RESUMEN

LA IMPORTANCIA DE LA ECUACIÓN ECONÓMICA Y FINANCIERA DEL

CONTRATO ESTATAL

El presente trabajo de grado pretende analizar la importancia de la ecuación

económica y financiera del contrato estatal, y la necesidad y obligatoriedad de
su mantenimiento durante toda la vigencia del contrato, desde un punto de
vista estrictamente teórico.

Para ello, se estudian en primer lugar los fines que persigue la contratación
estatal, y los principios que deben regirla. Se observa entonces como la
contratación administrativa tiene el objetivo primordial de obtener el bien
común, dando así cumplimiento a los fines que por mandato constitucional el
Estado debe procurar.

Seguidamente se analiza la conmutatividad como una característica esencial

de todos los contratos administrativos. Se resaltan las diferencias entre la
conmutatividad en derecho privado y en derecho público, y finalmente se colige
que cualquier circunstancia que afecte la conmutatividad del contrato, deberá
ser subsanada, so pena de desnaturalizar el contrato mismo.

Se estudia también el principio de la autonomía de la voluntad en los contratos

estatales, su relación con la conmutatividad del contrato, y por ende con la
ecuación económica y financiera del mismo. Vemos, entonces, como no les es
posible a las partes pactar cláusulas que contraríen la conmutatividad en
ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como no les está permitido
eliminar la posibilidad de acceder a mecanismos de restablecimiento de la
ecuación financiera del contrato cuando ésta se haya alterado.

Hechas estas claridades, se entra en el tema objeto de estudio, es decir el

equilibrio económico y financiero del contrato estatal. Se hace alusión a
diferentes posiciones doctrinales y jurisprudenciales con el fin de resaltar la
importancia de este principio y la necesidad de mantenerlo durante la vigencia
del contrato. Se hace especial referencia al tema de la revisión de precios
como mecanismo de restablecimiento de la ecuación financiera del contrato.

Por otro lado, se explican también las principales aleas que pueden acaecer
durante la ejecución del contrato: La Teoría de la Imprevisión y el Hecho del
Príncipe. Se enuncian sus características, y los supuestos de hecho que deben
darse para proceder a su aplicación.

Finalmente se concluye en la importancia del mantenimiento de la ecuación

económica y financiera del contrato, la imposibilidad de renunciar a ella por vía
de pacto, su conexión, casi tautológica, con la conmutatividad del contrato y por
último su relación con los fines de la contratación estatal, y por ende, con la
consecución del bien común.
 INTRODUCCIÓN

El presente documento pretende analizar la importancia de la ecuación

económica y financiera del contrato estatal, y la necesidad y obligatoriedad de
su mantenimiento durante toda la vigencia del contrato, desde un punto de
vista estrictamente teórico.

El rompimiento de la ecuación económica del contrato estatal es actualmente el

hecho que mayor número de controversias genera entre el Estado y sus
contratistas. De acuerdo con la Ley 80 de 1993, dentro de los derechos del
contratista se encuentra el restablecimiento de la ecuación económica y
financiera del contrato, cuando ésta se viera alterada sin que el particular se
encuentre en la obligación jurídica de soportar sus efectos. No obstante, el mal
uso (y en algunos caso, el abuso) que de él se ha hecho, ha provocado que las
entidades estatales vean con recelo su aplicación.

Dentro de este escenario, vemos la necesidad de resaltar la importancia y las

bondades, no sólo de la existencia de un equilibrio económico y financiero al
momento de contratar, tema que no es objeto de este estudio, sino del
mantenimiento de las condiciones económicas equitativamente pactadas, que
si bien pueden variar a lo largo de la ejecución del contrato, las partes no
deben perder de vista la causa jurídica que las llevó a contratar, y propender
así por el cumplimiento del objeto del contrato estatal, que es la consecución
del bien común.

La metodología del estudio es enmarcar el mencionado precepto, dentro de los

fines que persigue la contratación estatal y los demás principios que la rigen,
recurriendo a la doctrina nacional y extranjera, y a los pronunciamientos
jurisprudenciales que al respecto se han producido; partiendo de la premisa,
que el lector conoce las generalidades de los contratos estatales, razón por la
cual sin más preámbulos se aborda el tema objeto de estudio.
 1. LOS FINES QUE PERSIGUE LA CONTRATACIÓN
ESTATAL Y LOS PRINCIPIOS QUE LA RIGEN.

Para iniciar el estudio de la ecuación económica y financiera del contrato

estatal, resulta de vital importancia referirse, en primer lugar, a la finalidad que
persigue la contratación estatal y a los principios que orientan esta actividad.

Lo anterior ya que existe un marco axiológico que tanto el Estado como el

contratista particular deben tener siempre presente y cuyo desconocimiento
puede acarrear sanciones para las partes, además de conllevar la nulidad de
los contratos que se celebran.

1.1. FINES QUE PERSIGUE LA CONTRATACIÓN ESTATAL

El artículo tercero de la Ley 80 de 1993 se refiere a la finalidad de la

contratación estatal así:

“ARTICULO 3o. DE LOS FINES DE LA CONTRATACION

ESTATAL. Los servidores públicos tendrán en consideración
que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las
entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la
continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la
efectividad de los derechos e intereses de los administrados
que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.

Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y

ejecutar contratos con las entidades estatales que, además de
la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado,
colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una
función social que, como tal, implica obligaciones.”
De la lectura de la norma transcrita se puede apreciar que el legislador
distingue los fines que persigue el Estado de aquellos que persigue el
contratista particular.

En el primer caso, es decir, frente a los fines del Estado contratante, la norma
establece como objetivos la consecución de los fines estatales y la continua y
eficiente prestación de los servicios públicos.

El servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía

de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, la facilitación de la participación ciudadana en las decisiones que
la afectan, la defensa de la independencia, entre otros, son los fines esenciales
que el Estado colombiano, de conformidad con el artículo segundo de la
Constitución Política de 1991, debe alcanzar.

Por otro lado, la finalidad del contratista estatal, se refiere a la obtención de una
utilidad derivada del contrato celebrado, es decir, su motivación para contratar
con el Estado – como con otro particular – es el ánimo de lucro.
Adicionalmente, el Estatuto General de la Contratación Pública califica la
actividad del contratista como una función social, en la medida en que lo
convierte en un colaborador del Estado en la consecución de sus fines.

En este orden de ideas, vale la pena remontarse a las razones que llevaron al
legislador a establecer de esta manera y con este alcance, la finalidad de la
contratación estatal. La Exposición de Motivos de la Ley 80 de 1993, sobre el
particular, manifiesta lo siguiente:

“Cualquier actividad estatal se caracteriza por la satisfacción del

interés público o de las necesidades colectivas.

La celebración de un contrato en la que interviene una entidad

estatal no puede ser ajena a ese principio. A veces la relación
con el interés público es inmediata, en tanto que en otras
ocasiones la relación es apenas indirecta. Sin embargo, el
hecho de la celebración del acto jurídico por parte del Estado
implica la presencia del interés público. Por ello, no existe razón
para no predicar de todos los contratos celebrados por el
Estado los mismos principios y postulados.

(…)

Los servidores públicos, al celebrar y ejecutar un contrato

deben tener siempre presente esa finalidad. Extrañas a esa
intención resultan las motivaciones de índole personal, político
o de cualquiera otra condición que conduzcan a desdibujar las
muy claras razones que determinan la contratación del Estado.
Aún cuando los organismos del Estado ejecuten actividades
industriales y comerciales a semejanza de los particulares, la
finalidad de interés público no puede ser ajena a ellos.

(…)

Con razón el numeral 2° del artículo 5º establece que los

contratistas "colaborarán con las entidades contratantes en lo
que sea necesario para que el objeto contractual se cumpla y
que éste sea de la mejor calidad”.

Unida a esa finalidad, es clara la intención lucrativa que

orienta la participación del particular y la cual tampoco
puede ser desconocida ni afectada por el Estado. La
adecuada comprensión de la finalidad de la contratación estatal
garantiza la posibilidad de alcanzar los propósitos que se
tuvieron a la vista al tiempo de iniciar el proceso de la
contratación. Esta razón justifica la consagración explícita que
de esa finalidad contempla el artículo 3° del proyecto, la que se
constituye, sin duda alguna, en la esencia de los derechos y
 deberes a cargo de cada una de las partes contratantes1”
(Subrayas y negrillas fuera del texto original).

Sobre los apartes transcritos de la Exposición de Motivos, y con relación al

tema objeto de este estudio, es importante resaltar los siguientes aspectos:

a) La contratación estatal gira alrededor del bien común. Los contratos

estatales, bien sea directa (por ejemplo la construcción de una carretera) o
indirectamente (por ejemplo la adquisición de papelería, para el funcionamiento
ordinario de una entidad pública) tienen como finalidad satisfacer el interés
general y conseguir los fines del Estado consagrados en la Constitución
Política. La motivación meramente personal de los servidores públicos para
emplear recursos (humanos y económicos) del Estado en la actividad
contractual está proscrita por la ley, y conlleva sanciones civiles, disciplinarias
e incluso penales.

b) Los contratistas estatales son colaboradores del Estado en la consecución

del bien común. En este orden de ideas, la Ley 80 de 1993 en el artículo
quinto les impone el deber de colaborar a la entidad contratante para que se
cumpla el objeto del contrato, y para que éste sea de la mejor calidad.

c) Ahora bien, el contratista asume el rol de colaborador del Estado, y por esto
se acerca a él para ofrecerle sus servicios, para obtener a cambio, una utilidad
o provecho económico. Esto es apenas natural. Tanto así lo es, que la misma
Ley 80 consagra a su favor el derecho de obtener oportunamente su
remuneración y a mantener durante la vigencia del contrato, el valor intrínseco
de la misma. El ánimo de lucro como motivación del particular, y el pago
efectivo de la remuneración pactada, cobran vital importancia en el adecuado
desarrollo de la contratación estatal. Es por esto, entre otras razones, que,
como se verá a lo largo de este estudio, se explica la inclusión del principio de
la ecuación económica y financiera del contrato estatal. Podría afirmarse que
la contratación estatal es una actividad de carácter instrumental, en la medida
que es un medio para que tanto Estado, como particular, alcancen una
finalidad determinada.

1
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS, Ley 80 de 1993.
1.2. PRINCIPIOS QUE ORIENTAN LA CONTRATACIÓN ESTATAL

El Estatuto General de la Contratación Pública, de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 209 de la Constitución Política, según el cual la función
administrativa debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, se
estructura sobre principios generales a los cuales deben sujetarse las
entidades públicas y los contratistas en la actividad contractual.

Los principios aquí referidos son aquellos que aparecen en la Ley 80 dentro del
Capítulo asignado a los “Principios de la Contratación Estatal”, sin que esto
quiera decir que son los únicos consagrados, como se verá mas adelante. Se
traen a colación, al igual que la finalidad de la contratación pública, en la
medida en que en no pueden perderse de vista en ningún momento y bajo
ninguna circunstancia dentro de la actividad contractual. Resultan importantes
además, porque los principios no deben interpretarse de manera aislada, ya
que por el contrario, todos se relacionan entre sí. De esta manera, se
resaltaron aspectos que, como se podrá apreciar mas adelante, se relacionan
directamente con el principio de la ecuación económica y financiera del
contrato estatal.

1.2.1. Principio de la Transparencia

La Transparencia como principio de la actividad contractual del Estado

involucra varios conceptos: selección objetiva, contradicción, publicidad y
moralidad administrativa.

Este principio tiene aplicación en la etapa precontractual, específicamente en

los procesos de selección de contratistas que adelanten las entidades
estatales. En primer lugar, busca imparcialidad y selección objetiva en la
escogencia de los futuros contratistas del Estado. También que las
actuaciones de las entidades contratantes en los procesos de selección sean
públicas, lo cual faculta a los proponentes a ejercer el derecho de contradicción
sobre las decisiones tomadas por la administración. Y por último, siendo muy
importante, obliga a las entidades públicas a fijar claramente las “reglas del
juego” en los términos de referencia o pliegos de condiciones, para que el
particular interesado en ofrecerle sus servicios, sepa exactamente cómo
hacerlo, y si las condiciones planteadas por la entidad le sirven o no para
acometer un negocio.

Sobre este último aspecto, destacamos y transcribimos el aparte del artículo 24

de la Ley 80 que se refiere a él, y que esta íntimamente relacionado con el
tema objeto del presente estudio:

“Artículo 24 numeral 5º: En los pliegos de condiciones o

términos de referencia:

a) Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para

participar en el correspondiente proceso de selección.
b) Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que
permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole,
aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de
desierta de la licitación o concurso.
c) Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad
de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución
del objeto del contrato.
d) No se incluirán condiciones y exigencias de imposible
cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de
los datos, informes y documentos que se suministren.
e) Se definirán reglas que no induzcan a error a los
proponentes y contratistas y que impidan la formulación de
ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la
voluntad exclusiva de la entidad.
f) Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a
ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y
cuantía.
 Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de
los pliegos o términos de referencia y de los contratos que
contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan
renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los
hechos aquí enunciados” (Subrayas y negrillas fuera del
texto original).

1.2.2. Principio de la Economía

Este principio pretende que los trámites contractuales se adelanten con

austeridad de medios, tiempo y gastos, de manera tal que se impida la dilación
que retarde la ejecución de la obra o servicio, o que perjudique los intereses del
Estado o de su contratista. En este orden de ideas, el Estatuto General de la
Contratación Pública suprimió una serie de trámites y autorizaciones
existentes, por engorrosos e inocuos, y estableció nuevos requisitos que
imponen planeación al interior de las entidades.

Adicionalmente, se busca con el establecimiento de este principio, que los

contratistas particulares presten garantías que avalen el cumplimiento de sus
obligaciones contractuales. Cuando se trate de pólizas de cumplimiento, la Ley
80 simplifica el trámite de la reclamación que las entidades públicas formulen
ante las aseguradoras.

“Artículo 25: En virtud de este principio:

6º. Las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e

iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan
las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales (...).

12º. Con la debida antelación a la apertura del procedimiento

de selección o de la firma de contrato, según el caso, deberán
 elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos y los
pliegos de condiciones o los términos de referencia.
La exigencia de los diseños no regirá cuando el objeto de la
contratación sea la construcción o fabricación con diseño de
los proponentes (…).

14º. Las entidades incluirán en sus presupuestos anuales una

apropiación global destinada a cumplir los costos imprevistos
ocasionados por el retardo en los pagos, así como los que se
originen en la revisión de los precios pactados por razón de los
cambios o alteraciones en las condiciones iniciales de los
contratos por ellas celebrados”.

1.2.3. Principio de Responsabilidad

En atención a este principio, los servidores públicos están obligados a cumplir

los fines de la contratación, vigilando la correcta ejecución de los contratos y
velando por la protección de los derechos de la entidad, del erario público y del
contratista. Para garantizar su cumplimiento se prevé responsabilidad civil,
penal y disciplinaria para los servidores públicos que intervengan en la
actividad contractual y sus procesos de manera indebida.

Con respecto a los particulares contratistas, así como a los asesores,

consultores e interventores que participen en los procesos contractuales, en
virtud de este principio deberán responder civil y penalmente, por las conductas
dolosas o culposas en que incurran.

“Artículo 26: En virtud de este principio:

1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el

cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la
correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los
derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que
puedan verse afectados por la ejecución del contrato (…).
3º. Las entidades y los servidores públicos responderán
cuando hubieren abierto licitaciones o concursos sin haberse
elaborado previamente los correspondientes pliegos de
condiciones, términos de referencia, diseños, estudios planos
y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los pliegos de
condiciones o términos de referencia hayan sido elaborados
en forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a
interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte
de aquellos”.
 2. LA CONMUTATIVIDAD – CARACTERÍSTICA
ESENCIAL DE LOS CONTRATOS ESTATALES

El contratista estatal le ofrece sus servicios al Estado para obtener un beneficio

económico como contraprestación. A cambio el Estado obtiene los servicios
que su funcionamiento demanden, o que le sirven para cumplir con las
obligaciones que tiene por mandato constitucional para satisfacer el bien
común de los asociados. Los derechos a la propiedad privada, la libertad de
asociación y de empresa consagrados en la Constitución Política de 1991,
justifican y protegen el interés del contratista.

De conformidad con la definición que trae el Código Civil en su artículo 1497, el

contrato es oneroso “cuando tiene por objeto la utilidad de ambos contratantes,
gravándose cada uno en beneficio del otro”.

Así las cosas, como primera característica del contrato estatal, se puede
afirmar que es oneroso.

En este orden de ideas, el Código Civil, distingue dos categorías dentro del
contrato oneroso en su artículo 1498, así:

“El contrato oneroso es conmutativo, cuando cada una de las

partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como
equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez; y
si el equivalente consiste en una contingencia incierta de
ganancia o pérdida, se llama aleatorio” (Subrayas y negrillas
fuera del texto original).

Es importante tener en cuenta que el criterio para determinar la conmutatividad

de un contrato, varía según se trate de un contrato de Derecho Privado, o un
contrato regido por el Derecho Administrativo. En el primero de los casos, el
criterio es subjetivo; lo realmente importante es que cada una de las partes
considere que la prestación a la que se compromete es equivalente o
proporcional a la prestación que va a recibir de su contraparte. En el Derecho
Administrativo, -en razón al Principio de Transparencia que rige a la
contratación estatal, y que como se vio le impone a la Entidad Estatal la
obligación de fijar reglas claras y objetivas en los pliegos de condiciones o
términos de referencia para que los particulares puedan elaborar con pleno
conocimiento de causa sus ofertas (Artículo 24,numeral 5º), y al de Selección
Objetiva (Artículo 29 Ley 80 de 193) que proscribe la selección del contratista
con base en motivaciones subjetivas,- por el contrario, el criterio debe ser
objetivo; en tanto que la equivalencia de las prestaciones a las que se
comprometen las partes se determina con base en el justo precio que las
mismas tengan en el mercado. En otras palabras2:

“En el Derecho Privado, la equivalencia de las prestaciones

recíprocas es eminentemente subjetiva o forma, lo esencial es
que cada parte considere según su libre apreciación sico-
volitiva que la prestación a la que se compromete es igual o
proporcional a la que recibe como contrapartida o retribución
de la parte, sin que tenga relevancia los factores objetivos que
determinan el valor del mercado (…). A contrario sensu, en el
Derecho Administrativo las prestaciones recíprocas a
cargo de las partes, deben guardar una equivalencia
según un criterio objetivo de igualdad o simetría en el
valor económico de las contraprestaciones, o un ideal de
justicia conmutativa que impone que el valor que reciba el
contratista por las obras, servicios o bienes que le proporciona
a la Administración corresponda al iustum pretium del
mercado. De esta suerte, el principio de reciprocidad de
prestaciones juega como un límite al postulado de la
autonomía de la voluntad (…) (Subrayas y negrillas fuera del
texto original).”

2
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Teoría General de los Contratos de la Administración Pública.
Editorial Legis. Primera Edición. 1999.
La Ecuación Financiera y Económica del contrato tiene sentido en la medida
que se conciba al contrato estatal como un contrato conmutativo, en los
términos del Código Civil. Y aunque resulta apenas obvio encuadrarlo dentro
de esta categoría, bien vale la pena entender las razones jurídicas por las
cuales la conmutatividad es una característica propia de los contratos que
celebra el Estado con los particulares, y que por lo tanto, eliminan de plano
cualquier consideración en contrario.

Para el efecto, es fuerza recurrir a las concepciones de la responsabilidad del

Estado y la contratación estatal.

1. La administración pública debe siempre propender por la igualdad de los

administrados. Esto quiere decir, entre otras muchas situaciones, que nadie
está obligado a soportar cargas que jurídicamente no le corresponden. Y en
caso de hacerlo, tiene derecho a que el Estado lo indemnice por ello.

En este orden de ideas dentro del tema que nos ocupa3:

“La obra pública en infraestructura de transporte, constituye

eminentemente la realización del interés público con destino al
servicio de la comunidad. Es por ello, que el particular que
resulte afectado por su ejecución en mayor proporción que los
demás usuarios o beneficiarios de la misma, incluido el mismo
contratista, tendrá derecho, objetivamente, a que el Estado le
repare los daños causados, con el único fin de restablecer la
igualdad a la que tiene derecho frente a sus conciudadanos”.

2. La Ley 80 de 1993, establece como derecho de los contratistas:

3
MONTES ECHEVERRY Susana. Concesiones Viales. La Inadecuada Distribución de los
Riesgos, eventual causa de crisis en los contratos. Revista de Derecho Público No. 11. Junio
de 2000. Universidad de Los Andes, Facultad de Derecho.
 Artículo 5º, numeral 1º. “Derechos del contratista. Recibir
oportunamente la remuneración pactada y a que el valor
intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la
vigencia del contrato. En consecuencia, tendrá derecho
previa solicitud, a que la administración les restablezca el
equilibrio de la ecuación económica del contrato a un
punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones
imprevistas que no sean imputables a los contratistas. Si
dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad
estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación
surgida al momento del nacimiento del contrato” (Subrayas y
negrillas fuera del texto original).

Por ser este el tema de estudio, en el capítulo cuarto se realizará un análisis más
extenso y detallado de la ecuación económica y financiera del contrato estatal.
Pero para efectos de examinar la conmutatividad de los contratos estatales, es
necesario enunciar, por ahora, este principio.

3. Además, con base en los principios de la contratación estatal que se

estudiaron anteriormente, se puede afirmar que:

“En los contratos estatales, no pueden existir

“contingencias inciertas” que determinen el cumplimiento
de las obligaciones contraídas por las partes y de sus
derechos derivados de la celebración del contrato. Por el
contrario, el artículo 24 de la ley 80 de 1993, impone el
establecimiento y determinación precisa del objeto de las
prestaciones contractuales, el artículo 25 de la misma ley
ordena a los entes públicos contratantes contar con las
definiciones contractuales requeridas con antelación a la
apertura de la licitación o concurso o a la celebración del
contrato, según el caso; y el artículo 26 del estatuto hace
 responsables a los servidores públicos de las omisiones en
que incurran frente a la aplicación de esta normativa 4“.

Se concluye entonces que, los principios de la contratación estatal, sumados a

la obligación del Estado de indemnizar los daños causados a los particulares
que asuman cargas que jurídicamente no les corresponden, llevan implícita
como característica del contrato estatal su conmutatividad, o la existencia del
Principio de la Reciprocidad de las Prestaciones, como lo ha denominado un
sector de la doctrina.

Se comparte lo afirmado por la doctrina anteriormente citada, en el sentido de

señalar que, en los contratos estatales no pueden existir circunstancias
dudosas para el contratista, quien debe, desde el momento en que formula su
oferta a la Entidad Estatal, tener claras las “reglas del juego”. De llegar a existir
en los pliegos de condiciones o términos de referencia, por mandato del
Artículo 24 numeral 5º de la Ley 80 de 1993, estas serán ineficaces de pleno
derecho. Además, durante la ejecución del contrato, la equivalencia objetiva de
las prestaciones recíprocas debe mantenerse en aras de salvaguardar el
Equilibrio Económico del Contrato, y de hecho, de conservar el carácter
contractual del acuerdo alcanzado por el Estado y su contratista.

“Es la vigencia de este principio (Reciprocidad de las

Prestaciones) en el contrato administrativo lo que permite
considerarlo como un contrato, pues a pesar de que la ley le
otorga a la Administración Pública la potestad de modificar
unilateralmente el objeto de la relación contractual, la
equivalencia económica entre los derechos y obligaciones
surgidos al momento de la celebración del contrato, siempre
se encuentra a salvo5”.

En conclusión, la conmutatividad es una característica esencial del contrato

estatal.

4
MONTES ECHEVERRY, Susana. Obra Citada.
5
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Obra Citada.
 3. EL PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA
VOLUNTAD PRIVADA

Si bien la Autonomía de la Voluntad Privada es un principio que orienta a los

contratos estatales, no se había mencionado antes porque se pretende hacer
un análisis detallado del mismo.

Este principio no es propio del derecho privado, como erróneamente en

algunas ocasiones se ha afirmado. Su inclusión en el Estatuto General de la
Contratación Pública tuvo origen en la intención del legislador de la época de
devolverle al contrato estatal legitimidad y credibilidad, permitiéndole a las
partes ejercer una libertad contractual, que si bien no es absoluta (como
tampoco lo es en la contratación privada), propende por la agilidad de los
procesos contractuales.

“Para nadie resulta extraño la identificación que suele hacerse

de la administración pública con la ineficiencia e ineficacia y los
impedimentos que impone a la actividad de los particulares. El
exceso de trámites y la abundancia de procedimientos han
coadyuvado a fomentar tan desafortunada imagen. A pesar de
que por esencia los contratos, entendidos como reguladores de
un gran número de relaciones sociales, deberían caracterizarse
por la agilidad, la normatividad imperante" fundamentalmente el
Decreto 222 de 1983, ha ocasionado el resultado antagónico.

Esa concepción fundada en la desconfianza respecto del

contratista y del propio servidor público, condujo a
desnaturalizar la concepción jurídica del contrato.
(…)

El proyecto de ley a que se viene aludiendo busca, entonces,

devolver al contrato estatal las connotaciones que le son
propias. Para lograrlo necesariamente se tiene que partir de las
dos premisas a las cuales ya se ha hecho referencia y que
servirán de marco frente a cualquier legislación ulterior. Se trata
como ya se ha indicado, del postulado de la autonomía de la
voluntad y del interés público que encierra la negociación
estatal.

(…)

El proyecto de ley busca recuperar la trascendencia de la

autonomía de la voluntad como principal fuente creativa y
regulador de las relaciones sociales. Por eso, las relaciones
entre el organismo estatal y el contratista deberán fundarse en
el acuerdo de sus voluntades, del que emanarán las principales
obligaciones y efectos del acto jurídico. Por esa razón se
reconoce en los artículos 13 y 34 del proyecto la plena
aplicabilidad de las disposiciones comerciales y civiles en
materia contractual.

En particular esta remisión obedece al reconocimiento del

principio de la normatividad de los actos jurídicos, corolario
indefectible del postulado de la autonomía de la voluntad, según
el cual las manifestaciones de voluntad de los contratantes se
transforman en ineludibles normas jurídicas, las que incluyen el
sello de obligatoriedad de sus propios actos.

"Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los

contratantes" establece el artículo 1602 del Código Civil, en el
cual se plasma el poder vinculante del acuerdo contractual. De
ese principio se desprende la invocación genérica que se hace
 de las normas comerciales y civiles en sus distintas
manifestaciones, es decir, en primer término de las normas
imperativas, que contienen disposiciones de orden público, y en
segundo lugar de las normas subjetivas cuyo propósito es
regular las actividades cuando los contratantes no han
determinado las reglas a las que se someterán o lo han
realizado de manera defectuosa o insuficiente.

(…)

Resulta pertinente reiterar que la libertad contractual que se ha

predicado no es absoluta, sino que se encuentra limitada por el
propio interés público en cuanto que el contrato contendrá
cláusulas excepcionales al derecho común; se encuentra
limitada también respecto de la escogencia del contratante ya
que la administración pública no goza de plena libertad para
elegirlo, salvo algunos eventos; en razón del proceso de
selección que debe cumplirse. También se presentan límites
que tienen que ver con la forma en que el Estado compromete
su voluntad, es decir referentes a la competencia. De lo
señalado se puede concluir que el postulado de la autonomía
no puede regular aquellos campos que pertenecen
exclusivamente a la esfera del derecho público en razón al
interés colectivo que los fundamentan. Son esos límites
precisamente los que exigen la normatividad contenida en el
proyecto de ley”6

Por las razones expuestas, la ley 80 de 1993 consagró para la contratación

pública, el principio de la autonomía de la voluntad privada en los siguientes
términos:

“ARTICULO 40. DEL CONTENIDO DEL CONTRATO

ESTATAL. Las estipulaciones de los contratos serán las que de

6
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS, Ley 80 de 1993.
 acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en
esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza.

Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos

que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el
cumplimiento de los fines estatales.

En los contratos que celebren las entidades estatales podrán

incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las
cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias
y convenientes, siempre que no sean contrarias a la
Constitución, la ley, el orden público y a los principios y
finalidades de esta ley y a los de la buena administración”
(Subrayas y negrillas fuera del texto original).

En atención al contenido del artículo 40 de la Ley 80, y para el análisis de la

ecuación económica y financiera del contrato estatal, el principio de la
autonomía de la voluntad privada resulta importante en la medida que, en virtud
de este principio, las partes de un contrato pueden pactar derechos para
ambas o una de ellas, y así mismo, pueden renunciar a ellos. En este
contexto, es preciso revisar si la estipulación contractual mediante la cual el
contratista renuncia su derecho a reclamar por el rompimiento de la ecuación
económica y financiera del contrato que se va a celebrar, es válida.

En primer lugar y retomando lo dicho en el aparte anterior, la conmutatividad

del contrato estatal involucra los derechos a la igualdad del contratista, quien
no tiene razón para soportar cargas que jurídicamente no le corresponden sin
recibir a cambio la respectiva indemnización, y el derecho a la propiedad
privada y la consecuente protección al patrimonio que establece el Artículo 58
de la Constitución Política de 1991.

Fuera del contexto del tema que nos ocupa, estos derechos son válidamente
renunciables. El primero de ellos, como es obvio, requiere para hacerse
efectivo, la reclamación que en este sentido haga quien se ve afectado por las
decisiones de la administración. A contrario sensu, si no se reclama, no se
obtiene indemnización alguna. Y en directa relación, el derecho a la propiedad
privada, como derecho económico y social (de tercera generación en la
clasificación que doctrinariamente se ha hecho de los derechos humanos) es
renunciable en virtud del principal de los atributos del derecho de dominio, cual
es, el ius abutendi (facultad de disponer de la cosa sobre la cual recae el
derecho, incluso de destruirla si es ésta la voluntad del propietario).

Pero dentro del marco del contrato estatal el tema de la renuncia al derecho
que tiene el contratista al mantenimiento del equilibrio económico y financiero
del contrato, producto de estos derechos, no es tan simple. Dicha renuncia,
implicaría para el contrato, que se desvirtúe la conmutatividad que lo
caracteriza y la finalidad de la contratación estatal, consagrada en el artículo
tercero de la ley 80 de 1993.

Como es de saberse, la aplicación de la autonomía de la voluntad no es

ilimitada, pues en Derecho Privado, debe enmarcarse dentro de la ley, la moral
y las buenas costumbres. Ahora bien, para poder saber qué es renunciable y
qué no lo es en Derecho Administrativo, además de aplicarse los mismos
criterios que en Derecho Privado, debe atenderse primero a lo dispuesto en la
Ley 80 de 1993.

Ha dicho la jurisprudencia arbitral:

“La libertad para definir el contenido del contrato tiene, ante

todo, límites infranqueables representados en las normas
inderogables y en consideraciones de orden público o interés
general y en imperativos de carácter ético, plasmados en la
noción de buenas costumbres. Con estas excepciones en
desarrollo de la autonomía de la voluntad, los particulares
pueden apartarse y sustituir toda a legislación restante
consistente en normas de carácter indicativo o supletivo (…)
Según lo anterior, para medir el alcance de la autonomía de la
voluntad en la contratación pública es necesario ante todo,
precisar los aspectos que fueron regulados imperativamente
 por la ley 80 (…) de entrada se observa que la ley contiene
ciertos principios básicos como el de la transparencia, la
economía, la responsabilidad. Estos principios tienen dos
propósitos mayores. El primero, guiar la labor de los servidores
públicos en todas las etapas contractuales; y el segundo servir
como instrumento de interpretación de las cláusulas
contractuales.” 7

Además de lo anterior, la conmutatividad del contrato se constituye en un límite

adicional a la aplicación de este principio. Esto se debe a que las partes, en
estricta observancia de dicho principio y sus límites, deben, tanto en la etapa
precontractual, al momento de plantear las condiciones del contrato y formular
ofertas de contratación, como en la ejecución del contrato, cuando se rompa el
equilibrio económico, observar criterios objetivos.

“El Principio de Reciprocidad de Prestaciones (conmutatividad

del contrato) como límite del postulado de la autonomía de la
voluntad, se pone en juego cuando la Administración Pública
celebra un contrato, en el que objetivamente se puede predicar
que el precio pactado difiere substancialmente de las
condiciones del mercado (sobrecostos en contra del interés
público o infracostos en detrimento del particular), el que
estará afectado de nulidad absoluta por contravenir una norma
imperativa y de orden público, como es la que consagra el
deber de selección objetiva de los contratistas8”.

La renuncia que el contratista haga de sus derechos a lograr la indemnización

que le corresponde por la asunción de una carga que jurídicamente no debía
asumir, y a obtener una utilidad derivada de la ejecución del contrato, excede
los límites de la autonomía de la voluntad privada dentro del marco del Derecho

7
Laudo Arbitral CONCESIÓN SANTA MARTA PARAGUACHÓN VS. INSTITUTO NACIONAL
DE VIAS. Árbitros: Marcela Monroy Torres, Daniel Suárez Hernández y Sergio Rodríguez
Azuero.24 de Agosto de 2001
8
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Obra Citada.
Administrativo y la Contratación Estatal, lo cual además, como consecuencia de
lo anterior, desvirtúa la conmutatividad del contrato.

En este orden de ideas,

“Como no existe norma positiva que prohíba en forma expresa

la asunción de riesgos por el contratista de la administración
pública, podría pensarse que sería factible el traslado de
riesgos al contratista, dentro del principio de la transparencia
que la ley ordena. Es decir, que sería válida la estipulación,
siempre que ella haya sido explícita desde la invitación a
contratar y que, por lo mismo, tenga la opción de ser cubierta
adecuadamente en la propuesta y, por supuesto, en el
contrato (…)
Sin embargo (…) es necesario que con el traslado de
riesgos al contratista, no se esté desvirtuando la
naturaleza eminentemente conmutativa de los contratos
estatales (…), no es posible trasladar al contratista
aquellos riesgos no cuantificables o que no sean
mesurables o definibles (riesgo por cambio legislativo, fiscal,
ambiental, imprevisión), pues por ese sólo hecho se
convertiría la naturaleza del contrato en aleatorio (la
incertidumbre de ganancia es la característica esencial de este
tipo de contratos artículo 1498 del Código Civil); pero,
además, como lo ha establecido la jurisprudencia del Consejo
de Estado, no puede obligarse al contratista a renunciar, en
forma general, al derecho a la indemnización
(restablecimiento del equilibrio económico y financiero del
contrato)(…), cuando la afectación de su patrimonio proviene
del acaecimiento de hechos imprevisibles o que dependen de
la voluntad del legislador y que, por lo mismo, lo colocarían en
situación de desigualdad frente a las cargas públicas,
haciéndole mas gravosa su situación ante el costo – beneficio
que derivaría la comunidad de la ejecución de la obra. Es
 decir, que son irrenunciables por lo general y a priori, las
garantías constitucionales sobre igualdad de trato a todos
los habitantes del territorio (Art. 13 CP/91) y las
relacionadas con la protección al patrimonio (artículo 58
CP/91) y su renuncia por la vía general seria nula, tal como
lo ha definido la jurisprudencia9” (Subrayas y negrillas fuera
del texto original).

Es claro entonces, que la renuncia que el contratista haga de los derechos que
le corresponden, supuestamente amparado en el principio de la Autonomía de
la Voluntad, contraría la esencia misma del contrato estatal, que es claramente
una disposición de Orden Público, desnaturalizándolo, y en consecuencia
viciando la convención de nulidad.

El tratadista argentino Raúl Enrique Granadillo, al referirse a este tema, y a las

opiniones del profesor Laubadere y de otros tratadistas, ha dicho:

“Es que conforme a esos mismos autores resaltan cuando

hablan de la irrenunciabilidad del derecho a invocar la
imprevisión en los contratos de la administración, las normas
que establecen la responsabilidad derivada de la fuerza
mayor, son normas de orden público, ya que ellas no
constituyen una ventaja patrimonial del contratista (y por ende
renunciable), sino un medio de asegurar en beneficio del
interés público (y por lo tanto no renunciable), que la obra
pública se ejecute o que el servicio público no se interrumpa.
Así lo ha entendido también la jurisprudencia administrativa y
judicial, al resaltar el carácter de orden público de todo
régimen normativo (…) régimen al cual deben someterse tanto
el administrado como la administración y que es inderogable
por convenciones o contratos administrativos (artículos 21 y
953, C.C.)”.10

9
MONTES ECHEVERRY, Susana. Obra Citada.
Ahora, la labor interpretativa que llevará necesariamente a distinguir qué
aspectos del contrato son renunciables, corresponderá en primera medida a las
partes. Pero si estas no lo hicieran, será tarea del juez determinar el alcance de
la autonomía de la voluntad, a la hora de dirimir un conflicto entre los co-
contratantes.

“En cuanto respecta al juez, obligado como está a aplicar la ley

con arreglo a la jerarquía normativa que estructura el derecho
positivo, deberá dar aplicación al precepto superior frente al
inferior, en esa secuencia normativa en la que el legislador
debe respetar la constitución al expedir la ley, y el Gobierno la
ley al expedir los decretos reglamentarios, principio que se
proyecta sobre el contrato, obliga al fallador a darle aplicación
prioritaria a las estipulaciones del contrato ante cualquier
acuerdo subalterno de las partes en instancias de ejecución
del convenio, y con mayor razón, cuando en esto las partes
han incurrido en errores de interpretación de las estipulaciones
contractuales, sin que sean óbice en su misión de aplicar la
ley, renuncias de las partes a este efecto, porque no se trata
de intereses particulares renunciables
(…)
“El punto en síntesis, se mueve dentro del análisis que el
juzgador debe hacer respecto de la asunción de los diferentes
riesgos del contrato y en general de la responsabilidad que
pueda corresponderle al estado tanto en lo contractual como
en lo extracontractual, pues la Constitución Política no
diferencia para efectos de ordenar la reparación del daño
antijurídico la relación jurídica que exista o deje de existir entre
el perjudicado y el Estado “11

10
Laudo arbitral MORA-MORA, CONCIVILES vs. INCORA. Árbitros: Martha Cediel de Peña,
Alberto Hernández Mora y Carolina Rodríguez Ruiz. 19 de marzo de 1996
11
Laudo arbitral MORA-MORA, CONCIVILES vs. INCORA. Obra citada
La siguiente ha sido la posición jurisprudencial sobre el tema que nos ocupa:

“Pero lo que si no tiene presentación es que un contratista al

hacer su propuesta se haga cargo de costos y gravámenes
eventuales que puedan concretarse por voluntad futura del
legislador. Esto equivaldría a renunciar, en forma general,
a la indemnización de perjuicios originada en el hecho del
príncipe. Renuncia que sería nula, tal como lo afirma el
profesor Marienhoff en su obra Tratado de Derecho
Administrativo, Abeledo Perrot, 1983, Tomo III AP. 492 (…)

(…) Es bien sabido que el equilibrio financiero de un contrato

puede sufrir alteración por un hecho imputable al Estado,
como sería entre otros, el conocido doctrinariamente como
“hecho del príncipe” y determinante del alea administrativa.
Hecho, siempre de carácter general, que puede emanar o de
la misma autoridad contratante o de cualquier otro órgano del
Estado. Si el hecho es de carácter particular y emana de la
misma autoridad pública contratante, su manejo deberá darse
en función de la responsabilidad contractual y no en razón de
la teoría indicada.

(…) El fundamento de la responsabilidad del Estado hacia su

cocontratante, basada en el “Hecho del Príncipe” radica en los
“principios” de los artículos 16 y 17 de la Constitución
Nacional, pues so pretexto de que cumpla el contrato
administrativo (de obvio interés general o público), al
cocontratante se le estaría dando un trato desigual respecto de
los demás habitantes, ya que, aparte de que la norma
“general” dictada afecta los derechos individuales de tal
cocontratante, al exigirle el cumplimiento del expresado
contrato haríase incidir sobre él una carga que no pesa
sobre las demás personas, cuyo derecho, en la especie,
no experimentó desmedro específico alguno por razones
 de interés público. Tampoco es concebible que, en
beneficio público, a raíz de la norma “general” dictada que
trastorna la economía o ecuación financiera de su
contrato, el administrado reciba menoscabo patrimonial
sin indemnización, como ocurriría si, en las circunstancias
expuestas, se pretendiera que el cocontratante cumpla
igualmente sus obligaciones, cargando con una lesiva
situación que excede todas las previsiones del contrato; habría
allí un menoscabo de la garantía de la inviolabilidad de la
propiedad (Artículo 17 CP/91) –de la que forma parte el
derecho nacido de un contrato-, ya que en beneficio del interés
general se lesionaría el patrimonio del cocontratante. A las
demás personas o habitantes a quienes afecte la expresada
medida “general”, no les corresponde e este supuesto,
indemnización alguna, por cuanto la situación de tales
personas, al no hallarse estas vinculadas al Estado por un
contrato, no es “diferencial”, no pudiendo invocar en su favor la
existencia de un perjuicio específico y particular derivado de
esa norma “general”. En tales casos, la obligación del
Estado de indemnizar al cocontratante es una obvia
consecuencia del “principio” también contenido en el
expresado artículo 17 de la constitución, conforme al cual
todo menoscabo patrimonial o individual ocasionado por
razones de interés público o general, debe ser resarcido;
trátase de un principio general de derecho aplicable en
todos los supuestos de lesión patrimonial particular por
razones de interés público y no sólo en los casos de
expropiación por causa de utilidad pública (…)”12 (Subrayas y
negrillas fuera del texto original).

En este orden de ideas, la autonomía de la voluntad privada, que en principio

no tiene más límites que la ley imperativa, el orden público y la moral y las

12
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, marzo 27 de 1992, Expediente No. 6353.
buenas costumbres, encuentra en el campo del Derecho Administrativo una
serie de cortapisas adicionales, como son los principios que rigen el Derecho
Público.

De esto se desprende, que las ocurrencias no previstas o previsibles por el

contratista de la administración no pueden, de ninguna manera verse reflejadas
en un desmedro de la posición económica que este ostenta dentro de la
relación contractual, y por lo mismo resulta disparatado siquiera pensar que el
contratista estatal pudiera renunciar a la reparación a la que tiene derecho en
caso de presentarse este supuesto.

Sintetiza esta postura, por las razones expuestas, la Jurisprudencia Nacional

así:

“No se puede entender, pues, ninguna estipulación

contractual, por claro que sea su significado literal, en el
sentido de que es fuente ad infinitum a cargo de una de las
partes y en beneficio de la otra, sin que esta, por su parte,
retribuya a aquella la mayor onerosidad causada por la mayor
carga”13

En conclusión, no podrá entenderse válida ninguna estipulación que modifique

el concepto de equilibrio que debe reinar entre las obligaciones y los derechos
de las partes en el contrato estatal:

“En este análisis jurídico, forzosamente se llega a la

conclusión de que a las partes, en general, y en particular a
una entidad administrativa, no les es permitido estipular (…)
cláusulas que de una u otra forma alteren, afecten o sean
contrarias al mantenimiento del equilibrio financiero de las
mutuas prestaciones que las partes originalmente

13
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, 20 de septiembre de 1979 Expediente No.2742
 establecieron en su contrato, relación económica que ellas
debe respetar y que la administración además, está obligada a
preservar; cláusulas que tengan por ejemplo el alcance de
desconocer o impedir que el contratista acceda a la justa y
plena remuneración por la obra realizada en ejercicio de
derechos que la ley o el propio contrato le confieran, que
resultan contrarias al propio contrato y a preceptos de orden
público que consagra la ley y que hoy, la propia ley 80 de 1933
expresamente prohíbe”. 14

14
Laudo arbitral MORA-MORA, CONCIVILES vs. INCORA. Obra citada
 4. EL EQUILIBRIO ECONOMICO Y FINANCIERO DEL
CONTRATO

Una vez revisados los temas anteriores, este es el momento de detenerse en el

estudio del tema central de este documento.

La Exposición de Motivos de la Ley 80 de 1993 explica las razones por las

cuales se consagró este principio y la importancia que reviste al interior de la
contratación estatal:

“Si bien el rol del particular cuando celebra un contrato estatal

es el de colaborador, también es incuestionable su deseo de
alcanzar una utilidad económica. Utilidad que debe
preservarse y garantizarse en todo momento. Por eso, el
contratista afectado por circunstancias ajenas tiene el
derecho a ser restablecido en su interés económico.
Precisamente el cabal reconocimiento de esa posibilidad se ha
denominado el mantenimiento del equilibrio económico y
financiero del contrato.

Pues bien, el proyecto de ley recoge y consagra en forma

expresa ese derecho fundamental e inviolable del contratista
(artículo 5°., numeral 1°; artículo 27). No obstante, este último
precepto garantiza el derecho a la intangibilidad de la ecuación
contractual respecto de las partes, merece atención especial en
lo tocante al contratista particular, quien tradicional y
habitualmente se ha visto afectado por este tipo de situaciones.

La doctrina no es uniforme cuando se trata de fundamentar la

razón de la salvaguardia de la ecuación económica. Unos la
fundamentan en la inviolabilidad de la propiedad, otros en el
 bien común; para algunos la causa se encuentra en la igualdad
ante las cargas públicas; en el equilibrio del patrimonio dañado
por otros y en la equidad algunos más. Sin importar la tesis que
se adopte, lo que resulta innegable es la uniformidad de la
doctrina y también de la jurisprudencia en cuanto al respeto del
equilibro económico financiero. Entonces, constituye un gran
avance la consagración legal expresa de este derecho”.

Aunque no es ideal apegarse a las definiciones, es innegable que la definición

que se cita a continuación sobre el equilibrio económico y financiero del
contrato introduce claramente al tema que nos ocupa:

“El equilibrio económico es “una proporción equitativa entre

los valores de los objetos o los hechos debidos, (...) que,
tratándose de contratos administrativos, por ejemplo ‘se trata
de un reajuste del precio con miras a garantizar el equilibrio
financiero del contrato y que pretende mantener al contratista
el provecho económico que esperaba”.15

Para efectos de entender el alcance del tema específico del equilibrio económico
del contrato estatal, bien vale la pena traer a colación una sentencia del Consejo
de Estado que lo explica de manera acertada:

“Es necesario precisar la significación y alcance del principio del

equilibrio financiero en el contrato estatal, por cuanto, como lo
pone de presente la doctrina, su simple enunciado es bastante
vago y se corre el riesgo de asignarle un alcance excesivo o
inexacto. El equilibrio financiero del contrato no es sinónimo de
gestión equilibrada de la empresa. Este principio no constituye
una especie de seguro del contratista contra los déficits
eventuales del contrato. Tampoco se trata de una equivalencia
15
Laudo Arbitral SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE TUMACO S.A. VS.
SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS, Árbitros Ricardo Vanegas Beltrán, Carlos del Castillo
Restrepo y Héctor J. Romero Diaz. Abril 9 de 2003.
 matemática rigurosa, como parece insinuarlo la expresión
“ecuación financiera”. Es solamente la relación aproximada, el
“equivalente honrado”, según la expresión del comisario de
gobierno León Blum, entre cargas y ventajas que el
cocontratante ha tomado en consideración; “como un cálculo”,
al momento de concluir el contrato y que lo ha determinado a
contratar. Es sólo cuando ese balance razonable se rompe que
resulta equitativo restablecerlo porque había sido tomado en
consideración como un elemento determinante del contrato”16.

Siendo, como se explicó anteriormente, el contrato estatal de naturaleza

conmutativa, es decir, de prestaciones equivalentes para las partes, cobra vital
importancia el concepto de equilibrio financiero del contrato.

“ La distribución de riesgos entre las partes del contrato

estatal, como en cualquier otro contrato conmutativo, debe
atender, primordialmente, a los principios legales que informan
la contratación pública, y, de manera igualmente importante, a
criterios de razonabilidad, proporcionalidad y equivalencia,
conforme a la capacidad jurídica de las partes para su manejo.
Los riesgos debe asumirlos quien mejor preparado esté para
resistir su materialización en hechos concretos con capacidad
perturbatoria de la normal ejecución del contrato, de manera
tal que pueda reaccionar adecuadamente y prevenir o
remediar sus efectos nocivos sobre la ecuación económica
contractual.”17

El equilibrio económico del contrato estatal ha estado presente en la legislación

colombiana de manera permanente, en la medida que siempre se ha tenido

16
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 29 de mayo de 2003. Número de
Radicación 14577. M.P. Ricardo Hoyos Duque.
17
Laudo Arbitral CONCESIÓN SANTA MARTA PARAGUACHÓN VS. INSTITUTO NACIONAL
DE VIAS. Árbitros Marcela Monroy Torres, Daniel Suárez Hernández y Sergio Rodríguez
Azuero. 24 de agosto de 2001.
presente su importancia en la contratación estatal, y las circunstancias que
causan su rompimiento:

“Ha sido una constante en el régimen jurídico de los contratos

que celebra la administración pública, reconocer el derecho del
contratista al mantenimiento del equilibrio económico del
contrato, como quiera que la equivalencia de las prestaciones
recíprocas, el respeto por las condiciones que las partes
tuvieron en cuenta al momento de su celebración y la
intangibilidad de la remuneración del contratista, constituyen
principios esenciales de esa relación con el Estado. La ley 19
de 1982 señaló los principios de la contratación administrativa
que debía tener en cuenta el ejecutivo con miras a reformar el
decreto ley 150 de 1976 y expedir un nuevo estatuto. Allí se
consagró el derecho del contratista al mantenimiento del
equilibrio económico del contrato, en tanto se previó el
reembolso de los nuevos costos que se derivaran de las
modificaciones del contrato ordenadas por la administración
(Art. 6º) así como el estimativo de los perjuicios que debían
pagarse en el evento de que se ordenara unilateralmente su
terminación (Art. 8); principios posteriormente recogidos en los
artículos 19, 20 y 21 del decreto ley 222 de 1983, que
establecieron en favor de la administración los poderes
exorbitantes de terminación y modificación unilateral de los
contratos, en los que se condicionó el ejercicio de estas
facultades a la debida protección de los intereses económicos
del contratista, otorgándole, en el primer caso, el derecho a una
indemnización y, en el segundo, el derecho a conservar las
condiciones económicas inicialmente pactadas. Sin embargo,
no han sido éstas las únicas situaciones que se han tenido en
cuenta para restablecer el equilibrio económico del contrato, ya
que otros riesgos administrativos y económicos que pueden
desencadenarse durante su ejecución y alterar las condiciones
inicialmente convenidas por las partes, habían sido
 desarrollados por la doctrina y la jurisprudencia. En efecto, se
ha reconocido que el equilibrio económico de los contratos que
celebra la administración pública puede verse alterado durante
su ejecución por las siguientes causas: por actos de la
administración como Estado y por factores externos extraños a
las partes. El primer tipo de actos se presenta cuando la
administración actúa como Estado y no como contratante. Allí
se encuentra el acto de carácter general proferido por éste, en
la modalidad de ley o acto administrativo (hecho del príncipe);
por ejemplo, la creación de un nuevo tributo, o la imposición de
un arancel, tasa o contribución que afecten la ejecución del
contrato. Y en los factores externos, se encuentran las
circunstancias de hecho que de manera imprevista surgen
durante la ejecución del contrato, ajenas y no imputables a las
partes, que son manejadas con fundamento en la teoría de la
imprevisión”18.

Sobre el tema del restablecimiento del equilibrio económico del contrato, el

Consejo de Estado se ha pronunciado en el siguiente sentido:

“Tema de indispensable pronunciamiento en el caso

examinado es el concerniente al principio del equilibrio o
ecuación financiera del contrato, cuya preservación a través de
la ejecución de aquel, desde el punto de vista legal,
jurisprudencial y doctrinario ha sido criterio prevalente,
inclusive sin que normativa o estatutariamente se hubiere
consagrado.
Sabido es que desde la propia génesis del negocio jurídico las
partes aceptan conocer cuál es el beneficio que derivarían del
mismo. Para la administración: el logro de los fines esenciales
del Estado. Para el contratista: la obtención de un provecho
económico. Se establece, entonces, la regulación económica

18
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia del 29 de mayo de 2003. Número de
Radicación 14577. M.P. Doctor Ricardo Hoyos Duque.
del negocio y a través de la misma se orienta la relación
contractual. El concepto analizado reviste especial
importancia en aquellas relaciones contractuales
conmutativas y de ejecución a mediano o largo plazo, con
razón en que cualquier variación que se presente en la
economía del contrato necesariamente incide en el
equilibrio financiero del mismo.

Ahora bien, ese equilibrio financiero puede resultar afectado

por varias causas, algunas atribuibles a la propia
administración contratante, como sería el incumplimiento de
sus obligaciones contractuales o la modificación en las
condiciones de ejecución del contrato; otras, también
imputables a la administración, pero provenientes del ejercicio
de su función estatal; así mismo, la ecuación financiera puede
sufrir menoscabo por factores ajenos y extraños a las partes
involucrados en el negocio, en cuya ocurrencia se habla de la
teoría de la imprevisión. Este último caso es el que interesa a
la Sala examinar en el subjudice, por cuanto se trata de
aquellas circunstancias de hecho, que de manera imprevista
surgieren en la ejecución del contrato, ajenas a la entidad
como parte, al Estado como administración y, por supuesto,
provenientes u originados en hechos, comportamientos y
situaciones también extraños a la persona del contratista.

Precisamente para mantener el equilibrio económico del

contrato y como medida de protección para el contratista,
como colaborador del Estado, frente a la ocurrencia de
cualquiera de los eventos señalados, la doctrina, la
jurisprudencia y legislaciones extranjeras han consagrado o
recomiendan medidas de protección para estos casos
específicos, recomendaciones que igualmente han atendido la
legislación y jurisprudencia nacionales. En tal sentido la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en
concepto de 11 de marzo de 1972 resaltaba cómo en el
contrato administrativo el particular no se halla a merced de la
administración, y si bien el interés privado no puede paralizar
la acción administrativa que pretende satisfacer el interés
general (…) si en este proceso resultan lesionados legítimos
intereses patrimoniales de particulares, la administración está
obligada a reparar el daño causado (…).

(…) En el anterior orden de ideas, se considera que frente

a una situación de desequilibrio financiero del contrato, le
corresponde a la administración asumir en su totalidad el
compromiso de colocar a su colaborador – contratista en
un punto de no pérdida, y aún mas en una situación
económica tal, que sus expectativas de lucro vigentes a la
celebración del contrato no se vean menguadas por
causas ajenas a su propia voluntad. Por tanto, cuando los
factores que generen ese desequilibrio económico del contrato
son extraños, ajenos al propio contratista, la única manera de
mantener la ecuación financiera consiste en que la
administración asuma los costos necesarios para que su
cocontratante no sólo obtenga el monto de las inversiones
realizadas dentro del curso ordinario y aún extraordinario de la
ejecución del contrato, sino que además, deberá reconocerle y
pagarle sus utilidades, lucros o ganancias, desde luego
razonables y ceñidos a las condiciones de contratación.

(…) La Sala no pretende desconocer que todo contratista

del Estado, asume la obligación de soportar un riesgo
contractual de carácter normal y si se quiere inherente a
todo tipo de contratación pública. Pero tampoco podría
admitirse que en una relación contractual de derecho
público el contratista deba asumir riesgos anormales o
extraordinarios, de suficiente entidad como para afectar la
estructura económica del contrato, hasta el punto de
 impedirle obtener los beneficios, utilidades o provechos
pecuniarios contractualmente presupuestados. Aquellas
contingencias implicarían en su contra un indebido sacrificio
frente a la satisfacción de un interés general, cuya beneficiaria
si bien directamente es la comunidad, viene a serlo por gestión
de la propia administración, pero con clara desproporción
económica del contrato, como consecuencia inmediata de la
pérdida del equilibrio financiero del mismo, cuyo
restablecimiento, en últimas corresponde disponerlo al
juzgador a falta de acuerdo conciliatorio entre las partes (…)19”
(Subrayas y negrillas fuera del texto original).

El concepto de equilibrio económico y financiero del contrato encuentra su

cimiento en los principios generales de los contratos. Máxime considerando,
como se anunció desde el principio, que la conmutatividad es una característica
esencial de los contratos estatales.

“No trae la ley de contratación pública regla especial alguna en

esta materia (…) aplican en derecho público, el principio de la
buena fe contractual, de la prevalencia de la intención de las
partes, del efecto vinculante de las estipulaciones libre y
lícitamente pactadas, así como las reglas de interpretación de
los contratos, todo dentro de la normativa y principios que
rigen la actuación administrativa en general, y dentro de ella la
actividad contractual del Estado, que constituye una de las
manifestaciones más importantes de aquella.”20

En los contratos estatales de tracto sucesivo, la equivalencia objetiva de las

prestaciones de las partes, no debe presentarse sólo al momento de realizar la
convención, ya que resulta imperativo que la causa jurídica que llevó a las
partes a contratar se mantenga durante toda la vigencia del contrato.

19
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Expediente No. 10151
20
Laudo Arbitral CONCESIÓN SANTA MARTA PARAGUACHÓN VS. INSTITUTO NACIONAL
DE VIAS. Obra citada
 “Desde una perspectiva dogmática, el principio del equilibrio
económico, previsto en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, se
fundamenta en las características mismas de la contratación
estatal y aparece como contrapartida frente a las facultades
exorbitantes del Estado, así como contrapeso frente a las
potestades genéricas del ente estatal que ponen al contratista
en condición de inferioridad. Constituye dicho principio,
igualmente, un derecho subjetivo del contratista que se deriva
de la relación contractual y se funda en el principio según el
cual, el particular no está obligado a soportar los perjuicios que
se le causen contractualmente por el acaecimiento de
situaciones que son ajenas a su voluntad y que bien pueden
provenir del mismo Estado, por más lícitas que ellas sean
(artículo 3º de la ley 80 de 1993), o de otras circunstancias,
igualmente ajenas a su propia responsabilidad.
Con el principio del equilibrio económico contractual se
pretende, en consecuencia, que las condiciones económicas
propuestas por el Contratista en la Licitación persistan durante
la ejecución del negocio jurídico; implícitamente, se reconoce
que el contratista se vincula con la entidad pública con el
objeto de percibir un beneficio, que no puede menoscabarse
en pro del interés público, cualquiera sea la causa que lo altere
(…)”21

El Principio del Equilibrio Económico del Contrato rige a toda la contratación

estatal por mandato legal. Pero esta disposición, lejos de ser un capricho del
legislador, encuentra su razón de ser en varios factores. El Estado, obligado a
propender por el bien común de sus asociados, recurre a los particulares para
que ellos le provean los bienes y servicios necesarios para alcanzar su fin. El
particular, movido por el ánimo de lucro, le sirve al Estado en la consecución de

21
Laudo Arbitral. ORLANDO RIASCOS Y CIA. S. EN C. VS. FONDO DE EDUCACIÓN Y
SEGURIDAD VIAL DEL DATT-FONDATT. Árbitros: Martha Cediel de Peña, María Leonor
Villamizar y Laureano Gómez Serrano. Enero 26 de 2001.
sus fines. El contrato estatal, es el instrumento a través del cual el Estado,
logra los resultados que, por disposición Constitucional, está obligado a
obtener.

“En un contrato regido por el derecho privado, de manera

excepcional el principio del rebus sic stantibus22 tiene
aplicación en razón a que el acuerdo voluntario de las partes
con el pleno acatamiento de las condiciones pactadas para su
ejecución se levanta como fortaleza inexpugnable.

En cambio en materia de contratación estatal es otra la

situación. Es cierto que el pacto de las partes recibe todo el
poder que la ley le traslada en cuanto vehículo de regulación
de las relaciones sociales. Sin embargo, ese acuerdo se
estructura en unas determinadas y concretas situaciones que
justifican, explican y condicionan los términos económicos que
se convienen. En tanto esas situaciones se mantengan
inalterables durante la ejecución, las condiciones económicas
se conservarán. Pero la modificación de ellas, incluso por
hechos no imputables a ninguna de las partes, comporta la
alteración de la economía del contrato y el deber,
generalmente a cargo del Estado, de recuperar esas
condiciones a un nivel semejante al existente al momento del
negocio.

Se preguntará, entonces, ¿por qué en un plano de igualdad

que se supone caracteriza a los contratos, una de las partes
tiene la carga de responder por situaciones que afectan las
condiciones plasmadas en el contrato? La respuesta nace de
las especiales características que informan al contrato estatal.

22
Esta teoría supone que los contratantes se obligan teniendo en cuenta las condiciones
existentes al momento del contrato, de manera tal que si ellas cambian en detrimento de
alguna de las partes por una mayor onerosidad, el incumplimiento que se genere por esa
causa, se entiende exculpado o genera una revisión del negocio.
El Estado con el fin de lograr los cometidos que le son propios
acude a los particulares para que le proporcionen los bienes,
servicios y obras que requiere y éstos colaboran con aquel en
la satisfacción de sus necesidades de un provecho económico.
Una relación así concebida presupone de entrada una
innegable desigualdad por la existencia del Estado como
personero del Interés público, en cuya garantía se consagran
privilegios.

La desigualdad que se fundamenta en los intereses estatales

se contrapone con una garantía que explica la aceptación de
los particulares respecto de un vínculo que ab initio, y por lo
menos teóricamente, se presenta como desequilibrado. La
garantía referida al respeto que la ley confiere de las
condiciones e hipótesis existentes al momento de
conformarse la relación y con la consecuente recuperación
de tales condiciones e hipótesis cuando durante la ejecución
del contrato se alteren.

Las condiciones e hipótesis que enmarcan el contrato se

reducen al respeto de las condiciones económicas que
se tuvieron en cuenta con el pacto, y dentro de ellas con
los costos y utilidades que implica el desarrollo del
contrato. Según las condiciones de tiempo, modo y
lugar dadas en un momento determinado, el contratista
establece el precio del contrato. Si esas condiciones
varían por causas a él no imputables, el precio inicial
debe preservarse. Pero no manteniendo su valor
nominal sino respetando su valor intrínseco de manera
que se asegure en definitiva la obtención de la utilidad
prevista para el contrato en particular que se ha suscrito.

El derecho al respeto de las condiciones y a la garantía

sobre utilidades integra la teoría conocida como
 ecuación económica y financiera del contrato, que la Ley
80 de 1993 expresamente reconoce, principalmente, a
favor del contratista. Tiene que ser así por la desigualdad
que en diferentes planos caracteriza al contrato estatal y
porque en definitiva, el Estado obtendrá las obras, bienes y
servicios que el particular ejecuta23” (Subrayas y negrillas
fuera del texto original).

La ecuación económica del contrato se refiere entonces al mantenimiento de

las condiciones de tiempo, modo y lugar, los costos, etc. que el contratista tuvo
en consideración para formular su oferta al Estado. Estos factores determinan,
además de la correcta y oportuna ejecución del contrato en los términos que se
haya estipulado, la expectativa de utilidad que el contrato representa para él, lo
cual, se reitera, constituye la causa que lo llevó a contratar con el Estado.

En este orden de ideas, el equilibrio económico del contrato, su mantenimiento

y restablecimiento de ser necesario, constituye un derecho del contratista, y un
deber legal de la administración. La actividad contractual del Estado es
esencialmente una actividad administrativa y como tal, debe observar los
principios que de conformidad con el mandato del Artículo 209 de la
Constitución Política de 1991, también consagrados en el Código Contencioso
Administrativo, gobiernan esta actividad. La moralidad, la legalidad y la
igualdad administrativa, obligan a la Administración a mantener incólume este
derecho del contratista, y le dan el carácter de concepto de orden público, que
por definición, no admite pacto en contrario. Como se analizó anteriormente,
no está en manos de las partes, ni siquiera en virtud de la autonomía de la
voluntad privada, hacer caso omiso del equilibrio económico del contrato.

“En el ordenamiento jurídico del contrato administrativo juega

especial importancia las nociones del interés general y de
orden público, ya que está de por medio el derecho de la

23
DAVILA VINUENZA, Luis Guillermo. Régimen Jurídico de la Contratación Estatal.
Aproximación Crítica a la Ley 80 de 1993. Editorial Legis. Primera Edición. 2001.
 comunidad a que las obras destinadas a los servicios públicos
se ejecuten y, a que éstos se presten y no se interrumpan”.

(…) Entre las nociones de orden público que integran el

régimen jurídico del contrato administrativo, se destaca la del
equilibrio financiero del contrato como su gran principio rector,
que responde al interés general de darle estabilidad a la
contratación administrativa en beneficio directo de los servicios
públicos, regulando con nuevos criterios de equidad y buena
fe, las relaciones de la administración con sus contratistas”24

Puede decirse que el concepto de equilibrio económico y financiero del contrato

es una protección legal para el contratista, un contrapeso a las facultades
exorbitantes que tiene la Administración; es la garantía de que el interés
económico, legítimo y jurídicamente protegido, se verá amparado en la medida
en que el contratista es un colaborador del Estado en el cumplimiento de sus
fines esenciales. El Estado no está en la posibilidad de salvaguardar el
equilibrio económico del contrato, sino en la obligación legal de hacerlo.

La jurisprudencia arbitral así lo ha dicho, refiriéndose específicamente al

contrato de concesión de obra pública, pero concluyendo algo que bien le es
aplicable a todos los contratos estatales:

“Esto explica por qué al Estado le está prohibido hacer uso de

las facultades exorbitantes de terminación, modificación o
interpretación unilaterales durante el período de operación de
la obra pública, ya que es durante éste tiempo que el
concesionario ve satisfecho el interés que lo llevó a contratar
con la administración; dicho de otro modo, es durante este
tiempo que el particular recupera la inversión que realizó. Así
mismo el Estado (representado como nación, municipio,

24
Laudo arbitral MORA-MORA, CONCIVILES vs. INCORA, Obra citada.
 departamento, etc.) está autorizado por ley para aportar de sus
propias partidas presupuestales a proyectos de infraestructura
en los cuales sea evidente que el concesionario no podrá
recuperar la inversión; estos recursos podrán ser recuperados
por el ente estatal solo una vez haya sido recuperada la
inversión del particular. Del mismo modo, al estado le está
permitido pactar dentro del contrato una “garantía mínima” con
cargo a su presupuesto, para velar porque se mantenga la
ecuación económica y financiera del contrato.”25

Finalmente, el equilibrio económico y financiero del contrato, se traduce en el

derecho que tiene el contratista de recibir por su labor la remuneración
pactada, viendo de esta manera consumada la causa jurídica que lo impulsó a
contratar, es decir, el ánimo de lucro.

“Es punto de partida, en aplicación de este principio, el del

equilibrio financiero del contrato, que se proyecta sobre
situaciones previstas y no previstas que puedan presentarse
en la ejecución de los convenios contractuales de la
administración, la intangibilidad de la remuneración pactada
(…)”26.

4.1. EL RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL

CONTRATO

El restablecimiento del equilibrio económico de un contrato estatal constituye,

más que un pacto contractual, un mandato legal aplicable a cualquier
modalidad del contrato estatal.

25
Laudo Arbitral CONCESIÓN SANTA MARTA PARAGUACHÓN VS. INSTITUTO
NACIONAL DE VIAS. Obra citada
26
Laudo arbitral MORA-MORA, CONCIVILES vs. INCORA, Obra citada.
 “La mayor onerosidad se concreta en los costos de la
inactividad así producida, que debe ser reconocida o
compensada económicamente por la administración
contratante en la medida y grado en que sea producido el
daño a la economía del contratista. Para el caso no interesa
que se haya o no llenado la formalidad de las actas de
suspensión de la obra, porque basta la existencia de la
parálisis temporal de la actividad contratada para que surja la
obligación indemnizatoria”.27

En este orden de ideas, el equilibrio económico y financiero del contrato se

mantiene en la medida en que se mantenga la remuneración pactada o
esperada por el contratista. El contratista decide colaborar con la
Administración, con base en una serie de cálculos que ha hecho previamente y
que le permiten saber, con un cierto grado de certeza, cuál será la ganancia
que obtendrá por la prestación de sus servicios.

Para que el equilibrio económico y financiero se mantenga incólume, es

menester que lo haga la remuneración del contratista. Este fue precisamente el
espíritu del legislador al redactar el Estatuto de Contratación Estatal.

“Así pues, el acaecimiento de cualquiera de las circunstancias

descritas (el ejercicio de cualquiera de las potestades o
derechos de que se reviste a la administración en el contrato,
el hecho del príncipe, y la teoría de la imprevisión) confieren al
contratista el derecho a recibir la remuneración pactada y a
que ésta permanezca intangible durante la vida contractual. La
intangibilidad de la ecuación puede lograrse a través de
mecanismos tales como la revisión de los precios, el ajuste de
los mismos y la indemnización de perjuicios”28

27
Laudo arbitral MORA-MORA, CONCIVILES vs. INCORA. Obra citada.
28
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS de la Ley 80 de 1993
Este postulado, es conocido en otras legislaciones como Intangibilidad
Patrimonial, y la jurisprudencia costarricense29 lo define así:

“(…) La administración está siempre obligada a mantener el

equilibrio financiero del contrato, sea indemnizando al
cocontratante de todos los efectos negativos que se originen
en sus propias decisiones, sea como efecto del principio de
mutabilidad, sea por razones de conveniencia o de interés
público o por cualesquiera otras razones generales o
especiales que lleguen a afectar el nivel económico inicial,
reajustando siempre las variaciones ocurridas en todos y cada
uno de los costos que conforman los precios del contrato para
mantener incólume el nivel económico originalmente pactado (
reajustes de precios que pueden originarse en las teorías
jurídicas de la imprevisión, rebus sic stantibus, hecho del
príncipe y sobre todo, en la llamada equilibrio de la ecuación
financiera del contrato.

(…) El equilibrio de las posiciones de ambas partes y entre sus

mutuas prestaciones; equilibrio que reclama, a su vez, el
respeto a los principios fundamentales de igualdad,
razonabilidad y proporcionalidad, según los cuales la posición
de las partes y el contenido y alcances de sus obligaciones
recíprocas han de ser razonablemente equivalentes entre sí y,
además, proporcionadas a la naturaleza, objeto y fines del
contrato. Esto último resulta de necesaria aplicación y, por
ende, de rango constitucional”30

29
Para efectos de reafirmar la aplicación de la imprevisión a los contratos estatales se recurre
a la jurisprudencia costarricense, en la medida en que son evidentes las similitudes entre el
régimen jurídico de este país y el colombiano.
30
COSTA RICA. Sentencia No. 3495-92 de las 14:30 horas del 19 de noviembre de 1992.
En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia venezolana31 al
recalcar que:

“La presencia de la Administración -dadas determinadas

condiciones- en el negocio jurídico, marca a éste,
inevitablemente, de características distintas a las de la
contratación ordinaria, para asegurar de esta manera que
aquélla, depositaria del interés general o colectivo, pueda
comprometerse sin sacrificarlo en aras de intereses privados
de los administrados, por importantes -individualmente
considerados- que éstos parezcan. Los particulares
contratantes quedan, a su vez, protegidos en ese género de
convenciones gracias a la intangibilidad de la ecuación
económica del contrato, en virtud de la cual una lesión a su
patrimonio derivada del incumplimiento por la administración
de las cláusulas convenidas (rescisión por motivos
supervinientes: “hecho del príncipe”, circunstancias
imprevisibles, fuerza mayor...) es compensada con la
correspondiente indemnización al particular de los daños y
perjuicios que pudieren habérsele ocasionado. No sin razón
se ha afirmado que entre esos dos extremos -sujeción a las
normas de derecho civil, expresada en el respeto a la ecuación
económica del contrato; y violación de algunos de los
principios de derecho privado, motivada en razones de interés
público- encuentra su adecuado y paradójico juego la peculiar
teoría del contrato administrativo, cuya regulación queda
sometida a reglas especiales distintas de las que rigen los
pactos jurídico-privados…".32

31
Se ilustra el tema con jurisprudencia venezolana por las mismas razones por las cuales se
trajo a colación la jurisprudencia de Costa Rica.
32
VENEZUELA. Sentencia de fecha 11 de mayo de 2000, caso TRINO JUVENAL PÉREZ
SOLANO contra ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANIPA DEL ESTADO ANZOATEGUI Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
4.2. LA REVISIÓN DE PRECIOS COMO MECANISMO QUE SE EMPLEA
PARA RESTABLECER EL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO
ESTATAL

La Revisión de Precios, en un principio, se concibió como un mecanismo de

restablecimiento de la ecuación económica del contrato de obra pública, para
extenderse con posterioridad a todos los contratos estatales de tracto sucesivo.

Su fundamento no es otro que el rol que asume el contratista de colaborador

del Estado en la consecución de sus fines. Desde esta perspectiva, la
Administración Pública ha reconocido, que precisamente para alcanzar sus
cometidos, resulta más viable reconocer al contratista el derecho a reclamar
por el incremento de los costos de sus servicios que conlleva el rompimiento de
la ecuación económica y financiera del contrato, que dejarlo a la deriva, caso
en el cual el contratista podría incumplir con las obligaciones a su cargo (no
porque esté legalmente facultado para hacerlo, sino por la imposibilidad de
ejecutar el objeto del contrato hasta su culminación), o cumplirlas de manera
defectuosa con materiales de mala calidad y/o personal no especializado, como
consecuencia de la ausencia de recursos para emplear. Esto resulta mas
gravoso para el Estado que acceder a restablecer el equilibrio del contrato,
porque representa un detrimento para el interés público, y en una grave
afectación a la prestación de los servicios públicos a cargo del Estado.

El fundamento jurídico de la revisión de precios es la preservación del valor real

de la remuneración pactada en el contrato a favor del contratista, para mantener
incólume la ecuación económica y financiera del contrato, o en palabras del
Consejo de Estado “por razones de justicia, que se mantenga en todo momento
el equilibrio obligacional para que el acto jurídico que nació conmutativo no deje
de serlo en ningún momento”33.

“La revisión de precios es un método para el cálculo de los

ajustes que se le deben reconocer al contratista por las

33
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia del 15 de agosto de 1985.
Expediente 3916. M.P. Doctor Julio César Uribe Acosta.
 fluctuaciones que durante la ejecución del contrato se hayan
presentado en los costos de los componentes básicos que
integran la obra y su finalidades asegurar que el pago que
realice la Administración Pública por concepto de los trabajos
ejecutados por su colaborar privado concuerden íntegramente
con el valor de la remuneración pactada en el contrato.

El método de la revisión o ajuste de precios opera técnicamente

mediante fórmulas polinómicas o fórmulas tipo, que permiten
realizar de manera precisa, un cálculo matemático de la
incidencia que las variaciones de los costos de los
componentes básicos de la obra (jornales, hierro, arena, etc.)
tienen en los precios de la misma. (…) Existe una gran
variedad de fórmulas polinómicas para la revisión de precios,
las cuales serán determinadas por la Administración Pública en
los pliegos de condiciones o términos de referencia, según la
naturaleza y peculiaridades de cada contrato en particular”34.

La teoría de la Revisión de Precios opera en función de la variación de los

costos o componentes determinantes del precio del contrato estatal. Esto la
hace diferente a la Indexación, puesto que esta última tiene en consideración el
valor del dinero en el momento que se presentó la oferta a la entidad estatal, o
en que se celebró el contrato, para aplicar una fórmula que determine el valor
del dinero al momento que el contratista deba recibir el pago; mientras que la
Revisión de Precios opera sobre el valor de los componentes del precio del
contrato (tales como mano de obra, materiales, etc.) a la fecha de presentación
de la oferta o de celebración del contrato, con el objeto de incorporar los
incrementos que estos factores hayan tenido hasta el momento de realizar el
pago al contratista. El objeto de la indexación no es restablecer la ecuación
económica y financiera del contrato sino actualizar el precio, en pos de
conservar el poder adquisitivo de la moneda.

34
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Obra citada.
Las características que reviste la Teoría de la Revisión de Precios son las que
se enuncian a continuación35:

a) Alcance general: Como se dijo con anterioridad, en un principio esta teoría

solamente tenía aplicación para el contrato de obra pública. Desde la
expedición de la Ley 80 de 1993, su aplicación se extendió a la totalidad de
contratos estatales de tracto sucesivo, de conformidad con el artículo 4º
numeral 8º de la Ley 80 de 1993.

b) Carácter de orden público: La ley, antes de la expedición de la Ley 80 de

1993, había sido ambivalente sobre el carácter imperativo y de orden público
de la cláusula de revisión de precios, o si por el contrario era ésta una cláusula
supletiva de cuya aplicación podían prescindir las partes en el ejercicio de la
autonomía de la voluntad privada. Hoy en día, la Ley 80 tuvo a bien esclarecer
esta situación. El principio de la ecuación económica y financiera del contrato
establece que las entidades estatales para la consecución de sus fines tienen
el deber de “utilizar los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a
los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan
los supuestos o hipótesis para la ejecución” y constituirán las reservas y
compromisos presupuestales que permitan el pago de los ajustes de precios
(Artículos 4º numeral 8º , y 25 numeral 14º de la Ley 80).

La Revisión de precios es un derecho del contratista estatal y por lo tanto, es

de orden público y de obligatoria observancia en los contratos de tracto
sucesivo. Tanto es así, que se entiende implícitamente incorporada, aunque
las partes no lo hayan hecho. En este orden de ideas, tampoco es renunciable
por el contratista en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada (caso en el
cual se estaría renunciando al mecanismo de restablecimiento), por las mismas
razones que se explicó la imposibilidad de renunciar al derecho de obtener el
restablecimiento del equilibrio económico (caso en el cual se estaría
renunciando al derecho genérico del restablecimiento, independientemente del
mecanismo que se emplee para el efecto).

35
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Obra citada.
c) Bilateral: Esto quiere decir que puede ser invocada tanto por el contratista
particular, como por la entidad pública contratante, dependiendo de quién
resulte afectado por la variación de los costos de los componentes del precio
del contrato. Sobre la posibilidad de que sea el Estado contratante quien
invoque este derecho, el artículo 4º numeral 3º de la Ley 80 señala que “las
entidades estatales solicitarán la actualización o la revisión de precios cuando
se produzcan fenómenos que alteren en su contra el equilibrio económico y
financiero del contrato”.

d) Alterabilidad de la Revisión de Precios: Se refiere a la posibilidad que existe

de modificar las fórmulas polinómicas establecidas para reestablecer el
equilibrio económico y financiero del contrato, durante la ejecución del mismo.
La renegociación de la cláusula de la revisión de precios puede ocasionarse
por el acaecimiento de circunstancias extraordinarias e imprevisibles, es decir,
por la aplicación de la Teoría de la Imprevisión.

Los requisitos que deben presentarse para que sea válida la aplicación de la
Teoría de la Revisión de Precios son los siguientes36:

a) Fenómeno tipificador: Debe tratarse de álea previsibles (tales como la

inflación y la devaluación de la moneda) cuyo efecto sobre el costo de los
factores determinantes del precio del contrato no sea posible cuantificar con
anterioridad. Esto diferencia a la revisión de precios de la Teoría de la
Imprevisión, ya que como se verá mas adelante, para que esta última proceda,
es menester que el álea que altere el equilibrio económico del contrato, sea
imprevisible.

b) Afectación del equilibrio económico del contrato: La revisión de precios

procede por la variación de los costos de los factores determinantes del precio,
sin que se exija adicionalmente una magnitud determinada en su afectación al
equilibrio económico del contrato. Esto constituye otra diferencia importante

36
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Obra citada.
entre esta teoría y la de la Imprevisión, por cuanto esta última, exige como se
verá mas adelante, que el alea imprevisible ocasione que la ejecución del
contrato resulte excesivamente onerosa para el contratista.
 5. ALEAS JURÍDICAS QUE SE PUEDEN PRESENTAR
EN LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES

Las condiciones contractuales planteadas por la Entidad Contratante en los

pliegos de condiciones o términos de referencia y ratificadas por el particular en
su oferta, determinan la ecuación económica del contrato. Dicha ecuación se
romperá cuando estas condiciones desaparezcan en virtud del acaecimiento de
hechos que reúnan los siguientes requisitos37:

a) Debe tratarse de aleas anormales y extraordinarias: La realización de

cualquier negocio implica la asunción de ciertos riesgos que se consideran
normales, en la medida en que debieron ser previstos por el contratista desde
el momento en que elaboró su oferta para la entidad contratante. A contrario
sensu, la anormalidad sobre la cual versa este primer requisito, se refiere
precisamente, a que el hecho que acaece no sea de aquellos que debieron ser
previstos por el contratista, es decir, que se consideren contingencias inciertas.
Por su parte, lo extraordinario exige que la alteración a la ecuación económica
sea de tal magnitud que la economía del contrato se altere significativamente.

b) No deben ser imputables a quien alega el restablecimiento: Esto quiere

decir que el hecho que rompe la ecuación económica no debe derivarse de la
culpa por acción u omisión del contratista.

“El éxito de una pretensión tendiente a restablecer la ecuación

contractual está supeditado, como es apenas natural, a la
inexistencia de responsabilidad por parte del peticionario en el
hecho generador de la alteración. Implica esto que el

37
DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Obra Citada.
 contratista que reclama la aplicación del principio esté libre de
cualquier tipo de imputación, por acción u omisión, y envuelve,
en consecuencia, el pleno y cabal acatamiento de las cargas y
deberes que comporta la realización de cualquier contrato,
particularmente en lo que atañe con la diligencia que debe
desplegar todo contratista tanto en la elaboración de la oferta
como durante su ejecución”.38

c) Deben ser sobrevinientes e imprevistos: Con lo cual se exige que el hecho

acaezca durante la ejecución del contrato y que éste haya sido imprevisible para
el contratista, no tanto en sus causas como en sus efectos.

Estos hechos imprevisibles e inimputables al particular que contrata con la

administración, constituyen el alea anormal que ningún contratista estatal está
obligado a asumir como colaborador del Estado; lo cual nos ubica frente a las
Teorías del “Hecho del Príncipe” y de la “Imprevisión”, que constituyen aleas no
trasladables al contratista bajo ninguna circunstancia.

En los términos que se expresan a continuación se pronunció el legislador

antes de expedir la Ley 80 de 1993, sobre el acaecimiento de los aleas que
pueden provocar el rompimiento del equilibrio económico del contrato:

“El precitado artículos 5°., en su numeral 1°., contempla dos

causales conducentes al restablecimiento de la ecuación
económica alterada. Las unas concernientes a causas
imputables al Estado y a hechos imprevistos ajenos a las
partes, las otras.

La responsabilidad contractual del Estado por el incumplimiento

de alguna o algunas de las obligaciones que nacen del contrato
estatal; el ejercicio de cualquiera de las potestades o derechos
de que se reviste a la administración en el contrato y cuya

38
DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Obra citada
aplicación resulte fundada por razones de conveniencia y por
ende, ajena a la conducta contractual del particular, y por último
la expedición de una decisión administrativa que ocasione una
verdadera "alteración o trastorno en el contenido del contrato, o
cuando la ley o el reglamento afecten alguna circunstancia que
pueda considerarse que fue esencial, determinante, en la
contratación y que en este sentido fue decisiva para el
contratante" 17. Se erigen en los móviles que pueden agruparse
dentro de la primera de las causales descritas, vale decir, las
imputables al Estado. Al efecto, conviene precisar que la última
de las circunstancias delineadas corresponde a lo que la
doctrina y jurisprudencia han dado en llamar el "hecho del
príncipe".

Los motivos propiciadores de la restauración del equilibrio

financiero que amparan la segunda hipótesis, es decir, la
"ocurrencia de situaciones imprevistas, que no sean imputables
al contratista, se enmarcan dentro de la "teoría de la
imprevisión". Se trata, pues, de situaciones extraordinarias
ajenas a las partes, imprevisibles, que siendo posteriores a la
celebración del contrato, alteran la ecuación contractual en
forma notoria pero que no imposibilitan su ejecución. De modo
que también tendría que de ellas predicarse su temporalidad o
transitoriedad.

Así pues, el acaecimiento de cualquiera de las circunstancias

descritas confiere al contratista el derecho a recibir la
remuneración pactada y a que ésta permanezca intangible
durante la vida contractual. La intangibilidad de la ecuación
puede lograrse a través de mecanismos tales como la revisión
de los precios, el ajuste de los mismos y la indemnización de
 perjuicios. Todos ellos de aplicación directa por parte de la
propia administración pública”39.

Nos ocuparemos entonces de dos temas: El llamado “Hecho del Príncipe” y la

“Teoría de la Imprevisión”. Ello por cuanto fueron éstas dos circunstancias las
previstas por el legislador como potenciales causas del rompimiento del
equilibrio económico y financiero del contrato. Así quedó plasmado en la
exposición de motivos de la Ley 80:

“El precitado artículos 5°., en su numeral 1°., contempla dos

causales conducentes al restablecimiento de la ecuación
económica alterada. Las unas concernientes a causas
imputables al Estado y a hechos imprevistos ajenos a las
partes, las otras.

La responsabilidad contractual del Estado por el incumplimiento

de alguna o algunas de las obligaciones que nacen del contrato
estatal; el ejercicio de cualquiera de las potestades o derechos
de que se reviste a la administración en el contrato y cuya
aplicación resulte fundada por razones de conveniencia y por
ende, ajena a la conducta contractual del particular, y por último
la expedición de una decisión administrativa que ocasione una
verdadera "alteración o trastorno en el contenido del contrato, o
cuando la ley o el reglamento afecten alguna circunstancia que
pueda considerarse que fue esencial, determinante, en la
contratación y que en este sentido fue decisiva para el
contratante" 17. Se erigen en los móviles que pueden agruparse
dentro de la primera de las causales descritas, vale decir, las
imputables al Estado. Al efecto, conviene precisar que la última
de las circunstancias delineadas corresponde a lo que la
doctrina y jurisprudencia han dado en llamar el "hecho del
príncipe.

39
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS, Ley 80 de 1993.
 Los motivos propiciadores de la restauración del equilibrio
financiero que amparan la segunda hipótesis, es decir, la
"ocurrencia de situaciones imprevistas, que no sean imputables
al contratista, se enmarcan dentro de la "teoría de la
imprevisión". Se trata, pues, de situaciones extraordinarias
ajenas a las partes, imprevisibles, que siendo posteriores a la
celebración del contrato, alteran la ecuación contractual en
forma notoria pero que no imposibilitan su ejecución. De modo
que también tendría que de ellas predicarse su temporalidad o
transitoriedad.

Así pues, el acaecimiento de cualquiera de las circunstancias

descritas confieren al contratista el derecho a recibir la
remuneración pactada y a que ésta permanezca intangible
durante la vida contractual. La intangibilidad de la ecuación
puede lograrse a través de mecanismos tales como la revisión
de los precios, el ajuste de los mismos y la indemnización de
perjuicios. Todos ellos de aplicación directa por parte de la
propia administración pública.” 40

5.1. TEORÍA DEL “HECHO DEL PRÍNCIPE”.

El artículo 90 de la Constitución señala que “las entidades responderán por las

actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean
imputables y que causen perjuicio a sus contratistas”. En este sentido, para que
el Estado tenga que responder por el perjuicio causado a un contratista, su
actuación (u omisión, dado el caso) debe ser en sí misma considerada
antijurídica, esto es, contraria a derecho.

Es claro, entonces, que si el equilibrio financiero del contrato se rompe debido

a una actuación antijurídica del Estado, éste debe indemnizar al contratista los

40
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS, Ley 80 de 1993.
perjuicios sufridos. Ahora bien, ¿qué pasa si el equilibrio financiero se rompe
por una actuación del Estado que no es antijurídica?

Estamos entonces frente al típico caso del Hecho del Príncipe. Esta teoría se
refiere al evento en el cual, el Estado en ejercicio de su facultad normativa,
adopta medidas de carácter general y abstracto, que por vía refleja, rompen la
ecuación económica del contrato, ya sea porque implican para el contratista
mayores costos en la ejecución del contrato, o la reducción de la expectativa de
utilidad.

Según el derecho francés, “una medida global que el Estado efectúa por
razones de interés general, como una medida tributaria, puede romper el
equilibrio financiero de un contrato administrativo”.41 El Hecho del Príncipe
implica entonces una responsabilidad por parte del Estado que no es atribuible,
como en la teoría clásica de la responsabilidad, a un hecho antijurídico.

El Consejo de Estado se ha pronunciado en general, sobre la obligación del

Estado de indemnizar cuando un daño excepcional se produce, así:

“En derecho público, no todo daño genera la obligación de

indemnizar en los mismo términos que en derecho privado,
que se basa en la justicia conmutativa y que nadie puede
causar daño a otro. Sólo cuando con la acción
administrativa se quebrante la justicia distributiva, surge
para el Estado la obligación de indemnizar. El Estado, en
ejercicio de su soberanía, puede en veces afectar los derechos
de los particulares, pero si esta afectación es igual para todos
los individuos que se encuentran en las mismas condiciones,
no hay violación de la justicia distributiva que justifique
jurídicamente la responsabilidad. El daño debe ser por tanto,
excepcional y anormal, porque la responsabilidad no
proviene de la naturaleza del hecho que cause el daño,

41
Laudo Arbitral CONCESIÓN SANTA MARTA PARAGUACHÓN VS. INSTITUTO NACIONAL
DE VIAS. Obra citada.
 sino del carácter singular o excepcional del daño
causado.”42(Subrayas y negrillas fuera del texto)

En el mismo sentido dice la jurisprudencia arbitral refiriéndose al acaecimiento

del hecho del príncipe en los contratos estatales:

“Puede haber casos en materia contractual que implican

un daño antijurídico sin que se pueda establecer la
existencia de una conducta antijurídica de la
administración. Así, sin que medie una conducta contraria a
derecho de la administración, puede ocurrir que se incremente
el patrimonio de la entidad pública y se empobrezca
correlativamente el del contratista, en virtud de una mayor
cantidad de obra que la pactada por razones de interés
general. En ese caso (…) habría un enriquecimiento de la
administración sin causa que implica un deber indemnizatorio,
pues el contratista no tiene por que soportar ese perjuicio

(…)El derecho resarcitorio se extiende para cualquier daño

provocado por los órganos del Estado, no reduciéndose
exclusivamente en las actividades administrativas.
La responsabilidad contractual de la administración sólo es
predicable frente a los daños antijurídicos derivados de su
acción u omisión.
La existencia del “daño antijurídico” reparable, en los términos
del constituyente presupone que aquel que lo padece no está
en el deber constitucional, legal, contractual o extracontractual
de soportarlo.
El contratista del Estado que alegue el padecimiento de un
daño o perjuicio derivado de la celebración, ejecución o

42
CONSEJO DE ESTADO Sección tercera, sentencia del 28 de octubre de 1976 C.P. Jorge
Valencia Arango
 terminación de un contrato estatal y pretenda su reparación,
ha de probar primero la realización del daño o perjuicio y la
ausencia de la obligación surgida de la ley o del contrato de
preverlo o asumirlo (...) restableciendo para la parte afectada
el sentido y finalidad que la llevó a contratar. ”43 (Subrayas y
negrillas fuera del texto)

Al interior de la doctrina nacional y extranjera, y tras varias discusiones sobre el

tema, se concluyó, que es indiferente si la medida oficial proviene de una
entidad diferente a la contratante, o de ella misma. En este último caso, lo que
debe tenerse en consideración, es que la medida no se adopte en virtud de la
competencia contractual de la entidad, porque en tal caso, habría “una
responsabilidad extracontractual por falla sujeta a una acción reparadora44”.

Por otro lado, el Consejo de Estado en un fallo reciente, se pronunció sobre el

origen de la medida oficial, considerando que “solo resulta aplicable la teoría
del hecho del príncipe cuando la norma general que tiene incidencia en el
contrato es proferida por la entidad contratante. Cuando la misma proviene de
otra autoridad se estaría frente a un evento externo a las partes que
encuadraría mejor en la teoría de la imprevisión.”45

Para que opere el restablecimiento del equilibrio económico del contrato por el
acaecimiento del alea extraordinaria del Hecho del Príncipe, además de los
requisitos generales enunciados anteriormente, es necesario que46:

1) El contratista sufra un detrimento patrimonial que no tiene la obligación de

soportar en virtud de la medida oficial adoptada, que puede, o bien ser un

43
Laudo Arbitral CONCESIÓN SANTA MARTA PARAGUACHÓN VS. INSTITUTO NACIONAL
DE VIAS. Obra citada
44
DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Obra Citada.
45
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia del 29 de mayo de 2003. Número de
Radicación 14.577. M.P. Ricardo Hoyos Duque.
46
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Obra Citada.
sobrecosto, o una disminución en la expectativa de utilidad, que en cualquier
caso torne más onerosa la ejecución del contrato, y que altere ostensiblemente
la economía del mismo.

2) Exista una relación de causa y efecto entre la medida oficial adoptada y el

daño patrimonial sufrido por el contratista. No es necesario que esta relación
sea directa, basta con que sea refleja.

3) El doctrinante Rodrigo Escobar Gil47, incluye como requisito de procedencia

de la indemnización por la ocurrencia del Hecho del Príncipe, la ausencia de
mora del contratista. Lo anterior por vía de integración normativa con el
Artículo 1604 del Código Civil, el cual dispone que “el deudor no es
responsable del caso fortuito, a menos que se haya constituido en mora”.

Nótese que es indiferente si la medida se toma con o sin culpa de la

administración, basta con que la disposición adoptada afecte el desarrollo
normal del contrato, y por ende, los intereses económicos del contratista, para
que se configure el Hecho del Príncipe, y consecuencialmente la obligación del
Estado de resarcir los perjuicios.

Ha dicho la jurisprudencia nacional que ”en el evento en que el daño llegue a

realizarse por ocurrencia del riesgo, sin culpa de la víctima ni de la propia
administración responsable, esta debe, con todo, indemnizar al perjudicado.”48

Los siguientes son los efectos que la medida oficial adoptada que altera el
equilibrio económico del contrato presenta49:

1. El contratista estatal debe colaborarle a la Administración en la consecución

del objeto contractual, y prestación continua de los servicios públicos, a pesar

47
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Obra Citada.
48
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 20 de febrero de 1989. Expediente
4655. M.P. Dr. Antonio de Irisarri Restrepo
49
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Obra Citada.
de la apremiante situación económica sobreviniente al Hecho del Príncipe
(Artículos 3º, 5.2 y 28 de la Ley 80 de 1993). El contratista queda exculpado de
cumplir con esta obligación cuando la medida oficial adoptada afecta la
economía del contrato de tal forma, que le impide continuar con su ejecución.

2. El contratista tiene derecho a recibir de parte del Estado la indemnización

que restablezca el equilibrio económico del contrato. Esta indemnización debe
cubrir, no solamente los sobre costos que la medida oficial adoptada originó,
sino además la disminución de la expectativa de utilidad, de tal manera que se
mantengan las condiciones contractuales originalmente pactadas de manera
integral.

“(…) El derecho del contratista a la indemnización de la

entidad pública por la ocurrencia del factum principis, en
la medida que constituye una técnica establecida por el
legislador para asegurar la prestación regular, continua y
eficiente de los servicios públicos, tiene un carácter de orden
público y no es susceptible de renuncia por el contratista
al momento de la celebración del contrato (…). Por lo
tanto, carecen de eficacia jurídica las cláusulas que
unilateralmente suelen incluir las entidades públicas en los
pliegos de condiciones o en la minuta del contrato, en que con
carácter general establecen la renuncia por parte del
contratista de solicitar el reconocimiento de los mayores costos
que se puedan derivar de la adopción de medidas tributarias,
monetarias, cambiarias, crediticias, laborales o ambientales
por parte del Estado50” (Subrayas y negrillas fuera del texto
original).

La Teoría del Hecho del Príncipe, al igual que los demás casos de aleas
extraordinarias y en general la obligación de la restitución del equilibrio
económico y financiero del contrato, encuentra su sustento en el hecho de que

50
ESCOBAR GIL, Rodrigo. Obra Citada.
el contratista es un colaborador de la administración, y por lo tanto, los
intereses que lo llevaron a contratar, deben ser respetados.

“Es que desde el momento en que se consideró al contratista

de la administración como su colaborador, aunque interesado
pecuniariamente y subordinado jurídicamente, el derecho
público ha venido señalando con base, además, en los
fundamentos de la buena fe contractual, la equidad y el
principio de igualdad ante las cargas públicas, esto es, el
principio general del equilibrio económico y financiero del
contrato. Al contratista debe respetársele la utilidad
esperada en todos los casos en que el daño se haya
causado sin su voluntad, porque estos principios deben
presidir la responsabilidad de la administración tanto
contractual como extracontractual”.51 (Subrayas y negrillas
fuera del texto original)

No cabe la menor duda que el interés público debe preceder al interés privado,
pero el “bien común”, como un concepto abstracto, mal pudiera servir como
justificación para que el Estado causare perjuicios, o dejare de indemnizarlos si
los ha causado. Este principio general de la responsabilidad estatal, tiene
aplicación independientemente del tipo contractual que vincule al Estado con el
particular.

“(...) Porque las autoridades de la República no están instituidas

para proteger a la gran mayoría de las personas residentes en
Colombia sino a todas ellas. No quiere decir esto que no
pudiere causarse daño al interés privado cuando se hace
necesario en bien del interés público, pero cuando esto ocurre,
debe, en términos generales el Estado como administrador de
los bienes sociales de la Nación, resarcir el perjuicio causado
para evitar de esta manera el enriquecimiento sin causa de la

51
Laudo arbitral MORA-MORA, CONCIVILES vs. INCORA. Obra citada
 comunidad a costa de un empobrecimiento injusto del
particular.”52

Históricamente se ha incluido la inflación dentro del denominado hecho del

príncipe. Aunque en estricto sentido la administración no tiene control sobre
ella, parece lógico, dentro del marco expuesto, que el Estado está mejor
preparado para asumir las consecuencias nocivas que pudieren derivarse de la
inflación.

“Es obvio por lo tanto, que la expresión no implica que el

concesionario deba correr los riesgos del incumplimiento oficial
ni con las cargas resultantes de los actos administrativos
unilaterales del contratante, de la misma manera, a la luz de
la ley 80, parece que todos los contratistas e inclusive los
concesionarios, tienen dentro de los limites expuestos,
derecho a una protección contra la inflación.”53

5.2. TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN.

Esta teoría tiene consagración legal expresa en el Artículo 868 del Código de
Comercio, que al tenor reza:

“Cuando circunstancias extraordinarias, imprevistas e

imprevisibles, posteriores a la celebración de un contrato de
ejecución sucesiva, periódica o diferida, alteren o agraven la
prestación de futuro cumplimiento a cargo de una de las
partes, en grado tal que le resulte excesivamente onerosa,
podrá ésta pedir su revisión.

52
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 28 de octubre de 1976. C.P. Dr.
Jorge Valencia Arango.
53
PALACIOS MEJIA Hugo. Artículo publicado en el libro “Concesiones en Infraestructura”,
Editado por el Ministerio de Hacienda de Colombia, Coinvertir y la Corporación Andina de
Fomento, Santafe de Bogotá, 1996
 El juez procederá a examinar las circunstancias que hayan
alterado las bases del contrato y ordenará, si ello es posible,
los reajustes que la equidad indique; en caso contrario, el juez
decretará la terminación del contrato.

Esta regla no se aplicará a los contratos aleatorios ni a los de

ejecución instantánea”.

Miguel Marienhoff, tratadista argentino de reconocida autoridad en la materia,

define a la Teoría de la Imprevisión como:

“(…) el medio que la ciencia jurídica proporciona para que,

ante circunstancias extraordinarias o anormales e
imprevisibles –posteriores a la celebración de un contrato
administrativo-, pero temporarias o transitorias, que alteran la
ecuación económico financiera de tal contrato, deteriorando
dicha ecuación en perjuicio del cocontratante, éste pueda
requerir la ayuda pecuniaria del Estado para obviar esta crítica
situación y poder, así, cumplir o seguir cumpliendo el contrato.
Desde luego, tales circunstancias han de ser ajenas a la
voluntad del cocontratante” 54.

La Teoría de la Imprevisión, reviste las siguientes características:

“1. Es de orden público, pues (…) no representa únicamente

una ventaja económica para el cocontratante, sino, ante todo,
un medio de asegurar, en beneficio del interés público o
general, el cumplimiento de los contratos administrativos, por
tanto:

a) Existe como principio esencial (…).

54
MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III. Editorial Abeledo
Perrot, Buenos Aires.
 b) Es implícita. No requiere ser pactada por las partes. Se
aplica de pleno derecho.

c) Su existencia en el orden jurídico no requiere norma

expresa que la consagre o establezca.

d) No puede ser objeto de renuncia por parte del

cocontratante. En consecuencia, el derecho a invocarla no
puede ser válidamente excluido de un contrato, pues,
implicando esto la renuncia a invocarla, o la imposición de
renuncia, ello sería irrito dado el carácter de orden público que
reviste la Teoría de la Imprevisión.

2. No apareja una indemnización integral sino una mera

ayuda del Estado para que se restablezca el equilibrio
económico y financiero del contrato, quebrado o alterado
como consecuencia del acontecimiento extraordinario e
imprevisible en cuestión (…). En este aspecto se distingue
claramente el Hecho del Príncipe de la Teoría de la
Imprevisión, pues en aquél la indemnización es integral”55
(Subrayas y negrillas fuera del texto original).

Si hechos constitutivos de la Teoría de la Imprevisión hacen para el contratista

más oneroso el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, esto no podrá
tenerse de ninguna manera como un incumplimiento del contrato, sino como
una circunstancia que deberá llevar a las partes a replantear las condiciones
que hacen a los contratos estatales conmutativos, es decir, que hacen que sus
prestaciones sean objetivamente equivalentes.

Ha dicho el Consejo de Estado:

55
MARIENHOFF, Miguel S. Obra Citada
 “La regla de que los contratos deben ejecutarse de buena fe
no es exclusiva del derecho privado; es un principio general y
por lo tanto rige también en el derecho administrativo. De ahí
deriva que las potestades excepcionales que posee la
administración para adecuar la ejecución de los contratos a los
intereses públicos, no puede significar el desconocimiento de
los derechos de quienes han contratado con ella. Esto se logra
protegiendo el resultado económico que perseguía el
contratante, es decir, usando la denominación generalizada en
el derecho francés, la ecuación financiera del contrato.

Dicho objetivo se alcanza de diversas maneras; negando a la

administración el derecho de modificar las cláusulas de
contenido puramente patrimonial, resarciendo al contratante
los perjuicios que le causen las modificaciones, ampliaciones o
supresiones dispuestas por la administración;
responsabilizando a ésta por el incumplimiento de sus
obligaciones, etc.

En todos los casos la situación del contratante debe ser

finalmente tal que pueda lograr las ganancias razonables
que habría obtenido de cumplirse el contrato en las
condiciones originarias. La situación del contratante en este
aspecto resulta a veces más ventajosa que si estuviera bajo
las reglas del derecho privado, como lo demuestra la
elaboración jurisprudencial y doctrinaria sobre la teoría de la
imprevisión”.56 (Subrayas y negrillas fuera del texto original)

Así las cosas, se observa como el mantenimiento de la ecuación económica y

financiera del contrato se hace necesario cuando se presentan eventos
constitutivos de la Teoría de la Imprevisión, y aunque la ley administrativa no
ha sido explícita al regular esta materia, no puede negarse que parece apenas

56
CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de marzo 11 de 1972
C.P. Dr. Alberto Hernández Mora
obvio que al contratista estatal afectado por hechos imprevistos o imprevisibles,
le sean reconocidos los mayores costos en que debió incurrir para ejecutar la
obra. Esto, no sólo en atención al mantenimiento de la posición económico-
contractual del concesionario, sino esencialmente en respuesta a la obligación
estatal de velar por el bien común.

“Es de fuerza concluir entonces que la denominada

doctrinariamente “Teoría de la Imprevisión” no es cosa distinta
que la garantía legal que tienen las partes de un contrato
bilateral, oneroso y conmutativo, a obtener la revisión del
mismo cuando sobrevengan circunstancias o hechos no
calculados por ellas que alteren la equivalencia económica
pactada inicialmente, haciendo más gravoso el cumplimiento
de las obligaciones contractuales por la parte perjudicada,
sobrepasando las previsiones y la asunción inicial de riesgos
que hizo al consentir en el contrato.”57

Las entidades estatales tienden a ver con recelo la aplicación de la Teoría de la

Imprevisión, por cuanto ven en ella una forma que de mala fe emplea el
contratista para enriquecerse sin cumplir las obligaciones que contractualmente
le atañen. Nada más alejado de la realidad. Seguramente hay quienes habrán
empleado esta figura jurídica para excusarse del cumplimiento de sus deberes
contractuales, alegando la ocurrencia de un hecho imprevisto o imprevisible,
pero lo cierto es que la Teoría de la Imprevisión es un mecanismo cuyo objeto
es la salvaguarda de los intereses del contrato, no de los intereses particulares
de las partes que intervienen en él.

Los requisitos generales de procedencia de la Teoría de la Imprevisión son,

según la doctrina58:

57
Laudo Arbitral CONCESIÓN SANTA MARTA PARAGUACHÓN VS. INSTITUTO NACIONAL
DE VIAS. Obra citada
58
MARIENHOFF, Miguel S. Obra Citada.
1) El hecho que rompe la ecuación económica debe ser ajeno a la voluntad de
las partes. Ajeno a la voluntad del Estado (debe obedecer a un alea
económica y no a un alea administrativa en los términos del Doctor Marienhoff)
o de lo contrario tendría vigencia el Hecho del Príncipe. Así mismo, debe ser
ajeno a la voluntad del contratista, ya que nadie puede obtener beneficios
derivados de su propia culpa. En este sentido, la jurisprudencia arbitral ha
profundizado, al declarar como requisito para la aplicación de la Teoría de la
Imprevisión:

“(…) que el perjuicio alegado no surja o se cause en un error

de oferta o de impericia contractual, toda vez que en este
supuesto sería predicable la culpa de la parte afectada y no
seria procedente el reconocimiento de beneficio derivado de
ella (…)Es obligación del concesionario al elaborar su
propuesta “realizar un análisis serio, objetivo y juicioso del
máximo riesgo que razonablemente podría llegar a enfrentar la
concesionaria, dentro de lo que es razonable prever (…) El
criterio de razonabilidad en la previsión de los riesgos es el
que debe ser tenido en cuenta por cualquier proponente
experto y capacitado.” 59

2) El contratista no debe suspender la ejecución del contrato por el

acaecimiento del hecho. La Teoría de la Imprevisión hace más onerosa la
ejecución del contrato, pero no la imposibilita.

3) En relación directa con el anterior requisito, los efectos del hecho generador
del desequilibrio económico deben ser transitorios y no permanentes, o se
estaría frente a un caso de fuerza mayor.

4) El hecho debe acaecer durante la ejecución del contrato.

59
Laudo Arbitral CONCESIÓN SANTA MARTA PARAGUACHÓN VS. INSTITUTO NACIONAL
DE VIAS. Obra citada
5) La ecuación económica del contrato debe quebrantarse como consecuencia
del acaecimiento del hecho constitutivo de la Teoría de la Imprevisión.

6) El quebranto causado a la ecuación económica del contrato debe ser

anormal, es decir que “frustre o exceda todos los cálculos que las partes
60
pudieron hacer en el momento de formalizar el contrato.”

7) El hecho perturbador del equilibrio económico del contrato debió ser

razonablemente imprevisible, más en sus efectos que en su causa.

Sobre el particular, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes

términos:

“La teoría de la imprevisión, se presenta cuando situaciones

extraordinarias, ajenas a las partes, imprevisibles y posteriores
a la celebración del contrato alteran la ecuación financiera del
mismo en forma anormal y grave, sin imposibilitar su ejecución.
Resulta, entonces, procedente su aplicación cuando se
cumplen las siguientes condiciones: -La existencia de un
hecho exógeno a las partes que se presente con
posterioridad a la celebración del contrato. -Que el hecho
altere en forma extraordinaria y anormal la ecuación
financiera del contrato. -Que no fuese razonablemente
previsible por los cocontratantes al momento de la
celebración del contrato. Respecto del primer requisito cabe
precisar que no es dable aplicar la teoría de la imprevisión
cuando el hecho proviene de la entidad contratante, pues esta
es una de las condiciones que permiten diferenciar esta figura
del hecho del príncipe, el cual, como se indicó, es imputable a
la entidad. En cuanto a la alteración de la economía del
contrato, es de la esencia de la imprevisión que la misma sea
extraordinaria y anormal; “supone que las consecuencias de la

60
MARIENHOFF, Miguel S. Obra Citada
 circunstancia imprevista excedan, en importancia, todo lo que
las partes contratantes han podido razonablemente prever. Es
preciso que existan cargas excepcionales, imprevisibles, que
alteren la economía del contrato. El límite extremo de los
aumentos que las partes habían podido prever (...). Lo primero
que debe hacer el contratante es, pues, probar que se halla en
déficit, que sufre una pérdida verdadera. Al emplear la
terminología corriente, la ganancia que falta, la falta de
ganancia, el lucrum cessans, nunca se toma en consideración.
Si el sacrificio de que se queja el contratante se reduce a lo que
deja de ganar, la teoría de la imprevisión queda absolutamente
excluida. Por tanto, lo que se deja de ganar no es nunca un
alea extraordinario; es siempre un alea normal que debe
permanecer a cargo del contratante”. En relación con la
imprevisibilidad del hecho, cabe precisar que si éste era
razonablemente previsible, no procede la aplicación de la teoría
toda vez que se estaría en presencia de un hecho imputable a
la negligencia o falta de diligencia de una de las partes
contratantes, que, por lo mismo, hace improcedente su
invocación para pedir compensación alguna”61.

Vemos pues, como la simple ocurrencia de hechos imprevistos o imprevisibles,

no da lugar por sí misma a la aplicación de la Teoría de la Imprevisión, o mejor,
no da lugar al pago de la reparación que ésta origina. Es esencial que
concurran, junto con el acaecimiento del hecho inesperado, una serie de
factores, como la imposibilidad objetiva de haberlo previsto, la naturaleza del
contrato (de tracto sucesivo y no aleatorio) y la ausencia de culpa de quien
alega la imprevisión. En este orden de ideas, la teoría general de la
imprevisión, le es aplicable a los contratos estatales si se cumplen los demás
supuestos señalados.

Ha dicho el Consejo de Estado:

61
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia del 29 de mayo de 2003. Número de
Radicación 14577. M.P. Doctor Ricardo Hoyos Duque.
 “Pero en todo caso, el rompimiento de ese equilibrio o
ecuación económica del contrato, requiere que los eventos
que los ocasionen sean extraordinarios, es decir, ajenos a los
normales en el mercado y que hayan sido imprevistos o
imprevisibles, y además, que se refieran a un contrato de
ejecución sucesiva, periódica o diferida, no aleatorio, pues
ellos deben ser, por lógica, de ocurrencia posterior a la
convención ya que de lo contrario o no son extraordinarios o
no son imprevistos y el contrato no debe ser aleatorio ya
que se trata precisamente de precaver el alea. Lo
extraordinario de los eventos exige también que sean
independientes de la voluntad de los contratantes y extraños al
contrato, como lo serían una crisis económica, una guerra, una
medida gubernamental (el “Hecho del Príncipe, en la teoría
francesa) y otros de igual tenor. La imprevisibilidad a su vez,
requiere ausencia de culpa del deudor de la prestación, puesto
que esta no es sino falta de previsión del resultado previsible o
confianza en poder evitar el previsto (…)”62 (Subrayas y
negrillas fuera del texto original)

La aplicación de la Teoría de la Imprevisión, que obliga al Estado contratante a

reconocerle al contratista la mayor onerosidad en el acatamiento de sus
deberes contractuales, es la evidencia de que el contratista no está, ni tiene por
que estar, desamparado frente a este alea.

Es claro pues, que el riesgo de la imprevisión debe ser asumido por el Estado,
y que ante su acaecimiento éste deberá proceder a indemnizar al
concesionario, colocándolo en la misma posición en que habría estado de no
presentarse el hecho imprevisto.

62
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 15 de agosto de 1989.
En opinión de los tribunales costarricenses63, “cuando las modificaciones son
externas a la voluntad de las partes, como por ejemplo por alteraciones de las
condiciones económicas, que signifiquen incrementos de los precios y del costo
de la mano de obra, y en términos generales a incrementos en los precios que
incidan en los costos que integran el valor de la oferta propuesta, debe la
Administración asumir el mayor costo”.64

Vale decir, respecto de la aplicación de la Teoría de la Imprevisión, que si bien

es cierto que ésta debe fundamentarse en la ocurrencia de hechos que
desborden la capacidad de previsión de las partes, y así lo ha admitido la
jurisprudencia, en ocasiones también se ha aceptado que proceda la
reparación por el acaecimiento de aleas consideradas “normales”. Así se
pronunció el Consejo de Estado al adoptar una posición según la cual
procedería la indemnización proveniente del alea normal del contrato
administrativo:

“(…) si de ello depende su ejecución en condiciones justas y el

mantenimiento de la ecuación financiera del mismo, regulación
de la naturaleza de los contratos onerosos y conmutativos y de
obligaciones recíprocas que resulta de vital importancia
determinarla, dado que cualquier variación en la economía de
estos durante su vigencia, que se caracteriza por ser más o
menos larga, rompe el equilibrio deseado.”65.

Como se vio con anterioridad, la facultad del contratista estatal de renunciar a

la posibilidad de restablecer el equilibrio económico y financiero del contrato
con base en hechos imprevistos o imprevisibles, ha sido rotundamente
descartada tanto por la doctrina, como por la jurisprudencia.

63
Nuevamente se cita jurisprudencia costarricense por las razones ya expuestas.
64
COSTA RICA, Sentencia Número 3495-92 de las 14:30 horas del 190 de noviembre de
1992.
65
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Sentencia del 15 febrero de 1999, C.P. Dr.
Ricardo Hoyos Duque
 “En efecto en la teoría de la imprevisión, el mantenimiento del
desequilibrio sobreviniente significaría un enriquecimiento
incausado para la parte que, no soportando la sobrecarga, va
a disfrutar de iguales o mayores beneficios a los que
inicialmente era materia del pacto. Y si es la administración la
que, so pretexto del bien común, impone el mantenimiento de
tal desequilibrio, es ella la que en tal evento esta pisando los
terrenos del desvío de poder, que es una de las especies
pertenecientes a la protofroma genérica del abuso del
derecho. El hecho del príncipe, se ha visto, causa una
perturbación contractual en perjuicio del contratista privado,
que de subsistir implicaría el desafuero o abuso de
autoridad.”66

Una vez estudiados los caracteres tanto del Hecho del Príncipe como de la
Teoría de la Imprevisión, vale la pena hacer unas breves conclusiones sobre el
tema:

1. La asunción de los riesgos derivados de la Teoría de la Imprevisión y del

Hecho del Príncipe no pueden, bajo ninguna circunstancia, trasladarse el
contratista estatal.

“No podrán trasladarse al contratista estatal como compromiso

contractual asumible por este, los efectos derivados del
incumplimiento del Estado contratante, del ejercicio de las
cláusulas excepcionales, de la ocurrencia de los hechos
constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito o de aquellos que
tipifiquen las teorías denominadas “De la Imprevisión” y “Del
hecho del Príncipe”. 67

66
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. 20 de septiembre de 1979. Expediente No.
2742.
67
Laudo Arbitral CONCESIÓN SANTA MARTA PARAGUACHÓN VS. INSTITUTO NACIONAL
DE VIAS. Obra citada
2. Será nula de pleno derecho cualquier estipulación contractual por medio de
la cual el contratista estatal renuncie a su derecho a obtener la correspondiente
indemnización de parte del Estado como consecuencia del acaecimiento de la
Teoría de la Imprevisión o del Hecho del Príncipe.

3. No es conditio sine qua non (aunque no está de más) la consagración

contractual del derecho del contratista a recibir la indemnización que le
corresponde por la Teoría de la Imprevisión y el Hecho del Príncipe, para que
pueda reclamarle al Estado en este sentido.

“19. Tanto la Teoría de la Imprevisión, como la del Hecho del

Príncipe se hallan implícitas en la ley colombiana, por cuanto ésta
previene contra los estragos que pueden causar al contratista las
alteraciones sobrevivientes del equilibrio económico por la
variación de cualquier factor determinante de los costos
preestablecidos en el momento de la celebración del contrato
(…)”.68

68
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. 20 de septiembre de 1979. Expediente No.
2742.
 6. CONCLUSIONES

1) La finalidad que persigue el Estado a través de la actividad contractual, es la

consecución del bien común, de manera mediata o inmediata. A su vez, la
finalidad que persigue el contratista particular es la obtención de una utilidad o
provecho económico. En este orden de ideas, y para efectos de alcanzar los
objetivos de las partes del contrato estatal, surge el principio de la ecuación
económica y financiera del contrato. Este principio engendra una relación de
doble vía, por un lado una obligación del Estado de conservarlo durante la
ejecución de los contratos estatales de tracto sucesivo, y de restablecerlo si es
del caso, y por otro, el derecho del contratista de reclamar a la entidad
contratante por su restablecimiento cuando éste se haya roto.
El equilibrio económico del contrato es, entonces, una salvaguarda de la
finalidad de la contratación estatal.

2) Además de la vulneración de los principios que rigen a la contratación

estatal, el desconocimiento del principio del equilibrio económico y financiero
del contrato estatal desvirtúa la conmutatividad del contrato estatal. No es
factible que por imposición de la entidad estatal contratante o por renuncia del
concesionario, éste asuma los riesgos que jurídica y financieramente no está
llamado a asumir, desequilibrando así la ecuación contractual. Desde la
perspectiva de la imposición, nos encontraríamos frente a un caso evidente de
abuso de autoridad. Es bien sabido por todos que la entidad contratante, al
representar el interés general, ostenta una posición de superioridad frente al
concesionario contratista, desigualdad esta que solamente puede compensarse
con el respeto a las garantías legales y contractuales que se le ofrezcan al
contratista. Desconocerlas, es abuso de autoridad. Y por otro lado, asumir
ilimitadamente los riesgos del contrato arguyendo el ejercicio de la autonomía
de la voluntad, no es válido. Este principio, si bien tiene aplicación en el campo
del derecho administrativo, tiene más límites que en el derecho privado, y en
consecuencia, el contratista jamás podrá obligarse a asumir riesgos como el
incumplimiento del Estado o la Teoría de la Imprevisión, ya que una asunción
ilimitada de riesgos no solo contraría el orden público, en la medida en que
obliga al concesionario a soportar una carga que jurídicamente no le es
atribuible, sino que desnaturaliza el contrato estatal en la medida en que
elimina su conmutatividad.

3) Los principios que rigen la contratación estatal están íntimamente ligados

los unos con los otros, y de ninguna manera deben interpretarse de una
manera aislada que pueda llevar a desvirtuar alguno de ellos. Por el contrario,
con base en una interpretación armónica del sistema axiológico del Estatuto
General de la Contratación Pública, la relación contractual entre Estado y
particular debe ser vista como una pluralidad de obligaciones y derechos
gobernados por una serie de máximas que en últimas apuntan a una misma
finalidad: La satisfacción de un interés común. En este orden de ideas, el
principio del equilibrio económico y financiero del contrato estatal es un
vehículo de desarrollo, que permite, como se mencionó anteriormente, que las
partes contratantes vean realizadas las expectativas que las llevaron a
contratar.

4) El mantenimiento de la ecuación económica y financiera del contrato

obedece, más que a una consagración legal, a los preceptos constitucionales
de Colombia, como un Estado Social de Derecho. Con su observancia se están
poniendo en práctica los fundamentos del respeto al trabajo, la prevalencia del
interés general, el respeto a la igualdad, a la propiedad privada y la obligación
del Estado de responder patrimonialmente por los daños causados entre otros.
A contrario sensu, su desconocimiento implicaría el desconocimiento mismo de
los valores en los que está fundada nuestra sociedad.
 7. BIBLIOGRAFÍA

DOCTRINA

• BARRA C., Rodolfo. Contratos Administrativos, Editorial Astrea, Buenos

Aires. 1982.
• BASTO, Salguero Gonzalo. Contratos Administrativos, Ediciones Librería
del Profesional, Tercera Edición, 1983.
• BERCAITZ, Miguel Angel. Teoría General de los Contratos Administrativos,
Tomo I, Editorial De Palma, Buenos Aires, 1980.
• CALVET, Margaret. Exposición dentro del Seminario “Concesiones en
Infraestructura” realizado en Bogotá en 1996, bajo el auspicio del Ministerio
de Hacienda, la CAF y COINVERTIR.
• DAVILA VINUENZA, Luis Guillermo. Régimen Jurídico de la Contratación
Estatal. Aproximación Crítica a la Ley 80 de 1993. Editorial Legis. Primera
edición. 2001.
• DROMÍ, José Roberto. Instituciones de Derecho Administrativo, Segunda
Reimpresión, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1983.
• DUGUIT, Leon. Traite de Droit Constitutionnel, Tomo III, París, 1921.
• ESCOBAR GIL, Rodrigo. Teoría General de los Contratos de la
Administración Pública. Editorial Legis. Primera Edición. 1999.
• ESCOLA, Hector Jorge. Compendio de derecho Administrativo, Volumen II,
Editorial De Palma, Buenos Aires, 1984.
• FABELLI, Evans Guillermo. Artículo publicado en el libro “Concesiones en
Infraestructura”, Editado por el Ministerio de Hacienda de Colombia,
Coinvertir y la Corporación Andina de Fomento, Santafe de Bogotá, 1996.
• GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo, Tomo
I, Cuarta Edición, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1984.
• GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen
II, Editorial Tecnos, Madrid 1988.
• GAUDEMET, Eugene. Teoría General de las Obligaciones, Editorial Porrua
S.A., México 1984.
• GIRALDO, Oscar Aníbal. Artículo denominado “El Contrato de Concesión”
publicado en el libro “Comentarios al Estatuto General de la Administración
Pública”, Editorial Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., Bogotá, 1995.
• LAUBEDERE, Andre De, Traite Tehorique et Praqtique des contrats
administratifs, Tomo I, Paris, 1959.
• MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III,
Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1983.
• MONEDERO, José Eduardo. Doctrina del Contrato del Estado, Instituto de
Estudios Fiscales, Madrid, 1977.
• MONTES ECHEVERRY Susana. Concesiones Viales. La Inadecuada
Distribución de los Riesgos, eventual causa de crisis en los contratos.
Revista de Derecho Público No. 11. Junio de 2000. Universidad de Los
Andes, Facultad de Derecho.
• OSPINA, Fernández Guillermo. Teoría general de los actos o negocios
jurídicos, Editorial temis, Santafe de Bogotá, 1987.
• PALACIOS, Mejía Hugo. Artículo publicado en el libro “Concesiones en
Infraestructura”, Editado por el Ministerio de Hacienda de Colombia,
Coinvertir y la Corporación Andina de Fomento, Santafe de Bogotá, 1996.
• PARRA, William Rene. Los Contratos Estatales, Ediciones Jurídicas
Gustavo Ibáñez, Santafe de Bogotá, 1994.
• PINZÖN, Gabino. Sociedades Comerciales, Volumen I, Editorial temis,
Bogotá, 1988.
• PLAT, Julio A. Contratos Administrativos, Contratos Especiales, Tomo II,
Editorial Astrea, Buenos Aires, 1982.
• RODRÍGUEZ, Lamprea Pedro A. Contratos Administrativos, Editorial Temis,
Santafe de Bogotá, 1996.
• ROGER, Tomas, Exposición dentro del Seminario “Concesiones en
Infraestructura” realizado en Bogotá en 1996, bajo el auspicio del Ministerio
de Hacienda, la CAF y COINVERTIR.
• SEMINARIO DE INFRAESTRUCTURA 96, Auspiciado por CORFIVALLE.
Capítulo denominado “Sector Vías, 4. Esquema Actual de Manejo y
Asignación de Riesgos”.
• SILVA, Cencio José A. Contratos Administrativos, Contratos Especiales,
Tomo II, Ediciones Astrea, Buenos Aires, 1982.
• VASQUEZ, Gladis. La Concesión Administrativa de Servicios Públicos, E
VEDEL, Jorge. Derecho Administrativo, Editorial Biblioteca Jurídica Aguilar,
1980. Ediciones Temis, Santafe de Bogotá.
• VILLAR J.L. Concesiones Administrativas, Editorial Dike, Barcelona, 1989.

JURISPRUDENCIA NACIONAL

• CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 27 de enero de

2000, Consejero Ponente Germán Rodríguez Villamizar, Expediente 14935.
• CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia de marzo 27 de 1992,
Expediente Número 6353.
• CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 20 de septiembre
de 1979, Expediente Número 2742.
• CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 28 de octubre de
1976, Consejero Ponente Jorge Valencia Arango.
• CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 20 de febrero de
1989, Consejero Ponente Antonio de Irrisarri Restrepo, Expediente Número
4655.
• CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 11
de marzo de 1972, Consejero Ponente, Alberto Hernández Mora.
• CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 15 de agosto de
1989.
• CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 15 de febrero de
1999, Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque.
• CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Expediente Número 10151.
• CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 29 de mayo de
2003, Expediente Número 14577, Consejero Ponente Ricardo Hoyos
Duque.
• CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia de junio 6 de 1996, Número C-250.
• LAUDO ARBITRAL, Construcciones Domus Ltda. contra la Caja de Retiro
de la Policía Nacional (CASUR), 22 de noviembre de 1985.
• LAUDO ARBITRAL, Consorcio Recchi S.p.A. y Grande Labori Fincosit
S.p.A. vs. Instituto Nacional de Vías- INVÍAS. 8 de junio de 1999.
• LAUDO ARBITRAL, Concesión Santa Marta – Paraguachón vs. Instituto
Nacional de Vías –INVÍAS. Árbitros Marcela Monroy Torres, Daniel Suárez
Hernández y Sergio Rodríguez Azuero. 24 de agosto de 2001.
• LAUDO ARBITRAL, Mora- Mora, CONCIVILES vs. INCORA. Árbitros
Martha Cediel de Peña, Alberto Hernández Mora y Carolina Rodríguez Ruiz.
19 de marzo de 1996.
• LAUDO ARBITRAL, Orlando Riascos y Cía. S. en C. vs. Fondo de
Educación y Seguridad Vial del DATT- FONDATT. Árbitros Martha Cediel
de Peña, Maria Leonor Villamizar y Laureano Gómez Serrano. Enero 26 de
2001.
• LAUDO ARBITRAL Sociedad Portuaria Regional de Tumaco S.A. vs.
Superintendencia de Puertos. Árbitros Ricardo Vanegas Beltrán, Carlos del
Castillo Restrepo y Héctor J. Romero Diaz. Abril 9 de 2003.

JURISPRUDENCIA EXTRANJERA

• COSTA RICA, Sentencia Número 3495-92 de las 14:30 horas del 190 de
noviembre de 1992.
• VENEZUELA, Sentencia del 11 de mayo de 2000, Caso Trino Juvenal
Pérez Solano contra Alcaldía del Municipio Guanipa, del Estado
Anzoátegui. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

NORMATIVIDAD

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA, 1991.

• DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Documento Conpes
2775, Capítulo III. “Participación del sector privado en infraestructura
física”. Abril de 1995.
• DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Documento Conpes
3107, Capítulo IV y V. “Política de Manejo de Riesgo Contractual del
Estado para Procesos de Participación Privada en Infraestructura”. Abril de
2001.
• LEY 80 DE 1993.
• LEY 105 DE 1993.
• DECRETO 111 DE 1996.
• LEY 448 DE 1998
• DECRETO 423 DE 2001.