Institucionalidad para el manejo de los recursos hídricos en Honduras

Un análisis de situación y perspectivas

Resumen ejecutivo
Preparado por: Mayra Falck1

El manejo y administración de los recursos hídricos en la sociedad actual ha dejado de ser un

problema biofísico o de gestión de recursos naturales y se ha transformado en un proceso social,
económico y político, por lo cual su institucionalidad no puede ser considerada como un fenómeno
coyuntural sino como una herramienta de gestión que permite normar las relaciones entre los
diversos actores y las organizaciones que están involucradas.
El trabajo tiene como objetivo aportar elementos de discusión sobre la funcionalidad de la
institucionalidad en el marco de la gestión de los recursos hídricos en Honduras y su premisa
fundamental es que dicho proceso implica para una sociedad y sus actores, la necesidad de
definir elementos estratégicos centrales en torno a temas técnicos, éticos y organizacionales en el
marco de las relaciones urbano-rurales derivadas de la ocupación del territorio.
Este resumen sintetiza el trabajo desarrollado en un documento amplio que centra su análisis en
el enfoque de medios de vida y reflexiona sobre preguntas motivadoras sin pretender dar recetas
técnicas o metodológicas, buscando motivar al lector o la lectora a pensar en las implicaciones de
la institucionalidad de los recursos hídricos para el desarrollo nacional.
I.- Evaluando el panorama nacional2: Situación y perspectivas
Preguntas motivadoras
¿Seguirá el crecimiento y el desarrollo nacional basándose en la disponibilidad de los recursos naturales?
¿Cuáles sucesos son importantes en gestión e institucionalidad de los recursos hídricos?
¿Existe una forma de plantear un modelo de desarrollo sin considerar la situación de los recursos hídricos?

1.1. Resumen de la Situación

Honduras es un país que se caracteriza por gran diversidad en las condiciones ambientales,
variabilidad en sus perfiles territoriales y clima que favorecen la pluralidad rural. Por otro lado, la
disponibilidad de recursos hídricos de dos vertientes y una ocupación del territorio centrada en la
T3 del desarrollo que combina zonas de trópico húmedo y seco permite organizar una sociedad
que por varias razones ha creado diferenciaciones entre siete regiones agrarias, pero también ha
profundizado las inequidades territoriales con un marcado rezago en el sector rural (la pobreza
rural se concentra principalmente fuera de la T del desarrollo) 4. La mayor proporción de la
población urbana habita en la T del desarrollo y la infraestructura se concentra en dicho territorio.
Por otro lado, la generación de recursos hídricos en gran medida esta asociada a la población
fuera de la T del desarrollo y cuando este recurso se genera al interior de la menciona “T”, es en
las zonas de ladera donde la ocupación se caracteriza por población rural.

1
Economista hondureña que actualmente se desempeña como Directora, profesora e investigadora de la Carrera de Desarrollo
Socioeconómico y Ambiente de Zamorano, Honduras.
2
Basado en los trabajos de Falck, M. 2005.
3
La llamada T del desarrollo, que se refiere al corredor Puerto Cortés-Choluteca y lo que se denomina el techo de la T lo constituye el
Litoral Atlántico; en ese territorio se concentra el 60 por ciento de la población e incluye las principales ciudades del país y la mayor
proporción de infraestructura vial, aeroportuaria, telecomunicaciones, electrificación y los principales y más extensos valles (Sula,
Quimistán, Leán, Aguán, Comayagua, Choluteca). La T del desarrollo excluye sectores mayoritarios principalmente rurales pobres.
4
Sobre la territorialidad de las inequidades en Honduras recientemente se publico el paper de discusión N° 19 del International Food
Policy Research Institute (IFPRI) titulado Identifying the drivers of Sustainable Rural Growth and Poverty Reduction in Honduras. (2005)
Institucionalidad para el manejo de los recursos hídricos en Honduras: Un análisis de situación y perspectivas

Los datos e informes sobre la economía nacional reflejan que durante las recientes décadas la
economía hondureña presenta una acelerada urbanización concentrada en la T del desarrollo y
una diversidad rural acompañadas de una volatilidad en el crecimiento con acentuada inequidad y
concentración del ingreso que han marcado una agudización de la pobreza. Lo anterior determina
que dentro de la política de desarrollo nacional se priorice el acceso a activos productivos dentro
de los cuales, los recursos hídricos retoman un rol importante.
1.2 Cuatro sucesos decisivos
El primer suceso decisivo, es el Huracán Mitch que en el año de 1998 marca un cambio de
paradigma en el desarrollo nacional poniendo en evidencia que los territorios rurales cuyos
ecosistemas son frágiles tienen alta relación con la generación de recursos hídricos, erosión y
migrantes. Este nuevo enfoque ocasiona que se aumenten las inversiones en cuencas, desarrollo
económico local, gobernabilidad, microempresas, microfinanzas y otros que en general tienen
como objetivo fortalecer el capital humano y social rural como mecanismo para garantizar una
reducción de la vulnerabilidad que trasciende el espacio rural y afecta a la economía en su
conjunto, lo cual induce a todos los actores y agentes a volver su atención al sector rural.
El segundo hecho es la adopción del modelo de ajuste estructural en 1990 que determina un
marco de relaciones urbano rurales centrado en el manejo de los macroprecios (tasa de cambio,
tasa de interés y salario mínimo) que castiga dramáticamente las relaciones urbano rurales a
favor del dinamismo de sectores intensivos en empleo como la maquila. Este hecho genera que
los sistemas productivos rurales (de todo tipo) avancen sobre los medios de vida disponibles que
hasta la fecha no tienen costo monetario incorporado que son: el ambiente y el agua.
El tercer hecho es la baja en los precios del café que pone en evidencia la fragilidad de la
economía (principalmente la balanza de pagos) ante la variación de precios y determina una
recomposición de las relaciones con el exterior, aspecto que es significativo a nivel rural ya que
uno de cada cuatro productores rurales es cafetalero.
El cuarto hecho decisivo es la entrada en discusión y negociación del Tratado de Libre Comercio
entre Centro América y Estados Unidos (EEUU) dentro del cual existen dudas en relación a que
lugar le corresponde a la agricultura en estas negociaciones y también una preocupación sobre el
nivel de competitividad de las actividades de este sector. (Lederman, D. 2005). Lo anterior
conlleva a que las políticas nacionales como las de cooperación internacional interioricen la
competitividad rural y la vulnerabilidad ambiental y social como factores claves en la
implementación de sus iniciativas, dentro de ese marco el manejo integral de los recursos hídricos
marca una singular importancia por sus implicaciones en la esfera productiva y social,
principalmente en lo que se refiere a condiciones de inocuidad en la generación de productos.
En síntesis, los cuatro sucesos decisivos han puesto de manifiesto la problemática del desgaste
de las transferencias rurales-urbanas y evidencian que muchos de los aspectos que pueden
contribuir a la reactivación de la economía pasan por repensar las inversiones y políticas públicas
para promover el manejo integral de los recursos naturales destacando entre ellos la importancia
de los recursos hídricos.
1.3 El marco legal entre reducción de pobreza, desarrollo rural y gestión de los recursos
hídricos5

Las estrategias de desarrollo implementadas involucran tres fases principales desde los años 70
en adelante: la primera fase es aquella de sustitución de importaciones donde las políticas de

5
Sección referida a los trabajos de Falck, M. 2003-2004.
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desarrollo se centraron en la protección de la producción nacional y una de las estrategias en

este proceso era mantener la mano de obra barata, para lo cual los precios de los productos
agrícolas se controlaban. En ese contexto, los temas del manejo hídrico y ambiental eran
considerados como externalidades al proceso de desarrollo debido a que su disponibilidad no era
determinante. La estrategia en recursos hídricos estaba centrada en la función de generación
hidroeléctrica en tanto el tema de la protección de las fuentes y el manejo racional de los recursos
no estaba puesto en discusión.
La segunda fase se presenta en los años ochenta, con la vuelta a la democracia los ciclos del PIB
tienden a presentar variabilidades considerables y los actores económicos enfrentan mayores
riegos al tomar sus decisiones. Paralelamente con la entrada de Honduras en la Iniciativa de la
Cuenca del Caribe, surge la promoción de los productos no tradicionales de exportación donde el
riego juega un papel importante.
La década de los noventa marca la tercera fase Pre-Mitch que se centra en la estabilización y el
ajuste estructural pero interioriza el tema ambiental principalmente por influencia de la
cooperación. Esta época se caracteriza por la consolidación de las organizaciones estatales
encargadas de los temas ambientales y el surgimiento de un conjunto de iniciativas de la
cooperación centradas en dicha actividad. En relación a los recursos hidricos esta etapa es
intensiva en tres tipos de acciones: se tiende a responsabilizar vía descentralización el manejo de
los recursos naturales a los espacios locales (municipios y comunidades), se detona una crisis
hidroenergética que evidencia la mala gestión territorial en torno a las cuencas y ello potencia un
proceso de acentuada presión por definir marcos legales y la cooperación centra acciones en el
tema y, finalmente, los espacios urbanos enfrentan la peor crisis derivada de la marcada
irregularidad de los ciclos hídricos que combina ausencia de servicio en el verano con acentuadas
inundaciones y deslizamientos en el invierno.
A partir de 1999 (post Mitch) las políticas retoman rumbos que responden a tres factores claves:
apertura y desregulación, reconstrucción y transformación nacional y reducción de la pobreza.
Estos marcos normativos consideran como eje transversal la gestión de los recursos hídricos sin
embargo, los enfoques principales están derivados de los temas de uso y no se centran en los
elementos claves de manejo que permiten la sostenibilidad de largo plazo. Paralelamente, a nivel
internacional surgen preocupaciones sobre la pobreza y la sostenibilidad ambiental. Pese a ello
sigue existiendo un desencuentro sustancial entre las políticas relativas a la gestión integral de los
recursos hídricos y aquellas referidas a normar su uso, principalmente a nivel urbano e industrial.
El marco general de políticas y aquellos específicos o relativos a desarrollo rural y ambiente
permiten extraer tres elementos en relación al tema central del trabajo:
 Los vínculos entre las políticas no han interiorizado el manejo integral de los recursos
hídricos, prevaleciendo el enfoque de garantizar servicio de agua potable a la población.
Sus fundamentos son principalmente tres: garantía de operación del sistema, regulación de
tarifas y gestión de cobro.
 Las políticas de desarrollo rural están centradas en regular estructuras creándose
diversidad de oficinas, programas y unidades operativas a nivel central y su operatividad no
contiene el componente de regulación y armonización que requiere un enfoque territorial.
 Las políticas ambientales, siguen siendo tomadas como un eje transversal y por ello no
mantienen vínculos operativos con la esfera social de la producción.
Como conclusión, mientras las políticas nacionales priorizan el tema del crecimiento, la apertura,
la desregulación y la generalización de los servicios a nivel urbano; las políticas de desarrollo rural
se orientan a la consolidación de la gestión de estructuras a nivel central y una marcada tendencia
a no regular comportamiento. En ese contexto, el tema de la gestión de los recursos hídricos
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encuentra dicotomías derivadas de sus roles (productivo, de consumo humano, de generación de

energía) enfrentando también una dualidad en el tratamiento de las normativas relativas a su uso,
manejo y promoción de practicas que conduzcan a su manejo integral.
Es de destacar que el manejo integral de los recursos hídricos retoma importancia estratégica y es
central en el discurso político; pero no encuentra operatividad y coordinación debido a que la
gestión de las políticas a nivel nacional continua siendo sectorial y ello hace, que un recurso que
es estratégico para todos los sectores enfrente un problema de “agencia común” que no es más
que plantear que su gestión tiene diversas facetas, esta gestada desde diversos actores y por
ende sujeta a diversas interpretaciones con una fuerte presión sobre el uso del recurso.
2.- Preguntas básicas sobre la Institucionalidad: Trascendencia e implicaciones
Preguntas motivadoras
¿El manejo de recursos hídricos es compatible con la reducción de la pobreza?
¿Existe en Honduras un enfoque de políticas que contribuya a una visión integral de la gestión de los recursos
hidricos?
¿El valor agregado de una buena gestión de recursos hídricos compensará los costos de implementarla?
¿Cómo será el comportamiento de los actores ante los cambios?
¿Están las políticas diseñadas para implementar este enfoque en un marco de equidad?
¿Cuáles implicaciones tiene un enfoque integral de recursos hídricos en el marco de la apertura y la
desregulación?

2.1. El triángulo centrado en la Institucionalidad

El enfoque de medios de vida parte del supuesto de que el acceso a activos productivos es central
en la promoción del desarrollo, Para lograr implementar este enfoque en un contexto de
vulnerabilidad como la sociedad hondureña, se parte de analizar los activos (humano, social,
físico, ambiental, financiero e hídrico) y sus relaciones con las estructuras y procesos. Los logros
de dicha articulación pueden ser positivos y mejorar los activos o negativos y deteriorar o reducir
su potencial. Las estructuras y procesos son los marcos normativos e institucionales que
garantizan un adecuado acceso e influencia a mejorar los medios de vida.
Es evidente que en Honduras el acceso a medios de vida expresado por los indicadores de
pobreza y el coeficiente de Gini refleja que la situación en las últimas décadas no mejora los
medios de vida de la población, también es cierto que las estructuras y procesos continúan
operando sectorialmente y ello limita y dificulta la gestión integrada de los recursos hídricos.
De acuerdo a la síntesis de la realidad presentada la base de la problemática nacional se puede
resumir en tres aspectos que son fundamentales para evaluar la institucionalidad de los recursos
hídricos y su funcionamiento: es prioritario promover el manejo adecuado de los recursos
naturales. Se requiere intervenir en los temas inequidad en forma integral y holística. Finalmente,
es indispensable abordar el tema de la competitividad desde una perspectiva integral que
garantice una condición apropiada a los medios de vida.
Por lo anterior, el proceso de desarrollo en sí no se centra en lograr mejor calidad y cantidad en
los recursos hídricos, sino en que dichos recursos contribuyan a mejorar los medios de vida de la
población, por ende se trasciende de un análisis de la situación a un enfoque de gestión integrada
de los recursos hidricos centrado en el activo hídrico como medio de vida para la población en su
conjunto.
Usando el análisis planteado por Senge sobre las bases de la transformación, realmente la
sociedad hondureña a nivel de políticas tiene claro el rumbo (crecimiento y reducción de pobreza)
y la situación ha sido analizada desde diversas perspectivas. El punto central al cual se refiere
este documento es el “rediseño de procesos” que implica trascender de una visión nacional
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centrada en sectores a un enfoque sobre la institucionalidad y políticas que mejoren la gestión

integral de los recursos hídricos y el acceso a medios de vida.
Por lo anterior, pasar de la teoría a la práctica significa considerar el rediseño de los procesos que
construyen la institucionalidad que son, a nuestro criterio:
 El enfoque territorial basado en el trabajo con todas las unidades sociales presentes en los
territorios.
 El apoyo a una nueva institucionalidad implica el fortalecimiento de las capacidades a todos
los niveles (local, nacional, regional) garantizando la adecuada sinergia público-privada y
combinando valores sociales y financieros, esto incluye considerar simultáneamente
empresariado, Gobierno, sociedad civil, actores locales, etc. Acompañado del desarrollo de un
adecuado proceso de políticas públicas que permita un enfoque integral y holístico.
El esquema que se presenta a continuación resume claramente el planteamiento sobre como
articular el enfoque de medios de vida con el rediseño de procesos centrado en la institucionalidad
y abre el análisis a las interrogantes claves que se discuten en el presente numeral.

Estableciendo el
Rumbo
(Método descendente)

Medios 1
de vida
Sostenibles Rediseño de
Procesos
Mejorar
institu- (Visión integral operativa)
Enfoque
Territorial cionalidad
y políticas

RRNN son Crecimiento Competitividad

abundantes económico requiere mas
pero mal no resuelve que apertura y
manejados. inequidades desregulación

Avance Frontera Agricola  pobreza, Bajo índice de confianza

Desertificación remesas y Formación de capital humano y social.
Crisis hídrica migraciones. Empresariado socialmente responsable.
Recurrencia fenómenos nat. Diversificación. Comercio limpio y justo.
Delincuencia y
otros
Solución de Problemas
(Método ascendente)

Fuente: Adaptado de la propuesta del Triángulo de Transformación de Ostroff en su libro “La

organización horizontal. Oxford. 1999. Trabajo realizado por CDSEA Zamorano, 2004.
El Triángulo de la Institucionalidad.

2.2. De la teoría a la práctica: Principales interrogantes

¿El manejo de recursos hídricos es compatible con la reducción de la pobreza?
Uno de los principales marcos de estrategia y política nacional es la ERP, misma que al llegar a
punto de culminación detona una serie de acciones tendientes a lograr transparencia en el
proceso de asignación de fondos. En su marco operativo la ERP asigna gran importancia al tema
de la organización para la toma de decisiones por medio de los Comités Consultivos y asimismo,
integra una serie de elementos tendientes a proponer un sistema de evaluación centrado en el
cumplimiento de las metas y asignaciones. Los grandes avances que la ERP brinda a la lógica de
las estructuras y procesos a nivel nacional son principalmente tres:
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Institucionalidad para el manejo de los recursos hídricos en Honduras: Un análisis de situación y perspectivas

 Al estar adscrita al Ministerio de la Presidencia, la ERP asume una visión multisectorial

sobre los medios de vida y comienza a gestar los cambios en torno a la sectorialización de
la economía.
 Territorialmente propone una visión separada de la urbano y lo rural que aunque limita las
relaciones entre ambos sectores engloba ya una visión territorial para abordar la pobreza.
Es evidente que ello genera la tradicional dicotomía campo-ciudad existente en el pasado.
 Abre la oportunidad a la consolidación de estructuras de decisión mixtas (Gobierno, Sector
Privado y Sociedad Civil) y reconoce las diferencias territoriales.
Estos tres elementos hacen que la gestión de la ERP desde sus inicios brinde al tema de gestión
integral de recursos hídricos una oportunidad importante de ser incorporada como eje de análisis,
pero en ese sentido se requiere que las políticas referidas a recursos hídricos incorporen una
visión integrada sobre las diversas funciones del recurso. Por ello, aunque la oportunidad de
utilizar esta vía como mecanismo de profundización del enfoque existe, la pregunta que surge es:
¿Existe en Honduras un enfoque de políticas que contribuya a una visión integral de la
gestión de los recursos hidricos?
Retomando lo planteado por Ferrera, I. (2003) se puede afirmar que « El marco político-legal
sobre Recursos Hídricos en Honduras es extenso. Abarca de manera prioritaria aproximadamente
33 instrumentos, entre los que se incluyen los relacionados directamente con el recurso hídrico,
los relacionados con el uso del recurso hídrico y los relacionados con las instituciones que forman
parte de la gestión hídrica. A pesar de tal cantidad de herramientas jurídicas, a la fecha no ha
existido en el país una política hídrica nacional promulgada por alguna administración de gobierno
que haya tenido la aplicación y funcionalidad requerida. En la revisión del marco político-legal, es
evidente la limitada coherencia y armonización entre diversos instrumentos referentes a la
caracterización física del recurso, el dominio y uso, la clasificación y priorización de tales usos, el
control de aprovechamiento, la conservación del recurso y los escenarios de planificación.
Sumado a lo anterior, existe una amplia estructura institucional sobre la dirección, coordinación,
planificación, regulación, control y vigilancia de los recursos hídricos, estructura que en varias
ocasiones se superpone creando cierta confusión sobre quien lidera los procesos de gestión.»
Aunque el marco político legal es abundante no ha sido armonizado con el fin de garantizar una
gestión integral y sus incoherencias hacen que sea indispensable un compendio del cual se parta
para proponer una visión integral. Contradictoriamente, la promulgación de leyes sin articulación y
coherencia hacen que se normen primero los usos y se postergue la normatividad de un enfoque
integral, priorizando en gran medida el tema del abastecimiento urbanol. Por lo anterior, la
pregunta que surge ahora es, en una sociedad donde la pobreza y la inequidad presentan niveles
alarmantes, ¿Será importante invertir en el diseño e implementación de una política de manejo
integral de recursos hídricos? Y en base a ello se plantea la interrogante a seguir:

¿El valor agregado de una buena gestión de recursos hídricos compensará los costos de
implementarla?
Evidentemente, ante un marco normativo e institucional abundante, contradictorio y poco
operativo es difícil prever una buena gestión de los recursos hídricos a corto plazo. Sin embargo,
la presión derivada del mal manejo y uso se verá evidenciada en pocos años, de forma tal que
una reforma al marco legal será ineludible. Mientras este costo no se dimensione apropiadamente
las bases para la gestión integral se profundizaran en el nivel local, debido a que es en este
escenario donde los costos de no implementarla son altos en términos de abastecimiento.

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Ante tal situación, es previsible que la institucionalidad local por medio de las Juntas de Agua
permita gestar una conciencia nacional sobre una gestión integral que considere uso, manejo y
sobretodo priorice la protección de las fuentes. El gran conflicto se presenta a nivel de las
ciudades donde el costo de implementar un manejo integral no coloca al actor social cercano a la
fuente. En este sentido, los espacios locales más marginados territorialmente hablando se
consolidan en un proceso de gestión integral en tanto, los espacios urbanos tendrán que normar
comportamiento para lograr mejoras en el uso.
Posiblemente las relaciones urbano-rurales se activen en el mediano y largo plazo en función de
la venta de agua, pero ello requiere fortalecer la institucionalidad local rural con el fin de garantizar
mejores condiciones para la negociación, también demanda a nivel urbano gestar mecanismos de
control y comportamiento sobre el uso del recurso que pasan por romper la barrera al tradicional
enfoque del desarrollo centrado en abaratar los costos a nivel urbano. Ante dicha situación, es
importante entender que la distancia entre lo rural y lo urbano se esta volviendo cada vez más
corta en lo que a recursos hídricos se refiere, y los niveles locales están gestando mecanismos de
control de comportamiento sobre el uso, manejo y administración del recurso que trascienden los
marcos legales y proponen mecanismos innovadores de gestión compartida. Ante esa situación
es importante evaluar el comportamiento de los actores.
¿Cómo será el comportamiento de los actores ante los cambios?
Los temas centrales para contestar esta pregunta incluyen:
Retos de la política hídrica
La gestión de los recursos hídricos enfrenta tres retos principales, el primero de ellos es el
generado por la demanda que se orienta a exigir calidad y cantidad del recurso en los diferentes
usos, este elemento esta asociado directamente a la fuerte presión urbana en las principales
ciudades que garantiza un mecanismo de presión sobre los organismos encargados de su
abastecimiento pero no permite la exigencia de tarifas que compensen los altos costos del manejo
de las cuencas. Y la demanda para riego esta evidenciada por grupos de productores que
tradicionalmente han pagado el servicio y no la generación del recurso.
El segundo reto, es el de la oferta, es decir todo lo referido a generación del recurso hídrico. Este
reto encuentra tres límites en su operatividad, el primero de ellos es el avance de la frontera
agrícola que ha generado un fuerte deterioro de las principales cuencas. En segundo lugar, surge
el dilema de protección de las fuentes de agua por parte de las poblaciones rurales cuya actividad
tiene que competir con los ejes principales del trabajo de generación de ingresos agrícolas que
tradicionalmente desarrollan, lo cual implica proteger o sostener la familia. Finalmente, es un reto
fuerte lograr realmente la compensación por la protección.
El tercer reto, mucho más evidente después del Mitch, es la forma de responder a la incertidumbre
en el ciclo hídrico, derivada principalmente de la recurrencia de desastres naturales, en ese
sentido surge el gran problema de incorporar en todos los actores la cultura y el costo de la
prevención sobre estas irregularidades en el ciclo, que año con año aumentan.
Unidades de Planificación
El marco político-legal establece dos niveles territoriales de planificación, por un lado la Ley del
Ambiente y el Proyecto de la General de Aguas establecen las cuencas hidrográficas como
unidades de operación y manejo de los recursos hídricos. Por su parte, la Ley de Ordenamiento
Territorial y aquella relativa a las Municipalidades establecen que por autonomía el municipio
puede planificar y racionalizar y uso y explotación de los recursos municipales.

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Institucionalidad para el manejo de los recursos hídricos en Honduras: Un análisis de situación y perspectivas

Roles por niveles de decisión

Al estudiar el marco político-legal y su coherencia se han podido organizar niveles y funciones es
claro que la visión de normar comportamiento prevalece a nivel local y municipal principalmente,
en tanto el tema de normativas y estructuras esta presente a nivel nacional y regional donde
destacan las Secretarías de: Gobernación y Justicia, Salud, Agricultura y Ganadería y Recursos
Naturales y Ambiente están centrados principalmente en la creación y organización de estructuras
con el consecuente proceso de planificación.
¿Están las políticas diseñadas para implementar este enfoque en un marco de equidad?
En general las políticas de recursos hidricos han sido diseñadas a lo largo de casi un siglo y han
respondido en cada caso a diversas presiones casi siempre coyunturales, sin embargo en
referencia al tema de equidad se pueden resumir tres aspectos principales:
 No existe un sistema que garantice el pago por el manejo de las cuencas y ello limita las
relaciones urbano-rurales.
 Ninguna ley hace referencia explicita a los roles y gestiones específicas que cumple la
mujer en la gestión del agua, en general los marcos adolecen de enfoque de genero y
priorizan los temas de propiedad y no aquellos referidos al uso responsable.
 En general los marcos legales no regulan comportamiento de los actores y no gestan
procesos de empoderamiento en relación a la buena gestión.
El tema de equidad no es la base de la gestión de las políticas y ello determina el acceso
asimétrico que tiene la población pobre a agua potable.
¿Cuáles implicaciones tiene un enfoque integral de recursos hídricos en el marco de la
apertura y la desregulación?
La apertura y la desregulación son la cara operativa de la competitividad, este elemento marca un
eje fundamental al enfoque integral de los recursos hídricos, pues mientras se avanza en las
posibilidades de comercio es cada vez más evidente que su base estará centrada en el sector
primario y sus transformaciones así como en el sector terciario, cualquiera de las opciones implica
garantizar inocuidad en la producción, sea esta de bienes o de servicios, y existe una alta
correlación entre la calidad del agua y la inocuidad en la producción. Por lo cual, en la medida de
que se avance en los temas de apertura será mayor la presión por agua de calidad.
1.3. Implicaciones para el desarrollo nacional
La gestión integral de los recursos hídricos no forma parte de las agendas de reducción de la
pobreza o de la apertura y desregulación; sin embargo es claro que los actores a nivel nacional
perciben la crisis del agua como un factor que afecta la esfera productiva, social, económica y
política del país. Un estudio sobre Cuencas, actores e institucionalidad desarrollado por Zamorano
en el año 2000 permitió levantar las percepciones de los actores en relación al tema de cuencas y
el marco legal, las principales conclusiones al respecto destacan que el enfoque de manejo
integral de recursos hídricos enfrenta a nivel nacional grandes dilemas entre los que destacan:
 A nivel de los actores (decisores, ONIs, Ministerios de Línea, Municipalidades y actores
locales) existe una vaga conceptualización del enfoque de cuencas, las acciones están
atomizadas y centradas en resolver problemas de corto plazo y la administración política no
considera la cuenca como unidad de planificación.
 Todos los actores coinciden en que la situación de las cuencas es producto del uso actual
de los recursos naturales que esta altamente influenciada por la visión sectorial y un
limitado intercambio de conocimiento a nivel de las experiencias.

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 Los procesos de manejo integral de los recursos hidricos se ven limitados principalmente
por la existencia de altos índices de pobreza, marcadas diferencias socio productivas,
variabilidad en el perfil del territorio y condiciones agroecológicas.
 En relación al marco legal se considera que los procesos de negociación y aprobación no
han sido acompañados de una concertación. Y el punto focal con respecto a la legislación
no es su carencia o su poca funcionalidad, sino su poca aplicación y la limitada capacidad
de combinar los aspectos técnicos y los jurídicos al momento de la formulación de las leyes
Los cuatro aspectos citados ponen en evidencia que el conocimiento limitado, la falta de
regulación del comportamiento y las pocas relaciones entre los diversos niveles están
constituyendo los límites principales a la gestión de los recursos hídricos y su institucionalidad,
aspecto que tiende a desarticular el tema hídrico de aquellos centrales para el desarrollo que son
la reducción de la pobreza y la competitividad.
3.- Creando imágenes de posibilidades: Dentro de una realidad inequitativa y con pobreza
Preguntas motivadoras
¿Cómo se articula el manejo integral de recursos hídricos con la realidad nacional?
¿Es un marco político-legal perfecto?
¿Qué pasa con los modelos mentales?

A lo largo del documento se han evidenciado tres elementos centrales:

 La sociedad hondureña presenta altos índices de inequidad y pobreza acompañados de un
crecimiento volátil, por ello las prioridades de política se centran en la reducción de la
pobreza como mecanismo de gestión del desarrollo y en la desregulación y la apertura
como elemento de crecimiento económico.
 En el contexto nacional, el manejo integral de recursos hídricos esta referido a dos
problemas principales que son: los procesos (políticas y normativas) son abundantes,
dispersos y poco coherentes y las estructuras (a varios niveles) están centradas en
objetivos diferenciados que oscilan entre regular desmedidamente estructuras o
comportamiento destacando que existen dos concepciones sobre las unidades de
planificación una que prioriza el tema administrativo del municipio y otra la cuenca.
 Los elementos centrales de la gestión integral del recurso hídrico serán interiorizados a
nivel de políticas y organizaciones en el momento en el cual los costos de la crisis
trasciendan principalmente a la esfera económica.
Debido a los hallazgos recientes y a las discusiones existentes en la actualidad se perciben para
la institucionalidad tres imágenes de posibilidades referidas al rediseño de procesos al que se hizo
referencia en el numeral 2.
3.1. Desde lo local
La fragmentación del territorio ha generado un funcionamiento compatamentalizado del mismo, en
ese sentido, los niveles locales normalmente constituidos por comunidades rurales han
desarrollado mecanismos internos de gestión y gobernabilidad en torno a los servicios básicos,
uno de ellos, el agua. Las juntas locales de agua potable de manera natural surgen en los
espacios locales y en una forma inducida por la cooperación y las ONGs van desarrollando una
serie de intercambios horizontales que garantizan su funcionamiento y sostenibilidad. Aunque
estos sistemas operan en forma muy simple, su organización permite crear mecanismos de
control y participación que garantizan acceso al recurso y regulan de forma armónica el
comportamiento de los actores en torno a protección, manejo, uso y prevención.
En el post Mitch estos sistemas comienzan a organizarse hasta formar la Asociación Nacional de
Juntas de Agua que permite evidenciar los procesos locales e incide en forma espontánea en los
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espacios de discusión sobre el tema hídrico y fundamentalmente, mediante apoyos de la

cooperación, ONGs y organizaciones de apoyo a la descentralización accionan incidencia en
torno a fondos, proyectos y otros elementos centrales de la cooperación. Este estilo de gestión es
considerablemente visibilizado a nivel nacional y ofrece una apertura a la institucionalidad siempre
y cuando sea fortalecida en el sentido de garantizar una gobernabilidad transparente.
Esta asociación participa también de muchos grupos o instancias que se han creado en post Mitch
para dinamizar la gestión de los recursos hídricos ante el vacío de liderazgo operativo del
Gobierno en el sector surgen la mesa sectorial, la Plataforma del Agua, la Red RASONH, una
unidad dentro del Programa de Modernización del Estado y otras que en términos generales
reflejan vacíos de un liderazgo proactivo en el tema de recursos hídricos. El punto central de este
protagonismo de las Juntas de Agua es su capacidad de levantar mediante asociatividad el tema
de las demandas por manejo integral de recursos hídricos.
3.2. En el marco de la ERP
La evolución de las negociaciones de la ERP posiciona el tema territorial en el tapete de
discusión, las diferenciaciones territoriales acompañadas de la generación de una institucionalidad
en cada región determina que el tema de gestión de recursos hídricos pueda trascender un
enfoque centrado en agua potable. Pero este aspecto requiere conectar los espacios locales
adecuadamente preparados para enfatizar los temas de manejo y sobretodo la articulación de
elementos que compensen la gestión integral de la cuenca.
Evidentemente, esta oportunidad marca tres demandas a la institucionalidad existente (tanto
normativas como estructuras):
 Flexibilizar la gestión regional para delegarla en gran medida a los organismos que para
efectos de la ERP se consoliden en cada región, esto pasa por que las regionales de la
Dirección de Recursos Hidricos participen directamente en las mesas de discusión y logren
plantear la problemática de los recursos hidricos en forma tal de garantizar una toma de
decisiones consensuada en torno al tema.
 Gestar asociatividad regional de las Juntas de Agua para posicionar mediante su
representación los temas de protección del recurso y acceso a las poblaciones más pobres.
 Incorporar en el marco de la discusión a nivel central el tema de los recursos hídricos
asociado con su impacto en la profundización de la pobreza, es decir plantear el tema
desde la esfera socio-política y no solamente técnica.
Aunque el tema de manejo integral de recursos hidricos no se incorpore totalmente en las
inversiones que se deriven de la ERP el hecho de gestar la participación permitirá que las
acciones se planten en el plan de acción poniendo de relieve la problemática de los recursos
hídricos.
3.3. En el marco de la apertura y la desregulación
Los procesos de apertura y desregulación toman auge con los tratados de libre comercio y todo lo
que se refiera a apoyar acciones que eleven la competitividad puede ser potenciado desde esta
perspectiva de política. Tanto a nivel de cadenas de producción como de los gremios de
productores el tema de la gestión integral de los recursos hídricos toma importancia. Es claro que
las acciones estarán dirigidas a elevar la competitividad en un rubro o un territorio específico, los
sistemas de gestión para abastecer el servicio a la producción como el riego, el uso en plantas y
otros se pueden apoyar en este marco de política.
En la esfera productiva el tema de los costos de generación y prevención del agua deben ser
evidentes, por lo cual es importante para penetrar esta esfera de políticas hacer adecuados
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Institucionalidad para el manejo de los recursos hídricos en Honduras: Un análisis de situación y perspectivas

cálculos del valor económico del agua en sus diversas funciones. Posiblemente la conectividad
futura entre esta línea de política y la de reducción de la pobreza se dará mediante la activación
de un sistema de cobro y pago de servicios ambientales donde el agua jugará un rol importante.
Ante estos tres niveles de oportunidad para lograr un marco de políticas incluyente, la pregunta
fundamental es: ¿Los modelos mentales que han regido el marco político-legal permitirán utilizar
estas imagines de posibilidades? La respuesta se aborda analizando la conexión entre la
arquitectura de la institucionalidad y aquella referida a la cultura dominada por un enfoque de uso
del recurso. Para resumir esta relación se ha elaborado el esquema a seguir que demuestra que
una propuesta de institucionalidad debe influir más que en leyes en dos aspectos fundamentales:
el ciclo de aprendizaje de los actores sociales donde se requiere conectar el tema de recursos
hídricos con la construcción de valores, principios, destrezas y otros. Por el otro lado, es necesario
incidir en la planificación estratégica de los arreglos organizacionales con el fin de garantizar un
enfoque operativo que se traduzca en un manejo integral.
Ideas Guía: Actitudes y
El acceso a medios de vida Creencias:
garantizará la superación de la La prevención es
pobreza. un hecho
coyuntural. Destrezas y
La competitvidad elevará el nivel capacidades:
de crecimiento económico vía El valor del agua
no incluye la El nivel rural genera
sectores estratégicos. El espacio urbano usa a
T del desarrollo generación.
un bajo costo.

Círculo del dominio

de la cultura:
Triángulo Ciclo del
Conciencia y
de dominio aprendizaje valores:
de la acción El agua es un bien
(arquitectura infinito.
Institucional) La gestión es
responsabilidad de
Arreglos organizacionales: Métodos y herramientas: quienes la generan
1. Ministerios priorizando temas 33 marcos legales referidos y no tiene costo
de ordenamiento, gestión, al tema.
estructuras y otros. Estructuras creadas.
2. Organizaciones desde la Unidades de planificación.
Sociedad Civil y la cooperación Retos de las políticas.
impulsando el tema.
3.Juntas de agua operando
a nivel local.

Programación estratégica

Fuente: Adaptado de la propuesta Ostroff en su libro “La organización horizontal. Oxford. 1999. Trabajo realizado
por CDSEA Zamorano, 2004.
Ciclo de aprendizaje.
4.- Conclusiones y recomendaciones: Propuesta de desarrollo de una estrategia viable
Preguntas motivadoras
¿Cómo pasar de un conjunto de acciones a una visión integral sobre el manejo de los recursos hídricos?
¿Cómo eliminar el efecto “árbol de navidad”?, ¿Qué rol juega la ética en todo este planteamiento? ,
¿Cómo hacer reformas sin retroceder o perder el vuelo?

Concatenar las acciones

El cambio de paradigma de desarrollo provocado por el Mitch pone en evidencia la necesidad de
reconstruir las relaciones e institucionalidad que marque los vínculos entre lo urbano y lo rural y,
destaca que el modelo de abaratar los costos urbanos ha determinado un costo ambiental y de
vulnerabilidad que ha trascendido los espacios rurales que generan recursos hídricos y se han
hecho evidentes en los espacios urbanos. Por su parte, las preguntas fundamentales sobre la
institucionalidad han permitido concluir que:
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Institucionalidad para el manejo de los recursos hídricos en Honduras: Un análisis de situación y perspectivas

 Las unidades de planificación son incompatibles a nivel del marco legal y ello ha
determinado que la regulación del comportamiento en torno al uso se desarrolle en el nivel
local y carezca de un enfoque territorial.
 La estrategia de desarrollo transita entre reducción de pobreza y apertura y desregulación,
ello coloca al manejo integral de los recursos hidricos en el dilema de transformarse en un
eje de gestión al interior de ambos esquemas, para ello se tornan vitales los esquemas que
tiendan a integrar una visión de manejo integral de recursos hidricos que combine las
demandas de mejoramiento de acceso para uso domestico con aquellas de inocuidad para
el sector productivo.
 Hasta que los costos de la crisis del agua no sean económicamente significativos y se
incorporen en forma adecuada en los costos de producción, la gestión de los recursos
hídricos no será dimensionada como una prioridad de política a todos los niveles. En este
momento, el costo a nivel local se evidencia mediante el limitado acceso y es por ello que
los procesos de gestión en este sentido son mayores.
 La institucionalidad requiere de un proceso de fortalecimiento de capital humano y social,
actualmente el nivel local es el que esta atendiendo más la regulación del comportamiento
sin embargo por su dispersión no logra niveles de incidencia en el marco central.
 La ocupación del territorio en forma desigual acompañada de una marcada atomización en
el marco de las políticas obliga a pensar en formas alternativas de dar a la institucionalidad
un enfoque innovador que sea más que un detalle de organizaciones con sus roles.
Si bien es cierto que existen sobradas razones para prever que el manejo integral de los recursos
hidricos tomará auge debido a las recurrentes crisis. También es cierto que los recursos
financieros son limitados y el capital humano vinculado a esta temática deberá tener una
formación incluyente, holística y que demuestre efectividad con el fin de que tenga competencias
para lidiar con las estructuras y procesos vigentes. Las características que deben regir el
desarrollo de conocimiento aplicado a la realidad, considerando la situación y la institucionalidad
incluyen:
 Tener efecto educativo, demostrativo y potencial multiplicador a todos los niveles.
 Facilitar una adecuada sistematización para los procesos de enseñanza, investigación y
proyección.
 Garantizar que existe a nivel institucional diálogo reflexivo, enfoque colectivo, colaboración y
normas para compartir, apertura y mejora, confianza y respecto.
Si aceptamos que Honduras enfrenta problemas de pobreza, urbanización, poca capitalización
humana y social y diversas acciones de desarrollo, cualquier iniciativa de desarrollo, sea del
sector que sea, tendrá relación directa al recurso agua. Además en este contexto, existe una
demanda del mercado regional y de exportaciones con exigencias de producción limpia y justa,
opciones cada vez mayores de venta o negociación de servicios ambientales y estrategias de
diversificación que incluyen manejo de recursos compatibles con la producción agrícola. Por ende,
cualquier ruta que tomen los actores y decisores para focalizar o promover el desarrollo debe
considerar irremediablemente el manejo integrado de recursos naturales, principalmente el agua.
Se ha planteado que el territorio como unidad de análisis brinda elementos importantes en el
diseño de las intervenciones, pero considerar la cuenca implica lograr una correlación entre la
lógica de funcionamiento del capital humano, social, ambiental e hídrico que consiga de manera
integral promover y potenciar las inversiones de capital físico y financiero. Para ello, las políticas
deben armonizar sus enfoques de planificación para lograr potenciar una institucionalidad
centrada en un enfoque hídrico.

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Institucionalidad para el manejo de los recursos hídricos en Honduras: Un análisis de situación y perspectivas

Concentrarse en el pensamiento estratégico y ético

Todo el análisis del documento ha planteado la visión técnica de la institucionalidad acompañada
de la necesidad de entender la dinámica del territorio como elemento que la acompaña. En este
corto espacio se profundizará sobre la necesidad de conjugar pensamientos, valores y principios
importantes, tal como plantea el Dalai Lama: “También es motivo de esperanza el reconocimiento
cada vez mayor y más extendido de que no podemos seguir maltratando nuestro medio ambiente
sin tener que afrontar graves consecuencias.... Se trata de un llamamiento a centrarnos más en la
amplia comunidad de seres con los que mantenemos una estrecha relación, y en un
comportamiento que reconozca los intereses de los demás junto con los nuestros.”
Considerando que la estructura institucional implica una gestión organizacional basada en tres
tipos de unidades: nacionales, regionales y locales. Es de esperarse que los procesos de
construcción de pensamiento estratégico estén alimentados por una participación amplia a todos
los niveles. Puede ser, que la poca apertura, comunicación e integración en el marco institucional
no permita interiorizar las dinámicas de los actores y no haga fluir, como se quisiera, hacia la
planificación la realidad del contexto. Existe una alta probabilidad de que se cometa el error de
seguir pensando en que las bondades institucionales son como las imaginamos y no como las
percibe el mundo exterior, aspecto que ha sido común en el diseño de los marcos legales.
Pero el problema de llevar el pensamiento estratégico a la práctica, es cómo lograr que todas
esas energías y entusiasmo se transformen en resultados para un manejo integral de recursos
hídricos. Como cita Serge “es fácil hacer participar a la gente en conversaciones estratégicas, lo
difícil es desarrollar las capacidades que permiten a muchos agregar valor” al desarrollo
institucional. Es decir que es importante llevar el aprendizaje al proceso estratégico y no dejar las
acciones en discurso. En este sentido, el círculo de cultura (dirigido estratégicamente por actores
gubernamentales) debe concentrar sus esfuerzos para lograr desarrollar tres elementos
estratégicos: una nueva cultura de identidad con los recursos hídricos que se proyecte interna y
externamente y valore el agua desde su perspectiva amplia, un marco de organización de las
discusiones que permita potenciar capacidades y relaciones a nivel de todos los actores y
finalmente, una gestión horizontal a nivel territorial que ayude a cada uno a construir su aporte
desde una perspectiva de alentar a los actores a desarrollarse y desarrollar mecanismos que
garanticen que aprenden. Evidentemente, el planteamiento de esta sección se resume en tres
palabras: Ética, ciencia y eficiencia deben ir de la mano.
Rediseño del avión en pleno vuelo
Esta sección intenta resumir los puntos principales del documento:
1. Las condiciones del país y las lecciones aprendidas a lo largo de las ultimas décadas
evidencian una oportunidad para el manejo integral de los recursos hidricos, siempre y
cuando la institucionalidad combine un enfoque territorial con políticas y estructuras que
garanticen esquemas de intervención que prioricen los recursos hidricos, reconocimiento que
el fin ultimo es la reducción de la pobreza y el crecimiento económico. En ese contexto, las
imágenes institucionales ayudan, pero no resuelven. Es necesario tener ejes de intervención
claros y pertinentes a la realidad. En el documento se plantean tres retos que organizan las
demandas y pueden servir de guía a la institucionalidad.
2. El diseño del modelo institucional centrado en procesos permite evidenciar que uno de los
grandes problemas ha sido la desarticulación de la institucionalidad de la cultura de buen
manejo. Por lo anterior, se enfatiza más que crear estructuras (organizaciones) es necesario
incidir en la programación estratégica y el ciclo de aprendizaje. Al ser usado como marco de
referencia este enfoque permite enfatizar que el eje fundamental del desarrollo de
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capacidades competitivas está en la investigación y desarrollo de conocimiento aplicado y

esto solamente se puede lograr si se fortalecen en forma armónica el capital humano y social.
Por ende, la institucionalidad parte de lo local y fortalece los esquemas de gestión en la
medida que refleja operatividad.
3. Usar el triangulo de la transformación rural como guía para implementar el marco de acciones
para promover el manejo de los recursos hídricos nos orienta en dos sentidos: adoptar un
enfoque territorial es central y combinar estos aspectos con un adecuado marco de
institucional y de políticas es pertinente, en ese marco de procesos (no de leyes) el uso del
modelo de diseño de incentivos basado en motivaciones parece ser el marco que garantiza
combinar adecuadamente todas las variables para conciliar el marco de la apertura que va
desde lo local hasta lo nacional.
4. La principal conclusión es que la institucionalidad de los recursos hidricos a nivel nacional
debe considerar tres elementos centrales: (i) la claridad de que el crecimiento económico por
si solo no resuelve las inequidades y requiere de respuestas integrales y holísticas que
promuevan la sostenibilidad de los medios de vida en un marco de competitividad, donde los
recursos hidricos se convierten en un eje central del desarrollo. (ii) En ese contexto, los
arreglos organizacionales incluyen el desarrollo de un proceso de mayor participación y
transparencia a todos los niveles, acompañado de la potenciación de un empresariado
socialmente responsable donde el Gobierno y sus instancias deben jugar un rol normativo.
Por lo cual, la Institucionalidad no son normas y organizaciones sino los arreglos sociales-
políticos-productivos que garantizan el uso eficiente del recurso hídrico. (iii) Las herramientas
y métodos propuestos para promover el uso y manejo de agua en un marco de
institucionalidad se resumen en cuatro aspectos: impulsar las relaciones urbano-rurales,
desarrollar un enfoque territorial centrado en cuencas, activar un mercado de servicios
ambientales y promover un adecuado contexto de políticas y normativas.
5. Finalmente quisiera citar dos pensamiento importantes sobre la institucionalidad:
 “En nuestras circunstancias actuales, ninguno de nosotros puede permitirse el lujo de
confiar en que otra persona resuelva sus problemas: todos debemos asumir nuestra cuota
de responsabilidad…” Dalai Lama.
 «Estamos indudablemente frente a la más grave encrucijada de la historia, ya no se puede
avanzar más por el mismo camino.» Ernesto Sabato.

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