traciones publicas por los principales sistemas de contabilidad nacional, tienen
como función económica principal producir bienes y servicios colectivos no destina-
dos a la venta y efectuar operaciones de redistribución de renta y riqueza, proce-
diendo sus recursos de los pagos obligatorios que les hacen otras unidades y secto-
res del sistema. Tales administraciones públicas se concretan en las distintas reali-
dades nacionales bajo la apariencia de organismos, departamentos, servicios, etc
que tienen atribuida una pluralidad variada de actividades de carácter social y co-
munitario, lo que equivale a hablar de un entramado institucional numeroso y hete-
rogéneo cuyo conocimiento requiere una clasificación y sistematización de las mis-
mas en un número limitado de categorías funcionales.
-5-
En este sentido, la contabilidad nacional, utilizando como criterios taxonómicos el
ámbito territorial en el que las diferentes unidades operan y el tipo de operaciones
que realizan, subdivide el total de las administraciones públicas en tres grandes
subsectores: la Administración Central, la Administración Subcentral y la de Segu-
ridad Social, dando lugar así a una subdivisión de las mismas que incluye un sub-
sector -el de la Seguridad Social- integrado por unidades administrativas cuyo que-
hacer es exclusivamente redistributivo, y escinde a todas las demás unidades,
que además de actividades de carácter redistributivo desarrollan otras labores de
atención general a la comunidad, en otros dos grandes subsectores: uno, el integra-
do por aquellas cuyas actividades y funciones afectan a la totalidad del territorio na-
cional (la Administración Central), y el otro constituido por unidades cuyas compe-
tencias se refieren exclusivamente a una parte perfectamente delimitada de dicho
territorio (la Administración Subcentral). A continuación y descendiendo un peldaño
en el nivel de agregación, los citados sistemas de contabilidad nacional dividen a es-
tos subsectores en agentes, los cuáles a su vez están integrados por organismos.
Estos agentes y organismos son a su vez objeto de desagregaciones sucesivas
hasta que se llega a la unidad básica o elemental de todo el escalafón institucional,
que en el caso español es el conocido como negociado. Se obtiene así una jerar-
quización sistemática de las unidades integrantes de las administraciones públicas a
partir de la cual es posible derivar luego estadísticas y cifras macroeconómicas ade-
cuadamente homogeneizadas, que es una de las finalidades explícitas de estos sis-
temas de contabilidad nacional a los que nos hemos referido.

De todas formas, ha de advertirse que la aplicación de esta jerarquización de unida-

des administrativas no siempre da como resultados informaciones económico con-
tables tan homogéneas como a primera vista pudiera pensarse y sería de desear,
pues en bastantes ocasiones los países en los que ha de aplicarse presentan cier-
tas especificidades que se resisten a cualquier tipo de tratamiento uniformador. En
este sentido, una de las más importantes limitaciones, sino la principal, con que tro-
pieza esta manera de clasificar institucionalmente al sector público es el grado de
descentralización (política, administrativa y económica) existente en cada país, ya
que como es evidente no es lo mismo determinar los límites y contenidos institucio-
nales a cada uno de los tres antedichos subsectores en países en los que, de mane-
ra efectiva al menos, las administraciones subcentrales están reducidas a las corpo-
raciones locales por no existir, o carecer de peso real, las entidades públicas de
ámbito regional, que llevar a cabo idéntica tarea en otros países en los que, como
es el caso de España, estas entidades de ámbito inferior al nacional -las Comunida-
des Autónomas- desarrollan actividades y funciones que en otros países competen
directamente a la Administración Central, o también, gestionan directamente buena
parte de las funciones propias de las Seguridades Sociales tradicionales (las presta-
ciones sanitarias y buena parte de las sociales) así como una parte considerable de
la actividad empresarial pública.

No obstante, y a pesar de lo que se acaba de comentar, esta tipología y clasificación

institucional de las Administraciones Públicas sigue siendo profusamente utilizada
debido a sus mas que evidentes ventajas: la simplicidad de su confección y la in-
mediatez de su comprensión, por lo que a partir de aquí será la que implícitamente
será la que mantendremos a lo largo de estas páginas
-6-
2.2 El sector público en sentido amplio

Hablar de sector público en sentido amplio supone incorporar a la realidad que su-
perficialmente acabamos de describir todas aquellas unidades de titularidad pública
(criterio jurídico) que aplican o utilizan, siquiera sea parcialmente, los principios rec-
tores del mercado como elementos sustentadores de sus decisiones económicas,
por lo que a tal añadido o incorporado se le conoce habitualmente como empresas
públicas o, también, sector público empresarial.

Históricamente, la sistematización y clasificación de las unidades incluidas en el

sector público empresarial ha estado sujeta a fuertes controversias entre los teóricos
de la contabilidad nacional, ya que la utilización de la propiedad y el control de estas
empresas como criterio de adscripción a uno u otro sector (el público o el privado)
es en numerosas ocasiones harto discutible; piénsese sino en una sociedad de titu-
laridad absolutamente privada que sin embargo, debido al naturaleza de su output,
tuviese atribuida la potestad reguladora de sus precios o su política de inversiones a
un agente del sector de las administraciones públicas (un ayuntamiento o un minis-
terio por ejemplo), ¿se trata de una empresa privada realmente? o, por el contrario y
dada el grado de intervención pública en ella, no sería más adecuado considerarla
como una variedad de empresa pública. Es por ello que, ante la ausencia de una
definición unánime de lo que ha de entenderse a estos efectos por propiedad y por
control, en la práctica, lo normal es que cada país aplique sus propios criterios de-
marcadores para establecer los límites de su sector público empresarial dentro de
su economía nacional, siendo habitual en este sentido diferenciar a estas unidades
productivas en función de la naturaleza de su output, lo que da como resultado a
dos grandes categorías iniciales: las empresas públicas de naturaleza no finan-
ciera por una lado, y por otro, las empresas públicas financieras.

Al igual que en el caso de las administraciones públicas, estos dos subsectores ini-
ciales admiten diversos grados de desagregación hasta llegar a la unidad básica,
que en este caso es, obviamente, la empresa o unidad de producción. Lo más nor-
mal viene siendo desagregar a las empresas públicas de naturaleza financiera en
dos: las instituciones públicas de crédito y entidades públicas de seguro, mientras
que la desagregación de las empresas no financieras se suele hacer sobre la base
del sector productivo al que pertenezca la unidad correspondiente (transporte, in-
mobiliario, servicios, etc), si bien en este caso caben otras posibilidades de sistema-
tización, como pueden ser la forma jurídica que adopta la empresa (si es una socie-
dad de capital o por el contrario está constituida como un organismo dependiente
de una unidad administrativa) o también, en función de cuál sea la administración
pública de la que políticamente dependa (nacional, regional o local), pues mientras
que las empresas públicas no financieras si tienen sentido en cualquiera de los tres
ámbitos espaciales (piénsese por ejemplo en una empresa pública transporte de
viajeros), ello no ocurre así con cualquiera de las dos variantes de empresas finan-
cieras públicas, que solo son entendibles y tienen sentido a nivel nacional o, incluso,
con un ámbito de actuación que trascienda las fronteras del propio país.

-7-
2.3 El sector público español como ejemplo

A fin de que esta primera aproximación a la actividad financiera del sector público no
resulte excesivamente farragosa por centrarnos de manera exclusiva en los aspec-
tos teóricos de las distintas cuestiones que componen el programa del curso, vamos
a continuación a ver el resultado de aplicar la sistematización institucional que aca-
bamos de describir en los dos apartados anteriores al caso de España, si bien de-
jando claro que, dado su carácter de mera ilustración a lo ya dicho, nos quedaremos
en los niveles de máxima agregación.

Subsector Administración Central de las Administraciones Públicas. Los dos

agentes que integran a este subsector son:

• El estado. Es el agente del sector público que tiene encomendada la administra-

ción de los Órganos Constitucionales (Casa del Rey, Cortes Generales, Consejo
General del Poder Judicial y Tribunales Constitucional y de Cuentas), así como la
del Gobierno Central de la Nación (Presidencia del Gobierno, Departamentos Mi-
nisteriales y organismos con dotaciones diferenciadas dentro del Presupuesto
del Estado, como por ejemplo, el Consejo Nacional de Seguridad Nuclear).
• Los organismos de la administración central. Son éstos unidades que admi-
nistran determinadas actividades y programas que competen a un departamento
ministerial del que funcionalmente dependen, por más que gozan de autonomía
de gestión tal y como indica su denominación oficial «Organismo Autónomo ...»
Por otra parte, y puesto que estos organismos pueden tener carácter (naturaleza)
administrativo, mercantil, financiero o análogo, importa reseñar que este agente
solo se refiere a los de carácter administrativo, pues los otros están incorporados
a las empresas públicas. Son algunos de los numerosos organismos autónomos
de la administración central española el Instituto Nacional de Estadística, la Jefa-
tura de Tráfico, el Instituto Nacional de Empleo, la Orquesta Nacional de España,
el Museo del Prado, la Biblioteca Nacional, la UNED, etc etc.

Subsector de las administraciones públicas territoriales. También es este caso

son dos los dos agentes con los que cuenta este subsector en España:

• Las administraciones autonómicas. Son éstas las que gestionan determinadas

competencias en el ámbito territorial correspondiente a cada Autonomía. Estas
administraciones institucionalmente se componen de Asamblea Legislativa y
Consejo de Gobierno, así como un número variable de organismos autónomos
administrativos; no incluyéndose entre estos agentes aquí tampoco a los orga-
nismos autónomos de carácter mercantil o industrial, pues, como ha quedado di-
cho, a efectos de delimitación y contabilización del sector público se incluyen en
el sector público empresarial. De igual forma, todas las competencias transferi-
das en materia de Seguridad Social tampoco se incluyen en este subsector sino
en el de la Administración de la Seguridad Social.
• Las corporaciones locales. Este agente está integrado por unidades adminis-
trativas con competencias en el ámbito territorial mucho más reducido (el término
municipal y la provincia). Actualmente en España este subsector está integrado
por los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales (Cabildos en Canarias y
Consejos Insulares en Baleares) así como los distintos organismos autónomos
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 de carácter administrativos que de ellos dependen, excluyéndose también en es-
te caso la actividad de los organismos autónomos municipales de carácter mer-
cantil, industrial o análogo (servicios municipales de autobuses urbanos por
ejemplo), por incluirse las mismas dentro del sector público empresarial al que
nos referiremos en seguida.

Subsector de la administración de Seguridad Social, Teniendo en cuenta las

precisiones ya efectuadas acerca de la gestión descentralizada que en España se
da a la sanidad pública así como de no pocas de las prestaciones sociales, dentro
de este subsector habría que distinguir entre:

• El sistema de Seguridad Social. Que, como tal sistema está integrado por las
distintas entidades gestoras de sus diferentes actividades. Estos agentes son: el
Instituto Social de la Marina, el que gestiona pensiones y otras prestaciones
económicas (Instituto Nacional de la Seguridad Social o INSS), el que gestiona
las prestaciones sanitarias (Instituto Nacional de la Salud o INSALUD) y al que
corresponden las prestaciones sociales (IMSERSO).
• Otros organismos de la Seguridad Social. Es ésta una rúbrica claramente re-
sidual, pues en ella se incluyen a todas las unidades administrativas integradas
en este subsector que no gestionan tareas específicas de los agentes a los que
se ha hecho mención en el subapartado anterior y que, además, son los que más
afectados se han visto por el relativamente reciente proceso de transferencia de
competencias de la administración central a las administraciones autonómicas.

Subsector de las empresas públicas no financieras, que incluye a unidades em-

presariales producen bienes y servicios de naturaleza real destinados al mercado y
cuyos recursos proceden tanto de los precios que cobran como de transferencias
procedentes de las administraciones públicas vía presupuesto. Dentro de este grupo
cabría hablar a su vez de:

• Los Servicios comerciales e industriales incluidos en los Presupuesto Genera-

les del Estado, tales como la RENFE y los servicios públicos postales (CORRE-
OS) por ejemplo.
• Sociedades estatales y de las Comunidades Autónomas, de entre las que cabe
mencionar RTVE o las cadenas de radio y televisión autonómicas.
• Servicios municipalizados, tales como los servicios de transporte urbano de
numerosas ciudades.
• Entidades privadas sujetas a algún tipo de restricción pública, como puedan
ser las compañías eléctricas, tan en boga en la actualidad

Subsector de las empresas públicas financieras. Aquí, como ha quedado indica-

do, han de considerar dos agentes distintos:

• Las instituciones públicas de crédito. En la actualidad, y tras un largo proceso

de venta de sus distintas unidades a entidades financieras privadas, éstas han
quedado reducidas al Instituto de Crédito Oficial, el cuál, actuando como orga-
nismo autónomo de carácter financiero que es, se dedica a la creación de líneas
financieras que, a través de los bancos y otras entidades financieras privadas, fi-
nancien actividades o sectores productivos o colectivos específicos
-9-
 • Las entidades públicas de seguro. Éstas son aquellas unidades públicas cuya
finalidad es la de transformar riesgos individuales en colectivos, procediendo sus
recursos tanto de las primas contractualmente contratadas como de las consig-
naciones presupuestarias, siendo el Consorcio de Compensación de Seguros el
ejemplo típico y tópico de ellas.

Como ya se ha indicado antes y por otra parte es fácil suponer, todos estos agentes
y organismos pueden ser a su vez objeto de sucesivas desagregaciones, hasta lle-
gar a la enunciación de las unidades institucionales más elementales o básicas de
todo el escalafón de la administración que es el Negociado, si bien nosotros deten-
dremos aquí tal desglose por carecer del mínimo interés abundar en esta tarea para
los fines perseguidos con estas páginas.

3. CAMPO Y DIMENSIÓN DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA

Establecido cuál es la configuración básica del sector público, nos queda aún des-
cribir cuáles son las principales actividades y operaciones acometidas por él, así
como reseñar algunos de los indicadores que nos permitan apreciar la importancia
relativa del mismo en el total de la actividad económica nacional, cuestiones ambas
que, sin más, pasamos a considerar de inmediato.

3.1 Operaciones del sector público

La sistematización de las diferentes operaciones protagonizadas por el sector públi-

co puede hacerse con arreglo a muy diferentes criterios, existiendo sin embargo
dos, el de si las mismas tienen o no reflejo en el presupuesto y el de si dan o no lu-
gar a un movimiento de fondos públicos, que son a los que con más frecuencia de
suele recurrir. Precisamente a partir de estos dos criterios, los catedráticos Albi, Zu-
biri y González-Páramo han confeccionado el cuadro adjunto que sistematiza mejor
que cualquier otra enumeración las distintas operaciones que pude llevar a cabo el
sector público en la actualidad.

Actividades Actividades
Presupuestarias extrapresupuestarias
Operaciones Gastos públicos Actividad empresarial
monetarias Ingresos públicos Gastos fiscales
Operaciones financieras
Operaciones Legislación ordinaria
no monetarias Regulación específica
Avales públicos

En esta sinopsis se consideran en primer lugar a las operaciones monetarias inclui-

das en los presupuestos, las cuáles, además de las más numerosas, son también
las más fáciles de analizar, pues son las más extensamente documentadas. Les si-
guen a continuación aquellas otras que, aún suponiendo movimientos de fondos, no
están reflejadas en el presupuesto o que, si lo están, es sólo de forma parcial, esti-

- 10 -
mativa o con escaso detalle; tal es el caso de la información recogida en el presu-
puesto sobre las actividades de las empresas públicas, buena parte de las opera-
ciones financieras protagonizadas por los entes públicos y, también, sobre los gas-
tos fiscales, que es la denominación que se da a las pérdidas de recaudación impo-
sitiva debidas a los distintos tipos de beneficios fiscales incluidos en la regulación de
los impuestos (deducciones en sus cuotas, minoraciones de sus bases imponibles y
otras reducciones). Finalmente, el tercer bloque recoge aquellas actuaciones del
sector público más difícilmente cuantificables, por lo que carecen de repercusión di-
recta en el presupuesto y no tiene un reflejo monetario inmediato en él; tal es el ca-
so de las iniciativas legislativas de los Parlamentos, de las actuaciones reguladoras
en ciertas actividades del sistema y de la concesión de avales públicos.

Como se ha dicho, de la totalidad de operaciones enunciadas, las más numerosas

y relevantes en cualquier estudio de la actividad financiera del sector público son las
que suponen un movimiento de dinero y están recogidas en el presupuesto. Este ti-
po de operaciones a su vez viene siendo ordenadas con arreglo a un doble criterio
también: atendiendo a la naturaleza económica de la operación, que es el que
distingue entre las operaciones por cuenta de renta, que son las asociadas a actua-
ciones habituales o recurrentes del sector público (el pago de la nómina de los fun-
cionarios o las adquisiciones corrientes por ejemplo) y las operaciones por cuenta
de capital, que son las que tienen que ver con la formación bruta de capital del país

El segundo criterio con arreglo al cual se ordenan las operaciones públicas de natu-
raleza monetaria en el presupuesto es el de su contractualidad, distinguiéndose en
tal sentido entre operaciones bilaterales y operaciones unilaterales. Como se sabe,
las primeras implican la realización de un movimiento de bienes o servicios y un
contrapuesto movimiento de fondos; tal es el caso de todas las compras de bienes y
servicios por el sector público, en las que a la corriente real de bienes y servicios se
contrapone la corriente monetaria del sector público al privado en pago de tales artí-
culos. Las corrientes unilaterales, por el contrario, no suponen este doble desplaza-
miento, sino uno tan sólo entre el sector público y el privado. Estas corrientes unila-
terales son también conocidas como transferencias, y pueden ser positivas, o ingre-
sos percibidos por las unidades económico-privadas desde el sector público sin con-
traprestación por ningún servicio, producto o capital (como, por ejemplo, las subven-
ciones para el establecimiento de empresas o las ayudas a familias numerosas), o
negativas, que son los ingresos percibidos por el sector público de las unidades
económico-privadas sin contraprestación alguna, cuyo registro incluye tanto a las de
carácter voluntario como a las que tienen lugar de manera coactiva (impuestos),
siendo estas últimas desde luego las más numerosas y variadas.

Estos dos criterios de clasificación no son incompatibles entre sí sino mutuamente

complementarios, permitiendo su utilización simultánea sistematizar las operaciones
financieras del sector público en los cuatro siguientes tipos:

• Bilaterales por cuenta de renta, que están integradas por todas las operacio-
nes corrientes de naturaleza contractual realizadas por las unidades de la admi-
nistración pública central.
• Bilaterales por cuenta de capital, en las que se incluye principalmente la for-
mación bruta de capital de carácter público.
- 11 -
 • Unilaterales por cuenta de renta, entre las que, a tenor de lo dicho, habría de
distinguir, por un lado, las positivas, integradas por los intereses deuda pública,
las subvenciones a las empresas (pero sólo las de explotación) y las transferen-
cias a las economías domésticas, tanto en especie (por ejemplo las ventajas es-
tablecidas en favor de las familias numerosas) como dinerarias (sueldos de in-
serción social por ejemplo), y por otro lado, las negativas, tales como los impues-
tos sobre la renta de las familias y de las empresas, los impuestos sobre la pro-
ducción y el consumo (el IVA por ejemplo) y otras transferencias corrientes tanto
del interior como del extranjero.
• Unilaterales por cuenta de capital, dentro de las que también hay que distin-
guirse entre las positivas, como son las subvenciones por cuenta de capital, los
préstamos y los avales a las empresas, y las negativas como son los Impuestos
sobre los fondos del capital (Impuestos sobre el patrimonio o sobre la sucesión
hereditaria), así como otras transferencias negativas, ya sean éstas procedentes
del interior o del exterior.

3.2 Índices para cifrar la dimensión del Sector Público

Establecido cuáles son los perfiles del ámbito de actuación de la actividad financiera
y en qué consisten las operaciones protagonizadas por su principal intérprete, ce-
rramos esta primera lección con una breve enunciación de algunos de los indicado-
res más frecuentemente utilizados para apreciar la importancia del sector público en
el total de la economía nacional, distinguiendo a tal fin entre los índices o ratios cuya
información procede de los gastos públicos, de aquéllos que la derivan de los ingre-
sos públicos.

A) Índices para medir el peso de los gastos públicos dentro de una economía

Al pronunciarse por los índices que permiten apreciar el peso del gasto público en la
economía nacional, lo primero que hay que plantearse es cuál es exactamente la
magnitud a utilizar como referencia, pues hay varias posibilidades. Lo más habitual
es utilizar el producto interior bruto (PIB), ya que si se utiliza la renta nacional, que
es una solución alternativa por la que muchos se inclinan, sería preciso tomar en
consideración a las amortizaciones, lo que comporta no pocas ni pequeñas dificulta-
des de valoración, sobre todo en el caso de los flujos internacionales. Aceptado en-
tonces como mal menor el PIB como referente, los principales índices de gasto son
los a continuación enunciados.

Un primer índice a considerar sería Gastos totales no financieros/PIB. Este índice

se suele emplear, de forma escasamente rigurosa por cierto, para pronunciarse so-
bre el peso del sector público en la actividad económica general, de manera que si
es elevado viene a indicar una fuerte influencia del sector público en la economía
nacional y viceversa. El inconveniente más importante que presenta es que nada in-
forma acerca de la parte de producción que el sector público añade al PIB, y ello
debido a dos razones. De una parte, porque del PIB no forman parte las transferen-
cias, y de otra, porque buena parte (sino la gran parte) del consumo efectuado por
las unidades públicas no es producido por el propio sector público.

- 12 -
Un segundo índice de gastos viene dado por la expresión (Gasto público total -
Gastos de transferencias)\PIB, que si bien refleja el volumen de recursos absorbi-
dos de forma efectiva por el sector público, sigue sin aclarar nada acerca de la com-
posición interna de los gastos ni, tampoco, acerca de la producción del sector públi-
co y su peso respecto a la producción total.

Afinando un poco más este último índice se llega a Gastos corrientes\PIB que es
un índice algo menos «grosero» que el anterior, ya que por lo menos muestra la
proporción del PIB destinada a consumo público, a la formación de la renta familiar y
a la formación de renta de las empresas no ligada a la inversión.

Finalmente, el cuarto y último índice de gasto que cabe considerar aquí viene dado
por la expresión Gastos capital\PIB, y refleja la proporción del PIB destinada a in-
versión directa por parte de las administraciones públicas.

B) Índices para medir el peso de los ingresos públicos dentro de una economía

A diferencia de lo que ocurre con los gastos públicos, a la hora de articular los indi-
cadores de la dimensión del sector público en relación con los ingresos públicos sí
que es frecuente recurrir a la renta, tanto individual como colectiva. En cuanto a los
índices en sí, estos normalmente son dos, la presión fiscal y la carga fiscal.

• De todos los indicadores de dimensión del sector público, es sin duda alguna la
Presión Fiscal o Nivel de Imposición, que se expresa mediante el cociente
Impuestos totales\PIB, el índice más conocido y recurrentemente utilizado. Si
bien este índice permite efectuar evaluaciones bastante rigurosas sobre la capa-
cidad redistributiva del sector público, no sirve sin embargo para establecer la
participación del sector público en la economía, pues, por una parte sólo propor-
ciona información de los impuestos, sin tener en cuenta la existencia de otros in-
gresos públicos, y por otra, porque contabiliza siempre a los impuestos en térmi-
nos brutos, esto es, sin tener en cuenta los gastos fiscales, o bonificaciones in-
cluidas en la regulación legal de los impuestos, las cuáles afectan a algunos sec-
tores o a grupos concretos de contribuyentes, y que, en definitiva, no son sino
cantidades que se dejan de recaudar por los susodichos impuestos.

• El otro indicador relativo a los ingresos públicos es el de carga impositiva, que

puede entenderse de dos maneras: individual o de grupo. La carga impositiva in-
dividual puede definirse a través de tres fórmulas diferentes:
♦ C = T\r; expresión en la que T son los impuestos pagados y r la renta ingre-
sada por contribuyente.
♦ C = T\(r - v), siendo v los mínimos vitales o de subsistencia que restamos de
nuestros ingresos.
♦ C = (T - s)\(r - v), siendo s las subvenciones recibidas del sector público.

Por su parte, la carga impositiva de grupo expresa el trato impositivo diferencial

otorgado por el sector público a distintos sectores o grupos de la economía na-
cional, y viene dada por la expresión C = (t\T) x (T\R) x (r\R), en la que t es el

- 13 -
 conjunto de impuestos del grupo, T el conjunto de impuestos de la economía, r la
renta ingresada por el grupo y R la renta total.

Una última observación para cerrar aquí el epígrafe y también el tema. A pesar de la
objetividad que se le quieran conferir a las cifras alcanzadas por estos índices, la va-
lidez o significación de las mismas va a venir condicionada por diversos factores,
entre los que de manera especial han de resaltarse:

• En primer lugar, que al no ser única ni universal la delimitación del sector público
(recuérdese en este sentido lo distinto que resulta por ejemplo considerar al sec-
tor público en términos estrictos o, alternativamente, en términos amplios), el ci-
frado y ponderación de las distintas operaciones por él protagonizadas va a de-
pender, y mucho además, del concepto subyacente del mismo.

• Pero es que además, la correcta utilización de cada uno de tales índices para
poder extraer cualquier tipo de conclusiones sobre la actividad financiera, exige
una comprensión cabal de las bases conceptuales y de las fuentes de datos so-
bre las que son elaborados, así como de las distintas variables y parámetros que
intervienen en su formulación y cálculo.

• Finalmente, tampoco está de más resaltar que, a pesar de su más que evidentes
bondades como instrumentos descriptivos del sistema económico, estos indica-
dores no informan gran cosa sobre los efectos que se derivan de la actividad fi-
nanciera para la economía en general, pues ello depende en gran parte de las
reacciones que adopten las empresas y las economías domésticas ante la ac-
tuación del grupo público. Por los tanto, conviene ser extremadamente cautos
con la instrumentación valorativa que se haga de estos índices a la hora de ex-
traer conclusiones normativas sobre la actividad financiera.

- 14 -
Lección 2

Funciones de la Hacienda Pública

1. INTRODUCCIÓN

Aunque las decisiones relativas a la administración de los recursos escasos son,

como se acaba de ver, mayoritariamente adoptadas en virtud de lo que el mercado o
sistema de precios señale o, alternativamente, establezca la autoridad, y por otra
parte, en la mayoría de las sociedades actuales la relevancia social del mercado
está proclamada y preservada por las normas legales de rango más elevado, el su-
poner, en buena lógica además, que en tales realidades nacionales la proporción de
actividad económica derivada de decisiones adoptadas descentralizadamente y de
manera no autoritaria es mucho más elevada que la correspondiente a las decisio-
nes sustentadas en la autoridad, es sin embargo un auténtico y craso error, ya que
lo que con mayor frecuencia ocurre es que las cifras que arrojan las Contabilidades
Nacionales de estos países informen de que la relación entre la actividad económica
privada y la pública respecto al total nacional suele rondar el cincuenta por cien en
casi todos ellos, lo que no deja de ser cuando menos sorprendente dado el énfasis
con el que no se duda en afirmar que se trata de "economías de mercado" o "eco-
nomías libres".

Siendo entonces la actividad económica pública, y de manera particular la actividad

financiera pública, en estos países mucho más relevante de lo que a primera vista
podría pensarse, la pregunta que de inmediato surge es el porqué de tal situación,
esto es, cuáles son las causas por las que países en los que el sistema de precios o
libre mercado está plenamente consolidado se da tan alto grado de intervención
pública en la actividad económica nacional. Por que es que además, este grado tan
alto de participación del sector público en la economía nacional dista mucho de ser
el resultado de una actitud o decisión que, deliberadamente asumida por el estado
en un momento dado, se haya impuesto a todos los demás agentes sociales en vir-
tud del poder de coacción que detenta y, luego, se haya mantenido inercialmente en
el tiempo con mayor o menor grado de aceptación social. Bien al contrario, se trata
de un fenómeno que ha de ser entendido como resultado de un largo y complejo
proceso de intervención del sector público en todo tipo de producciones, sectores y
mercados en particular de la economía nacional en los que, por razones de diferente
índole que aquí sólo se verán en parte, el mercado competitivo, la propiedad privada
de los medios de producción y la libre iniciativa individual, por sí solos, se han de-
mostrado a todas luces insuficientes como criterios sustentadores de la organización
económica del sistema, al menos en orden a que el mismo pueda alcanzar un grado
razonablemente satisfactorio de cumplimiento de las grandes aspiraciones o finali-
dades que tiene planteadas la sociedad, las cuales quedaron sistematizadas hace
ya algunas décadas por R. Musgrave en tres categorías (funciones de la hacienda
pública las denominaba él) que son: la asignación óptima de los recursos entre sus
usos alternativos, la distribución equitativa de la renta y la riqueza entre todos los
integrantes de la sociedad y, por último, el crecimiento económico estable del sis-
tema.

-1-
Sentado esto, lo que a lo largo de esta lección vamos a preguntarnos es en qué ca-
sos y bajo qué circunstancias el mercado competitivo no es capaz de dar un razona-
ble grado de satisfacción al cumplimiento de cada una de estas tres grandes finali-
dades, siendo por ello necesario la actuación correctora del sector público a través
de los presupuestos. A tal fin, a continuación veremos por separado y sucesivamen-
te cada una de estas tres finalidades, viendo lo que el cumplimiento de cada una de
ellas requiere, en lo que el mercado falla y lo que, en estos casos, debe esperarse
del sector público.

2. ASIGNACIÓN ÓPTIMA DE LOS RECURSOS

Como sabemos por Microeconomía básica, la asignación óptima de los recursos su-
pone que la sociedad ha alcanzado un estado tal, que no es posible mejorar la situa-
ción individual de ninguno de sus miembros si no es a costa de empeorar la de otro
u otros, siendo en este sentido posible que el mercado o sistema de precios alcance
el óptimo en la asignación de los recursos de la sociedad siempre y cuando se veri-
fiquen una serie de requisitos de entre los que, adecuadamente agrupados, importa
destacar aquí:

• Relativos al mercado. Que no existan ningún tipo de barreras de entrada o salida

al mismo, y que, además, en él se dé la transparencia absoluta, es decir, la in-
formación ha de ser para todos completa y sin ningún coste.
• Relativos a los agentes que en él intervienen. Que todos ellos, ya sean deman-
dantes u oferentes, sean precio aceptantes. Además, las funciones de utilidad o
producción de cada uno de ellos son completamente independientes de las de los
demás agentes, suponiéndoseles en cualquier caso a todos en ellos un compor-
tamiento racional, en el que la maximización del beneficio y de la utilidad son,
respectivamente, los únicos motivos de intervención de cada uno en el mercado.
Asimismo, se da un respeto absoluto a las preferencias individuales de cada uno.
• Relativos a los bienes y servicios intercambiados. Que reúnen cinco rasgos bási-
cos: son homogéneos, perfectamente divisibles, susceptibles de apropiación ex-
clusiva mediante precio, son de consumo rival (o, lo que es lo mismo, de oferta
no conjunta) y, por último, se da en ellos la total ausencia de efectos externos,
tanto en la producción (los precios reflejan la totalidad de los costes de produc-
ción) como en el consumo (la utilidad que proporcionan los bienes o servicios so-
lo tiene que ver con la cantidad adquirida y consumida de los mismos).

Dándose todos los requisitos antedichos, la competencia perfecta en el mercado po-

sibilita alcanzar una situación óptima en la asignación de los recursos (se produce el
«vaciado de los mercados» en la peculiar jerigonza de los economistas) siempre y
cuando la producción de los bienes y servicios intercambiados presente rendimien-
tos a escala constantes o decrecientes o, lo que es lo mismo, que tenga una estruc-
tura creciente de sus costes (tramo ascendente de la curva de costes marginales).

Pues bien, teniendo en cuenta todo lo hasta aquí expuesto, existen una serie de si-
tuaciones en los que el libre juego de la oferta y la demanda conduce a una asigna-
ción de los recursos que claramente difiere con la que se considera óptima desde un
punto de vista social y que, a continuación, pasamos a comentar brevemente a con-
tinuación.

-2-
2.1 Necesidades sociales y bienes públicos

Son necesidades sociales las que, sentidas a nivel individual por todos y cada uno
de los integrantes del colectivo social, son satisfechas por bienes y servicios cuya
producción total cifra el consumo que todos y cada uno hacen de los mismos,
dándose además que de tal consumo no se puede excluir a nadie bajo ningún con-
cepto, ni siquiera por no pagar por ello. Es decir, que se trata de necesidades a las
que cabe definir por tres rasgos caracterizadores:

• Al igual que las necesidades privadas, forman parte del esquema de preferencias
del consumidor, es decir, su satisfacción en ningún caso se impone, ya que el
deseo de satisfacerlas es sentido individualmente.

• En los bienes y servicios que las satisfacen, y que son conocidos como bienes y
servicios públicos, habitualmente se da la conjunción de oferta o, lo que es los
mismo, la no rivalidad en consumo; es decir, que se trata de bienes y servicios en
los que la cantidad consumida por un sujeto es idéntica a la consumida indivi-
dualmente por los demás e igual a la consumida por todos ellos en su conjunto.
Esto es, siendo XA la cantidad del bien X consumido por el sujeto A, XB la consu-
mida por el sujeto B, y así sucesivamente para los N sujetos del colectivo, se da
que XA = XB= XC= ... = XN, por lo que, en estos bienes, el coste de un usuario o
consumidor adicional es nulo

• La imposibilidad de aplicar el principio de exclusión a los bienes y servicios públi-

cos que las satisfacen. Como se sabe, este principio es el que recoge la aparente
obviedad de que aquello de que lo que paga y consume un sujeto queda automá-
ticamente excluido de ser adquirido y consumido por otro. Esta inaplicabilidad
puede proceder de una causa estrictamente técnica o, también, de una causa de
naturaleza económica. En el primer caso, la naturaleza misma del bien o servicio
en cuestión es la que impide que, por el mero hecho de pertenecer al colectivo o
grupo social, se pueda excluir a nadie «consumir» tales bienes; tal es el caso de
servicios tales como defensa nacional, la ley y el orden, los servicios de represen-
tación en el extranjero..etc. En el segundo caso la exclusión es técnicamente po-
sible, pero tiene un coste económico a todas luces desmesurado que impide su
puesta en práctica; tal es el caso de sujetar a peaje la totalidad de la red principal
de carreteras de un país.

Son ejemplos típicos y tópicos de bienes públicos los ya mentados servicios de ley y
orden (servicios judiciales, policía, instituciones penitenciarías...), defensa nacional y
servicios exteriores (embajadas, consulados y demás entidades dedicadas a defen-
der y promocionar los intereses nacionales en el extranjero), los cuáles, en un
hipotético mercado de competencia perfecta, no encontrarían nunca oferente que los
suministrase a los consumidores, ya que se trata de bienes en los que la cantidad
que cada sujeto individualmente consume coincide con el total de lo producido y su-
ministrado al colectivo por una parte, y por otra, de bienes de los que no se puede
excluir de su consumo a aquellos que no paguen, por lo que nadie estará dispuesto
a hacerlo por ello (nadie paga por algo que sabe a ciencia cierta que no tiene nece-
sidad de pagar). Es por esta razón por la que la provisión de estos bienes y servicios
siempre es fruto de una intervención pública, siendo dos las cuestiones relativas a
tal provisión sobre las que ha de resolverse autoritariamente y a través del corres-

-3-
pondiente proceso de toma de decisiones colectivas: qué cantidad de bien público
ha de proveerse, pues no hay modo de que los consumidores revelen sus auténticas
preferencias al respecto, y cómo ha de financiarse tal provisión, pues al desconocer-
se las auténticas preferencias individuales tampoco hay modo de establecer qué
precio estarían dispuestos los consumidores a satisfacer por estas u otras cantida-
des de bien público.

Una última precisión a cuanto acabamos de explicar. Los bienes y servicios públicos
objeto de atención en este apartado son los denominados bienes públicos puros o
polares, pues en ellos tanto la no aplicabilidad del principio de exclusión como la no
rivalidad en el consumo son absolutas y afectan a todo el ámbito territorial abarcado
por el estado. No obstante, además de estos casos polares, también es posible con-
siderar bienes públicos que afectan a un ámbito territorial inferior al nacional, así
como a los denominados bienes públicos mixtos, los cuáles se diferencian de los an-
teriores en que en ellos concurren las características de consumo no rival y no ex-
clusivo sólo de una manera parcial o, también, sólo una de ellas, por lo que, en prin-
cipio al menos, si que cabría la posibilidad de hablar de una función de demanda pri-
vada de tal tipo de bienes y, con ella, de un mercado de los mismos, cosa distinta es
que dicha demanda se considere adecuada desde un punto de vista social o, por el
contrario, se vea excesiva en unos casos y harto insuficiente en otros, tal y como
vamos a ver en el siguiente apartado.

2.2 Efectos externos

Los efectos externos son una de las aportaciones más singulares e importantes del
gran hacendista británico Arthur C. Pigou (1878-1959), así como uno de los funda-
mentos de la intervención del sector público que más arraigado está en la profesión,
por más que, como se puede comprobar en la lectura que, complementariamente, se
sugiere trabajar, ello no suponga que no estén sujetos también a fuerte controversia.

Se dice que un bien o un servicio es generador de efectos externos (también cono-

cidos como externalidades positivas o negativas e, igualmente, como economías o
deseconomías externas) cuando su producción o su consumo afecta a otros agentes
distintos a sus productores y consumidores directos, sin que tal interacción tenga re-
flejo en el precio de mercado de tal bieno servicio. Dicho entonces en términos mu-
cho más precisos desde una perspectiva Microeconómica, surge un efecto externo
cuando se produce una interdependencia entre las funciones de consumo y/o pro-
ducción de los distintos agentes que intervienen en el mercado del bien que se esté
considerando; lo cuál da lugar al incumplimiento de uno de los requisitos estableci-
dos para que el sistema de precios conduzca a una asignación óptima de los recur-
sos (Vid. supra). Estos efectos externos pueden ser tanto positivos como negativos,
pudiéndose hablar por tanto de economías o externalidades positivas en consumo o
producción y de deseconomías o externalidades negativas relativas a las mismas.
Son ejemplos típicos de efectos externos en el consumo, en el caso de las externali-
dades positivas, los asociados a una campaña de vacunación antigripal, que
además de beneficiar a sus consumidores directos (los vacunados) beneficia al resto
de la población al haber reducido el riesgo de contagio, o, como deseconomía exter-
na de consumo, los perjuicios que la ingesta de alcohol ocasiona, ya que ella es
causa de que los conductores puedan cometer accidentes en los que resulten afec-
tados personas que no han bebido. En cuanto a las situaciones generadoras de ex-

-4-
ternalidades de producción pueden citarse como ejemplo el de una industria conta-
minante instalada en una zona de interés paisajístico, que obviamente afecta negati-
vamente a la función de utilidad de los consumidores de tal emplazamiento, y tam-
bién, la de un apicultor instalado con sus colmenas en una zona próxima a la planta-
ción de un productor de flores, que es una situación en la que la interacción de las
funciones de costes de ambos son más que evidentes.

Pues bien, lo que en este sentido Pigou señalaba y desde él se ha venido soste-
niendo mayoritariamente por la profesión es que, en presencia de bienes y servicios
que generan efectos externos, bien sea en producción o en consumo, el mercado
deja ser el mecanismo que ajusta automáticamente las preferencias individuales de
los consumidores con las condiciones de producción de los oferentes, dando lugar a
producciones de equilibrio que resultan insuficientes en unos casos y sobreabundan-
tes en otros. Así, tomado como punto de vista al consumo por ejemplo, en caso de
una externalidad positiva, la provisión que se derive del libre juego de la oferta y la
demanda será desde el punto de vista social insuficiente, mientras que resultará cla-
ramente excesiva si tal efecto externo es negativo. Esto es lo que hace imprescindi-
ble algún tipo de intervención pública con finalidad correctora.

Como es evidente, estas intervenciones públicas de finalidad correctora se concre-

tarán en función de la naturaleza de la externalidad que en cada caso tenga lugar.
Así, en unos casos se procederá a una provisión pública gratuita (educación obliga-
toria por ejemplo), en otros a otorgar subvenciones a la producción privada de bie-
nes generadores de efectos externos positivos con el fin de reducir su coste y au-
mentar el consumo (transporte público o vivienda), también pueden introducirse re-
glamentaciones y disposiciones legislativas (regulación medioambiental de ciertas
producciones industriales) o pueden utilizarse los impuestos como elementos que
incrementen los costes de producción, y con ello los precios de mercado, restrin-
giéndose así la demanda. Es decir, que las posibilidades concretas de intervención
son numerosas y de muy distinta naturaleza.

En definitiva por lo tanto, de acuerdo a este planteamiento tradicional, siempre que

se produzcan externalidades, sean estas de la naturaleza y sentido que sean, se re-
siente la eficiencia de la asignación de recursos a la que conduce el sistema de pre-
cios, precisándose una intervención pública correctora que, por lo general, se canali-
zará a través del presupuesto de ingresos y gastos del estado, no obstante de lo
cual, hay que decir también que esta visión del problema de los efectos externos y
de las intervenciones públicas en la economía a las que dan lugar, distan mucho de
tener hoy en día una aceptación unánime, siendo numerosos los autores y escuelas
que las han criticado, en ocasiones además esgrimiendo argumentos ciertamente
originales y atractivamente rigurosos.

2.3 Necesidades preferentes e indeseables

Otro de los supuestos en los que el sistema de precios no es un mecanismo de

aprovisionamiento socialmente adecuado es el caso de las denominadas necesida-
des preferentes e indeseables, el cuál, para no pocos autores, no deja de ser un ca-
so particular del de los efectos externos. Estas necesidades, a diferencia de lo que
ocurre con las necesidades sociales ya vistas, son satisfechas mediante bienes y
servicios rivales en consumo y excluibles mediante precio, por lo que, en principio al

-5-
menos, el mercado si que es capaz de alcanzar una provisión óptima de los mismos
desde el punto de vista técnico. Ocurre sin embargo que en estos bienes y servicios
confluyen unas características especiales (básicamente la generación de efectos ex-
ternos) que, habida cuenta de la preponderancia de unos determinados juicios de
valor en la sociedad a los que ante todo ha de atenderse, el sector público se ve im-
pelido a intervenir coactivamente en su provisión, interfiriendo de esta forma los es-
quemas de preferencia individual de la ciudadanía; en unos casos (bienes preferen-
tes), aumentando el volumen de bien o servicio por encima de la cantidad de equili-
brio de mercado e induciendo a que se consuma más de ellos, y en otros (bienes
que satisfacen las necesidades indeseables), constriñendo su consumo a fin de que
el mismo se sitúe lo más bajo posible. Son ejemplos tópicos para describir a estos
bienes la sanidad o la educación en el caso de los meritorios, y las bebidas alcohóli-
cas o el tabaco como casos de bienes que satisfacen necesidades indeseables.

En lo que se refiere al cómo de la intervención en estos casos, hay que decir que
ésta puede adoptar formas muy distintas en función de la necesidad y del bien o
servicio de que se trate, así como del la idiosincrasia del país del que se esté
hablando. No es lo mismo el mecanismo de promoción y aprovisionamiento del ser-
vicio educativo en un país de fuerte tradición cultural y altamente desarrollado, en el
que probablemente con alguna regulación legal y la cobertura presupuestaria a de-
terminados programas sectoriales concretos sea más que suficiente, que al o a los
que ha de recurrirse en países en los que el valor social de la educación es escaso o
se encuentran poco desarrollados, en los que la necesidad de producción pública di-
recta es prácticamente un requisito para empezar a ir por la senda adecuada.

La cuestión más importante, o cuando menos más controvertida, en relación con es-
te tipo de bienes y servicios es que, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los
bienes públicos, por más que el aumento (constreñimiento) público en la producción
de los bienes preferentes (indeseables) se justifique y tenga como fin suministrar la
producción socialmente considerada óptima a partir de determinados juicios de va-
lor, no por ello deja de ser un consumo (limitación al consumo) coactivamente im-
puesto que violenta abiertamente la libre elección del demandante, lo que supone la
trasgresión palmaria de uno de los principios fundamentales del sistema de precios
como mecanismo de asignación de recursos cuál es el de soberanía del consumidor.
Hasta tal extremo es importante esta cuestión, que es precisamente en ella en la
que más hincapié han hecho tanto los detractores como los defensores de la pre-
sencia de este tipo de bienes en el quehacer público de las actuales sociedades,
siendo en este sentido los argumentos a los que más frecuentemente se ha recurri-
do para justificar esta intromisión pública en las preferencias individuales:

a) La Ignorancia y/o irracionalidad de los consumidores, los cuáles, en unos casos

no son capaces de determinar con toda precisión cuáles son las ventajas e in-
convenientes de los distintos bienes y servicios, bien porque falle la información,
bien porque ésta tenga costes adicionales o, simplemente, bien porque los indi-
viduos no sean capaces de interpretarla adecuadamente; y en otros porque, aún
contando con la información necesaria e interpretándola adecuadamente, se
produce un comportamiento del sujeto contraria a la lógica que se deriva de tal
información, que es un fenómeno al que los sociólogos y psicólogos sociales de
hoy dedican una gran atención, y al que Pigou bautizó como «capacidad te-
lescópica defectuosa» de los individuos.

-6-
 b) El hecho de que en estos bienes y servicios se de una especial y fuerte presen-
cia de externalidades, que, por lo mismo, exige un tratamiento especifico de los
mismos. Así por ejemplo, un buen servicio educativo, masivamente consumido
por la población, beneficia no sólo a sus consumidores directos, sino también a
otros muchos agentes del sistema, como por ejemplo los empresarios, los cuáles
van a poder contar con una fuerza de trabajo mucho más y mejor cualificada que
si tal consumo masivo de buena formación no tuviese lugar, así como otros ciu-
dadanos no consumidores directos de tal servicio que, sin embargo, encontrarán
en el comportamiento social de sus conciudadanos mejor educados una mayor
satisfacción personal.

c) La importancia estratégica que tienen estos bienes y servicios en las políticas de

redistribución de renta y la riqueza. En efecto, en buen medida como consecuen-
cia de sus efectos externos, existen una serie de bienes y servicios de este tipo
de los que, no es ya que no puedan dejarse de suministrar a los económicamen-
te más desfavorecidos, es que además han de proporcionárseles en mucho ma-
yor medida que a otros estratos de población, pues solo así es posible garantizar
la igualdad de oportunidades a todos. Y otro tanto ocurre, pero en sentido contra-
rio claro está, con los bienes y servicios que satisfacen necesidades indeseables.
Es por esto que, al hablar de los bienes preferentes en particular, con frecuencia
se les suele designar como bienes tutelares, ya que por razones de justicia social
los poderes públicos reconocen y tutelan el derecho de los ciudadanos el acceso
a ellos prescindiendo de su nivel de renta, garantizando de esta forma no solo un
consumo mínimo de los mismos, sino fomentando además la adquisición de can-
tidades adicionales en el mercado.

Obviamente y como se ha comentado, la manifiesta distorsión de las preferencias

individuales que supone la provisión pública de estos bienes y servicios es, igual-
mente, el aspecto relativo a ellos que soporta la principal línea argumental en contra
de tal comportamiento público, viniéndose a señalar frecuentemente a estos efectos
que el plantearse la posibilidad de que a un individuo, que libremente vota y asume
las consecuencias de su voto, se le imponga o limite algún consumo al margen de
sus preferencias y de lo que el mercado competitivo oferte, es un paternalismo que
queda completamente fuera de lugar en una sociedad democrática.

2.4 Estructura de costes de la empresa y asignación óptima

Como es sobradamente sabido, la condición de equilibrio conducente a la asigna-

ción óptima de los recursos cuando el mercado es de libre concurrencia no es otra
que el precio de la cantidad intercambiada (P) sea igual a su coste marginal de pro-
ducción (C´), siendo esta una situación que en el más frecuente de los casos -que
los rendimientos a escala de la empresa sean decrecientes- tiene lugar en cualquier
punto de la parte creciente de la curva o función de costes marginales, la cual por
otra parte, por implicar la existencia de unos costes medios de producción crecientes
(o mejor, precisamente debido a esto mismo), es la representación gráfica de la fun-
ción de oferta de la empresa en el mercado.

Ahora bien, si en vez de tal caso habitual de rendimientos decrecientes considerá-

semos volúmenes de producción que se mantuviesen en la parte decreciente de la

-7-
curva de costes marginales (esto es, la empresa estuviese funcionando con rendi-
mientos a escala crecientes o, todo lo más, constantes), la cosa sería sustancial-
mente distinta, ya que el criterio P = C´ daría como resultado una producción cuyo
precio de mercado es inferior a su coste unitario, y ésta es una situación que sólo
puede ser mantenida por muy pocas empresas y siempre por un tiempo limitado.

En efecto, los rendimientos a escala crecientes es una situación que normalmente

se da en aquellas producciones industriales o de abastecimientos básicos que re-
quieren un gran volumen de inversiones iniciales (gastos de primer establecimiento)
debido a la gran dimensión de planta que exige su puesta en funcionamiento (em-
presas productoras de energía eléctrica, agua, red nacional ferroviaria...etc), lo cual
se traduce en una estructura de costes absolutamente desproporcionada hacia los
costes fijos. Esta situación hace añicos la pretensión de un mercado con el suficiente
numero de oferentes como para hacerlos a todos precio aceptantes y lleva de hecho
al mercado a una situación de monopolio, que además ha recibido la denominación
de «monopolio natural» en la particular jerga de los economistas. En todo caso, lo
que ni su eufemístico nombre puede disimular es que, de acuerdo a la lógica que
impone la eficiencia en el proceso de producción, la provisión de este tipo de bienes
y servicios, por lo general básicos y de consumo obligado para toda la población
como ya se ha dicho, queda a merced de un monopolio de oferta; lo que en modo
alguno es admisible desde un punto de vista social, pues, como sabemos, en esa si-
tuación la maximización del beneficio empresarial pasa por producir una cantidad del
bien o servicio de que se trate siempre menor a la que potencialmente puede absor-
ber el mercado, pues sólo así el ingreso marginal (precio) superará al coste marginal
dando lugar a un beneficio extraordinario.

3. DISTRIBUCIÓN EQUITATIVA DE LA RENTA

3.1 Formas de entender la distribución de renta

La distribución de la renta, entendida como el estado social al que el sistema llega

tras repartir el resultado del proceso de producción, es un fenómeno socioeconómico
que puede ser objeto de estudio o investigación desde múltiples y muy diferentes
perspectivas. Así, cabe en primer lugar considerar cómo se divide la renta entre las
diferentes personas o unidades familiares que integran el colectivo social del siste-
ma, siendo ello conocido como distribución personal. También es posible atender
a cómo se adjudica el resultado del proceso productivo entre los diferentes factores
(trabajo, capital,...) que han intervenido en el mismo, denominándose entonces dis-
tribución funcional de la renta lo que es objeto de estudio. Igualmente, es posible
utilizar una perspectiva espacial en el estudio de tal reparto, teniéndose entonces un
estudio de la distribución territorial del susodicho resultado social. Finalmente,
aunque con ello no se agota el repertorio de las posibles distribuciones ni mucho
menos, cabe la posibilidad de utilizar como referencias de la distribución de la renta
al tiempo y a los individuos de manera simultánea, hablándose entonces de las dis-
tribuciones intra o intergeneracionales, que son las que se refieren a cómo se re-
parte la renta entre los integrantes de una misma generación en el primer caso y, en
el segundo, entre cierto número de generaciones de una misma realidad nacional.

-8-
Dada tal variedad de enfoques, no está de más comenzar el epígrafe advirtiendo
que, salvo que explícitamente se aluda a otro en algún momento, la perspectiva
desde la que se va a considerar el mismo en estas reflexiones es la personal.

3.2 La distribución de la renta ¿es un problema económico?

Considerando el problema de la distribución de la renta desde su perspectiva perso-

nal como acabamos de acordar, lo primero sobre lo que hay que llamar la atención
es sobre el cuando menos sorprendente grado de coincidencia que, históricamente
además, suscita la idea de que la distribución personal de la renta a la que llega el
sistema como resultado del libre juego de las fuerzas del mercado es, no ya esca-
samente justa o equitativa como se requiere, sino por completo inaceptable desde el
punto de vista social. Esta insospechada avenencia entre teóricos tan habitualmente
discrepantes, que, por lo general, suele además proclamarse simultáneamente a la
absoluta fe en el libre mercado en la consecución de las otros dos grandes finalida-
des /asignación eficaz y crecimiento económico estable), está fundamentada, en lo
principal al menos, en otro lugar común entre cuantos sienten alguna inquietud inte-
lectual por los aspectos socioeconómicos de la realidad, y es en el convencimiento
de que las desigualdades que en la distribución de la renta tienen lugar como conse-
cuencia del funcionamiento del mercado competitivo pueden rebasar, y ampliamente
además, lo que desde una perspectiva social se considera razonable al respecto, tal
y como pone de manifiesto el más superficial análisis de la evolución seguida por las
economías occidentales a lo largo de la centuria 1850-1950, que es a lo largo de la
cuál, y al rebufo de los graves hechos económicos que en ella tuvieron lugar preci-
samente, se desarrolló el cuerpo principal de esta disciplina.

No obstante, antes de apresurar nuestro juicio sobre el mercado como criterio rector
de la organización económica del sistema por su contrastada incompatibilidad con el
objetivo distributivo, ha de tenerse presente que, en sí misma, la consecución del ob-
jetivo justicia en la distribución del resultado del esfuerzo colectivo es algo por com-
pleto ajeno al mercado o sistema de precios, por lo que atribuir responsabilidad a es-
te criterio de administrar recursos en la no consecución de un objetivo para el que no
está concebido es, en el menos malo de los casos, una forma de engañarse.

En efecto, como sabemos por Microeconomía, el mercado distribuye el resultado del

proceso productivo entre los propietarios de los distintos factores que en él intervie-
nen, de acuerdo al grado en que cada uno de tales factores participa en dicho pro-
ceso, es decir, de acuerdo únicamente a su productividad o capacidad de generar
output. El corolario de esto no es sino que el mercado adjudica la renta exclusiva-
mente entre aquéllos que evidencian una capacidad productiva, lo que desde luego
nada tiene que ver ni con la justicia, ni con la equidad, ni con la igualdad, ni con na-
da que a estas categorías se asemeje; mas aún, no es ya que el mercado autorregu-
lable no promueva la justicia o la equidad, es que ni tan siquiera garantiza la mera
supervivencia de aquellos miembros del colectivo que por cualquier causa, por lo
general ajena a su voluntad, no manifiestan capacidad para ser productivos en los
estrictos y estrechos términos en que tal capacidad es entendida por el sistema de
precios, tratándose en consecuencia de un mecanismo de atribución de resultados
que, por sistema, tiende a premiar a los más fuertes y/o a los que más tienen en de-
trimento de los más débiles y/o menos poseen.

-9-
Ahora bien, del hecho de que el mercado sea técnicamente incapaz de alcanzar una
distribución personal de la renta y la riqueza justa o equitativa no se deriva en modo
alguno que el sector público, por el mero hecho de que cuente con criterios de ac-
tuación adicionales al mercado (coacción como instrumento y ausencia de lucro co-
mo motivación) si lo vaya a conseguir, entre otras razones, porque tal objetivo no
puede ser definido sino en términos bastante ambiguos, debido a la coincidencia en
él de tres aspectos o facetas distintas que, además, inciden de manera muy dispar
en cada momento histórico:
• La faceta ética. Que es la que se manifiesta en la pretensión de establecer un
determinado grado de desigualdad que se reconozca como socialmente acepta-
do. Obviamente, en tal establecimiento juega un papel crucial lo que cada uno a
título individual entiende por «justo» y «no justo».
• La faceta política. Pues, en tanto que más allá de un determinado grado de des-
igualdad en la distribución personal de la renta, el orden social se pone en peli-
gro, comprometiéndose así seriamente a la estabilidad del propio sistema.
• La faceta económica. Pues algo que tampoco precisa de mayor abundamiento
es que la cantidad de bienes y servicios que un colectivo es capaz de generar
en el tiempo depende, además de la dotación de factores con la que cuenta, del
sistema de incentivos que rija en dicho colectivo, y que no todos los incentivos
motivan o inducen de igual forma a los propietarios de recursos productivos a
incorporarlos al proceso de producción. A partir de aquí, y dejando al margen la
posición que cada uno tenga al respecto, algo absolutamente perceptible es que
la búsqueda de rentas, y de manera más precisa la búsqueda de rentas superio-
res a la de nuestros semejantes (los demás), constituye un puntal fundamental
en el sistema de incentivos vigente en las sociedades actuales. Por lo que, a
pesar de su ya comentada falta de adecuación a la finalidad redistributiva, lo que
también parece claro es que tampoco puede prescindirse así como así de la dis-
tribución del resultado del proceso productivo a la que llega el libre juego de las
fuerzas del mercado.

Es decir, que tras esta digresión y aunque ello resulte un tanto desalentador, única-
mente hemos sido capaces de llegar a la más absoluta de la dudas e incertidum-
bres, pues, por una parte sabemos que el mercado autorregulable, único capaz de
proporcionar un sistema de incentivos que permita alcanzar las otras finalidades so-
ciales, no distribuye personalmente la renta con justicia y equidad porque no es esa
su finalidad, y por otra, que pronunciarse acerca de la equidad o la justicia de una
distribución personal entraña siempre un juicio de valor previo, no existiendo sin em-
bargo ningún método científico que sirva para resolver las discrepancias que se pro-
ducen en el terreno de la ética. Así que, al final, lo que nos queda no es sino pregun-
tarnos ¿deben o no los economistas en general, y los hacendistas en particular, de-
dicar su esfuerzo a indagar sobre la justicia o equidad de la distribución? ¿tienen
algún valor científico o referencial el resultado de sus indagaciones a este respecto?,
cuestiones estas, así como otras de índole parecida que nos van a surgir en el desa-
rrollo de este curso, para las que la respuestas son, por múltiples y completamente
dispares, de una validez harto relativa.

3.3 Actuaciones redistributivas del sector público

Siendo entonces nuestro punto de partida que el problema distributivo de una socie-
dad trasciende de lo estrictamente hacendístico, e incluso de lo económico, y se

- 10 -
adentra en los escurridizos y conflictivos terrenos de la Política y la Ética, habremos
de convenir que la política redistributiva, entendida como las actuaciones públicas
acometidas en orden a modificar la distribución personal de la renta a la que el mer-
cado llega, debe instrumentalizarse mediante un cuadro de intervenciones que, en
su variada composición, sea capaz de incidir en las múltiples y diversas causas que
condicionan a la distribución de renta que se quiere modificar (leyes que regulan la
propiedad y sus usos, leyes sobre la herencia, disponibilidad de oportunidades edu-
cativas o sanitarias, estructura de los mercados, movilidad social, etc, etc). Obvia-
mente, esto implica que la redistribución de la renta como tarea ha de acometerse,
tanto mediante intervenciones presupuestarias, que son las que en principio nos
conciernen y a las que aquí vamos a referirnos brevemente, como no presupuesta-
rias, esto es, aquellas que se concretan en intervenciones públicas que afectan a
instituciones jurídicas de muy distinta naturaleza.

Refiriéndonos, pues, a las intervenciones redistributivas de carácter presupuestario,

distinguiremos como es obvio entre las que se refieren al orden de los gastos públi-
cos y las concernientes al orden de ingresos. De estos dos tipos, probablemente las
que generan una mayor tensión social y, también, controversias entre teóricos más
intensas son las relativas a los ingresos públicos, que es en donde se incluyen todas
las actuaciones tributarias, por más que las consecuencias redistributivas más nu-
merosas y de mayor calado sean sin embargo las correspondientes a los gastos
públicos, pues éstos pueden aplicarse directamente a un mayor número y variedad
de sectores, actividades, individuos y colectivos que los ingresos públicos.

Los gastos presupuestarios pueden afectarse a las tareas redistributivas de dos for-
mas distintas. A través de las transferencias (movimiento o cesión de recursos sin
contraprestación) dirigidas directamente a los segmentos de población beneficiarios
de tal política (por ejemplo, los pagos a familias numerosas o los sueldos de inser-
ción social), o bien indirectamente alterando los precios relativos del mercado de
aquellos servicios y bienes cuyos usos y consumos tienen repercusión en la distribu-
ción final de renta (educación y salud por ejemplo), financiando mediante transferen-
cias a sus agentes productores.

La filosofía de cada una de estas opciones es muy distinta, por lo que sus utilizacio-
nes respectivas también habrán de responder a planteamientos sustancialmente di-
ferentes. Así, mientras que con las subvenciones a empresas productoras de los
bienes tutelares de lo que se trata es, fundamentalmente, de atenuar las diferencias
de renta en las que son los perjudicados colectivos más o menos concretos, facili-
tando a sus componentes la provisión de tales bienes mediante la reducción de su
precio, las transferencias directas a los afectados descansan, de manera principal al
menos, en la idea que lo que ha de respetarse por encima de todo son las preferen-
cias individuales, pues el mejor juez del bienestar individual es el propio sujeto, por
lo que quién mejor sabe como aplicar el gasto y orientarlo hacia la atenuación de sus
carencias es su destinatario.

En cuanto a la utilización del orden presupuestarios de los ingresos con fines redis-
tributivos hay que comenzar diciendo que no hay país civilizado, o que por tal se
tenga, que, por principio, no se autoproclame fiscalmente progresivo; es decir, que
mantenga que posee un cuadro de ingresos públicos que detrae más a quienes más
tienen, y del que son figuras paradigmáticas los impuestos progresivos sobre la ren-

- 11 -
ta y la riqueza que algo más adelante tendremos ocasión de estudiar. Asimismo, un
adecuado diseño del cuadro impositivo de un país permite a sus poderes públicos
actuar sobre la distribución personal de la renta, no ya directamente, sino también a
través de la alteración de su distribución funcional mediante la modificación de las
presiones fiscales relativas entre las rentas del trabajo y las del capital, o siguiendo
con el mismo ejemplo y considerando sólo a las rentas del capital, discriminando tri-
butariamente al capital mobiliario respecto al inmobiliario.

No se agotan con los impuestos sobre la renta y el patrimonio ni mucho menos las
posibilidades redistributivas del orden presupuestario de ingresos públicos. Como
vamos a comprobar un poco más avanzado el texto, absolutamente todos los tribu-
tos que quepa imaginar tiene consecuencias no sólo en la distribución personal de la
renta y la riqueza, sino en otras distribuciones como la ya aludida funcional o la in-
trageneracional. Unos impuestos lo harán más intensamente o sus efectos serán
más inmediatos, mientras que otros tendrán una incidencia menor o sus efectos se
dejarán sentir a más largo plazo; pero en cualquier caso el efecto redistributivo
siempre estará presente en cualquiera de ellos.

4. CRECIMIENTO ECONÓMICO ESTABLE

Ésta es la función de la hacienda pública que más tardíamente se ha incorporado al

acervo de esta disciplina, y aunque habitualmente se la tome por una única función,
lo cierto es que sus contenidos son de hecho la suma de dos subfunciones distintas
aunque claramente interrelacionadas entre sí: el asegurar que las principales varia-
bles macroeconómicas del sistema mantengan niveles estables por un lado, y por
otro, el contribuir a la consecución de tasas de crecimiento económico que permitan
aumentar el bienestar social. En esta función por otra parte, y a diferencia de lo que
ocurre con las otras dos funciones vistas con anterioridad, el protagonismo de la ac-
tividad financiera del sector público en detrimento de la actuaciones inspiradas en li-
bre juego de la oferta y la demanda no es cuestionado en absoluto por nadie, cosa
distinta es desde luego que todo el mundo coincida también en lo apropiado del tipo
y la magnitud de la o las actuaciones públicas emprendidas, pero eso es una cues-
tión perteneciente a un ámbito de discusión en el que aquí no vamos a entrar.

De lo que se trata con el desarrollo de esta función en definitiva es asegurar una

demanda efectiva del sistema capaz de absorber la producción disponible de pleno
empleo de los factores productivos del mismo en un contexto de estabilidad de pre-
cios, siendo ésta una tarea a la que se incorporó a los quehaceres públicos a raíz de
la crisis económica del 1929, que es el contexto en el que Keynes plantea y desarro-
lla su reconocida Teoría General, la cuál es el cuerpo de conocimientos macroe-
conómicos que dan lugar a la aparición de las primeras propuestas para utilizar los
programas de ingresos y gastos públicos como elementos compensatorios de las
oscilaciones en la actividad económica privada a fin de asegurar un nivel de ocupa-
ción del sistema elevado y estable.

Considerando entonces estas dos aspiraciones -favorecer el crecimiento mediante el

pleno empleo de los recursos y evitar la inflación-, el sector público tiene encomen-
dada como tarea básica la de regular la demanda agregada de la sociedad, de ma-
nera que quede garantizada la producción potencial del sistema con la totalidad de

- 12 -
sus recursos en activo y precios estables. Las reglas por las que se rigen las actua-
ciones públicas en este orden de cosas son notablemente sencillas:

• Si prevalece el paro forzoso, ha de incrementarse el nivel de la demanda agre-

gada a fin de conseguir que los gastos totales crezcan hasta que el sistema sea
capaz de absorber la producción de pleno empleo.
• Si, por el contrario, lo que prevalece es la inflación, lo que procede es reducir la
demanda agregada de manera que los gastos totales se reduzcan y no excedan
el valor de la producción de pleno empleo a precios estables, en vez de a pre-
cios crecientes.
• Finalmente, si la situación viene dada por el pleno empleo y la estabilidad de los
precios, de lo que se trata es de mantener el nivel agregado de gasto monetario
a precios corrientes, a fin de evitar las tensiones inflacionistas y la desocupación
de los recursos.

Esta última regla tiene un alcance mucho mayor del que en principio aparenta, pues
no viene a decir, como muchos erróneamente pretenden, que cuando se logra la
plena ocupación de los recursos haya de mantenerse estable la demanda agregada
para lograr que no se disparen los precios. Muy al contrario, lo que viene a indicar es
que, en un contexto de pleno empleo estable, lo que el sector público ha de hacer en
cada momento es ir asegurando la demanda agregada que sea capaz de absorber
los sucesivos crecimientos de la producción de pleno empleo, pues con un equipo
capital creciente, una fuerza laboral más cualificada y una ampliación y mejora de la
técnica disponible, asegurar el pleno empleo de los recursos con precios estables
equivale a facilitar una expansión de la renta nacional, no a mantener estáticamente
una situación dada por un determinado nivel de ocupación de recursos.

Como ha quedado dicho, esta función de la hacienda pública comenzó a entenderse

necesaria ante las catastróficas consecuencias del crack del 29, si bien despertó su
mayor interés, tanto entre los políticos como en el mundo académico, a raíz de las
inestabilidades y tensiones inflacionistas que surgieron en las principales economías
occidentales tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial. La crisis de los se-
tenta (crisis de la energía), con su revisión de los límites del sector público y de las
políticas de bienestar, parece haberla llevado a un más que evidente descrédito en
la profesión, por más que sean bastantes los que creen que antes o después el in-
terés por este tipo de intervenciones públicas volverá a resurgir con redoblados
bríos, pues como decía el gran hacendista estadounidense R. Musgrave en los pri-
meros años cincuenta respecto a ella «aunque desaparezcan del horizonte las tinie-
blas de la guerra, permanecerá en él la amenaza de la inestabilidad».

Nota. Con este párrafo topo al revisar el texto de este tema para su publicación
(última semana de septiembre de 2008), en la que la histeria de la crisis financiera
mundial originada por las hipotecas subprime está en pleno auge. ¡¡¡Vaya ojo y co-
nocimiento del género humano que tenía el bueno de R. Musgrave!!!

- 13 -
Lección 3

Presupuesto y gasto público

1. CONCEPTO Y APARICIÓN HISTÓRICA DEL PRESUPUESTO

Quedábamos en la lección anterior en que la mayor parte de las intervenciones

públicas para la consecución de las grandes finalidades que tienen planteadas la
sociedad (asignación, distribución y crecimiento), se canalizan a través del presu-
puesto del estado, el cuál puede cabe conceptuar en una primera aproximación del
previsible movimiento de recursos que, a lo largo de un período de tiempo determi-
nado, van a suponer dichas intervenciones; lo que, a su vez, nos permite afirmar
que el quehacer financiero público objeto de estudio de esta asignatura no consiste
sino en el desarrollo de un plan de actuaciones previamente diseñado en orden
a la consecución de determinadas finalidades.

Este proceder, que hoy en día concebimos como el único sensatamente posible en
la conducta económica de cualquier agente del sistema, no ha sido sin embargo se-
cundado y asumido por el sector público, o más exactamente por el estado, sino
hasta fechas relativamente recientes. En efecto, a diferencia de lo que ocurre con
las unidades privadas de producción o consumo, en las que el plan o previsión para
realizar algo y cómo realizarlo es consustancial a su misma existencia y, por ello,
más o menos explícitamente perceptible en los colectivos humanos de cualquier
tiempo y lugar, la planificación de las actuaciones públicas, por el contrario, tienen
lugar y fecha de nacimiento precisas, siendo la Inglaterra de las últimas décadas del
Siglo XVIII donde todo el mundo coincide en situar la aparición del presupuesto del
estado, al menos entendido éste como expresión contable del plan económico
de la hacienda pública para un período determinado, que es una definición de
esta institución algo más precisa que la anterior. Tres son las razones que explican
tan tardía aparición histórica de esta importante institución pública:

• En primer lugar, el fraccionamiento y dispersión de los asuntos públicos que

existía en las sociedades medieval y moderna; ya que sin una dirección unificada
de las tareas a realizar, sustentada en un conocimiento cabal de las mismas, es
de todo punto impensable una actividad planificadora de ellas, y en este sentido
no está de más recordar que es sólo tras la Revolución Francesa (1 7 8 9 ) y el
consiguiente asentamiento en la organización política de los países de la sepa-
ración de los tres poderes del estado cuando es posible hablar, con total propie-
dad al menos, del centralismo administrativo-económico en los términos en los
que hoy lo entendemos.

• En segundo lugar, porque, hasta bien entrado el Siglo XIX, el sector público de
las economías occidentales (o lo que hoy en día entenderíamos por tal al menos)
tenía escasa relevancia, por lo que bien poco era lo que había que planificar y
presupuestar. Sólo a raíz de la generalización de los procesos del industrializa-
ción y urbanización, que en muchos casos sólo se producen ya entrado el Siglo

-1-
 XX, es cuando comienzan las sociedades a plantearse la posibilidad de satisfa-
cer determinadas necesidades colectivas a partir de intervenciones autoritarias y
carentes de motivación lucrativa, que es lo que, como ya sabemos, da de verdad
dimensión económica plena a las actividades del estado.

• Finalmente y sin que ello signifique en absoluto menor importancia que las dos
anteriores, porque el presupuesto es una institución íntimamente ligada a los sis-
temas políticos de democracia representativa, y éstos, como se sabe, tampoco
generalizaron su implantación hasta la segunda mitad del Siglo XIX. En efecto,
es únicamente en las democracias parlamentarias donde el presupuesto del es-
tado está dotado de contenido político administrativo y tiene sentido económico
financiero, ya que es sólo en ellas donde el gobierno (Poder Ejecutivo) tiene im-
perativamente que solicitar a la representación de la soberanía popular (Poder
Legislativo) que otorgue su conformidad a los gastos que quiere realizar -por ser
los que atienden a necesidades sentidas mayoritariamente por la población-, así
como que permita repartir tal gastos de acuerdo a criterios contributivos social-
mente admitidos. En resumidas cuentas por lo tanto, que es sólo en los sistemas
representativos donde la administración de los asuntos públicos por sus gestores
es una administración de mandato, la cuál, en el ámbito de lo económico fi-
nanciero al menos, requiere un documento que formalice el compromiso adquiri-
do por el mandatario y permita la ulterior comprobación de que se ha cumplido
con lo inicialmente planeado.

2. CARACTERÍSTICAS Y DEFINICIÓN DE PRESUPUESTO

Establecida la noción conceptual del presupuesto, vamos ahora a enunciar y bre-

vemente comentar cuáles son sus características fundamentales; es decir, cuáles
son las propiedades que el presupuesto debe cumplir inexcusablemente para poder
proclamar su existencia como tal.

La primera de estas características es la que refiere al propósito principal de toda

actuación presupuestaria: constituir un acto de previsión. En efecto, el significado
en nuestro idioma del término «presupuesto» es notablemente elocuente a este res-
pecto, se trata de una estimación de lo que han de ser los gastos y los ingresos pre-
cisos para cubrirlos durante un período de tiempo determinado. De esta manera,
presupuesto se contrapone al término cuenta. La cuenta es la visión retrospectiva
del presupuesto, o sea, una recapitulación de los ingresos y gastos realizados. La
previsión es sin embargo algo sustancial a la actividad presupuestaria. En otros
idiomas, la voz que designa el presupuesto no hace tan clara referencia como en
español a este carácter preventivo o prospectivo del presupuesto. Por ejemplo, la
mucho más frecuentemente empleada en los países hispano americanos, balance
estatal, puede asociarse tanto a un balance preventivo como retrospectivo, y más
bien el término señala a esta segunda acepción como más aceptable. Tampoco la
palabra inglesa budget revela con claridad el carácter preventivo del presupuesto.
En cualquier caso, y con independencia de la asociación de ideas que el término uti-
lizado por cada lengua suscite, lo realmente importante es quedarse con la idea de
que todo presupuesto supone siempre una previsión, que es lo que aquí quiere re-
saltarse..
-2-
En segundo lugar, el presupuesto supone una idea de equilibrio entre gastos e
ingresos. Evidentemente el presupuesto está siempre formalmente equilibrado, en
el sentido de que los ingresos deben necesariamente cubrir los gastos de un ejerci-
cio; pero este equilibrio formal es mera consecuencia de un equilibrio contable, pues
es bien sabido que la partida doble exige, por su propia esencia, la posición de equi-
librio en las cuentas. Otra cosa muy distinta es el equilibrio económico, según el cual
ciertos gastos (ordinarios) han de ser iguales a ciertos ingresos (ordinarios). Este
último equilibrio se exigió como necesario durante mucho tiempo, aunque, moder-
namente, se ha defendido con bastante insistencia la actuación desequilibrada (en
el sentido económico) del presupuesto del estado durante determinadas fases de la
actividad o coyuntura económica, con el propósito de lograr el objetivo de la estabili-
zación económica. No obstante la necesidad de atender a este objetivo de la esta-
bilidad, el equilibrio económico del presupuesto no ha perdido su vigencia. Muy al
contrario, la propia eficacia de la política de estabilización económica reclama, pre-
cisamente, el conocimiento exacto de la cuantía del déficit y superávit del presu-
puesto en su sentido económico, así como la índole de las partidas utilizadas para
alcanzar el equilibrio contable.

En tercer lugar, el presupuesto supone la idea de regularidad en su confección,

casi con absoluta generalidad anual. No basta con una elaboración esporádica o in-
cidental; se precisa una elaboración recurrente y periódica de las cifras de ingresos
y gastos que el estado pretende protagonizar. En cuarto lugar, el presupuesto adop-
ta una forma determinada; se expresa en lenguaje contable a través de las parti-
das de ingresos y gastos que él mismo recoge. Finalmente y en quinto lugar, el pre-
supuesto es una previsión normativa. Esto quiere decir que el proyecto del presu-
puesto es algo más que una simple estimación y más también que un simple plan fi-
nanciero, ya que obliga al Gobierno y a la Administración, tanto política como
jurídicamente. Esta obligación se refiere especialmente a los gastos previstos, ya
que supone que las actuaciones públicas que ocasionan costes sólo se pueden rea-
lizar en el lapso de tiempo a que se refiere el presupuesto, y únicamente se pueden
efectuar en la medida en que están previstas en el mismo.

Reuniendo las notas caracterizadoras que acabamos de apuntar, se llega a una de-
finición del presupuesto según la cual éste sería el «resumen sistemático, confec-
cionado en períodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias,
de los gastos proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos pa-
ra cubrir dichos gastos». Tal es la definición descriptiva de esta institución dada
en su día por el gran hacendista alemán Fritz Neumark, la cuál es la que aquí va-
mos a tomar como referente.

3. CONTENIDO MATERIAL DE LOS PRESUPUESTOS DEL ESTADO

Empecemos advirtiendo algo ciertamente importante que, aún siendo obvio, no por
ello deja de pasar desapercibido con excesiva frecuencia. En su empleo habitual,
cuando se utiliza la expresión presupuesto general del estado, a lo que la misma se
está refiriendo es al estado de ingresos y gastos previstos para un cierto período y
correspondientes, no al sector público en su totalidad, ni tampoco a la totalidad de
-3-
las administraciones públicas, sino únicamente a la parte del mismo integrada, en el
caso más general, por el estado y una parte de sus organismos autónomos. ¿Quiere
ello decir que las decisiones económicas de otros agentes públicos distintos a los
mencionados, aún siendo también adoptadas autoritariamente y al margen del sis-
tema de precios, se encuentran excluidas del mandato del Legislativo al Ejecutivo?.
Pues evidentemente no. Lo que ocurre es que lo que recoge el documento presu-
puestario es la previsión, debidamente pormenorizada, únicamente de los ingresos y
los gastos correspondientes a los agentes mencionados, porque los relativos a las
demás unidades públicas tienen sus presupuestos propios, de los que el estado solo
informa con carácter general y al máximo nivel de agregación (caso del presupuesto
de la Seguridad Social o de las previsiones de las empresas públicas por ejemplo).
De igual forma, también es norma que el presupuesto del estado recoja las dotacio-
nes arbitradas para atender ciertas necesidades financieras que, puntual o crónica-
mente, pudieran precisar tales unidades públicas “independientes del presupuesto”.

En cuanto al sumario de sus contenidos, cada uno de los dos órdenes de magnitud
que los componen, se sistematizan como brevemente se apunta a continuación to-
mando como referencia el caso español para facilitar su seguimiento y comprensión.

3.1 Orden presupuestario de gastos

Las cifras de gasto consignadas en el presupuesto son conocidas como créditos

presupuestarios, pues actúan como un crédito del que dispone la unidad pública
correspondiente para cargar en él el coste de las actuaciones que tenga encomen-
dadas. Estos créditos presupuestarios son clasificados por el propio presupuesto
con arreglo a tres criterios distintos: el Funcional o por Programas, que atiende a
las finalidades u objetivos del gasto, el Orgánico, que responde al agente público
que protagoniza el gasto y, en tercer lugar, el Económico, que pone de manifiesto
en qué se concreta el gasto.

3 .1 .1 Clasificación orgánica

Ésta se lleva a cabo en función de cuáles sean las unidades o agentes públicos que
han de realizar el gasto, denominados por eso centros gestores del gasto público,
los cuáles, a estos efectos, se agrupan en secciones presupuestarias. Esta clasifi-
cación pone de manifiesto la cantidad de recursos que, directa o indirectamente,
gestiona cada Ministerio, por lo que la relevancia económica de la información que
proporciona es más bien escasa. Son ejemplos de las rúbricas de esta clasificación:

Secciones

0 1 . Casa de S. M. el Rey 1 3 . Ministerio de Justicia

0 2 . Cortes Generales 1 4 . Ministerio de Defensa
0 3 . Tribunal de Cuentas 1 5 . Ministerio de Economía y Hacienda
0 4 . Tribunal Constitucional 1 6 . Ministerio del Interior
0 5 . Consejo de Estado 1 7 . Ministerio de Fomento
0 6 . Deuda pública 1 8 . Ministerio de Educación y Cultura
:::::::::::::::::::::::::: etc :::::::::::::::::::::::::: etc
-4-
3 .1 .2 Clasificación funcional

Las clasificaciones funcionales del gasto público -pues hay bastante más que una-
sistematizan a éste atendiendo a los objetivos políticos que persiguen las actuacio-
nes a las que dan cobertura. Se trata por lo tanto de un criterio de clasificación que
se sustenta en que el principal valor del presupuesto es la cantidad e interés de la
información que es capaz de dar al ciudadano medio, por lo que no es de extrañar
que sean muchos los que crean que ésta es sin duda alguna la mejor de cuantas
clasificaciones del gasto quepa utilizar, ya que, en definitiva, lo que la misma hace
es proporcionar, de forma no excesivamente extensa pero sin embargo fácilmente
comprensible, una visión general de la cantidad y variedad de bienes y servicios que
el estado suministrará a la ciudadanía como “contrapartida” de los recursos que de
ella obtiene. Por otra parte, se trata de una forma de sistematizar el gasto público
que goza de una venerable antigüedad, pues ya A. Smith (1 7 2 3 -1 7 9 0 ) agrupaba los
gastos del Soberano en tres grandes categorías funcionales: 1 ª) los dedicados a
mantener el orden exterior (defensa nacional); 2 ª) los consagrados al mantenimiento
del orden interno (justicia, policía), y 3 ª) los gastos económico-sociales, es decir,
aquellos en los que se incurría por atender a ciertas necesidades que se satisfacen
con bienes y servicios que, por su propia naturaleza, carecen de oferta privada, co-
mo, por ejemplo, los servicios sanitarios o educativos a las clases más desfavoreci-
das.

En lo que a que concreción se refiere, a partir de la clasificación funcional propuesta

por la ONU, los Presupuestos del Estado en España vienen agrupando al gasto
público en los nueve grupos funcionales siguientes: 1 ) Servicios de carácter gene-
ral, 2 ) Defensa, protección civil y seguridad ciudadana, 3 ) Seguridad, protección y
promoción social, 4 ) Producción de bienes públicos de carácter social, 5 ) Produc-
ción de bienes públicos de carácter económico, 6 ) Regulación económica de carác-
ter general, 7 ) Regulación económica de sectores productivos, 8 ) Transferencias a
otras Administraciones públicas nacionales y supranacionales , y 9 ) Deuda pública.
Cada uno de estos nueve grupos funcionales engloba a un número variable de fun-
ciones, las cuáles a su vez se subdividen en subfunciones, que son las que agru-
pan bajo su título los distintos programas a los en concreto se destinan los diferen-
tes créditos presupuestados para gastos. Un ejemplo de tal escalonamiento funcio-
nal podría ser:

Grupo de función 1 . Servicios de carácter general

Función 1 .1 . Alta dirección del Estado y del Gobierno
Subfunción 1 .1 .1 Alta dirección del Estado
Programa 1 .1 .1 .A Jefatura del Estado
Programa 1 .1 .1 .B. Actividad legislativa
Programa 1 .1 .1 .C. Control externo del sector público
Programa 1 .1 .1 .D. Control constitucional
Subfunción 1 .1 .2 Alta dirección del Gobierno

-5-
3 .1 .3 Clasificación económica

Esta clasificación, ya descrita y explicada en la primera lección de estos apuntes

(epígrafe 3 .1 ), sistematiza como es obvio los distintos créditos presupuestario para
gasto atendiendo a la naturaleza económica de los mismos, viniendo sus cifras a in-
formarnos acerca de en qué es en lo que exactamente se van a aplicar los recursos
que tiene asignados los distintos centros gestores, lo que permite dar algún conteni-
do de interés a la información que nos aporta la clasificación orgánica. Se trata
además de la clasificación a partir de la que se elabora la contabilidad pública.

De acuerdo al criterio económico, el Presupuesto del Estado en España desglosa

los gastos públicos en nueve categorías que guardan una correspondencia formal
absoluta con los nueve capítulos de ingreso que a continuación veremos. Estos
capítulos de gasto se dividen en dos grandes grupos: uno que reúne a los capítulos
relativos a las operaciones de naturaleza no financiera, y otro al de los relativos a
las operaciones financieras, distinguiéndose dentro del primero los capítulos relati-
vos a las operaciones corrientes o por cuenta de renta de los capítulos que se refie-
ren a operaciones por cuenta de capital. Sinópticamente esto puede resumirse:

CAPÍTULOS ECONÓMICOS DEL GASTO PRESUPUESTADO

Operaciones no Financieras
Op. Financieras
Operaciones corrientes Operaciones de capital
Gastos de personal
Fondo de Contingencia
Gastos en B. y S. Activos financieros
Inversiones reales
Gastos financieros Pasivos financieros
Transferencias de capital
Transferencias corrientes

Finalmente y por lo que respecta a los contenidos concretos de cada uno de estos
nueve capítulos de gasto, cabe brevemente apuntar:

Capítulo 1 «Gastos de personal». Es el que incluye los créditos destinados a toda

clase de remuneraciones pagadas por prestaciones de trabajo personal, tanto a los
funcionarios como al personal contratado o eventual.
Capítulo 2 «Gastos en bienes y servicios corrientes». Son los gastos ocasionados
por las adquisiciones necesarias para el normal funcionamiento de los servicios
públicos (electricidad, material de oficina, etc).
Capítulo 3 «Gastos financieros». En este capítulo se incluyen los créditos necesa-
rios para satisfacer los intereses de la deuda pública y de otros préstamos al estado
o sus organismos autónomos.
Capítulo 4 «Transferencias corrientes». Que es el que engloba los gastos de carác-
ter unilateral, o sin contraprestación, que los entes públicos proporcionan a otros su-
jetos públicos o privados para realizar operaciones corrientes (subvenciones de ex-
plotación a las empresas por ejemplo).
Capitulo 5 «Fondo de contingencias y otros imprevistos». Que es un capítulo de re-
ciente inclusión en la práctica presupuestaria española y que ha suscitado no pocas
críticas por el escaso rigor con el que pueden denunciarse necesidades a atender
por las cifras de gasto en el recogidas
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Capítulo 6 «Inversiones reales». Recoge los créditos presupuestado para efectuar
inversiones directas por parte de las unidades públicas como, por ejemplo, la adqui-
sición de terrenos, edificios, maquinaria y de otros bienes de capital.
Capítulo 7 «Transferencias de capital». En este se registran los créditos para gasto
de los que disponen las unidades gestoras para proporcionar a otros agentes del
sistema, públicos o privados, recursos con los que financiar operaciones de capital
como, por ejemplo, gastos de primer establecimiento.
Capítulo 8 «Activos financieros». Recoge los créditos destinados a la adquisición o
incremento de activos financieros de las unidades de gasto, esto es, operaciones ta-
les como la concesión de préstamos o, la compra de acciones y otros títulos finan-
cieros por ejemplo.
Capítulo 9 «Pasivos financieros». En este capítulo se incluyen los créditos de gasto
destinados a la amortización o disminución de los pasivos financieros del Estado, lo
que incliuye partidas por amortización de la deuda pública, devolución de los antici-
pos del Banco de España o de otros créditos que en su día recibió el sector público
entre otros.

Tal y como resumimos en el cuadro sinóptico, los capítulos 8 y 9 se consideran ope-

raciones financieras. El resto de capítulos constituyen las operaciones no financie-
ras, distinguiéndose entre ellas los gastos de capital, es decir, los vinculados a ope-
raciones de inversión (capítulos 5 a 7 ) y los gastos corrientes o por cuenta de renta,
que son los restantes (capítulos 1 a 4 ).

3.2 El orden Presupuestario de Ingresos

A diferencia de los que ocurre con los gastos, el Presupuesto del estado clasifica a
los ingresos únicamente de acuerdo al criterio económico; eso sí, la aplicación del
mismo conduce a una sistematización de los ingresos públicos que presenta los
mismos dos grupos iniciales que en el caso de los gastos (el de las operaciones fi-
nancieras y el de las no financieras), así como una subdivisión en nueve capítulos
en los que también se distingue si son por cuenta de renta o por cuenta de capital;
por lo que la confección de un cuadro sinóptico que los resuma es completamente
innecesario por idéntico en todo al ya elaborado con los gastos públicos.

En cuanto al contenido concreto de cada uno de los nueve capítulos de ingreso, con
independencia de que se verá con más detenimiento un poco más adelante, es el
que se detalla a continuación:

Capítulo 1 «Impuestos directos». Se consideran impuestos directos aquellos que

gravan manifestaciones directas de la capacidad de pago, tales como la renta y la
riqueza, incluyéndose en este capítulo, por lo tanto, la recaudación que se prevea
por impuestos tales como el que grava la renta de las personas físicas, el que grava
el patrimonio personal..etc.
Capítulo 2 «Impuestos indirectos». Se incluyen aquí los recursos obtenidos por la
aplicación de impuestos tales como el que grava la transmisión onerosa de patrimo-
nio, el consumo en general (IVA) o los que gravan el tráfico exterior de mercancías.
Capítulo 3 «Tasas y otros ingresos». En este capítulo se incluyen los ingresos públi-
cos que, aún siendo coactivos, tienen carácter contractual, es decir, que en ellos
existe una contraprestación por parte del estado.
-7-
Capítulo 4 «Transferencias corrientes». Se agrupan aquí los ingresos obtenidos por
el estado sin contraprestación alguna de otros sujetos públicos o privados para rea-
lizar operaciones corrientes (una donación por ejemplo).
Capítulo 5 «Ingresos patrimoniales». Aquí se incluyen todas las percepciones deri-
vadas de la titularidad pública de activos, siempre que no procedan de la venta de
los mismos, lo que incluye flujos tales como intereses, dividendos, alquileres, etc.
Capítulo 6 «Enajenación de inversiones reales». Este capítulo está íntimamente vin-
culado con el anterior, pues en él se recogen los ingresos por la venta de activos re-
ales de propiedad pública, que, mayoritariamente, son los que generan los flujos re-
gistrados en aquél.
Capítulo 7 «Transferencias de capital». Se recogen en este capítulo aquellos ingre-
sos sin contraprestación que los entes públicos reciben de otros sujetos públicos o
privados para realizar operaciones de inversión.
Capítulo 8 «Activos financieros». Los ingresos aquí agrupados son, por ejemplo, los
derivados de la venta de acciones, el reintegro de los préstamos que en su día con-
cedió el sector público y otros conceptos similares.
Capítulo 9 «Pasivos financieros». Este es el capítulo donde quedan registrados los
ingresos obtenidos por la emisión de deuda pública a corto, medio o largo plazo, los
préstamos del exterior, etc.

Tal como ocurría con el estado de gastos públicos, estos nueve capítulos del estado
de ingresos presupuestarios aparecen agrupados en operaciones financieras (capí-
tulos 8 y 9 ) y operaciones no financieras, distinguiéndose dentro de estas segundas
a los ingresos corrientes, que abarcan los capítulos 1 a 5 , y los ingresos de capital,
que incluyen los capítulos 6 y 7 .

4. EL CICLO PRESUPUESTARIO

Se entiende por ciclo del presupuesto a las cuatro fases o etapas por las que suce-
sivamente atraviesa el documento presupuestario para un determinado año. Tales
fases son la de Preparación, la de Discusión, la de Ejecución y, finalmente, la de In-
tervención y Control, siendo la duración del ciclo presupuestario completo muy varia,
pues depende de las costumbres políticas de cada país, a pesar de lo cual puede
afirmarse que, por lo general, la duración total del mismo en los países occidentales
es de tres años, distribuidos tal y como recoge el diagrama adjunto.

Discusión y Control
Preparación Ejecución
Aprobación
(Ejecutivo) (Administración) Judicial Legislativo
(Legislativo)
6 meses 3 meses 1 año 1 año 3 meses
Duración total del ciclo presupuestario: 3 años

4.1 Preparación del presupuesto

En esta fase, cada centro gestor, a la vista de las actuaciones que habrá de realizar
en el año siguiente y de las directrices económicas y financieras que a tal fin le

-8-
hayan señalado las más altas instancias del Ejecutivo, elabora sus previsiones de
gasto para el mismo, las cuáles luego se discuten y negocian con los responsables
de los que orgánicamente dependen y/o con el centro que detenta la dirección y co-
ordinación del presupuesto. Normalmente, todo esto se produce a lo largo de la se-
gunda mitad de cada año y culmina en un único documento en el que se recogen la
totalidad de previsiones de gasto para el estado y los órganos de la administración
central que de él dependen, así como de los recursos que se estima pueden obte-
nerse para dar cobertura a tales gastos. Se trata pues de una fase que tiene un úni-
co y claro protagonista: el Ejecutivo, siendo dos los aspectos concernientes a ella a
los que cuando menos ha de hacerse mención, cuáles son el de su autoría y el de
los problemas técnicos que su confección comporta.

En lo que se refiere a quién tiene la responsabilidad de su confección, si bien ya se

ha dicho que ésta es una tarea específica del Poder Ejecutivo, existen dos posibili-
dades en lo que a su concreción se refiere: la preeminencia en dicha tarea del mi-
nisterio de hacienda o, también, la confección del presupuesto, más o menos direc-
tamente, por el propio Jefe del Gobierno.

Si bien a la hora de elaborar el presupuesto han de intervenir la práctica totalidad de

los agentes que componen las administraciones públicas, en muchos países es al
Mº de Hacienda al que corresponde protagonizar la mayor parte de las tareas in-
herentes a tal elaboración, tanto por razones jurídicas (la regulación legal del fun-
cionamiento de la administración y del presupuesto así lo establece), como debido
al poder financiero que tal ministerio tiene. En efecto, en algunos países, la presen-
cia permanente en todos los departamentos ministeriales de representantes del Mº
de Hacienda (en España, las intervenciones delegadas), hacen que éste tenga un
fundamentado y detallado conocimiento de las necesidades reales y efectivas de
cada uno de ellos, lo que añadido al hecho de que en toda la administración central
no puede existir servicio o dependencia alguna sin su aprobación previa, por ser él
el que arbitra los fondos necesarios para su funcionamiento, la hegemonía de tal
ministerio en esta fase del ciclo presupuestaria está sobradamente justificada. Fren-
te a esta forma de proceder, hay países en los que se piensa que, por las implica-
ciones que tiene en tantos ámbitos económicos y sociales, es preferible que la ela-
boración del presupuesto dependa directamente del Jefe del Gobierno a que esté en
manos de un solo ministerio, ya que, se viene a decir, la preeminencia del Mª de
Hacienda puede conducir a «hacer del Estado una empresa dirigida por el cajero»,
lo que puede no estar mal si de lo que se trata es de economías o de llevar bien la
contabilidad, pero puede ser un pésimo sistema para el progreso técnico del sector
público, su dinamismo, expansión e, incluso, su propia vitalidad financiera.

Es discutible cuál de estos dos planteamientos es el más acertado. La solución que

parece que goza de más aceptación en la actualidad es equidistante de las dos
enunciadas, pues consiste en crear dentro del gobierno, o asociada a la presidencia
del mismo, una Comisión, Consejo o Ponencia Económico-Financiera, que determi-
na las grandes líneas de la política financiera y crediticia que deben seguirse en el
año siguiente. Sobre estas directrices, el Mº de Hacienda elabora el anteproyecto de
presupuestos a partir del que las unidades gestoras discuten y establecen sus pre-
visiones de gasto, siendo de nuevo el Mª de Hacienda el que recoge todas las pro-

-9-
puestas y confecciona un documento único que somete al veredicto de la citada
Comisión.

En lo que a los problemas inherentes a la elaboración presupuestaria se refiere,

como es fácil de suponer, muchas son las cuestiones que cabe considerar, si bien
aquí únicamente aludiremos brevemente a la cuestión de cómo cifrar las previsiones
correspondientes por un lado, y por otro, al de la presencia de intervenciones espu-
rias de origen político en dicha confección.

En cuanto a las formas de cifrar las previsiones presupuestarias, hay que decir que,
surgido en plena Época Clásica del pensamiento económico, el presupuesto se
concibió desde el primer momento como el mejor instrumento posible para limitar al
máximo la intervención pública en la vida social y económica del país, tal y como
exigía el la ideología prevaleciente en el momento (e incluso bastante más tarde).
Es en este contexto de considerar al gasto público como un mal necesario (la ex-
presión es de A. Smith) como surgen la regla de los techos o cifras máximas como
criterio determinante del gasto público y, también, la de los porcentajes máximos
de aumento, que son los que se aplicaban a las distintas partidas de gastos para
prever los del año siguiente. En cuanto a los ingresos, la regla tradicional del penúl-
timo año era el criterio de mayor aceptación entre los responsables presupuesta-
rios, y consistía en estimar la cifra de ingresos a partir de las liquidaciones disponi-
bles en el año en el que se realizaba la previsión, que era el penúltimo, ya que para
el último -es decir, el año en curso en que se estaba realizando la previsión-, por no
haber terminado todavía, no se disponía aún de las liquidaciones presupuestarias.
Este criterio se tecnificó ligeramente en la práctica presupuestaria de algunos países
mediante la llamada regla de los «porcentajes de aumento», consistente en corregir
la cifra de ingresos del penúltimo año con un porcentaje que expresaba el ritmo de
crecimiento de cada partida de ingresos en el último quinquenio.

A pesar de que no existe ni el menor atisbo de fundamento científico en ellas, este

conjunto de reglas ha venido sin embargo informando la confección del documento
presupuestario de la mayoría de los países occidentales durante más de dos siglos,
siendo dos las razones principales que permiten explicar tan generalizada -en tiem-
po y espacio- aceptación. De un lado, su más que evidente simplicidad, que es la
que, desde el primer momento, atrajo resueltamente a ellas a gestores políticos y
funcionarios que intervenían en su confección. De otra, que su férreo seguimiento
garantiza, efectivamente, que el estado va a tener escasas oportunidades de Inter-
venir en la actividad económica de la nación y, por ello, de entrar en colisión con los
intereses del sector privado de la misma.

Esta forma de hacer en la confección del presupuesto fue paulatinamente cambian-

do a medida que funcionarios y gestores políticos fueron tomando conciencia de que
el presupuesto del estado, en tanto previsión normativa de lo que ha de ser la ac-
tuación inmediata del gobierno, necesariamente había de acomodarse y ser co-
herente con el cuadro de previsiones económicas generales; lo que supone, no sólo
vincular la previsión de gastos e ingresos públicos para el siguiente año con las es-
timaciones de cómo evolucionarán variables tales como la ocupación, las rentas, los
beneficios, etc, sino también, articular una relación de interdependencia que sea ca-

- 10 -
paz de considerar y cifrar como estas mismas variables se van a ver influidas por los
ingresos y gastos presupuestados.

No obstante este perfeccionamiento experimentado por la previsión presupuestaria,

sería una ingenuidad suponer siquiera que la elaboración del presupuesto es hoy en
día una tarea puramente técnica, en la que sólo la calidad de las previsiones en las
que se basa es lo que determina el grado de validez del documento resultante. El
presupuesto contiene un conjunto de decisiones públicas para gobernar el curso de
la actividad económica que, como tales, están abiertas a la influencia de grupos e
intereses sociales notablemente distintos, por lo que no es de extrañar que los mis-
mos procuren aprovechar todas las oportunidades posibles para que prevalezcan
los programas de ingresos y gastos públicos que les convienen. Es de esta manera
como se explica la existencia de dos tácticas -mejor actitudes- inherentes a la elabo-
ración presupuestaria claramente perceptibles en nuestros días: la sobrevaloración
e infravaloración espuria de los gastos públicos.

En efecto, llegar a una cifra concreta de recursos para realizar las actividades del
año siguiente sólo después de largas y tensas negociaciones, parece haber conver-
tido en práctica eficaz de las unidades gestoras de gasto la corruptela consistente
en inflar la cifra de necesidades de gasto que se prevén con dos fines distintos. De
un lado, para que los recortes que se sufran a lo largo de la deliberación no la alejen
en exceso de lo que realmente se piensa que se necesita. De otro, para que aque-
llas actividades o programas de las que se tiene la certeza que no van a contar con
créditos para gasto, puedan ser llevados no obstante a cabo mediante su financia-
ción por los excesos de recursos de otros que arteramente ha conseguido incluir la
unidad gestora en el proceso negociador. Ésta última, además de una corruptela del
todo punto inadmisible, tiene el inconveniente adicional de que si, por la circunstan-
cia que sea, las propuestas de gasto que se supone va a ser rechazadas se acep-
tan, el despilfarro e ineficacia de los recursos aplicados por la unidad administrativa
en cuestión es más que patente.

Pero si la sobrevaloración del gasto a realizar es un peligro presente en la previsión

presupuestaria, no lo es menos el de su infravaloración, por más que, a primera vis-
ta al menos, no se vea muy clara la utilidad que a unidad de gasto puede reportarle
tal actitud. En efecto, ¿porqué van a solicitarse créditos inferiores a las necesidades
que se prevén, si ello lleva aparejado el riesgo de paralizar las actuaciones de la
unidad administrativa por falta de medios financieros? La respuesta a este interro-
gante es perversamente sencilla: por no impresionar negativamente a quien ha de
aprobar las peticiones de gasto y evitar que rechace o rebaje las cifras propuestas.
Evidentemente, esta actitud se adopta contando con que, una vez puesto el servicio
en funcionamiento, ya no podrá suprimirse, por lo que si no cuenta con los fondos
suficientes para que siga funcionando será forzoso asignarle el crédito suplementa-
rio correspondiente.

4.2 Discusión y aprobación del presupuesto

Como se desprende de su título, esta fase consiste en el debate, modificación y

aprobación o rechazo de las previsiones presupuestarias efectuadas por el Ejecuti-
vo, siendo su protagonista absoluto el Poder Legislativo, pues sólo él es, en las so-
- 11 -
ciedades democráticas al menos, en quien reside la soberanía dimanante del pueblo
para dar un veredicto al respecto. A pesar de tratarse de la fase de mayor trascen-
dencia social, es sin embargo la de más corta duración de todas ellas, pues en casi
ningún país suele alargarse allá de dos o tres meses. En cuanto a los aspectos de
interés que presenta, si bien no son pocos, aquí nos limitaremos a considerar bre-
vemente las alternativas que hay para debatir el presupuesto por un lado, y por otro,
las posibilidades efectivas que tienen los representantes de la Soberanía Popular
para modificar las previsiones de ingreso y gasto del Ejecutivo.

Por lo que atañe al procedimiento a seguir para el debate del presupuesto presenta-
do por el Ejecutivo cabe hablar de dos prácticas distintas: la discusión y examen de-
tallado del mismo por comisiones del Legislativo, o bien su estudio por el pleno del
mismo, siendo los ejemplos de estas dos tendencias las organizaciones presupues-
tarias de Estados Unidos y Gran Bretaña respectivamente. Mientras en EE.UU doce
subcomisiones, divididas con arreglo a un criterio funcional, analizan y discuten el
contenido del presupuesto, en Gran Bretaña, la Cámara de los Comunes en pleno
discute en el plazo de veintinueve días el documento presupuestario. Entre estos
dos extremos se sitúan todas las restantes prácticas parlamentarias, aunque el pre-
dominio del sistema de comisiones, sin llegar al número de ellas de los EE.UU des-
de luego, es más que evidente.. En el caso de España, por ejemplo, existe una Co-
misión de Presupuestos en el Congreso y otra en el Senado, que son donde real-
mente se debaten y modifican los presupuestos, pues la discusión final que tiene lu-
gar en sus respectivos plenos no gira sino a cuestiones económicas y políticas de
carácter muy general.

En cuanto a la capacidad que los representantes parlamentario tienen para introdu-

cir modificaciones -enmiendas en el argot presupuestario español- a las cifras in-
cluidas en el documento presupuestario presentado por el Ejecutivo, hay que decir
que, en contra de lo que en principio y buena lógica cabría suponer, éstas están ex-
tremadamente limitadas en la actualidad, siendo ello resultado de la evolución que
ha seguido esta institución. En efecto, si bien, como ya se ha dicho, el presupuesto
surge de los continuos y denodados esfuerzos de los representantes de la voluntad
popular para limitar las iniciativas e intervenciones públicas, pues éstas indefecti-
blemente concluían en mayores cargas, tributarias y no tributarias, para la mayoría
de la población; esta actitud fiscalizadora y de contención de los gastos perdió todo
su predicamento a raíz de la Crisis de 1 9 2 9 y la subsiguiente Gran Depresión, sien-
do sustituida, por causas que no es éste ni lugar ni momento de considerar, por un
febril crecimiento de las actividades e intervenciones públicas en cantidad y diversi-
dad, dándose así una transición desde una filosofía del ahorro público a otra del
gasto sin freno como principio, lo que, a efectos de cuanto aquí comentamos, tuvo
dos importantísimas consecuencias.

• En primer lugar, un reforzamiento de la posición del Ejecutivo -que es quién efec-

tivamente gestiona el gasto- en la vida del presupuesto en detrimento del que le
corresponde, o debería corresponder, al Legislativo; fenómeno este de enorme
repercusión política en el que sin embargo no vamos a detenernos por ser otros
los ámbitos científicos en los que el mismo es objeto específico de estudio.

- 12 -
 • Pero es que además, este cambio de la filosofía del presupuesto también ha
afectado profundamente a la actitud y comportamiento de los representantes de
la ciudadanía en las asambleas legislativas, los cuáles, en lugar de mantener po-
siciones decididamente atentas a evitar que la expansión de las actividades
públicas devenga en un manifiesto abuso de poder, se han dejado seducir por él
y, de hecho, se han venido a convertir en auténticos procuradores o conseguido-
res de créditos para gasto favorecedores de actividades e intereses de determi-
nados grupos y colectivos sociales, los cuáles, a cambio y de una forma total-
mente encubierta, les postulan y apoyan como tales representantes. Hasta que
extremo esto que comentamos es relevante nos lo pone de manifiesto el hecho
de que la práctica totalidad de los países políticamente avanzados han introduci-
dos en sus normas legales de más elevado rango (constituciones, reglamentos
de funcionamiento de sus parlamentos...) disposiciones que taxativamente impi-
den a los parlamentarios, o grupos de ellos, introducir en las previsiones presu-
puestarias del Ejecutivo incrementos en las partidas de gasto o reducciones en
las de ingreso, si no es cumpliendo una serie de requisitos notablemente exigen-
tes, lo que si bien es cierto que viene a paliar las actuaciones impropias o esca-
samente limpias de los representantes parlamentarios, no menos cierto es tam-
bién que cercena manifiestamente las posibilidades de estos para rectificar al
Ejecutivo.

Finalmente, una vez discutido y enmendado el Presupuesto para el siguiente ejerci-

cio por el procedimiento que rija en el país, se somete su aprobación al pleno del
parlamento. Si es efectivamente aprobado, el primero de enero del año para el que
se apruebe se inicia su ejecución, mientras que si se produce su rechazo o no apro-
bación, el presupuesto se devuelve al Ejecutivo para que lo rehaga de acuerdo a las
exigencias impuestas por el Legislativo. En este último caso, como es evidente que
la actividad pública no puede paralizarse, se produce una prórroga automática de
los presupuestos anteriores, si bien ésta no es ilimitada, sino que suele tener límites
temporales muy precisos en las normas de más elevado rango de cada país.

4.3 La ejecución del Presupuesto

Una vez que el documento presupuestario ha sido aprobado por el parlamento y se

convierte en ley, la entrada del nuevo año marca el inicio de un nuevo ejercicio pre-
supuestario a efectos de la su ejecución, la cual no es otra cosa que la actividad de
la administración dirigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el
presupuesto a lo largo del año correspondiente. Tal realización presenta aspectos
ciertamente interesantes para aquellos que estudian el fenómeno financiero desde
perspectivas distintas a la económica, por lo que aquí vamos a pasarlos por alto.
Únicamente, quizás si merezca la pena aludir, aunque sólo sea someramente, al
vínculo que para el Ejecutivo supone la aprobación del documento presupuestario
por parte del Legislativo, pues no es exactamente igual para ambos órdenes presu-
puestarios. Así, mientras que para el caso de los gastos públicos las cifras consig-
nadas en los presupuestos no pueden ser sobrepasadas salvo por circunstancias
graves y excepcionales, obligando por ello a mantenerse estrictamente dentro de
sus límites, no ocurre otro tanto con los ingresos presupuestados, dentro de los que
ha de distinguirse entre los de carácter ordinario por un lado, respecto a los que las
cifras previstas son meras estimaciones del nivel deseable que deberían alcanzar
- 13 -
para financiar los gastos ordinarios previstos, lo que no obliga a tener que respetar
su cifras tan rígidamente, y por otro, a los ingresos extraordinarios (deuda pública
fundamentalmente) suya situación es análoga al caso de los gastos presupuesta-
dos, ya que sólo debido a circunstancias excepcionales el endeudamiento en el que
puede incurrir el Gobierno puede sobrepasar la cantidad aprobada por el Legislativo.

4.4 El control del presupuesto

La cuarta y última fase del ciclo presupuestario es la de su control, si bien la misma,

en parte al menos,.se solapa temporalmente con la de ejecución. Dos son las finali-
dades que cumplen tal control, una política, que es justificar el mandato dado por el
Legislativo al Ejecutivo, y otra de carácter económico-financiero, cuál es evitar des-
pilfarros en la administración de los recursos. Pues bien, en orden a la consecución
de estas dos finalidades, en la mayoría de los países existen tres clases de control
presupuestario, uno interno o administrativo y dos externos: el judicial y el político.

El control administrativo se efectúa por parte de la propia administración central, y

se lleva a cabo mediante unos organismos especializados a tal fin (en España la In-
tervención General de la Administración del Estado y la Inspección Tributaria). Se
trata por lo tanto de un tipo de control que tiene como finalidad informar al propio es-
tado de cómo está cumpliendo el mandato otorgado por el Legislativo y en qué me-
dida se está desviando del mismo.

Por su parte, el Poder Judicial, hasta ahora completamente ajeno a esta institución,
también desempeña un papel en esta fase del ciclo. Ésta consiste en la elaboración
de una cuenta de lo que ha sido la gestión del Ejecutivo del presupuesto aprobado
en su día por el Legislativo, en la que se cifran en toda su dimensión las desviacio-
nes habidas respecto a las cifras aprobadas en su día por el Legislativo, por lo que
se trata de una tarea altamente especializada. Hasta que extremo es especializado
este control nos lo pone de manifiesto el hecho de que no pocos países el mismo lo
tiene encomendado algún organismo especializado ajeno incluso al Poder Judicial.
Tal es el caso, entre otros, de España y su Tribunal de Cuentas, que es el órgano
que aquí tiene encomendada esta tarea fiscalizadora y que, a pesar de su denomi-
nación, tiene muy poco que ver con la idea que normalmente se tiene de lo que es
un tribunal.

Finalmente, está el control político que desempeña el Parlamento. Esta fase se de-
nomina descargo del Ejecutivo porque es el Parlamento quien libera del mandato
correspondiente otorgado a la Administración del Estado, una vez ésta rinde cuen-
tas ante él de lo que ha sido la realización del presupuesto aprobado. Esta fase de-
bería ser la más oportuna para que el Legislativo realizase el control debido de la
administración del presupuesto, al menos así lo han señalado con reiteración los
técnicos en materia presupuestaria. Sin embargo, lo auténticamente cierto es que,
por lo general, en los Parlamentos actuales éste no es un asunto que preocupe lo
más mínimo, principalmente debido a que la distancia temporal que existe entre el
momento en que se juzga y la etapa a la que corresponde lo que se juzga, a ojos de
los parlamentarios, le quita todo interés social al asunto.

- 14 -
5. LA CONCEPCIÓN CLÁSICA DEL PRESUPUESTO Y SU CRISIS

De cuanto hasta aquí se explicado se deduce que cuatro son cuestiones a las que el
Presupuesto del Estado ha de dar respuesta clara e inmediata: 1 º) su sujeto, esto
es, ¿quién decide el presupuesto?; 2 º) el tiempo al que se refiere y en el que se
realiza, es decir, ¿cuándo e elabora y se ejecuta el presupuesto?; 3 º) la forma que
adopta el mismo o, lo que es lo mismo, ¿cómo ha de ser el presupuesto? y 4 º) la
filosofía que impregna su contenido, es decir, ¿por qué el presupuesto debe tener
uno u otro contenido?

La respuesta a estos cuatro interrogantes ha sido invariable a lo largo del período

que va desde finales del siglo XVIII hasta ya entrado el XX: su sujeto no es otro que
el Poder Legislativo o Cámara Baja de representantes, el cuál, anualmente por regla
general. otorga un mandato expreso al Ejecutivo en el que le señala las actividades
a ejecutar, le cifra el coste máximo que pueden alcanzar, y le indica la procedencia
de los recursos con los que financiarlas; ajustando la forma y lenguaje de dicho
mandato a la necesidad de verificar si el mismo se cumplido o no en todos sus
términos. Finalmente y por se refiere a la filosofía que impregna sus contenidos,
ésta puede resumirse en la defensa cerrada de un comportamiento económico de
las unidades públicas análogo al que siguen las familias y las empresas, pues como
llegó a afirmar un notorio hacendista de la época a este respecto (Von Jakob): «no
existen dos clases de principios de administración económica, como no hay dos cla-
ses de honradez», tal es lo que se ha conocido como comportamiento antropomórfi-
co (etimológicamente, de igual forma) del sector público. Ésta es, de manera resu-
mida, la conocida como concepción presupuestaria clásica, la cuál no sólo ha
prevalecido de manera absoluta hasta los años treinta del Siglo XX como hemos di-
cho, sino que, con algunas importantes excepciones ciertamente, pervive también
en la actualidad en no pocas de sus facetas y, lo que es más llamativo, en buena
parte de cuantos tienen algo que ver con él (funcionarios, políticos y académicos).
Más aún, con todo rigor puede afirmarse que, a pesar del tiempo transcurrido, no ha
surgido aún una (o la) ideología presupuestaria alternativa a esta concepción clásica
del presupuesto, y ello a pesar de que el abandono de algunos de sus principios in-
formantes sea más que patente y permita suponer a unos, y afirmar infundadamente
a otros, que se trata de una forma de documentar la actividad financiera del sector
público absolutamente periclitada. Esta pervivencia actual de la ideología presu-
puestaria clásica, aunque sea parcial, es suficiente razón para dedicarla un epígrafe
en el que, cuando menos, se expongan sus principales principios informantes, que
es lo que a continuación se hace, distinguiendo a estos efectos entre los principios
políticos, los contables y los económicos

5.1 Principios presupuestarios de carácter político

Como se sabe, una de las grandes preocupaciones de los clásicos fue la fijación de
unos principios que políticamente permitiesen el mayor control posible de las inter-
venciones del Ejecutivo en materia económica, pues el convencimiento de que las
actuaciones públicas en la economía eran intrínsecamente perniciosas y manifies-
tamente contrarias al orden natural de las cosas estaba en aquella época absoluta-
mente generalizado. Es así que, asentados en la concepción decimonónica del par-
lamentarismo democrático, los grandes maestros del la Economía Política Clásica
- 15 -
formularon los principios políticos a continuación enumerados y brevemente descri-
tos.

1) Principio de competencia. Según este principio, el Poder Legislativo es al úni-

co que corresponde decidir cuáles han de ser los pagos y cobros que comporta
la ejecución del presupuesto, pues sólo él representa el poder soberano de la
ciudadanía. Se trata del principio constitutivo de la vida presupuestaria, tratán-
dose además de la premisa mayor de esta institución en la actualidad. Eviden-
temente, el que haya de ser, según este principio, el Legislativo a quién competa
dar su aprobación o no al presupuesto, no impide que sea otro el que lo elabore
y ejecute, pues lo auténticamente relevante a estos efectos es quién da su be-
neplácito o desautoriza su ejecución.

2) Principio de universalidad. Establece éste que el presupuesto ha de recoger la

totalidad de los ingresos y de los gastos que origine la actividad financiera del
estado sin ningún tipo de exclusiones.

3) Principio de unidad presupuestaria. Según el cuál, todas las actividades del

estado deben quedar recogidas en un único estado de ingresos y gastos. Este
principio se opone por tanto a los presupuestos especiales para determinadas
unidades públicas, así como a los de carácter extraordinario, cuya existencia de
acuerdo al punto de vista clásico no hacen sino dificultar el control del las actua-
ciones del Ejecutivo.

4) Principio de especialidad. Estatuye este principio que la autorización para gas-

tar concedida al ejecutivo a través del presupuesto, no es una autorización
genérica de gasto, sino específica y condicionada, que además presenta tres
acepciones distintas: la especialidad cualitativa, según la cual en la ejecución del
presupuesto los recursos deben asignarse exacta y exclusivamente a los objeti-
vos fijados en el documento presupuestario y no a otros; la especialidad cuanti-
tativa, según la cual en la ejecución del presupuesto los recursos deben reali-
zarse exactamente en las cantidades establecidas en la aprobación presupues-
taria; y la especialidad temporal, por la que la autorización concedida en la apro-
bación presupuestaria tiene validez para un período de tiempo determinado que,
por lo general, está limitado al año natural siguiente.

5) Principio de publicidad. Según este principio, todas y cada una de las distintas
fases por las que atraviesa el documento presupuestario deben ser públicas, a
fin de que la ciudadanía pueda formarse una idea clara de lo que va a ser la ac-
tividad financiera del estado en el futuro inmediato. Además, dado que el presu-
puesto se aprueba a través de una ley en el Parlamento, la obligación de su pu-
blicidad deriva de las características que ha de reunir cualquier ley para entrar
en vigor.

6) Principio de claridad. De acuerdo con este principio, el documento presupues-

tario debe estar confeccionado en un lenguaje lo suficientemente sencillo como
para que pueda ser comprendido por la mayoría de la población, por lo que la
manera en la que él se registren las diferentes partidas de ingresos y gastos de-

- 16 -
 be permitir el reconocimiento inmediato, tanto de su procedencia como de su fi-
nalidad.

7) Principio de anualidad. Este principio advierte que el presupuesto es un man-

dato temporalmente dado por el Legislativo al Ejecutivo, por lo que se refiere
siempre a un período de tiempo concreto, generalmente el año natural. Es por
eso que el presupuesto es una institución de carácter cíclico que se repite todos
los años

5.2 Los principios contables

En correspondencia con los principios políticos del presupuesto que acabamos de

ver, surgieron los principios contables, ya que estos no son sino la traducción a la
técnica contable de las exigencias que imponen los principios políticos. Tales son
los cuatro siguientes.

1) Principio de presupuesto bruto. Este principio contable se corresponde con el

político de universalidad y establece que las partidas presupuestarias deben
aparecer siempre por su valor bruto, esto es, sin minoraciones de ninguna clase.
Es decir, que no se permite deducir de los ingresos públicos los gastos que im-
ponga su recaudación ni, tampoco, minorar los gastos públicos en las posibles
utilidades o beneficios que éstos puedan rendir.

2) Principio de unidad de caja. Que, como es evidente, se corresponde con el

principio político de unidad, pues es el que establece que todos los ingresos y
pagos que comporte la ejecución presupuestaria deben centralizarse en una te-
sorería única para facilitar su control.

3) Principio de especificación. Que es la traducción contable del principio político

de especialidad, pues por el que reinstituye que todos los ingresos y pagos de-
ben ser clasificados de acuerdo a criterios lógicos establecidos en función de su
naturaleza objetiva.

4) Principio de ejercicio cerrado. El cuál se corresponde con el principio político

de anualidad, pies concordantemente con él establece que las cuentas del pre-
supuesto se cierran con su ejercicio. Es decir, que de acuerdo a este principio, el
presupuesto debe recoger exclusivamente ingresos y pagos ejecutados real-
mente durante el ejercicio al que se refiere el presupuesto aprobado.

5.3 Los principios económicos

Perfectamente ensamblados con los principios políticos y contables que se acaban

de enumerar, los criterios normativos por los que, desde una perspectiva estricta-
mente económica, había de regirse el presupuesto del estado eran cuatro.

1) Limitación del gasto público. El gasto público era para los economistas clási-
cos un consumo improductivo, esto es, un gasto que no contribuía a la acumula-
ción de capital y no favorecía, por lo tanto, el desarrollo económico. En este sen-
tido, y siendo el fin de la política económica lograr la máxima expansión produc-
- 17 -
 tiva del país, se comprende que los economistas clásicos propugnaran una con-
tención severa del quehacer del estado mediante la limitación de los gastos
públicos, pues algo que para estos pensadores era obvio era, que si un país de-
seaba favorecer su desarrollo económico, lo primero que había de hacer era li-
mitar su consumo para fomentar el ahorro, pues es éste el que luego se traduce
en inversión y, por lo tanto, en crecimiento del potencial productivo de la eco-
nomía nacional.

2) Neutralidad impositiva. La financiación de una lista reducida y selectiva de

gastos públicos debe hacerse mediante gravámenes que no discriminen a nadie
ni a nada. Para los clásicos, el impuesto ha de establecerse de tal forma que no
obstaculice el desarrollo económico de un país, y puesto que desconfiaban de
que el estado fuese capaz de realizar fines político económicos o político socia-
les a través del presupuesto, se oponían frontalmente a la beligerancia del im-
puesto, es decir, a un comportamiento contrario a la neutralidad tributaria, por
considerarla un propósito contra natura del gravamen que, además, es complejo
de articular y siempre conflictivo de aplicar.

3) Principio de equilibrio presupuestario anual. Este principio es conocido tam-

bién como la «regla de oro» de la hacienda clásica, y lo que venía a establecer
era que los gastos presupuestarios habían ser financiados, en su totalidad, por
ingresos públicos de carácter ordinario, pues, considerado el gasto público como
gasto de consumo y no de inversión, el equilibrio presupuestario tenía la ventaja
de limitar sus cifras a lo que se pudiese recaudar mediante los impuestos. De
esta forma, el equilibrio anual entre gastos e ingresos adquiría para la política
presupuestaria un valor análogo al que, para la política financiera, tenía el man-
tenimiento de las cotizaciones entre las divisas nacionales para el régimen mo-
netario del patrón de oro, entonces considerado sacrosanto o un dogma de obli-
gado cumplimiento, al que no sólo se aferraban los teóricos de la actividad fi-
nanciera y los administradores públicos más conservadores, sino que era tam-
bién profesado por la gran mayoría de las unidades de decisión privadas.

4) Principio de autoliquidación de la deuda. Según este principio, el endeuda-

miento excepcional del sector público sólo debe ser utilizado para financiar gas-
tos públicos de inversión que, por si mismas, capaces de generar recursos sufi-
cientes como para hacer frente a la devolución del principal y al pago de sus in-
tereses.

En la incuestionable consistencia interna de esta concepción presupuestaria que

aquí sumariamente se ha descrito, así como la más que evidente simplicidad de sus
exigencias, radica la gran aceptación social de esta concepción presupuestaria, la
cuál además fue una de las armas más eficaces con las que contó la cerrada defen-
sa del individualismo doctrinal por parte del Liberalismo, así como ese peculiar en-
foque del quehacer del sector público, según el cual estado y unidades privadas de-
berían seguir las mismas normas para la gestión de sus finanzas.

Como no podía ser de otra forma, este sólido y bien construido edificio presupuesta-
rio se vino abajo de la única forma en que podía caer: por la quiebra de sus cimien-
tos; es decir, en la medida en la que la ideología liberal que le servía de base y
- 18 -
constituía su nervio principal fue abandonándose con el transcurso del tiempo. En
efecto, la rápida y extendida difusión que tras la finalización de la I Guerra Mundial
experimentaron corrientes del pensamiento frontalmente opuestas al individualismo
doctrinal que sustentaba al Liberalismo hasta entonces imperante (socialismos, fas-
cismos y otros planteamientos corporativistas de la actuación pública), tuvo como
consecuencia la revisión a fondo del papel del estado en la vida social. Es entonces
cuando surgen y se desarrollan, primero en los ámbitos académicos y en los de la
gestión política después, planteamientos doctrinales que abiertamente propugnan
una filosofía y contenidos de las intervenciones públicas radicalmente distintos a los
mantenidos hasta entonces, y de los que las tesis keynesianas -sustento principal
de casi toda la Macroeconomía que se estudia hoy en día en la universidad- consti-
tuyen la mejor muestra, ya que la mismas fueron las que negaron la validez de pos-
tulados tales como la regla de oro ,el carácter de mal necesario aplicado al gasto
público o que la deuda pública sólo había de atender inversiones autoliquidables.

Pero es que además, y en paralelo a la crisis que se iba produciendo en el ideario

económico clásico, iba también vislumbrándose una paulatina pérdida de la confian-
za en el estado democrático convencional, así como un fortalecimiento de las facul-
tades del Poder Ejecutivo en detrimento de las parlamentarias, el cuál se justificaba
por lo general en la búsqueda de la máxima eficacia de las actuaciones públicas en
la economía nacional. Este reforzamiento del Ejecutivo otorgó una posición de privi-
legio absoluto a la Administración Pública en el terreno de la actividad financiera,
que inició a partir del mismo un período de continuo ensayo de nuevas fórmulas
presupuestarias (presupuesto compensatorio, cíclico, PPBS...etc) cuyos únicos pun-
tos de coincidencia entre ellas fue la ruptura de la disciplina financiera propia de
ideario democrático liberal y, como no, un espectacular crecimiento del gasto públi-
co asociado al sostenimiento de un generoso Estado del Bienestar.

- 19 -
Lección 4

Los ingresos públicos. Aspectos generales

1. INGRESOS PÚBLICOS: CONCEPTO Y CLASES

Se entiende por «Ingresos Públicos» al amplio y heterogéneo conjunto de re-

cursos que el sector público obtiene del sistema económico para dar cobertura
financiera a sus intervenciones en el mismo. Dicho conjunto está conformado
como un todo o agregado de instituciones jurídico-económicas de muy distinta
naturaleza, de entre las que en la actualidad destaca por su importancia el im-
puesto en sus diferentes modalidades.

Esta heterogénea pluralidad de sus componentes aconseja iniciar el estudio de

tal conjunto con una enunciación mínimamente sistematizada de los mismos,
que es lo que a continuación se hace, tomando como referencia la clasificación
que en su día elaborase R. Seligman (1 8 6 9 -1 9 3 9 ) atendiendo al grado de liber-
tad que tiene aquellos que los satisfacen para pagarlos o no. Así se tiene:

Ingresos gratuitos. Que son los constituidos por las donaciones y otras trans-
ferencias libérrimamente efectuadas por los particulares en favor del estado
o cualquier otro ente público.

Ingresos contractuales. Que son aquellos recursos que el sector público ob-
tiene a cambio de algún tipo de contraprestación, de la que, no obstante, el
individuo siempre puede sustraerse, pues la misma no es en modo alguno
de obligada recepción para sus destinatarios potenciales. Dentro de este
grupo cabe distinguir las siguientes categorías:

• Las rentas o rendimientos procedentes de los activos propiedad del sec-

tor público; rúbrica que engloba a ingresos tales como los provenientes
del alquiler o cesión de inmuebles y actividades económicas de titularidad
pública, como, por ejemplo, las rentas obtenidas por un ayuntamiento por
la cesión, para su explotación, de un bosque municipal.
• Ingresos derivados de la enajenación de activos de titularidad pública; en-
tre los que cabe mencionar a los obtenidos por actuaciones del sector
público en los mercados bursátiles o los procedentes de los procesos de
privatización de servicios prestados por unidades del sector público.
• Los precios públicos; que son los ingresos que el sector público recaba
por la venta de bienes y servicios en el mercado por parte de las empre-
sas de las que es titular.

-1-
 • El endeudamiento público, que está integrado por aquellos recursos que
los entes públicos obtienen acudiendo al mercado de capitales como si
de un particular se tratase, bien solicitando un empréstito directamente o
bien concurriendo a los mercados específicos, siendo el ejemplo más cla-
ro en este último caso el de las emisiones de Deuda Pública.

Ingresos coactivos. Se trata de aquellos recursos que se derivan del poder

de coacción que detenta el estado, que es el que le faculta para imponerlos
compulsivamente a los distintos agentes del sistema. En los países avanza-
dos son estos, y con notable diferencia además, los recursos más importan-
tes dentro de la totalidad de los ingresos públicos, pudiéndose distinguir de-
ntro de este grupo tres grandes categorías:

• Los Ingresos de Poder Penal; que son aquellos recursos que obtiene el
estado debido a su capacidad sancionadora de las conductas individua-
les, estando en consecuencia constituidos por una heterogénea variedad
de modalidades con denominaciones tales como multas, recargos,
apremios...etc.
• Los Ingresos de Dominio Eminente; que son los que proceden de la facul-
tad inherente a la soberanía del estado por la que éste detenta un dere-
cho prevaleciente sobre el de propiedad privada y sobre el libre uso parti-
cular de esta, otorgándole por lo tanto la posibilidad (limitada) de ejercer
el dominio efectivo sobre todo el territorio de la nación y lo que en él hay;
lo que incluye, además del establecimiento de todo tipo de gravámenes,
a la capacidad de expropiación. Dentro de este grupo se incluyen un
buen número de exacciones coactivas tales como los cánones, permisos,
licencias, etc, cuya diferenciación respecto a algunos de los ingresos tri-
butarios que a continuación se enuncian resulta siempre problemática,
pues en última instanciam éstos no son sino ingresos de Derecho Público
o de Dominio Eminente también, como con frecuencia nos recuerdan los
teóricos del Derecho Administrativo.
• Los Ingresos de Poder Fiscal o tributos; a cuya modalidad más importan-
te -el impuesto- es a la que dedicamos mayor atención en este texto y
son sobre los que a continuación se trata.

Los tributos pueden definirse como el conjunto de prestaciones coactivas obte-

nidas por el estado en las que, por encima de cualquier otra, prevalece la finali-
dad contribuir a la financiación de las actividades públicas. Hasta tal punto esta
finalidad constituyen el fundamento y su principal razón de ser, que la misma
es la que informa a su propia denominación (la palabra tributo procede de la
voz latina tribuere que, literalmente, significa contribuir en su acepción de co-
operar o concurrir con otros al logro de un fin común), y si bien es bastante fre-
cuente que se utilice la voz tributo como sinónimo estricto de impuesto, por
más que hasta no hace demasiado tiempo (principios del Siglo XX) se conside-
rase que el impuesto era lo que pagaban los pueblos sometidos a algún yugo,
mientras que contribución era lo que pagaba un pueblo libre y soberano que,
como tal, intervenía en su fijación y aplicación, se trata de dos conceptos distin-
tos, en los que uno (el impuesto) sólo es parte integrante del otro (el tributo),
pues son tres las modalidades de tributos que en la actualidad cabe considerar:
los impuestos por un lado, que son con diferencia los tributos y aún los ingre-

-2-
sos públicos más importantes hoy en día, y por otro, las tasas y las contribucio-
nes especiales, que son modalidades de ingresos públicos a las que nos referi-
remos al final de este texto.

2. EL IMPUESTO: CONCEPTO Y ELEMENTOS INTEGRANTES

En la actualidad, los impuestos son la principal fuente de ingresos públicos de

todos aquellos países que cuentan con mínimo desarrollo social y económico,
tratándose además de instituciones notablemente similares entre ordenamien-
tos tributarios nacionales pertenecientes a un mismo patrón financiero o Siste-
ma Fiscal, por lo que la noción conceptualizadora de ellos que a continuación
se hace puede tomarse casi como universal.

2.1 Conceptualización

El punto de partida para llegar a una definición conceptual precisa y compren-

sible de esta institución es la de considerarla como una simple transferencia o
transmisión sin contraprestación de valores económicos entre dos sujetos (más
concretamente, de los particulares hacia el estado), cuyos términos y condicio-
nes se encuentran establecidos por una norma legal, en la que concurren las
siguientes especificidades:

• Sujeto activo. El sujeto activo de tal transferencia no es otro que el estado y

los entes públicos menores a él subrogados (gobiernos regionales, ayunta-
mientos...), puesto que únicamente el estado detenta el Poder Fiscal que le
legitima para el establecimiento y regulación de este tipo de exacciones.
• Sujeto pasivo. En el otro extremo de la transferencia se encuentra su sujeto
pasivo, que es toda persona -física o jurídica, pública o privada, nacional o
extranjera- que incurre en los supuestos previstos por la norma que regula
al impuesto y, por ello, debe cumplir con las exigencias formales y materia-
les que ésta determina.
• Objeto material. Si bien a lo largo de la Historia han sido frecuentes las
prestaciones personales y los pagos tributarios en especie (alguno de los
cuales, como por ejemplo el servicio militar obligatorio, perviven en muchos
países y en otros como el nuestro estaban vigentes hasta hace poco), esta
transferencia en la actualidad sólo es concebible materializada en una cierta
cantidad de dinero.
• Causas. No existe unanimidad a la hora de establecer cuáles son los fun-
damentos del impuesto, por lo que tratadistas y teóricos de la imposición
vienen ubicándose en una de las dos siguientes posiciones al respecto: la
de los juristas, que entienden que ésta es la Ley, pues únicamente el Poder
Legislativo es el que puede establecer limitaciones a la libertad y a la pro-
piedad individual y, por otra parte, la de los tratadistas de la Economía Fi-
nanciera; para los que la causa última del Impuesto no es sino la necesidad
de recabar los recursos precisos para el desarrollo de las actividades públi-
cas.
• Fines Todo impuesto participa de dos finalidades no excluyentes entre sí: la
recaudatoria o contributiva, consistente en allegar los fondos que precisa el
sector público para el desempeño de sus funciones, y la ordenatoria, consis-

-3-
 tente en la modificación de la conducta social y económica de individuos y
colectivos a través de él, por ejemplo, la disminución del consumo de tabaco
debido al sobreprecio que supone un impuesto sobre él o, también, el esta-
blecimiento de impuestos a la importación de ciertos bienes para hacer más
atractiva la oferta de los mismos de producción nacional.
• Naturaleza. Dos son las notas esenciales que caracterizan a esta modalidad
de ingreso público y lo diferencian de todas las demás tributos y, también,
ingresos públicos: la obligatoriedad con que se establece su cumplimiento y
la ausencia de contraprestación alguna por el mero hecho de satisfacerlo;
siendo en particular la primera -el tratarse de una prestación coactivamente
exigida que limita la libertad y la propiedad individuales- la causa por la que
su existencia, en las sociedades democráticas al menos, sólo sea posible a
partir de un acto legislativo expreso que le otorgue carta de naturaleza, es
decir, a partir de la promulgación de una ley que regule sus distintos ele-
mentos componentes..
• Definición conceptual. De lo señalado en las anteriores notas caracterizado-
ras es posible inferir una conceptualización sencilla del Impuesto que, de
forma similar a como en su día hizo el hacendista alemán F. Neumark, cabe
expresar como sigue: "Obligación coactiva y sin contraprestación de efec-
tuar una transmisión de valores económicos a favor del estado o de los en-
tes menores a él subrogados en virtud de lo establecido por una disposición
legal que, además, es la que regula las condiciones en que tal prestación ha
de concretarse".

2.2 El Impuesto y sus elementos integrantes

Entendido entonces el impuesto como una obligación pecuniaria ex-lege en la

que no concurre para nada la voluntad del llamado a satisfacerla (sujeto pasi-
vo) y cuya finalidad es subvenir a la financiación de los gastos públicos; proce-
de ahora enumerar y describir brevemente los distintos elementos que permiten
configurar la relación jurídica en que se concreta y que, tradicionalmente, la
doctrina financiera ha venido agrupando en tres categorías distintas: los ele-
mentos cualitativos, los personales y los cuantitativos.

A) Elementos cualitativos y personales

Dos son los elementos cualitativos del impuesto: su objeto imponible y su

hecho imponible. El primero de ellos es el pronunciamiento que hace la ley re-
guladora del impuesto que se esté considerando de cuál es la capacidad
económica que pretende someter a gravamen con el impuesto en cuestión,
mientras que el segundo es la enumeración del conjunto de hipótesis y circuns-
tancias que, realizadas por una persona, automáticamente dan lugar a la co-
rrespondiente obligación impositiva. Es decir, que se trata en definitiva de dos
elementos que la propia configuración del impuesto exige que se impliquen mu-
tuamente, tal y como se explica a continuación.

En efecto, para poder establecer un impuesto lo primero que ha de hacer el le-

gislador es señalar sobre qué elemento de la realidad social que represente
capacidad contributiva va a configurar al mismo, es decir, se trata de responder
a la pregunta de ¿cuál va ser la manifestación de capacidad económica que va

-4-
a servir de «excusa» para establecerlo?, sabiéndose en sentido que son mani-
festaciones o índices expresivos de capacidad económica, y por ello categorías
susceptibles de convertirse en objetos imponibles, la renta, la riqueza o patri-
monio, el consumo, así como otras aplicaciones concretas de la renta distintas
al consumo. Una vez establecido el objeto imponible del tributo, el siguiente
paso es enunciar las distintas circunstancias en las que la capacidad económi-
ca elegida como objeto imponible se vincula con una persona, dando lugar al
nacimiento de una obligación tributaria correspondiente, cosa que se hace a
través de una selección de actos que, de ser protagonizados por ésta, ponen
claramente de manifiesto en ella tal capacidad. Así, si por ejemplo si se ha ele-
gido como objeto imponible del impuesto que se quiere establecer a la «renta»,
su hecho imponible ha de venir dado obviamente por la «obtención de renta»
por parte del sujeto; si, en cambio, lo que se pretende es que determinadas
formas de riqueza (ya sean inmuebles, joyas, o las que se crea oportuno), en
tanto que manifestaciones sintomáticas de capacidad económica, sean causa
justificativa de imposición, el hecho imponible del gravamen con tal objeto im-
ponible no puede ser otro que el de «ser propietario o titular de tales elementos
patrimoniales»; y así sucesivamente como tendremos ocasión de comprobar al
ir viendo cada uno de los distintos impuestos.

Dado que la realización de alguna de las hipótesis recogidas en el hecho impo-

nible por parte de una persona es lo que hace nacer en ella la correspondiente
obligación tributaria, algo en lo que no parece que haya de insistirse es en la
gran importancia que en la configuración de cualquier tributo tiene la precisa
delimitación de su hecho imponible. Pues bien, en este sentido la técnica finan-
ciera viene efectuando tal delimitación simultáneamente de dos formas distin-
tas: una positiva, mediante el enunciado de los supuestos de sujeción al im-
puesto de que se trate, y otra negativa, que consiste en la mención expresa de
aquellos actos, hechos y supuestos que en ningún caso conducen al objeto im-
ponible, por más que así lo pueda parecer; tratándose de dos formas comple-
mentarias de delinear los contornos precisos del hecho imponible de cualquier
tributo. Aclaremos un poco más este aparente galimatías mediante un ejemplo.

El objeto imponible del vigente IVA en nuestro país es, según reza en el artícu-
lo primero de su Ley reguladora, el consumo. En este orden de cosas, y para
alcanzar tal manifestación de capacidad, la redacción de su hecho imponible
incluye como supuesto de sujeción a gravamen, entre otros, a las entregas de
bienes y prestaciones de servicios por parte de empresarios y profesionales en
el desarrollo de sus actividades; esto es, que nace la obligación de tributar por
este impuesto en el momento en que el almacenista entrega al pastelero el
harina que este precise para elaborar sus productos o, también, en el momento
en el que el fontanero nos ha reparado los desagües de nuestro domicilio. Pe-
ro, ¿de verdad cualquier entrega que haga un empresario en el desarrollo de
su actividad tiene como fin su uso o consumo por el destinatario?. Pensemos
por ejemplo en un minorista de vinos y licores que tiene su negocio en un local
alquilado y cuyo único elemento de inmovilizado en propiedad es una furgoneta
para el reparto. Evidentemente, las entregas de bebidas que realice en el desa-
rrollo de su actividad están sujetas a IVA. Más aún, si lo que hace es vender la
furgoneta porque va a adquirir otra mejor, también tal entrega está en principio
sujeta a gravamen, pues, aunque no es una operación habitual en él, la furgo-

-5-
neta va a ser usada (consumida) por un tercero y, además, es una entrega
asociada al desarrollo de su actividad empresarial. Ahora bien, supongamos
que, por llegarle a la edad de jubilación, esta persona decide vender todo su
negocio a otra persona, es decir, las existencias que tenga en ese momento, la
furgoneta y el derecho de contenido económico consistente en el arrendamien-
to del local, ¿serían también éstas unas entregas sujetas a IVA?, porque lo que
en principio hay que pensar es que el adquirente quiere estos elementos, no
para consumirlos, sino para continuar en el ejercicio de la misma actividad.
Pues bien, es aquí precisamente donde entra en juego la delimitación negativa
del hecho imponible; cuando, para aclarar la situación, se establece de forma
expresa en la ley lo que en ningún caso queda sujeto a gravamen porque
entenderse implícitamente que no forma parte del objeto imponible. En
concreto, en el ejemplo de la entrega por jubilación aludida, ésta estaría no su-
jeta en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 º) a) del artículo 7 de la Ley del
IVA, que es el que recoge los distintos supuestos de no sujeción al impuesto
porque en ellos no cabe apreciar la finalidad señalada a efectos de gravamen
en el objeto imponible del tributo que es, como se ha dicho, el consumo.

Tres integrantes más completan la total configuración del hecho imponible de

cualquier impuesto: las exenciones al mismo, su consideración temporal y su
consideración espacial. En lo que se refiere a las exenciones, estas suelen ve-
nir definidas en los manuales de Economía Financiera como «disposiciones in-
troducidas por el legislador en el ordenamiento del impuesto (generalmente en
la redacción del hecho imponible pero no necesariamente así) con la finalidad
de que, actos o negocios plenamente sujetos al mismo queden liberadas por
completo de tributación efectiva», habiéndose de aclarar de inmediato que los
supuestos de no sujeción a un impuesto a los que nos hemos referido en el
párrafo anterior y las exenciones del mismo, aunque tengan un mismo resulta-
do final (la exoneración de gravamen), son cosas sustancialmente distintas y
con alcances muy diferentes respecto a otras facetas de la obligación tributaria.

En efecto, mientras que con los supuestos de no sujeción lo que se pretende

es advertir de lo que en ningún caso está sujeto al impuesto que se esté consi-
derando por no formar parte de su objeto imponible, aclarando, matizando y
perfeccionando los límites de la propia exigencia tributaria; con las exenciones
sin embargo lo que se pretende es que actos o negocios que caen de lleno en
las categorías que el impuesto pretende gravar, por una u otra razón (política
social, incentivo económico...) queden exoneradas de tributación efectiva. Así,
retomando el ejemplo de la Ley del IVA, en su apartado Uno 9 º) del artículo 2 0 ,
que es que regula la exenciones al impuesto, se establece que la enseñanza
en sus distintos niveles quede exenta de gravamen. Estas exoneración de gra-
vamen sin embargo, a pesar de lo que a primera vista pueda pensarse, es
completamente distinta a la advertida del caso de la transmisión del patrimonio
empresarial; pues mientras en el caso anterior estábamos ante una operación
que bajo ningún concepto puede considerarse uso o consumo, que es lo que
constituye el objeto imponible del IVA como hemos dicho, y por ello no se suje-
ta a gravamen, en éste sin embargo estamos ante un supuesto claro y evidente
de él, por lo que, como tal consumo que es, la prestación de servicios que lo
facilita es una operación sujeta al impuesto de todas todas. Cosa distinta es
que este consumo se entienda que deba ser incentivado (bien preferente) y, en

-6-
consecuencia, la prestación por la que tal consumo se satisface, una vez sujeta
a gravamen por formar parte del objeto imponible, se exonera de tributación
efectiva mediante su declaración expresa de operación exenta al impuesto.

En cuanto a los otros dos integrantes del hecho imponible que restan, el ele-
mento temporal se refiere, obviamente, al momento en que nace la obligación
tributaria o devengo del impuesto, que no es otro que en el se produce el hecho
imponible. Ahora bien, dado que la ley de cada impuesto conecta un efecto ins-
tantáneo -el nacimiento de la obligación tributaria- con la realización de un
hecho que puede tener duración distinta en el tiempo según cuál sea su objeto
imponible (así, en el caso de la obtención de renta, ésta tiene lugar a lo largo
de un período de tiempo, mientras que la adquisición de un bien de consumo
es un acto instantáneo), ocurre que no todos los impuestos son iguales en
cuanto al momento en que se produce su exigibilidad; por lo que la ley de cada
impuesto puede establecer que tal conexión se produzca al inicio de producirse
el hecho, en un momento intermedio, o después de producirse el mismo. Por
último y en lo que a la consideración espacial se refiere, algo que resulta más
que evidente es que la redacción legal del hecho imponible debe de explicitar
con toda nitidez los límites geográficos de la exigencia tributaria si es que los
hubiera, máxime cuando es posible considerar impuestos cuyo ámbito de apli-
cación territorial, dentro de las fronteras de un estado, no son siempre el mismo
sino que puede ser estatal, regional o, incluso, municipal.

Finalmente, por lo que respecta a los elementos personales del impuesto, lo

primero y más obvio por lo que hay que empezar es por señalar es que la con-
creción del hecho imponible de cualquier impuesto está siempre vinculada a
una persona determinada, ya sea ésta física o jurídica, pública o privada, na-
cional o no..etc; siendo a esta persona, técnicamente denominada sujeto pasi-
vo de la relación jurídico-tributaria, a la que legalmente corresponde el cumpli-
miento de las distintas obligaciones que el tributo comporta (pago, declaracio-
nes, justificaciones documentales, etc). Ahora bien, dicho esto, de igual forma
hay que dejar bien claro que en aquí mismo acaba la obviedad y sencillez de la
ubicación de los elementos personales en las relaciones tributarias, pues,
además del sujeto pasivo, y dependiendo de cuál sea la modalidad de impues-
to que se esté considerando (o, más bien, de en qué consista su hecho imponi-
ble), puede ocurrir que las obligaciones inherentes al mismo tengan dos tipos
de destinatarios distintos: los contribuyentes, que son los que han de soportar
de manera efectiva la carga económica que el tributo lleva aparejada por ser
los titulares de la capacidad económica que el impuesto en cuestión tiene esta-
blecida como objeto imponible, y los sujetos pasivos o responsables, que son
los que asumen todas las demás (declaraciones, liquidaciones..etc). Esto des-
de luego no ocurre en todos los impuestos, pero sí en algunos. Así, en los im-
puestos directos y personales, por ejemplo el I.R.P.F, el contribuyente o titular
de la capacidad sujeta gravamen -la renta- coincide con aquél al que su ley de-
signa como responsable de las distintas obligaciones formales y materiales que
le corresponden como sujeto pasivo (pago, justificación de gastos...); sin em-
bargo, en los impuestos sobre el consumo (el IVA por ejemplo), que son indi-
rectos y de naturaleza real, se produce el desdoblamiento antes aludido, pues
por un lado está el titular de la capacidad sujeta a gravamen y contribuyente
efectivo del mismo -el consumidor-, y por otro quien ha de hacer frente a las

-7-
obligaciones formales y materiales (declaraciones, pagos..etc) o sujeto pasivo,
que es el vendedor, siendo el nexo de unión entre ambos la traslación de la
carga impositiva que tiene lugar a través del precio de la entrega de los bie-
nes o de la prestación del servicio.

Además de estas dos figuras a las que brevemente acabamos de referirnos, las
normas tributarias contemplan una amplia variedad de responsables adiciona-
les de las obligaciones tributarias (solidarios unas veces, subsidiarios otras,
ocasionalmente mancomunados...etc), ya que las relaciones tributarias, en con-
tra de lo que a primera vista cabría suponer, raramente son sólo cosa de dos
(deudor y acreedor). Igualmente es en la reglamentación de los elementos per-
sonales donde suelen incluirse los preceptos relativos a aquellos aspectos que,
aún concerniendo a otros ámbitos del derecho distintos al fiscal o tributario, tie-
nen sin embargo mucho que ver con una adecuada delineación de los respon-
sables últimos del tributo (domicilio a efectos fiscales, capacidad jurídica de
obrar, ..etc), acerca de los que sin embargo es imposible hacer generalizacio-
nes teóricas, pues los mismos vienen determinados por el marco jurídico gene-
ral del país que se esté considerando.

B) Elementos cuantitativos

Vistos los elementos que determinan el qué, el cómo y el quién de la presta-

ción tributaria, vamos a continuación con los que establecen el cuanto, esto es,
con aquellos que permiten cifrarla en términos monetarios mediante una se-
cuencia de cálculos básicos en la que irán apareciendo, sucesivamente, tres
elementos distintos: las bases, los tipos de gravamen y las cuotas impositivas.

Empecemos con las bases sobre las que se calcula el impuesto. Se entiende
por base imponible de un impuesto a la cuantificación de su hecho imponible
mediante la aplicación de los procedimientos valoradores contenidos en la pro-
pia norma reguladora del gravamen de que se trate, lo que, en definitiva, viene
a decirnos que cada impuesto tiene su propio y específico procedimiento de
cálculo, cosa por otra parte completamente lógica dado que cada impuesto tie-
ne su objeto imponible y sus correspondientes supuestos de sujeción a grava-
men, que son distintos a los de los demás impuestos del mismo sistema.

El resultado más frecuente de esta cuantificación es una magnitud expresada

en dinero, diciéndose entonces que el impuesto en cuestión es un impuesto ad
valorem. No obstante, también puede ocurrir, y de hecho ocurre, que las bases
imponibles vengan cifradas en unidades distintas al dinero, tales como peso,
volumen, grado alcohólico ..etc, surgiendo entonces un impuesto cuyo cifrado
es completamente ajeno al valor monetario y que se conoce por las denomina-
ciones impuesto unitario o, también, impuesto de suma fija. Son impuestos ad
valorem el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el que grava el pa-
trimonio poseído o los que se giran sobre el consumo en general (el IVA); mien-
tras que los impuestos sobre las bebidas alcohólicas, las labores de tabaco y
buena parte de los impuestos que gravan las importaciones son gravámenes
cuyas bases no se expresan en términos monetarios sino en magnitudes físi-
cas (grado alcohólico, nº de unidades, peso etc) a las que se les hace corres-
ponder una determinada cantidad de dinero en concepto de impuesto.

-8-
Respecto a los procedimientos para cifrar las bases, cabe comentar que, en la
mayor parte de los ordenamientos tributarios, suelen coexistir dos tipos distin-
tos, las evaluaciones directas por un lado y, por otro, las indiciarias o a tanto al-
zado. La diferencia entre unas y otras consiste en que, mientras que con las
primeras lo que se persigue es la cuantificación exacta de la capacidad someti-
da a gravamen, dándose así satisfacción estricta a lo establecido en el hecho
imponible, con los procedimientos indiciarios de lo que se trata es de, procu-
rando la máxima facilidad de gestión administrativa del impuesto y su mayor
sencillez de cumplimiento, cifrar lo mas aproximadamente posible la corres-
pondiente base. Estos sistemas indiciarios están particularmente pensados pa-
ra cifrar las bases sólo de determinados impuestos (I.R.P.F, I Sociedades e IVA
como máximo) y, por lo general, se aplican sólo a las operaciones y actividades
protagonizadas por pequeñas explotaciones, las cuáles, por lo elevado de su
número dificultan y hacen tremendamente costosa la comprobación y verifica-
ción de las bases declaradas en los sistemas de evaluación directa, optándose
entonces por establecer un conjunto de índices objetivos o módulos directa-
mente relacionados con la actividad económica de que se trate y, a través de
ellos, cifrar la correspondiente base imponible. Así por ejemplo, en el caso de
bares y otros pequeños negocios de hostelería, en vez de obtener la base del
impuesto sobre la renta de sus propietarios a partir de la diferencia entre los in-
gresos y gastos habidos en el período impositivo, que sería la forma directa de
cifrar las rentas obtenidas por ellos, lo que se hace es tomar como índices de
capacidad a una serie de módulos (metros cuadrados de superficie del local,
número de mesas y empleados, potencia eléctrica instalada...) y asignarles un
valor monetario individual (a tanto el m2 , a cuanto la mesa, etc, etc), cifrándose
así una base fácilmente verificable por la administración tributaria que, a la vez,
no impone al contribuyente ni tediosos cálculos ni costosos asesoramientos.

Si bien es cierto que los sistemas de evaluación directa de bases imponibles

tienen unos costes de gestión notoriamente elevados, tanto para la administra-
ción como para los administrados, no menos cierto es sin embargo que ellos
son la única garantía de que se cumplan en espíritu y letra todas las exigencias
implícitas del impuesto o, cuando menos, la fundamental de todas ellas, que
es la Justicia; por lo que recurrir a los sistemas indiciarios debería quedar re-
servado para casos y circunstancias muy concretas, y siempre con carácter
transitorio, entre otras razones porque, a pesar de lo que a primera vista pueda
parecer, la relación que guardan los módulos o índices que normalmente se uti-
lizan, con las capacidades económicas que se pretenden gravar es bastante
débil, cuando no harto discutible; de manera que, al final, a lo que estos proce-
dimientos tienden es a infravalorar las bases imponibles de manera sistemáti-
ca, introduciendo con ello en la regulación del impuesto un mecanismo de dis-
criminación personal consistente en que a unos sujetos pasivos se les cifra con
total exactitud el supuesto de sujeción en el que han incurrido, mientras que a
otros que han realizado igual supuesto sólo se les cifra de forma aproximada y
siempre por debajo de su cuantía real.

Una última observación que cabe hacer respecto a las bases es advertir de que
raramente es ésta la magnitud sobre la que aplica el tipo de gravamen, ya que
es bastante frecuente que, una vez calculado su valor, la normativa reguladora

-9-
del impuesto establezca una serie de minoraciones o reducciones en la misma
que, tras aplicarlas, convierten a esta base imponible en una base liquidable,
que es la magnitud sobre la que efectivamente se gira el impuesto. Tales mino-
raciones tienen finalidades muy diversas (discriminar entre distintos tipos de
rentas o de patrimonios, incentivar comportamientos económicos o sociales,
personalizar la carga de acuerdo a las circunstancias familiares del contribu-
yente....etc), debiéndose señalar al respecto que, en la actualidad, es difícil en-
contrar impuestos que no cuenten con alguna de ellas en su regulación. De to-
das formas y como es obvio, aquellos impuestos cuya normativa reguladora no
incluya ninguna de tales minoraciones, presentan como peculiaridad que sus
bases liquidable e imponible son la misma magnitud.

El siguiente elemento cuantitativo del impuesto a considerar es el tipo de gra-

vamen o tipo impositivo, que, cuando existe, pues no en todos los impuestos
existe tipo impositivo, no es sino el porcentaje que se aplica a la base liquidable
para cifrar el cuantía total que corresponde satisfacer por el impuesto en cues-
tión, y que, dependiendo de la forma que adopte, da lugar a una u otra modali-
dad de impuesto como, con la ayuda de unas representaciones gráficas muy
sencillas, se explica a continuación.

T T

B B
T T

B B

En efecto, expresando la relación de dependencia entre el impuesto (T) y la

base sobre la que se gira (B) mediante la función T = f(B), la cual puede ser re-
presentada en el plano cartesiano midiendo en abscisas a las bases y en orde-
nadas al impuesto obtenido, cuatro son las posibilidades de impuesto ad valo-
rem que cabe considerar.

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En primer lugar, están los impuestos en los que no existe tipo de gravamen,
que son los denominados de cuota fija o unitarios, pues en ellos la cuota a sa-
tisfacer no se relaciona para nada con el valor monetario de la base imponible.
Esta variante, que es la que se representa en el gráfico nº 1 , ya ha sido comen-
tada antes, y el ejemplo típico y tópico de ella son los impuestos sobre las be-
bidas alcohólicas, en los que el gravamen a satisfacer por ellas es una deter-
minada cantidad por cada grado/hectolitro que tenga la bebida en cuestión.

Si el impuesto es de los denominados ad valorem, es decir, de los que cifran su

base en unidades monetarias, puede configurarse como un gravamen propor-
cional mediante la definición de un tipo impositivo fijo o constante (T = t x B, en
la que 0 < t < 1 ), que hace que la cuota resultante decrezca o crezca propor-
cionalmente con el decrecimiento o crecimiento de la base sobre la que se gira.
Gráficamente esto viene representado por la segunda figura adjunta.

Finalmente, si el tipo de gravamen a aplicar va decreciendo a medida que cre-

ce la base sobre la que el impuesto se gira, al impuesto se le denomina regre-
sivo (figura 3 ), mientras que si también crece con el crecimiento de la base se
le denomina progresivo (figura 4 ). Sobre esta característica no obstante insisti-
remos en el siguiente apartado de forma monográfica.

El último elemento cuantitativo del impuesto a considerar son las cuotas impo-
sitivas. La primera de ellas es la denominada Cuota tributaria íntegra, pues
no es sino la expresión cifrada de la obligación inherente a la relación jurídico-
tributaria, y surge como resultado de aplicar los tipos de gravamen a la base li-
quidable. Generalmente, ésta no es sin embargo la cifra que ha de satisfacerse
por el impuesto correspondiente, ya que lo normal es que, al igual que ocurre
con la base, se contemplen una serie de Deducciones de la cuota íntegra que,
tras su aplicación, conviertan a ésta en Cuota Tributaria Líquida, que es la
que definitivamente cuantifica el importe de la prestación tributaria. De la mis-
ma forma que en el caso de las minoraciones de la base, las deducciones de la
cuota son muy variadas y, en ocasiones, se da la coincidencia en cuanto a las
finalidades perseguidas con ambas.

2.3 La progresividad impositiva

A) Concepto y clases

gresividad impositiva como la característica o cualidad que distingue a ciertos

impuestos ad valorem, en virtud de la cual, el ritmo al que aumentan o disminu-
yen los tipos impositivos a aplicar, y por consiguiente sus cuotas respectivas,
es superior al ritmo con el que crecen o decrecen las bases sobre las que éstos
se giran. Es decir, que a diferencia de la simplicidad del impuesto proporcional,
en el que el tipo impositivo es una constante positiva e inferior a la unidad, los
impuestos progresivos presentan una tarifa o escala de tipos, la cuál no consis-
te sino una graduación de la base en intervalos de cierta amplitud a los que se
hacen corresponder los tipos de gravamen que en cada caso hay que aplicar.
Esta característica impositiva no presenta una única forma o acepción, sino
que, son varias las modalidades de ella que se pueden considerar. Así, según
sea el crecimiento experimentado por los tipos, la progresividad puede ser limi-

- 11 -
tada o degresiva, que es la que tiene lugar cuando siendo mayor el ritmo de
crecimiento del tipo impositivo que el de la base aquél va paulatinamente de-
creciendo a partir de un determinado nivel de ésta, o, alternativamente, ilimita-
da, que es cuando el crecimiento que experimenta el tipo impositivo es perma-
nente no encontrándose limitado por nada. Asimismo, cabe diferenciar otras
dos variantes de progresividad atendiendo a cómo se establece la correspon-
dencia entre tipos de gravamen e intervalos de base, pudiéndose distinguir en-
tonces entre la progresividad por clases y la progresividad por tramos o escalo-
nes, modalidades ambas cuya mejor comprensión se verá sin duda facilitada
mediante su seguimiento a través de ejemplos, tal y como a continuación se
hace.

La progresividad por clases es cuando se fraccionan las bases liquidables en

intervalos, haciéndoles corresponder a cada uno de ellos un tipo que es el que,
cuando hay que calcular la cuota, se aplica a la totalidad de la base liquidable.
Así, con una tarifa como la adjunta, a bases de 2 8 0 .0 0 0 o 3 2 5 .0 0 0 por ejemplo,
el tipo a aplicar es 7 %; o, si su cuantía es 3 5 1 .0 0 0 , el tipo a aplicar es el 9 %

Intervalos de base tipo

de 1 5 0 .0 0 0 a 2 5 0 .0 0 0 5%
de 2 5 0 .0 0 1 a 3 5 0 .0 0 0 7%
de 3 5 0 .0 0 1 a 4 5 0 .0 0 0 9%

Esta forma de aplicar una tarifa progresiva puede conducir cin embargo a una
situación tremendamente injusta. En efecto, con esta tarifa y una base de, por
ejemplo, 2 4 9 .9 9 8 €, el tipo impositivo a aplicar es del 5 %. Sin embargo, si la
base fuese un poquito mayor, por ejemplo 2 5 0 .0 0 2 , el tipo a aplicar sería del
7 %; es decir, que con esta forma de progresividad, a un crecimiento mínimo de
la base le corresponde el mismo cambio de tipo de gravamen que si el creci-
miento experimentado por la base fuese equivalente a la totalidad del intervalo,
produciéndose entonces una situación que en el peculiar argot impositivo se
conoce por la expresión "error de salto", o sobreimposición que resulta por un
incremento mínimo de las bases. Precisamente con el fin de evitar este fenó-
meno del error de salto la progresividad se suele establecer por tramos o esca-
lones, lo que no consiste sino en fragmentar la base que se esté considerando
en tramos de acuerdo a lo que marque la propia tarifa de tipos y, posteriormen-
te, aplicar a cada uno de los tramos resultantes el tipo correspondiente. Así, en
el caso de una base de 3 5 7 .0 0 0 y una tarifa como la anterior se procedería: a
los primeros 2 5 0 .0 0 0 se les aplica el 5 %; a los siguientes 1 0 0 .0 0 0 el 7 % y a los
últimos 7 .0 0 0 se les aplica el 9 %; de esta forma se consigue una aplicación
efectivamente progresiva del impuesto y, a la vez, una proporcionalidad en el
crecimiento de la presión fiscal dentro de cada tramo o escalón de base.

De entre las diferentes formas de articular la progresividad que se acaban de

apuntar, los impuestos progresivos más habituales hoy en día (que son los que
gravan la renta y también, en ocasiones, el patrimonio) se presentan por tra-
mos o escalones y con la progresividad limitada a partir de un determinado ni-
vel de base, quedando configurados con una tarifa o escala de gravamen simi-
lar a la que a continuación se reproduce.

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 B liquidable B. liquidable
Cuota Tipo
(hasta) (Resto)
0 0 4 3 0 .0 0 0 0
4 3 0 .0 0 0 0 6 4 2 .0 0 0 2 0 ,0 0
1 .0 7 2 .0 0 0 1 2 8 .4 0 0 6 1 0 .0 0 0 2 2 ,0 0
1 .6 8 2 .0 0 0 2 6 2 .6 0 0 6 1 0 .0 0 0 2 4 ,5 0
2 .2 9 2 .0 0 0 4 1 2 .5 0 0 6 1 0 .0 0 0 2 7 ,0 0
2 .9 0 2 .0 0 0 5 7 6 .5 7 0 6 1 0 .0 0 0 3 0 ,0 0
3 .5 1 2 .0 0 0 7 5 9 .7 5 0 En adelante 3 5 ,0 0

Como puede apreciarse, la tarifa de este impuesto se aplica a bases liquidables

estrictamente superiores a 4 3 0 .0 0 0 (por eso a este tramo de base se le deno-
mina mínimo exento) y tiene en 3 .5 1 2 .0 0 0 el límite a su crecimiento progresivo.
En cuanto a los aspectos de los que nos informan cada una de las cuatro co-
lumnas que componen esta tarifa progresiva de tipos de gravamen, cabe decir:

• En la primera de ellas aparecen los extremos superiores de los distintos

tramos en que se ha fraccionado a la base liquidable, los cuáles por lo ge-
neral tienen una amplitud constante aunque no necesariamente ha de ser
así. De hecho, en el ejemplo, el primer tramo tiene una amplitud de 6 4 2 .0 0 0 ,
mientras que la de todos los demás es de 6 1 0 .0 0 0 .

• En la segunda se registran las cuotas tributarias íntegras correspondientes

a cada uno de los extremos superiores en que se ha fraccionado la base li-
quidable, lo que, entre otras cosas, permite comprobar que el impuesto es
efectivamente progresivo. Así, si en el ejemplo se dividen las sucesivas cuo-
tas entre sus respectivas bases (1 2 8 .4 0 0 /1 .0 7 2 .0 0 0 ; 2 6 2 .6 0 0 /1 .6 8 2 .0 0 0 ;
etc), se obtiene una sucesión creciente de tipos de gravamen: 1 1 ,9 8 %,
1 5 ,6 1 %, 1 7 ,9 8 %, 1 9 .8 7 % y 2 1 ,6 %.

• De todas formas, como este crecimiento de la imposición no se considera

por lo general suficientemente progresivo, la tarifa incluye un reforzamiento
de la misma que se recoge en las dos últimas columnas. En ellas podemos
observar como todo lo que exceda del extremo superior de un tramo hasta
el siguiente extremo superior (por supuesto siempre a partir de mínimo
exento), es objeto de un gravamen adicional que presenta una escala de ti-
pos crecientes también. De esta forma, si con esta tarifa que hemos puesto
como muestra tuviésemos que calcular la cuota correspondiente a una base
liquidable de1 .5 0 0 .0 0 0 €, tendríamos que, a los primeros 1 .0 7 2 .0 0 0 le co-
rresponden 1 2 8 .4 0 0 , y a los 4 2 8 .0 0 0 restantes (es decir, a 1 .5 0 0 .0 0 0 menos
1 .0 7 2 .0 0 0 ) hay que aplicarles un tipo marginal de gravamen del 2 2 ,0 %; lo
que da una cuota adicional de 9 4 .1 6 0 . Es decir, que a 1 .5 0 0 .0 0 0 de base li-
quidable le corresponde una cuota íntegra total de 2 2 2 .5 6 0 (1 2 8 .4 0 0 +
9 4 .1 6 0 ).

En este tipo de impuestos por otra parte, el que haya de calcularse así la cuota
correspondiente a cada base liquidable tiene como consecuencia que, para
cada fracción de base, existan dos tipos impositivos distintos: el tipo medio

- 13 -
(tme) y el tipo marginal (tmg). El tipo impositivo marginal es la variación expe-
rimentada por el tipo de gravamen ante una variación infinitesimal de la base
sobre la que se gira el impuesto, siendo por ello el que explícitamente figura en
la escala de tipos (cuarta columna de la tabla del ejemplo); mientras que la re-
lación por cociente entre la cuota íntegra total y la base es a lo que se denomi-
na tipo medio de gravamen. Es decir, que dada la función impositiva ya conoci-
da T = f(B), estos dos tipos impositivos que acabamos de introducir quedan
respectivamente definidos por las expresiones tme = T/B y tmg = dT/dB, siendo
en el ejemplo comentado en el párrafo anterior el 2 2 % el tipo marginal, mien-
tras que el tipo medio efectivo de gravamen (que es como exactamente se de-
nomina el tipo medio) es el 1 4 ,8 8 %, que no es sino el resultado de dividir la
cuota de 2 2 2 .5 6 0 entre la base liquidable de 1 .5 0 0 .0 0 0 .

B) Medición de la progresividad

Puesto que los impuestos ad valorem -únicos que cabe la progresividad- no

son sino función directa del valor en términos monetarios de la base sobre la
que se gira el tipo gravamen [T = f(B)], su cualidad de progresivo puede ser
perfectamente cuantificable. Para ello basta recurrir a la denominada elastici-
dad recaudación-base (ETB), que, como todas las elasticidades vistas en análi-
sis económico, no es sino un índice que permite apreciar y medir la sensibilidad
de la variable dependiente -aquí la cuota tributaria o impuesto recaudado- res-
pecto a las variaciones experimentadas por la variable independiente -aquí la
base sobre la que el impuesto se gira- , pudiendo formalizarse tal concepto a
partir de la función impositiva genérica que venimos utilizando [T = f(B)] por la
expresión ETB = ΜT/T ()) ΜB/B, que, en límite, equivaldría a: B/T Η dT/dB; y
puesto que dT/dB es el tipo marginal y B/T la inversa del tipo medio (T/B), la
expresión de la elasticidad recaudación base podemos expresarla en los más
operativos términos: ETB = tmg ()) tme.

Pues bien, son precisamente los valores que presenta la elasticidad que aca-
bamos de definir los que establecerán el carácter progresivo, regresivo o pro-
porcional del impuesto que se esté considerando, dándose que si ETB > 1 el
impuesto será progresivo, si ETB < 1 es regresivo y si ETB = 1 es proporcional;
lo cual, alternativamente, puede establecerse diciendo que si el tipo marginal
es igual al tipo medio (tmg = tme) el impuesto es proporcional, si el tipo margi-
nal es inferior al tipo medio (tmg < tme) el impuesto es regresivo, y por último,
si el tipo marginal es superior al medio (tmg > tme) el impuesto es progresivo.

Finalmente, otra cuestión relativa a la progresividad impositiva que merece la

pena considerar es la que se refiere a las posibilidades de imperceptibilidad
que tiene la articulación de un impuesto progresivo. En efecto, en contra de lo
que en principio cabría pensar, configurar un impuesto progresivo no es una ta-
rea que forzosamente exija el diseño de su estructura de tipos impositivos cre-
cientes, sino que es posible alcanzar cierto grado de progresividad en él con un
tipo de gravamen constante, que es, como sabemos, el correspondiente a los
impuestos proporcionales, siempre que en su configuración legal se establez-
can minoraciones fijas de carácter general a aplicar en la base sobre la que se
gira el impuesto, pues, como se razona a continuación, el resultado al que con-
ducen las mismas es a una elasticidad recaudación base mayor que la unidad.

- 14 -
En efecto, sabemos que la elasticidad de un impuesto proporcional es siempre
igual a la unidad, pues si T = t x B, entonces

ETB = (B/T) x dT/dB = (B/T) x t = [B/(t x B)] x t = 1 .

Ahora bien, como tras la aplicación de la minoración fija de carácter general la

base sobre la que se gira el impuesto no es B sino B - E y E > 0 , se tendrá en-
tonces:

T = t x (B - E) - ETB = (B/T) x dT/dB = (B/T) x t = [B/t x (B - E)] Η t = B/(B - E)

Expresión esta última que siempre será superior a la unidad por ser el numera-
dor de la misma mayor que su denominador, con lo que, al ser ETB > 1 el im-
puesto, aunque proporcional por definición, resulta ser progresivo tal y como
advertíamos inicialmente. Esto mismo puede constatarse también de una ma-
nera mucho más sencilla a través del siguiente ejemplo: supóngase un impues-
to del 2 5 % a aplicar sobre una base que contempla con carácter general un
mínimo exento de 1 .0 0 0 , siendo las bases a considerar de 2 .0 0 0 , 5 .0 0 0 y
1 0 .0 0 0 respectivamente. Pues bien, con tales datos, la aplicación del impuesto
arroja los siguientes resultados:

B. Imponible Mínimo exento B. Liquidable cuota íntegra tipo medio

2 .0 0 0 1 .0 0 0 1 .0 0 0 25 0 1 2 ,5 0 %
5 .0 0 0 1 .0 0 0 4 .0 0 0 1 .0 0 0 2 0 .0 0 %
1 0 .0 0 0 1 .0 0 0 9 .0 0 0 2 .2 5 0 2 2 ,5 0 %

Un simple vistazo al cuadro numérico del ejemplo permite constatar de inme-

diato que, a pesar de haber aplicado un impuesto de tipo fijo o proporcional (T
= 0 ,2 5 Η B), debido a la aplicación de la minoración fija de 1 .0 0 0 unidades, los
tipos medios efectivos de gravamen resultan crecientes con el crecimiento de la
base imponible sobre la que se giran (1 2 ,5 % para 2 .0 0 0 , 2 0 % para 5 .0 0 0 y
2 2 ,5 % para 1 0 .0 0 0 ), conduciendo así a un impuesto efectivamente progresivo.
Esta forma de progresividad es comúnmente conocida como progresividad indi-
recta u oculta.

3. SISTEMA TRIBUTARIO. ALCANCES Y CONTENIDO

Vistos entonces las clases de ingresos públicos que cabe considerar y en qué
consisten y cuáles son los elementos configuradores del impuesto en tanto que
principal modalidad de ingreso publico en la actualidad, vamos a concluir esta
lección con la definición y breve descripción de los que es un ordenamiento tri-
butario y cuáles son sus fundamentos y contenidos esenciales.

3.1 Sistema tributario. Deslinde conceptual

Si bien es relativamente frecuente utilizar como sinónimas estrictas las expre-

siones Sistema Fiscal y Ordenamiento o Sistema Tributario (también Cuadro o
Sistema Impositivo), lo cierto es que ambas presentan alcances y contenidos

- 15 -
diferentes que es preciso distinguir bien. Así, Sistema Fiscal es la expresión
con la que se designa al conjunto de relaciones básicas y de instituciones de
carácter jurídico y económico que, supeditadas a la consecución de determina-
dos fines u objetivos, caracterizan con un cierto grado de permanencia la orga-
nización y el funcionamiento de la actividad financiera del sector publico de un
país o, mucho mas frecuentemente, de un conjunto de ellos. Es decir, que, por
un lado, el alcance de esta expresión afecta tanto a los ingresos como a los
gastos públicos y no solo a la de los ingresos tributarios como con frecuencia
se piensa, y por otro, sus contenidos raramente se refieren a un único país o
realidad nacional, sino que por lo común con ella se alude a pautas de compor-
tamiento financiero que afectan a conjuntos mas o menos homogéneos de paí-
ses que se constituyen en su ámbito espacial de aplicación.

Por su parte, Ordenamiento Tributario o, indistintamente, "Cuadro Impositivo",

"Estructura Tributaria" o "Sistema Impositivo" son las expresiones con las que
nos referiremos al conjunto ordenado de exacciones coactivas del Poder Fiscal
del Estado y de relaciones técnicas e institucionales de interdependencia de
éstas con los demás integrantes del Sistema Fiscal, cuya misión fundamental
es proporcionar los recursos precisos para el desarrollo de las actividades pu-
blicas y coadyuvar en la ordenación de los comportamientos sociales y econó-
micos de los distintos agentes del sistema; conceptualización acerca de la que
ha de llamarse la atención sobre tres aspectos distintos.

• En primer lugar, que el Ordenamiento Tributario no es sino una parte del

Sistema Fiscal; mas concretamente, aquella cuyos contenidos son los in-
gresos derivados de la Soberanía Fiscal del Estado.
• En segundo lugar, que además se trata de un conjunto ordenado; es decir,
que su contenido no es el de un mero agregado de figuras impositivas mas
o menos numerosas y variadas, sino el de una diversidad de modalidades
tributarias sistematizadas y perfectamente ensambladas de acuerdo a una
serie de principios que la doctrina financiera ha ido consolidando a lo largo
de la historia.
• Y, por ultimo, que el sistema tributario, además de por el conjunto sistemati-
zado de gravámenes, está integrado por una serie de elementos y relacio-
nes institucionales que son los que le permiten materializar y dar cumpli-
miento efectivo a sus cometidos.

Estos elementos y relaciones institucionales a los que se acaba de aludir se re-

fieren principalmente al marco jurídico en que han de desenvolverse las inter-
acciones entre los sujetos activo y pasivos de las obligaciones tributarias, el
cual se concreta en toda una serie de procedimientos administrativos mediante
los que se aplican los tributos con las debidas garantías, tanto para unos como
para otros, lo que significa una pormenorizada reglamentación de las diferentes
actuaciones públicas tendentes a la liquidación, comprobación y recaudación
de los impuestos, así como una serie garantías que aseguren los derechos de
los contribuyentes; tratándose de una faceta del sistema tributario que, salvo
los aspectos normativos que un poco mas adelante se apuntan, aquí no va a
ser objeto de consideración en absoluto, pues ello es mas propio del estudio de
la actividad financiera desde la perspectiva jurídica y no la económica, que es
por la que aquí nos hemos decantado.

- 16 -
3.2 Finalidades y principios del ordenamiento tributario

Se entiende por Principios de la Imposición a los preceptos, directrices u orien-

taciones fundamentales del Ordenamiento Tributario, cuya formulación permite
enjuiciar la bondad y racionalidad de éste en orden a facilitar la consecución
de las grandes finalidades a las que aspira el Sistema Fiscal de toda sociedad
actual mínimamente desarrollada, las cuáles son tres como es sobradamente
conocido a estas alturas: una finalidad de carácter fundamentalmente ética
aunque con un evidente contenido económico y jurídico cuál es la Justicia, y
dos finalidades de contenido fundamentalmente económico cuáles son la asig-
nación eficaz de los recursos y el crecimiento económico estable.

Como es fácil de suponer, estos principios impositivos, en tanto que fundamen-

tos normativos sobre los que se asienta la construcción y el funcionamiento del
Ordenamiento Tributario han sido y son objeto de innumerables compilaciones
y ensayos sistematizadores, destacando por encima de todos ellos la revisión
que de los mismos publicó en 1 9 7 0 el eminente F. Neumark, que es de la que
directamente se han extraído la resumida selección de ellos que a continuación
se ofrece, y hemos dividido en dos grandes grupos: los principios impositivos
fundamentales por un lado, y por otro, los de gestión o administración eficiente.

A ) Principios fundamentales

Son estos unos ideales político-tributarios cuya justificación y asentamiento se

encuentra en los objetivos y finalidades sociales de carácter general a los que
la estructura tributaria del Sistema Fiscal pretende supeditarse, siendo los de
mayor relevancia los siguientes.

• Principio de Suficiencia. Si bien el significado inmediato de la Suficiencia

parece referirse a que el volumen de recursos obtenido por el cuadro impo-
sitivo del Sistema Fiscal ha de permitir el normal desenvolvimiento de las
actividades de éste, ello solo es cierto en parte, ya que una de las más im-
portantes exigencias que comporta el cumplimiento de este Principio es la
de la variedad de modalidades impositivas con la que el cuadro tributario ha
de contar, que tiene como finalidad principal el que el monto total de ingre-
sos públicos tengan como procedencia todas las categorías económicas de
la realidad social (objetos imponibles) posibles, aunque, eso sí, debidamen-
te armonizadas entre ellas a fin de que la necesaria diversidad impositiva
no derive en una prolija multiplicidad de exacciones sin la menor posibilidad
de gestión racional.

• Principio de Flexibilidad. El cumplimiento de este Principio exige que el

Sistema Fiscal posea unos mecanismos de exacción tributaria tales, que
permitan la máxima adecuación entre el ritmo de obtención de los ingresos
públicos y la dinámica de la actividad económica del sistema, evitando con
ello que la obtención de los recursos necesarios para el desarrollo de las
actividades públicas se convierta en un obstáculo o elemento retardatario
de los logros de la propia actividad financiera del sector público.

- 17 -
 • Principio de Equidad. El concepto de Equidad es un concepto polivalente
que hace referencia a una forma de interpretar las normas jurídicas, más
que literalmente, de acuerdo a unos esquemas ideales de Justicia; lo que
en el ámbito impositivo supone dar satisfacción plena y simultanea a dos
ideas/exigencias fundamentales: la Equidad Horizontal; ideal que supone
dar igual tratamiento a los iguales, lo que en ultima instancia comporta la
generalidad del impuesto, y la Equidad Vertical; ideal que exige tratar de
forma desigual a los desiguales ajustando esta desigualdad de trato a las
desigualdades realmente existentes. Aquí, frente a la anterior acepción de
Equidad, se esta insistiendo en la idea de discriminación.

• Principio de Neutralidad. Este Principio incorpora la idea de que el cuadro

de exacciones tributarias del Sistema Fiscal debe hacer mínimas, tanto en
número como en amplitud, las interferencias y distorsiones relativas a las
decisiones individuales que se refieran a la producción y el consumo, así
como a las condiciones en que el mercado alcanza el equilibrio en la asig-
nación eficiente de recursos.

• Los Criterios de Reparto. En este caso se trata de los preceptos normati-

vos básicos sobre los cuales descansa la distribución formal de las cargas
públicas entre los distintos colectivos de la sociedad. Tales criterios son
dos: el de Equivalencia o Principio del Beneficio y el de Capacidad de Pa-
go, y en virtud de su relevancia los trataremos algo más adelante.

B) Principios de gestión eficiente

Se trata en este caso de postulados normativos a los que la doctrina normal-

mente atribuye inferioridad de rango o subordinación respecto a los anteriores,
hasta el extremo de que no pocos tratadistas los denominan significativamente
«máximas administrativas». La función de estos principios es orientar la com-
posición y el funcionamiento de la Estructura Tributaria del Sistema Fiscal, por
lo que deben entenderse como los criterios con arreglo a los cuales se deben
establecer y/o modificar las diferentes relaciones de interdependencia de tal es-
tructura. Los más importantes de estos principios son los a continuación enu-
merados.

• Principio de Congruencia. La estructura tributaria ha de estar configurada

de forma que la combinación de modalidades impositivas elegida constituya
un todo homogéneo en cuanto a los objetivos, evitando así la aparición de
superposiciones y lagunas en la imposición, es decir, capacidades econó-
micas que tributen mas de una vez y otras que no sean contempladas nun-
ca como objetos imponibles.

• Principio de Transparencia. Las normas de carácter tributario han de ela-

borarse de manera que excluyan al máximo las dudas de los contribuyentes
y los administradores, en lo que respecta al cumplimiento de sus respectivos
derechos y obligaciones, evitándose todo tipo de arbitrariedades, libertades
interpretativas y dificultades de cálculo de las diferentes magnitudes que ci-
fran a las diferentes exacciones impositivas.

- 18 -
 • Principio de Practicabilidad. Las distintas modalidades impositivas que in-
tegran la estructura Tributaria, así como sus respectivas regulaciones lega-
les, han de articularse de modo que sean fácilmente comprensibles por el
contribuyente medio, habiendo de ser además lo más sencillos posibles de
gestionar por la administración tributaria.

• Principio de Continuidad. Las disposiciones contenidas en las normas le-

gales de carácter tributario deben perdurar razonablemente a lo largo del
tiempo; esto es, no deben experimentar modificaciones sino después de
amplios intervalos de tiempo y, en la medida en que ello sea posible, inser-
tas en el marco de reformas impositivas de carácter general.

• Principio de Economicidad. La composición de la Estructura Tributaria y la

articulación de las correspondientes relaciones de interdependencia entre
sus elementos integrantes han de llevarse a cabo de manera que los gastos
vinculados a la aplicación, recaudación y control de las exacciones tributa-
rias sean los mínimos posibles.

3.3 Clases de impuestos

Contemplado el impuesto desde perspectivas temporal y espacial amplias, la

variedad de gravámenes que es posible considerar en un análisis teórico es,
además de numerosa, notablemente heterogénea, por lo que, antes de afrontar
el estudio de cada una de las variedades impositivas en particular, lo más ade-
cuado parece comenzar con una relación mínimamente sistematizada y lo más
completa posible de tales variantes. Ahora bien, dado que el esfuerzo que exi-
giría el aprendizaje de una sistematización como esta no está debidamente co-
rrespondido con la utilidad que el mismo proporcionaría, alternativamente a ello
concluiremos el tema enunciando y describiendo brevemente los más importan-
tes rasgos caracterizadores de los distintos impuestos que cabe considerar, de
manera que, cuando sean utilizados para calificar a cada impuesto en particu-
lar, sepamos en todo momento de que estamos hablando. En tal sentido, los di-
ferentes impuestos pueden calificarse de directos o indirectos, reales o perso-
nales, periódicos o accidentales, "ad valorem” o unitarios y, también, en función
del índice de capacidad elegido como objeto imponible de los mismos.

En lo que se refiere a la diferenciación entre impuestos directos e indirectos, es

ésta una forma de calificar a los tributos que goza ya de una considerable anti-
güedad, pudiéndose establecer la misma a partir de tres criterios distintos:

• Atendiendo al criterios administrativo de la proximidad recaudatoria, es de-

cir, si el impuesto es exaccionado directamente del sujeto pasivo, dándose
así la ya comentada identidad entre él y el contribuyente, o, por el contrario,
si ello se produce a través de una persona interpuesta entre el contribuyente
y la administración tributaria.
• Atendiendo a si la manifestación de la capacidad de pago que justifica el es-
tablecimiento del impuesto (objeto imponible) está apreciada de forma dire-
cta a través de lo que el sujeto ingresa o posee o, por el contrario, a través
de manifestaciones sintomáticas o indirectas tales como el consumo o la
transmisión de bienes o derechos.

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 • Atendiendo a cómo computa la Contabilidad Nacional el impuesto que se
esté considerando, esto es, si la magnitud que cifra al Hecho Imponible a
nivel agregado se establece a coste de factores o, por el contrario, a pre-
cios de mercado.

Por otra parte, la diferenciación personales/reales se establece en función de si

el impuesto, a la hora de cifrar la correspondiente obligación tributaria, tiene o
no en cuenta las circunstancias personales y familiares del obligado a su pago;
por lo que también es frecuente utilizar en estos casos los calificativos de sub-
jetivo y objetivo para calificar al impuesto que se esté considerando. Como su
propia denominación indica, la diferenciación periódicos/accidentales se esta-
blece sobre la base de si el hecho imponible del tributo es recurrente o, por el
contrario, ocasional. Así, el hecho imponible de impuesto personal sobre la ren-
ta se reproduce periódicamente (por lo general todos los años), mientras que el
que grava al consumo (el IVA) solo tiene lugar cuando se produce la operación
sujeta a gravamen (una entrega de un bien o una prestación de servicios). Por
su parte, y tal y como ya se indicó al considerar los elementos cuantitativos del
impuesto, se dice que un gravamen es "ad valorem" cuando su base imponible
viene cifrada en términos de valor (unidades monetarias), mientras que se con-
siderará unitario (también denominado de suma fija o a tanto alzado) cuando la
base imponible viene cifrada en magnitudes diferentes al valor (peso, volumen,
grado alcohólico...etc)

Finalmente y por lo que se refiere a la diferenciación de impuestos sobre la ba-

se del elemento de la realidad social que se constituye en índice expresivo de
capacidad contributiva, cabe hablar de los impuestos patrimoniales, los girados
sobre la renta y los impuestos al consumo, también denominados impuestos
sobre el gasto, elementos con cuya breve reseña cerramos el apartado, el epí-
grafe y también la lección..

El Patrimonio o Riqueza (el Capital, si mantuviésemos les terminología econó-

mica estrictamente) es uno de los indicadores de capacidad contributiva de
mayor antigüedad de cuantos cabe considerar, y ello por dos razones: una,
porque es el más elemental de todos cuantos se puedan utilizar, ya que, como
es obvio, quien más riqueza o patrimonio posee es también quien mayor capa-
cidad de contribuir tiene y viceversa, y la segunda, porque es el más fácilmente
controlable, en buena medida debido a su elementalidad. Ambas notas -
sencillez de justificación y facilidad de control-, permiten explicar como ya en
tiempos de los Romanos existían impuestos de carácter patrimonial (los que
gravaban la tenencia de esclavos, o los que se establecían sobre cierto tipo de
tierras), así como el que tales impuestos tuviesen una rápida difusión y asen-
tamiento en los distintos Sistemas Fiscales a lo largo del período que va desde
finales del Sigo XV al Siglo XVIII; observándose sin embargo como a partir de
las primeras décadas del Siglo XIX comienza su irreversible declive y pérdida
de importancia en los distintos cuadros tributarios.

Por su parte, la Renta ha sido hasta hace poco considerada como el índice de
capacidad de pago más idóneo y adecuado para la consecución de las distintas
finalidades del Sistema Fiscal y, en consecuencia, el principal criterio de capa-
cidad contributiva con el que debía regirse cualquier sociedad que aspirase a

- 20 -
ser reconocida como civilizada y mínimamente desarrollada. Tan generalizada
y buena opinión es debida a que, desde un punto de vista estrictamente teórico
al menos, la renta es un índice de reparto objetivamente cuantificable y subjeti-
vamente referible a su receptor, pues su cifrado se basa en el cálculo contable
de los distintos flujos que afluyen al individuo, tratándose por otra parte de una
medida de Capacidad de Pago que, además de permitir la articulación del gra-
vamen en torno a las circunstancias personales del contribuyente, se ajusta no-
tablemente bien a las exigencias impuestas por los grandes Principios Impositi-
vos (Suficiencia, Flexibilidad.. etc), razón por la cuál ha gozado y goza de tanto
predicamento entre teóricos, administradores públicos y fuerzas sociales en
general.

Finalmente y por lo que respecta al Gasto hay que decir que se trata de un
índice de capacidad de pago probablemente tan antiguo en la historia como el
Patrimonio, aunque los fundamentos normativos de su presencia en los actua-
les sistemas fiscales se reconozcan en los planteamientos formulados hace ya
más de 3 0 0 años por Hobbes, según el cual los ciudadanos han de ser grava-
dos, no en función de lo que tienen o producen, que en definitiva no es sino el
reflejo de lo que aportan al fondo común, sino en función de lo que detraen de
ese fondo o flujo de bienes y servicios que el colectivo es capaz de generar, es
decir, en función de lo que consumen o, más exactamente, de lo que gastan.

- 21 -
Lección 5

Teoría general del impuesto

NOTA. A diferencia de los demás temas de estos apuntes, en los que sus con-
tenidos y correspondientes desarrollos están más o menos bastante definidos y
sólo les resta su revisión de estilo, éste que aquí se prologa se encuentra aún
en la fase previa: la de determinar si estos son los contenidos pertinentes, y si,
además, el desarrollo de los mismos es el adecuado.

Introducción

Bajo la convencional denominación de «Teoría general del impuesto», manua-

les y programas lectivos de esta materia vienen dedicando una parte importan-
te de los mismos a los cuatro siguientes aspectos relativos a ella:

• La descripción de la relación jurídico-tributaria y el análisis de sus distintos

elementos configuradores.
• La distribución formal del impuesto, esto es, el estudio de los criterios con-
forme a los cuáles cabe repartir la carga que comporta; cuestión que tam-
bién es conocida como el problema de la distribución de los costes públicos.
• La distribución material del impuesto o Teoría de la Incidencia impositiva.
• Los costes asociados a la imposición.

El primero de estos cuatro asuntos es el que da contenido al tema anterior, res-

tando en consecuencia la explicación de los otros tres. Ahora bien, dado que
tanto el tiempo como la extensión que exigiría una exposición medianamente
completa de ellos, en especial de los dos últimos, son bastante más de lo que
aquí podemos disponer para ambos, limitaremos los contenidos de este tema a
describir, resumidamente y de la forma menos indigesta que sea posible, en
qué consisten cada uno de ellos y no mucho más.

1. LA DISTRIBUCIÓN FORMAL DE LA CARGA TRIBUTARIA

1.1 la Justicia o Equidad como problema fiscal

Uno de los problemas más antiguos que se le viene planteando a cualquier so-
ciedad en tanto que colectivo organizado, es el de cómo repartir entre sus inte-
grantes el coste de aquellas actividades emprendidas en beneficio de todos y
de las que, en principio y a primera vista al menos, nadie se beneficia particular
o especialmente. Tal controvertida cuestión es conocida entre los teóricos de la
economía y las finanzas públicas como el problema del reparto de la carga
tributaria o, también, como el de la distribución formal de los costes públi-
cos, y es un asunto que, a lo largo de la Historia, se ha revelado como elemen-
to generador de numerosas y nada pacíficas conmociones sociales de todo tipo
(revoluciones, movimientos independentistas..), trascendiendo así su interés el
ámbito de lo estrictamente financiero.

-1 -
Como ya sabemos, la justicia y la asignación eficiente de los recursos, junto al
crecimiento económico estable, son las finalidades básicas que presiden la ac-
ción de gobierno en las sociedades modernas, siendo por ello también los crite-
rios conforme a los cuales éstas plantean y construyen sus distintos entrama-
dos institucionales, entre otros, sus respectivos ordenamientos tributarios.
Centrándonos ahora en la justicia y el impuesto, algo en lo que aparente al me-
nos todo el mundo parece estar de acuerdo es en que el coste de las actuacio-
nes emprendidas en beneficio de todos debe ser atendido por cada uno en su
justa parte, siendo ello válido para todo tipo de colectividad, desde los compo-
nentes de una comunidad de vecinos hasta los integrantes de una entidad su-
pranacional como pueda ser la Unión Europea, así como para todos aquellos
gastos no divisibles en que las mismas incurran. Ahora bien, el hecho de que
estemos unánimemente de acuerdo en que todos tenemos que contribuir a lo
que en justicia nos corresponde, no resuelve absolutamente nada respecto a
cuál ha de ser el criterio conforme al que efectuar tal reparto de obligaciones,
ya que mientras, por una parte, la exigencia fundamental que todos ponen o
ponemos para llegar a él es el de que sea justo y equitativo, simultáneamente,
todos y cada uno de nosotros tenemos y sostenemos nuestra propia y particu-
lar idea de lo que ha de entenderse como justo y equitativo a estos efectos,
pues la categoría normativa que en este caso se toma como referente -la Justi-
cia- carece de una definición precisa de aceptación universal, viniendo su defi-
nición, como meta social, condicionada por los juicios de valor prevalecientes
en cada momento.

Una solución para obviar este aparente callejón sin salida podría ser la aplica-
ción del criterio de la igualdad absoluta de todos los ciudadanos ante la finan-
ciación de las actividades públicas, pues ello permitiría establecer una fórmula
de reparto harto simple: dividir el coste total de las mismas entre el número to-
tal de ciudadanos, siendo el resultado de tal cociente lo que cifraría las aporta-
ciones individuales. Tal forma de cuantificar la participación individual en los
gastos colectivos sin embargo, además de una interpretación muy tosca y radi-
cal de la igualdad, ha sido y es un criterio de distribución de cargas fuertemente
contestado debido a su absoluta falta de equidad. Es más, de hecho, el mismo,
ha sido fuente generadora de todo tipo de conflictos sociales cuando se ha re-
currido a él, incluso en tiempos no tan lejanos. En efecto, el último episodio no-
table que atestigua cuanto se acaba de decir nos lo proporciona la experiencia
británica del Comunity Charge, mas conocido como Poll Tax. Fue éste un im-
puesto de capitación que introdujo el gobierno de Margaret Tatcher en el ámbi-
to de las haciendas locales de Escocia en 1 9 8 9 , que, en el año siguiente, ex-
tendió a Gales e Inglaterra su ámbito de aplicación; si bien hubo de ser dero-
gado en abril de 1 9 9 1 en toda la nación debido a las numerosas y multitudina-
rias protestas que suscitaba, las cuáles además, con bastante frecuencia, sol-
ían terminar en episodios de violencia abierta, tal y como recordaran aquellos
que vivieron tales fechas y pueden comprobar en cualquier hemeroteca los
demás.

Descartada entonces la igualdad absoluta como criterio de distribución de la

carga tributaria, por más que periódicamente siempre hayan existido y existan
autores que pretendan reverdecerlo, los dos criterios que los teóricos de la im-
posición han venido manejando desde los tiempos de las primeras formulacio-

-2 -
nes de los economistas Clásicos son el Principio del Beneficio, también de-
nominado de Equivalencia, que proclama que un sistema fiscal es equitativo
sólo en la medida en que cada individuo contribuya a las financiación de las ac-
tividades públicas de acuerdo al interés (beneficio) que para él tengan dichas
actividades, y el Principio de Capacidad de Pago, según el cuál cada indivi-
duo debe contribuir a las cargas colectivas de acuerdo con, o en función de, su
propia capacidad para hacerlas frente, si bien para algunos teóricos actuales
(y, no pocos de estos mismos, incluso para el propio A. Smith) ambos princi-
pios no son sino «las dos caras de la misma moneda», pues en tal sentido in-
terpretan el párrafo de La Riqueza de las Naciones de A. Smith (1 7 2 3 -1 7 9 0 )
que se presta a tales lecturas, el cuál, literalmente, reza: «...los súbditos de
cualquier estado deberían contribuir al sostén del gobierno en una proporción
tan cercana como fuera posible a sus respectivas capacidades; es decir, en
proporción a los ingresos que respectivamente disfrutan bajo la protección del
estado» (Libro V, volumen 2 º, de la edición española del Fondo de Cultura
Económica de 1 9 5 8 ).

1.2 El principio del beneficio

Se trata en este caso, de un criterio de reparto de las carga tributaria en el que

subyace una noción conmutativa de la justicia, preconizándose por ello en él la
existencia de una equivalencia (de ahí su nombre) entre los impuestos y otros
pagos satisfechos por los ciudadanos y las prestaciones que estos reciben del
sector público, intentando con ello trasladar al ámbito de las actuaciones públi-
cas los procedimientos asignadores y los principios de funcionamiento del mer-
cado en la fijación de los precios, que, como es sabido, son unos criterios sim-
ples y claros de comprensión así como un alto grado de aceptación social.

Si bien sus formulaciones iniciales se deben a los primeros economistas clási-

cos del XVIII y a los filósofos políticos británicos del XVII (en particular Locke y
Hobbes), fueron sin embargo los marginalistas italianos de las primeras déca-
das del Siglo XX los que mejor desarrollaron y justificaron los alcances y conte-
nidos de este principio. En concreto, fue Mazzola (1 8 7 8 -1 9 4 0 ) el primero en es-
tablecer que el planteamiento adecuado del reparto de las cargas fiscales pa-
saba porque cada individuo satisficiera un precio-impuesto igual o equivalente
a la utilidad marginal que personalmente derivaba de los servicios públicos
prestados por el Estado; no obstante, como entendía que esta solución no pod-
ía ser automática, como ocurre con el mercado y los bienes privados, ya que el
Impuesto viene determinado por el plan presupuestario, la única solución posi-
ble para que se pueda mantener tal equivalencia es la de que el Estado, de
manera unilateral, intente aproximarse lo más posible a las preferencias indivi-
duales y subjetivas de los ciudadanos en la provisión de bienes y servicios
públicos.

Por su parte, el también italiano Antonio de Viti di Marco (1 8 9 2 -1 9 5 6 ) se man-

tiene igualmente dentro de la corriente contractual de la imposición, afirmando
a este respecto que el deber de pagar impuestos por parte de los ciudadanos
viene indefectiblemente acompañado del deber del Estado de proveer los ser-
vicios públicos correspondientes. Ahora bien, dado que los servicios públicos
presentan como notas definitorias su indivisibilidad y el desconocimiento de su

-3 -
demanda potencial (inaplicabilidad del principio de exclusión, conjunción de
oferta y no revelación de las preferencias individuales por ellos), el primer pro-
blema que ha de resolverse es el del cifrado de tales consumos individuales y,
posteriormente, determinar la cuantía exacta a aportar por cada individuo. El in-
tento de dar respuesta a estas cuestiones lleva a De Viti a establecer dos hipó-
tesis:

a) Todos los ciudadanos son demandantes de bienes y servicios públicos. Los

que, dicho en términos ya utilizados aquí, que estos bienes y servicios for-
man parte de los esquemas de preferencia individual de todos los sujetos.
b) La renta individual es el mejor índice del consumo de bienes y servicios
públicos por parte de cada sujeto. En efecto, para De Viti los bienes públi-
cos pueden verse desde dos ópticas diferentes: tienen un valor instrumental
en la producción privada (son factores de producción) y, además, son bie-
nes y servicios complementarios de otros bienes y servicios de producción
privada. Así por ejemplo, una carretera es un factor de producción en tanto
que vía de transporte y, a la vez, un bien complementario de la utilización
del automóvil. Este planteamiento le permite establecer una relación directa
entre la renta individualmente obtenida y la utilización o consumo de bienes
y servicios públicos.

Pues bien, a partir de estos supuestos y aceptando la hipótesis básica de la

Escuela Marginalista de que la utilidad marginal de la renta es decreciente, De
Viti llega a la conclusión de que como mejor se da satisfacción al Principio Im-
positivo del Beneficio es a través de la Imposición Progresiva sobre la Renta,
en el sentido de que, al hacer equivaler el impuesto al precio, con la imposición
progresiva lo que se está consiguiendo es en última instancia una discrimina-
ción de los «precios» (o impuestos) de los servicios públicos que, como advier-
te De Viti en sus supuestos iniciales, no a todos satisfacen en igual medida. Si
en vez de la imposición progresiva se estableciera la imposición proporcional lo
que el Estado estaría consiguiendo es la uniformidad del precio de los servicios
públicos a pesar la distinta utilidad que de estos derivan los diferentes ciudada-
nos.

De todas formas, la utilización de este criterio de reparto en la realidad, aunque

sólo sea parcialmente, se encuentra muy constreñida, ya que sólo es practica-
ble cuanto mayor es la elasticidad de demanda de los bienes o servicios públi-
cos considerados, más concentrados se encuentren los beneficios o utilidades
en sus consumidores y menores sean los costes de recaudación de las corres-
pondientes exacciones; lo que deja reducida su aplicación al ámbito de las ta-
sas y las contribuciones especiales que, como en su momento se verá, se trata
de dos tributos que, a pesar de ser coactivos, tienen sin embargo naturaleza
contractual, por lo que el concepto de justicia subyacente en ellos carece de
dimensión redistributiva.

1.3 El principio de capacidad de pago

Como ha quedado dicho, lo que este criterio postula es que cada ciudadano
contribuya a la financiación de las actividades públicas en función de su propia
capacidad para ello. Es decir, que mientras que el Principio del Beneficio, des-

-4 -
cansando en un concepto conmutativo de Justicia, lo que trata es de determi-
nar simultáneamente la cantidad de servicios públicos a prestar y la parte de fi-
nanciación de los mismos que a cada uno corresponde, el Principio de Capaci-
dad de Pago, partiendo de una noción redistributiva de la Justicia y conocido el
coste total de las prestaciones públicas, lo que pretende es repartir con Justi-
cia tal coste total, teniendo bien claro en todo caso que la solución adoptada ha
de dar cumplida satisfacción a las dos acepciones de la Equidad Contributiva:
La Equidad vertical, que es la que exige que las personas que estén en igua-
les condiciones económicas sean tratadas tributariamente igual, y La Equidad
horizontal, que impone que los desiguales tengan un trato tributario desigual y
ajustado a las desigualdades existentes entre ellos.

Los primeros enunciados de este Principio son anteriores al de Equivalencia in-

cluso, pues se remontan al S. XVI, y seguramente debido al elevado grado de
reconocimiento que entre teóricos y moralistas tuvo desde el primer momento,
sólo dos cuestiones relativas a él han suscitado alguna polémica en el debate
doctrinal: la de cómo ha de entenderse la Capacidad Contributiva en las perso-
nas por una parte, y por otra, cuáles son los indicadores expresivos de dicha
capacidad, cuestiones ambas de las que, seguidamente, se exponen sus as-
pectos más relevantes.

En primer lugar, en relación a cómo ha de entenderse la Capacidad Contributi-

va en las personas, a pesar de la advertida antigüedad del Principio, no fue sin
embargo hasta las aportaciones de J.S. Mill (1 8 0 6 -1 8 7 3 ) al respecto cuando se
encauza el debate hacia su solución teórica, consistiendo ésta en la línea ar-
gumental de que, si hemos de ser todos iguales ante la Ley, indefectiblemente
también lo tenemos que ser ante el impuesto; ahora bien, dadas las exigencias
que imponen cada una de las dos acepciones de la Equidad Tributaria, dicha
igualdad sólo es posible si el sacrificio personal que el impuesto ocasiona es
igual para todos.

Este argumento, tan impecable e indiscutible por otra parte, no dejaba de pre-
sentar el gran inconveniente de tener que dar contenido al concepto de igual-
dad de sacrificio, cuestión esta que no quedó resuelta hasta algunos años des-
pués del fallecimiento de gran hacendista liberal británico. En efecto, en los
primeros años del S. XX, Edgeworth y Cohen Stuart, cada uno por su lado ini-
cialmente, se replantean esta cuestión e intentan dar un contenido operativo a
la Igualdad de Sacrificio, llegando a establecer a tal fin tres acepciones distintas
de la misma: el sacrificio igual absoluto, el sacrificio igual proporcional y el sa-
crificio marginal igual. La primera de ellas implica que cada contribuyente ha de
satisfacer un impuesto que le ocasione una desutilidad igual a la experimenta-
da por los demás ciudadanos, o lo que es lo mismo, que la utilidad de las uni-
dades de renta que el impuesto detrae sea igual para todos; esto, en términos
analíticos, suponiendo que la utilidad es función de la renta U (y) y designando
al impuesto por T, puede expresarse: U (y) - U (y - T) ha de ser igual para todos
los ciudadanos. El sacrificio igual proporcional implica por su parte que cada
contribuyente pague un impuesto que le ocasione un sacrificio que, proporcio-
nalmente referido a la utilidad de su renta antes del gravamen, sea igual al de
cualquier otro ciudadano; es decir, que lo que esta acepción exige es que la uti-
lidad de las unidades de renta sustraídas por el impuesto guarde la misma pro-

-5 -
porción, respecto a la utilidad de la renta antes de gravamen, para todos los in-
dividuos; o sea que [U (y) - U (y-T)]/U (y) ha de ser igual para todos los suje-
tos. Finalmente, lo que exige el sacrificio marginal igual es que cada contribu-
yente pague un impuesto tal que el sacrificio de la colectividad sea mínimo, lo
que equivale a decir que las unidades de renta poseídas tras el impuesto han
de reportar igual utilidad individual a todos los ciudadanos; esto, que lleva
implícito la asunción de la tesis de la propiedad aditiva de las utilidades indivi-
duales, puede expresarse: d U (y-T)/d (y-T) ha de ser igual para todos los suje-
tos. En cualquier caso, sólo la imposición progresiva sobre la renta personal es
la única modalidad impositiva capaz de verificar cualquiera de las tres acepcio-
nes de la igualdad de sacrificio mencionadas.

En cuanto al otro gran asunto sobre el que históricamente se ha polemizado al

debatir este Principio -cómo apreciar la capacidad de pago en los individuos- ,
el acuerdo ha sido siempre unánime a la hora de considerar como los funda-
mentales, que no los únicos, a la renta, la riqueza y al consumo; siendo cuan-
do hay que pronunciarse por el más adecuado de ellos cuando surgen las des-
avenencias y polémicas, aunque, justo es reconocerlo, prácticamente desde
su formulación definitiva por A, Smith y J.S Mill hasta hace relativamente bien
poco, las manifestaciones directas de capacidad, y de manera especial la ren-
ta, era la opción que gozaba de un acuerdo de los teóricos, sino absolutamente
unánime, si francamente mayoritario. Esta preferencia mayoritaria por las mani-
festaciones directas de capacidad contributiva a la hora de instrumentalizar las
políticas impositivas, de manera paulatina pero claramente perceptible también,
comenzó sin embargo a dejar de ser tan mayoritaria en los primeros años de la
segunda mitad del S. XX, pasando a estar fuertemente contestada por un am-
plio sector de la doctrina a raíz de la Crisis del Petróleo de los años setenta del
pasado Siglo, que es también cuando la Justicia en la Distribución de la Renta
y la Riqueza comienza a ceder terreno como finalidad prioritaria en las socie-
dades occidentales frente a la Asignación Eficaz de los recursos.

Tal cambio en las pautas financieras de las sociedades occidentales, claramen-

te perceptible en las realidades presupuestarias de nuestros días, no son óbice
para que el principio de Capacidad Contributiva, sustento teórico de los proce-
sos de personalización de la carga tributaria en estas mismas y, por ello, argu-
mento fundamental para que en sus ordenamientos tributarios se tenga al im-
puesto progresivo sobre la renta personal como su principal figura impositiva,
haya sido abandonado por completo, tal y como cierto papanatismo dominante
quiere hacernos ver, antes bien al contrario, sus muchos años de predominio
en el pensamiento financiero y en su praxis cotidiana, hacen de él para muchos
un principio irrenunciable de cualquier sociedad democrática.

2. LA DISTRIBUCIÓN MATERIAL DE LOS COSTES PÚBLICOS

2.1 Incidencia impositiva: concepto y clases

Visto el fenómeno tributario desde la perspectiva del comportamiento económi-

co individual, el hecho de que el impuesto sea un pago coactivo que el sujeto
ha de efectuar sin que por ello obtenga ninguna contraprestación directa o

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mínimamente individualizable, provoca en él toda suerte de modificaciones en
su conducta y en la organización de sus actividades, las cuáles no tienen otra
finalidad que la de minimizar la carga que legalmente le corresponde soportar,
mediante la traslación o desplazamiento de la mayor proporción de ella que sea
posible hacia otros agentes. Obvio es decir que, a medida que tales modifica-
ciones de la conducta económica individual se generalizan, se va poniendo en
marcha una larga y compleja secuencia de efectos económicos que, de manera
directa en unos casos, e indirecta en otros, van a ir afectando al consumo, al
ahorro, a la productividad, al nivel de empleo y, en general, a las distintas va-
riables macroeconómicas; terminando así por modificar la distribución de la
renta, la eficiencia de la asignación de los recursos y la estabilidad económica
del sistema en su conjunto.

En este contexto, entendemos por Incidencia Impositiva a la parte de la Teoría

General del Impuesto que indaga, con las herramientas y la lógica del razona-
miento propias del Análisis Económico, cuáles son los agentes del sistema que,
de manera real y efectiva, soportan la carga que comporta el impuesto que se
esté considerando, así como en qué proporción se distribuye entre ellos, pu-
diendo definirse en términos sencillos como el estudio de los cambios resul-
tantes en la renta real disponible asociados a una modificación impositi-
va. Es decir, que de lo que en definitiva se trata es de considerar las modifica-
ciones que experimentan la renta real y los precios relativos del sistema, en
tanto que consecuencias finales de una larga y compleja cadena de efectos
económicos que la propia alteración impositiva desencadena.

Enunciado en qué consiste la incidencia impositiva, de inmediato ha de adver-

tirse que lo recogido en esa noción conceptualizadora no es sino una definición
genérica de la misma, por lo que la realización (y la comprensión también) de
cualquier estudio con tal pretensión, requiere además que se explicite la forma
en la que el mismo se lleva a cabo. En efecto, si bien el fin último de todo análi-
sis de incidencia es el esclarecimiento de los cambios resultantes en la distri-
bución de la renta real disponible a consecuencia de una alteración impositiva,
como, por un lado, pueden considerarse diferentes tipos de distribución de ren-
ta (la personal, la funcional, la espacial… etc.), y por otro, el análisis puede
acometerse con pautas metodológicas, no ya distintas, sino incluso alternati-
vas, en modo alguno cabe hablar de de una incidencia impositiva, sino de va-
rias. En este sentido, a continuación se hace un breve comentario de las moda-
lidades de incidencia impositiva que cabe considerar.

La primera diferenciación entre “incidencias” a tener en cuenta es la existente

entre la incidencia legal y la efectiva. Se entiende por incidencia legal, tam-
bién denominada formal o de impacto, a la primera etapa de la cadena de re-
acciones que el establecimiento del impuesto pone en marcha, por lo que de
ella sólo cabe decir que su estudio carece del mínimo interés desde la perspec-
tiva económica, salvo, claro está, que sólo se esté considerando el muy corto
plazo, ya que se refiere a aquellos efectos provocados en aquellos a los que la
regulación del impuesto define como sujetos pasivos o responsables del mis-
mo. Por su parte, la incidencia efectiva es la que centra su interés en la se-
cuencia de efectos económicos que la alteración impositiva trae consigo, pu-
diendo ser inicialmente definida como la diferencia entre la distribución de renta

-7 -
real disponible en una inicial situación sin impuesto y la resultante del proceso
de ajuste que tiene lugar tras la modificación impositiva que se ha introducido.
El nexo de unión y, a la vez, de diferenciación entre ambos tipos de incidencia,
lo constituye el fenómeno de la traslación impositiva, término con el que se
designa al proceso mediante el cual la carga derivada de un impuesto se va
desplazando entre los distintos agentes del sistema, como resultado de los es-
fuerzos de los contribuyentes por minimizar la parte de ella que, individualmen-
te, han de soportar. Esta traslación tiene en el sistema de precios el mecanis-
mo a través del cual se produce, por lo que presenta dos modalidades: la tras-
lación hacia adelante, que es cuando la carga se trasmite hacia los consumido-
res vía precios de los bienes finales, y la traslación hacia atrás, que es cuando
la carga se transmite hacia los productores vía cantidades demandadas y pre-
cios de los inputs adquiridos.

Otra diferenciación habitual de incidencia impositiva es la que distingue entre

absoluta, diferencial y de presupuesto equilibrado. La incidencia absoluta de
un impuesto, también conocida como específica, intenta medir los cambios en
la distribución de la renta real por él ocasionados, suponiéndose que se da la
constancia o inalteración absoluta de las demás variables presupuestarias,
razón por la cual, a pesar de su más que evidente elementalidad, no resulta la
medida más adecuada de incidencia, pues, por definición, da la espalda a alte-
raciones que el impuesto induce en otras variables presupuestarias que, con
total seguridad, repercuten a su vez en cualquier tipo de distribución de la renta
que se considere. Por su parte, la incidencia diferencial es una variante idea-
da por Musgrave que consiste en considerar los cambios resultantes en la dis-
tribución de la renta asociados a una determinada alteración impositiva, cuan-
do, de manera simultánea, se produce otra alteración que compensa cuantitati-
vamente a la anterior; por ejemplo, se sustituye un impuesto por otro distinto
pero con igual volumen de recaudación. Finalmente, la incidencia de presu-
puesto equilibrado intenta medir las alteraciones en la distribución de renta
ocasionados por el Presupuesto, tomado éste como un todo no escindible,
pues en este caso lo que se considera es el efecto de una alteración impositiva
que se acompaña de una alteración en el gasto público de signo contrario, de
forma que el presupuesto siga manteniendo idéntico saldo. Obvio es decir que,
de estas tres modalidades que se acaban de definir, el análisis de incidencia
absoluta es el más sencillo, pero también el menos útil; el más ambicioso, pero
también el más complejo, es el análisis de incidencia de presupuesto equilibra-
do; siendo el análisis de incidencia diferencial, por simple reducción, la modali-
dad de análisis que prevalece en los estudios de incidencia que en la práctica
se llevan a cabo.

Aún sabiendo que la modalidad de incidencia a la que por lo general nos referi-
remos será la efectiva establecida en términos diferenciales, al efectuarse utili-
zando los métodos propios del análisis económico de equilibrio, se podrá en-
tonces hablar, además de las categorías anteriores, de dos enfoques distintos:
la incidencia en modelos de equilibrio parcial, en los que, siguiendo las pau-
tas vistas en Análisis Microeconómico, lo que se hace es aislar un mercado
concreto y analizar en él los cambios resultantes de las modificaciones imposi-
tivas que interesen, y la incidencia en modelos de equilibrio general, en los
que lo que se hace es considerar los distintos efectos, directos e indirectos,

-8 -
ocasionados al conjunto interrelacionado de mercados y agentes económicos
por las alteraciones impositivas que interesen. En cualquier caso, y por razones
de simplicidad, ambas variantes del análisis de incidencia suelen acometerse
en términos de estática comparativa; es decir, comparando una situación ini-
cial de equilibrio con otra, también de equilibrio, a la que se accede tras produ-
cirse los oportunos ajustes que suceden al cambio impositivo introducido. Co-
mo es obvio, esta perspectiva supone que la nueva situación de equilibrio se
alcanza instantáneamente, lo que, a su vez, entraña la constancia en el tiempo
de las ofertas de capital y de trabajo del sistema.

Las variantes de incidencia hasta aquí definidas no agotan, ni mucho menos,

las posibles formas de acometer este tipo de análisis. Así, entre otras mucho
menos conocidas, el estudio de la incidencia impositiva puede llevarse a cabo
desde las siguientes cuatro perspectivas: la espacial, que es la que se centra
en la distribución territorial de la renta; la temporal, la cual, desarrollada en
términos dinámicos y no de estática comparativa, indaga en los efectos redis-
tributivos entre las distintas generaciones de una misma realidad nacional su-
pranacional; la funcional, que es la perspectiva desde la que se estudian los
efectos redistributivos de las alteraciones impositivas en lo que a los distintos
componentes de la renta se refiere (salarios, beneficios, intereses, etc.) y, por
último, la personal, cuya atención se centra en la redistribución de la renta que
entre perceptores de ella pertenecientes a distintos estratos poblacionales.

2.2 Incidencia en los modelos de equilibrio parcial

Como se acaba de explicar, en este caso de lo que se trata es de aislar un

mercado y considerar cuál es la secuencia de efectos y el resultado final provo-
cado en él por una alteración impositiva concreta. Debido precisamente a esta
exigencia de aislar el mercado que interese, la utilidad del análisis, así como la
validez de las conclusiones que de él se obtengan, serán mayores cuanto más
concreto sea el problema tributario a analizar y más pequeño sea el mercado
que se estudia. Asimismo, para que este tipo de análisis pueda efectuarse y
sus resultados tengan, además, alguna verosimilitud respecto a lo que en la
realidad ocurre, han de cumplirse tres exigencias:

• Que la respuesta de la oferta de factores en los mercados no afectados di-

rectamente por la alteración impositiva considerada sea insignificante; lo
que implica una escasa movilidad de factores en el sistema, así como que el
tipo de gravamen que se esté considerando no sea excesivamente elevado.
• Que las demandas de los bienes y servicios no afectados directamente por
la alteración impositiva no deben verse concernidas por las alteraciones en
los precios del mercado donde tiene lugar el impacto tributario; lo que supo-
ne la ausencia de sustitutivos de los bienes objeto de tributación.
• Por último, que la ulterior aplicación de la recaudación derivada en la altera-
ción impositiva, debe llevarse a cabo de forma neutral, esto es, de manera
que no se modifiquen sustancialmente las funciones de oferta y demanda,
tanto de los mercados y sectores implicados en la exacción, como de los
otros no afectados directamente (complementarios o sustitutivos), lo que en-
traña que la recaudación del impuesto establecido suponga una proporción
mínima respecto al total de ingresos presupuestarios.

-9 -
 SINOPSIS DE LA SECUENCIA DE EFECTOS

Aceptadas tales premisas limitadoras, supóngase ahora el establecimiento de

un impuesto de tipo de gravamen fijo sobre el consumo de un bien intercam-
biado en un mercado de competencia o, alternativamente, la modificación al al-
za de alguno ya existente, pero que, en cualquiera de los dos casos, el tributo
se hace recaer en los oferentes. Tal hecho, de manera inmediata, encarecerá
en términos relativos el bien en cuestión en una cuantía equivalente al valor del
impuesto, lo que provocará una caída de su demanda, la cuál será tanto mayor
cuanto más elevada sea la elasticidad precio del bien. Esta reducción de la
demanda por su parte, da lugar a una disminución inducida en el precio al que
están dispuestos los oferentes a vender su producto, con lo que, al llegar de
nuevo a la situación de equilibrio, se tiene que, a pesar de que inicialmente los
oferentes desplazan la carga del impuesto a los demandantes a través del pre-
cio, pues así como funciona el tributo, la reducción de la demanda que estos se
ven obligados a hacer fuerza a una reducción inducida en el precio de los ofe-
rentes, llegando incluso así a un precio de equilibrio inferior al que se alcanza-
ba antes de la variación impositiva de la que se ha partido. Ello viene a poner
de manifiesto que la carga del impuesto, al final del proceso descrito, se reparte
(redistribuye) entre los agentes intervinentes de manera distinta a como la con-
figuración del impuesto hacía prever que iba a repartirse: soportada en su inte-
gridad por el consumidor final.

De todas formas, como así descrito, el fenómeno en cuestión puede resultar

algo abstruso, vamos a tratar de aclararlo algo más mediante su explicación
gráfica. Supóngase en este sentido el mercado competitivo de un bien de con-
sumo que se encuentra en equilibrio. Tal situación es la que se describe el
gráfico adjunto, en la que la intersección de las funciones iniciales de oferta
(S0 ) y demanda (D), dan lugar al precio (PE) y a la cantidad (XE) de equilibrio.

S1

PE S0
T

PD
PE

PS
D

0 X1 XE

Así las cosas, el estado establece un impuesto de suma fija o unitario, de im-
porte (T) por unidad, al consumo del bien en cuestión, haciendo recaer el mis-
mo en los oferentes con la intención de que estos repercutan su carga vía pre-

-10 -
cio del bien a los consumidores finales. La primera reacción de los oferentes
ante este hecho va a ser desplazar la carga del tributo hacia delante, esto es, a
los demandantes, mediante el aumento del precio del bien en el importe del
impuesto (T), cosa que los demandantes por su parte percibirán como si, gráfi-
camente, se hubiese producido un desplazamiento de la función de oferta
paralelamente a si misma (S1 ) en una distancia (T).

Ante este hecho, los demandantes, cuyos gustos y preferencias por el bien
cuestión, sus sustitutivos o sus complementarios, no se han visto en absoluto
alteradas, reaccionarán a este mayor precio constriñendo la cantidad deman-
dada; lo que gráficamente se explica mediante el desplazamiento de estos a
lo largo de su función de demanda (D) hasta que ambas funciones (D y S1 )
se intersecten de nuevo, dando lugar así a una nueva cantidad de equilibrio X1 .

Por lo tanto, el resultado final del proceso desencadenado por el establecimien-

to del impuesto es una nueva situación de equilibrio en el mercado que, a dife-
rencia de lo que caracterizaba al anterior -un precio y una cantidad-, ahora va a
presentar, también una única cantidad de equilibrio, pero dos precios por uni-
dad distintos: el satisfecho por los demandantes (PD) y el efectivamente perci-
bido por los oferentes (PS), siendo la diferencia entre ambos el impuesto (T) por
unidad recaudado por el estado. Es decir, que, a pesar de que a la hora de es-
tablecer el gravamen, el estado decidió quien habría de soportarlo, al final de
las reacciones que el mismo ha generado en el sistema, su carga se ha distri-
buido entre ambos agentes.

INCIDENCIA IMPOSITIVA: ALTERACIÓN DE LAS HIPÓTESIS

Ante este resultado, y con la intención de que sean los consumidores los que,
efectivamente, soporten su carga, el estado decide aplicar el gravamen direc-
tamente a estos y prescindir de los oferentes. Para ello, imaginemos que lo que
hace el estado es colocar en los puntos de venta del bien a un recaudador que,
cada vez que un demandante adquiere el bien, le exige inmisericordemente el
impuesto (T) por unidad adquirida correspondiente. Vamos, que no hay escape.

PD
PE

PS
T D0

D1

0 X1 XE

-11 -
Esta es la situación que nos explica el segundo gráfico. Como ahora son los
demandantes los que pagan más por lo mismo, lo que el oferente percibirá es
que la función de demanda (D0 ) se ha desplazado paralelamente a si misma
hasta situarse a una distancia (T) de la inicial (D1 ). Como es obvio, esta per-
cepción les hará a ellos desplazarse a lo largo de su función de oferta (S)
hasta alcanzar un nuevo punto de corte con la “nueva” función de demanda D1 ,
determinando así una nueva cantidad de equilibrio X1 .

Bien, la conclusión salta a la vista. De nuevo, el equilibrio alcanzado tras el im-

puesto comporta una nueva cantidad y dos precios, el de demanda y el de ofer-
ta, dándose de nuevo también un reparto del impuesto entre ambos intervinien-
tes en el mercado. Con lo que, si a algo hemos llegado aquí, es a que el hecho
de que el impuesto se distribuya entre los agentes del mercado es completa-
mente independiente del “lado” que el estado elija para aplicarlo, o lo que es lo
mismo pero dicho en términos algo más rigurosos, que la incidencia económica
de un impuesto nada tiene que ver con su incidencia legal.

En efecto, son las elasticidades precio de la oferta y la demanda el factor con-

dicionante principal de dicho reparto, en el sentido de que cuanto más rígida
sea la demanda, o más elástica la oferta, mayor será la proporción de impuesto
que soportarán los demandantes, y viceversa, cuanto más elástica sea la de-
manda, o más rígida la oferta, mayor será la proporción de impuesto que, al fi-
nal, soportarán los oferentes. Tal es lo que se conoce como la Ley de Dalton,
que es la que establece que la carga de un impuesto sobre una mercancía se
reparte entre oferentes y demandantes en la proporción existente entre las
elasticidades de oferta y demanda del bien gravado, y que sólo en los casos
extremos de elasticidades de oferta o demanda infinitas o nulas, es cuando tie-
ne lugar la incidencia del 1 0 0 por 1 0 0 sobre uno de los dos lados del mercado.

GENERALIZACIÓN DEL RAZONAMIENTO

Como ocurre con casi todos los fenómenos que se explican a través del Análi-
sis Económico, siempre existe la posibilidad de que más de uno se plantee si
esto realmente es así en cualquier caso, o si es que se ha llegado a tal conclu-
sión sólo por los supuestos de partida establecidos. Pues bien, vamos a desti-
nar lo que resta de epígrafe a ver como el resultado al que se llega con los su-
puestos advertidos se mantienen aunque se modifiquen, y mucho además, los
supuestos iniciales.

Para ello, consideraremos el caso del mercado de un bien en el que existe un

único vendedor (monopolio de oferta), en el que se establece un impuesto al
consumo del mismo que, por razones de sencillez gráfica, supondremos que se
trata de un gravamen de suma fija directamente aplicado sobre sus demandan-
tes. Es decir, que ahora modificamos el mercado en que se opera, a ver si es
realmente es cierto eso de que, en una situación de monopolio, el oferente
hace lo que quiere, incluso en circunstancias adversas, ya que siempre será el
demandante el que haya de soportarlas.

Al igual que en el caso anterior, partimos de una situación de equilibrio, en la

que el monopolista atiende a una función de demanda (D0 ) de la que deriva su

-12 -
función de ingresos marginales (IMG0 ). Con tales datos y dada su estructura de
costes (gráficamente representados por las funciones de costes totales CMT y
costes marginales CMG), el monopolista fija como nivel de producción que
maximiza sus beneficios X , pues únicamente en él es en el que se da la con-
E
dición de equilibrio de que los ingresos marginales igualen a los costes margi-
nales. Esta producción X es absorbida por el mercado, según indica la función
E
de demanda, al precio P , dando lugar a que el monopolista obtenga un benefi-
E
cio por unidad medido por el segmento BC, que es el que cifra la diferencia
existente entre los ingresos medios y los costes totales medios para tal nivel de
producción. Este beneficio por unidad, multiplicado por la cantidad total inter-
cambiada (segmento OX ), cifrará de forma exacta el beneficio total del mono-
E
polista, el cual está representado gráficamente por el área más obscurecida.

CMG

PE B

CMT

IMG0 D0

0 XE

Así las cosas, el establecimiento del aludido impuesto de suma fija al consumo
tiene como consecuencia inmediata que el monopolista perciba como función
de demanda, no la función D0 , que es la que realmente existe en el mercado,
pues no hemos introducido hipótesis alguna sobre la modificación de las prefe-
rencias, los precios de sustitutivos y complementarios o la función de produc-
ción del empresario, sino otra D desplazada paralelamente a sí misma hacia el
1
origen de coordenadas en la cuantía del impuesto (T), que, como es lógico, ha
«arrastrado» en su desplazamiento también a la función de ingresos margina-
les, que ha pasado a ser IMG . Obviamente, la reacción del monopolista ante
1
este nuevo escenario no va a ser otra que la de intentar alcanzar de nuevo el
nivel de producción que maximice sus beneficios, cosa que únicamente logrará
allí donde se iguale su nueva función de ingreso marginal (IMG ) y sus costes
1
marginales (CMG), lo que, gráficamente, tiene lugar para la cantidad X , que es
A

-13 -
la que se corresponde con el punto de intersección A. Tal producción X será
A
absorbida por el mercado, según indica la función de demanda realmente exis-
tente en él (D0 ), al precio P , el cual difiere del efectivamente percibido por el
D
monopolista (P ) en la cuantía del impuesto de suma fija.
F

CMG
PD
PE
PS A
CMT

IMG1 IMG0 D1 D0
0 X1 XE

Es decir, que, al final, el resultado de este proceso ha sido que, tras el estable-
cimiento del impuesto, no sólo ha disminuido la cantidad demandada y se ha
elevado el precio pagado por los consumidores, sino que, además, y en contra
de lo que habitualmente se piensa, el monopolista también se ha visto afecta-
do, pues tras la alteración impositiva percibe un precio inferior por unidad de
producto, vende menos cantidad y su beneficio es también menor al que obten-
ía antes del establecimiento del gravamen. Es decir, que como ya se había
concluido en el análisis de incidencia en el mercado de competencia, también
en el caso de los monopolios la carga que comporta el impuesto se distribuye
entre ambos agentes; dándose igualmente que es la elasticidad precio del bien
objeto de intercambio el elemento de ponderación con mayor peso en el desen-
lace final de todo el proceso distributivo.

Es decir, que los resultados alcanzados en el análisis de incidencia impositiva

que hemos llevado a cabo son totalmente independientes del tipo de mercado
en el que se esté operando, de la modalidad impositiva que se considere (im-
puestos de suma fija o impuestos ad valorem), o de cuál sea el agente sobre el
que inicialmente se haga recaer el tributo (demandante u oferente), dejándose
la constatación de ello como una práctica a realizar por el lector, el cuál única-
mente deberá tener presente que, si el tributo con el que efectúa el análisis es
un impuesto ad valorem en lugar de unitario, los desplazamientos de las fun-
ciones afectadas no van a ser paralelos a sí mismas, sino que incorporarán un
cambio en su pendiente.

-14 -
Lección 6

El Impuesto sobre la renta personal (1): personas físicas

1. CONCEPTO, NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS

Este impuesto, que junto a las cotizaciones a la Seguridad Social y el IVA componen
el grueso de los ingresos de naturaleza tributaria en los países con mayor grado de
desarrollo social y económico, se conceptúa como un tributo directo, de naturaleza
personal y carácter progresivo, cuyo objeto es la renta afluida al individuo a lo largo
de un período de tiempo determinado (generalmente el año natural) y cuya configu-
ración atiende a las circunstancias que concurren en su destinatario, con el fin de
supeditar la carga que comporta a las mismas. En cuanto a sus características más
relevantes, cabe reseñar:

Directo. Pues, además de tener como objeto de gravamen a una manifestación

directa de capacidad de pago como es la renta obtenida (a mayor renta afluida al
individuo mayor es su capacidad y viceversa), su repercusión legal no está con-
templada en ningún ordenamiento y es recaudado a través de censos (relación
nominativa de contribuyentes) en períodos previamente establecidos.
Grava renta neta. Definida la renta objeto de gravamen, ésta habrá de ser com-
putada a efectos de gravamen en términos netos, esto es, una vez deducidos
aquellos gastos en los que la persona física ha incurrido para obtenerla.
Personal. Aún siendo la renta su objeto explícito de gravamen, el impuesto se
construye, ordena y gradúa la carga que comporta su aplicación tomando como
principal referencia al contribuyente, o persona destinada a soportarla, así como a
determinadas circunstancias (personales, familiares, de situación..etc) que en él
concurren.
General. Tanto en lo que se refiere al objeto como en lo que respecta al sujeto,
pues el impuesto aspira a gravar las rentas de cualquier índole afluentes a la tota-
lidad de perceptores de ellas.
Subjetivo. La regulación legal del impuesto contempla las circunstancias que par-
ticularmente concurren en el obligado a satisfacerlo y gradúa el gravamen en fun-
ción de ellas por medio de mínimos exentos de tributación, minoraciones persona-
les en la base imponible, escalas de tipos impositivos progresivas, correcciones
familiares en la cuota, etc. etc.
Recurrente. Su hecho imponible se reproduce periódicamente presentando un
devengo en fecha preestablecida (por lo común, todos los 3 1 de diciembre).

Si bien estas características hacen de él el impuesto de elevado potencial recauda-

torio que mejor se ajusta a las dos exigencias impuestas por la Equidad impositiva,
tanto vertical como horizontal, así como el más idóneo desde el punto de vista de la
flexibilidad impositiva como tendremos ocasión de ver un poco más adelante, su in-
corporación a los ordenamientos tributarios de los distintos países sólo ha sido posi-
ble, en la mayor parte de los casos además, tras largos e intensos debates entre los
distintos actores del quehacer financiero público (políticos, funcionarios, teóricos y

-1-
estudiosos, empresarios, etc), estando ello motivado principalmente en que la per-
sonalización de la carga que su establecimiento comporta presupone que, en la so-
ciedad en las que el impuesto se pretende poner en vigor, se verifiquen dos impor-
tantísimas condiciones:

I. Una administración lo suficientemente desarrollada como para acceder al cálculo

de la renta nacional, así como que, además, cuente con un repertorio de medios
legales y de recursos materiales y humanos lo bastante amplio y cualificado co-
mo para poder seguir el itinerario de las rentas individualmente obtenidas.
II. El convencimiento social, es decir, la convicción sentida realmente por la mayoría
del cuerpo social del país y no sólo la que puedan tener o manifestar sus teóricos
y/o administradores públicos, de que la renta es el índice más adecuado para
medir la capacidad contributiva individual, esto es, la existencia de un amplio
consenso social acerca de que el mejor criterio para repartir el coste de las ac-
tuaciones públicas entre la ciudadanía es la renta obtenida por cada uno; lo que,
a su vez, supone la aceptación generalizada de la intromisión de lo público en la
esfera de lo estrictamente privado y personal.

2. OBJETO Y HECHO IMPONIBLES

Dada la pluralidad de significados, acepciones y sentidos que presenta la noción de

renta, dos son las cuestiones a las que hay que prestar atención preferente a la hora
de considerar los elementos cualitativos del Impuesto. Primero, debe delimitarse lo
más nítidamente posible el concepto de renta sobre el que se asienta el Impuesto, y
después, hay que dejar claro cuáles son las distintas manifestaciones económicas
que dan contenido operativo a tal objeto imponible, esto es, cuáles son las distintas
“clases” de renta que integran esta renta objeto de tributación.

2.1 La Renta como objeto de gravamen

Como es perfectamente sabido, la renta es una magnitud que la Teoría Económica

conceptúa mediante la relación que guarda con los factores y el proceso de produc-
ción, definiéndose en este sentido como «el excedente percibido por cualquier uni-
dad de factor de producción por su aportación al producto social que sea superior a
la cantidad que estrictamente requiera para mantener las mismas condiciones de ac-
tividad productiva». Ahora bien, esta noción microeconómica de renta es absoluta-
mente inaplicable con fines tributarios, ya que de lo que se trata dicha magnitud en
el ámbito fiscal es utilizarla como criterio de medida de la capacidad de los indivi-
duos para afrontar cargas, la cuál es una facultad individual directamente relacio-
nada con el poder económico o potencial de gasto del sujeto y no con su partici-
pación personal o la de los factores de producción de su propiedad en el proceso
productivo. Así, una pensión pública de jubilación a un funcionario, que por su propia
naturaleza (transferencia de carácter público) en ningún caso puede considerarse
como remuneración a la participación del factor trabajo en el proceso productivo del
ejercicio y, por lo tanto, habría de excluirse del concepto de renta tal y como ésta es
entendida económicamente, supone sin embargo para su perceptor una capacidad
para afrontar cargas tributarias más que evidente que, como tal y en principio, no
hay razón objetiva alguna para excluir del concepto de renta objeto de gravamen.

-2-
Esta falta adecuación de la noción económica de renta a la finalidad tributaria fue
precisamente lo que indujo a economistas y teóricos de la administración pública,
prácticamente desde el mismo momento en el comienza a plantearse la posibilidad
de un impuesto como este, a intentar dar con un concepto de esta magnitud que pu-
diese ser utilizado como criterio de medida del poder económico de los individuos,
asunto en el que no empezó a verse luz sino hasta bien entrado el S. XX, en que el
estadounidense R Haig concluyó que a efectos fiscales solo podía entenderse como
renta «el valor monetario del aumento neto de poder económico personal entre dos
momentos de tiempo». Poco tiempo después de que Haig formulase esta idea, el
igualmente norteamericano H. Simons definió a la renta, también con fines estricta-
mente tributarios, como el «valor monetario del aumento neto de la capacidad de
consumo de un individuo durante un período de tiempo determinado», siendo este el
concepto que desde entonces se tiene como subyacente del Impuesto en la mayoría
de los países desarrollados. Esta noción de renta -más conocida en el peculiar len-
guaje de los hacendistas como concepto extensivo de renta o, también y en honor a
sus formuladores iniciales, concepto HS de renta- viene expresándose mediante la
convención Y = C ∀ ∗ W, en la que Y representa a la renta del individuo, C su con-
sumo y ∗ W la variación experimentada a lo largo del período por su patrimonio, y
que se trata de una expresión que, a pesar de su aparente simplicidad, precisa de
alguna aclaración adicional que evite incurrir en algunos errores harto frecuentes.

En efecto, en contra de lo que su primera lectura pudiera inducirnos a pensar, la ex-

presión Y = C ∀ ∗ W no quiere decir en modo alguno que la renta del individuo
que el impuesto pretende gravar se cifre sumando el consumo que éste haga en el
período y la variación neta experimentada a lo largo del mismo por su patrimonio. Lo
que realmente esta expresión nos está manifestando es que, dado que la medida
más adecuada de la capacidad de pago del individuo nos la proporciona su poder
económico o potencial de consumo, lo que realmente debe graduar la carga del im-
puesto son todas aquellas entradas o ingresos que se traduzcan o se puedan tradu-
cir en consumo del ejercicio (C), ya sean flujos (rendimientos) o cualquier otro tipo
de acrecentamiento neto de capacidad económica obtenido a lo largo del período
como consecuencia de no aplicar en consumo, y por lo tanto ahorrar (variación de su
patrimonio) ,la totalidad de los ingresos del mismo.

Así, a modo de ejemplo, de un sujeto del que se sabe, respecto al año n, que su
sueldo fue de 2 0 .0 0 0 €, que en abril vendió un piso de su propiedad por 3 0 0 .0 0 0 €
que había adquirido dos años antes por 2 2 0 .0 0 0 €, y que posee un paquete de ac-
ciones adquiridas en marzo del n por 3 0 .0 0 0 € que a 3 1 de diciembre de tal año ten-
ía un valor según la cotización oficial de 2 5 .0 0 0 €; siguiendo un criterio estrictamente
económico, la renta obtenida por este individuo a lo largo de n vendría cifrada en
2 0 .0 0 0 € únicamente, pues ni la plusvalía obtenida por la venta del piso, que es una
ganancia de capital, ni la diferencia de cotización de las acciones poseídas, que no
es sino un cambio del valor nominal de los activos correspondientes, son flujos de
renta técnicamente hablando. Por el contrario, si se adopta un criterio fiscal de renta,
más concretamente el criterio HS, la renta de este sujeto en el año n sería: 2 0 .0 0 0 +
[(3 0 0 .0 0 0 - 2 5 0 .0 0 0 ) + (2 5 .0 0 0 - 3 0 .0 0 0 )] = 6 5 .0 0 0 €; pues tal es la magnitud que ci-
fra el potencial de consumo del individuo a lo largo del año en cuestión.

Advertido entonces el particular concepto de renta que entraña el impuesto resta aún
explicar que, si bien los requisitos básicos para la implantación del mismo en cual-

-3-
quier país (sociedad democrática, cierto grado de desarrollo económico, educación
cívica de la sociedad..etc) son absolutamente comunes en todos los casos, no ocu-
rre otro tanto con los planteamientos configuradores del gravamen o puntos de parti-
da en su articulación legal, pues respecto a ellos existen dos planteamientos extre-
mos, entre los que se sitúan luego los distintos países y sus respectivos Impuestos
personales.

En efecto, a este respecto puede ocurrir que se tomen en primer lugar las distintas
cosas o fuentes capaces de generar los diferentes rendimientos que componen la
renta total (una finca agrícola, un inmueble urbano, un activo financiero, el trabajo
personal por cuenta ajena..etc) y, estableciendo un gravamen en cada una de ellas,
llegar por adición a la tributación de todas, teniéndose así una concepción analítica
del impuesto. Pero también, alternativamente, puede hacerse abstracción total y
absoluta de tales fuentes de procedencia y atender únicamente a la cuantía de la
renta que, de manera global, afluye al individuo a lo largo del período, teniéndose así
un impuesto sintético sobre la renta. En puridad desde luego, el impuesto per-
sonal sobre la renta extensiva debería ser siempre de carácter sintético, pues
el impuesto analítico, en realidad, lo que hace es recaer sobre las diferentes partes
constitutivas de la renta y no sobre la renta global que afluye al individuo, que aun-
que parezca lo mismo son cosas sin embargo sustancialmente distintas. Además, no
son las fuentes generadoras de rendimientos las que poseen capacidad de pago o
de afrontar cargas tributarias, sino únicamente las personas, siendo la renta extensi-
va o HS la magnitud que mejor permite cifrar dicha capacidad en los individuos. A
pesar de esto, sin embargo, el planteamiento prevaleciente en los actuales gravá-
menes sobre la renta personal es la concepción analítica del impuesto, siendo la fa-
cilidad de gestión y, sobre todo, las mayores posibilidades de actuación discrecional
que a sus administradores ofrece la configuración analítica del impuesto, las princi-
pales razones por las que tiene lugar esta primera desviación de lo que es el im-
puesto respecto de lo que debería ser.

Hechas estas precisiones, finalizamos aquí esta aclaración del objeto imponible del
impuesto personal sobre la renta, no sin insistir una vez más que este concepto HS
subyacente en el mismo no debe considerarse sino como un ideal al que la ordena-
ción jurídica del impuesto debe supeditarse, en el sentido de que sólo a partir de una
concepción amplia de la renta es posible luego configurar un impuesto que, por dar
cumplida satisfacción a las dos vertientes de la Equidad (horizontal y vertical), sea
justo y, a la vez, sea eficiente, pues somete a gravamen cualquier tipo de acrecen-
tamiento en el poder de consumo individual, sea este de la naturaleza que sea.

2.2 Hecho imponible y clases de renta

De todas formas, el partir de un planteamiento analítico en la configuración del im-

puesto, aunque de hecho suponga renunciar a que de principio el gravamen se dirija
directamente a la auténtica manifestación de capacidad que pretende alcanzar,
podría no ser un obstáculo insalvable para lograr un impuesto razonablemente acor-
de con lo que la teoría defiende, eso si, siempre y cuando su hecho imponible (esto
es, el conjunto de hipótesis y circunstancias previstas por la ley del impuesto cuyo
cumplimiento por el individuo hace que en él surja la obligación de tributar) fuese ca-
paz de concretar, como supuestos de sujeción a gravamen, la absoluta totalidad de
clases de rentas que puedan afluir al individuo a lo largo del ejercicio. Dicho en otros

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términos, para que un impuesto sobre la renta personal analíticamente planteado tu-
viese la misma virtualidad que otro sintético girado sobre la renta SH su hecho im-
ponible habría de sujetar a gravamen a cualquier acrecentamiento de capacidad
contributiva que pudiese experimentar el sujeto a lo largo del período impositivo, lo
que supondría considerar como rentas efectivamente gravables en cualquier caso a:

a) Atendiendo al criterio de su fuente u origen; habrían de incluirse: los rendimien-

tos del trabajo personal por cuenta ajena, los rendimientos derivados de los dis-
tintos elementos de capital (mobiliario e inmobiliario) poseídos por el individuo,
los rendimientos del trabajo personal por cuenta propia o rendimientos de las ac-
tividades empresariales y profesionales desarrolladas por el sujeto (que se tratan
de rentas mixtas del capital y el trabajo) y, por último, las alteraciones positivas o
negativas experimentadas en el patrimonio del sujeto a lo largo del período.

b) De acuerdo al criterio del lugar en que se obtienen deberían computarse tanto

las: rentas obtenidas dentro del territorio nacional como las obtenidas en territorio
extranjero.

c) Según el criterio de su atribución, tendrían que computarse las rentas efectiva-

mente obtenidas por el individuo, o rentas realizadas, las rentas presuntas, que
son aquellas que la Ley reputa de obtenidas por el sujeto a menos que éste no
pruebe lo contrario, como por ejemplo, las que las leyes señalan que existen en
el caso de las cesiones de bienes o de las prestaciones personales de trabajo a
terceros, por partir de la hipótesis que nadie cede de manera recurrente nada a
cambio de nada o, también, de que nadie trabaja continuadamente sin ningún ti-
po de retribución por ello; las rentas imputadas, que son aquellas que se atribu-
yen al sujeto en función a su naturaleza, origen o destino, por más que las mis-
mas bien pudiera ser que no se hubieran percibido de manera efectiva, como, por
ejemplo, los rendimientos imputados por la utilización de la vivienda propia o los
imputados por la cesión gratuita de vivienda a un familiar, y por último, las rentas
ficticias o no realizadas, que son las que se le atribuyen al sujeto aún cuando
éste, de forma efectiva al menos, no las haya obtenido, como es el caso de una
plusvalía asociada a una acción que no se ha vendido todavía por ejemplo.

d) Según el criterio del soporte material en el que se concretan, tendrían que com-
putarse tanto las rentas monetarias como las no dinerarias o en especie.

e) Finalmente, y según el criterio de la regularidad con que se obtienen, deberían

quedar sujetas a gravamen tanto las rentas regularmente obtenidas como son un
salario o el alquiler de un inmueble arrendado por ejemplo, como las que afluyen
a su destinatario de forma esporádica o irregular, tales como un premio de la lo-
tería o una plusvalía generada en la venta de una acción por ejemplo.

Como es fácil imaginar, no existe regulación del impuesto alguna que sujete a tribu-
tación progresiva, de manera efectiva y cierta además, a la totalidad de modalidades
de renta que se acaban de enumerar, por lo que, como se advertía un poco antes,
es absolutamente irreal pensar que un impuesto analítico sobre la renta pueda tener
la misma virtualidad que otro sintético girado sobre la renta SH, por mas que sea
aquél el planteamiento del impuesto que prevalezca en la actualidad.

-5-
2.3 Ámbito territorial de exigencia

Definida la renta que efectivamente se va a sujetar a gravamen, procede ahora in-

formar acerca de su ámbito de aplicación espacial, es decir de cuáles son los crite-
rios conforme a los cuáles se va a poder exigir el impuesto dentro de una determina-
da circunscripción territorial

La principal cuestión que plantea el impuesto desde la perspectiva de su ámbito de

aplicación espacial es pronunciarse respecto a qué es a lo que ha de atender su
hecho imponible, si al lugar donde se genera la renta o, por el contrario, al lugar en
donde se ubica su perceptor; porque el resultado al que se llega en uno u otro caso
es bien distinto. Así, si el impuesto se decanta por el criterio de territorialidad, lo
que sujetará a gravamen son las rentas generadas dentro del ámbito territorial en el
que rige el Impuesto; por el contrario, si lo que hace es adoptar el criterio de perso-
nalidad también denominado de residencia, lo que se sujetará a gravamen serán
las rentas obtenidas por las personas físicas residentes en dicho territorio, procedan
territorialmente éstas de donde procedan, siendo evidente que resultan dos «rentas»
notablemente distintas, pues mientras en el primer caso el impuesto alcanzaría a la
renta «nacional» del sujeto, adoptando el segundo de tales criterios lo que el Im-
puesto va a gravar es su renta «mundial»

Puesto que lo más normal es que en el país en el que el impuesto esté o vaya a es-
tar implantado haya residentes que perciban rentas generadas en otros países (por
ejemplo, dividendos por acciones en sociedades de capital domiciliadas en el extran-
jero o retribuciones por servicios profesionales prestados a residentes en otros paí-
ses), lo más lógico parece que es la personalización del gravamen mediante la
adopción del criterio de residencia, pues solo de esta manera se puede aspirar a que
todas, o cuando menos la mayoría, de las rentas obtenidas por las personas físicas
residentes en el país sean objeto de tributación. De todas formas, y a pesar de que
el criterio de residencia sea la opción más defendida por los teóricos de la imposi-
ción, ello no obsta para que a su adopción sin más se le opongan numerosos incon-
venientes, siendo de destacar entre ellos los dos siguientes.

I. De un lado, que, de acuerdo a este criterio, el impuesto gravará todas las rentas
obtenidas por los residentes en el territorio de aplicación del impuesto (país o
región), pero ello no quiere decir que se grave la totalidad de las rentas genera-
das dentro del mismo, y aún cuando ello no preocupe gran cosa a los teóricos y
estudiosos del fenómeno financiero, pues entienden que existen otras compen-
saciones que suplen este inconveniente del gravamen personal, desde un punto
de vista político esto es bastante difícil de aceptar sin más, máxime en momen-
tos, como los actuales, en los que los localismos han adquirido tanta importancia
en las agendas de cualquier opción política con pretensiones de gobierno.

II. De otro lado, el problema conocido como de la doble imposición, que como su
propia denominación hace intuir, tiene lugar cuando una determinada renta es ob-
jeto de gravamen por dos o más impuestos personales. Es éste por otra parte un
fenómeno que puede producirse tanto dentro de los límites nacionales de un país
como en el ámbito internacional, por lo que, dada su innegable interés vamos a
considerarlo a continuación con algún detenimiento.

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En efecto, en los países de corte federal, en los que a cada nivel de gobierno co-
rresponde una circunscripción territorial perfectamente delimitada, es relativamente
frecuente que los gobiernos regionales cuenten con alguna variante del impuesto
sobre la renta en sus respectivos sistemas de ingresos. Si estos gravámenes no son
unánimes en cuanto a su criterio de aplicación espacial y, consiguientemente, en
unas circunscripciones se exige de acuerdo al criterio de territorialidad y en otras al
de residencia, es claro que, dentro de un mismo país, además de los residentes que
obtienen sus rentas en la circunscripción en que residen y satisfacen su correspon-
diente impuesto personal, existirán residentes a los que alguna o algunas de sus
rentas se les hará tributar dos veces por tal gravamen, mientras que a otras podría
darse el caso de que no fuesen objeto de gravamen alguno; prodigándose de esta
forma las discriminaciones de trato fiscal, así como las colisiones y conflictos entre
administraciones subcentrales por la gestión de estos impuestos.

Pero es que aún cuando todos los gravámenes regionales sobre la renta se exigie-
ran de acuerdo a un único criterio de aplicación espacial, estas coincidencias y hue-
cos en la tributación de la renta obtenida por las personas físicas seguirían teniendo
lugar, pues también los demás elementos constitutivos de la correspondiente rela-
ción jurídico-tributaria pueden ser causa de las mismas. Así, una diferente forma de
definir a efectos tributarios la residencia de las personas físicas en cada circunscrip-
ción dará como resultado más que seguro el que haya contribuyentes que residan
simultáneamente en dos o más comunidades, mientras que otros sin embargo no lo
hagan en ninguna. Igualmente, otra causa de las disfunción podría ser la diferente
definición de los rendimientos sujetos a gravamen; por ejemplo, en el caso de los di-
videndos y demás utilidades derivadas de la tenencia de acciones y participaciones
en sociedades de capital, unas comunidades, en función de sus intereses recaudato-
rios, pueden entenderlas producidas en el territorio en el que esté radicada la razón
social de la entidad, otras donde radique la mayor parte de su inmovilizado material,
y otras en fin donde se ubique la entidad financiera depositaria de los títulos que dan
derecho a estas retribuciones de capital mobiliario. Es decir, que, al final, cualquiera
de los elementos del tributo tienen que ver con su aplicación territorial y, por ende,
ser posible causa de las disfunciones que venimos señalando.

De todas formas, tratándose de las diferentes jurisdicciones territoriales que integran

una misma realidad nacional (federal), el problema de estas duplicidades y omisio-
nes en la tributación, aún presentando cierto grado de complejidad, es sin embargo
relativamente fácil de subsanar, pues siempre cabe la posibilidad de recurrir a una
instancia administrativa superior -el Gobierno Central-, a normas armonizadoras de
obligado cumplimiento o, también, a la subordinación de todos los gobiernos subcen-
trales a las resoluciones conciliatorias emanadas de alguna institución pública a la
que todos ellos reconozcan capacidad para arbitrarlas. Estas soluciones sin embar-
go, debido a que descansan en la imperatividad de su cumplimiento, no son en ab-
soluto viables cuando los mentados problemas de territorialidad del Impuesto tienen
lugar en el contexto de las relaciones internacionales, no quedando entonces otro
remedio que recurrir a la negociación y al mutuo acuerdo.

A fin de obviar los problemas un poco más arriba enunciados, y debido obviamente a
las implicaciones internacionales del problema, la regulación del Impuesto en los dis-
tintos ordenamientos nacionales viene definiendo la sujeción al mismo de acuerdo,
simultáneamente, a ambos criterios, lo que da lugar a que dentro del mismo país

-7-
existan dos formas distintas de sujeción al impuesto: la obligación personal y la obli-
gación real. Por Obligación Personal quedan sujetos al mismo todas las personas
físicas residentes en el territorio del estado considerado por la totalidad de las ren-
tas por ellas obtenidas y con independencia del país en que las mismas se
hayan generado (renta mundial), siendo en el cifrado de la duración de esta obliga-
ción donde los distintos ordenamientos presentan las mayores diferencias entre sí
(en España por ejemplo, tal duración es 1 8 4 días/año, pero hay países que exigen la
justificación de algunos años continuados de residencia en el extranjero para no
aplicar la obligación personal y si la real). La adopción de esta modalidad de contri-
buir, entre otras cosas, obliga a los diferentes estados a suscribir los conocidos co-
mo "Tratados y Convenios Internacionales para Evitar la Doble Imposición", pues la
generalización de la misma puede dar lugar a que rentas de distinta naturaleza sean
objeto de tributación por el Impuesto sobre la Renta de distintos países cuando hay
actividades de ámbito internacional. Por Obligación Real quedan sujetos al Impues-
to las personas físicas que, no residiendo en el país que se esté considerando, en él
obtengan algún tipo de rentas. En este caso, tales sujetos tributan exclusivamente
por aquellas rentas que se generen dentro de los límites geográficos de dicho
país, siendo frecuente el que se les aplique un trato ligeramente diferenciado del
que se da a las rentas gravadas en la obligación personal.

Para cerrar el comentario sobre esta cuestión cabe decir que, alternativamente a la
articulación de estas dos modalidades de sujeción dentro del mismo impuesto per-
sonal que se acaba de explicar, es posible, como ocurre en la actualidad en España
y en algún que otro país de Europa, implantar dos impuestos personales sobre la
renta: uno que sólo afecta a los residentes en el país y otro que únicamente grava
por obligación real las rentas obtenidas por los no residentes.

3. ELEMENTOS PERSONALES DEL IMPUESTO

Hasta no hace tanto tiempo, la cuestión mas debatida a la hora de establecer los
elementos personales de este Impuesto era la de la elección entre el individuo y la
familia como unidad contribuyente del mismo, radicando el origen de la polémica en
que, si bien es cierto que la renta es percibida únicamente por las personas físicas
de forma individual, no menos evidente es que la situación «natural» o, si se prefie-
re, más frecuente de los individuos es la agrupación familiar, por lo que un impuesto
que aspirase a gravar subjetivamente la capacidad de pago de los individuos mani-
festada a través de su renta no podía ser ajeno en modo alguno a este hecho. Con
el tiempo, esta polémica sin embargo ha ido perdiendo todo su interés, pues la orien-
tación por la que poco a poco se han ido inclinando los ordenamientos tributarios de
los países socialmente más avanzados ha sido la de tomar al individuo como unidad
contribuyente, si bien incluyendo en la regulación del impuesto sobre la renta los
mecanismos suficientes como para graduar la carga que el mismo comporta a los
distintos tipos de cargas familiares que en cada caso éste haya de afrontar.

No obstante a lo que se acaba de señalar, el hecho de que el Impuesto considere

como contribuyente al individuo, y sin embargo y por otra parte, el que la familia sea
el elemento nuclear de la organización social, genera toda una serie de problemas al
tributo que, sintetizando quizás en demasía, podemos resumir como sigue.

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 • La frecuencia con la que en las sociedades actuales tiene lugar la cohabitación
sin vínculo legal que la sancione (las parejas de hecho), así como la constitu-
ción de unidades familiares formadas por parejas del mismo sexo, que obliga a
replantearse determinadas orientaciones en la estructuración del Impuesto
que, por regla general, venían descansando precisamente en el vínculo matri-
monial tradicional para la delimitación de sus elementos personales.

• La participación de ambos cónyuges en el mundo del trabajo remunerado y,

simultáneamente, la excesiva duración de la permanencia de los hijos en el
hogar paterno debido a la inexistencia de mejores perspectivas (vivienda y es-
tabilidad laboral asegurada, etc). Obviamente, estos dos, son fenómenos que
tiene que ver, y mucho además, con el plan de gasto de las familias, por lo que
el impuesto ha de tenerlos necesariamente en cuenta

• El hecho de que la tarifa del Impuesto sea por definición progresiva; que tiene
como consecuencia el que cualquier modificación que experimenten cuales-
quiera de los elementos que configuran su articulación legal (sujeto pasivo, de-
finición de los rendimientos ..etc) se vea notablemente amplificada en la cuota
a satisfacer por el mismo.

Estas circunstancias, junto a otras de menor relevancia y por ello no explícitamente

recogidas, tienen como consecuencia el que en la regulación del contribuyente, al
Impuesto se le planteen una serie de no pequeños problemas que, en ocasiones,
tienen difícil o muy costosa solución, y de entre los que cuando menos han de men-
cionarse:

• Exige tener que graduar el impuesto a satisfacer no sólo en función del número
de personas dependientes que tenga el individuo a su cargo, sino también en
función de las diferentes circunstancias por las que estos atraviesan (si son ma-
yores o muy pequeños, si tienen alguna discapacidad o limitación, si tienen o no
algún empleo remunerado por poco que sea..etc).

• En caso de que el individuo esté integrado en una unidad familiar en la que exista
más de un perceptor de rentas, han de contemplarse complejos procedimientos
de atribución individual para aquellas rentas que sean comunes a más de uno de
tales integrantes como, por ejemplo, en el caso de los rendimientos de algún acti-
vo que sea de propiedad común a ambos cónyuges. En este mismo orden de co-
sas también, ha de tenerse en cuenta que se puede producir una importante re-
ducción de la progresividad del Impuesto como consecuencia de una adecuada
pero ficticia redistribución de ingresos y elementos patrimoniales entre los distin-
tos componentes del entorno familiar del individuo.

• Tiene como resultado evidente un elevado número de sujetos pasivos por el Im-
puesto, lo que conlleva un volumen grande de declaraciones y liquidaciones que
hacen mucho más complejo y costoso el control y la gestión del gravamen.

De todas formas, y a pesar de lo desalentador del panorama que estas dificultades

que acabamos de enumerar parecen indicarnos, el individuo como unidad contribu-
yente del impuesto es la opción por la que mayoritariamente se han decantado la

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mayoría de los actuales sistemas tributarios debido a numerosas razones, de entre
las que si embargo hay dos sobre las que no está de más llamar la atención aquí.

I. Se evita el crecimiento desmesurado del tipo medio a aplicar como consecuencia

de la elevación del tipo marginal que traería consigo la agregación de las rentas
del segundo o de los restantes perceptores de la misma familia.

II. Dado que está empíricamente demostrado que la oferta de trabajo del segundo
perceptor de una unidad familiar es notablemente más elástica que la del primero
(y a todos nos consta que este segundo perceptor es, por lo común, la mujer), la
tributación individual será menos desincentivadora del trabajo de la mujer que la
tributación conjunta, pues siempre gravará a esta segunda percepción (en cuant-
ía) con un tipo marginal más reducido que si tributara conjuntamente con la co-
rrespondiente a su cónyuge.

Adoptada entonces la tesis del individuo como unidad contribuyente del Impuesto, y
reconocida la necesidad de que éste tenga en cuenta las cargas familiares de aquél,
la delimitación de los elementos personales del tributo tendrá entonces como exi-
gencia la de que su estructura legal establezca nítidamente cuáles son dichas car-
gas, pues la unidad familiar a efectos tributarios es un elemento constitutivo del im-
puesto que suele diferir notablemente en todas los países de sus equivalentes más
utilizados en otros ámbitos del quehacer económico público (hogar estadístico, eco-
nomía doméstica..etc). En este sentido, los criterios de delimitación jurídica más
comúnmente utilizados para definir la composición de la unidad familiar a efectos fis-
cales vienen siendo:

El parentesco. Normalmente reducido a descendientes y ascendientes, adopta-

dos o no, pero casi siempre directos.
La edad. Suele ser también condicionante, tanto para la adscripción de ascen-
dientes como de descendientes, así como para acogerse a determinados benefi-
cios fiscales que el propio ordenamiento legal del impuesto establece.
El volumen de ingresos percibidos. Que, combinado con otros (fundamental-
mente la edad), también se utiliza para limitar las posibilidades de pertenencia a la
unidad familiar de los hijos.
La capacidad de obrar y de asumir responsabilidades. Que, como es lógico,
independientemente de los demás criterios utilizados, determina la pertenencia de
una persona a una unidad familiar en casos concretos (minusválidos, incapacita-
dos psíquica o legalmente..etc).

En cuanto al problema específico de la necesaria armonización de las dos cargas

que ha de sobrellevar el individuo/contribuyente -las derivadas de sus responsabili-
dades familiares y la que comporta el impuesto-, como es evidente, la capacidad
económica y contributiva de una familia está condicionada, además de por el volu-
men de ingresos que sus componentes perciben, por su tamaño o número de inte-
grantes y por su composición (edades de los ascendientes y descendientes, presen-
cia en ella de elementos con capacidades de obrar limitadas..etc), aspectos todos
ellos que necesariamente han de ser tenidos en cuenta a la hora de configurar le-
galmente el Impuesto. Dos son las cuestiones que han de solventarse a este respec-
to: la elección del mecanismo que permita establecer tal adecuación por un lado, y la

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modalidad en que ha de reducirse la carga del Impuesto a medida que aumentan las
cargas familiares por otro.

En lo concerniente a los mecanismos habitualmente utilizados para adecuar

ambas cargas, básicamente son dos:

Las deducciones en la Base Imponible, que consiste en unas cuantías fijas

que minoran la base imponible de la unidad familiar y que se cifran en función
del número de dependientes, bien sean hijos o, también, ascendientes del con-
tribuyente que con él convivan.
Las deducciones en Cuota Integra, consistentes en la minoración de la citada
cuota, bien en unas cuantías fijas o en función del tipo medio de gravamen, de
acuerdo a la composición de la unidad familiar.

Una vez elegido el mecanismo de adecuación de cargas, ha de establecerse el

cómo ésta ha de reducirse a medida en que aumenten las cargas familiares, pu-
diendo optarse por dos alternativas: la reducción uniforme o la no uniforme. Si es
uniforme, que es el caso más frecuente, ha de establecerse asimismo conforme a
qué criterios han de cifrarse tales reducciones, teniéndose a estos efectos como
más habituales:

En función de la clase de dependencia; de manera que la norma contemple

unas reducciones de carga por hijo y otras por ascendientes.
En función de la capacidad para obrar; según la cual se establecen reduc-
ciones, por ejemplo, por miembros de la familia con limitaciones físicas o
psíquicas.. etc. que además son compatibles con otras reducciones de carácter
familiar de las que el sujeto se pudiese beneficiar.
En función de la existencia de retribuciones a los dependientes y de sus
cuantías, que están pensadas principalmente para las retribuciones marginales
que ocasionalmente perciben los hijos y las pensiones de más baja cuantía que
en muchos casos tienen reconocidas los jubilados.

Finalmente, una cuestión realmente interesante y altamente controvertida en la que,

a pesar de que su relación con cuanto hasta aquí se ha comentado es más que evi-
dente, no vamos a entrar, es la de pronunciarse acerca de si en el desarrollo normal
de una familia se generan o no economías de escala; dicho en términos mucho más
pedestres, ¿es realmente cierto aquello de que donde comen cuatro, comen cinco, y
que los pantalones del mayor valen para el siguiente?, y si ello es así, cómo habría
de adecuar la presión del impuesto ante este hecho.

4. LA BASE IMPONIBLE Y LOS PROBLEMAS DE SU CÓMPUTO

Tal y como ya se ha apuntado, lo que en puridad exigiría un impuesto personal so-

bre la renta es que su escala progresiva de tipos impositivos se aplicase a una renta
extensiva y sintéticamente concebida que recogiese, de manera efectiva, el acrecen-
tamiento de poder económico o capacidad contributiva experimentado por el contri-
buyente a lo largo del ejercicio. Dicho esto, tampoco esta de más advertir que, como
es fácil suponer, en ningún ordenamiento nacional sin embargo la renta objeto de
gravamen está concebida tan sintética ni extensivamente como la teoría pregona,

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por lo que, al final, lo que en los distintos países se viene haciendo, con todas las
salvedades y excepciones que se quiera, es hacer tributar por este impuesto a un
concepto de renta sólo pretendidamente extensivo, el cuál además, en la mayor par-
te de los casos, queda definido de manera analítica.

Aceptado esto (y no hay mejor prueba de convicción para ello que asomarse a nues-
tro vigente I. R. P. F) empezaremos recordando que, según contamos al principio de
esta lección, el concepto extensivo de renta nos lleva a contemplar a tal magnitud,
no como un flujo que regular o irregularmente discurre hacia su perceptor, sino que
además hay que incluir en el mismo a todas las variaciones producidas a lo largo de
tal periodo en el patrimonio o stock de capital de su propiedad, pues también las
mismas representan modificaciones de su capacidad contributiva. Así las cosas en-
tonces, el cálculo de la base imponible parece, al menos a primera vista, algo senci-
llo de llevar a cabo. Se empieza tomando por un lado a los rendimientos o flujos, y
por otro, las alteraciones patrimoniales; a continuación, se cifra cada uno de ellos
de acuerdo a los procedimientos que en cada caso proceda, y por último, se suman
todos algebraicamente cada una con su signo (pues los rendimientos y alteraciones
patrimoniales pueden ser tanto positivos como negativos) y se llega así a la magni-
tud deseada, que no es otra que la base imponible del Impuesto.

Concordantemente con tal plan, en los tres apartados que siguen veremos por sepa-
rado las principales cuestiones relativas al cómputo de los rendimientos regulares
primero, a continuación, los que se refieren a las alteraciones de capital, y por últi-
mo, los concernientes a los rendimientos irregulares.

4.1 Los rendimientos regulares

Empecemos deslindando conceptos. Si bien es relativamente frecuente utilizar el

término rendimiento como sinónimo estricto de ingreso, lo cierto es que, como pone
de manifiesto cualquier buen diccionario, se trata de dos voces en las que una (in-
greso) incluye en su significado al de la otra (rendimiento).

En efecto, el significado de rendimiento no es sino el de «producto o utilidad dado

(rendido) por una cosa en relación con lo que consume o cuesta», o también y si se
prefiere, la «proporción en que está en una cosa la parte aprovechable de ella (pro-
vecho)», mientras que, por su parte, ingreso es la voz con la que se designa a la
«entrada de una determinada cantidad de algo en la posesión de alguien, refiriéndo-
se por lo general a las entradas de recursos o de dinero», siendo entonces el gasto
(uso o consumo de una cosa que inevitablemente se pierde, desaparece o se des-
truye al usarla) en que se incurre para obtener el ingreso lo que diferencia al ingreso
del rendimiento. Es decir, que lo que se computa en la base imponible del impuesto
no son, o no deberían ser por lo menos, los ingresos que proceden de diversas fuen-
tes (el capital o el trabajo) y fluyen hacia el contribuyente a lo largo de un año, sino la
diferencia entre éstos y los diferentes gastos en que necesariamente el individuo ha
de incurrir para obtenerlos, cumpliéndose así con la característica de gravar renta
neta que establecíamos en la definición y caracterización del impuesto al principio de
la lección.

Una observación final al hilo de este requisito al que se acaba de aludir de que la
renta a gravar sea neta. Un error relativamente frecuente es equiparar las cuantías

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satisfechas en concepto de retención en origen del ingreso de que se trate, y más
concretamente del IRPF, con los gastos que han de deducirse de los ingresos, por
más que se trate de conceptos sustancialmente distintos. En efecto, la finalidad de
los sistemas de retención en origen, que nacieron en U.S.A en la segunda mitad del
pasado siglo bajo la denominación de sistema PAYE («paid as you earn»; esto es,
pague a medida que vaya Vd. ingresando), no era otra que la de evitar, en el ámbito
de los rendimientos del trabajo fundamentalmente, los problemas de liquidez que al
contribuyente se le podían plantear en un año por tener pagar de golpe el impuesto
correspondiente a una renta que, ganada un año atrás, podía haber sido muy supe-
rior a la del año en el que correspondía pagar el impuesto. Con tal propósito, lo que
se implantó fue un sistema mediante el cual el pagador retenía una pequeña porción
de la retribución al empleado, la cuál además ingresaba en las cajas de Hacienda en
concepto de pago a cuenta del impuesto que éste en su momento habría de satisfa-
cer. Dicho en otras palabras, que tales retenciones no son en absoluto un gasto de-
ducible sino directamente impuesto satisfecho, por lo que no es en la base imponible
en donde ha de deducirse sino en la cuota a satisfacer por el mismo.

Aclarado el sentido implícito y los alcances exactos del sustantivo, vamos ahora con
el calificativo. Cuando en el ámbito de lo tributario se reputa a un rendimiento de re-
gular se está aludiendo a dos circunstancias distintas que a él se refieren: por un la-
do, que procede de un ingreso que fluye hacia su perceptor de manera uniforme, sin
cambios grandes o bruscos -que es el significado de regular-, y por otro, que es re-
currente, es decir, que tiene lugar con intervalos de tiempo regulares o se produce
en fases o ciclos que se repiten.

Pues bien, de la conjunción de ambos significados se deduce que lo que ha de com-

putarse en la base del impuesto, en concepto de rendimientos regulares, es el valor
de los distintos flujos recurrentes de ingreso que obtiene el contribuyente a lo largo
del año, procedentes de las diversas fuentes generadoras de los mismos, una vez
que estos han sido minorados en los gastos en que se ha incurrido para obtenerlos.

Dejando para algo más adelante las peculiaridades de los de carácter irregular, va-
mos ahora con la naturaleza del rendimiento o, más precisamente, de los ingresos
de los que estos se obtienen. A efectos tributarios es bastante común considerar la
existencia de tres categorías básicas de rendimientos: los procedentes del trabajo,
los que se derivan de los elementos de capital y, en tercer lugar, los de las activida-
des económicas o mixtos, pues son los que proceden del trabajo y el capital conjun-
tamente, siendo asimismo bastante frecuente distinguir, por un lado, entre los rendi-
mientos de capital, a aquellos que proceden de elementos de capital inmobiliario de
los que se originan en activos de naturaleza mobiliaria, y en cuanto a los proceden-
tes de las actividades económicas, entre las actividades empresariales y las de
carácter profesional.

Ésta es desde luego una diferenciación de rendimientos bastante consolidada, entre

otras razones, porque sistematizándolos de acuerdo a la naturaleza del ingreso del
que se deducen no sólo se ve facilitada la especialización de su gestión y control
administrativo, sino que además, y esto si que es realmente importante, facilita
enormemente las intervenciones públicas discrecionales en orden a la alteración de
la distribución funcional de la renta y, de manera indirecta al menos, la distribución
personal también.

- 13 -
En cuanto a los aspecto más relevantes de estas tres clases de rendimientos (o cin-
co, según se consideren) en relación con su cómputo en la base del impuesto, de
forma harto resumida cabe señalar que, por lo que se refiere a los del trabajo perso-
nal por cuenta ajena que éstos son los que, en general, menos tienen de rendimien-
to y más de ingreso, ya que las rúbricas que en los distintos ordenamientos se per-
miten deducir están severamente tasadas; lo que unido a que se trata de los ingre-
sos en los que de manera más automática funcionan los controles tributarios cruza-
dos (los ingresos del trabajador son gastos deducibles para quien se los paga y, en
consecuencia, este último tendrá siempre buen cuidado de declarar al máximo aque-
llo que legalmente se pueda deducir), el grado de cumplimiento tributario que en
ellos se observa es notablemente más elevado que el que tiene lugar en cualquier
otro tipo de rendimiento. Por otra parte, y en lo que concierne al cómputo de los pro-
cedentes del capital en cualquiera de sus dos manifestaciones, pocas generalizacio-
nes cabe hacer, pues es en ellos donde las diferencias entre los distintos ordena-
mientos tributarios nacionales son más acusadas.

Finalmente y por lo que atañe a los rendimientos de las actividades económicas, se-
ñalar que es en ellos donde se incluye la renta de toda la actividad empresarial de
reducida dimensión (comercio en general, servicios profesionales, pequeña indus-
tria, actividades agropecuarias, etc), por lo que el diseño del tratamiento que el im-
puesto ha de otorgarles se va a ver apremiado por la necesidad de tener que aten-
der a finalidades ajenas a lo estrictamente fiscal, aún cuando ello pueda llegar a su-
poner una manifiesta conculcación de los principios que deben presidir la exigencia
de un impuesto como este.

En efecto, con bastante frecuencia ocurre que, a la vista del volumen de empleo que
los titulares de todas estas actividades son potencialmente capaces de absorber, así
como de la importancia de su participación colectiva en las demás macromagnitudes
de la economía nacional, los responsables de la política fiscal se sienten tentados a
no ser excesivamente puristas ni rigurosos en lo que se refiere a las exigencias que
comporta la cuantificación exacta de este tipo de rendimientos (ingresos menos gas-
tos) con la finalidad de mantener un «clima fiscal» en el que se encuentren cómodos
estos contribuyentes en el desarrollo de sus actividades. Es entonces cuando los
procedimientos de estimación a tanto alzado de bases imponibles vistos en el tema
6 (epígrafe 2 .2 ), en principio pensados para ser utilizados transitoriamente y/o en
sectores económicos muy concretos, se instituyen en el impuesto como los meca-
nismos habituales de cifrado de estos rendimiento para la mayor parte de la activi-
dades económicas del país, dando lugar con ello a que en el seno del impuesto surja
una injustificada discriminación de trato de las rentas sujetas a gravamen, unas que
se estiman sólo de forma aproximada y otras que se cifran de forma exacta, que
termina por convertirse en la desigualdad de trato a las personas ante la ley provo-
cada por el propio legislador, que no hace sino socavar la esencia misma del tributo.

4.2 Las ganancias y pérdidas de capital

CONCEPTO, CARACTERÍSTICAS Y CLASES

Se entienden por tales a las variaciones, en más o en menos, experimentadas por el

valor del patrimonio del contribuyente a lo largo del período impositivo, por lo que se

- 14 -
cifran por la diferencia entre el valor de enajenación o realización del activo, ya sea
éste potencial o efectivo, y el de su adquisición. Se trata pues de rentas irregulares
(¡Ojo! no confundir con rendimientos irregulares) que giran en torno al concepto de
acumulación, y de las que son algunas de sus principales características:

• Se producen de forma irregular en el tiempo, careciendo además de todo tipo de

previsibilidad.
• En cualquier caso implican alteraciones de Capacidad de Pago, pudiendo ser po-
sitivas (aumento de capacidad) o negativas (pérdida de capacidad).
• Tienen siempre un origen patrimonial.
• No están ligadas en ningún caso a las actividades habitualmente desarrolladas
por el individuo.

En cuanto a las clases de ganancias de capital que se pueden considerar cabe decir
que no existe un único criterio clasificador de las mismas, sino varios, pudiéndose
entonces distinguir, de acuerdo a su efectividad, entre:

• Ganancias de capital realizadas, que son las efectivamente producidas como

consecuencia de la enajenación o realización de algún activo poseído por el indi-
viduo, como la derivada de la venta de un inmueble por un particular por ejemplo.
• Ganancias no realizadas o potenciales, que son aquellas que tendrían lugar sólo
si tal enajenación se produjese.

O también, y atendiendo a la naturaleza de la propia ganancia o, en su caso, pérdi-

da, las tres siguientes clases:

• Las que tienen lugar como consecuencia de caídas del tipo de interés.
• Las monetarias, que tienen su origen en alzas generalizadas en el nivel de pre-
cios.
• Las puras, que son aquellas cuyo origen no está en ninguno de los dos fenóme-
nos reseñados.

Por otra parte, es de señalar también que este componente de la renta del sujeto es
susceptible de ser generado por cualquier tipo de activo, siendo sin embargo las
más frecuentes aquellas que proceden de:

• Bienes inmuebles. Debido fundamentalmente a la conjunción de dos fenómenos

distintos: los movimientos migratorios hacia las ciudades y la escasez de la oferta
de este tipo de bienes.
• Activos Financieros. En este caso, la complejidad de la financiación empresarial y
del sector público es la que pone en circulación una gama notablemente diversa
de activos, los cuáles, una vez en manos de los particulares, son los que dan lu-
gar a las citadas alteraciones patrimoniales.
• Obras de Arte. En este caso, y modas más o menos justificadas aparte, la causa
de las ganancias y pérdidas se debe fundamentalmente a la limitación de oferta
que las caracteriza, así como a un fenómeno relativamente reciente, cuál es el
que se las está considerando como un buen depósito de valor de carácter em-
presarial.

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Uno de los primeros aspectos problemáticos que se plantea con esta categoría de
renta fiscal es decidir si debe ser gravada en todas sus modalidades o, por el contra-
rio, solamente algunas de ellas, resultando siempre arbitraria y polémica cualquier
decisión que se adopte al respecto. Lo normal, si bien no absolutamente general, es
gravar únicamente a las ganancias y pérdidas de capital procedentes de cualquier
tipo de activo y efectivamente realizadas (plusvalías y minusvalías), corrigiéndolas
de su componente inflacionario y prestando especial atención a su posible reinver-
sión. En cuanto al cómo hacerlas tributar, ese, y no otro, es el contenido del siguien-
te subapartado.

TRATAMIENTOS TRIBUTARIOS QUE CABE DAR A LAS GANANCIAS DE CAPITAL

Tres son las posibilidades que se manejan para sujetar a gravamen los incrementos
y las disminuciones patrimoniales (que es otra de las denominaciones por las que se
conocen las ganancias de capital) efectivamente obtenidas por el individuo:

1 º) Inclusión completa y a todos los efectos en el Impuesto. En este caso, la ganan-

cia o pérdida de capital se consideraría una categoría más de la renta obtenida
por el sujeto y, por ello, sometida a gravamen como las demás categorías. Como
es obvio, esta solución supone el respeto absoluto del principio de Capacidad de
Pago y la total consistencia con el concepto extensivo de renta; pero es que
además evita el problema de que se produzcan conversiones ficticias de ganan-
cias en rendimientos o al contrario para atenuar la presión del Impuesto. Esta so-
lución no obstante presenta el gran problema de que, al ser la tarifa o escala de
tipos de gravamen progresiva, el año en que se producen y se someten a gra-
vamen se produce un crecimiento desmesurado de la imposición.

2 º) Establecimiento de un impuesto específico sobre ellas. La gran ventaja que tiene

esta alternativa es que proporcionaría un tratamiento más adecuado, por más
específico, a este tipo de renta, si bien produce una erosión evidente del concep-
to extensivo HS, además de limitar el cumplimiento del Principio de Capacidad
por parte del Impuesto. Asimismo, también es de apuntar que, tal solución, exige
un cierto grado de especialización por parte de la Administración Tributaria, así
como introduce mayores dosis de complejidad en el Sistema Tributario por la in-
corporación a él de otra nueva modalidad impositiva.

3 º) Inclusión en el IRPF con tratamiento diferenciado. En este caso, de lo que se tra-

ta es de aplicar a tales manifestaciones de capacidad la misma tarifa que al resto
de los componentes de la renta personal, si bien habiéndolas corregido en su ci-
frado con el fin de no disparar su tributación. Esta es la solución por la que mayo-
ritariamente se han decantado los sistemas tributarios desarrollados (España,
por ejemplo), si bien presenta como defectos más acusados la arbitrariedad que
supone su discriminación frente a otro tipo de rentas por un lado, y por otro, la
inevitable complejidad que introduce en el cumplimiento de las obligaciones for-
males del Impuesto.

ASPECTOS VALORATIVOS DE LA TRIBUTACIÓN DE ESTA CLASE DE RENTA

Cuatro son las grandes facetas respecto a las que se va juzgar la idoneidad de so-
meter a tributación, bajo alguna de las tres modalidades que se acaban de enunciar,

- 16 -
a las ganancias de capital. Tales son: la Equidad, la Asignación y Oferta de Recur-
sos, la Estabilidad Económica y, por último, los problemas Administrativos que plan-
tean.

La Equidad es, sin lugar a dudas, el gran argumento en favor de la tributación de las
ganancias de capital. En efecto, siendo como son las variaciones patrimoniales un
componente más de la renta, su total o parcial exoneración de gravamen está igual
de justificada que la exoneración de cualquiera de los rendimientos a los que hemos
hecho alusión: de ninguna manera. Pero es que además, está comprobado que, por
regla general, las ganancias se suelen concentrar en los tramos altos de la distribu-
ción personal de la renta, mientras que las pérdidas (ganancias negativas) suelen
acumularse en los tramos medios-bajos de la misma; razón por la cual su sujeción a
un gravamen fuertemente progresivo parece más que obligada.

Adicionalmente, ha de tenerse en cuenta que exonerar de tributación a las ganan-

cias de capital equivale a primar las conversiones ficticias de rendimientos en altera-
ciones patrimoniales (elusiones fiscales) con la finalidad de aprovecharse de tal ven-
taja fiscal. Lo que no deja de ser otro gran motivo para igualar su trato al de las de-
más clases de renta fiscal.

En cuanto a la asignación de recursos, y frente a lo que ocurre con otras categor-

ías de renta, cuya tributación se paga tanto con renta afluida como con patrimonio
realizado, la cuota impositiva correspondiente a la tributación de las ganancias se
suele pagar exclusivamente con ahorro o, incluso, con parte de la propia ganancia
de capital, por lo que, desde este punto de vista, también el mantenimiento de su tri-
butación cuál si una clase más de renta se tratase estaría perfectamente justificado.
No obstante, también hay que advertir a este respecto que las ganancias de capital
son el principal aliciente que tienen numerosas inversiones en nuevos proyectos in-
dustriales y empresariales, por lo que su gravamen excesivo puede convertirse en
un serio handicap para el crecimiento económico.

Dejando reducido la consideración de la estabilidad económica a la de la dinámica

de la renta y las fluctuaciones bursátiles, cabe señalar que, en lo que atañe a la es-
tabilidad de la renta, las ganancias son el componente de la renta que oscila con
mayor intensidad cualquiera que sea la fase del ciclo que se esté considerando, por
lo que el gravamen de las mismas es un magnífico estabilizador automático. Por
cuanto a los efectos que provoca en los precios de los activos que las generan, si
bien la evidencia empírica al respecto es notablemente escasa, parece ser que so-
meter las ganancias de origen bursátil a gravamen pueden generar efecto conocido
en su denominación anglosajona LOCK-IN (deseo de retención de los títulos por par-
te de los tenedores), congelándose así las realizaciones y reforzándose así la ten-
sión alcista, si bien tampoco existe una evidencia tan grande al respecto como para
pronunciarse con excesiva seguridad en sentido alguno

Finalmente, y por lo que se refiere a los problemas administrativos que la tributa-

ción de las ganancias de capital plantean, cabe apuntar, de un lado, los derivados de
su implantación o primer momento de gravamen, que exige a la Administración el
establecimiento de diferentes criterios de valoración para muy distintas clases de ac-
tivos, y de otro, los problemas que su permanencia en el sistema tributario generan y
que exigen de este que, cuando menos:

- 17 -
 a) Cuente con los suficientes mecanismos de control sobre las transmisiones patri-
moniales que tienen lugar, con el añadido de que, los mismos, ha de procurarse
que vayan más allá de los de carácter registral, generalmente encomendados a
fedatarios públicos, siendo de desear que tal control se derive de la existencia de
otras modalidades impositivas como son los impuestos sobre transmisiones pa-
trimoniales que se verán algo más adelante.

b) Que se cuente con los suficientes mecanismos de corrección monetaria automá-

tica de las ganancias de capital, y que, además, no resulten excesivamente com-
plejos de aplicar y sean efectivos.

4.3 Los rendimientos irregulares

Vamos a concluir la consideración de los problemas asociados al cómputo de la ba-

se imponible del impuesto personal sobre la renta aludiendo. Si quiera sea breve-
mente, al problema relativo a la afluencia irregular en el tiempo de los rendimientos
percibidos por el contribuyente, que también es otra de las fuentes de complejidad
de este tributo.

En efecto, dado que la renta afluye al individuo a lo largo de toda su vida, únicamen-
te al final de la misma es cuando sería posible conocer, con seguridad absoluta, cuál
ha sido su cuantía exacta. Por razones obvias, las distintas estructuras tributarias no
respetan este criterio, sino que optan por periodificar el tiempo de generación y ob-
tención de la renta, manteniendo así de forma implícita que ésta afluye hacia el indi-
viduo como un flujo más o menos regular en el tiempo, siendo lo absolutamente
habitual que tal período se haga coincidir con el año natural.

Si el Impuesto fuese proporcional y no contuviese ningún tipo de mínimos no some-

tidos a gravamen, dicha periodificación no plantearía problema alguno. Ahora bien,
al tratarse de un impuesto con tarifa progresiva y con exenciones ubicadas tanto en
base como en cuota, si la afluencia de renta al individuo no es regular, esto es, no se
ajusta a la periodificación establecida a efectos fiscales, puede ocurrir que en alguno
de los ejercicios el sujeto no alcance el mínimo sometido a gravamen y otros, por el
contrario, resulte desorbitadamente gravado por mor de la tarifa progresiva, com-
plicándose aún más las cosas en este sentido si, como es lo habitual, el sujeto ob-
tiene rentas regulares y sólo muy de vez en cuando algún que otro flujo irregular.

Evidentemente, como no se trata de un problema descubierto ayer, sino que el mis-

mo tiene tanta antigüedad como el propio impuesto, soluciones para obviar este pro-
blema hay y, además, son diversas; lo que ocurre es que la inclusión de cualquiera
de ellas en la regulación legal del impuesto supone incorporar a ésta más compleji-
dades, ya que, como se considera renta sujeta (concepto HS) tanto a la afluencia de
rendimientos como de alteraciones patrimoniales, y también éstas últimas suelen te-
ner un tratamiento diferenciado (ganancias y pérdidas de capital, por la naturaleza
del activo del que proceden...), el resultado final no es otro que una prolija redacción
de correctores que no hacen sino convertir en críptica una norma destinada a ser
cumplida formalmente por numerosos ciudadanos.

- 18 -
En líneas generales y ciñéndonos exclusivamente a los rendimientos irregulares,
pues en algunos países esto también es de aplicación a las variaciones patrimonia-
les, los mecanismos de periodificación y corrección descansan, sino exclusivamente
si que mayoritariamente, en la promediación temporal de tales rentas, siendo los
principales procedimientos correctores de estos rendimientos irregulares los que, a
continuación, brevemente se apuntan.

El cómputo parcial. De acuerdo a este criterio, lo que se hace es computar en la

base imponible del ejercicio no la totalidad del rendimiento irregularmente obteni-
do en él, sino tan solo una determinada proporción unilateralmente señalada por
la administración. Ni que decir tiene que este procedimiento, que es el que se si-
gue en España desde hace ya unos años, carece por completo del mínimo fun-
damente y es completamente arbitrario, por más que se le defienda firmemente
debido a su sencillez.

La anualización del rendimiento irregular. Este procedimiento consiste en divi-

dir el rendimiento irregularmente obtenido entre el número de años en que se ha
generado, obteniéndose así la anualización del mismo. Tras esta operación, una
anualidad se integra con los demás rendimientos regulares y se somete a tributa-
ción ordinaria, mientras que el resto del rendimiento irregular (el total menos la
anualidad) se sujeta a una tributación específica dentro del impuesto mediante la
aplicación de un tipo impositivo previamente establecido.

La promediación móvil. El impuesto se aplica a la renta promedio del año consi-

derado y de varios años anteriores, con lo que, si bien se suavizan notablemente
las oscilaciones, tiene el inconveniente de que si en un año el crecimiento de la
renta es muy fuerte, su efecto en la cuota se ve amplificado.

La promediación móvil a tipo fijo. Consiste en efectuar la promediación, no con

los rendimientos o bases, sino con los tipos medios efectivos de gravamen, esto
es, con las cuotas del periodo de promediación divididas por bases de igual ámbi-
to temporal.

El promedio simple y opción de nuevo cálculo. El Impuesto se liquida anual-

mente con total independencia de la regularidad o irregularidad de la renta y, al fi-
nal de un periodo prefijado, si el contribuyente lo desea, se vuelve a calcular el
impuesto sobre la base del período amplio, procediendo a devolver el exceso de
lo pagado en años anteriores si así resultase.

El promedio acumulativo. Se establece el primer año en vigor del Impuesto y a

partir de él, cada año, se suma la renta a la de los anteriores y se somete a una
tarifa previamente elaborada que cifra la cuota a pagar por ese período pluria-
nual, con lo que se obtiene un impuesto global para el período. La cuota de cada
año se va deduciendo restando al Impuesto global lo pagado en años anteriores.

5. VALORACIÓN DEL IMPUESTO

Independientemente de las pretensiones que tenga el juicio crítico que sobre este
impuesto se emita, su punto de partida no puede ser otro que el reconocimiento de

- 19 -
que el mismo ha sido, durante mucho tiempo y en casi todos los países civilizados,
una aspiración prioritaria para todos aquellos que entendían que sólo dando cumpli-
da satisfacción a la Justicia y a la Solidaridad es posible alcanzar un desarrollo
armónico y democrático de la sociedad. Cierto es desde luego que en los tiempos
actuales, al menos en el ámbito que circunda y más directamente afecta a la reali-
dad española, las aspiraciones colectivas y las pautas de comportamiento social
marchan por derroteros notablemente distintos a los que hasta hace sólo unos cuan-
tos años se consideraban como referencia obligada para toda sociedad que quisiese
merecer el calificativo de democrática, y que, por ello, el Impuesto sobre la Renta
Personal parece haber entrado en una fase de rechazo o cuando menos de contes-
tación generalizada.

Pues bien, aún siendo incuestionable y fácilmente perceptible este cambio de énfa-
sis (de la Justicia y la Equidad a la Eficiencia) en las realidades sociales actuales,
uno de los juicios de valor implícitos en este Programa es el de que la reducción de
las desigualdades en la distribución personal de la renta es un objetivo social
irrenunciable en un Sistema Democrático al que, en última instancia, deben
supeditarse todas las Instituciones del mismo.

Advertida esta inicial reflexión, y teniendo siempre presentes sus implicaciones a lo

largo de todo el epígrafe, a continuación se expone una breve sinopsis de los aspec-
tos valorativos de esta figura impositiva, si bien antes de entrar propiamente en la
misma haremos un breve comentario acerca de un requisito implícito para el normal
y pacífico funcionamiento del impuesto en el sistema.

La consistencia del Impuesto con la Equidad y la personalización de la carga tiene

como exigencia que en el sistema económico nacional se de una cierta estabilidad
en los precios, pues dado que la inflación provoca como es sabido un crecimiento en
el valor nominal (monetario) de la renta obtenida por el individuo, permaneciendo sin
embargo completamente inalterado (o incluso disminuyendo) su valor en términos
reales, la repercusión del fenómeno inflacionario se manifiesta, entre otros, en los
siguientes inconvenientes:

• El crecimiento monetario de las rentas desplaza automáticamente a los contribu-

yentes hacia tramos superiores de la tarifa de tipos impositivos, dándose así un
crecimiento de la progresividad en frío que hace crecer de forma automática tam-
bién el Impuesto devengado.

• Dado que las deducciones de base imponible y de cuota adoptan habitualmente

la forma de cuantías fijas cifradas en términos monetarios, las alzas generaliza-
das y constantes en el nivel de precios hacen que dichos parámetros pierdan su
virtualidad.

• Al estar fijado el mínimo exento también en términos monetarios y mediante una

cantidad fija, el crecimiento monetario de las rentas individuales irá incorporando
cada vez a más contribuyentes, lo que tiene como consecuencias más importan-
tes: la pérdida de la progresividad del Impuesto, el otorgar una prima o incentivo
a la evasión y al incumplimiento y el provocar mayores gastos de gestión y com-
probación del Impuesto por la existencia de un número mayor de contribuyentes.

- 20 -
 • Dado que entre la fecha de devengo del Impuesto y el de su liquidación existe un
lapso de tiempo que en algunos países es considerable (en España por ejemplo,
en torno a los 6 meses), han de evitarse las rentas fiscales derivadas de unas ta-
sas de inflación tales que, ni los intereses de demora regulados, hagan desistir de
aplazar el pago del impuesto.

Dado que en los últimos años la inflación no ha sido el problema que venía siendo
para los países de nuestro entorno, pues está fuera de toda duda que en ese terreno
es en el quede una forma más inflexiblemente ortodoxa se ha estado luchando, es-
tos aspectos problemáticos han dejado de ser un motivo de seria preocupación para
los responsables en cada país de la política tributaria; no obstante de lo cual, tampo-
co está de más advertir que, en caso de tensiones alcistas de lo precios de forma
persistente, los aludidos problemas exigen pronunciarse sobre tres alternativas dis-
tintas: a) elegir un nuevo índice de Capacidad de Pago que sustituya a la renta, b)
Ensayar una nueva definición de renta fiscal que obvie los problemas que, a estos
efectos, plantea el concepto extensivo HS, y c) establecer una serie de ajustes co-
rrectores en el concepto de renta fiscal habitualmente utilizado. Obvio es decir que la
solución por la que los ordenamiento fiscales se inclinaron en pasadas experiencias
inflacionistas ha sido la tercera de ellas, siendo curioso además la coincidencia que
se produjo entre los ajustes elegidos entre los diferentes países, pues los mismos
quedaron circunscritos, por lo general, a correctores monetarios a aplicar a las ga-
nancias de capital realizadas, a los intereses de las deudas a largo plazo y a las dife-
rentes deducciones cifradas en cuantías monetarias fijas (las que se instituyen para
personalizar el gravamen sobre todo, como por ejemplo las establecidas ascendien-
tes, descendientes, miembros con capacidad de obrar limitada..etc), no aplicándose
tal tipo de correcciones, también por regla general, ni a los fondos mantenidos en
forma líquida por el sujeto ni, tampoco, a los rendimientos derivados del trabajo per-
sonal por cuenta ajena, pues se entendía (y se sigue entendiendo) que la capacidad
laboral del individuo ni se deprecia ni es capaz de generar ganancias de capital.

En cuanto a las ventajas o aspectos positivos de este impuesto que como mínimo
han de reseñarse tenemos:

• Se trata, y con diferencia además, del Impuesto conocido y ampliamente experi-

mentado que mejor se adecúa a las exigencias inherentes a la Equidad Tributa-
ria.
• Es una modalidad impositiva que ofrece una contrastada suficiencia recaudatoria,
con el añadido de que además presenta una gran capacidad de incrementación.
• Es por otra parte el instrumento tributario de Estabilización Automática por exce-
lencia, sobre todo si su objeto imponible descansa en un concepto lo suficiente-
mente extensivo de renta que le permita incorporar a su base imponible a la ma-
yoría de las ganancias y pérdidas de capital que se producen en el sistema.
• Por último, es de destacar que se trata de uno de los Impuestos que menor exce-
so de gravamen generan, incluso mucho menos que algunos de los que actual-
mente se plantean como su alternativa (imposición al consumo).

Centrándonos ahora en las razones por las que este tributo ha tenido tan mala pren-
sa en períodos relativamente recientes, debe precisarse que tal actitud crítica -en no
pocas ocasiones protagonizada por los sectores más progresistas de la sociedad- no
ha estado motivada tanto en las deficiencias propias del mismo como a las modifica-

- 21 -
ciones (más bien deformaciones) que su concreción en los distintos sistemas tributa-
rios ha experimentado, y que, entre otras de menor calado, han dado lugar a dos
importantes consecuencias, cuáles son:

I. El que en casi ninguna realidad el Impuesto fuese aquello que idealmente pre-
tende: un gravamen general sobre la renta extensiva; pues las diferencias de tra-
to fiscal, tanto a contribuyentes como a las clases de renta, se han convertido en
moneda habitual del mismo; lo que , a su vez, ha tenido para el tributo dos impor-
tantes efectos:

• Han ido poco a poco, pero de forma ininterrumpida, erosionando su base im-
ponible, deviniendo así en una renta fiscal cada vez menos "extensiva".
• Han hecho tremendamente compleja, cuando no prácticamente indescifrable,
su articulación legal, produciéndose la paradójica situación de que un impues-
to destinado a la mayoría de la población sólo es inteligible para una cualifica-
da minoría de ciudadanos.

II. Por otra parte, y para mantener su importancia relativa en el conjunto de los in-
gresos públicos (tanto por razones de interés recaudatorio como por respetar
formalmente una convicción social relativamente asentada,) con estos handicaps
que se acaba de enunciar sólo ha habido una solución: el exacerbamiento de la
tarifa. De esta forma, el Impuesto entró en una etapa (finales de los sesenta y se-
tenta) en la que paulatinamente iba gravando más a cada vez menos contribu-
yentes y menos rentas.

Estos hechos, junto a otros no mencionados aquí, aunque no por ello menos rele-
vantes, se han traducido en una importante limitación a la generalidad del Impuesto,
que es así la que, en última instancia, se constituye en responsable de las deficien-
cias más acusadas de la actual imposición personal, las cuáles han sido identifica-
das por los teóricos y estudiosos con los siguientes cuatro secuelas negativas: efec-
tos distorsivos sobre el ahorro, desincentivos a la asunción de riesgos, efecto susti-
tución sobre la oferta de trabajo y, finalmente, tratamientos injustificadamente des-
iguales a contribuyentes y, también, a las distintas clases de rentas.

- 22 -
Lección 7

El impuesto sobre el beneficio de sociedades

1. CONCEPTO Y NATURALEZA

1.1 CONCEPTO

El impuesto sobre la renta de las personas jurídicas, también denominado “de

sociedades” sin más, es un impuesto directo, naturaleza personal y carácter
general en lo que a su objeto se refiere, que grava de forma periódica la renta
obtenida por determinadas personas jurídicas -por lo común, aunque no úni-
camente las sociedades de capital- así como otras entidades a las que la nor-
mativa del impuesto reputa de sujetos pasivos del mismo. Se trata de una de
las figuras impositivas a las que se otorga una mayor atención en los actuales
ordenamientos tributarios, si bien este interés no es tanto debido al volumen de
recursos que es capaz de aportar al erario público, que tampoco son desdeña-
bles, cuanto por la gran importancia estratégica que las entidades a las que les
corresponde soportarlo -las grandes corporaciones nacionales y trasnaciona-
les- tienen en le normal funcionamiento de las economías nacionales de hoy en
día.

1.2 CARACTERÍSTICAS

La definición que del impuesto acaba de darse recoge en su enunciado algunas

de los más relevantes rasgos caracterizadores del mismo, pudiéndose añadir a
este respecto, con intención meramente aclaratoria, las puntualizaciones que
siguen.

En primer lugar, y dado que este impuesto se exige directamente a la entidad

titular de la capacidad sujeta a gravamen -el beneficio-, en periodos determina-
dos y mediante un censo de contribuyentes conocido por la administración,
aparentemente no parece que haya duda alguna en la calificación de directo al
I Sociedades. Ahora bien, si, en vez de con arreglo a tal criterio, consideramos
directos únicamente a aquellos impuestos exigidos a los titulares de la capaci-
dad de pago sujeta a gravamen y plena y exclusivamente soportados por ellos,
no pudiendo en modo alguno trasladar toda o parte de su carga a terceros, hay
que advertir que los resultados a los que llega el moderno análisis de incidencia
impositiva respecto a este asunto, en parte al menos, arrojan dudas más que
razonables acerca de lo acertado de tal calificación, pues los distintos estudios
realizados viene a confirmar la tesis, ya antigua por otra parte, de que el im-
puesto puede trasladarse a otros agentes del sistema, cuando menos parcial-
mente.

Por otra parte, éste es un impuesto que tiene naturaleza personal, pues se
exige teniendo en cuenta la capacidad económica de las personas (jurídicas)
gravadas, la cuál se manifiesta en la existencia de un beneficio contable-fiscal
o renta neta del ejercicio. Además, el impuesto se articula conforme a la lógica
tributaria de los gravámenes personales, ya que la carga que su aplicación

-1-
comporta se gradúa atendiendo a las circunstancias (residencia, compensación
de pérdidas, etc) concurrentes en las personas jurídicas y demás entidades
destinadas a soportarlo.

Otra cuestión a resaltar es que, al igual que en el caso de su homónimo que

grava la renta de las personas físicas, el impuesto de sociedades aspira a ser
general, tanto en lo que se refiere al objeto como a su sujeto pasivo, por más
que esta última acepción de la generalidad del tributo sea cuando menos harto
discutible, debido a los requisitos y condiciones que, por lo común, suelen im-
poner las normas reguladoras del impuesto para ser sujetos pasivos del mismo.

Finalmente, reseñemos también que lo más habitual es que el impuesto, a pe-

sar de ser de naturaleza personal, sea un gravamen proporcional, ya que lo
absolutamente normal es que en él se aplique tipos impositivos fijos o constan-
tes y no crecientes con la base liquidable (progresivo) como ocurre en el IRPF;
lo que no obsta para que, en la inmensa mayoría de los ordenamientos tributa-
rios también, el impuesto simultanee la constancia del tipo de gravamen con la
pluralidad de ellos a aplicar en función del sector económico o tipo de actividad
en la que la entidad opera.

2. EL BENEFICIO COMO OBJETO DE GRAVAMEN

Tal y como se deriva de su propia denominación, el impuesto tiene como objeto

de gravamen el beneficio obtenido a lo largo del ejercicio por las empresas
constituidas como sociedades de capital; ahora bien, al igual que ocurría con el
otro impuesto personal sobre la renta visto (el IRPF), a la hora de establecer en
una norma legal el cómo ha de cifrarse la obligación tributaria correspondiente,
no se suele tomar directamente al beneficio contable sin más y proceder con tal
magnitud a cifrar la base del tributo, sino que lo que con mayor frecuencia se
hace es obligar a efectuar toda una serie de correcciones y ajustes a este be-
neficio obtenido de los registros contables de la empresa, con el fin de que el
gravamen acceda a una magnitud específicamente diseñada con fines imposi-
tivos. En consecuencia, y como ya ocurriera en el tema del IRPF, empezare-
mos la descripción y análisis del impuesto con una breve digresión teóri-
co/conceptual en torno al beneficio que nos permita luego una mejor compren-
sión de su configuración y estructura.

En este orden de cosas entonces, empecemos advirtiendo que, al igual que la

noción de renta, el concepto de beneficio no es unívoco en absoluto, sino que
sus acepciones y significados, y por ello sus correspondientes alcances y con-
tenidos tributarios, son bien distintos dependiendo de la perspectiva disciplinar
desde la que se le considere. En concreto y atendiendo al fin aquí perseguido,
dos son las visiones del beneficio sobre las que aquí interesa detenernos: la
económica y la contable.

Desde una perspectiva estrictamente económica se entiende por beneficio a la

diferencia existente entre el valor de la producción generada a lo largo de un
período determinado y el coste de todos los factores aplicados a su obtención,
en el bien entendido caso de que tales valores -del output y de los inputs- son

-2-
siempre a los que libremente llega el mercado. Es decir, que de acuerdo a esta
noción de beneficio, en el sustraendo de la diferencia han de recogerse los cos-
tes de oportunidad de la totalidad de los recursos empleados, lo que, en el caso
concreto del factor de producción capital, supone considerar como tal sustra-
endo a todo el utilizado, independientemente de que el mismo haya sido apor-
tado por endeudamiento o por apelación a los socios, es decir, se trate de capi-
tal ajeno o propio.

Por su parte, el beneficio contable es la renta residual para los accionistas de la

empresa, y su cálculo se obtiene principalmente de los precios y los costes del
output del período así como de la aplicación de criterios de valoración conta-
bles, los cuáles se sustentan en el principio técnico de precios históricos o de
adquisición. Es decir, que en el caso de los costes de los factores de produc-
ción, de lo que estamos hablando es de sus costes explícitos, esto es, los que
surgen como consecuencia de una transacción y, por lo tanto, se calculan por
aplicación de los precios de las mismas. Este beneficio por lo tanto, en el caso
del factor de producción capital, no incluye entre los susodichos costes al cos-
te de oportunidad del capital propio, sino solamente el coste explícito del capital
ajeno (endeudamiento). Además, y recalcando con ello la diferencia existente
entre ambas perspectivas, en el cifrado del beneficio contable la amortización
se aplica sobre los valores históricos de los activos, por lo que no llega a cons-
tituir un auténtico fondo de reposición para el activo productivo en ningún caso.

Establecidos los alcances de las dos nociones de beneficio que se viene mane-
jando, vamos con el pronunciamiento que al respecto hacen tanto la doctrina
como los usos impositivos más arraigados. Considerar como magnitud grava-
ble por el impuesto al beneficio económico puro, que es el denominado benefi-
cio extraordinario por la Teoría Económica (diferencia positiva entre el ingreso
medio y los costes totales medios para la producción de equilibrio en la que el
precio es igual al coste marginal de oportunidad), efectivamente equivaldría al
establecimiento de un impuesto sobre el conjunto de las actividades económi-
cas desplegadas por la entidad. Sin embargo, las dificultades técnicas y prácti-
cas para la determinación de todas las variables que intervienen en el cálculo
de este concepto de beneficio, sobre todo las relativas a determinadas rúbricas
de costes, son las responsables de que las administraciones tributarias en ge-
neral hayan renunciado a esta noción de beneficio como objeto imponible del
Impuesto y se hayan decantado por su noción contable, lo que tiene como pri-
mera consecuencia el el impuesto se convierta de hecho en un gravamen so-
bre las rentas del capital en manos de los accionistas o partícipes.

Dejamos aquí la digresión sobre el beneficio objeto de gravamen no sin advertir

antes que, en contra de lo que pueda deducirse de este pronunciamiento de los
ordenamientos tributarios por la dimensión contable del beneficio, tal elección
no conduce sin embargo a que los impuestos de sociedades de los diferentes
países identifiquen las bases imponibles de los mismos con el beneficio conta-
bilizado por las empresas. Por extraño que parezca tras lo hasta aquí dicho, lo
que con mayor frecuencia viene ocurriendo es que la normativa reguladora del
impuesto incluye un número, no pequeño precisamente, de criterios de valora-
ción de determinados hechos y operaciones empresariales, que imponen toda
una serie de ajustes y rectificaciones al resultado contablemente cifrado de la

-3-
entidad, convirtiendo de esta forma a efectos de la correspondiente liquidación
tributaria el beneficio contable de la entidad en un beneficio contable-fiscal.

Ni que decir tiene que este tipo de ajustes superpuestos a las valoraciones
mercantiles al uso son uno de los aspectos más criticados por los teóricos de la
imposición, y si bien es cierto que desde hace ya unos años viene observándo-
se en bastantes ordenamientos nacionales, sobre todo de los pertenecientes al
ámbito territorial de la U. E, una cierta tendencia a reducir o cuando menos limi-
tar su número e ir paulatinamente haciendo coincidir ambas visiones del bene-
ficio -el estrictamente contable y el contable/fiscal-, lo rigurosamente cierto es
que todavía la cuantificación de la base imponible de este gravamen sigue con-
sistiendo en la mayor parte de los casos en un complejo proceso de «recálculo
fiscal del beneficio», lo que no deja de ser sino una palmaria manifestación de
que la tributación de este tipo de renta se encuentra excesivamente supeditada
a finalidades ajenas por completo al Principio de Neutralidad Impositiva, que
debería presidir la configuración de este impuesto o, cuando menos, tener un
peso significativo en ella.

3. LA POLÉMICA SOBRE LA EXISTENCIA DEL IMPUESTO

Una de las controversias teóricas relativas a la imposición de mayor antigüedad

y de las que más encendidas polémicas ha suscitado entre un mayor y más
heterogéneo número de agentes sociales, ha sido sin lugar a dudas la de si
debe existir o no un impuesto, independiente de las demás figuras del ordena-
miento tributario, que tenga como objeto de gravamen al beneficio de las so-
ciedades de capital. Es más, de hecho, hoy en día incluso siguen incorporán-
dose a este debate nuevos polemistas que aportan al mismo, tanto argumentos
originales, como revisiones de antiguas líneas argumentales replanteadas a la
luz de los avances habidos en otros ámbitos del análisis impositivo (por ejem-
plo la teoría de la incidencia), siendo por ello algo relativamente frecuente en-
contrar artículos, opiniones más o menos fundadas y otros pronunciamientos a
este respecto, tanto en las revistas científicas y de información especializada,
como en los editoriales y tribunas de opinión de la prensa económica y de la de
información general.

Estando entonces asegurada la continuidad futura del debate por la presencia

del impuesto en la gran mayoría de los ordenamientos nacionales, seguida-
mente se hace un breve y superficial repaso por las líneas argumentales a las
que más frecuentemente han recurrido los defensores de cada una de las dos
posiciones extremas de la contienda.

3.1 Argumentos en contra de un Impuesto de Sociedades

Cuatro son las líneas argumentales más habitualmente esgrimidas por aquellos
que se han opuesto a la existencia de un impuesto sobre los beneficios societa-
rios, proponiendo como alternativa la integración de su objeto de gravamen en
el del IRPF.

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Está en primer lugar el que podríamos denominar argumento endeble de la ne-
gación. En efecto, algo a lo que con cierta asiduidad han recurrido los detracto-
res del impuesto ha sido a argüir que las sociedades y demás entidades a las
que el tributo convierte en su sujeto pasivo carecen de capacidad contributiva,
pues ésta es una cualidad que, identificada con el poder económico para uso
discrecional, únicamente poseen las personas físicas; así que, al no ser las so-
ciedades de capital más que un mero artificio jurídico, cuyo fin es el de ser me-
ros conductores de capacidad económica (renta) hacia determinadas personas
físicas (los socios), en modo alguno les corresponde soportar un gravamen que
se sostiene en una potencialidad de la que carecen.

A la vista de en qué consiste el argumento, no es difícil entender porqué ha si-

do reputado de endeble, pues no cabe por menos que calificar como tal a la
completa contradicción que entraña negar la capacidad de afrontar cargas tri-
butarias a las sociedades de capital, sobre la base de que ello es algo específi-
co de los seres humanos, y simultáneamente sin embargo, reconocer jurídica-
mente a tales entidades la capacidad de obrar y de ser titulares de derechos y
obligaciones, como si de cualquier persona física se tratase.

Mucho más riguroso que el que acabamos de apuntar es desde luego el argu-
mento clásico de la doble tributación. En efecto, según éste, la coincidencia en
el mismo ordenamiento tributario de dos impuestos personales sobre la renta -
uno sobre la obtenida por las personas jurídicas y la obtenida por las personas
físicas- tiene como resultado el que un tipo muy particular de renta -los benefi-
cios repartidos por las sociedades o dividendos- sean doblemente gravados:
primero, formando parte del beneficio de la sociedad, y luego, como renta de
capital mobiliario en el impuesto sobre la renta de las personas físicas del socio
o accionista; produciéndose de este modo una discriminación de trato fiscal a
una clase rentas de muy difícil justificación.

Este argumento, tan sólidamente razonado, se ha utilizado a menudo como

punto de partida para justificar otros motivos de rechazo al impuesto que, sin
embargo, como fácilmente se puede comprobar, puede resultar parcialmente
contradictorios entre si. En efecto, suele ser bastante frecuente oír que esta
manifiesta doble tributación del beneficio distribuido puede provocar (o que de
hecho provoca) una cierta tendencia en los consejos de administración a no re-
partir beneficios y, en consecuencia, aumentar las reservas financieras de las
sociedades, lo que podría llevar aparejado dos efectos distintos pero igualmen-
te perniciosos:

• De un lado, podría alejar las grandes decisiones sobre el funcionamiento

de la sociedad y el control de la misma de los socios, otorgando un poder
casi omnímodo a sus gestores y altos directivos.
• Pero es que además, si este incremento en las reservas de recursos finan-
cieros alcanzase cierta importancia, podría conducir a una utilización inefi-
ciente de los mismos o, lo que aún es peor, a su aplicación en colocacio-
nes que tengan como fin el hacer prevalecer la posición de la empresa en
el mercado, bien mediante la creación de algún tipo de barrera de entrada
a potenciales competidores que deseen incorporarse a él, o bien dificultan-
do el normal quehacer y funcionamiento de las empresas ya existentes.

-5-
Otro argumento frecuentemente utilizado es el que incide en la beligerancia del
mismo respecto a la financiación de las actividades de la empresa, ya que, co-
mo en el cálculo de la base del impuesto, los intereses de los capitales ajenos
invertidos en la empresas -financiación ajena- es deducible como gasto mien-
tras que el recurrir al capital propio no, las empresas propenderán a endeudar-
se por ser eso lo que más les interesa desde el punto de vista fiscal, lo que las
hará vulnerables, no ya a las situaciones crisis generalizadas, sino a las oscila-
ciones más o menos habituales de los mercados financieros.

Apuntemos por último que, al gravar el impuesto a las empresas constituidas

como sociedades de capital, y dejar fuera de su ámbito de aplicación a las em-
presas individuales, el tributo estará incidiendo en la asignación de capital del
sistema, ya que los propietarios de tal factor ofertarán menos del mismo al sec-
tor de las entidades sujetas al impuesto y más al de la empresas no constitui-
das como sociedades de capital, lo que, en función de como sean las ratios de
sustitución trabajo/capital en cada uno de tales sectores, terminarán traducién-
dose en una menor retribución del factor capital en todo el sistema.

3.2 Argumentos en favor de un Impuesto de Sociedades

También los argumentos esgrimidos en defensa de que en el ordenamiento fis-

cal exista un impuesto sobre la renta de las sociedades, con sustantividad pro-
pia respecto a las demás modalidades impositivas del mismo, son numerosos y
dispares. Destacaremos también en este sentido otras cuatro líneas de razo-
namiento distintas: la que descansa en la antigua teoría del privilegio o, mejor
aún, la que viene a dar un nuevo enfoque a la misma, el argumentar que el im-
puesto puede utilizarse como medio de mejorar la asignación de los costes so-
ciales, la tesis del principio de la capacidad de pago especial y, por último, el
empleo de este impuesto como medio de regulación social.

El primero de los argumentos enunciados -la teoría del privilegio- no es en rea-

lidad ninguna razón que específicamente se haya aducido en defensa del im-
puesto, sino la trasposición a la actual polémica sobre su existencia de plan-
teamientos o formas de razonar relacionadas con los derechos y obligaciones
que en sus orígenes (Siglo XV) comportaba la sociedad mercantil. En efecto,
como es conocido, la forma asociativa con miras o fines mercantiles surge co-
mo un privilegio que concedía el soberano o, en su caso, las corporaciones de
las ciudades-estado, por lo que, como tal privilegio, comportaba el pago de una
compensación específica al concedente del mismo. Evidentemente, hoy en día
al menos, la forma asociativa con fines mercantiles no constituye privilegio al-
guno ni, tampoco, es objeto de concesión pública, pues es una forma de reali-
zar actividades económicas a la que todo el mundo puede acceder. De todas
formas, no por ello deja de ser cierto también que la sociedad mercantil, en si
misma, implica ciertos beneficios para los socios que, sin embargo, no poseen
las empresas individuales (responsabilidad limitada de los socios, fácil transfe-
rencia de la propiedad de los títulos, etc.), siendo precisamente esta suerte de
ventaja comparativa la que, en opinión de algunos, permite justificar la presen-
cia de una aportación específica al estado, consistente en una parte de los be-
neficio obtenidos como tal figura jurídica.

-6-
Una línea de defensa del impuesto completamente distinta, y desde luego mu-
cho más rigurosa también, es la que aduce que el tributo en cuestión, además
de un instrumento recaudatorio, ha de considerarse también como un medio
para mejorar la asignación de los costes sociales. En efecto, como sabemos,
en las sociedades actuales existen una serie de bienes servicios que son aten-
didos y aprovisionados públicamente debido a las importantes economías ex-
ternas que generan (investigación, educación y salud principalmente), y si bien
de las mismas se beneficia en principio toda la sociedad, no menos cierto es
que las grandes corporaciones son especial y particularmente beneficiarias de
ellas, por lo que parece lógico que también contribuyan a su financiación de
una forma diferenciada. Es más, en este mismo sentido se puede afirmar tam-
bién que las actividades desarrolladas por estas entidades son una de las prin-
cipales causas de no pocos de los inconvenientes o perjuicios que afectan al
bienestar de toda la colectividad, como es el caso típico y tópico del deterioro
medio ambiental o de la calidad de vida (costes sociales mayores que los pri-
vados), lo que es causa de que el sector público haya de incurrir en ciertos gas-
tos que, parecería razonable desde luego, fueran financiados principalmente
por tales sociedades.

Como a nadie se le escapa, este argumento no sólo es de aplicación para el

caso de las actividades desarrolladas por las sociedades, sino que puede ex-
tenderse a las emprendidas por cualquier tipo de empresa, por lo que más que
un argumento en favor de la imposición societaria se trataría de una razón justi-
ficativa de la imposición empresarial en general.

En cuanto a que existe una capacidad de pago especial manifestada en la te-

nencia de participaciones en sociedades de capital, cabe apuntar dos explica-
ciones distintas aunque complementarias. De un lado, que algo que la misma
historia se ha encargado de poner de manifiesto es que la actividad empresa-
rial desarrollada por las sociedades consigue, por lo general, resultados nota-
blemente superiores a los obtenidos por las mismas actividades desarrolladas
por los accionistas de manera individual, por más que a ello se pueda aducir
que nada obliga a tener que desarrollar las actividades económicas como em-
presario individual en vez de como accionista o partícipe de una sociedad. Pero
es que además, a esta razón fundamentada en la ventaja ha de añadirse algo
bastante obvio, y es que la condición de accionista, sobre todo de accionista de
las grandes corporaciones, es algo sólo al alcance de personas físicas perte-
necientes a los estratos más altos de la distribución personal de la renta, por lo
que hacer tributar la retribución al capital aportado a las sociedades con un im-
puesto diseñado específicamente a tal fin no deja en definitiva de incrementar
la progresividad general del sistema impositivo en su conjunto.

Finalmente, por lo que se refiere a la separación de las personalidades de la

sociedad y del socio, ésta parte de que la existencia de dos tipos de personali-
dad (la física, o inherente a los seres humanos, y la jurídica o moral, que es la
que se confiere jurídicamente a determinadas entidades) no es meramente teó-
rica sino real, y que además, en el caso de las grandes corporaciones por lo
menos, la propiedad tiene poco que ver con el control de la sociedad, ya que
por lo general están gestionadas por profesionales o por unos pocos socios de

-7-
la misma, cuyas decisiones quedan muy alejadas del resto de los socios. Esta
independencia de las decisiones de la entidad de la voluntad de todos sus pro-
pietarios es para muchos razón más que suficiente para el estado tome cartas
en el asunto, siendo la aplicación de un impuesto que grave la renta de la so-
ciedad, al margen del impuesto sobre la renta de los socios, una magnífica
forma de proceder, ya que, además de aportar a la arcas públicas unos recur-
sos nada desdeñables, actúa como un medio de regulación social, fundamen-
talmente en lo que se refiere a evitar empresas de gran magnitud y/o monopo-
lios.

4. ESTRUCTURA DEL IMPUESTO

4.1 Sujeto pasivo

Aunque en principio no cabe suponer que un impuesto que se denomina «so-

bre la renta de las sociedades» vaya a plantear problemas de delimitación de
su sujeto pasivo, debe señalarse sin embargo que, teóricamente al menos, la
definición de tal elemento del impuesto puede hacerse con arreglo a dos crite-
rios, si no antagónicos, si que pueden llega a resultados escasamente compa-
tibles.

En efecto, la sujeción al impuesto puede establecerse a tendiendo a un criterio

subjetivo, lo que conduce a dar la condición de sujeto pasivo a las sociedades
con personalidad jurídica reconocida, al margen de cualquier otra considera-
ción (tipo de actividad desarrollada, dimensiones económicas de la explota-
ción..etc) o, alternativamente, atendiendo a un criterio objetivo, lo que lleva a
considerar sujeto pasivo del gravamen a cualquier entidad que desarrolle una o
unas determinadas actividades empresariales, independientemente de que
tenga o no personalidad jurídica reconocida.

Desde luego, ninguno de estos dos criterios deja de plantear inconvenientes en

su aplicación. Así, la adopción del criterio subjetivo da lugar, entre otras conse-
cuencias de menor fuste, a dos problemas de consideración. De un lado, a ex-
cluir de la categoría de sujeto pasivo del tributo a formas asociativas relativa-
mente recientes (holdings, uniones temporales de empresas, ..etc) que, por la
agilidad de gestión y la eficacia de actuación que han demostrado, son formas
a las que se recurre con bastante frecuencia en la actualidad. De otro, a servir
de excusa para que contribuyentes naturales de este impuesto, de manera su-
brepticia y claramente fraudulenta, busquen acomodo para el desarrollo de sus
actividades en formas asociativas carentes de personalidad jurídica, las cuáles
están previstas por el ordenamiento jurídico para atender a fines muy distintos
a los estrictamente lucrativos. Pero es que el criterio objetivo tampoco le va a la
zaga en inconveniente al que acabamos de comentar, pues su adopción supo-
ne en principio una injustificada e injustificable discriminación de trato fiscal,
pues de su aplicación se deriva el que las rentas generadas por las actividades
económicas individual o familiarmente desarrolladas tributen por un impuesto
progresivo (IRPF), mientras que las procedentes de las mismas actividades,
pero protagonizadas por sociedades de capital lo hacen por un impuesto pro-
porcional (IS).

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Por lo general, la mayoría de los actuales ordenamientos fiscales se han incli-
nado por el criterio subjetivo o de la personalidad, aunque no menos cierto es
que, también la mayoría de ellos, añaden en la regulación legal del impuesto la
posibilidad de incorporar a la categoría de sujeto pasivo del gravamen a otros
tipos de entidades distintas a las sociedades de capital.

Finalmente, y a modo de síntesis conclusiva de los contenidos de este aparta-

do, quizás resulte esclarecedor efectuar la siguiente distinción de entidades en
relación con la sujeción al impuesto de sociedades.

I. Entidades sin personalidad jurídica independiente. Las cuáles, en la mayor-

ía de los países que tienen establecido el impuesto sobre sociedades, están
excluidas del ámbito de aplicación del gravamen, pues la renta obtenida
ellas se atribuye en su totalidad (tanto la distribuida como la parte asignada
a reservas de la entidad) directamente a los socios o partícipes de éstas y,
en consecuencia, pasa a formar parte de la base imponible del impuesto
sobre la renta de las personas físicas que recae sobre esos socios.

II. Entidades con personalidad jurídica independiente. Dentro de este grupo de

auténticas entidades jurídicas cabe distinguir las dos siguientes situaciones:

• Sociedades de carácter personalista, es decir, entidades que a pesar de

poseer personalidad independiente, no limitan la responsabilidad de sus
socios frente a las deudas sociales a la cantidad aportada a la sociedad.
Sobre estas sociedades no hay una norma más o menos general, pues
aunque en ocasiones están excluidas de tributación por el I. de Socieda-
des, aplicándose a las rentas obtenidas por las mismas idéntico criterio
que en el caso de las entidades sin personalidad jurídica independiente;
en otras quedan plenamente sometidas a este impuesto sin restricción de
ninguna especie, existiendo también países en los que a estas entidades
se les concede la posibilidad de optar entre quedar excluidas o integradas
plenamente en el ámbito del impuesto sobre sociedades.
• Sociedades de capital, es decir, entidades que limitan la responsabilidad
de sus socios frente a las deudas sociales exclusivamente a las cantida-
des aportadas a la sociedad. Estas entidades quedan, por lo general y sin
excepción alguna, sometidas al impuesto sobre sociedades como sujetos
pasivos naturales del mismo.

4.2 Base Imponible

A tenor de lo visto en el segundo epígrafe, la base del impuesto no es sino el

resultado de la cuantificación, de acuerdo a los criterios fiscales expresamente
establecidos a tal fin, del beneficio obtenido y contabilizado por las entidades
sujetas a gravamen a lo largo del ejercicio. Esta cuantificación, al igual que en
el caso del IRPF, puede llevarse a cabo de dos formas distintas: mediante el
procedimiento directo de cifrado, que es el que se aplica con carácter general,
o bien mediante algún sistema indiciario o a tanto alzado, por más que res-
pecto a esta segunda forma de cifrar la base deba indicarse que, si bien en es-
te impuesto, teóricamente al menos, pueden también articularse procedimien-

-9-
tos de acceso a las bases similares a los regímenes de estimación objetiva del
IRPF en el caso del rendimiento de las pequeñas explotaciones, ello es sin
embargo una situación muy poco frecuente, ya que, por mucha que sean la
comodidad y economicidad que le supongan a las administraciones tributarias
contar con estos procedimientos, la relevancia que en la actividad económica
nacional tienen las entidades que son sujetos naturales del impuesto -las gran-
des corporaciones- desaconseja por completo que respecto a ellas se adopte
cualquier tipo de medida que, de entrada, suponga renunciar a un conocimiento
cabal de su auténtica y exacta situación; así que, lo general, es que en caso de
que tales procedimientos se contemplen, éstos se apliquen a entidades que
operen en sectores muy concretos y por períodos determinados o, también, en
casos o situaciones de fraude generalizado.

Centrándonos entonces en el sistema directo de cifrar la base, empezaremos

por decir que, a la hora incluirlo en la norma reguladora del impuesto, lo que se
hace es tomar como punto de partida de la misma al resultado de la cuenta de
pérdidas y ganancias o beneficio contable de la entidad y, a continuación, esta-
blecer toda una serie de ajustes en algunos, o en muchos, de sus distintos
componentes, lo que, tras su aplicación, convierten al beneficio meramente
contable en un beneficio contable-fiscal o beneficio tributable, y por ello, en ex-
presión cifrada de la renta de la sociedad.

Al margen de cualquier otra consideración que cupiese hacer, esta forma de ci-
frar la base no da pie a hacer muchas generalizaciones sobre ella para, y ello
debido a dos causas. En primer lugar, porque las normativas contables de los
distintos países, no es ya que no sean similares entre si, es que en muchas
ocasiones sus principios o las soluciones adoptadas son manifiestamente con-
tradictorios entre unas realidades nacionales y otras. Y en segundo lugar, en
buena medida debido a estas diferencias en las reglas de contabilización, tam-
bién difieren mucho la cantidad y alcance de los ajustes que las distintas nor-
mas reguladoras del impuesto de los distintos países aplican al beneficio con-
table. Es por ello que, en lugar de una descripción más o menos generalista de
los contenidos más frecuentes de la base de este impuesto en los distintos paí-
ses, en lo que sigue vamos a comentar brevemente algunas de las rúbricas del
beneficio contable en las que con mayor frecuencia los distintos ordenamientos
suelen establecer los mentados ajustes.

INGRESOS COMPUTABLES

En lo que se refiere a los ingresos, por lo general, las distintas normativas regu-
ladoras del impuesto vienen aceptando como válidos los conceptos incluidos
en las contabilidades de las entidades, registrados de acuerdo a los criterios
técnico-contables al uso. Por otra parte, su cómputo afecta tanto a los ingresos
normales y típicos de la entidad, tanto si han sido regularmente obtenidos en el
tiempo como si son irregulares, como a los atípicos o derivados de actividades
no habituales, transitorias o, incluso, claramente ajenas a su objeto social, co-
mo puedan ser, por ejemplo, los derivados de la financiación a los clientes de
las adquisiciones que éstos realizan, que es claramente una actividad propia o
típica de una entidad financiera y no de una empresa industrial o comercial. En
cuanto al cómputo de los rendimientos irregularmente obtenidos por la entidad

- 10 -
en el tiempo, y al margen de que se les puedan o no aplicar los ajustes por pe-
riodificación más adelante comentados, en este impuesto sobre la renta, a dife-
rencia de lo que ocurre en el IRPF, tales percepciones no presentan problemas
de sobreimposición en el ejercicio que se perciben, ya que el tipo de gravamen
del impuesto de sociedades es fijo y no progresivo, así que pueden incluirse
dentro de la base imponible como un renta más sin ningún problema.

GANANCIAS Y PÉRDIDAS DE CAPITAL

Como es perfectamente sabido por todos a estas alturas, las variaciones patri-
moniales o ganancias y pérdidas de capital, a pesar de tratarse de magnitudes
fondo y no flujo como lo es desde un punto de vista económico la renta, inte-
gran la renta objeto de gravamen en los impuestos personales, siendo dos las
cuestiones que habitualmente se plantean en relación con su gravamen: cuáles
son las que han de tributar y cómo han de tributar.

Por lo que se refiere a cuáles, lo normal al menos es computar exclusivamente

las ganancias y pérdidas efectivamente obtenidas, es decir, aquellas que resul-
tan de la enajenación de activos propiedad de la entidad, que son las ganan-
cias de capital realizadas a través del mercado. En cuanto a las potenciales o
no realizadas, esto es, aquéllas que la entidad obtendría caso de que se deci-
diese a enajenar los correspondientes activos, las dificultades de realizar valo-
raciones al margen del mercado hacen que su inclusión en la base sea un
hecho absolutamente infrecuente y que, en los países en que así ocurre, dicha
inclusión se limite a las potencialmente generadas por unos pocos activos (ge-
neralmente títulos que cotizan en Bolsa). Cuestión distinta son las ganancias
de capital puestas de manifiesto al margen del mercado, pero reconocidas por
la entidad en su contabilidad por una actualización de balances hecha al ampa-
ro de alguna ley que, reconociendo los efectos perversos de la inflación en los
patrimonios empresariales, permita situar los valores contables de los activos
adquiridos en su día a los del mercado. Cuando esto se produce (hay muchos
países en los que esto no se puede hacer en modo alguno), la normativa fiscal
suele eximir de tributación a las ganancias no realizadas pero sí reconocidas
contable y legalmente, supeditando dicha exención a ciertos requisitos como el
de que no se produzcan enajenaciones de los activos afectados por la regula-
ción durante un tiempo, o a que se produzcan determinadas reinversiones, etc.

En cuanto a su cómputo, en primer lugar decir que, como es obvio, su cifrado

se establece por diferencia entre el valor de enajenación de los bienes o dere-
chos enajenados y su valor de adquisición, contemplándose si acaso la posibi-
lidad de aplicar a este resultado algún tipo de corrección monetaria por el peso
en el mismo de la inflación, siendo de señalar también que, al poder dar lugar
estas alteraciones patrimoniales a ingresos computables tanto positivos (ga-
nancias de capital) como negativos (pérdidas de capital), tales correcciones
sólo suelen ser de aplicación en el caso de las ganancias, no así en el de las
pérdidas. Y en segundo lugar, en lo que atañe al cómputo de estas ganancias y
pérdidas en la base, dado que éste es un impuesto con tipo de gravamen fijo y
no progresivo, aquí no se plantea problema de sobreimposición en el año que
se producen, por lo que, a diferencia de lo que ocurre en el IRPF, en este im-
puesto no hay necesidad de recurrir a los sistemas de premediación de rentas

- 11 -
o a cualquier otra solución para poner freno al crecimiento desmesurado de la
presión fiscal.

GASTOS DEDUCIBLES

A diferencia de lo que ocurre con las diferentes partidas de ingreso, las partidas
de gasto son mucho más comúnmente objeto de ajuste fiscal, entre otras razo-
nes, porque estas son mucho más numerosas. En principio y con carácter ge-
neral, la deducibilidad de los gasto suele estar condicionada a la necesidad de
de incurrir en ellos para el normal desarrollo de las actividades de la empresa
(en el sentido de la imposibilidad de sustraerse a él), lo cuál no es decir mucho,
pues hay que ver luego con que amplitud de criterio la regulación del impuesto
acepta la necesidad o no necesidad del mismo. En cuanto a partidas de gasto
que más frecuentemente son objeto de ajuste fiscal, cabe reseñar las tres si-
guientes.

A) Previsiones y provisiones

En general, en la determinación de la base del impuesto no se suele admitir la

deducibilidad de las dotaciones para provisiones relativas a hechos meramente
probables, aunque sí suelen admitirse dotaciones realizadas para hechos ya
producidos aun cuando todavía no estén cuantificados. Es decir que mientras
que las dotaciones para previsiones no son admitidas como gasto deducible,
habiendo de ser tratadas como reservas o recursos propios a efectos del cálcu-
lo del impuesto caso de que la empresa las hubiese dotado, las dotaciones cu-
yo objeto sea cubrir gastos que sean indeterminados en cuantía o a la fecha de
su realización, serán plenamente deducibles.

B) Existencias

En el hipotético caso de la estabilidad de precios, los elementos patrimoniales

que componen el circulante de la entidad no suelen plantear problemas de va-
loración, pero en el mucho más realista supuesto de que a lo largo del ejercicio
los bienes de circulante vean cambiar sus precios, la correcta valoración de los
inventarios exige saber cuándo se ha adquirido cada unidad y ajustar al precio
actual las valoraciones habidas desde el momento de su entrada en almacén.
Como este procedimiento, sobre todo en caso de variaciones de precios múlti-
ples y frecuentes, implica gran complejidad, los sistemas de contabilidad de los
distintos países vienen recurriendo a diversos métodos para valorar los inventa-
rios, de entre los que los son de destacar el FIFO, el LIFO y el NIFO o, alterna-
tivamente, aplicar un coste medio ponderado de estos elementos.

El método FIFO (first in, first out) implica valorar las salidas de productos del
almacén de acuerdo con el precio de coste más antiguo de entre las existen-
cias. Si los precios suben, es obvio que el beneficio de la entidad tendrá dos
componentes: uno, la diferencia entre el precio de coste originario de la mer-
cancía vendida y el coste actual de la misma, y otro, el beneficio efectivo o real.
Por tanto, si al calcular la base se acepta este método de valoración, estare-
mos aumentándola ficticiamente a costa de una infravaloración (a precios ac-
tuales) de las existencias de inventarios. Por su parte, el método LIFO (last in,

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first out) supone valorar los inventarios, de hecho, según el último precio de
coste, por lo que recoge las variaciones en el nivel absoluto de los precios y no
las confunde con la renta. Por último, el método NIFO (next in, first out) supone
valorar las salidas de almacén al precio de reposición de las existencias, por lo
que amplifica aún más, en épocas de rápidos incrementos en los precios, los
efectos ya indicados del método LIFO.

C) Depreciación de activos fijos

El desarrollo de la actividad de la empresa implica, como es perfectamente sa-

bido, una merma continuada en el equipo de capital productivo de la entidad
que tiene tres posibles causas: la obsolescencia, el uso o el envejecimiento del
mismo; por lo que, con el fin de, cuando menos, mantener su capacidad pro-
ductiva en el tiempo, la entidad ha de ir reponiendo tal pérdida de capacidad
productiva a medida que ésta vaya teniendo lugar. Tal reposición es lo que
desde una perspectiva económica se conoce como amortización.

Consecuentemente con lo que se acaba de exponer, y puesto que el impuesto

de sociedades es un gravamen que aspira a gravar la renta neta de las mis-
mas, algo que no requiere de mayor abundamiento es que las cantidades des-
tinadas a la amortización de los bienes de capital han de tener la consideración
de gastos deducibles en el cómputo de la base del tributo. Ahora bien, esto que
nos parece tan obvio, presenta sin embargo dificultades de consideración a la
hora de incardinarlo en la regulación del impuesto, siendo ello debido a que ci-
frar la exacta depreciación experimentada en el ejercicio por la capacidad pro-
ductiva de la empresa pasa por:

a) Saber con absoluta certeza cuál es la vida útil o duración productiva de to-
dos y cada uno de los elementos que componen el capital productivo de la
entidad.
b) Conocer la intensidad con la que cada uno de los tres factores de deprecia-
ción antes enumerados influye en cada uno de los elementos integrantes
de tal equipo de capital.

Hasta tal extremo estos dos requisitos dificultan la creación y posterior adop-
ción de criterios de aplicación general para cifrar la depreciación experimentada
por los bienes de equipo con fines tributarios, que la mayor parte de los orde-
namientos suelen recurrir a métodos de carácter aproximativo, los cuáles des-
cansan en el cálculo medio de la vida probable de los diferentes activos. A tal
fin, la regulación del impuesto suele ir acompañada de unas tablas elaboradas
por la administración tributaria en las que se establece, para cada activo, su vi-
da útil estimada, así como el coeficiente (porcentaje) máximo de amortización
anual. A partir de dichas tablas es luego posible articular los diferentes siste-
mas de amortización entre los que habrán de optar las entidades en el cifrado
de sus bases imponibles, de entre los que han de reseñarse cuando menos:

• El de amortización lineal, que reparte por igual el valor de la depreciación

durante la vida útil del activo.
• El de amortización progresiva, que es el que acumula en los últimos años
de vida útil del elemento las mayores cuotas de amortización.

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 • El de amortización degresiva, que, al revés que el anterior, acumula en los
primeros años las mayores cantidades de amortización. Este sistema a su
vez conoce dos variantes introducidas en su día por R. Musgrave: el méto-
do del saldo decreciente doble, en el que en el primer año se deduce el
doble de la parte que correspondería con el método lineal, aplicándose es-
te mismo porcentaje a la cantidad que quedase por amortizar en cada año
sucesivo, y el método conocido como de suma de los dígitos de los años
de vida, en el que el porcentaje a aplicar en cada período resulta de dividir
los años que quedan por amortizar por la suma de los dígitos de los años
de vida del activo.

En todo caso, la amortización fiscal ordinaria se efectúa teniendo en cuenta el

coste inicial de los activos. Sólo en casos muy excepcionales, como el de utili-
zar a la amortización como un incentivo fiscal a la inversión en momentos muy
concretos, se considera la posibilidad de utilizar el coste de reposición como
base del cálculo de las cuotas de amortización fiscal.

Un aspecto importante de la amortización que aquí sin embargo sólo vamos a

apuntar como punto final del apartado, es el relativo al de la obsolescencia y
sus consecuencias. En efecto, en la medida en que la obsolescencia sea pre-
visible, los empresarios tenderán a acortar los períodos de vida útil atribuida a
sus bienes de equipo y a acelerar los ritmos de amortización, a fin de que las
cuotas de amortización estén por encima de las de depreciación efectivamente
experimentada por el equipo de capital. No obstante, en un mundo de rápido
avance tecnológico y repleto de incertidumbres acerca de los derroteros por los
que el desarrollo tecnológico llevará a las actividades empresariales, estas es-
timaciones de las cuotas de amortización, sobre todo en la parte concerniente
al componente de obsolescencia, tendrán únicamente el carácter de meras
conjeturas; por lo que si la obsolescencia experimentada por el capital produc-
tivo no se ajusta a lo inicialmente previsto se producirán pérdidas, si la obso-
lescencia de los equipos se adelanta, o ganancias, si la misma se atrasa. Es
decir, que al final, la amortización calculada, a lo sumo, sólo puede considerar-
se una expectativa razonable del coste que entraña la utilización del equipo du-
radero.

4.3 Tipo de Gravamen

Aunque se trata de un impuesto personal sobre la renta, el Impuesto sobre la

Renta de Sociedades mayoritariamente se exige mediante un tipo fijo, por lo
que, en consecuencia, estamos ante un tributo de carácter proporcional; lo que
no significa que tal tipo de gravamen fijo haya de ser único, pues antes bien al
contrario, lo más frecuente es que se apliquen diferentes tipos de gravamen
según las características jurídicas de las sociedades o del sector en el que
desarrollen sus actividades.

No obstante a lo antedicho, cierto es que en algunos países, el impuesto se

exige mediante una escala progresiva. En tales casos, suele ser frecuente que
la graduación de la progresividad del impuesto se efectúe, más que respecto a
la cuantía del beneficio en sí misma considerada, atendiendo a la relación del
beneficio respecto al capital de la entidad.

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5. INTEGRACIÓN DE LOS IMPUESTOS SOBRE LA RENTA

Dejando al margen cualquier otra consideración, lo cierto es que la existencia

de dos impuestos personales sobre la renta en un mismo ordenamiento, uno
que grava a tipo único el beneficio societario del ejercicio antes de repartir divi-
dendos a los socios, y otro a la totalidad de las rentas percibidas por las perso-
nas físicas a tipo progresivo, conduce indefectiblemente a una duplicidad de
gravamen en lo que a los beneficios distribuidos se refiere, pues estos, primero
tributan por el impuesto de sociedades como integrantes del beneficio total del
ejercicio, y posteriormente, en el de la renta de las personas físicas de los ac-
cionistas o partícipes como una renta de capital mobiliario que estos han de in-
corporar a sus bases imponibles por este último impuesto.

Es por ello que, desde que se tomó conciencia del alcance de este problema,
tanto teóricos como administraciones tributarias han ensayado distintas proce-
dimientos y sistemas para evitar, o cuando menos paliar, los efectos nocivos
del mismo, siendo los sistemas de integración de ambos impuestos la línea que
se ha venido siguiendo con absoluta generalidad, razón por la cual, seguida-
mente, se hace un enunciado de sus principales variantes, así como un breve
comentario de las mismas que destaque de ellas sus aspectos esenciales.

En principio, esta integración puede llevarse a cabo de dos maneras: mediante

los sistemas de integración total, o a través de los sistemas de integración par-
cial, presentando estos últimos dos subsistemas según cuál sea el impuesto
personal sobre el que se opere, si el IRPF o, alternativamente, el IS.

5.1 Sistemas de integración total

Las diversas modalidades o sistemas que persiguen la integración total de los

gravámenes personales sobre la renta van por la vía de la eliminación efectiva
del impuesto de sociedades, bien por la vía formal o bien por la de hecho, sien-
do los más importantes de tales sistemas los tres a continuación señalados..

SISTEMA DE UNIDAD

Este sistema supone la desaparición total del impuesto de sociedades, ya que

lo que en él se hace es que el socio integre en su base el dividendo percibido
(beneficio distribuido) postergando la tributación sobre el beneficio no distribui-
do al momento en que el accionista enajene sus participaciones en la sociedad
y obtenga la correspondiente ganancia (o pérdida) de capital. El argumento
subyacente de este planteamiento no es otro que el suponer que el distinto va-
lor que tengan las acciones en el momento de su venta o transmisión, respecto
al de su adquisición, tiene como causa fundamental la cantidad de beneficio
que la sociedad haya dejado de repartir entre ambos momentos; lo que no deja
de ser, cuando menos, harto discutible.

SISTEMA DE SOCIEDADES DE PERSONAS

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En este sistema pervive el impuesto de sociedades, pero únicamente a efectos
de cifrar el beneficio de la entidad a efectos tributarios, porque lo que se hace
es considerar directamente obtenido por el socio la parte del beneficio fiscal
que, de acuerdo a su participación en el capital social, le corresponde, pero eso
si, tanto del distribuido (que lo conoce directamente pues es el dividendo perci-
bido) como del no distribuido, que ha de encargarse la entidad de comunicarle
cuál es la cuantía que exactamente le corresponde. Una vez obra en poder del
socio toda la información, éste incluye en su base imponible del IRPF, como
rendimiento de capital mobiliario, tanto el dividendo percibido como la parte de
beneficio no distribuido que le corresponde. Esto en definitiva supone dar un
trato fiscal idéntico a todas las rentas que afluyen a la persona física, salvo, cla-
ro está, que el IRPF discrimine de alguna manera las diferentes clases de ren-
tas que componen su base imponible.

SISTEMA DE TRANSPARENCIA FISCAL

Es este un sistema muy parecido al anterior, hasta el extremo que, frecuente-

mente, se les confunde. Consiste en que la sociedad liquida el impuesto de so-
ciedades y, posteriormente, satisface los dividendos al accionista comunicán-
dole, a la vez, cuál es la proporción de beneficio no distribuido y la parte de la
cuota del impuesto que, en virtud de su participación en el capital social, le co-
rresponde. Por su parte, el accionista incluye en la base imponible de su I. R.
P. F, como rendimiento de capital mobiliario, tanto el dividendo percibido como
la proporción de beneficio no distribuido que le corresponde, deduciéndose en
la cuota de este mismo impuesto la fracción de cuota del impuesto de socieda-
des que, cuando percibió el dividendo, la entidad le comunicó.

Este sistema convierte a la sociedad en una entidad «transparente» a efectos

tributarios (de ahí su nombre), pues, en definitiva, lo que viene a hacer es con-
siderar los beneficios como directamente obtenidos por los socios, actuando el
impuesto de sociedades, de hecho, como un mero impuesto a cuenta.

A pesar de ser éste un sistema con mucho atractivo para las administraciones
tributarias y, en consecuencia, estar su utlización muy difundida, presenta tam-
bién importantes inconvenientes, de entre los que no está de más traer a cola-
ción aquí a los tres siguientes:

• En sociedades de gran tamaño y una gran cifra de capital social -alcanzada

por lo general por sucesivas y diferentes ampliaciones-, así como con nume-
rosos accionistas, muchos de los cuáles son a su vez sociedades, el cálculo
exacto de la proporción de beneficio no distribuido que a cada uno corres-
ponde es una tarea poco menos que imposible.
• Para la gran mayoría de los accionistas, que las más de las veces son pa-
radójicamente los que menos capacidad de decisión tienen en los consejos
de administración por lo poco relevante de su participación individual, el sis-
tema puede resultar tremendamente gravoso e injusto, ya que si durante va-
rios años seguidos los tenedores del la parte más significativa del capital
social (por lo general reducidos en número) imponen una política de no pa-
go de dividendos y de aumento de las reservas, aquéllos van a estar pa-

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 gando un impuesto sobre su renta personal a todas luces excesiva para las
rentas que efectiva y realmente obtienen.
• Salvo que la administración tributaria sea muy eficaz y, además, cuente con
un repertorio de medios de control y comprobación amplio y muy diversifica-
do, este sistema puede ser un peligro serio para la recaudación tributaria, ya
que si existe fraude y ocultación en el impuesto sobre sociedades, aplicando
este procedimiento, estos ilícitos duplicarían sus efectos por involucrar tam-
bién al impuesto sobre la renta de las personas físicas.

5.2 Sistemas de integración parcial

A diferencia de los sistemas que acabamos de describir, los sistemas de inte-

gración parcial no pretenden la eliminación de ningún impuesto sobre la renta
personal, sino simplemente limitar o eliminar la doble imposición de los benefi-
cios distribuidos, siendo dos las vías que para ello pueden seguirse: operar en
el impuesto de sociedades o hacerlo en el de la renta de las personas físicas.

5.2.1 Sistemas que operan en el Impuesto de Sociedades

SISTEMA DE DEDUCCIÓN DE DIVIDENDOS

En vez del beneficio total obtenido por la entidad, el objeto imponible del gra-
vamen de sociedades pasa a ser el beneficio obtenido en el ejercicio y no dis-
tribuido a los socios, con lo que efectivamente se elimina de su tributación al
beneficio distribuido, ya que éste, como rendimientos de capital mobiliario, pasa
a integrar las bases imponibles del IRPF de los socios o partícipes en la pro-
porción que a cada uno corresponda.

SISTEMA DE DOBLE TIPO

Con este sistema de lo que se trata es de compensar, sólo parcialmente, la do-

ble imposición del beneficio distribuido. Para ello, el impuesto de sociedades
grava con un tipo fijo al beneficio no distribuido y con otro, también fijo pero
más reducido, el que se vaya a distribuir entre los socios. Posteriormente, el
socio integra en la base de su I. R. P. F el dividendo percibido. Se trata de un
sistema bastante parecido al anterior que, a diferencia de él, ha sido muy poco
utilizado por los distintos sistemas tributarios, y allí donde se ha implantado lo
ha hecho con efímera duración además.

SISTEMA DE DOBLE TIPO CON IMPUTACIÓN

Éste, más que un sistema que opere con el I. Sociedades, es un sistema mixto,
pues opera simultáneamente en ambos gravámenes personales. De lo que con
él se trata es de que, al igual que en la variante anterior, el impuesto de socie-
dades grave con tipos distintos al beneficio no distribuido y al distribuido. Por su
parte, el socio integra en la base de su I. R. P. F, tanto el dividendo efectiva-
mente percibido como la fracción de la cuota del impuesto sobre el beneficio
distribuido que le corresponde, deduciéndose no obstante luego tal fracción en
la cuota del I. R. P. F.

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5.2.2 Sistemas que operan en el I. R. P. F

SISTEMA DE EXENCIÓN DEL DIVIDENDO

Es el sistema más simple de todos, pues consiste en que el beneficio de la en-

tidad es gravado en su integridad por el impuesto de sociedades, estableciendo
la norma reguladora del I. R. P. F la exención total del mismo para los dividen-
dos y otras formas de retribución a las participaciones en los capitales propios
de las sociedades.

SISTEMA DE IMPUTACIÓN

Es este un procedimiento integrador que, en parte al menos, guarda bastantes

similitudes con el sistema de integración total de sociedades de personas visto
ya. En él, la totalidad del beneficio es gravado por el impuesto de sociedades y,
cuando la entidad abona al socio el dividendo pertinente, le comunica también
la fracción de tal impuesto que le corresponde en función de su participación en
la sociedad. A partir de aquí se abren distintas posibilidades, de entre las que
cabe destacar las cuatro siguientes:

• Que el socio integre en la base de su I. R. P. F, tanto el dividendo neto per-

cibido como la fracción de cuota que le corresponde y, posteriormente, en la
cuota de este impuesto se deduzca la fracción del impuesto de sociedades
que se había imputado en la base.
• Que el socio haga la integración en la base descrita en la variante anterior,
pero a los solos efectos de calcular en la escala de tipos de gravamen el ti-
po medio efectivo a aplicar, el cuál se girará entonces sólo sobre una base
integrada por las demás rentas que obtenga el contribuyente.
• No gravar los dividendos ni, tan siquiera, utilizarlos para calcular el tipo me-
dio de gravamen, sino únicamente a partir de un determinado nivel de ren-
tas. Tal es lo conocido como sobreimpuesto (surtax en su denominación en
los países en que se originó) que ha caído en franco desuso.
• Gravar tan sólo una parte del dividendo bruto percibido (dividendo neto más
fracción de la cuota por el impuesto de sociedades correspondiente), permi-
tiendo deducirse en cuota idéntica proporción de la fracción de la cuota del
impuesto de sociedades que le hubiese correspondido.

6. PROBLEMAS ACTUALES DEL IMPUESTO

Vamos a concluir la lección dedicada al impuesto de sociedades considerando

breve y superficialmente (de hecho, enunciando y muy poco más) los dos
grandes problemas que en la actualidad tiene planteados el tributo, y que son
el de la subcapitalización y el de los precios de transferencia

6.1 Los precios de transferencia

Uno de los fenómenos jurídico-económicos que mayor número y más intrinca-

dos problemas está planteando hoy en día a las administraciones tributarias
nacionales en general, y sobre todo a sus impuestos de sociedades, es el de-

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nominado de las operaciones vinculadas en la terminología jurídico-tributaria
española, y que se refiere tanto a las operaciones que un socio o sus más di-
rectos familiares realizan con la sociedad de la que es partícipe, como a las
que tienen lugar entre dos o más entidades pertenecientes a un mismo grupo
de sociedades (holding, trust, grupos de sociedades...etc), bien sea por razo-
nes de dependencia (relaciones matriz-filial) o bien entre entidades pertene-
cientes a un mismo grupo (operaciones entre filiales con una misma matriz).

En lo que atañe a las primeras, las operaciones realizadas entre una sociedad
y uno de sus socios o alguno de sus familiares más allegados, nos limitaremos
a comentar que, sobre todo cuando el capital social de la entidad está escasa-
mente repartido y hay un socio o alguno más, pero siempre en número reduci-
do, que detenta una gran parte del mismo, la finalidad de tales operaciones no
suele ser otra que la de encubrir el abono por parte de la sociedad de remune-
raciones de carácter especial a estos socios “preferentes” o “distinguidos”, que,
realizadas de otro modo menos subrepticio, podrían suscitar la curiosidad tanto
de la inspección tributaria (I. Sociedades e I. R. P. F) como de otros socios. Pa-
ra ello, tales pagos se camuflan como retribuciones por la prestación de deter-
minados servicios y/o a la cesión de ciertos elementos patrimoniales, siempre
por un valor muy superior al que tales prestaciones o cesiones tendrían entre
partes independientes entre sí, de manera que, formalmente, se respetan tanto
los compromisos societarios como las normas legales en vigor, aún cuando de
hecho lo que se está haciendo no sea sino una flagrante y dolosa transgresión
de las mismas.

Con ser graves las consecuencias de este tipo de vinculación, no es ésta sin
embargo la que más preocupa a la actuales administraciones fiscales, sino la
conocida como “precios de transferencia”, que es la que tiene lugar entre dis-
tintas unidades pertenecientes a un mismo grupo de sociedades, sobre todo
cuando los mismos tienen lugar en el contexto de las relaciones económicas in-
ternacionales.

En efecto, cuando en un mercado o en una economía nacional operan por el

lado de la producción y la oferta agrupaciones empresariales en lugar de uni-
dades de producción exclusivamente, puede ocurrir, y de hecho ocurre, que las
transacciones que se producen entre empresas de un mismo grupo no se valo-
ren de acuerdo a los precios que para las mismas rijan en el mercado, sino de
acuerdo a otros criterios que la dirección del grupo estima más adecuados de
cara al logro de los múltiples y variados objetivos que tiene planteados su ges-
tión, tales como optimizar los canales de distribución de manera global, rentabi-
lizar al máximo los recursos financieros del colectivo, etc. Surgen así los deno-
minados precios de transferencias internas, o precios de transferencia a secas,
que son con los que, de acuerdo a las decisiones emanadas de la dirección del
grupo en el que están integradas, cada unidad valora las entregas y prestacio-
nes que efectúa a otras empresas de su mismo grupo.

En el mundo ideal de la teoría al menos, esta forma de valorar las transaccio-

nes internas de un grupo no supone, o no debería suponer, problema alguno
para el Impuesto. Se trata en principio de una decisión de carácter gerencial,
cuya validez está supeditada al grado de éxito que se alcance en las finalida-

- 19 -
des para las que ha sido adoptada y nada más. No obstante, como bien sabe-
mos, ocurre que los hechos en la realidad tienen lugar, las más de las ocasio-
nes, de una forma harto distinta a como están concebidos en el imaginario teó-
rico que los sustenta, y así ocurre que estos precios de transferencia, aún
cuando estén exclusivamente diseñados con fines gerenciales, terminan alte-
rando sustancialmente los resultados contables de las entidades que compo-
nen el grupo, y por ello, la información patrimonial y financiera sobre la que
descansa tanto la distribución de beneficios a los socios, como el cifrado de las
bases del impuesto en dichas sociedades; siendo esto lo que realmente pre-
ocupa, y mucho además, a las administraciones fiscales nacionales.

Pero es que además, los problemas asociados a esta forma de valorar tal tipo
de operaciones han venido ganando en complejidad e implicaciones en las dos
últimas décadas, debido a la incidencia que en ellos han tenido dos fenómenos
distintos aunque íntimamente relacionados entre sí: por un lado, la proliferación
de grupos empresariales de carácter multinacional, que han venido a sustituir a
numerosas empresas y grupos de sociedades “nacionales” con actividad
transnacional, y por otro, el espectacular desarrollo experimentado por el co-
mercio internacional a lo largo de este período, y que ha devenido en el fenó-
meno al que se viene denominando con la expresión globalización de la eco-
nomía.

En efecto, en los momentos actuales, casi las tres cuartas partes del tráfico in-
ternacional de mercancías lo realizan, directa o indirectamente, corporaciones
o grupos empresariales multinacionales de nuevo cuño, los cuáles se diferen-
cian de las grandes firmas que hasta hace no tanto mantenían el liderazgo ab-
soluto en tal tipo de actividad (Coca Cola, Shell, Mitsubishi, IBM,...), en que
consisten en grupos societarios notablemente más reducidos (generalmente,
unas pocas filiales o establecimientos permanentes) estratégicamente ubicados
en países distintos al de domiciliación de la matriz o sociedad principal, y con
frecuencia relacionados, cuando no directamente vinculados, con holdings o
trust empresariales con funciones de intermediación implantados a tal fin en
numerosos países. En cuanto a la forma de actuar de estos exitosos advenedi-
zos, ésta es notablemente diversa y, por encima de todo, muy muy flexible. Así,
en unos casos por ejemplo, los grupos concentran su actividad investigadora
en una única empresa que luego, mediante prestaciones internas de servicios
convenientemente retribuidas, transfiere las innovaciones tecnológicas conse-
guidas a las filiales del mismo grupo dedicadas a la producción material en los
países en los que éstas radiquen. En otros sin embargo, el esfuerzo y las res-
ponsabilidades están mucho más repartidos entre las distintas unidades del
grupo, y así, mientras unas sociedades radicadas en ciertos países se encar-
gan de la producción de determinadas partes de los bienes finales, otras domi-
ciliadas en otros países se encargan de otras partes, o también, del montaje y
ensamblaje de las distintas partes del producto final. De la misma manera, es
frecuente que la matriz del grupo, o más raramente una de sus filiales, sea a la
que competa en exclusiva la financiación de las actividades de todas las em-
presas del grupo a nivel mundial. Y así una interminable sucesión de posibili-
dades que sólo las limitaciones que estos colectivos societarios quieran impo-
ner a su propia capacidad de innovación en la gestión puede acotar.

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A la vista de cuanto hasta aquí se ha comentado, no parece difícil entender
porqué las vinculaciones en general, y en particular el caso de los precios in-
ternacionales de transferencia, son en la actualidad uno de los principales pro-
blemas del Impuesto.

En efecto, si por quimérica e insensatamente ingenua rechazamos la idea de

que los grupos societarios multinacionales diseñan y configuran los precios de
sus transferencias internacionales, única o principalmente, por motivos de índo-
le gerencial, y, alternativamente, partimos del mucho más realista supuesto de
que una de las más importantes razones de ser de los grupos multinacionales
de sociedades, sino la fundamental, es la de tratar explotar en su propio bene-
ficio las numerosas y a veces sustantivas diferencias socioeconómicas e insti-
tucionales existentes entre los distintos países en que operan (legislación
aduanera, normas y usos mercantiles, sistemas tributarios, cantidad y cualifica-
ción de la oferta de trabajo, etc), podemos fácilmente llegar a la nada descabe-
llada conclusión de que la finalidad, no explícita desde luego, de las transferen-
cias internacionales entre entidades vinculadas entre sí no es sino la de derivar
y hacer llegar artificialmente, a través bien diseñado entramado de domicilia-
ciones internacionales y transferencias internas, la mayor cantidad posible de
beneficios y otras utilidades a aquellas sociedades del grupo domiciliadas en
países en los que, por alguna de las razones apuntadas, interesa al grupo que
se pongan formalmente de manifiesto.

En este sentido, el o los países en los que el grupo societario multinacional in-
tentará aflorar la mayor parte de las rentas obtenidas, puede ser:

• Aquél o aquéllos en los que la presión fiscal sea más reducida; que es la
elección que se hará cuando lo que se pretenda por encima de todo sea mi-
nimizar los impuestos a satisfacer por el grupo en su conjunto.
• Aquél en el que esté domiciliada la matriz o sociedad principal del grupo;
que es la elección que se hará cuando lo que se pretenda sea fortalecer la
posición del grupo en bolsa o en otros mercados financieros.
• Aquél o aquéllos en los que los socios o accionistas principales -aquéllos a
los un poco antes hemos calificado como preferentes o distinguidos- tengan
fijada su residencia a efectos fiscales, en el que por lo general no existen
impuestos de naturaleza personal o, si existen, son más nominales que otra
cosa.

Evidentemente, a la hora de elegir el país o países en los que el grupo va a sa-

car a la luz la mayor parte de sus resultados, además de las tres causas que se
acaban de enunciar, también pesan otros factores como pueden ser las posibi-
lidades que el o los países elegidos ofrezcan para repatriar beneficios sin pena-
lización, la seguridad de que el país elegido sea de los que no suministran in-
formación financiera a países terceros (paraísos fiscales), el grado de protec-
ción que en ellos se da a las inversiones financieras o, incluso, la tranquilidad
social y estabilidad política que disfrutan.

Como es fácil suponer, todos o la inmensa mayoría de los países han ido arbi-
trando disposiciones de distinta naturaleza para atajar, en la medida en que ello
es posible, las consecuencias que para sus respectivos ordenamientos tributa-

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rios y, sobre todo, sus correspondientes recaudaciones impositivas tiene el
fenómeno comentado. Estas soluciones son por lo general muy variadas, y no
todas ellas excesivamente armónicas o armonizables entre sí. Entre ellas des-
taca una, bastante común, y es que, como cautela genérica, el derecho interno
de los distintos países dote de las atribuciones suficientes a sus correspondien-
tes autoridades tributarias para ajustar unilateralmente los precios de transfe-
rencia. En este sentido, un buen número de países, entre los que se encuentra
España, se han pronunciado porque su normativa tributaria imponga explícita-
mente, en caso de que exista algún tipo de vinculación, o cuando menos en
caso de precios de transferencia, el principio conocido por su denominación es-
tadounidense «arm’ s length» (léase: precios de plena competencia), que exige
que, independientemente de la relación que existe entre quienes las realizan,
cualquier transacción ha de valorarse contablemente de acuerdo a los precios
que para ella se establezca entre partes independientes en un mercado libre.

A pesar de estas cautelas, debe llamarse la atención sobre el hecho de que la

percepción, no digamos ya nada de la demostración, de que una empresa mul-
tinacional está amparándose en los precios internos de transferencia para eva-
dir toda o parte de la carga fiscal que le corresponde, es siempre una tarea har-
to difícil. Como difícil es también encontrar, en no pocas ocasiones, precios de
mercado comparables para el mismo producto al que se ha valorado con un
precio de transferencia o, igualmente, fijar la localización exacta de los benefi-
cios y utilidades obtenidos por grupos multinacionales de empresas con una in-
tegración significativa de sus procesos de producción.

6.2 La subcapitalización

En general, se entiende por subcapitalización a aquella situación por la que

atraviesa una sociedad cuando la cifra de su capital social es inferior a la que
se estima requerida o adecuada para ella. En el contexto del impuesto que es-
tamos estudiando sin embargo, el alcance y contenidos de esta palabra es algo
diferente, pues con ella se designa a la maniobra elusiva propia de los grupos
de sociedades consistente en aparentar que se financian las actividades de la
sociedad con recursos allegados formalmente mediante un préstamo de otra,
cuando lo rigurosamente cierto es que la financiación, de hecho, es a cargo de
sus fondos propios, pues ambas entidades pertenecen al mismo grupo societa-
rio. Es por esta razón que, para distinguirlo de la insuficiencia de capital social
simple y de carácter transitoria, a esta maniobra fiscal se la conoce también
como capitalización encubierta.

Importa recalcar que, como explícitamente se acaba de decir, la subcapitaliza-

ción no es sino una manifestación más de ese otro fenómeno mucho más am-
plio que es la vinculación -en este caso entre sociedades-, pues sólo a través
de ella puede explicarse cómo es posible que, sin otras garantías más firmes,
una sociedad conceda préstamos a otra con la que, de alguna manera, no
comparta riesgo y ventura en el desarrollo de las actividades que desarrolle, o
sin participar, directa o indirectamente, en su control y gestión.

A pesar de que el fenómeno de la subcapitalización sólo ha suscitado el interés

de los estudios y los expertos desde hace unos pocos años, debe hacerse no-

- 22 -
tar que las consecuencias del mismo distan mucho de ser nimias sin embargo,
pudiéndose reseñar a este respecto cuando menos:

• Que deja a la sociedad que lo protagoniza sin los fondos necesarios para
hacer frente de manera efectiva a sus eventuales responsabilidades ante
terceros.
• Que reduce la recaudación tributaria del país en el que está domiciliada la
entidad que la practica, pues los intereses de los capitales ajenos para la fi-
nanciación de las actividades de la entidad, como ya se ha explicado suelen
tener la consideración de gasto deducible en el cifrado de la base imponible
del I. de sociedades, mientras que el recurso a los fondos propios no.
• Que la recaudación impositiva también se ve perjudicada por el hecho de
que las aportaciones de capital, tanto si son por suscripción como si lo son
por ampliación, suelen ser objeto de gravamen, por lo que camuflarlas como
préstamos supone una forma de evadir tales tributos.

Pero es que además, la subcapitalización ha empezado a preocupar seriamen-

te a las autoridades fiscales de numerosos países porque, si fuera un fenóme-
no cuyo ámbito quedara reducido a territorio de soberanía nacional, la cosa no
iría más allá de la falta de solvencia frente a terceros -lo que desde luego no es
poco-, ya que los intereses que la entidad prestataria se deduce en la base im-
ponible de su impuesto quedan compensados con los mayores ingresos que,
por igual concepto, ha de declarar la entidad prestamista. El problema radica
en que este fenómeno tiene lugar, y de manera habitual además, es entre enti-
dades pertenecientes a grupos de sociedades de carácter multinacional y, en
tal contexto, la parte del impuesto de sociedades de la entidad prestataria que
no se percibe se pierde definitivamente, produciéndose además una reasigna-
ción de rentas a escala internacional.

En cuanto a las posibilidades que tienen las administraciones tributarias para

hacer frente a este problema, lo primero que han de considerarse son las posi-
bilidades efectivas de detectar que el mismo se está produciendo de manera
generalizada, lo que no es nada fácil desde luego. En cuanto a la solución a
adoptar, ésta pasa con toda generalidad por la negación unilateral de la natura-
leza de préstamo a esta operación, considerándola a todos los efectos como
una aportación de capital; cosa tampoco sencilla igualmente, ya que si hay algo
arbitrario es determinar si la cifra de capital social de una entidad es suficiente,
insuficiente o excesiva para su normal desarrollo. Es por ello que, en estos ca-
sos, lo que los ordenamientos suelen hacer es recurrir a un procedimiento «ob-
jetivo», que consiste en la definición de unos límites a la relación endeuda-
miento ajeno/endeudamiento propio que, una vez rebasados por la prestata-
ria, permitan calificar como ajenos los recursos allegados, y consiguientemente,
conviertan automáticamente a los intereses correspondientes al exceso del en-
deudamiento en dividendos satisfechos..

- 23 -
Lección 8

La imposición patrimonial

1. LA RIQUEZA COMO OBJETO IMPONIBLE

1.1 Introducción

Debido fundamentalmente a la visibilidad o perceptibilidad exterior que ofrece la ri-

queza individual, y en particular la riqueza de naturaleza inmueble, así como a la ob-
viedad con la que puede articularse su argumentación impositiva (cuanto más patri-
monio o riqueza se posee mayores son las posibilidades de afrontar cargas tribu-
tarias y viceversa), la Riqueza o Propiedad es sin duda alguna el índice expresivo de
capacidad contributiva individual de mayor antigüedad de todos cuantos hoy en día
conocemos; es más, de hecho, hoy en día contamos con evidencias arqueológicas y
paleográficas que prueban que esta forma de imposición fue utilizada ya por civiliza-
ciones anteriores al Imperio Romano. No obstante esta antigüedad, la importancia
relativa que tal tipo de imposición tiene en los ordenamientos tributarios actuales,
medida en términos de recaudación y efectos económicos, es tan notablemente re-
ducida que, en casi todos ellos y con una salvedad muy particular, los impuestos de
esta naturaleza tienen circunscrita su presencia prácticamente al ámbito de las ad-
ministraciones públicas subcentrales (ayuntamientos y gobiernos regionales), para
las que sin embargo, dadas las enormes dificultades que tienen para recabar otro ti-
po de impuestos, los mismos constituyen una de sus principales fuentes de ingreso.

Ahora bien, no obstante a lo limitado de sus recaudaciones y de su más que eviden-

te decadencia actual, estos impuestos, y en especial alguna de sus variantes a las
que dedicaremos una atención especial, son probablemente las piezas de todo el
ordenamiento impositivo que históricamente más amplia y enconada controversia
han suscitado, siendo ello debido a que estos tributos, más allá de su finalidad re-
caudatoria, son percibidos por la mayor parte de la población como la expresión más
evidente de la voluntad redistributiva del grupo político en el Poder, lo que les hace
estar permanentemente en el punto de mira de teóricos, políticos, y, en general, to-
dos aquellos que tienen en el quehacer cotidiano público el objeto de sus pre-
ocupaciones.

Sentado lo anterior, iniciamos el análisis de esta forma de imposición con una breve
enunciación de sus gravámenes de mayor relevancia, no sin antes advertir que, si
bien en buena lógica habría de hablarse de capital en vez de patrimonio o riqueza,
de la misma forma que antes hemos hablado de renta y pronto se hablará de con-
sumo, pues tales son las categorías económicas sobre las que se articulan los obje-
tos imponibles de los distintos impuestos, deliberadamente aquí se ha optado por la
primera denominación, ya que el concepto de capital que habitualmente se utiliza en
economía incluye en él al denominado «capital humano» que, como enseguida se
verá, en ningún caso ha tenido o tiene reflejo fiscal alguno.

  ‐ 1 ‐
1.2 Clases de impuestos patrimoniales

Debido a su ya mentada antigüedad, esta forma de imposición ha experimentado en

el tiempo un complejo proceso de transformaciones para ir adaptándose a las dife-
rentes situaciones por las que, en su evolución histórica, iban atravesando las distin-
tas realidades sociales en la que ha estado vigente, lo que, entre otras cosas, ha
dado como resultado que la actual imposición patrimonial esté constituida por un
numeroso y heterogéneo conjunto de variantes tributarias que se resiste por comple-
to a cualquier intento de sistematización rigurosa. Es por ello por lo que, en lo que
sigue, en vez de una sistematización propiamente dicha, lo que se va a hacer es, a
partir de las principales características sobre las que a lo largo del tiempo se han ido
ensayando las distintas clasificaciones de estos impuestos, confeccionar una enu-
meración de aquellos que, o bien tengan alguna presencia en los ordenamientos tri-
butarios, o bien sus peculiaridades les hagan acreedores de un mínimo de atención
por nuestra parte. A tal fin los criterios elegidos para tal enunciación son los siete si-
guientes.

• Si el gravamen considerado es personal o, por el contrario de carácter real.

• Si es de exacción periódica o accidental.
• Si el impuesto aspira a gravar todo tipo de patrimonios (general) o, alternativa-
mente, sólo algún o algunos elementos patrimoniales en concreto (parcial).
• Si la regulación de su hecho imponible descansa en la titularidad o propiedad de
patrimonio o, alternativamente, en su transmisión.
• Si el impuesto se gira sobre el valor total del patrimonio objeto de gravamen o
únicamente sobre los incrementos de valor por él experimentados.
• Si el cómputo del patrimonio objeto de gravamen en la base imponible tiene en
cuenta las deudas y cargas que sobre él pesan (patrimonio neto) o no (patrimonio
bruto).
• Si el impuesto cumple en el ordenamiento una mera función complementaria de
otros tributos o, por el contrario, si goza de sustantividad propia.

Combinando estos siete criterios de calificación podríamos obtener más de sesenta

figuras tributarias de carácter patrimonial distintas, si bien considerando sólo aque-
llas que, como acabamos de indicar, están vigentes en los actuales ordenamientos
tributarios o pueden tener algún interés específico, las que cabe tomar en cuenta
son las a continuación relacionadas.

♦ El Impuesto sobre el Patrimonio Neto; que es personal, general y grava perió-

dicamente la tenencia de patrimonio, recayendo sobre el valor neto del mismo. Lo
más frecuente es que esté incardinado en el ordenamiento tributario como com-
plementario del IRPF.
♦ El Impuesto sobre el Caudal Relicto; impuesto real que grava el patrimonio con
ocasión de su transmisión hereditaria, recayendo sobre el valor neto de la totali-
dad del mismo.
♦ El Impuesto sobre las Adquisiciones Gratuitas; impuesto personal que grava
ocasionalmente el valor neto de la totalidad del patrimonio adquirido por herencia
o donación.

  ‐ 2 ‐
 ♦ El Impuesto sobre las Transmisiones Patrimoniales; impuesto real que grava
el valor bruto de determinados elementos patrimoniales con ocasión de su trans-
misión onerosa.
♦ El Impuesto sobre la Propiedad; impuesto real que grava periódica y parcial-
mente el valor bruto del patrimonio poseído, aunque en ocasiones se ha utilizado
también el valor neto. En principio se trata de un impuesto independiente de los
demás, si bien ha habido realidades nacionales que lo han configurado comple-
mentario de otros tributos.
♦ El Impuesto sobre los Incrementos de Valor; impuesto de naturaleza real, que
grava ocasionalmente el incremento de valor neto experimentado por determina-
dos elementos patrimoniales.
♦ La Leva de Capital; impuesto personal que grava ocasionalmente el valor neto
de la totalidad de patrimonio poseído, no siendo en ningún caso complementario
del IRPF.

2. EL IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO

2.1 Naturaleza del impuesto

Tal y como se acaba de apuntar, éste es un tributo de naturaleza personal, general

en lo que se refiere a su objeto -el patrimonio poseído- pero no así en lo que se re-
fiere al sujeto, pues lo normal es no someter tributación el patrimonio del que son ti-
tulares las personas jurídicas y si el de las personas físicas, que periódicamente
grava el valor neto del patrimonio poseído, entendiendo por tal a la diferencia entre
el valor de todos los bienes y derechos de contenido económico menos las cargas
que sobre ellos pesan, así como las deudas personales de las que deba responder
su titular. Se trata por otra parte de un impuesto que, si bien ha estado presente has-
ta hace relativamente poco tiempo en la mayoría de los países desarrollados, en la
actualidad sin embargo pocos son los ordenamientos que aún lo incluyen, y en los
que subsiste, los recursos que aporta al erario público son ciertamente exiguos,
siendo de señalar de igual forma que, a pesar de su denominación, es un impuesto
que se puede satisfacer, y de hecho se satisface, con renta ordinaria del ejercicio y
no con capital o patrimonio.

2.2 Estructura del impuesto

A) Elementos cualitativos y personales

Dado que éste es un impuesto personal como los dos ya vistos sobre la renta, tam-
bién en la delimitación de su objeto y en la cuantificación de su base surgen aspec-
tos controvertidos y polémicos, si bien en ningún caso llegan al extremo de la com-
plejidad que en los dos antedichos.

En lo que se refiere a su objeto, y visto el asunto desde una perspectiva estrictamen-

te económica, la riqueza de una persona en un momento determinado viene dada
por el valor de la totalidad de los bienes y derechos de los que en ese instante es ti-
tular y que, además, son susceptibles de generarle ingresos monetarios o en espe-
cie. Consecuentemente con ello, y por pura coherencia con lo ya visto en el concep-
to extensivo de renta, el patrimonio objeto de gravamen debería incluir toda clase de

  ‐ 3 ‐
activos poseídos por el individuo: inmuebles, derechos de contenido económico (p.
ej. los derechos consolidados de los planes de pensiones), bienes de producción,
existencias, bienes de consumo duradero, activos financieros, etc, etc, habiéndose
de tener en cuenta en este sentido que, aún cuando renta y patrimonio sean dos va-
riables económicas distintas que cifran manifestaciones diferentes de capacidad
contributiva, están sin embargo claramente vinculadas entre sí, pues la renta
económica, como magnitud flujo que es, siempre tiene que tener una variable fondo
como procedencia salvo que proceda del trabajo, y la riqueza, como variable fondo
que es, salvo en los casos de las revalorizaciones, sólo puede acrecentarse median-
te renta afluida a ella. Pero es que además y siempre dentro de este enfoque
económico, hay que tener presente que todas las personas físicas tenemos un de-
terminado stock de capital humano, el cual, entendido como el valor de la cualifica-
ción, o de las destrezas profesionales, y de la capacidad física e intelectual para el
desarrollo del trabajo que el sujeto ha acumulado por la adquisición de servicios
educativos y sanitarios, puede cifrarse, groseramente desde luego, mediante una ac-
tualización simple de los ingresos futuros por trabajo del sujeto, siendo la cuestión
que de inmediato se plantea la de si tal modalidad de capital debe o no formar parte
del objeto de gravamen de un impuesto personal sobre el patrimonio neto.

Lo cierto es que, contemplado el asunto desde el punto de vista de la equidad, no

existe diferencia alguna entre que un individuo invierta una determinada cantidad de
dinero en un programa de cualificación profesional o que destine idéntica cantidad
en la adquisición de, por ejemplo, un activo financiero, pues en ambos casos ha vis-
to acrecentado su capital, en un caso su capital humano por aumentar o mejorar sus
destrezas profesionales, y en el otro, su capital mobiliario, pero en ambos casos su
capital, que es lo que interesa resaltar, y en ambos casos también, se va a producir
una corriente futura de ingresos que retribuirá la inversión inicialmente efectuada (los
mayores ingresos del trabajo y los rendimientos de capital mobiliario); por lo que, en
principio al menos, tendríamos que concluir que no hay razón de peso para no suje-
tar a gravamen al capital humano. De todas formas, y a pesar de que desde un pun-
to de vista teórico el capital humano pueda ser considerado como totalmente equiva-
lente a otras formas de riqueza más convencionalmente admitidas como tal, en la
práctica, debido por un lado a la incertidumbre de los rendimientos de trabajo futuro
en lo que a su cuantía y duración se refiere, y por otro, a la inexistencia de un mer-
cado en el cual tal modalidad de capital pudiera ser negociado, ningún ordenamiento
fiscal incorpora o ha incorporado en el pasado a esta forma de riqueza al objeto im-
ponible del impuesto sobre el patrimonio neto.

Pero es que además de la exclusión del capital humano, no ha existido nunca im-
puesto sobre el patrimonio neto alguno que abarque un catálogo de elementos pa-
trimoniales tan amplio como el aludido algo más arriba, siendo en la redacción del
hecho imponible donde se suelen incluir las numerosas exoneraciones que este im-
puesto suele contemplar, y que atienden bien a razones administrativas o de política
económica. Así, y debido a lo antieconómico que puede llegar a ser su tributación,
es habitual eximir de tributación a aquellos bienes de uso doméstico o personal más
difícilmente controlables y que, además, menos recaudación pueden aportar, cuál es
el caso de los que integran el fiscalmente conocido como ajuar doméstico, o bienes
de consumo duradero (electrodomésticos p.ej) y otros bienes de uso personal como
las joyas e indumentaria, excluyendo del mismo en todo caso a los inmuebles y au-
tomóviles. De manera parecida, pero basándose en este caso en razones de política

  ‐ 4 ‐
económica, es normal que queden también exentos de gravamen los derechos con-
solidados de los planes de pensiones como incentivo a esta forma de ahorro o, asi-
mismo, los elementos patrimoniales de la naturaleza que sea cuando se encuentren
afectados al desarrollo de una actividad empresarial o profesional y ésta constituya
la principal fuente de renta de su titular.

Finalmente y en lo que respecta a su unidad contribuyente, en teoría en este im-

puesto se puede plantear inicialmente la misma alternativa de elección que en el im-
puesto sobre la renta personal -la familia o el individuo-; no obstante, el pronuncia-
miento en este caso por el individuo es mucho más inmediato ya que, debido al pa-
pel complementario del IRPF que por lo general desempeña el impuesto sobre el pa-
trimonio, lo más lógico es que la elección de su unidad contribuyente coincida con la
que al respecto se haya adoptado en el IRPF.

B) Elementos cuantitativos

La exclusión del capital humano de su objeto imponible no solventa sin embargo la

cuestión que mayores dosis de complejidad y arbitrariedad introduce en la regula-
ción de este impuesto, cuál es el adoptar un criterio valorador cuya aplicación permi-
ta cifrar homogéneamente la base imponible, sea cual sea la naturaleza de los ele-
mentos que componen el patrimonio personal del contribuyente.

En efecto, si bien es cierto que existen elementos patrimoniales cuya valoración a

efectos de cómputo de la base del impuesto es inmediata, como es el caso de los
elementos que se expresan directamente en dinero (los depósitos bancarios o los
créditos por ejemplo) o de aquellos activos que se intercambian en mercados es-
pecíficamente abiertos a ellos como son las acciones y otros títulos que cotizan en
Bolsa, en los que la administración tiene por añadidura amplias posibilidades infor-
mativas; no menos cierto es también que existen elementos patrimoniales distintos a
estos, para los que es necesario recurrir a algún criterio valorador con vocación uni-
versalista que, por el bien de todos -contribuyentes y administración-, no plantee ex-
cesivas exigencias en su aplicación.

En este sentido, y considerando la cuestión desde la perspectiva del contribuyente,

el criterio del valor de mercado parece ser el que mejor se adapta a las condiciones
económicas actuales. No obstante, tal criterio no es el más idóneo desde la perspec-
tiva de la administración y gestión del impuesto, pues es el que más posibilidades de
polemizar proporciona al contribuyente en caso de comprobación, por lo que, adicio-
nalmente en unos casos, y alternativamente en otros, ha de recurrirse a criterios
como el valor contable, el coste de adquisición, su coste de reposición, la capitaliza-
ción del rendimiento generado efectivamente por el activo en cuestión o, incluso, el
valor subjetivo del elemento patrimonial establecido por su propietario. En general,
de todas estas soluciones la que mayores ventajas ofrece a la administración tributa-
ria es la de que se valore de acuerdo al precio de entrada o coste de adquisición,
exigiéndose que tal valor no se modifique en tanto el elemento no cambie de titular,
pues ello por otra parte es perfectamente compatible con la inclusión en la base del
impuesto personal sobre la renta del transmitente de la correspondiente ganancia o
pérdida de capital cuando tenga lugar la transmisión del activo en cuestión.

2.3 Justificación y valoración del impuesto

  ‐ 5 ‐
Tres son los ámbitos en los que tradicionalmente se ha venido discutiendo acerca de
la idoneidad de que este impuesto figure en los ordenamientos tributarios: en el de la
equidad, en el de la eficiencia y en el de su gestión, si bien, dado que la Equidad es
el valor «fuerte» de la imposición patrimonial en general, salvo la breve observación
que sigue, dejamos para el último epígrafe de la lección su consideración.

Una cuestión relativa a la Equidad que interesa tener presente es que la presencia
de un impuesto sobre el patrimonio personal permite mantener o incluso acentuar la
progresividad global del sistema impositivo nacional sin necesidad de tener que exa-
cerbar excesivamente la tarifa del IRPF, lo que no dejará de tener efecto positivo en
el grado de cumplimiento de este último. Por otra parte, y también en relación con el
impuesto personal sobre la renta, dada la equivalencia que para el propietario del
patrimonio tiene un impuesto que grave la tenencia de capital y otro que se gire so-
bre los rendimientos que este produzca, por poca presión fiscal que introduzca un
impuesto sobre el patrimonio, su presencia en el cuadro tributario siempre permitirá
discriminar fiscalmente entre las rentas de capital y las demás rentas, pues mientras
esta segundas sólo han de soportar el gravamen de la renta personal, las de capital,
además del IRPF, tienen que soportar la presión que se deriva del impuesto sobre el
patrimonio.

En cuanto a los inconvenientes que desde esta perspectiva se pueden atribuir al im-
puesto, cabe apuntar dos bien distintos. En primer lugar, la diferente situación en la
que suelen estar los distintos elementos patrimoniales del individuo respecto al co-
nocimiento, imputación y valoración que de ellos pueda hacerse, lo que conduce a
un gravamen desigual e injusto, transformándose con demasiada frecuencia en un
defectuoso y criticable gravamen sobre la propiedad inmueble, tan solo porque ésta
es de fácil localización y valoración. En cuanto al segundo inconveniente, éste se re-
fiere a que, como aún tratándose de un impuesto sobre el patrimonio éste se satisfa-
ce con renta y no con patrimonio como ya se ha dicho, su presencia en el ordena-
miento podría derivar para algunos contribuyentes en una excesiva «cuota global»
por la imposición personal para los mismos. A esta observación, tan aparentemente
rigurosa por otra parte, cabe precisar que, en primer lugar, en ningún caso, ni siquie-
ra en sus épocas de mayor y mejor aceptada vigencia, este impuesto ha contado
con una escala de tipos tan severamente progresiva como para que esta situación
se diera, y en segundo lugar, que, precisamente en previsión de que esto pudiera
ocurrir, lo normal era que la ordenación legal del sistema tributario estableciese
algún tipo de límite a la suma de ambas cuotas -la del IRPF y la del IPN- de manera
que la suma de las cuotas íntegras de ambos tributos no superase en ningún caso
un determinado porcentaje de la base del IRPF.

Por lo que a la valoración que de este impuesto cabe hacer desde la perspectiva de
la Eficiencia Económica hay que decir que, en principio al menos, no hay argumen-
tos sólidos a partir de los que se pueda concluir, en positivo o negativo, acerca de
sus efectos sobre la oferta de trabajo, y que si bien con frecuencia se le atribuyen
efectos «productivistas», en el sentido de que su mera presencia en el ordenamiento
tributario induce a los propietarios de cualquier clase de capital a utilizarlo producti-
vamente, a fin de obtener de él lo que ha de satisfacerse por el impuesto cuando
menos, ello es algo que siempre se ha afirmado sin el respaldo de los estudios

  ‐ 6 ‐
empíricos mínimos para avalarlo, por lo que en el mejor de los casos no deja de ser
una hipótesis más o menos plausible, pero nada más.

Además de estas consideraciones, también desde la perspectiva de la asignación

eficiente cabe señalar, en relación con los conocidos efectos renta y sustitución, que,
en lo que respecta al efecto sustitución, y bajo la hipótesis de que el impuesto enca-
rece la adquisición de patrimonio respecto al consumo por reducir la rentabilidad
efectiva de los activos poseídos, hay que convenir que, en su presencia, el contribu-
yente propenderá a sustituir patrimonio por consumo presente, que es el que está
abaratado en términos relativos, o, dicho en términos más simples, le inducirá a
desahorrar y a consumir más. En lo que al efecto renta se refiere, estas mismas
hipótesis llevan, sin embargo, a pronosticar en el contribuyente el comportamiento
opuesto al que se acaba de advertir en el caso del efecto sustitución. En efecto, da-
do que en el futuro el impuesto seguirá reduciendo la rentabilidad del patrimonio po-
seído, dándose por añadidura una acumulación de tal pérdida de rentabilidad por la
continuidad en el tiempo del gravamen en cuestión, el sujeto, con el fin de mantener
las mismas posibilidades de consumo que en el presente, tendrá que contar con un
patrimonio paulatinamente mayor, o continuamente creciente si se prefiere, por lo
que habrá de aumentar su ahorro tanto en el presente como en los sucesivos años
en los que el impuesto esté vigente. ¿Y cuál de los dos prevalece?, pues la respues-
ta es la habitual en estos casos: la solución, con estos supuestos al menos, es inde-
terminada, habiéndose de recurrir a hipótesis adicionales para tratar de resolver la
indeterminación, si bien las mismas introduce tales dosis de complejidad al análisis
que lo hacen inabordable por completo. Conclusión, no sabemos con seguridad y
respaldo firme cuál es el efecto real del impuesto sobre el ahorro individual.

Finalmente, y por lo que respecta a la administración y gestión tributarias, debe de-

jarse bien claro que, a pesar de su denominación y su objeto de gravamen, éste no
es un impuesto cuya pretensión sea la redistribución interpersonal del patrimonio,
pues se satisface principalmente con los rendimientos derivados del mismo, ni tam-
poco que persiga grandes recaudaciones que posibiliten la realización de ambicio-
sos proyectos de gasto público, pues aún siendo un gravamen nominalmente pro-
gresivo, sus tipos impositivos son espectacularmente reducidos; no, la razón funda-
mental de su existencia radica en el papel que juega o puede jugar como figura
complementaria de otros tributos. Así sucede con el impuesto personal sobre la ren-
ta, en cuya gestión resulta un apoyo decisivo el conocimiento patrimonial del indivi-
duo, tanto por las rentas que su patrimonio le generan, como por las ganancias de
capita que de él pudieran derivarse; y otro tanto ocurre con los diferentes impuestos
que gravan la transmisión patrimonial, teniéndose por ello en el mismo, básicamen-
te, un elemento de cierre y control del propio ordenamiento tributario.

3. IMPUESTOS SOBRE LAS TRANSMISIONES GRATUITAS DE RIQUEZA

3.1 Introducción y modalidades

Estos impuestos, además de gozar de una venerable antigüedad, son de los pocos
tributos de naturaleza patrimonial que, de una u otra forma, perviven en los ordena-
mientos impositivos de la mayoría de los países de la OCDE, presentando como
principal diferencia respecto al que grava el patrimonio neto que acabamos de con-

  ‐ 7 ‐
siderar el que éstos articulan su hecho imponible, no en torno a la titularidad del pa-
trimonio como aquél, sino en su enajenación gratuita como claramente advierte su
denominación genérica.

En cuanto a su mentada antigüedad, la tesis que a tal respecto goza de mayor acep-
tación señala que estos impuestos surgen a lo largo del S. XVIII, cuando los admi-
nistradores públicos caen en la cuenta que el fallecimiento de una persona que en
vida ha sido propietario de un mínimo de patrimonio, sobre todo si éste era de natu-
raleza inmueble, brindaba una oportunidad magnífica para poner al día el valor del
mismo -casi con absoluta seguridad desactualizado por el transcurso del tiempo-,
pues habiéndose de repartir entre sus herederos, eran éstos precisamente los más
interesados en que los distintos elementos que componían la masa hereditaria estu-
viesen justamente valorados; y puesto que debido a tal reparto se tenía una masa
patrimonial correctamente valorada que, casi con total seguridad, tardaría mucho en
volver a estarlo, ¿qué mejor ocasión para imponerle alguna carga tributaria?. Por
otra parte, con el fin de no hacer demasiado evidentes las auténticas razones del
nuevo impuesto y, a la vez, diferenciarlo de la forma más nítida posible de otros tri-
butos patrimoniales con los que habría de coexistir, en lugar de vincular el nacimien-
to de la obligación tributaria a la titularidad de patrimonio, aduciendo como pretexto
que lo que en tales circunstancias tenía lugar era la obtención por parte de los here-
deros de un enriquecimiento lucrativo (léase, ganado sin mediar esfuerzo personal),
hacía descansar la sujeción a gravamen en la enajenación o transferencia gratuita
de la propiedad, con motivo del fallecimiento de su titular. De esta forma, lo que se
conseguía era rebajar la presión fiscal psicológica del impuesto, que diríamos hoy,
facilitando su cumplimiento, ya que con tales planteamiento y configuración de su
hecho imponible lo que se estaba haciendo ver a los herederos es que lo que hacían
no era sino abonar una pequeña cantidad en relación con lo que, sin coste alguno,
recibían al amparo de lo previsto en las leyes que el estado hacía cumplir.

De todas formas, y a pesar de lo sólida y convincente que pueda resultar la tesis que
resumidamente acabamos de ver, debe señalarse también que, para algunos, la
misma tiene mucho de generalización tópica de lo que en tal sentido, más o menos,
vino a ocurrir con el primer impuesto moderno sobre las herencias inglés, pues la in-
corporación de esta figura a los ordenamientos tributarios europeos fue completa-
mente dispar en el tiempo y, en cada caso, obedeció a razones de muy diferente na-
turaleza. Así, poniendo la mirada en el caso español que es el que más a mano te-
nemos, el primer impuesto de este tipo que aquí se implantó fue la denominada
Manda Pía Forzosa (manda: legado o disposición en un testamento) creada en la
primera época del reinado de Fernando VII para subvenir a las necesidades más pe-
rentorias de los damnificados por la Guerra contra Napoleón; la cuál, tras dos siglos
de vicisitudes de todo tipo, ha llegado a nosotros como Impuesto sobre las Sucesio-
nes y Donaciones en la que parece va a ser su última y postrera denominación, o al
menos eso es lo que todos los indicios hacen presumir.

En cuanto a las modalidades del mismo que cabe considerar, lo primero es indicar
que, por lo general, bajo la rúbrica genérica Impuestos sobre la transmisión gratuita
de patrimonio se cobijan gravámenes notablemente distintos, que además difieren
bastante de unos países a otros. Así tenemos:

  ‐ 8 ‐
 ♦ En primer lugar, los impuestos sobre las transmisiones patrimoniales lucrativas
«mortis-causa», comúnmente denominado Impuesto de Sucesiones por gravar la
continuidad en la titularidad de los bienes y derechos del causante. Estos a su
vez presentan las dos siguientes variantes.
♦ El Impuesto sobre el caudal relicto o masa hereditaria; que es un gravamen de
carácter real que se gira sobre el valor neto actualizado del total del patrimonio
que se transmite con ocasión del fallecimiento de su titular y, por lo tanto, con in-
dependencia absoluta del reparto que de él se efectúe entre sus herederos.
♦ El Impuesto sobre las porciones hereditarias, hijuelas o legados; que es el que
grava de forma personal el valor de lo que a cada uno le corresponde de la masa
hereditaria total. Por regla general, esta forma de imposición sucesoria parte de
una valoración de la porción heredada, que es lo que se constituye en su base
imponible, y posteriormente se le aplica una tarifa progresiva de tipos que no sólo
depende de la cuantía de la herencia, sino que incluye parámetros tales como el
grado de parentesco y el patrimonio del heredero previo a la herencia.
♦ Los impuestos sobre las transmisiones patrimoniales lucrativas "inter-vivos" o im-
puestos sobre las Donaciones; que suelen gravar de forma personal las donacio-
nes o transmisiones patrimoniales gratuitas inter-vivos análogamente a las
transmisiones "mortis-causa", con lo que se cierra la tributación de las transmi-
siones patrimoniales lucrativas, evitándose con ello la evasión en la imposición
hereditaria por la vía de la sucesión gratuita en vida del titular del patrimonio.
♦ Por último, en algunos ordenamientos europeos estuvo vigente hasta hace algún
tiempo una figura de este tipo de imposición conocida como el Equivalente Tribu-
tario, la cuál tenía como objeto gravar las transmisiones patrimoniales lucrativas
que tenían otros beneficiarios distintos a las personas físicas, es decir, a las per-
sonas morales (fundaciones y otras entidades privadas sin ánimo de lucro y fina-
lidad social) o, también, a las personas jurídicas o sociedades de capital.

Prescindiendo del Equivalente Tributario por irrelevante, debe indicarse, en relación

con el gravamen sobre las transmisiones mortis-causa en primer lugar, que si de lo
que se trata con su tributación es de limitar el derecho de las personas a disponer de
su patrimonio más allá del tiempo que comprende su propio ciclo vital, lo más ade-
cuado es recurrir a un impuesto sobre el caudal relicto de alto coste, mientras que si
el objetivo prioritario del impuesto es penalizar fiscalmente la riqueza adquirida sin
mediar esfuerzo personal y poner freno a la acumulación personal de riqueza, lo que
resulta más conveniente es gravar progresivamente los incrementos de riqueza ex-
perimentados por cada heredero a través de su correspondiente porción hereditaria.

En cuanto al Impuesto sobre las donaciones, pocas o ninguna observación en parti-

cular habrán de hacerse en lo que sigue, ya que, en caso de existir un impuesto co-
mo este, ambas modalidades de transmisión patrimonial gratuita, la sucesión heredi-
taria y la donación en vida, han de estar sujetas de igual forma al mismo, y ello por
dos motivos. En primer lugar, porque desde un punto de vista económico se trata de
dos transferencias de riqueza por completo equivalentes. Pero es que además, si no
tuviesen igual tratamiento y, por ejemplo, el tratamiento fiscalmente dado a las do-
naciones fuese menos riguroso que el otorgado a las herencias, ello sería argumen-
to más que suficiente para primar la donación en vida frente a la sucesión hereditaria
para eludir la carga tributaria que a esta última le corresponde.

3.2 Estructura de la imposición sucesoria

  ‐ 9 ‐
Dado que las posibilidades existentes para gravar la sucesión hereditaria son el im-
puesto sobre el caudal relicto o el girado sobre las porciones hereditarias, veamos
en primer lugar cuál de ellas es la más adecuada para las finalidades concretas de
cada ordenamiento fiscal.

Como ya se ha dicho, los impuestos sobre el caudal relicto gravan el valor neto ac-
tualizado del total del patrimonio que se transmite, independientemente del reparto
que de él se efectúe; se trata, por lo tanto, de un tributo de carácter real que aprove-
cha la ocasión que le brinda la transmisión del patrimonio de una persona hacia sus
herederos para gravar la totalidad de su riqueza personal, haciendo responsables
del mismo a estos últimos en función de la parte que, de tal masa hereditaria, a cada
uno le corresponda. Por su parte, el impuesto sobre las porciones hereditarias grava
personal y progresivamente el valor de lo que a cada heredero le corresponde de la
masa hereditaria total; es decir, que con esta variante de lo que se trata es de gravar
progresivamente el incremento patrimonial experimentado por el heredero como
consecuencia de la transmisión lucrativa.

En todo caso, y sea cuál sea la modalidad elegida, lo normal es que a la hora de re-
gular su base imponible, se incluyan diversas bonificaciones en favor para determi-
nado tipo de patrimonios o determinados destinatarios de los mismos, siendo de re-
señar en tal sentido los concedidos a lo heredado por el/la cónyuge con hijos meno-
res a cargo, lo heredado por personas con algún tipo de minusvalía, la vivienda fami-
liar, los patrimonios agrarios y los pequeños negocios cuando su destinatario conti-
nua la explotación del mismo, etc, así como también es normal que el impuesto
cuente con un mínimo exento generoso que facilite su gestión y rentabilice el esfuer-
zo que a él le dedica la administración por un lado, y por otro, evite presionar sobre
los pequeños patrimonios. En cuanto al tipo de gravamen, si el impuesto es sobre el
caudal relicto puede ser proporcional o progresivo, mientras que si se trata del gra-
vamen personal sobre las porciones hereditarias lo normal es que el impuesto sea
progresivo, graduando además la progresividad no sólo en función de la cuantía de
la porción heredada sino también de acuerdo al grado de parentesco entre el cau-
sante y el causahabiente, así como del patrimonio del que es titular el heredero an-
tes de heredar, lo que tiene como resultado el gravamen que más equitativamente
gradúa su carga en relación a la situación y capacidad económica de los destinados
a soportarla.

En todo caso, ninguna de las dos opciones es manifiestamente más ventajosa res-
pecto a la otra, pues ambas poseen ventajas e inconvenientes que hay que contra-
pesar. Así, el gravamen sobre el caudal relicto es un impuesto notablemente más
fácil de gestionar por la administración que el que grava las porciones hereditarias,
pues mientras que en el que grava el caudal relicto sólo hay que controlar una liqui-
dación tributaria y comprobar una única valoración patrimonial, en el que grava las
porciones hereditarias es preciso hacer un seguimiento a tantas liquidaciones y valo-
raciones como partes se hayan hecho de la herencia. Asimismo, a igualdad de masa
hereditaria, el impuesto sobre el caudal relicto es un tributo mucho mas potente en
términos de recaudación que el de porciones hereditarias, ya que el primero se gira
sobre el valor de la masa hereditaria total, mientras que con el impuesto sobre la
porciones, dado que presentarán bases imponibles menores y, además, existen tan-
tos mínimos exentos como porciones haya, el resultado no será otro que un tipo

  ‐ 10 ‐
efectivo de gravamen, aplicado a la totalidad de la masa patrimonial transmitida, mu-
cho más reducido. Por el contrario, el principal inconveniente que ofrece un impuesto
sobre el caudal relicto frente a los que gravan las porciones hereditarias es que, por
tratarse de un impuesto de carácter real que grava el patrimonio sin considerar para
nada a su destinatario, es mucho menos equitativo; con el añadido de que los im-
puestos sobre porciones hereditarias, al poder graduar la progresividad del tributo
tanto de acuerdo a la cuantía de la base como de otras circunstancias personales de
su destinatario (parentesco con el causante y patrimonio preexistente a la herencia),
tiene muchas más posibilidades de ajustar la carga impositiva total a la verdadera
capacidad de pago de cada uno de los herederos y, por ello, ser mucho más sensi-
ble a las situaciones de infortunio económico. Además, no hay que perder de vista
que el gravamen sobre las porciones fomenta o es favorecedor de la dispersión del
patrimonio, ya que la carga que comporta siempre será más reducida cuanto menor
sea el valor de la porción que se hereda, por lo que la equidad del sistema en su
conjunto se verá favorecida, ya que son los legados personales los que mayor res-
ponsabilidad tienen en la consolidación y perpetuación de la desigualdad patrimonial
de los individuos.

En la actualidad es más frecuente el impuesto sobre las porciones hereditarias que

el que grava el caudal relicto, por más que una alternativa realmente efectiva consis-
tiría en no inclinarse de manera exclusiva por una u otra modalidad de imposición
hereditaria y acumular las dos. Es decir, se establecería un impuesto proporcional
sobre el caudal relicto y, una vez efectuado el reparto de la masa hereditaria entre
los herederos, otro progresivo sobre las porciones hereditarias, lo que llevaría a una
estructura de la imposición sobre las herencias que descansaría en los dos tributos,
concediendo, eso si, un mayor peso al que grava las porciones por ser de naturaleza
personal. Esta hipotética (utópica más bien) alternativa exigiría, además de gravar
las donaciones con un impuesto sobre ellas de igual cuantía; esto es, que su tipo de
gravamen fuese igual a la suma de los dos impuestos sobre las transmisiones mor-
tis-causa, así como que se gravase la adquisición patrimonial gratuita de las perso-
nas morales o entidades privadas sin fines de lucro mediante un equivalente tributa-
rio.

3.3 Valoración del impuesto

Dado que este impuesto es sin duda alguna el tributo que cuenta con una tradición
de controversia y polémica más larga de cuantos componen los ordenamientos tribu-
tarios de los países occidentales, poca o ninguna utilidad puede obtenerse de la ex-
posición sistemática de las diferentes líneas argumentales que unos u otros conten-
dientes han esgrimido en algún momento, ya que en página o página y media que es
lo que se dispone para ello, a lo más que podríamos llegar es a la simple enuncia-
ción de tales razones sin poder explicar nada de ellas. En consecuencia, lo que a
continuación se va hacer es esbozar brevemente alguna de las razones a las que
con mayor frecuencia se vuelve en los debates sobre esta figura impositiva.

A) Alegatos en su contra

Lo cierto es que, hablando en términos generales desde luego, los argumentos que
se han venido esgrimiendo en contra del impuesto son, en unos casos bastante en-
debles y discutibles como veremos inmediatamente, y en otros, poco evidentes o

  ‐ 11 ‐
nada demostrados, como lo es el manido tópico de que los impuestos sobre las
herencias afectan negativamente al ahorro, que está por ver que alguien logre pro-
bar de manera contundente alguna vez.

Una de las críticas que con más frecuencia arguyen los detractores del impuesto,
principalmente ante públicos no excesivamente formados en materia financiera cier-
tamente, es la de acusarle de ser una carga tremendamente regresiva, pues el mis-
mo hace tributar a herencias consistentes en activos tales como la vivienda y los en-
seres familiares que el cónyuge causante deja al cónyuge supérstite o a sus hijos,
que bien pueden ser menores, o también, a herencias percibidas por personas con
baja capacidad de afrontar cargas (viudas/os de edad avanzada, discapacitados,...)
así como a otras situaciones tan adversas como estas.

Lo cierto es que estas situaciones, aún tratándose de escenarios de infortunio que

ocurren cotidianamente, no son ni dignas de tenerse en consideración en una discu-
sión mínimamente rigurosa sobre el impuesto, pues son situaciones que no repre-
sentan la menor dificultad de obviar para cualquier impuesto de naturaleza personal.
Basta para ello incluir, en la regulación legal del mismo, mínimos exentos en razón
de la cuantía de la herencia, del grado de dependencia o de las circunstancias per-
sonales de los causahabientes, para conseguir que en los casos de precariedad deje
de sentirse cualquier presión fiscal de esta naturaleza, tal y como, de hecho, así ocu-
rre en todos los casos en los que el impuesto existe; con un añadido que no está de
más resaltar, y es que, como en estos casos, el volumen de lo transmitido va a ser
siempre de escaso valor y entidad, su exoneración no va a ser sino una gran ventaja
para la administración, pues le va a evitar tener que aplicar medios materiales y
humanos en la comprobación de transmisiones hereditarias que sólo le reportarían
exiguas recaudaciones. También en esta misma línea de crítica ha sido frecuente oír
que, cuando lo que se transmite es una explotación económica, los herederos pue-
den verse obligados a descapitalizarla total o parcialmente, cuando no a mal vender-
la, para hacer frente al impuesto; pero tampoco ésta es una razón con fundamento
para oponerse al gravamen sucesorio, pues algo que por lo general tienen estable-
cidos los ordenamientos tributarios, pensando principalmente en las pequeñas em-
presas, es la exención de la explotación heredada en razón de la continuidad en sus
actividades. Así que, más que una razón, esta forma de argumentar a la que nos ve-
nimos refiriendo, no deja de ser una forma burda de pintar con tintes sombríos la
crueldad de un gravamen de cara a una galería poco o nada conocedora de lo que
son los impuestos y su técnica de configuración.

Otra crítica al gravamen, también frecuente, es la que surge como réplica al argu-
mento esgrimido por los defensores del gravamen sobre que la herencia crea situa-
ciones desiguales de partida entre los individuos y perpetúa las diferencias de renta
y riqueza. Ante ello, los detractores del gravamen suelen argüir que los seres huma-
nos son desiguales en lo relativo a su capacidad de obtener rentas por muchas más
causas que por las herencias, y que aunque algunas de ellas como la educación, la
propensión a ahorrar, la capacidad de trabajo o las herencias sean endógenas al en-
torno familiar del individuo, otras como la inteligencia, el espíritu emprendedor, o la
suerte, son exógenas; por lo que centrar la política de igualdad de oportunidades en
las herencias o, cuando menos que éstas jueguen un papel protagonista en ella,
puede ser completamente discriminatorio. En esta misma línea un tanto extrema de
razonar se señala, también, que si las herencias se penalizan fiscalmente por razo-

  ‐ 12 ‐
nes éticas -se trata de ganancias de capital obtenidas sin que medie esfuerzo per-
sonal alguno-, ello supone que, para aquellos que defienden al impuesto desde esz-
ta base argumental, otro usos y aplicaciones alternativas de la riqueza son más
aceptables éticamente, es decir, que moralmente es preferible que los padres gasten
su dinero en su satisfacción personal que se lo dejen a sus hijos por herencia.

No obstante a lo hasta aquí apuntado, los argumentos en contra de los gravámenes

sucesorios que mayor consistencia presentan son los que se centran en los numero-
sos y variados problemas administrativos y de gestión que plantean, siendo el más
grave de todos ellos, y con diferencia además, el de su evasión, ya que las técnicas
que para ello se pueden aplicar son, además de numerosas, complejas y muy diver-
sas. Así, en los países anglosajones es frecuente que quien quiere testar recurra a
los trust y fideicomisos, mientras que en los latinos lo más frecuente viene siendo la
conversión formal de las transmisiones lucrativas en onerosas por medio de la ins-
cripción en los registros públicos de operaciones simuladas de compraventa, arrien-
do, cesiones..etc. Otra alternativa de escapar al impuesto consiste en la conversión
de la masa que se va a transmitir, bien por herencia bien por donación, en valores
líquidos fácilmente ocultables a la administración. Finalmente, la movilidad geográfi-
ca y residencial de los titulares de grandes patrimonios susceptibles de transmisión
es otra limitación importante con la que topa el control de los impuestos sucesorios.

B) Argumentos en favor de la imposición sucesoria

Como a nadie se le escapa, el principal argumento a favor de esta forma de imposi-

ción deriva de una perspectiva ética del estudio de la redistribución, en el sentido de
que lo que este Impuesto grava son capacidades contributivas no generadas por su
beneficiario que, además, bien pueden ir destinadas a individuos que ya poseen
cantidades considerables de riqueza, por lo que, adicionalmente, cumple una función
de control social de la propiedad, ya que el mismo coadyuva a limitar la acumulación
de patrimonio en pocas manos. Dicho en otros términos, dado que la sucesión here-
ditaria es el principal factor de concentración de riqueza, un impuesto que tenga a tal
tipo de transmisiones por objeto imponible, y de manera más concreta un impuesto
sobre las porciones hereditarias, sería lo único coherente con la pretensión de redis-
tribuir más igualitariamente la riqueza total del país. Este planteamiento lleva implíci-
ta la idea de que la sociedad concede a todos los individuos el derecho a utilizar y
disponer de su propiedad mientras viva como mejor le parezca, pero que tal facultad
finaliza cuando expira su propio plazo vital, que es un argumento enunciado y soste-
nido por J Bentham a finales del XVIII, el cuál fue bastante más lejos en la defensa
del gravamen sucesorio, pues llegó a proponer la apropiación por el Estado de la mi-
tad de cualquier herencia que tuviese lugar, salvo los casos de extrema necesidad.
Un enfoque distinto, que tuvo en John Stuart Mill a uno de sus más firmes defenso-
res, consiste en defender esta forma de imposición sobre la base de la necesidad de
limitar el derecho de una persona a adquirir riqueza sin el concurso de su propio es-
fuerzo, pues únicamente el esfuerzo personal es el que legitima a la propiedad pri-
vada y a la adquisición de riqueza.

También ha habido teóricos, entre los que destaca principalmente R. Musgrave, que
han tratado de compatibilizar ambos planteamientos, pues entienden que estos dos
fundamentos del impuesto sobre las herencias no tienen porqué ser excluyentes en-
tre sí. Esta postura conciliadora lleva además a que dentro de un mismo sistema tri-

  ‐ 13 ‐
butario coexistan las dos variantes del impuesto mortis-causa -caudal relicto y por-
ciones hereditarias-, pues como afirmaba el ilustre hacendista estadounidense, la
sociedad puede desear aplicar un impuesto sobre el caudal relicto, limitando con ello
el derecho de toda persona a disponer de sus bienes allá de su propio horizonte
temporal, y otro sobre las sucesiones hereditarias, cuya finalidad sea limitar el dere-
cho del heredero a percibir un conjunto de elementos patrimoniales que no ha gana-
do con su esfuerzo; aunque también es cierto que siempre existe la posibilidad de
gravar este incremento de valor que experimenta de forma gratuita a través del
IRPF, bastando para ello incorporar las porciones heredadas al concepto extensivo
de renta sujeto a gravamen.

Finalmente, cabe señalar que también desde el punto de vista de las ventajas que
ofrece a la gestión y administración tributaria, esta forma de imposición ha encontra-
do argumentos a su favor, ya que cabe poca duda que si se tienen las suficientes
garantías de no defraudación, la valoración efectuada con motivo de la sucesión es
una cómoda y barata manera de actualizar valores patrimoniales para la administra-
ción tributaria, ya que debido a ella todos los años pasaría por sus registros una por-
ción nada desdeñable del total del patrimonio de los residentes que, en ausencia del
impuesto, difícilmente se comprobarían, lo que en definitiva se traduce en un mejor
control fiscal de los patrimonios individuales.

4. EL IMPUESTO SOBRE LAS TRANSMISIONES ONEROSAS DE RIQUEZA

Impuesto frecuentemente criticado por numerosos autores sobre la base de la in-

existencia de argumentos de carácter económico que lo sustenten, salvo los estric-
tamente recaudatorios y el más que discutible de cierre de la imposición indirecta
que se comenta un poco más adelante, se trata como ya ha quedado apuntado al
inicio de la lección de un impuesto indirecto, objetivo, ocasional o no recurrente y ti-
po impositivo fijo que grava las transmisiones patrimoniales onerosas por actos inter-
vivos, compraventas y permutas entre particulares por lo general, la constitución, la
enajenación o alteración y, en ocasiones, la cancelación de un amplio y variado re-
pertorio de derechos de contenido económico (usufructos, hipotecas, arrendamien-
tos, constitución o disolución de sociedades, aumento o disminución de su capital
social, etc), así como no pocos actos y negocios jurídicos de claro contenido patri-
monial o económico (emisión de efectos mercantiles, expedición de documentos no-
tariales, anotaciones en los registros públicos...etc), cuya inclusión entre los supues-
tos de sujeción a gravamen ha sido siempre criticada por los teóricos, que encuen-
tran mucho más lógico incluir las exacciones originadas en tales actos y negocios
entre los tributos contractuales, y más concretamente entre las tasas o entre otros
ingresos administrativos, como los cánones, que entre los impuestos.

En lo que respecta a su configuración, y al margen de la complejidad que entrañen

las distintos figuras jurídicas que recojan su hecho imponible, ésta es bastante sim-
ple, ya que, por lo general, la base imponible viene dada por el valor de cambio o va-
lor de mercado de los elementos objeto de transmisión, aplicándosele a esta, como
se ha dicho, un tipo de gravamen fijo, lo que da como resultado un impuesto propor-
cional del que, por lo común, ha de responder el destinatario del elemento patrimo-
nial transmitido, o aquél en cuyo favor se constituye el correspondiente derecho o
resulta beneficiado del acto o negocio jurídico sujeto a gravamen.

  ‐ 14 ‐
En cuanto a su presencia en los ordenamientos tributarios actuales, lo primero a
comentar por lo llamativo es que, salvo por algunos teóricos contra corriente, la
misma no está cuestionada en absoluto por nadie, y ello a pesar de tratarse de un
impuesto tan patrimonial como el que grava el patrimonio neto o el de las transmi-
siones gratuitas vistos con anterioridad. Más aún, no solo no se cuestiona su pre-
sencia sino que, además, se defiende su mantenimiento sobre el más que sorpren-
dente -mejor peregrino- argumento del cierre de la imposición indirecta, según el
cual, al igual que existe una imposición que grava la aplicación básica de la renta -el
consumo- mediante la tributación de las operaciones propias del tráfico mercantil,
otras aplicaciones de renta menos habituales, pero que no por ello dejan de poder
de manifiesto ciertas capacidades económicas (transmisión de inmuebles entre par-
ticulares, constitución onerosa de ciertos derechos..etc), que constituye lo que en le
mundo del Derecho se conoce como actos de tráfico civil, también deben de tener su
correspondiente exacción tributaria. Asimismo, otra “razón” frecuentemente aducida
es que, desde su misma aparición, estos impuestos han venido desempeñando una
importante y variada función ordenatoria, que va desde las actuaciones registrales y
de control patrimonial, hasta la de solemnizar o dar garantías públicas a ciertos ac-
tos y negocios jurídicos. Lo que en cualquier caso está claro es que su gran capaci-
dad recaudatoria y bajo coste administrativo justifican sobradamente la presencia de
esta modalidad impositiva en ordenamientos tributarios en los que, sin embargo, han
prescindido o tienen muy relegados a los impuestos patrimoniales personales.

5. IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDAD INMUEBLE

5.1 Preliminar

Vamos ahora con un tributo cuya correcta y pertinente denominación tendría que ser
«Impuesto selectivo sobre la propiedad», pues su hecho imponible está constituido
por la propiedad de ciertos elementos patrimoniales perfectamente identificados en
su objeto imponible; ahora bien, como en los países anglosajones esta especificidad
de su objeto de gravamen está limitada a propiedad inmueble -property tax-, otras
variantes de este impuesto, que si están vigentes en países de otros ámbito, y que
tienen como objeto elementos patrimoniales tales como coches, motos, vehículos
industriales, embarcaciones,..etc, resultan unos desconocidos absolutos para la lite-
ratura científica de referencia y, en consecuencia, por completo ajenas al mundo
académico.

Hecha esta precisión, hemos de advertir de inmediato que, no obstante lo dicho,

tampoco aquí va a considerarse otro impuesto selectivo sobre el patrimonio que no
sea el impuesto sobre los bienes inmuebles (tal es su denominación en España),
pues ni el espacio del que disponemos para esta modalidad impositiva da para mu-
cho más, ni el interés teórico que en sí misma tiene justifica, en lo más mínimo, in-
cluir en su estudio el análisis de otras variantes impositivas en las que pueda concre-
tarse.

5.2 Configuración. La base imponible y su medición

  ‐ 15 ‐
Dada su inmovilidad y visibilidad, la propiedad inmueble ha sido y es una categoría
económica hacia la que las autoridades fiscales de todas las latitudes se han sentido
y se sienten especialmente proclives, ideando para ella un nutrido y variado reperto-
rio de exacciones que van, desde impuestos a las más peregrinas licencias (de habi-
tabilidad por ejemplo), pasando por toda suerte de cánones, tasas y contribuciones.
En lo que se refiere a los primeros, el más común de todos ellos suele definirse co-
mo un impuesto objetivo y real, que grava el valor neto de los inmuebles poseídos
mediante un tipo de gravamen fijo y que, por lo general, incluye en su objeto imponi-
ble a los inmuebles con total independencia de su uso, esto es, ya sea bien de uso
(vivienda) o como elemento productivo (fábrica, granja, local comercial..), y tanto si
son urbanos como si son rústicos, por más que los efectos económicos que en cada
caso pueden derivarse difieren notablemente entre si.

En lo que su configuración se refiere, y dejando al margen la cuestión de si el hecho

imponible del gravamen se limita a la propiedad de inmuebles o, por el contrario y
como ocurre en bastantes realidades europeas (España entre ellas), además se in-
cluyen los derechos de contenido económico constituidos sobre ellos (usufructos,
garantías, derechos de paso o superficie y otras servidumbres..etc) en las que aquí
no se va a entrar, el problema más importante del impuesto es el de cómo valorar
los inmuebles a efectos de cómputo en su base imponible, siendo las tres posibilida-
des que a estos efectos hay:

a) Está, en primer lugar, la posibilidad de fijarse en los valores de mercado de los

inmuebles, bien sea el precio de adquisición o el que el inmueble tenga en el
momento de devengo del impuesto, que es desde luego un criterio objetivo que,
en principio al menos, debería facilitar su aplicación homogénea a cualquier tipo
de inmueble. No obstante la objetividad del criterio en cuestión, dos son los in-
convenientes que presenta:

• De un lado, que utilizar con carácter general la información relativa al valor

de las compra ventas de inmuebles que pueden tener lugar en un determina-
do período de tiempo es algo escasamente riguroso, pues el número de in-
muebles que en tal periodo pueden intercambiarse en el mercado respecto al
número total de ellos que haya es realmente una insignificancia.
• Pero es que además, hay que tener en cuenta que, aunque para los inmue-
bles que hayan sido objeto de transacción recientemente su precio de mer-
cado puede ser un criterio de valoración razonable, para inmuebles que en
algún tiempo -que, en ocasiones, tampoco necesita ser mucho- no se han in-
tercambiado en el mercado, su precio de transacción última no puede decir-
se, ni mucho menos, que sea una valoración adecuada.

b) Otro criterio consiste en capitalizar el importe del arrendamiento que el inmueble

es capaz de generar, lo que exigiría considerar tanto los arrendamientos efecti-
vamente obtenidos como los imputados, esto es, aquéllos que su propietario
podría obtener si lo arrendase en lugar de tenerlo desocupado o residiendo en él;
criterio al que, igualmente, señalar otros dos inconvenientes.

• En primer lugar, que los condicionantes de un acuerdo de alquiler son o pue-

den ser muy diversos, pues van desde la situación del mercado a las urgen-
cias que apremien al arrendatario o, también, al arrendador, por lo que con él

  ‐ 16 ‐
 tendremos un criterio que, con toda seguridad, va a dar valores distintos a
inmuebles iguales.
• En parte debido a lo anterior, cualquiera que sea el alquiler imputado, éste no
dejará de ser algo que quede el arbitrio de la autoridad competente; es decir,
arbitrario por definición y, como tal, origen de todo tipo de discriminaciones.

c) Finalmente, está la más habitual solución de recurrir a una valoración unilateral

de la administración, más conocida en nuestro país como valoración catastral por
realizarse a mediante los catastros. Un catastro no es sino un inventario de la
propiedad inmueble (tierras, edificios, solares, elementos construidos, etc) de un
país, región, provincia o término municipal, que incluye una descripción física de
los diferentes elementos inmuebles que hay en su ámbito espacial, así como una
valoración de los mismos que descansa en su valor de mercado en el momento
de la confección del catastro, aunque sin llegar a él en ningún caso. Lo normal es
que no haya un catastro sino dos: el de la propiedad rústica y el de la propiedad
urbana; y a pesar de ser el sistema al que normalmente se recurre, no está exen-
to de inconvenientes, habiéndose de destacara en este sentido, cuando menos:

Lo costoso que resulta la confección del catastro por la cantidad de personal espe-
cializado a la que hay que recurrir, así como lo tremendamente lenta que puede lle-
gar a ser la misma, habida cuenta la superficie del territorio cuyos inmuebles se han
de inventariar (piénsese, por ejemplo, en países de la extensión de Australia), ello a
pesar de que las nuevas tecnologías topográficas, así como la puesta en órbita de
numerosos satélites de observación y comunicación, han venido a facilitar conside-
rablemente la elaboración de catastros.

Exigen una revisión continuada que evite las desactualizaciones de los valores asig-
nados a los inmuebles ya inventariados, pues en cuanto las revisiones se espacian
en el tiempo, las modificaciones que hay que hacer a la mayor parte de los paráme-
tros que se utilizan (ubicación, superficie, calidad de la tierras, destino económico,
elementos construidos..etc, etc) son tantas que, indefectiblemente, a continuación
tiene lugar un desmesurado crecimiento del valor de los inmuebles, al que sigue de
manera automática un crecimiento de la presión fiscal del impuesto, debido al creci-
miento nominal de la base imponible.

Por último, en lo que se refiere al tipo de gravamen, señalar que éste es un impuesto
proporcional, esto es, de tipo fijo, si bien suele ser frecuente que su regulación inclu-
ya numerosas distinciones de aplicación. Así, es normal que se diferencien los tipos
de gravamen a aplicar en el caso de los inmuebles urbanos y los rústicos o, también,
diferenciar los tipos impositivos atendiendo a parámetros tales como los metros cua-
drados, las calidades de construcción, la zona en le que el inmueble está sito, etc;
no siendo por el contrario nada habitual el que sus cuotas cuenten con deducciones
en las mismas.

5.3 Valoración

Dadas sus características intrínsecas, éste es un impuesto particularmente idóneo

para integrar el cuadro de ingresos de las haciendas subcentrales y locales (regio-
nes y ayuntamientos), como de hecho así ocurre en la mayoría de los países occi-

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dentales, hasta el extremo que, en bastantes de estos países, es la principal fuente
de ingresos propios de tales administraciones, cuando no la única.

Como aspectos positivos de esta variante de la imposición patrimonial suelen seña-

larse tres. Primero, que es un impuesto de gestión no excesivamente costosa, ya
que al referirse a inmuebles ubicados en un ámbito espacial perfectamente delimita-
do y próximo, la comprobación de sus bases imponibles es bastante sencilla y no
requiere excesivos medios. En segundo lugar, que su potencial recaudatorio es bas-
tante elevado, pues la propiedad inmueble es la forma de riqueza que más fácilmen-
te se revaloriza y, además, lo hace con mayor intensidad. Por último, que se trata de
un gravamen razonablemente equitativo, o al menos que como tal se percibe, ya que
al revertir su recaudación directamente en mejoras y revalorizaciones de la misma
propiedad inmueble que origina la exacción en la forma de más y mejores servicios
públicos e infraestructuras, el contribuyente tiene la sensación de estar pagando,
más que un impuesto, un precio por algo que, de alguna manera, materialmente
puede percibir.

En cuanto a los inconvenientes que más comúnmente se le señalan, es de destacar

que, paradójicamente, se refieren a estos mismos aspectos a los que acabamos de
atribuir sus ventajas, sólo que poniendo el énfasis en otras facetas de los mismos.
Así, frente aquellos que hacen ver la gestión sencilla y económica del impuesto,
están los que advierten en este mismo aspecto su punto débil, ya que, señalan, el
elemento esencial para que el impuesto funcione es el catastro, cuya elaboración es
tremendamente costosa y precisa de continuas revisiones para no quedar desactua-
lizado, lo cuál es rigurosamente cierto, hasta el extremo de que la confección del ca-
tastro es en la mayor parte de los países una tarea de exclusiva responsabilidad de
la administración estatal, que es la única que cuenta con los medios materiales y
humanos suficientes para elaborar tal tipo de inventarios con la suficientes garantías.

Otra crítica que suele hacerse también en relación con la descentralización de las
competencias en lo que al impuesto se refiere, es que, debido a ella precisamente,
no resulta de aplicación uniforme en todo el territorio nacional, lo que puede ser cau-
sa de deslocalizaciones, tanto de residentes como de empresas, lo que puede ser
una fuente continua de conflictos interjurisdiccionales y agravios comparativos, sobre
todo si, como ocurre en muchos países (España entre ellos), además de estos re-
cursos, los ayuntamientos cuentan con subvenciones reconocidas en el Presupuesto
del Estado.

Pero es desde la óptica de la equidad desde la que el impuesto recibe la más nume-
rosas y más contrastadas críticas, siendo de señalar en este sentido:

a) Que aunque el impuesto grava la propiedad inmueble independientemente del

uso que a la misma se dé, no ocurre otro tanto con las posibilidades de traslación
de la carga que el mismo comporta, pues mientras que en el uso residencial el
impuesto lo soporta íntegramente el propietario, el inquilino, o se lo reparten en-
tre ambos; en el caso del inmueble como factor de producción (fábrica, despacho
profesional, local de negocios...etc) el impuesto, en tanto un coste más de la ac-
tividad, se traslada hacia adelante en los precios del output de la misma.

  ‐ 18 ‐
 b) Que, dado que, por un lado, el tributo grava el valor catastral de los inmuebles
sin tener en cuenta otras consideraciones (es real y objetivo), y por otra parte,
que la mayoría de los inmuebles de carácter residencial son adquiridos mediante
créditos hipotecarios a largo plazo, durante un amplio período de tiempo el im-
puesto está gravando al propietario por el valor íntegro del inmueble, cuando lo
que de hecho éste posee es el valor del impuesto menos el crédito hipotecario
pendiente.

c) Que al tratarse de un impuesto objetivo y real en vez de personal y subjetivo, la

relación propiedad/capacidad de pago es bastante difusa, ya que no puede to-
mar en cuenta hechos y circunstancias tales como:

• Que la vivienda es un bien de primera necesidad, por lo que su oferta es muy

poco dinámica y su demanda respecto al precio notablemente rígida o muy
poco elástica, lo que se traduce en que sean los ciudadanos de menores ren-
tas los que, de manera continuada además, han de destinar una mayor pro-
porción de su renta a atender su necesidad de tal bien, lo que incluye al im-
puesto correspondiente.
• Que, en muchos casos, bien puede ocurrir que el valor de un inmueble refleje
la capacidad económica que tuvo su propietario en el pasado, pero no la que
tiene en el presente. Tal es el caso de los inmuebles en los que residen pen-
sionistas o personas de edad avanzada, los cuáles fueron adquiridos cuando
éstos formaban parte de la población activa y tenían hijos, lo que les permit-
ía, y a la vez les obligaba, a tener viviendas de unas determinadas carac-
terísticas que, en el presente, pueden ser, incluso, causa de penalización fis-
cal.

d) Que la pretendida relación entre el impuesto pagado y las mejoras experimenta-

das por el entorno en donde está ubicada, caso de producirse, dista de ser algo
en sí mismo justo o equitativo, pues como sabemos todos, en cualquier ciudad
del universo son las zonas donde se encuentran las viviendas de los más pobres
y, por ello, con menor valor y que satisfacen un menor impuesto, las que requie-
ren mayores atenciones y gasto de sus autoridades municipales. Pero es que
además, aún aceptando que las actuaciones municipales revaloricen la propie-
dad inmobiliaria allí donde se llevan a cabo, lo que no está nada claro es que la
revalorización experimentada por los inmuebles afectados, no es ya que sea
proporcional, es que siquiera guarde relación alguna con el valor inicial del in-
mueble o, incluso, con el crecimiento experimentado por el impuesto que sobre
él se gira.

6. LA LEVA DE CAPITAL

Vamos a concluir esta lección dedicada a la tributación de la riqueza considerando

brevemente una modalidad de la imposición patrimonial prácticamente desconocida
para casi toda ciudadanía, colectivo en el que no dudamos al incluir a una parte no
pequeña de cuantos tienen que ver, de una u otra forma, con esta materia: el Im-
puesto Extraordinario sobre el Patrimonio o, como es peyorativamente denominado
en la terminología anglosajona la Leva de Capital (capital levy), expresión que, des-
de luego, no deja de prevenirnos en su contra.

  ‐ 19 ‐
Es éste un tributo que guarda bastantes similitudes con el Impuesto sobre el Patri-
monio Neto ya visto, al que precisamente por esto a partir de aquí denominaremos
impuesto ordinario, pues también se define como directo y personal, que grava la te-
nencia de todo tipo de bienes y derechos de contenido económico, así como articula
la mayor parte de sus elementos configuradores de forma bastante parecida a él. No
obstante, entre ambos existen importantes diferencias, que aquí vamos a dejar re-
sumidas en las cuatro siguientes:

► En primer lugar, la leva de capital no es un impuesto recurrente en el tiempo co-

mo lo es el impuesto ordinario sobre el patrimonio, cuyo hecho imponible se re-
produce todos los años mientras se sea titular de patrimonio y el tributo esté vi-
gente. La leva se implanta en un determinado momento, se liquida por los contri-
buyentes a los que afecta, y se comprueba por la administración, no volviendo a
exigirse más, pues no queda incorporada al ordenamiento como los demás im-
puestos hasta aquí vistos.
► En segundo término, la leva es un impuesto con vocación decididamente progre-
siva, pues, frente a la progresividad meramente nominal del impuesto sobre el
patrimonio neto, cuya escala de tipos de gravamen raramente ha contado con ti-
pos marginales superiores al cuatro por cien, aquí de lo que se está hablando es
de un impuesto con mínimos exentos cuantitativamente importantes y con esca-
las que, no es ya que incluyan tipos marginales más elevados, es que de su apli-
cación resultan tipos medios efectivos de gravamen que bien pueden llegar a si-
tuarse en le entorno del 1 5 o el 2 0 por cien.
► Además, y debido principalmente a lo exacerbado de sus tarifas, la liquidación
del impuesto extraordinario por el contribuyente implica la minoración efectiva de
su patrimonio; es decir, que en éste no ocurre lo que en el impuesto ordinario,
que aún siendo su objeto imponible el patrimonio puede pagarse, y de hecho se
paga, con renta del ejercicio, sino que el patrimonio del que es titular el contribu-
yen ha de verse reducido tras el pago del impuesto. Este carácter confiscatorio
es precisamente una de las causas por las que, al decir de los juristas, no puede
aplicarse en determinados países, ya que en ellos la no confiscatoriedad fiscal
esta explícitamente recogida en las normas de más alto rango.
► Finalmente, mientras que en el impuesto ordinario la valoración de los distintos
elementos patrimoniales, de cara al cálculo de la base imponible, puede hacerse
con arreglo a tres criterios distintos (valor de adquisición, precio de mercado a
fecha de devengo del impuesto y valor administrativamente establecido), en la
leva de capital únicamente el valor de mercado cuando el impuesto se establece
garantiza un trato equitativo para todos.

La leva de capital ha sido una modalidad de imposición sobre la riqueza a la que han
recurrido los sistemas fiscales de algunos países europeos en los períodos inmedia-
tamente posteriores a las dos grandes conflagraciones bélicas del Siglo XX, en los
que los volúmenes de deuda pública en circulación (conocida precisamente como
Deuda de Guerra) exigía formas excepcionales de financiarlos. Se trata de un im-
puesto que, tal y como afirman los teóricos de la imposición, carece de efectos sobre
el comportamiento económico de los agentes sociales, pues, al no aplicarse de ma-
nera continuada, tiene las mismas consecuencias en ellos que los que provocaría
una amputación patrimonial pura y dura, que al decir de algunos eso es lo que es la
leva de capital. No obstante, lo progresivamente elevado de la carga fiscal que com-

  ‐ 20 ‐
porta puede forzar, y de hecho fuerza, a la enajenación de parte del patrimonio po-
seído por los contribuyentes, lo que sin duda alguna puede provocar descensos
acusados en el precio de numerosos elementos patrimoniales y dar lugar a una si-
tuación insostenible para los titulares de una buena parte de ellos, sólo llevadera si
el país cuenta con un ágil y sólido sistema financiero y, además, existe la posibilidad
de vender elementos patrimoniales a residentes en el extranjero.

A la luz que nos aporta el conocimientos de sus aspectos esenciales, y teniendo

presente los valores y planteamientos que rigen en las sociedades occidentales de
la actualidad, algo que no requiere de mayor abundamiento para resultar convincen-
te es que ésta es una modalidad de imposición absolutamente quimérica en ellas,
por más que, desde una perspectiva teórica al menos, se trate de un instrumento fis-
cal con unas posibilidades redistributivas difícilmente igualables por ningún otro.

  ‐ 21 ‐
Lección 9

La imposición al consumo

1. EL CONSUMO COMO OBJETO IMPONIBLE

1.1 Configuración de la Imposición al consumo

Tanto en nuestro país como en los restantes de la Unión Europea, los impues-
tos que tienen al consumo como objeto imponible son, en la actualidad, uno de
los tres pilares sobre los que se asienta el grueso de su recaudación tributaria
(las otras dos son el IRPF y las Cotizaciones a la Seguridad Social), tratándose
por otra parte de una forma de imposición acerca de la que se da un raro con-
senso entre los más prestigiosos expertos (Grabower, Schumpeter, Due,.. etc)
a la hora de señalar como el precedente riguroso de ella a la alcabala castella-
na, que fue un gravamen creado por Alfonso XI para subvenir a las necesida-
des financieras que le surgieron como consecuencia del sitio y toma de Algeci-
ras en 1 3 4 2 y que, con denominaciones varias, llego «viva» a la Reforma Tribu-
taria de 1 8 4 5 , que fue el hito que marcó, en la Historia Financiera de España, la
ruptura definitiva con el sistema de imposición del caduco Antiguo Régimen
que aún pervivía en nuestro país.

Dos son, entre otras muchas de menor entidad, las razones que permiten ex-
plicar tan antigua pervivencia de esta figura tributaria en los ordenamientos fis-
cales de la actualidad: su gran capacidad recaudatoria y la economicidad de su
gestión; así como dos son también los defectos más graves que, tradicional-
mente, la doctrina financiera les ha venido atribuyendo: su absoluta falta de
equidad y sus efectos distorsivos sobre los precios del mercado; si bien, justo
es decirlo también, a la hora de contrastar en la misma balanza unos y otros, el
fiel de la misma casi siempre se ha inclinado por el lado de sus más que atrac-
tivas ventajas, las cuáles por otra parte son consecuencia directa de la senci-
llez con la que se configuran las distintas modalidades tributarias en que se
puede concretar esta forma de imposición, tal y como puede comprobarse en la
resumida descripción que de sus principales elementos constitutivos se ofrece
a continuación.

Objeto Imponible. Atendiendo a este elemento del Impuesto inicialmente pue-

den distinguirse dos tipos distintos de gravámenes al consumo: uno que com-
prende a aquellos impuestos que tienen como objeto al consumo en general,
cuya denominación genérica es la de impuestos sobre el volumen de ventas o
la cifra de negocio, y otro que engloba a aquellas variantes impositivas que
gravan sólo determinados consumos y que, precisamente por ello, son conoci-
dos como impuestos selectivos al consumo o, también, como impuestos sobre
consumos específicos.

Hecho Imponible. Es en la delineación de este elemento donde radica la singu-

laridad de esta forma de imposición. En efecto, si bien el que el objeto de gra-
vamen sea el consumo nos induciría a considerar como supuestos de sujeción

-1 -
al impuesto (hecho imponible) a aquellos actos con los que el titular de la capa-
cidad sujeta a gravamen (consumidor) la pone de manifiesto (adquisiciones de
bienes y servicios para consumirlos), lo que el tributo hace es fijarse sin em-
bargo en las transacciones previas a aquellas en que necesariamente hay que
incurrir para consumir, esto es, en las entregas de bienes, las prestaciones de
servicios o las importaciones, siendo la razón de tal peculiaridad el reducir el
número de protagonistas de las operaciones sujetas a gravamen para facilitar
su control y hacer más barata su gestión mediante el desdoblamiento de sus
elementos personales que a continuación se comentan.

Sujeto Pasivo. Articulado el hecho imponible en torno a la realización de opera-

ciones de entrega de bienes, prestación de servicios e importación, resulta evi-
dente que el sujeto pasivo del impuesto no es otro que el empresario o profe-
sional que las realiza, Es decir, que quien asume las distintas obligaciones for-
males que comporta el tributo es el transmitente de la operación sujeta a gra-
vamen, por más que el contribuyente o titular de la capacidad de pago que se
pretende alcanzar el impuesto sea otra persona distinta (el receptor de la tran-
sacción o consumidor final), siendo el proceso de traslación impositiva vía pre-
cios, también denominado repercusión del gravamen, el mecanismo mediante
el cual, al final, quien satisface de forma efectiva el impuesto sobre le consumo
sea el consumidor.

Nótese que con este procedimiento de exacción lo que se consigue es que

efectivamente paguen el impuesto aquellos que consumen, si bien se respon-
sabiliza de la gestión del mismo a un colectivo muchísimo más reducido (el de
los suministradores) y por ello más fácilmente controlable por parte de la admi-
nistración tributaria.

Base y cuota. Este impuesto es un gravamen que opera sobre un concepto de

base imponible que es real, objetivo y notablemente simple: el valor de tran-
sacción de la operación de que se trate en cada momento o precio de la mis-
ma. Es decir, que estamos ante la base imponible de un tributo a la que, en te-
oría al menos, se puede acceder sin tener que recurrir a cálculos más o menos
complejos, ni a disposiciones legales de carácter complementario más o menos
dispersas por el ordenamiento jurídico, como habitualmente ocurre con los im-
puesto personales sobre la renta o el patrimonio, lo que no deja de ser una
gran ventaja tratándose, como se trata, de un impuesto que afecta a un número
tan elevado de operaciones.

Por su parte, también la cuota tributaria es un elemento cuantitativo del Im-

puesto harto sencillo de obtener, pues, o bien se trata de impuestos de suma fi-
ja, en los que la cuota viene unilateralmente cifrada por la administración a par-
tir de magnitudes distintas al valor (situación habitual en los impuestos sobre
los consumos específicos como veremos), o bien se trata de impuestos "ad va-
lorem" de carácter proporcional, en los que, para calcular la cuota, basta con
aplicar de manera fija un determinado porcentaje al precio de la operación suje-
ta.

A la vista de la descripción de sus principales elementos configuradores, pocas

dudas pueden quedar respecto a la observación inicial de la comodidad de ges-

-2 -
tión de estos impuestos, pues los mismos, no sólo limitan considerablemente el
número de agentes sociales que realizan operaciones sujetas a gravamen, es
que, además, el cifrado de lo que han de liquidar cada uno de ellos es también
automático, pues no es sino el valor del volumen de operaciones realizado mul-
tiplicado por el tipo de gravamen; por más que en lo tocante a la comodidad de
gestión, aún cuando parezca increíble, nunca se podrán superar los niveles
que de ella alcanzó la vieja imposición al consumo española, cuya exacción y
cobro se hacía descansar en el sistema de sisas. En efecto, la idea no podía
ser más simple y efectiva, lo que se hacía era gravar ciertos géneros ligados al
consumo de la mayoría de la población (vino, vinagre, aceite, carnes, jabón, ve-
las de sebo...) mediante una rebaja determinada o sisa en la medida (peso o
volumen) de la cantidad vendida por los vendedores últimos de tales productos,
exigiéndoseles a estos sin embargo que liquidasen lo sisado en metálico (Así,
por ejemplo, en el S. XVII se autorizaba a los vendedores tanto de vino como
de aceite a que sisasen una octava parte de las ventas que hiciesen). Es decir,
que frente a la eterna pregunta de nuestros días (este precio es ¿con o sin im-
puesto?), entonces la cosa era harto simple, el impuesto se pagaba «directa-
mente» con parte del propio producto que se adquiría y sanseacabó. ¡Ahí es
nada!. Pero es que, si a esta contrastada comodidad de gestión, se le añade la
alta capacidad recaudatoria de estos impuestos debido a la amplitud de su ba-
se teórica de exacción -el consumo nacional-, puede entenderse sin grandes
esfuerzos porqué esta forma de imposición ha tenido tanta atractivo entre polí-
ticos y administradores tributarios.

1.2 Modalidades impositivas

Dada la antigüedad de esta forma de imposición, nada tiene de sorprendente

que en la actualidad podamos hablar de una pluralidad de modalidades imposi-
tivas con el gasto en consumo como objeto de gravamen, pudiéndose en prin-
cipio considerar las clases a continuación enumeradas.

Impuesto Personal al Consumo. Que para no complicar en exceso las cosas,

cabría decir de él que es algo así como un impuesto sobre la renta personal
gastada en vez de sobre la renta personal obtenida, que es lo que es el IRPF
ya visto. Se trata de un impuesto inexistente en los sistemas fiscales de la ac-
tualidad, por más que su instauración en los cuadros tributarios correspondien-
tes a sociedades desarrolladas fue durante algún tiempo campo de álgidas
controversias doctrinales entre teóricos, políticos, administradores tributarios y
fuerzas de presión social, ya que estaba y está concebido con la intención de
ser lo menos beligerante en el sistema productivo, tanto por el propio impuesto
como por las exigencias adicionales que comporta (diferentes impuestos patri-
moniales sobre todo), su resultado final afecta a la distribución personal de la
renta mucho más de lo que los valores prevalecientes en las sociedades punte-
ras de nuestros días admiten como aceptable.

Impuestos sobre el Consumo en general. Conocidos también como sobre el

volumen de ventas o sobre la cifra de negocios, son gravámenes vinculados a
la producción de bienes y servicios, pues es a través de su proceso de produc-
ción como se concreta la correspondiente exigencia tributaria tal y como a con-
tinuación brevemente se explica.

-3 -
En efecto, dejando al margen nociones y conceptos de producción más riguro-
sos desde el punto de vista del análisis económico, y entendiéndola simple-
mente como el proceso que transforma bienes y servicios en otros bienes y
servicios más próximos al consumo, o lo que es lo mismo pero dicho en otros
términos, como una secuencia lineal de fases por las que sucesivamente van
atravesando los bienes desde su primera manufactura hasta su puesta a dis-
posición de los consumidores finales (fabricantes iniciales → mayoristas en sus
distintas modalidades → minoristas → consumidores), gravar el consumo total
que tiene lugar en el país puede hacerse de dos manera distintas: haciendo tri-
butar directamente a todos los individuos por los bienes y servicios que adquie-
ren para su consumo y el de su familia, lo que nos lleva al impuesto personal
sobre el gasto antes mencionado, o bien aplicando el impuesto en una o varias
de las fases por las que ha de pasar el bien a fin de que su carga se sume al
valor del output de tal fase y vaya siendo arrastrada en el precio del bien a lo
largo de lo que resta de proceso productivo hasta llegar al consumidor final. Es-
ta segunda manera -indirecta- de entender a la imposición al consumo presenta
a su vez las tres siguientes variantes:

• Impuestos monofásicos sobre las ventas, que son los que gravan una única
vez, o en un único punto, el proceso de producción y distribución de bienes
y servicios, desplazando la carga del impuesto hacia el consumidor vin-
culándola al precio de las sucesivas entregas o prestaciones hasta llegar a
él. En consecuencia, esta variante presenta tres posibilidades a su vez: el
impuesto monofásico sobre los fabricantes, el monofásico sobre los mayo-
ristas y el monofásico sobre los minoristas.
• Impuestos plurifásicos sobre las ventas o en cascada, que son los que gra-
van todas y cada una de las fases del proceso de producción y distribución
de bienes del sistema, desde la primera transformación de materias primas
hasta la venta al por menor de los correspondientes bienes o servicios.
• Impuestos sobre el Valor Añadido, que son una modalidad híbrida o mixta
de las dos anteriores, pues si bien gravan todas las fases del proceso de
producción, únicamente inciden en una parte del valor del bien en cada una
de ellas (el valor añadido precisamente), siendo obviamente la idea sobre la
que se sustentan que el valor de un bien que llega a su destino final (el con-
sumo) no es sino la suma de todos los valores parciales que se han ido ge-
nerando y añadiendo en todas y cada una de las fases por las que ha ido
atravesando el mismo en su proceso de producción.

Impuestos sobre determinados consumos. Estos impuestos, a diferencia de

los anteriores, lo que persiguen es hacer tributar exclusivamente el consumo de
determinado bienes, por entender que el gasto de renta en ellos es una mani-
festación concreta y particular de capacidad de pago; lo cual, dicho sea de pa-
so, no deja de ser harto discutible como veremos. Por otra parte, y forzando al-
go las cosas, pueden diferenciarse también aquí dos variantes de esta modali-
dad de imposición al consumo:

• Los impuestos al comercio exterior, también son conocidos como Renta de

Aduanas y mal denominados Aranceles; los cuáles no pueden ser conside-
rados en puridad como tales impuestos al consumo, pues igual gravan la
importación (y en ocasiones la exportación) de bienes de consumo que de

-4 -
 bienes de capital, por lo que su inclusión en este grupo no obedece sino a
razones de simplificación taxonómica.
• Los impuestos selectivos al consumo también llamados sobre consumos
específicos e, igualmente, accisas, que, a diferencia de los impuestos al
comercio exterior, si que han de ser considerados impuestos al consumo a
todos los efectos.

2. IMPUESTOS SOBRE LAS VENTAS: ASPECTOS PROBLEMÁTICOS

Al igual que ocurre con sus ventajas, los aspectos problemáticos de los im-
puestos sobre la cifra de negocios son numerosos y notablemente variados, di-
firiendo mucho sin embargo en función de la modalidad de gravamen sobre las
ventas que se considere. Es por ello que, en lo que sigue, nos limitaremos a
comentar brevemente las dos cuestiones que mayor calado y enjundia tienen:
la concerniente a la delimitación de su sujeto pasivo, así como la relativa a las
alteraciones que introducen el sistema de precios.

La primera de las cuestiones aludidas -la delimitación de su sujeto pasivo- es

un asunto que afecta exclusivamente a los impuestos monofásicos sobre el vo-
lumen de ventas. En efecto, si del impuesto tienen que ser responsables úni-
camente los empresarios y profesionales situados en una fase concreta del
proceso lineal de producción y sólo en esa, pues luego el impuesto es «arras-
trado» a lo largo de lo que resta de proceso productivo hasta llegar al consumi-
dor final, los productores elegidos como punto de impacto del impuesto tiene
que estar perfectamente deslindados de los demás, o de lo contrario, se corre
el riesgo de que toda la construcción tributaria sobre las ventas se venga abajo;
lo que de inmediato plantea la cuestión de cómo se delimita de manera inequí-
voca en una economía mínimamente desarrollada, y por ende compleja, a los
empresarios elegidos como sujetos pasivos, ya sean estos fabricantes, mayo-
ristas o minoristas. Dicho en otros términos, ¿cómo se impide a un fabricante
por ejemplo, efectuar directamente ventas a los minoristas o, incluso, a los
consumidores?. El problema desde luego no es baladí, pues requiere entrar en
sistemas de licencias y concesiones tan complejos como costosos de controlar.

Pero es que además, aún cuando se respetasen escrupulosamente las distin-

tas funciones y competencias que a cada tipo de empresario se le asignarán en
el proceso de producción, un impuesto sobre las ventas monofásico, y más
cuanto más alejado del consumidor final se sitúe, es beligerante en favor de la
integración empresarial vertical; es decir, induce a las empresas a desarrollar
actividades y funciones propias de las fases siguientes o anteriores a ella para
poder así realizar operaciones no sujetas a gravamen. Así por ejemplo, en el
caso de los monofásicos sobre el fabricante, éstos tratarán de desarrollar fun-
ciones y actividades mayoristas también, pues las ventas correspondientes a
las mismas no se ven sujetas a tributación.

De todas formas, aún siendo de importancia los inconvenientes que respecto a

la delimitación de su sujeto pasivo presentan los impuesto monofásicos sobre
el volumen de ventas, éstos sin embargo no tienen el alcance del otro gran es-
collo de esta forma de imposición: las distorsiones que introduce en el sistema

-5 -
de precios, las cuáles, conocidas en el peculiar argot de los hacendistas con la
absolutamente incorrecta y execrable expresión de efecto piramidación, pasa-
mos inmediatamente a explicar, no sin antes advertir que si los contenidos de
este primer párrafo explicativo no se entienden muy bien en su primeras lectu-
ra, ello no debe preocupar en demasía, pues el fenómeno que aquí se intenta
describir se va a aclarar a continuación mediante un ejemplo que se recoge en
el cuadro nº 1 .

El citado efecto consiste en que, al gravar el impuesto monofásico las ventas

de una de las fases del proceso de producción y superponer el tributo al precio
de mercado de su output (e input de la siguiente fase), los empresarios de la
siguiente fase no cifrarán ya su margen de beneficios sobre sus costes totales
exclusivamente (como en teoría deberían hacer), sino en tales costes incre-
mentados en el impuesto que sus proveedores les han repercutido, con lo que
el valor de su output en el mercado va a estar acrecido, además de en el im-
puesto que se viene arrastrando de la fase anterior, por el diferencial en el
margen de beneficios que el impuesto arrastrado ha ocasionado. Como,
además, este hecho se va a repetir tantas veces como fases haya entre el pun-
to de impacto del impuesto y el consumidor, el resultado final no va ser sino un
acrecentamiento amplificado del precio a pagar por el consumidor que, imagi-
nariamente desde luego, podemos asociar a una pirámide (¿porqué no a la de
un cono?) colocada en posición horizontal. De ahí la detestable e incorrecta
denominación de efecto piramidación que se le viene dando al fenómeno en
cuestión.

Como, tanto por su inadecuada denominación como por lo pejigueramente pro-

lijo que resulta su esclarecimiento, la primera explicación de este fenómeno
puede resultar un tanto abstrusa, vamos describirlo a continuación apoyándo-
nos en el ejemplo numérico que recoge el Cuadro nº 1 , el cuál no sólo ilustra la
idea implícita en el efecto acrecentamiento de los precios (incluso efecto pira-
midal tampoco estaría mal dicho), sino que, a la vez, nos permite apreciar su
distinta magnitud en función del impuesto sobre ventas que estemos conside-
rando.

Con la vista en el citado cuadro, comencemos por el principio entonces.

Supóngase que en el sistema sólo existe un único bien de consumo cuya pro-
ducción atraviesa linealmente las tres consabidas y tópicas fases de fabrica-
ción, mayorista y minorista, siendo su secuencia como a continuación describe
la primera columna del cuadro nº 1 , que es en la que se representa lo que ocu-
rre con la producción de nuestro imaginario bien de consumo en ausencia de
impuesto alguno.

En este caso, de lo que se nos está informando es que el fabricante, para ma-
nufacturar el bien en cuestión, ha de adquirir inputs por valor de 1 0 0 , tiene unos
gastos de producción (laborales, administrativos...) de 5 0 unidades y, además,
ha de considerar su propio beneficio, que, para simplificar, vamos a suponer
que todos los empresarios cifran aplicando un margen del 2 0 % sobre sus cos-
tes totales, incorporando así al valor de su output total otras 3 0 unidades. Con
todo esto, el fabricante pone su producción en el mercado con un valor de 1 8 0 .

-6 -
 C U A D R O N U M É R I C O Nº 1

FASE DEL PRO- Sin TF TM TD TP

I.V.A. al 2 %
CESO T (5%) (3%) (2%) 0,86%
FABRICANTE soporta e ingresa: 2
Adquisición Inputs 1 00 1 00 1 00 1 00 1 0 0 ,8 6 1 00 + 2
Gastos Producción 50 50 50 50 50 50
Beneficio (2 0 %) 30 30 30 30 3 0 ,1 7 30

Valor Mercado 1 80 1 80 1 80 1 80 1 8 1 ,0 3 1 80
Impuesto --- 9 --- --- 1 ,5 6 IVA repercutido: 3 ,6
A ingresar: 3,6 - 2 =
1,6
MAYORISTA IVA soportado: 3 ,6
Adquisición Inputs 1 80 1 89 1 80 1 80 1 8 2 ,5 9 1 8 0 + 3 ,6
Gastos Producción 70 70 70 70 70 70
Beneficio (2 0 %) 50 5 1 ,8 50 50 5 0 ,5 2 50

Valor Mercado 300 3 1 0 ,8 300 300 3 0 3 ,1 1 300

Impuesto --- ----- 9 --- 2 ,6 1 IVA repercutido: 6
A ingresar: 6 - 3,6 =
2,4
MINORISTA IVA soportado: 6
Adquisición Inputs 300 3 1 0 ,8 309 300 3 0 5 ,7 2 300 + 6
Gastos Producción 75 75 75 75 75 75
Beneficio (2 0 %) 75 7 7 ,1 6 7 6 ,8 75 7 6 ,1 4 75

Valor Mercado 450 4 6 2 ,9 6 4 6 0 ,8 450 4 5 6 ,8 6 450

Impuesto --- 9 3 ,9 3 IVA repercutido: 9
A ingresar: 9 - 6 = 3

PRECIO AL CON- 450 + 9 de IVA

450 462,96 460,8 459 460,79
SUMIDOR repercutido

A continuación, el mayorista adquiere el output anterior por esos 1 8 0 que es su

valor en el mercado, le incorpora otras 7 0 unidades por sus costes, y le añade
otras 5 0 unidades en concepto de margen de beneficios (2 0 % sobre los demás
costes), siendo el valor con el que el mayorista coloca el nuevo producto en el
mercado de 3 0 0 unidades. Finalmente, el minorista adquiere por 3 0 0 unidades
la producción al mayorista, le añade sus propios costes (7 5 ) y su margen de
beneficios (7 5 ), y pone a disposición del consumidor el bien de consumo por un
valor de mercado de 4 5 0 .

Hasta aquí lo que ocurriría sin la presencia de impuesto alguno. Supongamos

ahora que el estado precisa de una recaudación tributaria de 9 unidades y que
decide obtener la misma gravando al consumo. Ahora bien, como son varias
las opciones que tiene para ello, vamos a averiguar primero cuál es la figura
que más le conviene, bien por sus mayores ventajas o bien por sus menores
inconvenientes.

-7 -
Comencemos por los impuestos monofásicos al fabricante, ya que son estos
los que inician el proceso de producción. Como se ha dicho, con esta variante
de monofásico, lo que se hace es gravar exclusivamente las ventas del fabri-
cante con la intención de que su carga se traslade, vía precios, a lo largo de to-
do el proceso lineal de fabricación y distribución, hasta llegar al consumidor fi-
nal según la conocida secuencia: Fabricante > mayorista > minorista > consu-
midor

Pues bien, dado que la recaudación que el estado precisa es de 9 unidades y

que la base sobre la que se va a girar el impuesto -el valor del output del fabri-
cante- es de 1 8 0 , el tipo de gravamen del impuesto al fabricante será del 5 %,
situación que recoge la segunda columna del cuadro nº 1 .

Efectivamente, tal impuesto proporciona la recaudación esperada de 9 unida-

des; pero obsérvese que, a diferencia de lo que ocurría antes del estableci-
miento del impuesto, los beneficios del mayorista y del minorista son ahora
respectivamente un 3 ,6 y casi un 2 ,9 % respectivamente más elevados que an-
tes de establecerse tal gravamen, así como además, y en esto es en lo que
consiste el efecto acrecentamiento, los sucesivos precios han ido paulatina-
mente amplificándose hasta llegar al consumidor final, el cuál se enfrenta a un
precio acrecentado, no sólo en las 9 unidades correspondientes al impuesto si-
no en 1 2 ,9 6 ,que es el resultado de la superposición de 3 ,9 6 unidades en que
se han acrecido los beneficios empresariales del mayorista y el minorista res-
pecto a las 9 unidades que el estado ha recaudado gravando las ventas del fa-
bricante.

Dado el inconveniente implícito en el impuesto monofásico a los fabricantes, el

estado puede optar por tomar al mayorista como punto de impacto del impues-
to para conseguir las nueve unidades, entre otras razones, porque ello le per-
mite aplicar un tipo de gravamen más reducido, ya que la base sobre la que el
impuesto se gira -el valor del output- es mayor que en el caso de los fabrican-
tes. Esto es lo que recoge la tercera columna del cuadro nº 1 , en la que se
puede ver cuáles son las implicaciones de que el estado establezca un grava-
men monofásico a los mayoristas del 3 % que le permite recaudar las 9 que
precisa, y en la que puede comprobarse que si bien este nuevo impuesto aten-
úa el efecto agrandamiento de los precios al consumo, éste todavía subsiste.

Ante los inconvenientes que comporta gravar las dos fases antedichas, y en su
empeño de mantener un impuesto monofásico, el estado puede decidirse por
tomar a los detallistas o minoristas como punto de impacto de un gravamen del
2 % sobre sus ventas. Esta elección, como puede comprobarse (cuarta colum-
na del cuadro nº 1 ), supone eliminar por completo el efecto ampliación de los
precios que acarreaban los anteriores gravámenes, pues aquí el precio al con-
sumidor se incrementa estrictamente en lo que aumenta la recaudación imposi-
tiva, permitiendo por añadidura menor tipo de gravamen incluso que en el caso
de los mayoristas. No obstante, con tal elección se ve agravado -y de qué ma-
nera además- el problema de los sujetos pasivos del tributo, pues, en esta fase,
éstos serán siempre los más numerosos y, dada su dimensión económica y lo

-8 -
escasamente documentado de sus sistemas de registro y contabilización, los
que mayores dificultades de comprobación y gestión comportan.

Visto que cualquiera de los impuestos monofásicos no es sino una fuente de

problemas, la autoridad fiscal tiene todavía la opción de inclinarse por el im-
puesto plurifásico o en cascada para obtener la recaudación deseada de 9 uni-
dades. Ello le va a permitir obviar el gran problema del deslinde de los empre-
sarios que han de ser sujetos pasivos del impuesto de aquellos que no han de
serlo, pues con esta solución van a tener tal categoría todos aquellos que reali-
cen entregas de bienes o prestaciones de servicios, al margen de cuál sea su
ubicación en el proceso de producción. Además, la amplitud de un base impo-
nible nacional tan grande -el valor de todas las transacciones mercantiles que
tienen lugar en el mercado-, posibilitan la utilización de un tipo notablemente
más reducido que en cualquier otro impuesto sobre las ventas para una misma
recaudación (en el ejemplo que venimos manejando el 0 ,8 7 %). Pero en este
punto se acaban las ventajas, porque en lo que se refiere al efecto piramidal, el
impuesto plurifásico, como se puede comprobar perfectamente en la columna
quinta del cuadro nº 1 , provoca en cuantía casi tanto como si el impuesto se
ubicase en la fase fabricante y, además, se deja sentir en todas y cada una de
las fases del proceso lineal de producción, cosa que no ocurre con los monofá-
sicos, en los que tal fenómeno no afecta para nada a las fases anteriores a la
elegida como punto de impacto.

3. EFECTO PIRAMIDAL Y COMERCIO INTERNACIONAL

Una de las facetas de esta amplificación de los precios con la que, histórica-
mente, teóricos y administradores tributarios se han mostrado más críticos es la
relativa a sus perniciosas consecuencias sobre las relaciones económicas in-
ternacionales, cuestión esta sobre la que, a pesar de su importancia y el gran
debate teórico que ha suscitado, aquí solo vamos a pasar de puntillas; vamos,
justo lo necesario para poder entender mejor el porqué del IVA.

Algo que por evidente no precisa de mayor explicación, es que la amplificación

de los precios asociada a la imposición sobre las ventas no es un fenómeno
que se deje sentir exclusivamente en el mercado interno del país que establece
dichos gravámenes. Muy al contrario, al ir el tributo implícito en el precio del
bien a lo largo de las sucesivas etapas por el que el mismo va atravesando
hasta llegar al consumidor, en caso de que el proceso de producción y comer-
cialización traspase los límites fronterizos del país y el bien sea adquirido al fi-
nal del mismo por un consumidor residente en otro país, el precio satisfecho
por éste llevará implícito, como mínimo, el efecto piramidal ocasionado por el
impuesto de ventas del país exportador hasta llegar a la frontera. Lo que, en
definitiva, viene a decirnos que estos impuestos sobre ventas, no sólo distor-
sionan el sistema de precios nacionales, sino que además conculcan la neutra-
lidad del libre juego de la oferta y la demanda internacionales.

Esta prolongación internacional de la amplificación de los precios debida a los

impuestos sobre las ventas adquiere una relevancia especial si además toma-
mos en cuenta una faceta de este tipo de imposición no considerada hasta

-9 -
ahora: las distintas formas en que el mismo puede ser entendido y, consecuen-
temente, exigido. En efecto, si bien hasta aquí hemos considerado a estos tri-
butos como impuestos al consumo, y como tales así los hemos denominado,
también es posible entenderlos como impuestos a la producción, pues, como
igualmente se ha dicho, es a través de las distintas secuencias que componen
el proceso de producción como se asienta su exigencia. En consecuencia, esta
dualidad en la forma de concebir a estos gravámenes da lugar a que, en el ca-
so de bienes total o parcialmente producidos en un país y vendidos para su
consumo en otro, se plantee de inmediato a cuál de las dos jurisdicciones fisca-
les corresponde la exigencia y recaudación del gravamen sobre las ventas co-
rrespondiente, a la del país donde el bien se ha producido o, por el contrario, a
la del país en el que el bien se consume.

Como a nadie se le escapa, el alcance e importancia de este asunto ha sido

causa de un ya antiguo y notablemente movido debate, no cerrado por ahora
sino sólo de manera transitoria, entre los partidarios del Principio del Origen,
que es el criterio que sostiene que estos impuestos deben ser aplicados en el
país donde los bienes se producen, y los del Principio del Destino, que obvia-
mente defiende que es en el país donde se consumen los bienes objeto de in-
tercambio internacional donde debe aplicarse estos gravámenes. El hecho de
que en un curso como éste no nos sea posible dedicar a este asunto más aten-
ción no debe llevar a la errónea creencia de que ésta es una cuestión de índole
menor o de escasa relevancia. Antes bien al contrario, las consecuencias que
se derivan de la adopción de uno u otro de los criterios enunciados son,
además de muy numerosas, de una gran trascendencia para los países impli-
cados. Así, ha de mencionarse, cuando menos, que la adopción del Principio
de Origen en la imposición de las ventas, cuando ésta afecta a transacciones
internacionales, otorga una importante ventaja a aquéllos países que son más
productivos en términos reales (mayor nivel tecnológico y/o bajos costes labo-
rales) o con menor presión fiscal sobre su actividad empresarial (IRPF e I.S);
mientras que por su parte, la adopción del Principio de Destino, hablando en
términos generales desde luego, supone un abaratamiento de las exportacio-
nes, que permite a los productores extranjeros competir con las empresas del
país importador en igualdad de condiciones. En este sentido y dado el valor re-
verencial que actualmente se atribuye al mercado, tras un dilatado y nada sen-
cillo proceso negociador multilateral que tuvo en la OCDE y en el extinto GATT
sus principales lugares de encuentro (y en los foros antiglobalización y de lucha
contra la pobreza los de desencuentro), el Principio del Destino es el criterio
por el que se han pronunciado la mayoría de los países en lo que a la imposi-
ción sobre las ventas vinculadas a las transacciones internacionales se refiere.

Ahora bien, el cumplimiento del Principio de Destino con unos impuestos al

consumo como los hasta aquí vistos pasa por el establecimiento de unos con-
troles y ajustes de carácter fiscal en las fronteras de los países, a fin de paliar
la falta de uniformidad fiscal de las diferentes naciones que comercian entre sí.
Básicamente estos ajustes consisten en constatar primero, y corregir si proce-
de, que las exportaciones de otros países (importaciones del considerado)
vengan liberadas de los impuestos sobre ventas de su país de origen, así como
gravar a los productos importados, como mínimo, con los impuestos que los
mismos soportan en el país que los importa. Aceptada tal pretensión correctora

-10 -
de los ajustes fiscales en frontera, debe precisarse sin embargo que la validez
de los mismos va a venir condicionada, principalmente, por la modalidad de
imposición indirecta con que cuente el sistema fiscal del país que se considere.
Así, si el gravamen al consumo en el país que exporta el bien se limita a con-
templar la entrega de bienes finales de consumo (impuestos sobre ventas al
detall), la determinación de la carga del tributo, como sabemos, no va a presen-
tar graves problemas, pues puede ser directamente cifrada a partir de la base y
del tipo impositivo. Ahora bien, si el gravamen se sitúa en fases anteriores -
fabricante o mayorista-, el problema de determinación de la carga se compli-
cará notablemente, ya que habrá de considerarse, y lo que es más complicado,
calcularse, el efecto inducido y amplificado en los precios de los bienes al por
menor -el descrito efecto piramidal- que el impuesto transmite sirviéndose del
propio proceso productivo. Y, desde luego, si el sistema de imposición indirecta
del país exportador descansa en un impuesto plurifásico, las dificultades a la
hora de instrumentalizar la neutralidad tributaria en el comercio internacional a
través de los ajustes fiscales en frontera serán las máximas que quepa imagi-
nar, como fácilmente puede constatarse cotejando el cuadro nº 1 que nos está
sirviendo como referencia aclaratoria.

4. IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO

4.1 Antecedentes

Si bien del IVA se tiene la idea, incluso entre personas familiarizadas con la ac-
tividad financiera, de que se trata de un tributo de “invención” reciente, ello no
es cierto sino sólo a medias, ya que el mismo fue ideado y propuesto por el
empresario y consejero fiscal Carl F von Siemens, en 1 9 1 8 , al gobierno alemán
como alternativa al impuesto monofásico sobre las ventas que dos años antes
éste había implantado, tratándose sin embargo de una propuesta fracasada.
Unos años después, en 1 9 5 2 , el alto funcionario del Ministerio de Finanzas
francés Maurice Lauré, con el fin de incentivar las inversiones empresariales en
equipo y de limitar las distorsiones en los precios ocasionadas por la imposición
plurifásica sobre las ventas, propuso la sustitución del entonces vigente im-
puesto plurifásico, por un IVA de gestión notablemente sencilla gracias a un
procedimiento de aplicación, denominado crédito del impuesto, que se le había
ocurrido a él mismo, y que es con el que se aplica en la actualidad. Esta pro-
puesta fue ampliamente debatida, siendo implantado en Francia el primer im-
puesto sobre el valor añadido a lo largo del bienio 1 9 5 3 -5 5 .

Los excelentes resultados cosechados por esta nueva modalidad tributaria ac-
tuaron como acicates de otras administraciones tributarias occidentales,
dándose así a lo largo de la década de los 6 0 del pasado siglo una sucesión de
implantaciones del impuesto en distintos países europeos (Finlandia, Suecia,
Noruega, Luxemburgo..) que culminó en la propuesta del Comité Financiero y
Fiscal del Mercado Común, presidido por Fritz Neumark, de tomar a esta figura
tributaria como impuesto en el que concretar la armonización de la imposición
indirecta al consumo de los países miembros, cosa que terminó por documen-
tarse en la ya histórica Sexta Directiva del Consejo de la CEE (7 8 /3 8 8 /CEE) por

-11 -
la que pasó a regirse la aplicación del IVA en todo el ámbito territorial de la en-
tonces CEE, hoy Unión Europea.

4.2 Concepto y configuración

A pesar de que el IVA es un impuesto al que por lo común se le atribuye una

gran complejidad de construcción y una enorme dificultad de comprensión, lo
cierto es que, tanto la idea sobre la que se asienta, como la configuración con
la que por lo general se aplica, son de una sencillez incuestionables.

A) Simplicidad de la idea subyacente

Empecemos con la idea que le sirve de punto de partida. Como ha quedado di-
cho, de lo que se trata con los impuestos sobre las ventas hasta aquí vistos es
de gravar proporcionalmente el valor final de los bienes o servicios que los
consumidores adquieren, es decir, el valor de los mismos, una vez han finaliza-
do su recorrido a través de todas las fases que componen sus respectivos pro-
cesos de producción y comercialización, cosa que puede conseguirse aplican-
do cualquiera de los impuestos mono o plurifásicos sobre ventas ya explicados.
Ahora bien, además de mediante tales variedades, es posible alcanzar dicho
objetivo -gravar con carácter general el valor de lo que los consumidores finales
adquieren- aplicando un impuesto proporcional en todas y cada una de las fa-
ses del proceso productivo pero, y en esto consiste la gran diferencia, girándolo
exclusivamente sobre lo que en cada una de ellas se incrementa el valor del
producto respecto a la anterior, en la intención de que la suma de todos estos
gravámenes sobre los sucesivos incrementos de valor equivalgan, al final del
proceso, a gravar el valor final del producto pagado por los consumidores. Di-
cho en términos sinópticos:

Sea un proceso lineal de producción en el que el bien, tras la incorporación de

las materias primas (MP) al mismo, con valor VM, atraviesa sucesivamente n
fases productivas hasta llegar al consumidor con un valor final VC

VM → F1 → F2 →... Fn → VC

Lógicamente, en tal proceso, el valor de las materias primas iniciales, más los
sucesivos incrementos de valor que en cada fase se van añadiendo, dan lugar
al valor final del bien antes de ser adquirido por sus consumidores.

VM + ∆F1 + ∆F2 + … + ∆Fn = VC

Por lo que, aplicando un impuesto ad valorem proporcional de tipo t a todos lo

añadidos de valor de este proceso, obtendremos igual recaudación que si
graváramos tal valor final con el mismo tipo impositivo.

t x VM + [t x ∆F1 ] + [t x ∆F2 ] + ....+ [t x ∆Fn] = t x VC

Es decir, que, razonadamente, hemos llegado a la obviedad de que no sólo es

posible gravar estrictamente el valor final de los bienes y servicios de consumo
mediante un impuesto monofásico minorista, que es el que carece efecto pira-

-12 -
midal por más que sea el que mayores inconvenientes de delimitación de sus
sujetos pasivos presenta, sino que ello también es posible gravando al mismo
tipo impositivo, únicamente, los sucesivos incrementos de valor que los bienes
y servicios van experimentando en todas y cada uno de las sucesivas fases del
proceso de producción y distribución por las que estos van pasando en su reco-
rrido hasta llegar al consumidor final.

Puesta de manifiesto la simplicidad de la idea sobre la que se asienta el im-

puesto, veamos ahora cómo la mecánica seguida en su aplicación tampoco le
va mucho a la zaga, ello a pesar de que, conceptualmente hablando por lo me-
nos, el tributo se gire sobre una magnitud -el valor añadido- de la que se puede
decir cualquier cosa menos la de que su cálculo sea sencillo.

B) El valor añadido como magnitud económico-fiscal

Como se sabe, el valor añadido generado por una unidad de producción (em-
presa) a lo largo de un determinado período puede ser cifrado de dos formas
distintas: por adición y por sustracción. En el primero, lo que se hace es sumar
algebraicamente las retribuciones satisfechas a los diferentes factores de pro-
ducción que han intervenido en la generación del output final de la empresa
(sueldos, salarios, intereses, alquileres, beneficios, ..etc). Se trata por lo tanto
de una forma de calcular el valor añadido de cada unidad de producción que, a
nivel agregado (nacional), la Contabilidad Nacional identifica con la Renta Na-
cional. Por su parte, el método de sustracción toma como punto de partida el
valor del output o producto final de la empresa en el mercado, y de él deduce
los costes de la totalidad de inputs, autoconsumos incluidos, en los que la em-
presa ha incurrido para obtener aquél. Obviamente, si los cálculos se hacen co-
rrectamente, estas dos vías o procedimientos deben llegar a idéntico resultado:
el añadido de valor que la empresa genera por el desarrollo de su actividad a lo
largo del ejercicio, siendo en consecuencia irrelevante por completo el sistema
utilizado en tal cálculo, aún cuando salta a la vista que el método de sustrac-
ción es notablemente más sencillo de aplicar que el de adición.

Ahora bien, este valor añadido del que venimos hablando se refiere al genera-
do por la empresa en la unidad de tiempo, por la totalidad de las actividades
que desarrolla, no el que se genera en cada una de las operaciones que la en-
tidad realiza, que es en el que aquí estamos interesados. Claro está que lo que
en teoría es aplicable para el todo, también lo es para las partes, por lo que,
idealmente desde luego, también podría cifrarse el valor añadido de cada tran-
sacción económica realizada por la empresa de acuerdo a los dos procedimien-
tos mencionados. No obstante, las dificultades que entrañan los cálculos co-
rrespondientes hacen absolutamente impensables los mismos en cualquier rea-
lidad empresarial, pues, si de por sí ya resulta difícil calcular el valor añadido en
el período por sustracción (que de las dos mencionadas es la vía fácil), debido
a la cantidad gastos generales y de proyección plurianual que el output del
ejercicio lleva incorporados, a ver qué empresa está capacitada para establecer
la proporción de tales partidas que corresponden a cada una de las operacio-
nes por ella efectuadas.

-13 -
Es decir, que, a primera vista al menos, no parece ten evidente que la sencilla
idea del gravamen sobre los valores añadidos que sucesivamente van teniendo
lugar a lo largo del proceso productivo sea, de igual forma, fácil de llevar a la
práctica.

C) El crédito al impuesto, o haciendo fáciles las cosas difíciles

Si bien es totalmente cierto que el cálculo del valor añadido no es en absoluto

cosa sencilla, paradójicamente, fue precisamente en este punto donde la pro-
puesta de Lauré de 1 9 5 2 estuvo más atinadamente imaginativa, como se expli-
ca a continuación.

En efecto, viendo que la articulación de un IVA en el que el empresario tuviese

que cifrar la base imponible -el valor añadido- le conducía inexorablemente a
una estructura impositiva en todo similar a un impuesto personal sobre la renta
de la empresa en el ejercicio, se planteó la posibilidad de llegar al cálculo del
impuesto a satisfacer en cada transacción por el empresario sin tener que cifrar
su correspondiente base imponible, utilizando para ello un mecanismo de su
ocurrencia, poco después bautizado como del crédito al impuesto o de deduc-
ción, de acuerdo al cuál lo que se hace es, en vez de calcular la base imponible
primero y luego aplicar el tipo impositivo, operar directamente con las cuotas a
través de la diferencia IVA repercutido en el precio de la transacción menos los
IVAs soportados que la misma lleve aparejadas, de acuerdo al siguiente razo-
namiento:

1 ) Según el aludido método de sustracción, el valor añadido (VA) en cual-

quier fase del proceso de producción del bien o servicio que se esté con-
siderando es igual al valor de mercado del output de tal fase (V) menos el
de la totalidad de los inputs en que se ha incurrido para ponerlo en el
mercado (A), es decir, VA = V – A

2 ) En consecuencia, un impuesto a tipo fijo (t) sobre el valor añadido (VA)

generado en la transacción es: IVA = t x (V - A)

3 ) Y puesto que, si VA es V – A, ocurre que t x VA = (t x V) - (t x A)

4 ) Se tiene que IVA = (t x V) - (t x A)

Es decir, que para calcular el IVA correspondiente a la operación que se esté

considerando, el empresario no necesita tener que calcular su base imponi-
ble (valor añadido) y luego multiplicarla por el tipo de gravamen como en prin-
cipio cabría pensar, sino que aplica tal tipo impositivo al valor de mercado de la
transacción de que se trate (precio) calculando así un «impuesto bruto» que es
el que repercute junto al precio al destinatario de la transacción, si bien no
implícito en él como ocurre en los impuestos monofásicos. Luego, cuando llega
el momento de liquidar ante la oficina de recaudación por tal operación, lo que
hace es restar de ese impuesto bruto que él ha repercutido a su cliente la suma
de los impuestos brutos que a él le repercutieron al adquirir los inputs utilizados
en la producción de tal output, obteniendo con ello el impuesto correspondiente
a valor añadido de la operación estrictamente. Mayor sencillez no cabe.

-14 -
Retomemos de nuevo el cuadro nº 1 y fijémonos en su última columna para
seguir con un ejemplo numérico cuanto se acaba de decir.

• El fabricante adquiere a un suministrador materias primeras que, para ma-

yor sencillez, suponemos que éste ha producido directamente (ha aserrado
madera de un bosque propio por ejemplo), siendo el valor de mercado de
las mismas de 1 0 0 .
• Pero además, como el IVA al 2 % existente se aplica como hemos dicho a
todas las transacciones del sistema -en eso el IVA es plurifásico-, el pro-
veedor repercute al fabricante un IVA bruto de 2 , que, por haber partido de
la hipótesis de que cuanto este proveedor manufactura es puro añadido de
valor, habrá de ingresar en el Tesoro.
• El fabricante transforma estas adquisiciones en su producto final, vendiendo
tal output al mayorista por un valor de 1 8 0 , al que además ha de repercutir
el impuesto bruto (2 %) de forma separada; es decir, el mayorista tiene plena
conciencia de que ha pagado 1 8 0 por el mueble y 3 ,6 de impuesto.
• Llegada la hora de liquidar el IVA por la operación en cuestión el fabricante
no ha de preocuparse de saber cuál ha sido o ha dejado de ser su valor
añadido, porque no lo necesita para nada; sabe que, por lo que ha entrega-
do ha repercutido un impuesto de 3 ,6 , y que el impuesto que a él le repercu-
tieron en las adquisiciones necesarias para poder hacer tal entrega fue de 2 ,
por lo que lo que no queda sino abonar la diferencia entre ambos (3 ,6 - 2 ) y
ya tiene cifrado el impuesto correspondiente con el valor añadido generado
por él (1 ,6 ).
• Esta misma forma de proceder se repite para la entrega del mayorista al mi-
norista y la liquidación del IVA que aquél ha de hacer, obteniéndose como
impuesto bruto que el mayorista repercute de 6 y como impuesto que ingre-
sa a favor de la administración 2 ,4 .
• Finalmente, el minorista, en su entrega al consumidor, repercute 9 en con-
cepto de IVA por lo que entrega, liquidando 3 unidades, que es el resultado
de restar del IVA que el repercute (9 ) el IVA que a él le repercutieron (6 ).

Pero no es ya únicamente que su mecánica de aplicación sea de una simplici-

dad manifiesta, es que además, el IVA es una variante de la imposición al con-
sumo que participa en buena parte de las más importantes ventajas que pre-
sentan las otras modalidades de impuestos sobre las ventas, sin incurrir sin
embargo en sus también advertidos inconvenientes. En efecto, como bien se
puede comprobar a la vista del citado cuadro nº 1 , el IVA:

a) Como ocurre con los demás impuestos sobre las ventas, el gravamen se gi-
ra sobre una magnitud cierta y real -el precio de mercado de la transacción-
que es perfectamente conocida, no sobre una base que ha de ser previa-
mente cifrada mediante cálculos más o menos complejos.
b) Al igual que ocurre con los impuestos plurifásicos, la delimitación del sujeto
pasivo del impuesto es simple y no precisa, como en el caso de los mo-
nofásicos, de decisiones administrativas tan engorrosas como arbitrarias.
Son sujetos pasivos aquéllos que efectúen las transacciones de consumo
(entregas de bienes y prestaciones de servicios) en el desarrollo de una ac-
tividad económica y no hay más complicación.

-15 -
 c) Dado que se aplica a la totalidad de las transacciones de consumo que tie-
nen lugar en el país, no precisa de un tipo impositivo muy elevado para
conseguir grandes recaudaciones. Como puede comprobarse en el ejemplo
que nos está guiando, para la recaudación tomada como referencia (9 ) el
IVA requiere el mismo tipo de gravamen que el monofásico minorista (2 %),
que si bien no es el más reducido, pues éste es el que corresponde aplicar
al plurifásico (0 ,8 7 ), es ciertamente reducido en relación con los demás
monofásicos.
d) A pesar de ser un impuesto que se aplica en todas y cada una de las fases
del proceso lineal de producción y distribución de los bienes y servicios de
consumo, el impuesto carece de efecto piramidal alguno.
e) Sea cual sea la fase del proceso lineal de producción en la que la transac-
ción tiene lugar, el sistema de crédito al impuesto mediante el que se aplica
el gravamen posibilita el saber, en todo momento y con absoluta certeza
además, qué es lo que es precio de la transacción y qué es lo que es carga
impositiva asociada a ella, lo que permite que los ajustes fiscales en fronte-
ra que hayan de practicarse en cumplimiento del principio de destino no
precisen de complejos cálculos para cifrarlos sino que sean automáticos.

Cerramos aquí la descripción del IVA aludiendo a dos aspectos del mismo en
su día señalados por el propio Lauré. En primer lugar, que se trata de un im-
puesto que no pone las cosas nada fáciles a su evasión, pues el lógico interés
de cualquier empresario es que sus proveedores le facturen correctamente lo
que adquiere, y por lo que soporta el impuesto que luego él deducirá del que a
su vez repercuta a sus clientes. En segundo lugar, y por lo que se refiere al tipo
de gravamen, advertir que el hecho de que haya de ser fijo no quiere decir que
necesariamente haya de ser único también, sino que pueden establecerse (y
de hecho así ocurre) tipos de gravamen distintos en función del bien o servicio
al que se refiera la transacción sujeta a gravamen, lo que permite hacer tributar
a tipos reducidos, o muy reducidos incluso, al consumo de bienes y servicios
de primera necesidad o de satisfacción preferente, mientras que el consumo de
artículos superfluos, o cuando menos prescindibles, puede ser gravado a tipos
impositivos más elevados; lo que si bien no elimina la regresividad implícita en
la imposición al consumo -recuérdese siempre que la mayor propensión al con-
sumo la tienen siempre los estratos más bajos de la distribución personal de la
renta-, al menos la atenúa en parte.

Todas las ventajas que adornan a esta modalidad impositiva sobre las ventas,
tanto las explícitamente indicadas como aquellas que por no hacer más exten-
so este epígrafe hemos obviado, son las que la han llevado a constituirse en la
variante de imposición indirecta más implantada en las distintas realidades tri-
butarias nacionales occidentales y, además, en una de las piezas fundamenta-
les de un proyecto tan ambicioso y complejo como es la construcción de un es-
pacio económico común a numerosas y diferentes realidades nacionales, cuál
es la actual Unión Europea.

4.3 Aspectos problemáticos del IVA: las exenciones

Como no podía ser de otra forma, además de ventajas, este impuesto también
presenta algunos inconvenientes que conviene conocer para hacernos una

-16 -
idea cabal del mismo. En este sentido, concluimos el recorrido por el IVA, y por
la imposición al consumo en general, fijando nuestra atención en las exencio-
nes al impuesto, pues las mismas son sin duda uno de los elementos que ma-
yores distorsiones introducen en el normal funcionamiento del mismo.

En el IVA se viene denominando operación exenta limitada (u operación exenta

sin más) a aquella transacción sujeta a gravamen por tratarse de una entrega o
prestación propia del proceso de producción de bienes o servicios de consumo,
en la que, sin embargo, la norma reguladora impuesto establece que el empre-
sario que la realiza no repercuta el IVA a su cliente. Pero es que además, como
el empresario no repercute IVA en el precio de su entrega, la normativa del im-
puesto, a la hora de liquidar el tributo por tal operación, tampoco le permite de-
ducirse el IVA que a él le repercutieron en los inputs que lleva incorporados lo
que entrega exento de impuesto. Es decir, que si una transacción queda decla-
rada exenta, el empresario o profesional que la ejecute tiene que contar con
que el IVA que a él le repercutan en las adquisiciones necesarias para realizar-
la va a ser un coste de producción más, pues no va a poder deducirlo del IVA
repercutido a quien efectúa la entrega o la prestación, ya que la misma está
declarada exenta de gravamen por el propio impuesto .

En contra de lo que se supone respecto a la «bondad» de las exenciones im-

positivas en general, este tipo de alteraciones del hecho imponible, en el caso
del IVA, distorsionan gravemente su normal funcionamiento y socavan la virtua-
lidad de sus principales ventajas: su neutralidad con los precios (efecto pirami-
dal nulo) y su absoluta transparencia, tal y como puede comprobarse en el
cuadro nº 2 , elaborado específicamente a este fin. En él se representa el pro-
ceso de producción de un bien en sus distintas fases (en este caso cinco, más
la correspondiente a la de la entrega de las primeras materias) en tres escena-
rios distintos: sin ningún tipo de impuesto en la primera columna, con un IVA
del 1 0 % en la segunda columna y, en la tercera columna, con el mismo IVA al
1 0 %, pero declarándose exenta de gravamen a la tercera fase del proceso.

En la primera columna es ve el recorrido del bien en su camino hacia el con-

sumidor, desde la entrega de las primeras materias primas a su fabricante ini-
cial por un valor de 6 0 unidades, y cómo éste y los subsiguientes empresarios
van incorporando sus costes de producción y márgenes comerciales al mismo
hasta llegar al valor con el que es adquirido por el consumidor final (1 .0 0 0 ).

En su segunda columna, el cuadro en cuestión nos muestra el mismo proceso

de producción y comercialización del bien cuando en el sistema existe un IVA
al 1 0 %. Como sabemos, tal impuesto debe proporcionar a las arcas del estado
1 0 0 unidades (1 0 % de 1 .0 0 0 ), describiéndonos la columna citada el cómo se
reparte tal recaudación global entre sus «recaudadores» parciales en virtud del
mecanismo del crédito al impuesto con el que el tributo se aplica. Nótese que el
tributo, aplicado con absoluta generalidad, es absolutamente respetuoso con
los precios, y que la transparencia al respecto es absoluta: sea cuál sea la fase
en la que el bien esté, lo que es precio y lo que es impuesto está perfectamente
distinguido. Además, y como ya explicáramos, al consumidor le llega vinculado
al precio del bien la carga tributaria estrictamente recaudada por el estado, esto
es, sin efecto ampliación alguno.

-17 -
 FUNCIONAMIENTO DE LAS EXENCIONES EN EL IVA

FASES SIN IMPTO IVA General (10%) IVA con exención

IVA INGRESADO POR LOS INPUTS DE LA 1 ª FASE: 6
1 ª FASE
IVA soportado 1 0 % de 6 0 : 6 1 0 % de 6 0 : 6
Adquisiciones 60
Costes Producción 40
Beneficio (2 0 %) 20

Valor mercado 1 20 1 20 1 20
IVA repercutido 1 0 % de 1 2 0 = 1 2 1 0 % de 1 2 0 = 1 2
IVA a ingresar 12 -6 =6 12 -6 =6
2 ª FASE
IVA soportado 12 12
Adquisiciones 1 20
Costes Producción 80
Beneficio (2 0 %) 40

Valor mercado 240 240 240

IVA repercutido 1 0 % de 2 4 0 = 2 4 1 0 % de 2 4 0 = 2 4
IVA a ingresar 2 4 - 1 2 = 12 2 4 - 1 2 = 12
3 ª FASE (exenta) ni repercute ni deduce
IVA soportado 24 IVA = coste más
Adquisiciones 240
Costes Producción 110
Beneficio (2 0 %) 70

Valor mercado 420 420 4 4 8 ,8

IVA repercutido 1 0 % de 4 2 0 = 4 2 Exención
IVA a ingresar 4 2 - 2 4 = 18 No hay ingreso
4 ª FASE
IVA soportado 42 Ninguno
Adquisiciones 420
Costes Producción 1 30
Beneficio (2 0 %) 110

Valor mercado 660 660 6 9 4 ,4

IVA repercutido 1 0 % de 6 6 0 = 6 6 1 0 % de 6 9 4 ,4 = 6 9 ,4
IVA a ingresar 6 6 - 4 2 = 24 6 9 ,4 - 0 = 69,4
5 ª FASE
IVA soportado 66 6 9 ,4
Adquisiciones 660
Costes Producción 1 73
Beneficio (2 0 %) 1 67

Valor mercado 1 .0 0 0 1 .0 0 0 1 .0 4 0 ,9
IVA repercutido 1 0 % de 1 .0 0 0 = 1 0 0 1 0 % de 1 0 4 1 = 1 0 4
1 0 0 - 6 6 = 34 1 0 4 - 6 9 ,5 = 34,5
Precio final e IVA 1.000 1000 + 100 1040,9 + 127,9

-18 -
Bien, supóngase ahora que, por las razones que sean, el estado declara exen-
ta de IVA la entrega del bien efectuadas por los empresarios ubicados en la
tercera fase. Ello nos lleva a la tercera columna del cuadro nº 2 , que es la que
describe tal escenario. Como puede comprobarse, hasta llegar a las entregas
exentas, la cosa funciona como ya sabemos; ahora bien, el hecho de que el
empresario de la tercera fase no repercuta IVA y, en consecuencia, no liquide
IVA mediante la deducción del IVA soportado del IVA que debería repercutir,
obliga a éste a subsumir el IVA soportado en las adquisiciones en sus costes
de producción, lo que automáticamente da lugar a un acrecentamiento de su
margen comercial (beneficio) sin que, sin embargo, haya habido cambio alguno
en su intervención el proceso de producción del bien en cuestión
.
Pero es que además de la distorsión que tiene lugar en la fase correspondiente
a la entrega exenta, cuando se vuelve a la mecánica habitual de aplicación del
gravamen y el bien sigue su recorrido, no se recupera sin embargo la neutrali-
dad perdida, sino que va a llegar en forma de amplificación al precio (ahora
1 .0 4 1 casi, en lugar de los 1 .0 0 0 cuando el proceso no tenía exención) y de
mayor carga fiscal (casi 1 2 8 en vez de 1 0 0 ) al consumidor final.

Es decir, que el efecto final que las exenciones tienen en este impuesto es
completamente distinto -más bien de signo totalmente contrario- al que tiene en
impuestos personales, tales como los que gravan la renta o el patrimonio, pues
mientras en estos la exoneración del gravamen libera efectivamente de carga
al contribuyente, aquí, según se acaba de mostrar, aumenta la carga sobre el
contribuyente y el precio al consumidor final. Es por todo esto que el IVA vigen-
te en la UE, a instancias de su Comité Financiero y Fiscal, tiene bastante res-
tringidas las operaciones que declara exentas y, además, procura tenerlas ubi-
cadas siempre en las fases más próximas al consumidor final que sea posible;
pudiéndose sistematizar, bastante groseramente desde luego, en las siguientes
cinco grandes categorías:

• Las operaciones relativas a la prestación de servicios sanitarios a personas,

tales como los servicios de hospitalización, la asistencia médica por profe-
sionales, las entregas de plasma, sangre y demás fluidos con fines médicos
o los servicios de transporte de enfermos y heridos en ambulancias.
• Las operaciones relativas a los servicios de enseñanza; que comprenden,
en general, tanto las prestaciones de servicios educativos estrictos como las
entregas de bienes directamente relacionadas con la educación en sus dife-
rentes niveles (infantil, bachiller, formación profesional, universitaria..etc).
• Las operaciones relativas a actividades de interés social y cultural; rúbrica
que recoge operaciones notablemente heterogéneas de entre las que cabe
mencionar a título de ejemplo los servicios asistenciales (tercera edad, re-
fugiados, minusválidos, ex-reclusos...etc), los servicios culturales o deporti-
vos prestados por entidades públicas, tales como bibliotecas, federaciones y
entidades deportivas privadas a quienes practiquen el deporte o la educa-
ción física, etc, etc.
• Buena parte de las operaciones financieras más frecuentes, tales como las
de seguro, reaseguro y capitalización, así como la mayor parte de las ope-
raciones bancarias ordinarias, cuáles son los depósitos en efectivo, la con-
cesión de préstamos, créditos y fianzas, ... etc.

-19 -
 • Exenciones relativas a las exportaciones y a las operaciones a ellas asimi-
ladas, a las que nos vamos a referir de inmediato.

Todo cuanto hasta aquí se ha comentado se refiere, como ya ha quedado ad-

vertido, a las denominadas operaciones exentas limitadas, más conocidos co-
mo operaciones exentas sin más. Ahora bien, además de estas exenciones, la
regulación del impuesto contempla otras, denominadas exenciones plenas, en
las que el empresario que las realiza, al igual que en el caso de las anteriores,
no repercute el IVA tampoco, pero sin embargo si que tiene derecho a deducir-
se el IVA que a él le repercutieron sus proveedores en las entregas y presta-
ciones necesarias para producir el bien cuya entrega ha sido calificado de ex-
enta plena. Este otro tipo de exenciones, en lo que se refiere al IVA vigente en
la Unión Europea por los menos, están reducidas al caso de las exportaciones,
las cuáles, como ya ha quedado explicado, al serles de aplicación el principio
de destino, cuando llegan a la frontera (comunitaria en el caso de la U.E) ha de
devolvérseles el impuesto soportado hasta ese momento para que salgan del
espacio exportador (el territorio de la UE) sin carga fiscal, y sea el país impor-
tador el que las grave con su imposición indirecta interna.

No podemos concluir este último apartado centrado en los inconvenientes aso-

ciados a las exenciones del IVA sin comentar, siquiera sea de pasada, el hecho
de que la presencia de éstas complica notablemente la liquidación del impuesto
a los empresarios y sujetos pasivos del mismo. En efecto, en el nada anormal
caso de que el empresario realice operaciones sujetas y no exentas y, también,
operaciones sujetas y exentas que, como hemos dicho, no dan derecho a de-
ducción, se plantea de inmediato cómo calcular la cantidad de IVA soportado
que hay que deducir del repercutido, pues la correcta aplicación de cuanto has-
ta aquí se ha explicado es que tal deducción se haga en la misma medida en
que las adquisiciones realizadas se apliquen a operaciones que también sopor-
tan el IVA.

Para solventarlos, la regulación legal del impuesto suele establecer lo que se

conoce con el nombre de regla de prorrata, la cual responde a la expresión:
[Operaciones con derecho a deducción/total de operaciones] x 1 0 0 , con lo que,
con la aplicación de esta prorrata general, el sujeto pasivo únicamente se es-
tará deduciendo el IVA soportado en las adquisiciones en el porcentaje en que
se encuentren las operaciones que originan el derecho a la deducción respecto
al total de las realizadas, que es de lo que en definitiva se trata, tal y como se
explica a continuación con un ejemplo.

Sea una empresa privada dedicada a la enseñanza de programas de aposicio-

nes a distintos cuerpos de la administración -vamos, una academia- que
además es editora de temarios, apuntes e, incluso, libros. De esta academia
son datos conocidos correspondientes a un determinado período: Volumen de
ventas totales (ambas actividades): 3 0 0 .0 0 0 €; volumen de ventas de la activi-
dad docente: 2 2 5 .0 0 0 €, volumen de ventas de la actividad editorial: 7 5 .0 0 0 €;
IVA soportado en los suministros: 1 0 .0 0 0 €. Igualmente se sabe que la activi-
dad docente está exenta de IVA y que las actividades de edición y comerciali-
zación de libros están sujetas a un tipo del 4 %. Pues bien, con tales datos, la

- 20 -
liquidación por el IVA correspondiente a dicho periodo presentaría la particula-
ridad y valor que a continuación se explica.

• El IVA que la academia repercute es de 0 ,0 4 x 7 5 .0 0 0 = 3 .0 0 0 €, pues por la

actividad docente no repercute IVA por estar exenta.
• Aunque ha soportado de sus proveedores 1 0 .0 0 0 € de IVA, no puede dedu-
cirse sino la cantidad de IVA correspondiente a los suministros aplicados a
las operaciones editoriales (sujetas y no exentas), esto es, el 2 5 % del total
de operaciones, que cuantitativamente es 0 ,2 5 x 1 0 .0 0 0 = 2 .5 0 0 , por lo que
el IVA a liquidar es 3 .0 0 0 - 2 .5 0 0 = 5 0 0 €

5. IMPUESTOS SELECTIVOS AL CONSUMO

5.1 Introducción y concepto

Vistos los aspectos más relevantes de la imposición sobre el consumo en ge-

neral, vamos a completar esta visión de la imposición al consumo con un co-
mentario de los aspectos más relevantes de los impuestos que gravan ciertos
consumos en particular, los cuáles son habitualmente conocidos como impues-
tos sobre consumos específicos y, también, como impuestos selectivos al con-
sumo, por más que hoy en día empiece a ser frecuente referirse a ellos, sobre
todo en dictámenes y otros documentos análogos, con su denominación anglo-
sajona (accisas), cosa que sin embargo no se producirá en estas notas, en las
que, a lo sumo, se recurrirá a la expresión impuestos especiales, que es la de-
nominación que les da en España la Ley que los regula.

Esta forma de imposición es una de las modalidades más antiguas de tributa-

ción que se conocen, pudiendo encontrarse antecedentes remotos de ella en
las civilizaciones antiguas, anteriores incluso al Imperio Romano, en las que
era frecuente la existencia de impuestos al comercio de ciertos artículos como
la sal, las especies o determinados productos «químicos», tales como ciertos
tintes y colorantes. El transcurso del tiempo consolidó su importancia y los ge-
neralizó en los diferentes cuadros tributarios nacionales con algún que otro
paréntesis significativo, como es el caso de Francia, en donde fueron abolidos
cuando triunfó la Revolución de 1 7 8 9 , aunque su ausencia del ordenamiento
quedo circunscrita al período revolucionario y poco más. En España, fue el final
del siglo XIX el que trajo la utilización más tecnificada de estas figuras, entre
las que destacaron el Impuesto sobre Alcoholes, que gravaba la producción y
circulación de alcoholes, el Impuesto sobre el Azúcar, que gravaba la produc-
ción de azúcares de todas clases, y el Impuesto sobre la Achicoria, que grava-
ba la elaboración de achicoria y demás sucedáneos del café o del té.

En el propósito último o razón de ser de estos impuestos, como en su día advir-

tiera Gerloff -uno de los grandes teóricos de la imposición- se encuentran per-
fectamente reflejadas las dos grandes finalidades del impuesto como institu-
ción de derecho público: la fiscal o estrictamente recaudatoria por un lado, y
por otro, la ordenatoria, en tanto con ellos se pretende en la mayor parte de los
casos modificar el comportamiento económico de los individuos (impuestos so-
bre el tabaco, las bebidas alcohólicas..etc), siendo de reseñar también que, en

- 21 -
la actualidad, forman parte de la mayoría de los sistemas tributarios nacionales,
contribuyendo además, significativamente, a los ingresos totales recabados por
los mismos, siendo cuatro los propósitos o finalidades “extrafiscales” a los que,
un tanto convencionalmente desde luego, se dice que supeditan su presencia
en ordenamiento impositivo:

• Incidir en la demanda de bienes marcadamente suntuarios con intención de

coadyuvar al logro de la finalidad redistributiva.
• Ser un instrumento de las actuaciones asignativas en el caso de las necesi-
dades indeseables, gravando para ello el consumo de bienes de carácter
nocivo.
• Colaborar al racionamiento de ciertos consumos en casos de escasez de
oferta.
• Recabar Ingresos tributarios afectados, esto es, conseguir recursos imposi-
tivos destinados exclusivamente a determinadas actividades públicas.

5.2 Características

Si bien las posibles figuras impositivas que incluir dentro de esta categoría tri-
butaria son bastantes, las características relevantes de todas ellas pueden de-
jarse reducidas a las cuatro a continuación comentadas

En primer lugar, que se trata de de impuestos indirectos, pues tienen como ob-
jeto de gravamen una manifestación indirecta de capacidad contributiva y su
carga se transmite a su destinatario (su consumidor final) a través de la reper-
cusión impositiva en el precio de los bienes o servicios objeto de gravamen.
Se trata por otra parte de impuestos reales, pues se sustentan en una manifes-
tación de capacidad vinculada exclusivamente a las cosas o bienes determi-
nantes de su exacción, no existiendo en ellos nada que les asocie a persona
alguna, salvo, claro está, el propio consumo.

Precisamente por no tratarse de impuestos personales sino reales, en su es-

tructura no pueden incluirse elementos tendentes a subjetivizar su carga, es
decir, no se puede modular la carga del tributo en función de las circunstancias
personales y familiares que recaen en el contribuyente, tratándose en conse-
cuencia de impuestos objetivos.

Finalmente, hay que decir también que se trata de impuestos de devengo ins-
tantáneo u ocasional, frente a los de devengo periódico. Lógicamente, esta ca-
racterística se deriva del carácter indirecto de estos impuestos.

En definitiva por lo tanto, reuniendo las antedichas características, los impues-

tos sobre consumos específicos pueden definirse como impuestos que recaen
sobre la circulación de determinados bienes, de naturaleza indirecta, carácter
real, objetivos y de devengo instantáneo.

5.3 Formas de entender y concretar estos Impuestos

Estos impuestos, que en mayor o menor medida están presentes en la práctica

totalidad de los ordenamientos tributarios, vienen atendiendo como ha quedado

- 22 -
apuntado a cinco grandes finalidades, las cuatro extrafiscales enumeradas y la
estrictamente recaudatoria, dándose en consecuencia otras tantas formas de
concebir esta forma de imposición, las cuáles pasamos brevemente a conside-
rar a continuación.

A) Como gravámenes del consumo suntuario

Empecemos por una de las más cuestionadas utilizaciones de la imposición se-

lectiva al consumo: la de instrumento coadyuvador de la redistribución de la
renta y la riqueza en la sociedad. En este sentido, es ya tradicional argumentar
que en cualquier sociedad de cualquier época existen una serie de bienes y
servicios que, por sus cualidades intrínsecas y/o su rareza o escasez, solo
están al alcance de muy pocos, ya que los precios que por si mismos alcanzan
en el mercado disuaden a la mayoría de la población de su demanda y consu-
mo, siendo así que su adquisición bien puede ser considerada como una más
que evidente y especial manifestación de capacidad económica que, como tal,
debe y puede ser objeto de una tributación ad hoc.

A pesar de lo consistente y rigurosa que pueda parecer esta línea argumental,

desde hace ya tiempo y en los países desarrollados al menos, vienen hacién-
dosele críticas harto fundadas. Así, por ejemplo, se censura la presencia de es-
tos impuestos en el ordenamiento tributario por entender que los mismos están
en contra del Principio de Neutralidad Impositiva, que en la medida de lo posi-
ble debe inspirar a la configuración del mismo, lo que, desde otro punto de vis-
ta, no deja de ser una futilidad, ya que si de entrada se definen como selectivos
es que, obviamente, no son neutrales. Otra crítica que ha recibido la imposición
selectiva es la que alude al fenómeno social en el que pretende sustentarse su
objeto imponible: el lujo como categoría económica. Se advierte en este senti-
do, con gran razón desde luego, que el lujo es un concepto tremendamente re-
lativo, pues no sólo varia de una a otra sociedad y de unos tiempos a otros, si-
no que también presenta alcances y contenidos diferentes para individuos de
una misma sociedad y estrictamente contemporáneos, pues el lujo, en última
instancia, no deja de ser la exteriorización de unos determinados juicios de va-
lor, así como de unos gustos y preferencias particulares, lo que todavía obliga a
relativizarlos más. También relacionada con la noción de lujo vigente en la so-
ciedad hay otra postura crítica con estos impuestos que goza de gran predica-
mento, y es la que se refiere a la escasa permanencia en el tiempo de lo que,
en cualquier sociedad, se entiende o se deja de entender por lujo. En este sen-
tido, se viene sosteniendo que lo que en un determinado momento se conside-
ra como un lujo en una realidad social, la dinámica económica de la misma
puede convertir en muy poco tiempo en algo de consumo completamente ordi-
nario y masivo o, incluso, rechazable de manera casi unánime.

B) Como alternativa al racionamiento administrativo

De todos es conocido que la cantidad de un bien o servicio que se intercambia

en el equilibrio del mercado es un resultado al que se llega por el libre juego de
las fuerzas de demanda y oferta del mismo. Ahora bien, debido causas de muy
variada naturaleza, hay veces en las que la oferta de algún o algunos bienes es
por completo insuficiente para atender la demanda habitual de los mismos,

- 23 -
dando lugar entonces a una situación de escasez generalizada que, caso de
perdurar en el tiempo y dependiendo del tipo de bienes de que se trate, pueden
derivar en conmociones sociales de consecuencias impredecibles. Este tipo de
situaciones, por las que raro es el país occidental que no ha atravesado en un
pasado no tan remoto, se ha venido afrontando históricamente de dos formas
distintas: mediante controles administrativos directos de los mercados concre-
tados en un sistema de precios intervenidos para los bienes escasos, o bien
mediante impuestos selectivos al consumo de los bienes que escaseaban.

Por lo general, se ha venido recurriendo al racionamiento administrativo directo

cuando, tras un conflicto bélico o una gran catástrofe nacional, han escaseado
por un lapso amplio de tiempo bienes de primera necesidad para la mayoría de
la población, bien se trate de alimentos básicos (pan, leche, patatas, ..etc) y
medicamentos, o bien se trate de fuentes energéticas utilizables tanto como in-
sumos productivos como consumos domésticos (carbón, gas, electricidad o
carburantes). Ante situaciones de este tipo, el planteamiento de los gobiernos
de cualquier país ha sido casi siempre parecido: evitar a toda costa la más que
previsible reacción social que podría desencadenarse si en una época de penu-
rias generalizadas los económicamente más desfavorecidos, que además son
la mayoría social, viesen agravada de forma particular su situación debido a un
sistema de reparto y adjudicación de los bienes y servicios -el libre mercado-
que, como comentábamos en el tema 2 de estos mismos apuntes (apartado
3 .2 ) tiende sistemáticamente a favorecer a los más fuertes y a los que más po-
seen. Con el fin de dar contenido operativo a este planteamiento, lo que las au-
toridades han hecho en circunstancias como estas ha sido proveer a toda la
población de un documento (individual o familiar según el caso), denominado
libreta o cartilla de racionamiento, el cual se componía de tantas series de cu-
pones como bienes tuviesen su consumo racionado. Estos cupones eran los
que daban derecho a adquirir las cantidades oficialmente tasadas de los bienes
racionados y con sus precios intervenidos, habiendo de quedar bien claro que
con este sistema no se trata de proveer gratuitamente tales bienes a la pobla-
ción, sino de limitar y repartir las posibilidades de adquirirlos entre toda la ciu-
dadanía.

Como es fácil imaginar, el correcto funcionamiento de este sistema de racio-

namiento administrativo exige que se dediquen una gran cantidad de medios
materiales y humanos a su ejecución y control, por lo que su implantación y
puesta en práctica en épocas en las que hay tantas y tan graves carencias de
recursos, así como tantas necesidades perentorias a las que atender, no deja
de ser un despropósito absoluto. Pero es que además, y aún siendo ya de por
sí suficiente inconveniente el problema de sus costes de oportunidad, no es sin
embargo ésta la objeción más importante que cabe oponer al sistema de racio-
namiento administrativo, sino la de que el mismo da lugar a la aparición en el
circuito de producción y comercialización de bienes escasos del fenómeno co-
nocido como mercado negro, a resultas del cual, como es perfectamente co-
nocido, terminan deteriorándose las pautas de comportamiento social y los
códigos morales de conducta de todos los segmentos y estamentos del colecti-
vo nacional, administración pública incluida, mucho más allá incluso de lo que
puedan prolongarse en el tiempo las calamitosas consecuencias del fenómeno
catastrófico que lo originaron.

- 24 -
Es en estas limitaciones que se acaban de advertir donde se encuentra el pun-
to de partida de otro planteamiento de la imposición selectiva al consumo:
aquél que ve a estos tributos, principalmente al menos, como un mecanismo de
racionamiento “automático” de los bienes objeto de gravamen. De acuerdo al
mismo, de lo que se trata con estos impuestos es provocar, a través de su re-
percusión vía precios, una restricción de la demanda de estos bienes tal, que
se llegue al ajuste con su oferta en un lapso de tiempo no excesivamente am-
plio, no incurriéndose sin embargo en unos costes de gestión desmesurados
como ocurre con los sistemas de racionamiento directo.

Aún cuando la utilización de la imposición selectiva al consumo con fines racio-

nadores permite obviar los dos grandes inconvenientes que presenta el sistema
de racionamiento administrativo directo, no menos cierto también es que a la
misma cabe hacerle dos importantes objeciones. De un lado, que si los bienes
cuyo consumo se pretende limitar mediante la imposición tienen una demanda
inelástica, restringir su adquisición puede exigir el establecimiento de impuesto
con tipos de gravamen desorbitadamente elevados, lo que les haría impracti-
cables. Pero es que además, y al margen de cualquier otra consideración
técnica, en un asunto de la gravedad y alcance social como la situación a la
que nos estamos refiriendo -el acceso a bienes necesarios para todos en épo-
cas de escasez extrema de los mismos-, bajo ningún concepto puede prescin-
dirse de las consideraciones que sobre el mismo quepa hacer desde el punto
de vista de la Equidad, y desde luego, desde tal perspectiva, esta concepción
de la imposición selectiva al consumo no tiene la menor justificación o defensa.

C) Como ingreso tributario afectado

Otra forma de concebir la presencia de los impuestos selectivos al consumo en

el ordenamiento es como ingreso fiscal afectado o finalista, entendiéndose por
tales a aquellos tributos cuya recaudación se destina exclusivamente a deter-
minadas partidas de gasto que, ciertamente, guardan relación con los bienes
cuyo consumo se grava con tales tributos, viniendo por otra parte el crecimiento
de tales gastos limitado por la cuantía de lo recaudado por el correspondiente
impuesto afectado. Constituye ejemplo tópico de tales impuestos finalistas, el
gravamen sobre los carburantes y su afectación a la construcción y manteni-
miento de infraestructuras viarias para la circulación de vehículos (autovías, ca-
rreteras, viaductos..etc).

Esta forma de entender la imposición, en clara regresión desde hace ya tiempo

en los países socialmente más desarrollados, se ha venido apoyando en dos
líneas argumentales distintas:

• De un lado, lo fácil que es defender ante los contribuyentes la presencia y el

crecimiento de la carga fiscal de un impuesto como el descrito, en el que el
vínculo entre su objeto imponible (su razón de ser en definitiva) y la activi-
dad pública a la que en particular da cobertura financiera está explícitamen-
te declarado.
• De otro, la difundida idea -no por ello necesariamente cierta- del comporta-
miento eficiente de los gestores públicos al que induce, pues, se argumenta,

- 25 -
 al tener que moverse estos con las restricciones presupuestarias generales
y además con los topes que establece la recaudación del impuesto que ten-
gan afectado, sus actuaciones habrán de estar presididas por una afán de
eficiencia desconocido para el resto de la administración .

De todas formas, respecto a este segundo argumento, son más y están mejor
fundamentadas las opiniones que abiertamente se manifiestan en contra de es-
ta forma de entender la imposición selectiva al consumo, que lo que en definiti-
va vienen a decir es que, con ella, lo que se produce dentro del sistema es la
coexistencia de actividades públicas financiadas indiscriminadamente con otras
financiadas específicamente, lo que no haría sino aumentar en número y varie-
dad las distorsiones de naturaleza fiscal que inciden sobre los mecanismos de
provisión de bienes y servicios públicos.

D) Penalizador de los consumos indeseables

Como se vio en el estudio de las funciones de la Hacienda Pública (tema nº 2 ),

el precio de equilibrio de un bien en el mercado (P = Cmg) no es un criterio de
asignación de recursos adecuado cuando el bien en cuestión tiene repercusio-
nes positivas o negativas en agentes sociales distintos a quienes son sus de-
mandantes u oferentes directos, siendo ejemplos de tal situación, entre otros
muchos, el consumo de bebidas alcohólicas como efecto externo negativo y la
educación como externalidad positiva.

Centrándonos ahora en las repercusiones negativas y tomando como ejemplo

el aludido caso de las bebidas alcohólicas, algo sobre lo que no parece que
haya que abundar es que la cantidad que de ellas los oferentes ponen en el
mercado tiene unos costes claramente definibles y cuantificables que, sin em-
bargo, siempre son inferiores a los que resultaría si, entre los mismos, se inclu-
yesen las múltiples y variadas secuelas que para la sociedad tiene tal produc-
ción de equilibrio, tanto si estos son tangibles como los accidentes de tráfico, el
absentismo laboral o los problemas de salud, como si son intangibles, como
son los casos de las relaciones sociales deterioradas y los problemas de entor-
no familiar. Es por ello que, en casos como el señalado, al ser la cantidad de
equilibrio superior a la que desde una perspectiva social se considera adecua-
da, la reducción de la misma se considera un imperativo de la política social de
cualquier gobierno, siendo la solución por la que más frecuentemente se incli-
nan los estados más desarrollados la que en su día, y ya hace tiempo de ello,
plantease A. C. Pigou: incidir directamente en los mercados de estos productos
para que la igualdad a la que ha de llegarse (P = Cmg) se logre mediante la
elevación artificial los costes mediante impuestos que gravan selectivamente
tales consumos.

E) Con finalidad estrictamente recaudatoria

La ultima forma de entender a la imposición selectiva al consumo es la de co-

mo una segura, cómoda y potente fuente de recursos financieros para la admi-
nistración pública, que es con total certeza la forma en que la misma es vista
en la actualidad por cuantos estén mínimamente familiarizados con el fenóme-
no financiero.

- 26 -
En efecto, frente a las concepciones de esta forma de imposición hasta aquí
comentadas, cuyas correspondientes líneas argumentales, más o menos rigu-
rosos y plausibles, siempre han sido elaboradas posteriormente a su utilización,
en este planteamiento se atiende exclusiva y descarnadamente a la finalidad
básica con la que surgieron los impuestos en la sociedad: proporcionar al esta-
do la capacidad financiera necesaria para el desarrollo de sus actividades.

En este sentido, y dado que desde que se iniciara el Siglo XX, las demandas
ciudadanas de actuaciones públicas no han hecho sino crecer tanto en número
como en lo que se refiere a su calidad, nada tiene de particular que, con el fin
de atender a tal sostenido crecimiento del gasto, los gestores públicos se
hayan visto obligados a rastrear cuantas fuentes de ingreso les haya sido posi-
ble, encontrando en la imposición indirecta, y en particular en la imposición se-
lectiva al consumo, una de las más saneadas y, a la vez , más imperceptibles
para los ciudadanos, pues en ella la carga tributaria suele confundirse con el
precio de los bienes objeto de gravamen.

Viendo así las cosas, algo que no precisa de grandes explicaciones es que,
dentro del amplio y heterogéneo espectro de bienes y servicios susceptibles de
ser consumidos, existen una serie de ellos en los que concurren tres caracterís-
ticas -ser de consumo masivo, el control de su proceso de producción y comer-
cialización es relativamente sencillo y, por último, ser de elasticidad de deman-
da/precio normal- que los hace especialmente idóneos para convertirse en ob-
jeto de un gravámenes específicos, pues con ellos se tienen garantizada una
recaudación tributaria realmente sustanciosa.

- 27 -
Lección 10

Otros ingresos públicos

1. TRIBUTOS DE CARÁCTER CONTRACTUAL

Como se explicó en la lección quinta de estos apuntes, los tributos o ingresos públi-
cos derivados del Poder Fiscal del estado están integrados por tres modalidades dis-
tintas de ellos: los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales. Pues bien,
una vez visto en los temas anteriores tanto el impuesto en sus aspectos generales
como en lo que a las modalidades de él que en la actualidad cabe considerar, vamos
a continuación a hacer un breve y superficial recorrido por las otras dos variantes tri-
butarias.

1.1 Las Tasas

La tasa es un ingreso de naturaleza tributaria de origen muy antiguo que, en su evo-

lución a lo largo del tiempo, ha devenido, tanto por sus alcances y contenidos como
por la importancia cuantitativa que en la actualidad tiene, en una institución «me-
nor» de ingreso público, la cual además presenta como nota definitoria adicional la
de su más que difícil encuadre y sistematización.

Desde un punto de vista estrictamente operativo puede conceptuarse a la tasa como

un ingreso público coactivo ( tributo), cuyo hecho imponible consiste en la utilización
a título particular o privado de un dominio público, así como la prestación de servi-
cios públicos que se refieran, afecten o beneficien directamente al contribuyente y
sujeto pasivo de las mismas, dándose la circunstancia de que tales servicios son de
solicitud y recepción obligatoria para quien las satisface y, además, en ningún caso
pueden ser prestados o realizados por el sector privado. Tal es la conceptuación de
la tasa que recoge la mayor parte de los rasgos que específicamente presenta esta
modalidad tributaria, acerca de los cuales no está de más insistir aquí en que:

• Se trata de unos ingresos derivados del Poder Fiscal que el Estado detenta; esto
es, se trata en todo caso de ingresos tributarios o tributos.
• Aún tratándose de ingresos de carácter coactivo, justifican sin embargo su pre-
sencia en los cuadros de ingresos públicos por la existencia de una contrapresta-
ción hacia el obligado a su pago, por más que la misma sea uno de los aspectos
más controvertidos de este tributo. En efecto, si bien en determinados casos, co-
mo el de la utilización privativa de un dominio público -la instalación de una terra-
za en la vía pública por parte de una cafetería por ejemplo-, es más o menos per-
ceptible la voluntad de incurrir en tal supuesto de sujeción al tributo por parte de
quien ha de satisfacer la tasa, en otros muchos supuestos, que son, por lo gene-
ral, la gran mayoría, se trata de servicios “prestados” por alguna unidad pública
que nadie, por si mismo al menos, solicitaría que se le prestasen, sino que se tra-
ta de un consumo que la administración obliga a los contribuyentes a hacer,
dándose el añadido de que la prestación del el servicio que presuntamente las
origina no puede ser realizada por ningún otro agente que no sea una unidad del
sector público. Tal es el caso de las tasa que se pagan por el DNI (para que quie-
‐ 1 ‐ 

 
 ro yo el DNI salvo para cumplir lo que la autoridad me dice respecto a la obligato-
riedad de tenerlo), las licencias de caza o pesca (para lo que sólo necesito una
caña, paciencia y suerte) o las tan traídas y llevadas tasas de Secretaría (no con-
fundir con lo que se paga por los créditos en los que nos matriculamos, que vie-
nen a ser el precio público del correspondiente servicio educativo). Es por esto
que su hecho imponible se produce conjuntamente, esto es, a instancias de quien
la paga (contribuyente), que es quién solicita la prestación pública correspondien-
te, y de la Administración, que es la que obliga al individuo a consumir la presta-
ción que ella misma presta.

La aludida antigüedad de su existencia permite hablar de dos tipos de tasas o, mejor

aún, de dos formas de entenderlas: la tasa de financiación y la tasa fiscal. La tasa de
financiación responde a la forma de entender a este tributo más antigua, según la
cuál éste era una fuente de ingreso que se destinaba exclusivamente a financiar las
actividades de las unidades públicas que prestaban los servicios que las motivaban.
A medida en que la administración pública fue evolucionando y adquiriendo la confi-
guración con la que actualmente la conocemos, instituciones fiscales como las tasas
fueron experimentando también una profunda revisión que afectó tanto a sus alcan-
ces y contenidos como a sus fundamentos conceptuales. Es así como se explica
que, a partir de un determinado momento, que es distinto según el país del que se
trate, se pase a considerar a la tasa como un elemento más de la financiación de los
servicios públicos generales y a abandonar el viejo concepto de la tasa de financia-
ción, según el cual ésta se constituía como un mecanismo de cobertura financiera de
carácter finalista o afectado, para adoptar una noción conceptual de este tributo que
lo configura como una exacción ordinaria del sector público que descansa en dos
elementos fundamentales: la coacción en su exigencia y la ocasionalidad con que se
producen las circunstancias o supuestos de hecho que justifican su exigencia.

1.2 Las Contribuciones especiales

Las contribuciones especiales son unos tributos relativamente recientes que surgie-
ron como ingresos específicos de las haciendas locales estadounidenses, siendo la
definición debida a R Seligman la que mejor expresa sus alcances y contenidos:
«exacción coactiva recaudada en proporción a los beneficios e incrementos de valor
que experimenta la propiedad inmueble, como consecuencia de obras o mejoras
públicas emprendidas en interés general», definición lo suficientemente precisa co-
mo para, al igual que en el caso de la de la tasa que se acaba de ver, poder extraer
de ella los aspectos más sobresalientes de este tributo, que son:

• Se trata también en este caso de una manifestación de la Soberanía Fiscal del

estado; es decir, son siempre coactivas.
• En ellas tiene lugar una compensación, objetiva e individualmente medible, que le
sirve de justificación y referente para su cifrado, y que consiste en el beneficio
que experimenta la propiedad inmueble del obligado a su pago.
• Su hecho imponible se produce únicamente a instancias de la Administración,
que es la que toma la iniciativa de ejecutar la obra o realizar el servicio que oca-
siona la mejora de la propiedad inmueble del que es su contribuyente y sujeto
pasivo.

‐ 2 ‐ 

 
 • Debido a que es la mejora e incremento en el valor de la propiedad inmueble de
un colectivo limitado de ciudadanos lo que se constituye en causa y referente de
su exacción, la gestión de las contribuciones especiales requiere una delimitación
y localización claras del colectivo de beneficiarios/contribuyentes de las mismas,
por lo que su utilización empleo ha quedado reducida al ámbito de las haciendas
locales, siendo impensable por completo una exacción de esta naturaleza exigida
a nivel nacional.
• Su finalidad última es la de proporcionar a los ayuntamientos y corporaciones lo-
cales ingresos por cuenta de capital, nunca ingresos corrientes o por cuenta de
renta.

A pesar de que, como se indicaba al inicio del apartado, son tributos que surgieron
en los Estados Unidos, han conocido una difusión enorme en todos los ordenamien-
tos fiscales de la O.C.D.E, pudiendo afirmarse al respecto que, en la actualidad, no
hay realidad nacional cuyo ordenamiento tributario no las tenga incorporadas a él;
siendo los ejemplos más socorridos que de ellas cabe señalar el de las exacciones
que los ayuntamientos exigen a los propietarios de inmuebles sitos en zonas en las
que se ha procedido a mejorar la pavimentación, el alumbrado, o cualquier otra in-
fraestructura que tenga repercusión directa en el valor de la propiedad inmueble allí
ubicada.

1.3 Los tributos. Una recapitulación

Como quiera que el lapso transcurrido en el estudio de este programa lectivo -y,
consecuentemente en la lectura de estos apuntes- entre el análisis del impuesto co-
mo ingreso tributario concreto y la descripción de las tasas y contribuciones especia-
les puede ser causa de que las diferencias y analogías entre las tres modalidades
tributarias no sean perceptibles de manera precisa e inmediata, vamos a cerrar este
primer epígrafe con una sistematización de las mismas que nos permita saber en to-
do momento a qué es exactamente a lo que nos estamos refiriendo con cada una de
ellas.

En primer lugar, algo que ha de quedar totalmente claro es que en cualquiera de los
tres casos estamos ante tres tributos, esto es, ante prestaciones coactivas en las
que, por encima de cualquier otra consideración, prevalece la finalidad de contribuir
a la financiación de las actividades públicas, lo que incluso, como ya se apuntara en
su momento, está perfectamente reflejado en la misma palabra que se utiliza para
designarlos. Esta primera y esencial característica es la que obliga a que su implan-
tación y existencia esté supeditado a un acto legislativos expreso (aprobación de
una ley específica), pues, como se sabe, o se debería saber, en las sociedades de-
mocráticas cualquier limitación de la libertad individual o amputación del patrimonio
personal sólo es válida si está respaldada por el pertinente pronunciamiento del Po-
der Legislativo en ese sentido.

Ahora bien, esta rúbrica de tributos no es, sin embargo, homogénea por completo,
pues. aún conteniendo tres modalidades que son exigidas con igual grado de impe-
ratividad, las mismas pueden ser escindidas en dos clases bien distintas: por un lado
las tasas y contribuciones especiales, en las que su pago por parte del contribuyente
presupone la existencia de una contraprestación directa del sector público hacia él
‐ 3 ‐ 

 
(más o menos voluntaria, pero esa es otra cuestión), y los impuestos por otra, los
cuáles viene caracterizados justo por lo contrario: además de ser coactivos carecen
de cualquier contraprestación, por lo que a partir de aquí las diferencias entre aque-
llas y éste no hacen sino ahondarse, tanto en lo que se refiere a su configuración,
ámbito de aplicación espacial, importancia económica...etc.

Asimismo, también es posible establecer diferencias, importantes además, dentro

del grupo de los tributos contractuales, siendo de reseñar en este sentido las cuatro
siguientes:

a) En primer lugar, que en las contribuciones especiales es posible la individualiza-

ción de los beneficios, derivados de la actividad pública, de una forma objetiva,
pues objetivo es el valor de mercado de la propiedad inmueble del contribuyen-
te; cosa que en el caso de la tasa no ocurre en ningún caso.
b) Por otra parte, está el hecho de que las contribuciones especiales sólo pueden
ser recaudadas sobre la existencia de determinadas mejoras locales (las que
aumentan el valor de la propiedad inmueble), cosa que en absoluto ocurre en el
caso de las tasas, que pueden atender, en principio al menos, a la financiación
de cualquier servicio.
c) No menos relevante es también la diferencia entre de ambos conceptos tributa-
rios en lo que a su forma de pago se refiere. Así, mientras las contribuciones
especiales se pagan de una sola vez y para siempre, las tasas por el contrario
se suelen pagar ocasional o periódicamente en función del tipo de servicios
prestado por la administración.
d) Otra radical diferencia entre ambos tributos contractuales es la que se refiere al
cómo se computan ambas en las cuentas económicas de la nación. Así mientras
las contribuciones especiales quedan siempre registradas en la cuenta de capi-
tal de las Administraciones Públicas, pues su destino son las inversiones que
mejoran luego la propiedad inmueble, las tasas se registran siempre como in-
gresos ordinarios o por cuenta de renta.

2. LA DEUDA PÚBLICA

2.1 Concepto y clases de Deuda Pública

Al igual que cualquier otra unidad económica del sistema, el sector público puede
obtener los fondos que estime oportunos mediante la venta de títulos-valores en los
mercados de capitales, ya sean estos nacionales o internacionales. Tal modalidad
de ingreso público por cuenta de capital, comúnmente denominado Deuda Pública,
se instrumentaliza mediante un contrato de préstamo entre un organismo público
(generalmente el Estado, pero no necesariamente él) y otro agente económico del
sistema, en virtud del cual, la unidad pública se compromete al pago periódico de
unos intereses y a la eventual devolución del capital prestado, caso de que la deuda
contraída tenga carácter amortizable.

A pesar de su sencillez, esta conceptualización de la Deuda Pública puede, no obs-

tante, inducir al error de identificarla con el endeudamiento del sector público, cate-
goría esta última mucho más amplia que la deuda pública, pues está integrada,
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además de por esta última, por el diferimiento de los pagos del sector público frente
a los que con él contratan, los pasivos de las cajas e instituciones públicas de crédi-
to, así como por los avales efectuados sobre operaciones realizadas por otros suje-
tos del sistema. Como se indica en el párrafo anterior, para que se pueda hablar de
Deuda Pública con total propiedad, es indispensable la formalización del contrato de
préstamo con el prestamista, requiriéndose además que dicha formalización se do-
cumente en un título-valor.

Pues bien, a partir de estas precisiones conceptuales se puede definir a la Deuda

Pública como un «contrato unilateral de derecho público, por el que una de las par-
tes (persona física o jurídica, pública o privada, nacional o no) entrega al estado u
otro ente público una determinada cantidad de dinero, comprometiéndose éste a sa-
tisfacer unos intereses periódicos y a la eventual devolución del principal, caso de
que en las condiciones del préstamo esté estipulada su amortización».
Como es fácil suponer y evidencia la práctica financiera cotidiana, no existe una úni-
ca modalidad de Deuda Pública sino, por el contrario, una pluralidad heterogénea de
empréstitos públicos que tienen en las diferentes circunstancias en las que el sector
público ha de recurrir a ellos el origen de su diversidad. Asimismo, tampoco es único
el criterio conforme al cual se pueden sistematizar las diferentes modalidades de
Deuda, sino varios y no excluyentes entre sí por añadidura. Aceptando, pues, la im-
posibilidad de la exahustividad tipológica desde un principio, cabe, no obstante, dis-
tinguir como principales clases de Deuda Pública:

• Atendiendo a la moneda en la que se cifra el empréstito y el pago de los intereses

se habla de deuda pública interna o nacional, la cual, en tanto que dirigida al
mercado interno de capitales, se contrata en la divisa nacional, y de deuda públi-
ca externa o exterior, que es la dirigida a los ahorradores de otros países y que
implica el pago de intereses y devolución del principal en divisa extranjera.
• Atendiendo al ente público que la emite tenemos tres variantes; la deuda pública
del estado, la deuda pública local, que es la emitida por entes públicos territoria-
les subrogados al estado (ayuntamientos, comunidades autónomas e institucio-
nes análogas) y la deuda pública de los organismos autónomos del estado.
• Atendiendo a la duración del empréstito tres son las clases de deuda que se pue-
den considerar: a corto, medio y largo plazo, siendo diferente además la función
que desempeña cada una de ellas. Así, las funciones principales que desempe-
ña la deuda a corto plazo son dos; de un lado, cubre los déficits temporales de
caja que se producen como consecuencia de la ejecución desincronizada de los
ingresos y gastos públicos, y de otro, permite al estado actuar sobre el tipo de in-
terés a corto. En cuanto a las otras dos categorías cabe señalar que tal distinción
es relativamente reciente, puesto que tradicionalmente sólo se consideraba dos
clases de deuda, a corto y a largo plazo, distinguiéndose dentro de la última dos
clases: la deuda amortizable y la deuda perpetua. La diferencia entre una y otra
es obvia; mientras la primera ha de devolverse en plazo y fecha prefijados, la se-
gunda no obliga al estado a la devolución del principal, pudiendo afirmarse que
actualmente ha caído totalmente en desuso. En el caso concreto de España, es-
tas tres clases de títulos se concretan en los Pagarés y las Letras del Tesoro, que
con plazos de amortización que oscilan entre los 6 y los 1 8 meses, componen la
deuda a corto plazo; los Bonos del Tesoro, que por lo general tienen un plazo de
amortización inferior a los cinco años, constituyendo así la deuda a medio plazo
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 y, por último, las Obligaciones del Estado, que es la denominación bajo la que se
agrupa los empréstitos con un plazo de amortización superior a los cinco años y
que, como es obvio, conforman la deuda a largo plazo.

De todas formas, esta tipología que se acaba de hacer no agota, ni mucho menos, la
variedad de tipos de deuda pública que cabe considerar, pues, además de estos,
también podría hablarse de la deuda pública singular, que es cuando el contrato de
préstamo se lleva a cabo con un solo sujeto, o varios que actúan en consorcio, cosa
que, en contra de lo que pueda a primera vista parecer, no tiene nada de extraordi-
nario; así como de deuda pública general, que es cuándo los títulos de deuda se
ofertan en el mercado general de capitales para su libre contratación. De la misma
forma, también cabe distinguir entre la deuda pública nominativa, en cuyos títulos fi-
gura siempre la identificación del acreedor, siendo únicamente éste el que puede
percibir los intereses y obtener la devolución del principal; la deuda pública al porta-
dor, en cuyos títulos no consta identificación alguna y, por ello, es al tenedor del títu-
lo a quien se abonan ambos conceptos, o, también, la deuda pública mixta, en la
que el capital se reintegra únicamente al suscriptor y los intereses se pagan al tene-
dor del título en el momento de su devengo.

2.2 El Ciclo vital de la deuda

La vida de la Deuda Pública, como la de cualquier otro empréstito, se inicia en el

momento de su emisión al público y termina cuando el Estado reembolsa el capital
que le fue prestado en su día, pudiendo ocurrir además que a lo largo de su período
de vigencia experimente alguna transformación, esto es, tenga lugar su conversión
en otra deuda pública que posea características diferentes; siendo por lo tanto la
descripción de cada una de estas tres fases del ciclo vital de la Deuda -la emisión, la
conversión y su amortización- lo que da contenido a cada uno de los tres subaparta-
dos siguientes.

EMISIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA

La emisión de Deuda no es sino la solicitud por parte de un ente público de un

préstamo en condiciones contractuales determinadas. Los problemas que se plante-
an en esta fase son, principalmente, los que se refieren a las distintas alternativas
entre las que el ente emisor tiene que optar para llevar a término la materialización
del empréstito, las cuáles, resumiendo quizás en exceso, pueden dejarse reducidas
a dos grandes cuestiones: la modalidad del empréstito y el problema de la fijación
del precio de emisión.

Por lo que se refiere a la modalidad de emisión del empréstito, de lo que se trata es

del conjunto de decisiones que se han de tomar respecto a los distintos tipos de
deuda que se han descrito en el apartado anterior; es decir, el ente emisor ha de
pronunciarse sobre la duración del empréstito, el mercado de capitales al que se va
a destinar, la conveniencia de que los títulos sean nominativos o al portador, el valor
nominal de los títulos, así como otro tipo de cuestiones de importancia menor, con-
cernientes a su colocación en el mercado y a su posterior gestión. Los factores con-
dicionantes de estas decisiones del emisor son múltiples y muy variadas, pudiéndo-
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se destacar como más señaladas a la finalidad de la emisión, la situación de los
mercados nacional e internacional de capitales, el tipo de suscriptor al que se orienta
la emisión, las previsiones de evolución de las cuentas del sector público y un largo
etcétera. De todas formas, con ser importantes las cuestiones mencionadas, mucho
más interés tiene sin embargo, al menos desde el punto de vista económico, el pro-
blema técnico de la fijación del precio de emisión, por lo que en él vamos a centrar la
atención brevemente.

Inicialmente, el agente emisor tiene tres posibilidades para fijar el precio de salida de
los títulos que emite: a la par, en la cual el precio de emisión (PE) coincide con el va-
lor nominal del título (VN), por encima de la par, en la cual PE > VN y, por último, por
debajo de la par (PE < VN), siendo en última instancia el motivo para hacerlo de una
u otra forma la relación que exista entre el capital desembolsado, los intereses de-
vengados y el interés del mercado de capitales, tal y como puede verse mediante un
sencillo ejemplo.

Supóngase que el Estado ha decidido una emisión de deuda pública general a me-
dio plazo por un importe global de 5 0 .0 0 0 .0 0 0 €, fraccionando a tal fin el empréstito
en títulos con valor nominal de 5 .0 0 0 € y un interés del 1 0 % anual, siendo el tipo de
interés de mercado en el momento de la emisión del 1 2 ,5 %. En condiciones como la
descrita, la emisión a la par supondría un precio de emisión de 5 .0 0 0 € por título, en-
frentándose los ahorradores a la alternativa de suscribir deuda al 1 0 %, o invertir en
cualquier otro activo del mercado al 1 2 ,5 %, por lo que, para que el Estado pueda co-
locar toda la emisión, se hace necesario incluir algún incentivo que haga atractiva la
suscripción, siendo la fórmula incentivadora más habitual la de la emisión bajo par.

En efecto, con la emisión bajo par, el suscriptor adquiere los títulos de deuda por un
precio inferior al nominal, que sin embargo va a ser el valor sobre el que se deven-
guen los intereses anuales y que cifre la cuantía a devolver por el Estado en la
amortización; con lo que, al haber desembolsado menos capital inicial, el suscriptor
obtiene un rendimiento efectivo superior al nominalmente establecido en las condi-
ciones de suscripción.

Por lo que se refiere a la fijación del precio de salida en una emisión bajo par, éste
se hace descansar en el Valor de Paridad, el cuál, conceptualmente, no es sino el
resultado de capitalizar el interés de la Deuda emitida bajo par según el tipo que rija
en el mercado, lo que en última instancia supone calcular el valor al que han de ven-
derse los títulos en el mercado para que a los ahorradores, en principio, les sea
completamente indiferente la inversión en deuda o en cualquier otro activo. Así en el
ejemplo deliberadamente exagerado que se está considerando para ilustrar este
concepto se tendría: VN = 5 .0 0 0 ; tD = 1 0 % y tM = 1 2 ,5 %, obteniéndose el Valor de
Paridad de la Emisión (VP) a partir de una elemental regla de tres: 5 .0 0 0 es a
1 2 ,5 %, como VP es a 1 0 %; lo que da como resultado VP = 1 .0 0 0 . Lo que quiere de-
cir que para que el ahorrador sea indiferente entre la suscripción de deuda al 1 0 % y
la inversión en cualquier otro activo del mercado al 1 2 ,5 %, el precio de emisión ha
de contener una «rebaja» respecto al nominal o Prima de Emisión de 1 .0 0 0 € por
título.

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CONVERSIÓN DE LA DEUDA

La conversión de la deuda consiste en la reducción unilateral por parte del Estado

del tipo de interés devengado por la deuda con el consentimiento de los acreedores,
los cuáles, o bien aceptan la rebaja del interés, o bien se procede a la devolución del
capital suscrito en su día; entendiéndose por lo tanto que una conversión ha tenido
éxito cuando los tenedores de títulos aceptan en su mayoría la conversión propues-
ta.

Dos son las condiciones que han de darse para que el Estado pueda proceder a una
conversión de la deuda viva. Una es de naturaleza jurídica, y consiste en que la
deuda en cuestión sea convertible, lo cual se resuelve en las condiciones de emisión
y suscripción que es donde se explicita tal posibilidad. La otra condición es de carác-
ter económico y consiste en que el tipo de interés de mercado haya descendido por
debajo del devengado por la emisión de deuda que se procede a convertir.

En definitiva, de lo que se trata con las conversiones es de reducir el coste de la

deuda en circulación aprovechando el momento en que los ahorradores no encuen-
tren, por interés, seguridad, liquidez.. etc, una colocación alternativa para sus aho-
rros. Un síntoma claro de que el interés de mercado ha descendido por debajo del
de la deuda y que, consecuentemente, sugiere la oportunidad al estado para proce-
der a una conversión, es que la cotización de los títulos de deuda en el mercado
bursátil esté por encima de la par, ya que ello quiere decir que los inversores están
dispuestos a adquirir títulos de deuda a un tipo de interés efectivo inferior al nominal.

Las conversiones no vienen siendo muy frecuentes por dos razones bien distintas.
En primer lugar, porque se trata de un repudio parcial encubierto de las obligaciones
del Estado, cosa nada recomendable en principio ya que, en última instancia, el
crédito público descansa en buena medida sobre el respeto a los compromisos ad-
quiridos. Pero es que además, dado que las emisiones de deuda tienden se hacen
cada vez a más corto plazo, no hay tiempo material para que a lo largo de su perío-
do de existencia se produzcan alteraciones de los tipos de interés lo suficientemente
perdurables como para que el estado pueda proceder a una conversión.

Por último, una aclaración que tiene como fin evitar un error en el que frecuentemen-
te se incurre: no debe nunca identificarse conversión con consolidación de la deuda
pues se trata de dos acciones sustancialmente distintas. Por medio de la consolida-
ción de la deuda lo que el Estado hace es mantener su posición deudora y, simultá-
neamente, cumplir formalmente sus obligaciones. Para ello lo que lleva a cabo es,
cuando está próximo el vencimiento de una emisión, lanzar al mercado otra que le
permita hacer frente a la devolución de la anterior sin necesidad de recurrir a un
exacerbamiento de la imposición, diciéndose entonces de que el Estado ha procedi-
do a consolidar la Deuda Flotante.

AMORTIZACIÓN DE LA DEUDA

La amortización de la Deuda consiste en la devolución del capital prestado en el

momento de la suscripción, y supone la finalización del ciclo vital del empréstito. En
esta fase, los problemas de índole técnica son notablemente más sencillos, pues
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quedan reducidos a elegir la forma o procedimiento a seguir para liquidar el capital
pendiente de devolución, teniéndose al respecto las siguientes posibilidades:

a) La amortización en sentido estricto, o devolución a los suscriptores del capital en

su día prestado al estado. En las distintas realidades nacionales puede ser lle-
vada a cabo de muy distintas formas entre las que cabe mencionar:
• De una sola vez. Llegada la fecha de vencimiento se procede a devolver la
totalidad del capital a los prestamistas. Es una modalidad amortizadora ra-
ramente utilizada.
• Paulatina. Cuando la deuda se emite se dividen los títulos en series y se nu-
meran (algo así como la numeración de la Lotería Nacional), pudiéndose
amortizar luego de las siguientes maneras:
∗ Por anualidades. Con el pago anual de los intereses se procede a devol-
ver una porción del principal previamente determinada.
∗ Por sorteo. Cada año se procede a amortizar un porcentaje determinado
de títulos seleccionados mediante sorteo (de ahí la necesidad de dividir
los títulos en series y luego numerarlos).
∗ Mediante subasta. En fechas determinadas, se aceptan para su amortiza-
ción los títulos que los tenedores ofrezcan a los precios más bajos.
∗ Por adquisición. Es decir, adquiriendo el estado, a través de la autoridad
monetaria del país, títulos de deuda en los mercados secundarios de valo-
res (esto se conoce como operaciones open-market).

b) La inflación, Como es sabido, la inflación perjudica siempre a los acreedores en

la misma medida que beneficia a los deudores, razón por la cual puede consi-
derársela como un mecanismo amortizador de la deuda en circulación, sobre to-
do si la misma es a largo plazo. Si bien es cierto que esta forma de reducir la
carga financiera de los intereses y, simultáneamente, minorar el capital pendien-
te de devolución está reñida con la Justicia y la Equidad, ello no ha sido óbice
para que, a lo largo de la Historia, la práctica totalidad de los estados, en uno u
otro momento, hayan recurrido al expediente inflacionario como mecanismo de
liquidación de la deuda en circulación, y un buen ejemplo (lo de buen es un de-
cir) de ello es la Historia Financiera de España.

c) El Repudio, Es ésta una forma violenta de amortizar la deuda, pues se produce

cuando el estado declara unilateralmente que no va a pagar, en parte o en su to-
talidad, los intereses o el capital de la misma. Según sea la forma en que esta
negativa se produzca, al repudio se le denomina manifiesto o encubierto (por
ejemplo, mediante el establecimiento de un impuesto que grave, no los rendi-
mientos de capital mobiliario en general, sino específicamente los rendimientos
derivados de la deuda pública), deduciéndose su distinta significación de los
términos que las designan, y aun cuando hay quienes sostiene que la encubierta
tiene aún algún pase, ambas variantes son igualmente perniciosas para la sol-
vencia internacional del sector público, siendo un buen ejemplo de ello la Histo-
ria Financiera de España, en la que esta “mejor” opción se ha repetido con bas-
tante frecuencia, alguna de las cuales fue realmente sonada, como es el caso
del famoso “arreglo” de la deuda en circulación llevada a cabo por Bravo Murillo
en 1 8 4 5 .

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