i n f o r m e : f in a l .

F O R T A L E C I M I E N T O DE L_A C A P A C I D A D DE
gesti' oh de l o s e n t e s t e r r i t o r i a l e s
EN E L E J E R C I C I O D E LA
P L ANIFICACIÓN DEL DESARROLLO"

MAX E. NIETO W.
JOSÉ MARÍA ROJAS 6.
LUIS C. CASTILLO

CONVENIO

FONDO DE COFINANCIACION PARA LA INVERSIÓN RURAL DRI

Y
CIDSE—UNIVERSIDAD DEL VALLE

CONTRATO N9 01-124-4-92

SANTIAGO DE CALI
UNIVERSIDAD DEL VALLE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y ECOÑCtlICAS
CENTRO DE INVESTIGACIONES Y DOCUMENTACION SOCIOECONÓMICAS

—C I D S E
E—

OCTUBRE DE 1993
 INFORME FINAL

»f o r t a l e c i m i e n t o de la c a p a c i d a d de
G E S T I O N DE L O S E N T E S T E R R I T O R I A L E S
EN EL E J E R C I C I O DE LA
P L A N I F I C A C I Ó N DEL DESARROLLO"

CONVENIO

FONDO DE COFINANCIACION PARA LA INVERSIÓN RURAL DRI

Y
CIDSE—UNIVERSIDAD DEL VALLE

CONTRATO N9 01-124-4-92

SANTIAGO DE CALI
UNIVERSIDAD DEL VALLE ,
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y ECONOMICAS
CENTRO DE INVESTIGACIONES Y DOCUMENTACIÓN SOCIOECONÓMICAS

— O I O S Eü —

OCTUBRE DE 1993
 CONTENIDO

Pág.

PRESENTACION

CAPITULO I - METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACION............... 1

CAPITULO II - UNA APROXIMACIÓN A LOS SISTEMAS DE

PLANEAMIENTO Y SU CONCEPCIONES EN EL
SUROCCIDENTE COLOMBIANO........................... 11

CAPITULO III - LA COORDINACION INTER INSTITUCIONAL........... 75

CAPITULO IV - LAS ESTRUCTURAS DE PODER LOCAL Y LA

PARTICIPACION COMUNITARIA........................ 105

CAPITULO V - LA UNIDAD DEPARTAMENTAL ESPECIALIZADA

DE COFINANCIACION "UDECO"
ANALISIS Y RECOMENDACIONES...................... 130

BIBLIOGRAFIA......................................... 147

ANEXO I - INDICE DE ENTREVISTAS............................. 149

ANEXO II - CÓDIGO PARA ANALISIS DE ENTREVISTAS.......... 151

ANEXO III* - TRANSCRIPCION ENTREVISTAS

DEPARTAMENTO VALLE DEL CAUCA

ANEXO IV* - TRANSCRIPCION ENTREVISTAS

DEPARTAMENTO DEL CAUCA

ANEXO V* - TRANSCRIPCION ENTREVISTAS

DEPARTAMENTO NARIKO
 PRESENTACION

Se presentan en este informe los resultados de la Investigación

"Fortalscimisnto d* la Capacidad dsBastión d» los
Entes Territoriales snsi EJsrcicio ds la Planificación
dsl Dssarrollo", realizado dentro del Convenio celebrado entre
el Fondo de Cofinanciación para la inversión Rural-DRI y el
Centro de Investigaciones y Documentación Socio-Económica -CIDSE-
de la Universidad del Valle.

De acuerdo con los términos establecidos en este Convenio, la

investigación aborda el examen del sistema de planificación, de
la coordinación y cambio institucional y la dinámica de los
factores reales del poder y las formas sociales de participación
a partir de las experiencias de los Departamentos del Valle del
Cauca, Cauca y Nariño y de un conjunto de municipios
seleccionados de estos mismos departamentos. A través de un
análisis comparativo entre estas realidades t e r r it ori ale s, la
investigación deduce la gran heterogeneidad existente en el
comportamiento de las grandes variables sujetas a examen. Tal
heterogeneidad es explicada por diversos factores: grado de
modernización de las estructuras productivas; grados de
organización y movilización social, el carácter clientelar y
patrimonial de los gobiernos, etc.

Este conjunto de factores definen en gran medida las

posibilidades de éxito del montaje de un sistema de planificación
departamental y municipal articulado a procesos de participación
social, y que en su asignación de recursos obedezca a sanos
criterios de bienestar colectivo.
Frente a la precariedad de los sistema de planificación
territorial, los factores atrás mencionados resultan decisivos en
el surgimiento de demandas de planificación, como expresión del
afán de las comunidades de imponer un proceso socioeconómico de
asignación de recursos que responda a la solución eficiente y
eficaz de los problemas que enfrenta.

Pero, de igual manera, aparecen en este conjunto de realidades

rasgos comunes. Tanto a nivel departamental como municipal se
aprecia una enorme debilidad en la capacidad de gestión que
afecta seriamente el desempeño de un sistema de planificación
apoyado en una racionalidad técnica. El fortalecimiento de esta
capacidad de gestión resulta urgente y prioritaria. Cabe a las
instancias del Nivel Central Nacional emprender acciones en este
campo, que deben partir del reconocimiento de las realidades
culturales, políticas y socioeconómicas de los distintos
territorios. Por ello, el estudio sugiere que no tiene sentido
establecer un esquema de planificación rígido y único.

Sobre las anteriores bases, el estudio hace una serie de

recomendaciones orientadas, por un lado hacia el establecimiento
de un sistema de planificación y de sus distintas instancias
tanto a nivel departamental y municipal, que consulte las
realidades específicas de los territorios y que goce por tanto de
un alto grado de flexibilidad y (5or otro, a la conformación del
Sistema de Cofinanciación en su expresión regional, de manera que
llegue a ser un instrumento de desarrollo para los municipios
fundamentalmente campesinos y de reducción de las desigualdades
en la calidad de vida de la población campesina e indígena.

Al hacer entrega de este documento, sus autores Luis Carlos

Castillo, Max Enrique Nieto y José María Rojas, investigadores
del CIDSE, creemos haber cumplido con los términos de referencia
establecidos.
 CAPITULO I
METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

1. La Metodología del Trabajo de Campo

1.1. Aunque los investigadores del CIDSE seguimos la estrategia

acordada, tendiente a hacer un ejercicio de validación de lo
observado a partir del marco institucional más desarrollado entre
las unidades regionales (departamentales) que constituyeron el
objeto empírico de estudio, el conocimiento ya acumulado sobre
los tres Departamentos nos indicaba que en la actual coyuntura de
descentralización de la gestión estatal y de crisis agraria en el
marco de la apertura económica, las diferencias subregionales y
municipales en lo que respecta a estructuras socioeconómicas y
sociopolíticas se tenían que estar expresando a nivel de la
dinámica institucional. En otros términos, el cambio
institucional habría que examinarlo en su doble direccionalidad
entre el Centro y la localidad, pero teniendo en cuenta que la
instancia regional (la gestión departamental) adquiere una
notable importancia en tanto que constituye el ámbito de
ubicación de la UDECO, cuestión de forzosa perspectiva para la
orientación del análisis del proceso de cambio y para las
recomendaciones de este estudio.

1.2. En el diseño de la "metodología del trabajo de campo", la

primera consideración que hicimos, apoyándonos en<las evidencias
más gruesas de lo que es el estado actual del Desarrollo
Institucional de las unidades departamentales, fue la relativa a
la conveniencia de una linealidad (en el tiempo) en la
realización del trabajo de campo. Comenzamos por el Valle,
continuamos con Nariño y terminamos en el Cauca, puesto que
esperábamos ir afinando simultáneamente la precisión de los
conceptos y la identificación de los obstáculos, las carencias,
las fisuras y las distorsiones a la racionalidad de lo que está
en el fondo de estas cuestiones: la gestión política del
desarrollo regional en lo que tiene de sectorial y e spe cifico
(agrario y campesino), dado el objeto de este estudio. Los
conceptos guías fueron el sistema de planificación, la
coordinación y el cambio institucionales, la dinámica de los
factores reales de poder y las formas sociales de la
participación. El instrumento técnico que utilizamos fue el de
las entrevistas abiertas a funcionarios del poder político,a
técnico y líderes, manteniendo como guía para optimizar la
información a los conceptos de referencia. Lo apretado del tiempo
no nos permitió hacer una sistematización y análisis, del material
de entrevistas al terminar el trabajo de campo en un departamento
y antes pasar al otro, con lo cual la redacción del informe final
de este estudio no nos hubiese resultado tan onerosa.

1.3. En la medida en que asumimos que en el cambio institucional

no solamente está implicada la dirección centro-localidad del
proceso de descentralización, sino también la direccionalidad
opuesta, la que arranca del poder local, para nosotros era
indispensable tratar de captar la diversidad y la riqueza de esta
dinámica. A tal efecto fue preciso hacer un cruce entre unidades
subregionales y tipos de municipios, considerando un conjunto de
variables difer enc iad ora s, pero que no podíamos cuantificar
pr e v i a m e n t e .

La primera, por su elemental pertinencia, se refiere a la fase

histórica de incorporación de los departamentos y de los
municipios al Programa DRI. En este caso Nariño V Cauca arrancan
con el programa desde la Fase I mientras que la incorporación del
Valle es tardía, en plena Fase II. Esta temporalidad marca la
trayectoria institucional del mismo DRI en cada contexto
departamental y, con ella, la importancia y la legitimación
alcanzada respecto de las instituciones, el poder político y las
base social campesina.
A1 comenzar el trabajo de campo por el Valle, la posible relación
entre dos términos: la experiencia planificadora regional
(Planeación Departamental, Secretaria de Agricultura, URAPA) y la
trayectoria institucional del DRI implicó asumir (al menos como
hipótesis) que los dos términos de la posible relación eran
contrarios en la dimensión del tiempo históricos Planeación (+),
Trayectoria Institucional DRI (-). Con este marco de referencia
(el Valle), sustantivado a través de las entrevistas a los
agentes institucionales más representativos*-/, podíamos abordar
las situaciones de Nariño y Cauca, donde era evidente el carácter
positivo del segundo término.

1.4. La segunda variable diferenciadoras entre los Departamentos

y al interior de cada uno fue la relativa al tipo de economía
campesina pr edominantes. A grandes rasgos, en el Departamento del
Valle predomina un tipo de economía campesina que denominamos
desarrollada y que tiene en la producción de café a su columna
vertebral. Es una economía completamente vinculada al mercado, no
sólo a través de su producto, sino a través de los insumos
tecnológicos y todos los insumos relativos a la reproducción de
la fuerza laboral. Aunque es imporotante el peso de las pequeñas
unidades de producción, que tienen al núcleo familiar en calidad
de propietarios como unidad de gestión ay de trabajo, la realidad
social dominante en la caficultura del Valle es la de la
AGREGATURA. En este caso también el núcleo familiar constituye la
unidad de gestión y de trabajo, sólo que se trata de campesinos
que no son propietarios de la tierra. Esta economía campesina
desarrollada es una economía capitalizada, c<,i'/o proceso de
acumulación favorece al propietario y no al agregado.

En contraste con lo anterior, en el Departamento del Cauca

predomina una economía campesina tradicional, caracterizada por
una baja incorporación al mercado, tecnología precaria y baja
productividad del trabajo, pero es socialmente una economía

x/ Véase el listado de entrevistas, Anexo 1.

parcelaria de pequeños y medianos propietarios y en la cual hay
una óptima unidad de gestión, trabajo y consumo en el núcleo
familiar. La que se ha denominado Economía Indígena, cabe
completamente dentro de este patrón.

En Nariño, aunque es importante la economía campesina

tradicional, predomina el tipo de economía campesina que hemos
denominado moderna. Se trata de la economía papera, cerealera y
lechera de los altiplanos de Pasto e Ipiales. Socialmente es una
economía de pequeños productores parcelarios, propietarios de
tierra, que adoptan paquetes tecnológicos intensivos en
a g r o q u í m i c o s , logran altos niveles de productividad del trabajo y
mantienen una alta vinculación al mercado (de productos y de
t r a b a j o ) , pero no se inscriben en procesos de acumulación. Cuando
más, han logrado una relativa s o s t e n i b i 1 i d a d .

A partir de esta general diferenciación regional en cuanto a los

tipos predominantes de Economía y Sociedad campesina, procedimos
a caracterizar algunas subregiones con el objeto de seleccionar
municipios rep resentativos.

i.5. En Nariño hay dos subregiones de economía campesina

moderna, que tienen respectivamente como epicentro a Ipiales y
Pasto. En el curso de las últimas décadas, es decir, mientras ha
estado operando el Programa DRI, w la primera, que es región de
frontera, se ha transformado de agrícola en pecuaria. Así mismo,
en esta subregión ha despertado el movimiento indígena, con la
consiguiente recuperación de tierras, organización de Cabildos y
reivindicación territorial de Resguardos, lo cual incide
directamente en la estructuración del poder local. Escogimos al
municipio de Ricaurte que es, además de frontera con el Ecuador,
un municipio de frontera entre la economía campesina moderna y la
economía campesina tradicional. En la subregión central escogimos
al municipio de Yacuanquer, un municipio cerealero, muy cerca de
Pasto, la capital, y típico de una economía campesina moderna.

4
Otra subregión, donde predomina el tipo de economía campesina
tradicional tuvo como eje de articulación la antigua carretera
Popayán-Pasto. Este eje, con la construcción de la carretera
panamericana por el Valle del Patía, pasó a ser marginal y perdió
su poder de articulación de las municipalidades. En los casos de
Taminango y San Lorenzo, la vía panamericana, hacia la cual se
construyó una carretera, pasó a ser el eje de articulación con
Pasto. En esta subregión, fuertemente deprimida por las sequías y
por la situación de m a r g i n a l i d a d , escogimos a San Lorenzo, por la
importancia de la organización y el liderazgo campesino en la
reestructuración de la estructura del poder local. Allí se
configuró un movimiento cívico-campesino en torno a un líder
carismético que paso de la Junta Directiva de la ANDRI a la
Alcaldía Popular de San Lorenzo y hoy tiene continuidad en un
profesional de origen campesino. En términos de la estrategia
participativa que indujo el Programa DRI, el municipio de San
Lorenzo es su caso ejemplar.

1.6. En el Cauca las configuraciones subregionales han estado

históricamente determinadas por las relaciones de dominación
socioeconómica y sociopolítica entre poblaciones de identidades
étnicas y culturales diferentes: blancos, indios y negros. De
estos subconjuntos, los indios y los negros constituyen la
inmensa mayoría de la población caucana. Aquí el mestizaje no ha
sido el hecho sociodemográfico dominante, como sí ocurre en otras
regiones del país desde el período colonial. En rigor en los
espacio territoriales donde es claro el predominio de indios y de
negros, se podrían distinguir subregiones1 atendiendo a
particularidades históricas más recientes, como es, por ejemplo
en los indígenas, la importancia de la recuperación de tierras y
su incorporación al territorio de Resguardos y, en los negros, el
impacto disolvente de la empresa capitalista agra'ria sobre la
otrora -hace apenas dos décadas- florecientes comunidades de
campesinos parcelarios negros, propietarios de tierra en la zona
plana n o r t e c a u c a n a . Encontrar municipios donde estos procesos
fuesen típicos, e incluso c o e x i s t e n t e s , pasó a ser el criterio

5
principal de representatividad y no su tipicidad para un
territorio continuo, para una subregión como en Nariño.

Entonces optamos por escoger a Caldono y Silvia que, siendo

limítrofes, son municipios con diferencias socioeconómicas y
socioculturales relevantes, de tal modo que las similitudes
socio-políticas adquieren aún mayor relevancia. En Caldono la
mayoría de la población es Paez y se asienta en el territorio de
cuatro Resguardos, pero también hay una comunidad indígena de
mayoría Guambiana que tiene Cabildo pero no Resguardo. En Caldono
también la población campesina blanca y mestiza es relevante y se
asiente en las tierras más bajas del municipio, aptas para la
c a f i c u ltu ra, actividad económica a la cual se dedica
fundamentalmente esta población, mientras que los paeces,
localizados en las tierras altas, se dedican fundamentalmente al
cultivo del fique, tanto que Caldono es el primer productor de
fique en el Cauca. Y algo más importante aún, en Caldono está a
punto de arrancar la planta productora de celulosa de fibra
larga, a partir del fique: PROCELULOSA, en la cual el DRI ha
hecho la más grande inversión agroindustrial de la historia del
país, en la perspectiva de apoyar un tipo de economía
campesina2 / Caldono es también un municipio que marca fronteras
políticas entre dos poderosas clientelas cancanas que, a pesar de
todo, acaban de ser derrotadas por el Movimiento Indígena de los
Cabildos en las últimas elecciones para Alcalde.

En Silvia también un movimiento social amplio liderado por los

Cabildos ganó la Alcaldía en las últimas elecciones. Pero en
Silvia el grupo social indígena dominante es el pueblo Guambiano.
Sin embargo el candidato de unidad fue un indígena del Resguardo
Paez de Pitayó, cuyo apellido Calambás remite a una tradición
histórica, precolombina, de relaciones de poder entre Paeces y
Guambíanos.

88/ Rojas, J.M. "A g r o i n d u s t r i a , Economía Campesina y

Movimiento Indígena. Procelulosa en el Cauca". C I D S E - U N I V A L L E ,
Boletín Socioeconómico N9 21, diciembre de 1990, p. 35.

6
 La importancia demográfica de los Guambíanos, unida a su
reconocida vocación técnica de agricultores, hace del municipio
de Silvia, desde lejanos tiempos, un importante proveedor de
alimentos para el mercado. En este contexto el establecimiento de
las haciendas ganaderas constituyó, mucho más que la hacienda de
terraje para los paeces, la mayor agresión sociodemográfica,
socioeconómica y sociopolítica contra los guambíanos.

Pero Silvia es también un municipio donde tradicionalmente ha

sido importante el turismo, de tal modo que el casco urbano,
asiento tradicional de la población blanca, es un centro de
comercio y de negocios muy activo durante todo el año.

Finalmente, en el amplio espectro de municipios donde la

población negra es mayoritaria, escogimos a Caloto, en la
subregión nortecaucana, porque además de campesinos y proletarios
negros asentados en la zona plana, una población de indígenas
paeces se localiza en el piedemonte de la cordillera central.
Hasta bien entrado el siglo XIX Caloto fue un importante centro
político-militar y económico, asiento de grandes haciendas
esclavistas, hasta que la creación de Santander de Quilichao como
centro liberal antagónico, terminó por desplazarlos.

1.7. En el Valle del Cauca, la incompatibilidad histórica entre

la empresa agraria y agroindustrial capitalista con la producción
parcelaria de la economía campesina, ha conducido a que
prácticamente todo el valle geográfico del río Cauca (la parte
plana), haya quedado expurgada de campesinos. ^n el Valle los
campesinos son de la loma3 /. Por tanto, sus territorios de
asentamiento son fundamentalmente la vertiente occidental de la
cordillera central y la vertiente oriental de la cordillera
occidental. V en ambas cordilleras hay una amplia franja
cafetera, sobre la cual se puede distinguir la caficultura que es

•
3/ Véase: Castillo, L.C. y Rojas, J.M. "Poder Local y
Recomposición Campesina", Cali, Coedición CIDSE-FONDO DRI, 1991,
C a p . II.

l
producto de la colonización antioqueña, de la caficultura
practicada por paeces y caucanos al sur. Dada la coyuntura de
crisis de mercado, que por los bajos precios internacionales ha
reducido considerablemente los ingresos de los cafeteros y dado
el impacto de la enorme baja de la producción por la invasión de
la broca, que acaba de liquidar la rentabilidad del cultivo, toda
la zona cafetera vallecaucana se aproxima a una situación que
puede llegar a ser socialmente explosiva. En estas circunstancias
la canalización de la inversión pública (departamental y
municipal) hacia la cobertura de necesidades sociales resulta
estratégica.

Hemos escogido los municipios de El Cairo y Argelia, localizados

al norte, sobre la cordillera occidental, por ser altamente
representativos de la cultura y caficultura paisa y porque, si
bien predomina el sistema de la agregatura, sigue siendo
importante la presencia de un campesinado parcelario, propietario
de las fincas. Estos municipios se articulan a Cartago, como su
epicentro regional, pero tienen la particularidad de presentar
una muy baja penetración por el narcotráfico y de mantener una
paz social que ya va para tres décadas. La población es
homogéneamente c o n s erv ado ra, pero en la última elección de
Alcaldes fue derrotada la clientela hegemónica.

En el sur, pero sobre la cordillera céntral, escogimos el

municipio de Florida, cuyo territorio se reparte entre la
agroindustria azucarera de la zona plana y la caficultura de la
loma practicada por los paeces que migraron del Cauca en las
primeras décadas de este siglo. En este municipio la
particularidad política reside en que dos hermanos lideran
respectivamente al partido liberal y al partido conservador. Uno
de ellos, el conservador, es el Alcalde actual. Hasta ahora en
Florida, la política siempre que en familia.

8
2. Sobre la Metodología del Análisis

Para el análisis de la vasta información allegada a través de las

entrevistas, procedimos a elaborar una guía temática4/ mediante
la cual se hizo la lectura y codificación del voluminoso material
transcrito. El propósito de la codificación fue el de tener una
apreciación sobre la pertinencia del material para el análisis,
puesto que usualmente en las entrevistas se requiere hacer rodeos
para llevar al entrevistado a temas cruciales (que han sido
previstos), o se producen disgresiones hacia cuestiones
imprevistas, pero que adquieren una notable importancia para
aclarar y/o dilucidar los temas previstos.

La codificación no tuvo, entonces, un propósito de medición de

las frecuencias de los posibles contenidos temáticos, aunque esto
hubiera sido técnicamente posible, sino el de establecer, sobre
la base de la pertinencia temática, una apreciación acerca de la
utilidad del material empírico recolectado. Y esa utilidad, en
algunas entrevistas se acerca al 100% de la t r a n scr ipc ión . Donde
es menor, está por encima del 50%. Sin embargo, como es usual
cuando el tiempo disponible para el análisis resulta demasiado
corto, el uso del material empírico se tiene que reducir
c o nsi derablemente.

Con el objeto de optimizar el uso del material empírico, dentro

de las circunstancias antes descritas, procedemos al análisis
mediante un método comparativo, método que consiste en establecer
las similitudes y diferencias de atributos de relevancia (que son
conceptual i z a d o s ) entre los universos empíricos con los cuales la
información (en este caso las entrevistas) tiene una relación d
pertinencia. Así, por ejemplo, cuando nos ocupamos del análisis
del Sistema de Planificación, comparamos Valle, Cauca y Nariño en
los distintos niveles institucionales de concreción (Planeación

4/ Adjuntamos la guía temática como Anexo 2.

Departamental, Secretaria de Agricultura, URPA, Corporaciones de
Desarrollo, etc.). 0 c:uando nos ocupamos del Poder Local y la
Participación, comparamos tipos de municipios, los cuales a su
vez tienen pertenencias a los tres grandes universos empíricos.
Sin embargo, todo esto tiene un gran supuesto, que no se puede
consignar en este Informe de Investigación, y es el conocimiento
acumulado acerca de 1 é realidad socioeconómica, sociopolítica y
sociocultural de la REGIÓN DEL SUROCCIDENTE.
 CAPITULO II

UNA APROXIMACION A LOS SISTEMA DE PLANEAMIENTO

Y SU CONCEPCION EN EL SUR-OCCIDENTE COLOMBIANO

1. El Planeamiento Nacional como Marco en el Cual se Desarrolla

la Experiencia Regional

Colombia ha sido uno de los países en América Latina con una de

las más antiguas tradiciones en planificación sectorial. Por
ejemplo, desde 1920 ya se había concebido un plan para el sector
transportes y en 1945, a través de la reforma constitucional, se
estipuló que el Congreso de la República debía establecer planes
y programas que orientaran la inversión pública y las medidas
para promover el d e s a r r o l l o ® / .

Sin embargo, no es sino hasta la década de los años cincuenta

cuando la planificación en el país comienza a tomar fuerza en las
decisiones de la políticas públicas. El documento que sienta las
bases para este proceso es un informe de una comisión del Banco
Mundial liderada por el economista" norteamericano Lauchlin Currie
que en el año 1952 escribe: "The Basin of a Development Programme
for Colombia".

Este informe, que constituye realmente el primer programa de

desarrollo del país proponía el incremento del gasto en los
sectores de salud, educación y servicios públicos. Pero la
estrategia básica recomendada eran las inversiones en el sector

*/ Véase: Urrutia Miguel. Historia de la Planeación en

Colombia. En Revista de Planeación y Desarrollo Vol 18 No 3 y 4.
Septiembre-Diciembre de 1986. PP 59-104.

11
del transporte para crear un mercado nacional y aumentar la
product ivi dad .

Con este intento planificador se sentarán las bases en el país

para el posterior desarrollo de un modelo de planificación
sectorial que después de cuarenta años sigue imperando en las
decisiones de las políticas públicas en Colombia sin
modificaciones sustanciales ni en su teoría ni en sus técnicas de
pl ani fic aci ón.

En este sentido, las experiencias de planificación en la década

de los años sesenta con el Plan Decenal de Desarrollo del
gobierno de Alberto Lleras Camargo; de los años setenta con las
Cuatro Estrategias de la administración Pastrana Borrero; para
Cerrar la Brecha de López, el Plan de Inversión Nacional de
Turbay y en la última década la Erradicación de la Pobreza
Absoluta y la Revolución Pacífica de las administraciones Barco y
Gaviria respectivamente, se inscriben en el modelo de
planificación sectorial p r e scr ipt ivo .

Tal vez es relevante resaltar que en la evolución de este modelo

de planificación ha jugado un rol de primer orden la creación y
el posterior fortalecimiento del Departamento Nacional de
Planeación. En efecto, la ley 19 de 1958 crea el Consejo Nacional
de Política Económica y Planeación y el Departamento
Administrativo de Planeación.

El DNP en Colombia a través de la concentración y centralización

de un inmenso poder ha intentado orientar la planificación en el
país. Al respecto, es paradójico que mientras en el continente,
como producto de la crisis de la planeación sectorial, los
Departamento Nacionales de Planeación, que florecieron durante la
década de los años sesenta, han perdido poder y éste se ha
trasferido paulatinamente a los ministerios de finanzas y
hacienda, el DNP en Colombia sigue concentrando un inmenso poder
de decisión.

12
El m odelo de planificación sectorial que ha seguido Colombia
puede ser caracterizado de la siguiente formas

A) Las categorías que emplea son básicamente económicas: tasa de

crecimiento de la economía, sectores económicos, Producto Bruto
Interno, balanza de pagos, déficit o superávit en cuentas
corrientes, impo rta cio nes , exportaciones, aceleración del
crecimiento, entre otras.

En consecuencia, esta planificación se asemeja más a una

macroeconomía o busca planificar las magnitudes macroeconómicas.

B) El instrumental técnico se circunscribe al uso de una técnica

de proyecciones mediante las cuales se pretende predecir el
comportamiento futuro de la economía.

C) Se centra en la elaboración de planes libros en los cuales se

señalan las medidas a seguir en la políticas públicas.

D) El objetivo central es la coordinación y orientación de la

política económica para alcanzar las metas del desarrollo.

E) Opera en el marco de un Estado centralista.

Esta concepción de la planificación se expresa perfectamente en

las siguientes observaciones de un ex director del Departamento
Nacional de Planeación

"La presencia continua, permanente y creciente de un

hilo conductor en las decisiones de los gobiernos
colombianos desde finales de la década del cincuenta,
expresada en una relativa estabilidad de nuestro
sistema económico, comprueba la existencia de una idea
de planificación. Contrariamente a lo que se cree, en
el país ha habido un manejo cuidadoso, responsable y
sin fórmulas extremas, que a través de los años ha
permitido predecir el comportamiento de las variables
económicas. Hay que pensar por qué en la más aguda de
las crisis de la década del treinta, el crecimiento de
la economía colombiana a lo sumo ronda a cero y no
 muestra las tasas negativas "alarmantes" de otros
países latinoamericanos"*/.

A partir de la década de los años ochenta Colombia inicia un

proceso de reforma del Estado. La descentralización
administrativa, fiscal y política es el eje de la reforma. El
municipio es redefinido como el ente territorial más cercano a la
sociedad civil, corno la célula básica del sistema de
planificación, por lo que se le asigna una serie de funciones y
responsabilidades que en el pasado reciente eran obligación del
Estado c e n tr al.

La reforma descentralista afecta la estructura de la

planificación en el país. En efecto, en el año 1985, con la
creación de la región de planificación de la Costa Atlántica se
inicia un proceso de descentralización del sistema centralizado
nacional de planeación.

Es significativo que haya sido precisamente la Costa Atlántica la

primera región del país que crea un Consejo Regional de
Planeación Económica y Social, CORRES. Esto es indicativo de las
tensiones y pugnas entre el centro y las regiones. Pero además se
encuentra asociado con la operación de los departamentos de la
Costa como un bloque real de poder.

Posteriormente se crean los Consejos Regionales de Planificación

de Centro Oriente, Amazonia, Orinoquía y Occidente. Sin embargo,
aunque los CORPES son un avance en la descentralización del
sistema de planificación, ha seguido primando una orientación
centralista de la planificación por la gran ingerencia del DNP en
las decisiones de los Consejos regionales.

**/ Hernán Beltz Peralta. Hacia un Nuevo Estilo de

Planeación. En Revista de Planeación y Desarrollo Volumen XV No
4. Diciembre 1983. Pág. 72. Edición Especial con Motivo de los 25
años del Departamento Nacional de Planeación.

14
Con las futuras leyes de Ordenamiento T e r r i t o r i a l , Orgánica de
Planeación y de conformación de las Regiones Administrativas y de
Planeación se esperaría la profundización de la descentralización
de la planeación, cumpliéndose así con el espíritu de la nueva
constitución surgida de la Asamblea Nacional Constituyente.

Ahora, lo significativo para objeto de esta investigación es que,

en el contexto de este modelo de planeación sectorial
prescriptivo centralista, que comienza a descentral izarse a
mediados de la década de los años ochenta, se estructuran los
sistemas de planificación en las diferentes regiones del país y
se desarrolla la experiencia planificadora regional y local.

Sin embargo, las acentuadas diferencia regionales en Colombia en

las estructuras económicas y políticas; en el grado de madurez
institucional; en la formación de los recursos humanos, entre
otros factores, están asociadas con diferentes grados de
desarrollo en los sistemas de planificación regional. Es decir,
aunque existe la constante del modelo sectorial de planificación
se presentan discontinuidades en las regiones por su marcado
carácter heterogéneo.

Esto será definitivo en la caracterización de los sistemas de

planeación en los departamentos del Valle, Cauca y Nariño;
regiones objeto de estudio en esta" i n v e s t i g a c i ó n .

2. El Sistema de Planifiación en el Valle del Cauca

El departamento del valle del cauca tipifica la conformación de

un sistema de planificación sectorial y una experiencia
planificadora en el marco de una estructura institucional de
mayor madurez, comparat iva men te, que la de los departamentos de
Cauca y de Nariño.

15
A nuestro modo de ver, la mayor madurez institucional en el valle
del Cauca esté asociada con dos factores centrales a saber: el
acelerado desarrollo económico de la región y desde muy temprano
la existencia de una marcada racionalidad técnica en el manejo de
la a d m i n i str aci ón.

2.1. El Desarrollo Económico en el Valle del Cauca

En efecto, la economía del Valle del Cauca es una de las más

consolidadas en Colombia y presenta uno de los mayores grados de
desarrollo. El agregado pér~capita de la región alcanzaba en 1985
una cifra de 35.37. superior al nacional en tanto que contribuía
en el mismo año con un 13.17. a la generación de valor agregado
nacional, cifra que ofrece una idea clara del grado de desarrollo
relativo alcanzado por la economía valleacaucana7 /.

Este desarrollo de la región esta asociado con un fuerte polo

industrial que se generó en el proceso de transformación
industrial de la caña de azúcar y de la trilla del café. Las
presiones por el transporte de las exportaciones del café
indujeron, desde fines de siglo pasado y comienzos del presente,
una amplia red de transporte que desde el Puerto de Buenaventura
se conectaba con los principales centros de producción. La
consolidación de este polo industrial está relacionada con el
aprovechamiento de esta infraestructura de comunicación que
permitió desde muy temprano la articulación de la economía
vallecaucana con los mercados inter nac ion ale s.

Un aspecto de trascendental importancia en este proceso es el

tipo de relaciones de producción a través de las cuales se

■
’V Corchuelo Alberto y otros. Los Determinantes del
Comportamiento de Corto Plazo de la Economía del Valle del Cauca.
CIDSE. Boletín Socioeconómico No 19. Abril de 1989. Cali.

16
estableció la industria azucarera. Esta industria tuvo como
fundamento el empleo de la fuerza de trabajo asalariada
estableciéndose desde muy temprano relaciones capitalistas de
producción en el sistema agrario del Valle del Cauca**. Este será
un rasgo excepcional respecto a otras regiones del país como es
el caso de Cauca y Nariño.

Otro aspecto relevante es el desarrollo relativamente equilibrado

de la distribución espacial. Si ciertamente Cali se erigió como
el polo de desarrollo fundamental también surgieron en el
departamento otros polos que evitaron un desarrollo concentrador
y macrocéfalico.

El anterior conjunto de factores dio origen a una región que

comporta un modo de vida fundamentalmente urbano. En efecto, para
1951 el departamento poseía un elevado grado de urbanización
puesto que el 50.17. de la población estaba asentada en centros
urbanos y para 1985 esta proporción se elevaba al 827..

El carácter urbano del departamento y el que su economía presente

ciertas características en la estructura productiva que la
asemejan a la de una economía altamente desarrollada, son
factores que inciden en el desarrollo institucional de la región
pero ante todo, las demandas económicas y socioculturales que se
derivan de una forma de vida predominantemente urbana serán
determinantes en la orientación de las políticas gubernamentales;
en la idea del modelo de desarrollo a seguir; en las acciones de
planificación y en la orientación de los recursos oficiales, tal
como se verá más adelante.

13/ Ver, Empresarios y Tecnología en la Formación del Sector

A zucarero en Colombia. Banco Popular. Bogotá 1983.

17
2.2. Una Racionalidad Técnica al Frente de la Adminsitración
Departamental

Como lo han señalado los estudiosos de la historia regional’/,

la industria azucarera del Valle del Cauca se convirtió en un
sector lider de la economía colombiana entre otras cosas, porque
contó con una "clase empresarial" que desde fines del siglo
pasado tuvo una visión de empresa, impulsó el cambio técnico y
comenzó a forjar la articulación al mercado mundial de la
producción de azúcar.

En el proceso de desarrollo y consolidación de la industria

azucarera se presentaron nexos entre estos empresarios con los
partidos políticos y el Estado porque muchas veces el desarrollo
de la empresa dependía de estas relaciones.

Cuadros dirigentes del sector azucarero han participado en la

conformación de entidades que se han caracterizado por su marcado
carácter técnico. El caso más representativo es el de la
Corporación Autónoma Regional del Cauca, CVC, en cuya promoción y
organización participaron los líderes empresariales más
destacados para la década de los años cincuenta*-0 /.

Pero lo que nos interesa resaltar aquí es que la relación de la

clase empresarial azucarera con el Estado, al parecer indujo una
racionalidad de un marcado carácter técnico en el manejo de la
administración. Sin embargo, para ser más precisos, este rasgo
parece estar más asociado con las administraciones presididas por
los cuadros políticos c ons e r v a d o r e s .

**/ Ver especialmente, Rojas José María. Empresarios y

Tecnología en la Formación del Sector Azucarero en
Colombia. Banco Popular. Bogotá 1983.

1C'/ Entre los promotores y organizadores de la CVC

estuvieron empresarios como Harol Eder, Manuel Carvajal
Sinisterra, José Castro Borrero, José Otoya Renjifo y Luis
Ernesto Sanclemente.

18
Así por ejemplo, ya hacia el año 1929 y siendo gobernador el
conservador Eugenio Castro Gorrero fue contratada una misión
puertorriqueña dirigida por Charles Chardon para que adelantará
un diagnóstico de la economía del departamento y formulará
recomendaciones para ser puestas en práctica.

Esta misión entrega un estudio, de carácter monumental, conocido

como el informe C h a r d o n 1 1 / en el cual se presenta la situación
técnica de la agricultura, la ganadería y el desarrollo de la
infraestructura vial en el d e p a r t a m e n t o . Pero lo más relevante es
que señala que el futuro de la región estaría dado por la
expansión del cultivo de la caña de a z ú c a r 12/.

El caso de la secretaría de agricultura es característico de una

racionalidad técnica al frente de la institución. En efecto, en
el año 1927 ya se había establecido una granja experimental por
recomendaciones de una misión inglesa y durante el transcurso del
siglo esta secretaría desarrollaría varios censos agropecuarios,
lo que es indicativo de una racionalidad interventora y
programadora.

Este será un rasgo generalizado en las diferentes instituciones

de la administración departamental: la producción de estadísticas
para apoyar las decisiones institucionales.

Entonces, lo que queremos puntualizar aquí es que desde muy

temprano, prácticamente desde cuando el Valle fue conformado como
departamento en 1909, el manejo de la administración comenzó a
tener un marcado carácter técnico.

x x / Chardón, Charles. Reconocimiento Agropecuario del Valle

del Cauca. Puerto Rico, 1930.

l3 / Op. cit. pág .21

19
En conclusión, el mayor desarrollo económico de la región del
Valle del Cauca y la presencia de una racionalidad técnica en el
manejo de la administración son factores que contribuirán
decisivamente en la estructuración de una institucionalidad con
un mayor grado de solidez que el de otras regiones colombianas.

Sin embargo, aún en el contexto de una mayor madurez

institucional las experiencias de planificación en el Valle del
Cauca no han estado exentas de los problemas derivados de una
concepción sectorial del planeamiento y de la estructura
centralista del Estado que hasta mediados de la década pasada se
caracterizaba por el predominio de un sistema nacional de
planificación altamente centralizado.

2.3. La Experiencia Reciente en el Valle del Cauca

El surgimiento y posterior desarrollo de la planificación en el

Valle del Cauca se da en el marco de la consolidación en Colombia
y en América Latina del modelo de planificación sectorial
económica descrito a n t e r i o r m e n t e . De aquí se deriva la concepción
de que planificar el departamento es planificar los diferentes
sectores de la economía pero ante todo potenciar los sectores
industrial y agroindustrial para lograr el incremento en la tasa
de crecimiento de la economía regional.

Esta concepción planificadora se expresa nítidamente en uno de

los primeros documentos elaborados por planeación departamental a
comienzos de la década de los años setenta (1972>: "Bases para el
Desarrollo Económico del Valle del Cauca".

En este documento, se dan las orientaciones de políticas

centrales para lo que podría ser el desarrollo económico del
departamento. Se presenta el diagnóstico de 14 sectores de la
economía partiendo por los más importantes por su contribución al
producto interno departamental como son el industrial y el de
agricultura comercial.
Un afinamiento de esta concepción planificadora se presenta hacia
fines de la década de los años setenta, 1978 y 1980, con la
formulación de los planes integrales de desarrollo.

En esta retrospectiva de la concepción y de los métodos empleados

para el ejercicio de la planificación en el departamento del
Valle del Cauca, la década de los años ochenta marca un cambio de
una planificación, más del corto plazo y de carácter
e c o n o m i c i s t a , hacía el intento de una p l a n i fi cac ión , que aunque
sigue siendo eminentemente economicista y te cno c r á t i c a , es del
largo plazo.

En efecto, bajo la administración de Dorís Eder se formula el

Plan Valle 2.000. Este plan, mediante el uso de las técnicas de
proyecciones se asemeja más a una prospectiva que recomienda el
manejo de las magnitudes económicas para construir un Valle del
Cauca líder en el concierto nacional. El Valle 2.000 pretendía
ser la carta de navegación, la brújula del departamento desde la
década de los años ochenta hasta la finalización del milenio.

A nuestro modo de ver, el Plan Valle 2.000 constituye el sumun

del tecnicismo y el tecnocrátismo en la planeación del Valle del
Cauca y simboliza la planeación imposible. A la fecha, la
ejecución de lo propuesto en este plan es prácticamente nulo.

2.4. Los Resultados de la Planeación en el Valle de Cauca

El departamento de Valle del Cauca aparece en el concierto

nacional como uno de los departamentos líderes y de mayor madurez
institucional. Los indicadores socioeconómicos lo hacen aparecer
como una de las regiones del país de mayor desarrollo económico y
social. Sin embargo, no parece, y esto es una de nuestras
hipótesis, que este posicionamiento esté asociado con la
eficiencia, eficacia y buen funcionamiento del sistema de
planeación d e p art ame nte al.
Entonces, nuestra hipótesis central es que la planificación en el
departamento ha jugado ante todo una función ritual. Es decir, se
requiere la formulación de planes de desarrollo para cumplir con
el rito de tener, en la teoría, un instrumento que le de
direccionalidad a las acciones gubernamentales. Sin embargo, la
tasa de implantación de estos planes, su ejecución, es
dramáticamente baja.

Lo que observamos es que existe una discontinuidad, una ruptura

descomunal , entre diagnóstico y formulación del plan, con su
ejecución. Esto acontece con el plan "Bases para el Desarrollo
para Económico del Valle del Cauca" de comienzos de los años
setenta; con los "Planes Integrales de Desarrollo" de fines de
los setenta y con el "Plan Valle 2.000" de la década de los años
ochenta".

"Sí, esos planes están aquí. Entonces, yo les estoy

hablando del año 72, les estoy hablando del año 73, por
allá en los años 76, 77 y terminando hasta el año 1980
ya empezamos a formular algunos planes integrales de
desarrollo para el Valle del Cauca. Entonces, también
son planes que están aquí y recogen todo lo que es la
parte sectorial y la parte de formulación de políticas.
La gran debilidad nuestra, es la parte de financiación
del plan, normalmente hemos llegado hasta ahí:
diagnosticar y formular la parte de financiación pero
la parte de ejecución se nos queda trunca. Entonces,
muy dificilmente podemos hablar de resultados o sea en
términos de ejecución"*-3 / .

"Uno diría que en toda la década del 70 y la década del

80, el problema fundamental que tiene el proceso de
planificación es esa falla que se observa ^n la parte
de la ejecución de la financiación, o sea, el amarre de
recursos al plan. El Plan Valle 2.000 tenía un
horizonte más o menos de 10 a 15 años. Sin embargo, si
uno va y mira que se ha ejecutado uno diría que todavía
las cosas están por hacerse"1 4 /.

1S/ Entrevista N o . 1.1., p. 3. Técnico Oficina Departamental

de Planeación Valle del Cauca. El subrayado es nuestro.

*-*/ Ibid. Entrevista No l.l.,p.3. Técnico Oficina de

Planeación Departamental del Valle del Cauca.
Qué significa Esto? Básicamente, que el plan no se articula con
las acciones del gobierno; con las prácticas institucionales. En
consecuencia, el plan no es un instrumento de conducción de la
acción, no es la mediación entre el conocimiento y la acción: es
mero conocimiento.

Sin embargo, hemos señalado que el departamento del Valle del

Cacua, a diferencia del Cauca y Nariño, presenta una mayor
madures institucional. Entonces, qué acontece con la
planificación en un departamento que aparece como líder
institucionalmente en el país?; en dónde radican sus fallas;
dónde están sus debilidades? A nuestro modo de ver, en las
siguientes debilidades, de la forma como ha operado la
planificación en el Valle, se encuentra parte de la explicación
de la baja tasa de ejecución de los planes y en consecuencia la
poca eficacia del sistema de planeación.

2.5. La Disociación entre los Técnicos y los Políticos

Ha existido una clara disociación entre los técnicos y los

políticos. Los técnicos hacen los planes desde la oficina de
planeación, desde su racionalidad tecnocrática y economicista, y
los políticos toman las decisiones con una racionalidad política.
El político (gobernador) no encuentra en el plan de los técnicos
un soporte para sus decisiones políticas

Pero esta desarticulación entre las estructuras del poder

político y las estructuras técnicas produce otra s consecuencias.
El político, en este caso el gobernador, que accede a la
conducción del gobierno, gracias a su inserción en las
estructuras del poder1*/, sabe que existe la rentabilidad, la

x*/ A raíz de la elección popular de gobernadores esto ha

sufrido ciertas modificaciones. Sin embargo, para tener una alta
probabilidad de acceder a la dirección de la administración
d e p a r tam ent al, el candidato tiene que estar inserto
estratégicamente en las estructuras del poder político
pa rti dis ta.
eficacia y la eficiencia políticas1*/. Esto por cuanto entiende
que el poder político y el poder de Estado son recursos escasos.

Por el contrario, para el técnico que formula el plan sólo existe

la rentabilidad, la eficacia y la eficiencia económica. Para él
el único recurso escaso es el económico.

El planificador, adscrito a la oficina de planeación, concibe que

el planeamiento es un proceso técnico y el político lo entiende
como un proceso político.

Pero además, el lenguaje ultraespecializado del técnico que

elabora proyecciones, hace correlaciones y aplica modelos
ec onó m e t r i c o s , hace tremendamente difícil que el político
interactúe eficazmente. Muchas veces para él este lenguaje es
i n com prensible.

Estos dos lenguajes disímiles generan la interrupción del diálogo

entre el técnico y el político. El producto básico de esta
disociación es que la oficina de planeación va por un camino y el
de las decisiones, por otro; resultados no ejecución del plan.

*•**/ En un trabajo realizado para el DRI acerca de las

estructuras del poder local y la recomposición campesina en el
Valle del Cauca decíamos: " ftnte la enorme dificultad de
concretar la realización de obras de beneficio comunitario dentro
de la dinámica competitiva de las clientelas políticas, la
política de obras para la colectividad se tiene que transformar
en una política de cosas para los individuos. (Es de este modo,
que una política de obras permite alguna rentabilidad
política.... Desde la perspectiva de la estructuración del poder
político, la inversión política en el campo no es rentable. Tal
vez por esta vía de análisis se puede llegar a elaborar
explicaciones un poco más convincentes acerca del abandono del
Estado, de ese "olvido" en que han quedado la mayor parte de las
áreas rurales del país. Ese "abandono", ese "olvido", es
inseparable de las determinaciones e s t r u c t u r a l e s , de esas
constantes que no hacen viable la práctica política clientelista
en las zonas de economía campesina. Hay que invertir mucho
trabajo político para obtener unos pocos votos".
Véases Castillo, L.C. y Rojas, J.M. "Poder Local y Composición
Campesina", CIDSE-FONDO DRI. pp. 151-152.

24
2.6 El Planeamiento Como un Proceso Técnico que se Centra en la
Elaboración del Plan

Este punto esta se asocia con el anterior. Nos parece, que la

concepción de planeación sectorial, naturalizada en los planes de
desarrollo del Valle del Cauca, por las categorías que maneja no
Ruede integrar el análisis político. Lo que queremos resaltar es
que el tipo de planeación que ha imperado en el Departamento al
fundamentar su epistemología en la teoría económica y al ser sus
categorías básicamente económicas (PIB, Tasa de Crecimiento de la
Economía, Exportaciones, Matriz Insumo Producto, entre otras) es
impotente para articular conceptual y técnicamente el análisis
político.

Por otra parte, se nota una tendencia a concentrar el foco de

atención y los principales esfuerzos en la elaboración del plan;
dejando en un segundo plano la ejecución: subordinación de la
ejecución a la formulación, cuando debería ser todo lo contrario.
De esta forma la planeación se organiza como un proceso de
investigación socio económica que poco aporta a la toma de
decisiones para la conducción de la a d m i n i str aci ón.

2.7. La Falta de Operatividad de los Planes

Al analizar el contenido de los planes se observa su falta de

operatividad. Estos constituyen, una serie de proyecciones
económicas sobre el comportamiento en el futuro de las magnitudes
económicas pero difícilmente son operativos. Dan una orientación;
definen una política, pero no se enuncian las acciones
operativamente.

Diciéndolo tal vez en forma brusca, son interesantes

investigaciones sobre el futuro, pero que no logran articularse
con las acciones concretas de las instituciones. De esta f o r m a ,
el plan resulta insustancial. Este se archiva en la biblioteca
mientras las instituciones departamentales siguen su rutina
diaria poco creativa.

"Entonces, allí ya en ese Plan (Valle 2.000) se

concretan más los aspectos m a c r o e c o n ó m i c o s , cuántos
empleos, por ejemplo, hay que generar en la economía
del Valle del Cauca para que la tasa de crecimiento del
F'IB crezca en determinado porcentaje y se formulan toda
una serie de modelos econométricos'117/.

2.8. La Falta de Concertación del Plan

La falta de concertación de los planes y la consulta con las

instituciones y la comunidades beneficiaras es un problema que de
tiempo atrás viendo siendo señalado desde diferentes posiciones e
instancias. Sin embargo, porque este problema sea de conocimiento
común, no creemos que deba ser omitido en esta aproximación
acerca de la concepción y el sistema de planeamiento en le
Departamento del Valle del Cauca.

Efectivamente, la falta de participación de las comunidades

involucradas y la concertación con las instituciones que deberían
participar en la ejecución del plan es una clara debilidad del
planeamiento en el departamento. Esta característica se suma a la
serie de dificultades que han impedido hacer de la planeación un
instrumento potente para conducir'-la acción de la a d m i n i s t r a c i ó n .

"Otra de las grandes fallas que tiene todo este proceso

de planificación es la carencia de todo ese ' componente
de planeación participante, de la planeación
comunitaria, ese esquema no aparece por ninguna parte.
Entonces, difícilmente una planificación en ese sentido
va a ser eficaz, va a ser eficiente y va poder mostrar
resultados cuando no hay un compromiso y una
participación de la comunidad"±m/ .

X 'T / Entrevista 1.1., p.3.

xes/ Entrevista 1.1., p.6.

26
2.9. El Manejo del Presupuesto como el Definidor de la Política
y la Desventaja de la Econima Campesina en las Asignaciones
Presupuéstales

Aunque el sistema de planeamiento presente todas las debilidades

enunciadas anteriormente, que lo imposibilitan para conducir la
administración departamental , de todas formas las instituciones
tienen que cumplir misiones y adelantar acciones. Ante los
problemas del planeamiento, es la asignación del presupuesto
nacional y departamental el que define las acciones
institucionales. Esto presupone que no existe una articulación
entre plan sectorial y presupuestos efectivamente, así ha
ocurrido en el d e p a r t a m e n t o .

En consecuencia, estamos tentados a formular la hipótesis de que

el instrumento planificador central en el Valle del Cauca ha sido
el manejo del presupuesto. Y precisamente, el manejo del
presupuesto es una función, para hablar en el lenguaje de los
economistas, de las estructuras del poder regional.

Entonces, como el plan elaborado por los técnicos se disocia de

la toma de decisiones de los políticos, lo que opera en el
departamento, son las estructuras regionales del poder que
deciden la orientación del presupuesto; en dónde y cómo se
realizarán las principales inversiones.

Y precisamente, aquí es donde la mayor madurez institucional del

departamento ha entrado a jugar un rol de • primer orden.
Instituciones con un mayor grado de desarrollo han permitido, en
términos generales, alcanzar proporciones más altas de ejecución
presupuestal respecto a las programaciones presupuéstales.

Ahora bien, tal como hemos señalado anteriormente el desarrollo

vertiginoso de la década de los arios treinta, de una agricultura
comercial de gran escala en función del cultivo de la caña de
azúcar y la producción de azucarera indujo un acelerado proceso
de urbanización de los asentamientos de población. Es así que la
población en el departamento del Valle ha pasado a tener un modo
de vida predominante urbano.

E s la conformación de una sociedad con patrones de vida urbano la

que introduce órdenes de necesidades materiales y socioculturales
que condicionan la orientación en la inversión de los recursos
del Estado. Por esta razón, la inversión en el Valle del Cauca se
ha orientado básicamente a la creación de una i n f ra est ruc tur a, en
la parte plana, completamente funcional al desarrollo del sector
agroindustrial del Valle del Cauca.

Para la economía campesina estos dos aspectost estructura del

poder regional y orientación de los recursos hacia la parte plana
del departamento han sido problemáticos. En primer lugar, por que
si la orientación del presupuesto es una función de las
estructuras del poder regional, la economía campesina no hace
parte o está excluida de esta estructura. Por otra parte, la
inversión orientada a la consolidación de la agroindustria
azucarera se ha caracterizado por una modalidad excluyente entre
la empresa agraria y la unidad económica campesina. Sin embargo,
esto merece una mayor exploración.

2.10. Economía Campesina y Sistema de Planeación Departamental

en el Valle del Cauca

i
Hemos visto que el tipo de planes de desarrollo -que se elaboran
en el Valle del Cauca en los últimos 20 años son de carácter
sectorial y con una orientación e c o n o m i c i s t a . Pero además estos
planes cuando piensan el futuro del Valle diseñan una imagen
objetivo del departamento como una región urbana e industrial.
Esto obedece a la idea de un modelo de desarrollo que coloca el
énfasis en la conformación de una sociedad urbana.
Tal ves por esta razón hay una ausencia de reflexión sobre el
sector rural y específicamente sobre la economía campesina en
estos planes. Al parecer, la economía campesina se concibe como
un sector disfuncional al desarrollo industrial y urbano.

Si la economía campesina no aparece en planes sectorial que no se

ejecutan, es aún más inexistente en el foco de atención de las
acciones gubernamentales. Y precisamente, el principal indicador-
de esta situación es la baja inversión de los recursos del
presupuesto departamaental en las éreas rurales.

Ha sido el Fondo DRI en el departamento el que con un gran

esfuerzo y con poca capacidad operativa ha intentado jalonar-
recursos para la economía campesina. Sin embargo, en el contexto
de una maraña institucional hipertrofiada el DRI no parece tener
gran capacidad de maniobra ni ha logrado posicionarse
estratégicamente en el concierto institucional. Sin embargo, si
no hubiese sido por el Fondo D R I , que está conformado por un
equipo de técnicos que sienten como suyo los problemas de la
economía campesina, la situación sería aún más desalentadora.

"Lo que fue la década del 70 y la década del 80 el

esquema sobre el cual participamos nosotros fue muy
interno o sea no tuvimos esa proyección hacia el resto
de instituciones. Por ejemplo, respecto al sector
agropecuario y al pequeño productor, todo el trabajo de
formulación de planes y políticas lo hicimos muy
ausentes de una institución como el Fondo D R I . Sabíamos
que existía el Fondo DRI y que trabajaba para no se
cuantos municipios, unos doce municipios del Valle del
Cauca, pero en realidad no se estableció un 1 esquema de
participación y concertación interinstitucional para
este tipo de trabajo. Entonces hay habría otra falla,
el proceso de planeación no se hizo de una manera
concertada y participativa"*■'*/.

Entrevista No. 1.1., p. 5.

29
2.11. La Coyuntura Actual de la Planeación en el Valle del Cauca

Hemos puntualizado que la planeación en el Valle del Cauca se ha

caracterizado por su enfoque sectorial. Que este tipo de
planeamiento por se concepción teórica y el tipo de instrumental
técnico que aplica ha sido impotente para orientar y direccionar
las acciones institucionales departamentales y que los políticos
(gobernadores) no han encontrado en él un instrumento de soporte
para la toma de decisiones en el proceso de gobierno.

Sin embargo, ante las debilidades del sistema de planeamiento lo

que ha operado es el manejo del presupuesto que, disociado del
plan, permite la acción institucional. Pero el manejo del
presupuesto es una función de las estructuras del poder regional
y al constituirse el Valle en una sociedad urbana, el presupuesto
se orienta fundamentalmente hacia los centros urbanos en
detrimento de los sectores rurales que, ni aparecen en los
planes; ni están en el foco de atención de las acciones
institucionales y mucho menos se articulan con las estructuras
del poder r egional.

En este marco de referencia entramos en la década de los años

noventa con un nuevo modelo de desarrollo, con elección popular
v
de gobernadores y alcaldes. Ahora, desde el punto de vista del
sistema de planeamiento, comienza a presentarse un giro, un
quiebre, que a nuestro modo de ver esté asociado con la
incapacidad operativa del planeamiento sectorial y con la
concepción de eficiencia y eficacia que propugna el nuevo modelo
de desarrollo de apertura económica e internacionalización de la
economía.

La primera gobernación por elección popular en el Valle del Cauca

fue ganada por el conservador Carlos Holguín Sardi. Esta elección
se da en el contexto, por una parte, de la descentralización
administrativa y por otra, de un nuevo modelo de desarrollo que
coloca el énfasis en la articulación del país con los mercados
externos. Una de las ideas centrales de este modelo es la
necesidad de ser más eficientes y eficaces, es decir, ser más
competitivos.

La concepción "neoliberal" de una mayor eficiencia y eficacia del

aparato productivo, ha sido llevada a la administración pública.
Esto ha cobrado cuerpo en la idea de la modernización del Estado
y para ello el gobierno ha creado una "consejería para la
modernización" que depende directamente del Presidente de la
República.

La respuesta de la actual administración a la poca operatividad

del planeamiento sectorial y a la idea de la modernización del
Estado, se ha materializado en la estructuración de una serie de
gerencias que dependen directamente del ejecutivo. La actual
administración ha creado cinco gerencias: de desarrollo
económico, de macroproyectos, de desarrollo social, cultural y
para el desarrollo del Litoral Pacífico.

Qué concepción del planeamiento y de la administración hay detrás

de esta idea. En primer lugar, que hay que ser gerente de lo
público. Pero para ser gerente de la público se requiere la
articulación entre lo político y lo técnico. Porque se accede a
la conducción de lo público no a l a dirección de una empresa que
se rige por la maximización de la ganancia. En segundo lugar, que
hay que ser eficientes y eficaces, tal como lo hemos anotado.
Pero para ser eficientes y eficaces se requiere de instituciones
ágiles y creativas que operen en forma proactiva no reactiva.

Como la concepción de planeamiento sectorial no permite la

articulación entre lo técnico y lo político y como las
instituciones (s e c r e t a r í a s ) se caracterizan por su hipertrofia
burocrática, lentitud, rutina y poca creatividad, surge la figura
de la GERENCIA para enfrentar estos problemas.
 "En los sños que llevamos 91, 92 y 93 yo diría que el
proceso de planificación adquiere un estilo mucho más
gerencial. Entonces, ustedes saben que el Gobernador
crea unas gerencias. Ahí se ve que el departamento ha
fallado en esa parte de la programación de la
ejecución, de la consecución de recursos. A esto se
agrega el hecho que nos metimos en un proceso de
apertura económica. Es un proceso de modernización en
el cual nos ha querido meter el gobernador que conlleva
el que él creara sus gerencias. Entonces, en el esquema
que tiene el gobernador uno lo ve a él, ve a planeación
y ve coordinación como sus instituciones asesoras y
básicamente por el esquema de trabajo uno diría que
descansan sobre las gerencias; la gerencia de
desarrollo económico, la gerencia de ma cro p r o y e c t o s , la
gerencia de desarrollo social, la gerencia para lo
cultural y la gerencia para el desarrollo del Litoral
Pacífico. Entonces, dentro del esquema que él tiene,
aunque eso no parezca así escrito, si ve uno que él
quiere es que las secretarías apoyen a las gerencias,
que macroproyectos va a recibir insumos de obras
públicas, de planeación y de la C V C . Esas gerencias se
crean para promocionar al Valle del Cauca, para ponerlo
en una posición de liderazgo frente a las instituciones
nacionales"3 0 / .

Cómo funcionan las gerencia y cuál es su o p e r a t i v i d a d . En primer

lugar, las gerencias se superponen y subordinan tanto a
planeación departamental como al conjunto de secretarías del
departamento (en las cuales se da la distribución burocrática del
poder e lie ntelista). Pero para lograr esto tienen que tener poder
y esto se logra mediante la articulación directa con la oficina
w
del gobernador.

En segundo lugar, están conformadas por equipos pequeños para

t
evitar su burocratización. En tercer lugar, la -conformación de
estos equipos permite una articulación entre lo técnico y lo
político. Para ello los miembros de los equipos poseen las
siguientes características: son de la entera confianza política
del gobernador y una buena formación técnica. Por otra parte, en
contraposición con la actividad rutinaria y poca creativa de las
secretarías, las gerencias adelantan una gerencia operacional

*•=*/ Entrevista No. 1.1., p. 4.

(idea traída de la planeación estratégica corporativa) que les
impone un mayor nivel de creatividad puesto que cada responsable
de la gerencia es un gerente de proyecto.

Por las anteriores características, hasta el momento el

funcionamiento y logros de las gerencias en el departamento del
Valle del Cauca al parecer han sido exitosos. Esto le ha
permitido al gobernador colocarse en el concierto nacional en una
posición de liderazgo y que otros departamentos comiencen a ver
las gerencias como una experiencia digna de ser imitada.

Sin embargo, si nos colocamos en la perspectiva de los

desarrollos modernos del planeamiento habría que decir que sigue
operando en el departamento un sistema de planeamiento sectorial
que centra su actividad en la programación pr esu p u e s t a l , que
cumple una función ritual y al cual se superpone un mecanismo que
intenta contrarrestar la arterieesclerosis institucional generada
por la distribución clintelista del poder político y por la
burocratización institucional.

Pero, la implantación de sistemas de petición y rendición de

cuentas por desempeño, como control a la corrupción; de sistemas
de gerencia o peracional, para evitar la rutina y poca creatividad
institucional; de sistemas de monitoreo, para conocer la marcha
del proceso de planificación; de sistemas de manejo de crisis,
para hacer frentes a situaciones de crisis como desastres
naturales, atentados, entre otros; de sistema de agenda, para
evitar la improvisación en el proceso de gobierno, son
inexistentes y desconocidos en el Valle del Cauca.
2.12. Las Gerencias y La Economía Campesina

Las gerencias en el Valle del Cauca se sustentan en un discurso

cuyo eje es la idea de los macro y mega proyectos que le
permitirán al departamento insertarse en una posición de
liderazgo en las grandes corrientes del comercio internacional en
el siglo XXI. A juicio de la élite vallecaucana el pacífico será
el océano del siglo XXI por que los flujos del comercio
internacional serán jalonados por los tigres Asiáticos, Japón y
China. Entre otras cosas, por esta razón se crea la Gerencia de
Desarrollo del Pacífico

Los macroproyectos son de las siguiente dimensiones: red vial

para la apertura que busca adelantar la comunicación con el Valle
del Magdalena, con los llanos orientales a través del Huila, con
el Chocó, y disminución de las distancia con Bogotá.
Privatización del Puerto de Buenavantura para hacer de él uno de
los puertos más eficientes del mundo; Modernización del
aereopuerto Rodrigo Bonilla Aragón; Empresa de Comunicaciones del
Valle; Centro de Convenciones Internacional y Centro de
Eíiposiciones*1/ .

Precisamente, en el momento de escribir este informe el

gobernador Holguín Sardi se encontraba visitando los países
asiáticos con el objetivo de lograr recursos para los
macroproyectos y buscando atraer la inversión extranjera.

Por otra parte, este discurso de la gerencia pública se ha

caracterizado de el esfuerzo por parte de la administración por
lograr la vinculación del sector privado. El gobernador ha
llamado insistentemente a los gremios privados para concertar con

i SX/ Véase, El Valle Tierra de O p o r t u n i d a d e s , Proyecto de

Ordenanza por el cual se establece el Plan de Desarrollo del
Departamento del Valle del Cauca, para el Período 1992-1994.

34
ellos inversiones que le son rentables. En esta gestión ha
contado también con un relativo éxito.

Pero tal como ha acontecido con los planes de desarrollo

sectorial que hemos reseñado, en los cuales no aparece una
preocupación por el sector rural y las economías campesina,
igualmente sucede con esta administración de la gerencia. Salvo
la preocupación por la organización y gestión de las UMATAS (sin
embargo, por ley todos los municipios tienen la obligación de
conformar sus urnatas en el año 1993) y el programa Agua para
todos que busca crear redes de acueductos y plantas de
p o t a b i 1 ización en corregimientos de más de 5.000 habitantes, los
campesinos aparecen excluidos de las grandes inversiones del
desarrollo.

3. El Sistema de Planeamiento en el Departamento del Cauca

3.1. Las Estructuras Económicas en el Cauca

Hemos planteado la hipótesis de que la madurez institucional en

la región (Val le,Cauca y Nariño) objeto de estudio está asociada
con el desarrollo de las estructuras económicas y con la
racionalidad que direcciona la administración pública y que a su
vez esto se relaciona con el sistema de planeación. Por esta
razón iniciamos la descripción y análisis de la concepción e
instrumentos del sistema de planeamiento en el departamento del
Cauca por sus estructuras socioeconómicas y la racionalidad que
predomina en la gestión y dirección adm i n i s t r a t i v a .

La estructura económica del departamento del Cauca se diferencia

sustancialmente de la del Valle. Una primera diferencia se
presenta en la contribución de la agricultura al Producto Interno
Bruto que es cercana al 68 '/. = 37 . Esta agricultura se

s=’
/ Véase: Plan de Desarrollo del Cauca. C.R.C. Popayán 1983

35
caracteriza por su bajo desarrollo tecnológico y una incapacidad
estructural para adelantar procesos de agregación de valor.

Mientras en el Valle del Cauca, como se señaló, desde fines del

siglo pasado y comienzos de este se desarrollaron relaciones
capitalistas en el sistema agrario, en el Cauca las relaciones de
producción en el agro hasta bien entrado el presente siglo han
sido casi "semiserviles" entre los hacendados y los indios y
campesinos. Así por ejemplo, hasta la década de los años setenta
existía en el Cauca la hacienda de terraje. Este tipo de
hacienda, supervivencia en el siglo XX de la hacienda colonial
del siglo XVII, solamente en los años setenta que comienza a
descomponerse ante la insurgencia del movimiento indígena que
cobra organicidad en el Concejo Regional Indígena del Cauca,
CRIC.

Relacionado con la estructura económica, el departamento del

Cauca caracteriza a una sociedad rural de un alto grado de
heterogeneidad étnica y cultural. Así por ejemplo, cerca del 70'/.
de la población se encuentra asentadas en las áreas rurales. A
diferencia del Valle del Cauca, que lo hemos descrito como un
departamento urbano con diferentes polos de desarrollo, reales
ciudades intermedias, como Cartago, Tuluá, Buga, F'almira y
Buenaventura; el Cauca tiene un v polo básico que es su capital
Popayán, centro administrativo del depto. Pero, habría que
mencionar a Santander, el segundo municipio del Cauca que se ha
constituido en un polo de atracción en la 'zona norte. Sin
embargo, para ser precisos, este municipio se encuentra
articulado con los circuitos económicos de Cali y es la
continuación económica y territorial de la zona azucarera del
Valle del Cauca.

Una característica central del Cauca es su heterogeneidad étnica

y cultural. La ocupación del territorio y las relaciones pre-
capitalistas de producción y políticas de dominación de blancos y

36
me sti zos sobre indios y negros dio origen a la conformación de
regiones claramente diferenciadas social y étnicamente.

Así, en la zona del Gran Macizo se despliegan dos unidades socio-

culturales indígenas: Guambianos y Paeces que presentan a su vez
diferencias significativas. "Los paeces ocupan una muy extensa,
fragmentada y discontinua t e r ri tor ial ida d, de tal modo que los
fenómenos del mestizaje, la pérdida de la lengua p a e z , y en
general la "campesinización" han afectado seriamente su unidad
so c i o cul tur al.

La situación de los Gumbianos es hasta cierto punto la inversa de

los paeces: ocupan un territorio continúo, pero que hace mucho
tiempo resulta estrecho para la masa de población allí asentada.
La estrechez del territorio se traduce en un fenómeno de alta
densidad demográfica, que ha estimulado o forzado el desarrollo
de una agricultura intensiva, de tal modo que se presenta una
alta productividad del trabajo. Tienen entonces una fuerte
vinculación al mercado, tanto de insumas agroindustriales como de
sus productos agropecuarios y aseguran así un nivel de
reproducción material sin tener que recurrir a incorporarse al
mercado de trabajo asalariado.

Con los paeces ocurre lo contrario: practican una agricultura de

rocería y quema, la productividad del trabajo es muy baja,
mantienen una muy precaria vinculación al mercado de insumos y
productos y tienen que recurrir al trabajo asalariado para
asegurar su reproducción en los límites inferiores a la
Bupervivencia"2 3 / .

La otra especificidad étnica es la negra que se despliega en

varias zonas del departamento: en el norte, área de la
agroindustria azucarera (municipios de Santander, Caloto,

® 3 / Rojas josé María. Territorialidad y R e g i o n a 1ización en

el Cauca. CIDSE, Boletín Socioeconómico No 19. Cali, abril 1989.

37
Córinto, Miranda, Padilla y Puerto Tejada); en el sur, en el
caluroso Valle del Patía; y en la Costa Pacifica.

Por último está el contingente mestizo que constituye una

proporción importante de la población caucana. Precisamente la
mayor parte del campesinado, para diferenciarlos de indios y
negros, está constituido por población mestiza que se despliega
su cultura y su actividad económica a lo largo del departamento.

En resumen la economía que se despliega en el territorio del

departamento del Cauca es sustancialmente diferente del Valle.

3.2. Una Racionalidad Patrimonial al Frente de la Administración

Pública Departamental en el Cauca

La actual élite caucana tiene sus antecedentes en la aristocracia

agraria y minera que se caracterizó por adelantar la gestión de
sus unidades económicas, la mina y la hacienda, bajo relaciones
esclavistas en la primera y serviles en la segunda.

Al presentarse la desmembración del territorio del otrora gran

Cauca, primero Nariño luego el Chocó y finalmente el Valle a
comienzos del siglo XX, la aristocracia caucana perdió la
factibilidad del desarrollo económico en su d e p a r t a m e n t o . Por un
lado quedó la próspera economía campesina nariñense y por el otro
la riqueza agroindu.stria 1 que se consolidaba en el Valle. Por
otra parte, perdió la posibilidad de eregirse en conductora del
Estado Colombiano ante la preminencia de la clase dominante
antioqueña, cundiboyacense y val luna .

*** / Véase, Rojas José María. La Bipolaridad del Poder

Local. Facultad de Ciencias Sociales y Económicas.
Cali, 1992.
De esta forma en el trascurso del siglo XX ante la pérdida de la
factibilidad del desarrollo económico del Valle y ante una clase
dominante empobrecida económicamente y sin poder político en el
concierto nacional, el dominio de la administración pública se
convierte en el centro del poder.

Así, ante la inexistencia de la empresa económica; la política es

la principal empresa. Esto deriva en el enfrentamiento, que puede
tomar matices extremos, entre los diferentes sectores de la clase
dominante por el control de los aparatos del Estado ya que su
reproducción política y también económica se encuentra asociada a
ese c o n t r o l .

Lo que nos interesa destacar aquí es que el dominio de la

administración pública se da bajo una racionalidad patrimonial,
apropiación como patrimonio familiar de los aparatos e institutos
del Estado, por parte de la clase dominante.

El débil desarrollo económico del Cauca asociado con una clase

dominante que tiene como base del poder el control sobre la
tierra y de los institutos del Estado, con los cuales establece,
una relación patrimonial contribuirá a configurar un tipo de
institucionalidad altamente burocratizada, politizada,
elientelizada y de un bajo perfil en su madurez y capacidad de
gestión institucional.

De esta manera se establece una diferencia relevante entre la

experiencia del Valle del Cauca y el Cauca. Mientras en el
primero se da un desarrollo económico temprano, basado en la
agroindustria, y una orientación técnica, programadora e
interventora en la administración pública; el Cauca tipifica un
escaso desarrollo económico y el surgimiento de una racionalidad
patrimonial en la conducción de la administración pública.
Esta racionalidad patrimonial en la administración está asociada
con un bajo nivel institucional, marco en el cual surge y se
desarrolla un débil sistema de planeación sectorial d e p a r a m e n t a l ,
es tal que solamente a mediados de la década de los años ochenta
y ante los imperativos de un desastre natural se formula el
primer Plan de Desarrollo en el Cauca*5*/.

3.3. El Sistema de Planeamiento en el Departamento del Cauca

La siguiente aproximación al sistema de planeamiento en el

departamento del Cauca la hacemos a partir de los inicios de la
década de los años ochenta cuando a raíz del terremoto que
destruyó parcialmente a la ciudad de Popayén se diseñó el primer
plan de desarrollo para enfrentar los resultados de este desastre
natural. La ejecución de esta plan dio origen a la conformación
de la Corporación Regional de Reconstrucción del Cauca, CRC,
entidad que jugará un rol importante en el desarrollo de acciones
de planificación ente todo en lo referente a la conservación de
los récursos naturales en el d e p a r t a m e n t o .

Procediendo a través de la comparación, que es el método de

análisis empleado en esta investigación, Una primera aproximación
acerca del planeamiento en el Cauca nos muestra, en el plano de
las similitudes, que este departamento como en el Valle, ha
estructurado un sistema de planeamiento sectorial. Esto se
explica por la estructura centralista el Estado que
independientemente de las diferencias regionales, económicas,
étnicas y socioculturales impone un modelo serealizador,
generalizante y homogeneizante.

3eV Hacemos referencia la terremoto del año 1983 que

virtualmente destruyó a Popayán.

40
Ahora, si nos atenemos a las opiniones autorizadas de un
conocedor de la administración, ya que ha estado vinculado- a ella
durante cerca de veinte años, hay que señalar que hasta mediarlos
de la década de los años ochenta el sistema de planeamiento del
departamento cumple como función central la programación
presupuestáis planeación se confunde con programación
p r e s u p ues ta 1 .

En consecuencia, hay ausencia de planes y por ello la

administración altamente elientelizada no tiene direccionalidad
ni conducción. Aquí, hay una clara diferencia con el Valle quien
elabora planes (aunque no operativos) desde comienzos de los años
setenta y en el caso de la secretaría de agricultura ya en la
década de los treinta adelantaba censos y construía estadísticas.

Queremos aventurar la hipótesis que esta ausencia de planes se

asocia por un lado con el bajo perfil (baja capacidad
institucional) de la administración departamental pero tal vez,
fundamentalmente con la racionalidad patrimonial de la gestión
a d mi n i s t r a t i v a .

Una racionalidad patrimonial al frente de la administración se

opone a una racionalidad técnica por que encuentra en los
procedimientos técnicos, en los filtros, en las exigencias de
calidad, en el análisis de problemas, en la formulación y
evaluación de proyuectos, en la i n t e r v ent orí as, en fin; en la
formulación de planes y programas un obstáculo para el manejo
patrimonial de la administración.

Si en el Valle del Cauca el político no encuentra en el plan (que

está mal concebido t e n c n o po lít ica men te) un soporte para su
gestión de gobierno y por ello lo desconoce; en el Cauca se
desconocen por que se conciben como obstáculo.

Ante la ausencia de planes y el predominio de una racionalidad

patrimonial la programación p r e s u p ues ta 1 , como exigencia del

41
estado central, además de reemplazar la planificación se
convierte, tal vez, en el único instrumento que introduce algún
grado de direccionalidad técnica.

3.4. El Sistema de Planeamiento y el Terremoto de Popayán

1983 es un año de ingrata recordación para los Caucanos: el 31 de

marzo, en las horas de la mañana, un fuerte sismo, en cuestión de
segundos, virtualmente destruyó a Popayán y afectó una amplia
zona del dep artamento. Las dimensiones de los estragos en vidas e
infraestructura fue tal que logró concentrar la solidaridad del
gobierno central, de la cooperación internacional y del país en
general.

Si la administración d e p a r t a m e n t a 1 había mostrado un bajo perfil

en su capacidad de gestión institucional, la crisis que generó el
terremoto dejó al desnudo la impotencia del sistema de planeación
tradicional para enfrentar sorpresas y manejar crisis. Es natural
que un sistema de planeamiento que en tiempos normales tienen
problemas, en momento de crisis queda desbordado ante la
aceleración de los acontecimientos.

Para enfrentar los resultados del desastre se formula, un año

después, el primer Plan de Desarrollo del Cauca2*/.

P o s t e r i o r m e n t e , la Unidad Regional de Planeación Agropecuaria

URPA, formula el plan Desarrollo Agropecuario del Cauca®7'/.

**•/ Véase: Plan de Desarrollo del Cauca. Corporación

para la Reconstrucción y Desarrollo del Departamento del Cauca.
Popayán, marzo de 1984.

^ / Véase: Ministerio de Agricultura, Gobernación del

Cauca, Unidad Regional de P1anificación Agropecuaria.
Diagnóstico, Estrategias y políticas, proyectos. P o p a y á n , junio
de 1985.

42
¡rs relevante mencionar que el presidente de la república de aquel
entonces, Belisario Betancourt, por orden expresa solicitó que se
formulara un plan para conducir las acciones de reconstrucción.
Para la formulación del plan se acudió a la experiencia
formuladora de planes ya desarrollada por el Valle del Cauca, tal
como lo hemos descrito. El apoyo fundamental fue prestado por la
CVC.

Entonces, el sistema de planeamiento del Cauca entra tardíamente,

en comparación con el Valle, "en la etapa de formulación de
planes" ante todo presionado por los imperativos de un desastre
natural de bastas proporciones y por las exigencias directas del
Estado Central, por ello, por primera ves en la historia de este
departamento se formula un plan.

"Señor Presidente: La Corporación para la

Reconstrucción y el Desarrollo del Cacua (CRC),
presenta a usted y por su digno conducto, a todos lo
estamentos políticos, técnicos y administrativos del
Departamento y del país, la versión definitiva del Plan
que le fue confiado por mandato expreso de la ley 11 de
octubre de 1983. Es este el primer Plan que sobre el
Cauca se elabora en toda la historia del
Departamento"2®/.

Y es que para la elaboración y ejecución del plan se crea la

Corporación para la Reconstrucción y el Desarrollo del
Departamento del Cauca, CRC. Este hecho demuestra expresamente la
baja la capacidad de la oficina de planeamiento departamental
para ponerse al frente de la ejecución de un plan de
reconstrucción.

35*/ CRC, Qp. Cit. Pág 11. El subrayado es nuestro. Este plan
fue elaborado por consultores externos.

43
3.5. El Análisis de Los Planes de Desarrollo

Es indudable que los dos planes de desarrollo, el global y

sectorial, son de una buena calidad técnica. El primero presenta
en forma muy bien documentada las estructura demográfica y
productiva de departamento, un diagnóstico de los recursos
naturales y de los sectores minero, a g r o p e c u a r i o , industrial,
comercio, turismo, energía, vías, comunicaciones, acueducto,
alcantarillado, vivienda, educación y salud. Se presenta además
un conjunto de estrategias y programas y finalmente una
programación de inversiones.

El segundo, está constituido por un diagnóstico más detallado del

sector agropecuario, una propuesta de regionalización
fundamentalmente geográfica, unos lineamientos de política y
finalmente un conjunto de proyectos de inversión.

Para fines de esta exploración de los sistemas de planeación nos

interesa ante todo resaltar dos aspectos que están expresados en
los planes. En primer lugar, la toma de conciencia, al menos en
el nivel técnico, de la gravísima situación económica del
departamento del Cauca y de la dramática carencia, y esto es una
diferencia central con el Valle, de un "proyecto histórico" para
el departamento; la falta de ide&s en la clase política sobre la
inserción futura del Cauca en el concierto regional y
nacional=,T/ .

En segundo lugar, la idea que el atraso económico del

departamento Obedece en parte a la presencia de comunidades
indígenas y campesinas que practican una agricultura arcaica.

=»/ Véase, CRC, Op cit. Págs 11-13.

44
 "Las razones que explican el bajo ritmo de crecimiento
son múltiples y complejas. Algunas tienen que ver con
el carácter tradicional y arcaico de la estructura
productiva regional, gran parte de la cual se
desarrolla en resguardo indígenas, en suelos de baja
capacidad productiva y en zonas alejadas de los centros
de consumo, arrojando una oferta restringida y poco
competitiva, escasa movilidad de los factores
productivos y bajos niveles de inversión"'®0 /.

Las diferentes instituciones del departamento hacen un gran

esfuerzo para la formulación del plan de desarrollo y se cifran
esperanzas de enfrantamientos de problemas con este plan. Sin
embargo, la evaluación ex-post de los programas y proyectos de
inversión contemplados en los planes, evidencia la baja tasa de
implantación del plan. Esta es, tal vez, la semejanza más
relevante con el Valle del Cauca: la baja tasa de implementación
en ambos departamentos de los planes de desarrollos. Al respecto,
veamos en extenso las afirmaciones de una opinión autorizada.

"El primer intento de un plan de desarrollo en el Cauca

fue en el año 1984, con el terremoto, cuando se creó la
CRC para la reconstrucción del Cauca. El presidente
pidió al director de la Corporación que hiciera un plan
relámpago, entonces se hizo en seis meses. Realmente,
lo que se hizo fue una recopilación de estadísticas,
una buena recopilación de propósitos, un diagnóstico
que le ha servido a los procesos de investigación que
ha habido después del 83-84, porque recopila un
esfuerzo de casi todas las entidades que trabajan en el
Cauca. Hay una muy buena información estadística,
también información cualitativa, se aproxima a una
interpretación de lo que está ocurriendo con la
economía departamental y lo que ha ocurrido con el
terremoto y presenta el estado de los sectores
productivos. Ese es un buen documento como diagnóstico
pero no como plan. Realmente, analizando la parte del
plan se queda simplemente en una recopilación de unos
objetivos muy generales en unas propuestas de programas
y proyectos para el final decir esto vale tanto, pero
de eso poco se realizó. No hubo seguimiento por parte
de la CRC, ni por parte del gobierno departamental de

*°/ U R P A , Op. cit. F'ág 9.

45
 ese plan. URPA diseñó en ese tiempo un plan de
desarrollo agropecuario que también es un documento
bien concebido, bien estructurado, es un diagnóstico
bien estructurado, es un diagnóstico del sector
agropecuario de todas las regiones del Cauca o
subregiones en que se puede dividir el Cauca, hay una
propuesta también de acción, pero también se quedaron
sin ejecución y seguimiento".3 '1/

3.6. Las Implicaciones de una Gestión Administrativa sin La

Direccionalidad de un Plan

Hemos puntualizado que el sistema de planeamiento en el Cauca

inicialmente cumplió una función programadora presupuestal y que
ante la fuerza de los acontecimientos de un desastre natural de
grandes proporciones el sistema de planeamiento entra
tardiamente, en comparación con la experiencia del Valle del
Cauca, en una racionalidad formuladora y que por primera vez el
departamento elabora un plan. Sin embargo, igual que el Valle, el
plan es ejecutado en una muy baja proporción.

La inexistencia de planes caracteriza el sistema de planeación

sectorial y la administración departamental en la última década.
Se deriva de esta situación del planeamiento de que lo que prima
en la conducción de la administración es la improvisación, las
urgencias y la rutina y el sistema de planeación sigue cumpliendo
fundamentalmente su función de prfegramador presupuestal.

Por otra parte los- grandes problemas de la falta liderazgo

departamental; de la incapacidad de los sectores'dirigentes para
enfrentar los grandes problemas del desarrollo regional, entre
ellos los de la economía campesina, e identificar opciones para
el posicionamiento futuro del departamento en el concierto
nacional siguen vigentes una década después de que fueron
identificados claramente.

•
3 X/ Entrevista No. 1.1., p.13.

46
 "El Cauca ha venido perdiendo imagen de años atrás y
realmente no es gratuito el problema de la imagen del
Cauca, el sector político mismo se ha encargado de ir
poco a poco deteriorando la imagen del departamento y
sabemos que nuestro representantes y senadores cuando
van a Bogotá van a pelear por un puestico y no por los
grandes problemas del desarrollo del Cauca. Ellos no
van a pelear los m a c r o p r o y e c t o s ; en esto si nos
diferenciamos mucho de la clase política del Valle que
tiene mucha más presencia. Aquí se dedican a pelear con
el Gobernador por el puesto de un portero, entonces ese
problema si es supremamente grave. Francamente, estamos
acudiendo a las personas de buena voluntad en Bogotá,
Medellín y Cali, a caucanos vinculados en alguna forma
con el Cauca, a la universidad, para comenzar a vender
otra imagen del Cauca"-3'2 /.

La relevancia de estos aspectos merecen alguna reflexión. A

nuestro modo de ver, esta incapacidad para el enfrentamiento de
los grandes problemas del desarrollo de este departamento, que se
vienen agravando paulatinamente ■
■*•■
*/, está íntimamente
relacionado con el carácter de la clase dirigente caucana y con
el estilo de la política que se practica en este departamento.
Estilo que se lleva a la conducción del gobierno.

Efectivamente, la clase política caucana se ha caracterizado por

el estilo elientelar de hacer política y por la racionalidad
patrimonial en la dirección del Estado, tal como lo hemos
señalado3 4 /. Este estilo clienj:elar, ha hecho a la clase
política caucana experta en el manejo de la micropolitica pero
tremendamente incapaces en la gran política.

.
3 =/ Entrevista No. 1.1., p.15.

Como se verá más adelante, los grandes problemas de

departamento se siguen agravando paulatinamente. Así por ejemplo,
el sector agropecuario ante los impactos de la política de
apertura ha profundizado su crisis. Esto ha llevado a formular,
en el sistema de planeamiento a g r o p e c u a r i o , un conjunto de
acciones para intentar recuperar el sector.

••»*/ Véase, Rojas José María. Op. Cit.

47
Los dirigentes de esta clase se han formado en los partidos, pero
estos partidos, convertidos en clubes electorales, se preparan
para ganar elecciones no para conducir gobiernos.

El resultado de esta situación es que llevan a la conducción del

gobierno todos los vicios adquiridos en el partido y ante la
ausencia de un sistema de planeamiento fuerte o que cumple una
mera función p rog ra m a d o r a , prima en la dirección de la
administración la im pro v i s a c i ó n , la rutina y las urgencias.
Mientras tanto, los grandes problemas del departamento se siguen
agravando.

3.7. La Coyuntura Actual

El actual gobernador llega a la dirección del departamento en un

enfrentamiento con la clase política tradicional. Aunque esta
administración no representa exactamente una ruptura radical con
el viejo estilo de hacer política y de conducir la administración
es indudable que ha intentado introducir cambios. Dos aspectos
son relevantes: el intento de un nuevo estilo planificador y el
impulso de una reforma administrativa del departamento en el
marco de los decretos de modernización del Estado.

3.8. El Intento de un Plan Participativo

La presente administración formuló un conjunto de lineamientos de

la administración (no exactamente un plan) !a través de un
mecanismo democrático en el cual participaron representantes de
las comunidades indígenas y negras, de la universidad, los
gremios y los sectores políticas.

Fueron identificados siete lineamientos generales a saber: (1 ) la

renovación del sistema de educativo y del tipo de enseñanza que
se practica en el departamento; (2 )el desarrollo del aparato
productivo; (3) la seguridad integral, pero no entendida como el

48
 incremento del pie de fuerza policivo y militar; <4) la provisión
de infraestructura básica; (5) el mejoramiento de la imagen del
departamento; (6) el redimensionamiento institucional; (7) la
capacitación de los recursos humanos.

"En 1992 después de unos ejercicios de planeación

estratégica y algo de prospectiva, cuando se asumió
este mandato, llegamos a determinar que era urgente
establecer unos correctivos a corto plazo en el 92-93 a
la situación financiera del d e p a r t a m e n t o , a la deuda
pública, al esquema admistrativo que se había quedado
en los años 50, no había habido una reforma que
actualizara la estructura administrativa de
departamento y que nos abocamos a un esquema de
planeación y pr ogr a m a c i ó n , del plan libro, que ya no
operaba. Definimos unos objetivos a corto plazo y otros
a largo plazo con el concurso de todos los actores del
d e p a r t a m e n t o , participaron cerca de 200 a 300 personas
representando a la comunidad indígena, comunidades
negras, a la universidad, a las empresas del Cauca, a
los gremios y lógicamente al sector político y al
sector em p r e s a r i a l . Se planteo entonces una renovación
cultural y e d u c a t i v a , ....el desarrollo del aparato
p r o d u c t i v o ... 1 a seguridad integral .... la provisión de
infraestructura b á s i c a .... mejorar la imagen del
d e p a r t a m e n t o ....el redimiensionamiento
institucional. . . . 1 a capacitación del personal para que
se adecúe a la estructura nueva"-3*/.

El gran interrogante que abre la formulación de estos

lineamientos es su probabilidad de cumplimiento. Esto por que son
solamente orientaciones generales"; pero no tienen ningún nivel de
concreción operativa. En c o n s e c u e n c i a , a nuestro modo de ver, lo
que se preve en la continuación de esta administración es el
predominio de la improvisación y las urgencias en la conducción
del gobierno.

Acompañan de la formulación de estos objetivos se viene

adelantado una reforma en el departamento que busca modernizar la
ad mi n i s t r a c i ó n .

3eV Entrevista No.2.1. p.14.

49
 "Nosotros estamos pensando en este momento en la
reforma, en crear una secretaría de fomento y
desarrollo en donde se pueda abarcar las políticas y
las ejecuciones hacia todos los sectores económicos, no
solo lo que tenemos ahora que son agricultura y
ganadería, sino mirar como se ve la conección con todo
el desarrollo empresarial, minero, pesquero y forestal,
no es que vamos a crear un conjunto de entidades
b u r oc rát ica s, simplemente vamos a mirar cómo
reestructuramos las funciones de esa secretaría, cómo
combinamos esto, para que pueda darle cabida a 7 u 8
unidades más. Entonces, esto es lo que estamos
planteando en este momento con la reforma
administrativa"-75* / .

Este cambio institucional se sustenta en la idea de que la actual

estructura administrativa data de la década de los años cincuenta
y que se requiere en consecuencia su t r ans for mac ión . Sin embargo,
la reforma que ha emprendido la Gobernación se caracteriza por
seguir los procedimientos que han llevado al fracaso a la mayoría
de los cambios institucionales en América latina. En efecto, la
reforma ha comenzado por la restructuración de las formas
organizativas. Esto significa la elaboración de organigramas en
los cuales se suprimen o se fusionan secretarias, divisiones o
unidades.

Pero, más de una experiencia ha demostrado que si la reforma no

inicia por la transf ormación de l¿as estructuras mentales, procede
con los prácticas de trabajo y concluye con las formas
organizativas, ella tiene una baja probabilidad de éxito. De lo
contrario, los sistema que intentan ser transformados declaran
rito la reforma y las instituciones retornan a s'u antiguo nivel
de mediocridad ultraestable. Es muy probable que la reforma
administrativa del departamento del Cauca esté transitando por
este camino.

•
3 */ Entrevista No.2.1. p.18.

50
4. El Sistema de Planeamiento en el Departamento de Nariño

4.1. La Estructura Económica

L o que es hoy Nariño hacia parte de la vasta región que componía

el Gran Cauca. A comienzos del siglo IXX la región se desmembra y
se conforma el departamento de Nariño. Desde muy temprano esta
zona comportaba una economía campesina próspera en parte por la
excelente calidad de los suelos y la presencia de una cultura
indígena y mestiza de un fuerte apego a la tierra y de una ética
del trabajo fuerte y esforzado.

La estructura económica del departamento es básicamente

agropecuaria de tal forma que en el año 1982 el sector
agropecuario participaba con el 30’
/. en el PIB regional .
La economía campesina departamental ha sido tradicionalmente una
de las más importantes del país37'/.

Esta economía de pequeños productores se ha desarrollado en torno

de los cultivos de papa, trigo, cebada, fique, café y
recientemente de la producción de leche. Efectivamente, hacia la
década de los años setenta, las dificultades económicas que
enfrentaban los productores de papa determina el tránsito de una
economía agrícola hacia otra pecuaria. Este cambio en la
especialización productiva se localiza la región conocida como la
provincia de Obando que compone los municipios de Túquerres,
Ipiales, Ospina, Guachucal, Cumbal, Carlosama, Pupiales y
Contadero. Aunque la producción campesina agrícola resuelve parte
de su crisis, se torna más vulnerable al transformarse en una
economía monoproductora fuertemente dependiente del mercado; de
tal forma que hoy está ante la posibilidad de un inminente
colapso económico como producto de las políticas de apertura e
internacionalización Articulada a la economía campesina se

^ / Por esta razón fue uno de los departamentos en los

cuales el programa DRI inició acciones a mediados de
la década de los años setenta.

51
consolidó en los últimos veinte años agroindustrias de la leche
como C o p r o l á c t e o s , Salival, Andina, entre otras. Actualmente la
agroindustria lechera constituye uno de los renglones económicos
más importantes del departamento.

Asociada con la estructura económica la población nariñense se

concentra mayoritariamente en las áreas rurales. Así la población
rural alcanza el ¿>07. de la población total pero si se excluye a
los principales centros urbanos, Pasto e Ipiales, la población
rural representa el 75.6'/. .

Si analizamos comparativamente los tres universos de estudio, nos

encontramos con diferencias y semejanzas notables. El Valle de
Cauca representa una sociedad urbana y agroindustrial que se
diferencia sustancialmente del Cauca y el Nariño. A su vez estos
dos últimos universos comportan la semejanza de una sociedad
predominantemente r u r a l .

Igualmente, la economía campesina comporta diferencias y

semejanzas notables en los tres universos. Una constante de la
economía campesina en las tres regiones es su marcada
heterogeneidad étnica y económica; productores mestizos de café y
alimentos en el Valle; productores indígenas, negros y mestizos
de alimentos en el Cauca y productores indígenas y mestizos de
maíz, papa, trigo, cebada y fique*en Nariño.

Las diferencias se acentúan en el plano de las importancias

cuantitativas. Menos importancia relativa en el Valle y mayor en
el Cauca; pero gran importancia en Nariño.

3 B / Gobernación de Nariño, C 0 R P 0 N A R I K 0 , GTZ. Plan de

Desarrollo de Nariño, PLADENAR. Pasto, Marzo de
1988.
4.2. Una racionalidad TecnopolÁtica en el Manejo de la
Administración Departamental

Hemos planteado la hipótesis que el Valle del Cauca tipifica la

presencia de una racionalidad técnica en el manejo de la
administración pública y el Cauca una racionalidad patrimonial.
Por su parte, Nariño, a nuestro modo de ver, es un caso
intermedio, en el cual se presenta en sentido ideal típico una
racionalidad técnopolítica en la conducción de la administración
pública. Ni es el énfasis técnico del Valle ni el político del
Cauca: es una combinación de ambos contenidos. Por ello es
corriente que:

"A nivel de la Gobernación siempre ha habido un alto

componente político, en donde por ejemplo, se han presentado
casos en que el secretario de agricultura ha sido, por
decir, un arquitecto o un abogado, entonces eso poco o nada
aporta a un proceso de planificación. Hoy en día se viene
haciendo algunos esfuerzos, hemos venido trabajando con la
Secretaría de Agricultura en diversos aspectos que nos han
sido de interés mutuo con ellos, a nivel de generación de
proyectos, a nivel de hacer un frente común no solamente con
Planeación sino con los diferentes gremios rs'9 " /.

Pero igualmente, la administración departamental se ha

caracterizado por el desarrollo de grandes proyectos de
cooperación técnica internacional que han impactado, con un
relativo éxito técnico, lo político. El primero con la
cooperación holandesa cuya asesoría técnica fue estratégica para
el surgimiento y posterior consolidación de la agroindustria
lechera. Recientemente, la Cooperación Técnica Alemana (GTZ),
aplicando métodos modernos de planeación, viene adelantando un
proceso planificador significativo en el departamento y en los
municipios.

.3*»’
/ Entre v i s t a N o . 3.1. p.10.

53
Esta racionalidad técnopolitica tal ves ha dado origen a una
estructura institucional que presenta, a nivel de los recursos
humanos, una formación técnica de un buen nivel. Para ser
precisos, esto lo pudimos captar en el caso de los funcionarios
vinculados con las entidades del sector a g r o p e c u a r i o .

4.3. El Actual Sistema de Planeamiento en Nariño y la Economía

Campesina

Como Valle y Cauca, Nariño posee un sistema de planeamiento

sectorial. Este sistema ha logrado acumular una gran experiencia
en el tratamiento de los problemas del sector a g r o p e c u a r i o . Sin
embargo, muestra también un acentuado carácter de programador
pr esu pue sta l.

Actualmente, el sistema de planeamiento evidencia una notable

debilidad y poca capacidad de coordinación y liderazgo
institucional. Esto ha originado, que sean otras entidades las
que tomen el liderazgo planificador en el D e p a r t a m e n t o . El caso
más sobresaliente es el de CORPONARIÑO que con el apoyo de la
Cooperación Técnica Alemana, se erige como una institución con
una gran capacidad técnica y de planificación.

"Realmente, el organismo d ^ planeación departamental

que debería hacer la planificación sectorial y global
parecería que no puede y que es la Corporación
(CORPONARIKO) la que ha enfrentado el proceso de
planificación del departamento donde ha jugado un papel
muy importante el apoyo de la GTZ"A O /.

Mención aparte merece la experiencia de la GTZ (gesellschft fur

Technische Zu smmenarbeit) que comienza a aplicar los procesos de
planificación el método conocido como ZOPP (Z .ielorientierte
Proyekplanung o Planificación Orientada hacia proyectos).

*c'/ Entrevista No. 3.8., CORPONARIKO

54
Esta experiencia es relevante por que el método aplicado por la
GTZ se diferencia sustancialmente del tipo de planeamiento
sectorial aplicado en el departamento. En parte, esta razón
explica que lo realizado por la GZT se haya desarrollado al
margen de la oficina de planeación d e p a r t a m e n t a l .

Este método (ZOF'P) se caracteriza por trabajar por problemas (no

por sectores) y desarrolla un diagnóstico participativo en el
cual con el consenso de grupo se busca encontrar la causas que
generan los problemas. Apoyándose en la teoría del planeamiento
estratégico construye "árboles" del problema, instrumento en el
cual se grafican las principales relaciones de causalidad de los
problemas. Por otra parte es un tipo de método no determinístico
porque si ciertamente no trabaja mediante la construcción de
escenarios, tal como lo hace el planeamiento moderno, identifica
los supuestos o restricciones externas para el cumplimiento del
P 1a n .

Con este método de planeamiento CORPONARIwO y la GTZ, han apoyado

la formulación de planes a nivel municipal con un relativo éxito.
Pero tal vez lo más relevante es que parte de este método de
planeamiento fue aplicado en la formulación del Plan de
Desarrollo de Nariño, PLADENAR.

Este plan de desarrollo es de una excelente calidad y presenta,

tal vez, el diagnóstico más completo desarrollado a la fecha
sobre las estructuras socio-económicas del departamento de
Nariño. Sin embargo, por contradicciones derivadas entre esta
concepción de planeamiento por problemas y el planeamiento por
sectores, este plan, al igual que lo acontecido en Cauca y Valle
con los planes sectoriales no ha sido ejecutado.
4.4. La Inmovilidad del Sistema de Planeamiento en Nariño ante la
Crisis de la Economía Campesina

La pujante economía campesina nariñense está enfrentada en la

actualidad tal vez a una de sus peores crisis derivada de la
aplicación de la política de apertura agravada por el hecho que
el departamento es una región de frontera con el Ecuador.

La crisis del fique que se remonta a la década de los años

ochenta, cuando se presenta por primera ver. la sustitución de la
fibra por los polímeros en la elaboración de empaques ha
recrudecido con la apertura.

Sin embargo, los problemas centrales se enfrentan en los cultivos

de café, trigo y cebada. Al momento de realizar el trabajo de
campo existían aproximadamente 2 1 . 0 0 0 hectáreas cultivadas en
café de las cuales dependían directamente 11.0 0 0 familias e
indirectamente 70.000 personas. Con el rompimiento del pacto
mundial cafetero la producción comenzó a enfrentar la caída de
precios y en consecuencia la disminución de los ingresos reales
de los productores. Esta situación se agrava aún más con la
presencia de la broca que ha atacado significativamente los
cafetales. La Federación de Cafeteros ha promovido la sustitución
de cultivos pero este proyecto no ha obtenido los resultados que
se esperaban por la falta de renglones promisorios de
sustitución. Según datos oficiales de la Federación de Cafeteros
el problema se resume en que producir una libra de café tiene un
costo aproximado de 61 centavos de dólar y en el mes de junio se
estaba vendiendo la libra en el mercado internacional a 58
centavos de dólar.

Una situación similar enfrentan las zonas productoras de trigo y

cebada. Frente a esta crisis de producción campesina, cuál es la
posición institucional y cómo reacciona el sistema de
planeamiento. En primer lugar, las instituciones sectoriales
agropecuarias son conscientes de la crisis y han llegado a
cUantificar el impacto sobre la producción, existe, inclusive, la
idea de una imagen del departamento centrado en una economía
agroindustrial a la cual se llegaría a través de proyectos
alternativos de sustitución. Sin embargo, lo que prevalece ante
la crisis es la inmovilidad institucional del sistema de
planeamiento. El problema del trigo y la cebada se ha enfrentado
coyunturalmente mediante la ampliación del convenio de compra de
esta cosecha. Sin embargo, el término del plazo se cumplió en el
mes de septiembre.

La inmovilidad institucional del sistema de planeamiento se

expresa en la lentitud de las reacciones para enfrentar los
problemas de alto valor para la población campesina, en la falta
de coordinación y planificación, pero ante todo en la carencia de
instrumentos de soporte a la planificación que permitan enfrentar
desde el Estado y con las comunidades esta crisis. La parálisis
institucional también se encuentra asociada con el reordenamiento
institucional que ha generado el nuevo modelo de desarrollo de
apertura económica e internacionalización de la economía. El
enfrentamiento de la reestructuración y reforma administrativa ha
impedido también la reacción veloz ante los problemas. Por esta
razones las soluciones son de carácter coyuntural y no enfrentan
las raíces de los problemas.

En consecuencia, parece que se impone en el inmediato futuro una

reforma radical de los sistemas de planeamiento con ideas,
métodos y técnicas más potentes que estén en capacidad de
enfrentar la complejidad de los sistemas sociales y puedan
reaccionar a tiempo ante las crisis y las emergencias.

57
5. La coordinación del nivel departamental con el nivel local en
el sistema de planeación y las características del Planeamiento
Municipal en el marco del proceso de descentralización

Fin esta sección dél capítulo se analiza la coordinación inter­

institucional en el sistema nacional de planeación colocando el
énfasis en la relación departamento-municipio. Por otra parte, se
hace una aproximación a la situación actual del planeamiento
local observando la existencia de oficinas municipales de
planeamiento y la formulación de planes de desarrollo. Además se
establece el grado de complejidad, las constantes y diferencias
del proceso de planificación de cada uno de los universos de
estudio. Es relevante resaltar que la relación entre la Oficina
departamental de planeamiento y los municipios seré estratégica
para el funcionamiento futuro de la Unidad Departamental
Especializada de Co fi n a n c i a c i ó n , UDECO, puesto que ella tendrá
que relacionarse, a través del sistema de planeamiento*. - que
definiré la futura Ley de Orgánica de Planeación, con los
municipios para asignar recursos a los proyectos municipales que
caben en las líneas de cofinanciación del Sistema.

5.1. La Estructura del Sistema de Planeamiento Nacional

El sistema nacional de planeamiento se estructura con el objetivo

de coordinar y armonizar la planeación nacional con la planeación
regional, departamental y municipal. A través de este sistema se
busca orientar la formulación de los planes en los diferentes
niveles territoriales de tal forma que éstos planifiquen su
desarrollo económico y social acorde con las orientaciones
generales contenidas en el plan de desarrollo.

58
Se define que las autoridades centrales del sistema de planeación
son i (1) el Presidente de la República, que es el máximo
orientador de la planeación nacional; (2) el Consejo Nacional de
Política Económica y Social CONPES; (3) El Departamento Nacional
de Planeación, que da las orientaciones nacionales y diseña las
políticas; (4) los Consejos Regionales de Planeación Económica y
Social CORPES; (5) Las Oficinas Departamentales de Planeación y;
(5) las Oficinas municipales de Planeación.

El Sistema Nacional de Planeación, SNP, al considerar que el plan

de desarrollo, para el período de gobierno, define las
orientaciones macro y que los niveles territoriales diferentes a
la nación parten de las características particulares de su nivel,
se enmarcan en las orientaciones globales del plan, y buscan su
desarrollo planificado, introduce como una premisa del
funcionamiento del sistema la coordinación y el apoyo entre los
niveles territoriales. La articulación y apoyo entre estos
niveles se convierte en una exigencia aún mayor en el contexto de
un proceso de descentralización del Estado que asigna mayores
r e s p o nsa bi1 idades a los entes locales.

En efecto, la descentralización política, administrativa y fiscal

iniciada a mediados de la década de los años ochenta en el país
se caracteriza por la asignación^de misiones y funciones que en
el pasado eran competencia del Estado c e n t r a l . Así, por ejemplo,
la ley 60 de competencias y recursos que reglamentó los artículos
151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, 'sancionada en el
pasado mes de agosto, asignó nuevas competencias a los municipios
en materia de salud, educación y vivienda. Hoy los municipios son
responsables de administrar los servicios educativos estatales
pre-escolar, básica primaria y secundaria y media; en salud deben
dirigir el sistema local de salud, asegurar la prestación de los
servicios de tratamiento y rehabilitación del primer nivel de
atención y en general deberán financiar la dotación,
const ruc ció n, ampliación, remodelación y mantenimiento integral

59
de las instituciones que prestan servicio de salud en el
municipio; en agua y saneamiento deberán asegurar la prestación
de los servicios de agua potable, a 1 cantari 1 1 a d o , soluciones de
tratamiento de agua potable y disposiciones de excretas, aseo y
saneamiento básico rural y en el sector vivienda deben promover y
apoyar soluciones de vivienda urbana y rural.

Con la idea de establecer un equilibrio entre las nuevas

competencias de los entes territoriales y los recursos necesarios
para hacer factible el cumplimiento de las misiones asignadas, la
nueva constitución estableció el situado fiscal como el
porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que serán
cedidos a los d e p a r t a m e n t o s , los municipios y los distritos.

Sin embargo, más que un real proceso de descentralización la

reforma descentralista parece perfilarse como un hecho político
que tiene más de transferencia de responsabilidades que de
reconocimiento de autonomía a las localidades. Por otra parte,
estas nuevas funciones asignadas a los municipios se dan en el
marco de una debilidad institucional que es de carácter
estructural en la mayoría de las pequeñas localidades
colombianas.

Eüntonces, por la baja capacidad de gobierno de las localidades y

por el cúmulo de misiones y funcibnes que les han sido asignadas,
la coordinación y apoyo del departamento al municipio,
específicamente de la oficina de planeación departamental a la
oficina de planeación municipal, se convierten ten una necesidad
estratégica y de primer orden para enfrentar los problemas del
desarrollo local, urbano y rural, y profundizar el proceso de
descentralización en el país.

60
5.2 La Coordinación y Apoyo de la Oficina Departamental de
Planeación con los Municipios

Por la mayor tradición y capacidad operativa de las oficinas

departamentales de planeación éstas deben prestar apoyo a los
municipios en la formulación, evaluación ex-ante, control y
seguimiento y evaluación e>:-post de los proyectos de inversión;
en la formulación del plan de desarrollo y en su evaluación y en
la formulación de los planes de inversión. Para los municipios
rurales la oficina departamental de planeación debe prestar apoyo
en el proceso de planeación en todos los componentes del
desarrollo r ura l.

En e^l desarrollo precedente hemos mostrado que los departamen tos

objeto de estudio tienen diferentes tradiciones en el
planeamiento sectorial lo que está asociado con grados
diferenciados de capacidad institucional. Sin embargo, a pesar
del grado heterogéneo de desarrollo institucional de estas
oficinas; del mayor desarrollo y tradición en el Valle del Cauca;
menor tradición y menor capacidad operativa en Cauca y Nariño,
nosotros pudimos constatar en los municipios estudiados que
existe una constante en los tres departamentos: el poco apoyo que
la oficina departamental de planeamiento presta al municipio y
asociado con ello la baja coordinación en el sistema de
planeamiento en los niveles d epa rta men t a l - m u n i c i p a l . En
consecuencia, veamos en cada uno de los dé.partamen tos las
apreciaciones de los alcaldes y de las oficinas municipales de
planeación:

En Cauca el jefe de planeamiento municipal de Silvia señalaba:

61
 "Vea, les cuento una cosa: en el caso del departamento
del Cauca la Planeación Departamental realmente no
tiene presencia, por qué ? porque en el proceso de
descentralización administrativa y fiscal se optó por
desmontar las oficinas de asesoría técnica de los
municipios; entonces se espera que ese papel lo copen
las entidades digamos como UMATA, como DRI, entonces
necesariamente en el Cauca, me parece a mi lo que está
desprotegido es la asistencia a los municipios...
Además planeación departamental no es importante dentro
de la realidad política del departamento, esa es una
oficina de segunda mano, que no manejado y no maneja
recursos * x "/.

y el juicio de un funcionario de la alcaldía de Caloto es:

"Bueno, realmente yo no tengo conocimiento de que en el

Cauca todavía exista una oficina departamental de
planificación, porque realmente, por eso le decía yo
hacía un rato qu.e no tenemos ninguna información del
departamento, acá hacia los municipios, pues ahora que
usted me habla de la oficina departamental de
planificación es que me vengo a dar cuenta, pues
tocaría investigar, donde queda esa oficina, quien es
su director, como hay que dirigirse, realmente no
conocemos nada'142/.

el del alcalde del mismo municipio es;

"Es decir, yo me había enterado de que allá hay unas

oficinistas de planeación,v pero así con proyección
hacia los municipios ? en este tipo de actividades como
es ya la cofin anc iac ión , y la elaboración de proyectos
eso no se ha visto. Entonces, a no ser que se trate que
se van a reestructurar eso, lo van a poner, a tono con
las necesidades que requieren las regiones, pues ya
será otra c o s a . Pero hasta el momento, prácticamente no
ha existido así fuera de la oficinista o del local que
han de tener en Popayán, eso de ahí no se ha proyectado
••*3" // ■

* x / Entrevista No 2.8 Pág 1

Entrevista No 2.6 Pág No 11

^ 3 / Ervtrevista 2.6 Pág No 11

62
En Nariño el alcalde de San Lorenzo señaló ques

"Hay veces se habla de una entrevista, de unas charlas,

pero muy superficiales, yo pienso que en ese aspecto si
no ha actuado la planificación departamental dentro del
municipio, ha sido un contacto perdido. Realmente se lo
ha dejado al municipio desde que se le habla de una
d e sce ntr ali zac ión , pienso que el término es equivocado
porque si se habla de descentralización no es para que
los municipios tengan que netamente trabajar ellos. Se
les manda a hacer una a d m i n i s t r a c i ó n , pero tienen que
estar muy de cerca y muy relacionado con los estamentos
políticos, con todas las instituciones.... pero no hay
ese vínculo que nosotros esperamos que haga planeación
departamental "■*■*/ .

Y en el Valle el análisis del alcalde de Florida es similar:

"Entonces, como el caso de la División de Planeación

De par tam ent al, donde el municipio ha sido altamente
perjudicado por vaina política, nosotros no tenemos
ningún tipo de colaboración de parte de Planeación, y
no se convierte en un ciclo sino en una cortapiza de
parte del municipio... nosotros no tenemos ningún nexo,
ninguna conexión con Planeación del Departamento,
estamos absolutamente aislados como municipio"4 ® / .

En el norte del Valle, el alcalde de Argelia igualmente señaló

que:

"Planeación departamental es supuestamente la entidad

que nos tiene que ayudar a coordinar todo lo que es con
los planes de desarrollo, lo que tiene que,ver con la
elaboración de presupuesto, con planes de inversión y
además con una gestión a d m i n i s t r a t i v a . Pero les
confieso con toda pena para los funcionarios de del
orden departamental, es que a ellos a les da mucha
pereza venir por acá. Es muy horrible, es una queja de
todos los alcaldes del norte del Valle"'**/.

'*'*/ Entrevista 3.12 Págs 1-2.

^*/ Entrevista 1.6 Pág 1.

'**/ Entrevista 1.11 Pág No 1.

63
En qué consiste entonces la relación de planeación departamental

con los municipios? A nuestro de modo de ver, el marco general es

de un nivel de coordinación y apoyo a los municipios muy bajo,

razón por la cual los alcaldes tienen la sensación de estar solos

en el proceso de descentralización. Sin embargo, también pudimos

constatar que allí donde hay coincidencias políticas entre la

dirección de planeamiento de par t a m e n t a 1 y la alcaldía se prestan

apoyos muy puntuales. Ahora, estos apoyos quedan reducidos a la

orientación para el establecimiento del plan de inversiones del

municipio lo que; es totalmente coherente con la función de

programador presupuestal asumida por las oficinas departamentales

de planeación.

"Nosotros no tenemos ningún nexo, ninguna conexión con

Planeación del D e p a r t a m e n t o , estamos absolutamente
aislados como municipio, hemos hecho una buena gestión
gracias a entidades como el DRI que tiene una oficina
descentralizada pero que es muy efectiva y que no tiene
en cuenta la clase política ni del alcalde ni de la
administración para operar. Para nosotros tener que
cambiar eso de pronto va a ser un problema a corto
plazo para todos los municipios porque vamos a estar
pendientes de qué clase pblítica es el director de
planeación y si es liberal entonces de tal grupo a ese
grupo le va muy bien, a ese partido le va muy bien, si
es liberal de otro grupo entonces a ese grupo le va a
ir mal y si en el caso mío por ejemplo, yo soy
conservador y desde que hace que llegué -aquí hemos
tenido que saltar por encima de él (el director de
planeación departamental porque las cosas no se dan.
Hemos tenido una muy pobre c o l a b o r a c i ó n , o pobre no,
ninguna, absolutamente ninguna"'17/.

/ Entrevista 1.6 Págs 1-2.

64
 "Bueno, pues en cuanto a las relaciones que han habido
entre administraciones departamentales lo que yo he
sabido hasta el momento es que si ha habido un poco de
tropiezo cuando hay administración liberal. Dado que
este pueblo es conservador, es muy poca la
participación' que le han dado a este municipio en las
administraciones departamentales liberales.
Afortunadamente, ahora y no porque el actual gobernador
sea conservador, si ha habido una participación muy
directa. Nos ha tenido en cuenta y eso significa mucho
para este municipio porque hemos despegado un
poco"4 0 .

En parte por estas razones se señala que:

"Si, recientemente estuvo acá el doctor Ramiro Andrade,

él es funcionario de Planeación Departamental nos
estuvo asesorando durante estos días en la elaboración
del Programa de inversiones. Ellos nos asesoran
permanentemente en cualquier consulta que nosotros
necesitamos. Ellos nos asesoran y nos elaboran
anualmente por el mes de mayo el plan de inversiones
para presentarlo por el mes de agosto a las sesiones
ordinarias del concejo para su a p r o b a c i ó n .

"Si, más que todo Planeación Departamental nos ha

asesorado mucho en administración. Allá en planeación
departamental en todo el sentido nos han dado el
respaldo. Los foros por ejemplo, a veces los preside
planeación departamental eí importante, por qué ?
porque usted sabe que cada cosa se seca algo para
nosotros nos dan material nos llega capacitación. Qué
quiere ? tienen usted problemas ? mándame a revisar
esto inmediatamente lo solicita, inmediatamente está
ac á"® 0 /.

■
e*eV Entrevista 1.10 Pág No 1.

'*'*/ Entrevista 1.11A. Pág No 1.

®°/ Entrevista 3.10 Pág. No 3.

65
5.1 El Planeamiento Municipal: un Proceso que Apenas Inicia

Los nueve municipios DRI seleccionados, San Lorenzo, Yacuanquer y

Ricaurte en Nariño; Silvia, Caloto y Caldono en Cauca; Florida,

Argelia y el Cairo en el Valle del Cauca, son entes territoriales

pequeños. Así por ejemplo, Yacuanquer es el que presenta el menor

número de población con un total de S.31S habitantes y Florida el

mayor con 51.722 pobladores. Estos municipios por un lado, son

típicamente representativos de universos de estudio DRI. De otro

lado, también comportan características sustantivas de la situa­

ción de los pequeños municipios colombianos que son la mayoría en

el país.

Una aproximación a la conformación y operación de sistemas

locales de planeamiento en estos municipios muestra su poca

experiencia y escasa tradición. Es en fecha reciente, con la

lenta descentralización del país, cuando estos municipios

tímidamente han iniciado procesos de estructuración de sistemas

locales de planeamiento y comienzan a desarrollar actividades de

planificación del desarrollo económico y social en sus

respectivos territorios.

Es evidente que la inexistencia y/o escasa experiencia

planificadora de estas localidades esté claramente asociada con

el tipo de Estado que ha prevalecido en el país, el cual, hasta

fecha reciente, había centralizado y concentrado la orientación y

ejercicio de la* planificación.

La hipertrofia del Estado central se tradujo en la debilidad de

los municipios. De esta forma, los entes locales quedaron

convertidos en demandantes de soluciones ante la imposibilidad,

por la escasa g o b ern abi 1 i d a d , de enfrentar los problemas de más

alto valor para la población y los gobiernos locales. Pero de

otro lado, las estructuras de poder local tradicional, que

ejercían el control de las administraciones locales a través del

poder eli entelista, hacían una relativa baja demanda por

pl ani f i c a c i ó n .

Al parecer, es cuando se accede a la conducción del gobierno

local con el apoyo de la comunidad o mediante un movimiento

social que cuestiona las antiguas estructuras de poder local, que

se presenta una mayor demanda por planificación. Parecería

entonces, que las estructuras del poder local que presentan

rasgos tradicionales están asociadas con una baja demanda por

planificación. Por el contrario, la ruptura de las estructuras

tradicionales que se apoyan en el movimiento social con respaldo

v
comunitario se relaciona con una mayor demanda por planificación.

En parte, por las anteriores razones, la situación general

encontrada en los municipios estudiados es de una baja capacidad

de gestión; debilidad en los procesos de planificación;

predominio de la improvisación en la conducción del gobierno

local; inexistencia generalizada de demanda por planificación;

escasa presencia de oficinas municipales de planeamiento y donde

estas existen los rasgos predominantes son su gran debilidad

67
operativa, la escasez de recursos humanos y la baja capacidad

logística.

EH predominio de la improvisación y las dificultades para la

conducción de la administración municipal son expresadas en forma

precisa por el alcalde de uno de los municipio de Nariño.

"Es que estos m u n i c i p i o s ..... no tienen una

planificación. Se trabaja pero no se tiene un diagrama
sobre la mesa, trabajamos a la voluntad de lo que
podamos coger, hacer, pero no tenemos al frente
realmente algo sobre el cual podamos ir, sobre el cual
tenemos que marchar, sobre puntos fijos a los cuales
tengamos que llegar. No nos hemos trazados metas, sino
que nos trazarnos metas en otros sentido, pero no
planificamos, ese es un error que tenemos en nuestros
municipios, que trabajamos de esa forma, en ese sentido
9í>> / „

Sin embargo, en esta situación generalizada de debilidad

institucional se ha dado inicio a un proceso de demanda por
planeamiento en las localidades. Las mayores responsabilidades y
funciones asignadas a los entes territoriales comienzan a
traducirse en la necesidad de apoyar la gestión de gobierno con
instrumentos de planeamiento local.

Así, una visión global de los nueve (9) municipios estudiados

muestra que cuatro de ellos (Florida, Argelia, Caloto, Silvia)
contaban con oficinas de planeamiento, ver cuadro No 1. Pero,
como hemos señalado, estas oficinas poseén como rasgo
generalizado su debilidad operativa.

"Pues mire, yo hace un año estoy en esta oficina de

planeación y esta oficina es más bien creada
recientemente, mire la oficina de planeación fue creada
en el 88 yo la recibí en agosto 3 del año 92. Pero
mejor dicho yo no recibí nada en planeación, la oficina
no funcionaba como tal, no hay un archivo, de ahí para

esx/ Alcalde Municipal. Entrevista No 3.12

68
 atrás no hay nada. La hemos ido organizando en el Banco
de Proyecto. Se han presentado proyectos a nivel
departamental ante las secretarías de un paquete de
proyectos para ser cofinanciados en el municipio y pues
se está trabajando en ello y próximamente creo que par
noviembre se va a implementar el plan de ordenamiento
urbano que no existe en el municipio. No hay plan de
desarrollo. Estamos pensando en el plan de
reordenamiento urbano y también de desarrollo
munic ipa l"»=/.

Estas oficinas no centraban su actividad en la conducción del

gobierno local sino en el ordenamiento urbano por un lado y en la

elaboración de planes de inversión por otro.

Por otra parte, solamente en uno de estos municipios (Florida) la

oficina había participado en la formulación del plan de

desarrollo y en tres de ellos (Silvia, Yacuanquer y San Lorenzo)

estaban en proceso de elaboración de planes municipales de

desarrollo mediante la contratación de cón sul t o r í a s . Pero, en

contraste con lo anterior, cinco municipios había elaborado

planes de desarrollo agropecuario lo que está asociado con la

presencia de la UMATA.

En efecto, mientras solamente en cuatro municipios había oficina

de planeación municipal, en todos ellos estaba conformada la

UMATA.

Esto es indicativo del hecho que en estos municipios la Unidad

Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria es más importante

que la oficina de planeamiento. Inclusive, en algunos casos, la

9 B / Entrevista JL.11A Pág No 1.

69
UMATA es el organismo que adelanta las acciones de planeamiento

en todo el municipio.

Ahora, la presencia de la oficina de planeamiento local y la

conformación de la UMATA no parece estar asociada, en estos

municipios, con el apoyo de la Oficina Departamental de

Planeación y la Secretaría de Agricultura. Efectivamente, tal

como se puede apreciar en el cuadro No 1, solamente 2 municipios

(Argelia y Yacuanquer), recibieron apoyo de las oficinas

departamentales de planeamiento y, solamente, tres municipios

(Florida, Yacuanquer y Ricaurte) fueron apoyados por la

Secretaría de Agricultura del Departamento.

[DOTACION INSTITUCIONAL DE LOS MUNICIPIOS ESTUDIADOS CUADRO II. 1

. TIENE TIENE LO APOYA TIENE TIENE LO APOYA LA

OFICINA DE PLAN DE PLANEACION UMATA PLAN SECRETARIA DE
DEPARTAMENTO Y PLANEACION DESARROLLO DEPARTAMENTAL AGROPECUARIO AGRICULTURA
■(MUNICIPIO MINICIPAL MINICIPAL

[VALLE DEL CAUCA b .

■Argelia SI NO SS SI - NO NO
liÉÍ Cairo NO NO NO SI NO NO
i Florida SI SI NO SI NO SI

jCAUCA
I • ‘
i Caldono NO NO NO SI NO NO
ICaloto SI NO NO SI SI - NO
¡Silvia SI EN ELABORACION NO SI SI NO

!! NARIÑO

I Ricaurte NO NO NO SI SI SI
ISanlorenzo NO EN ELABORACION NO SI SI - NO
IYacuanquer NO EN ELABORACION SI SI SI SI

FU EN TE: ENTREVISTAS A ALCALDES Y JEFES UMATAS DE MUNICIPIOS DE LOS DPTOS. DE VALLE, CAUCA Y NARIÑO.
 CONCLUSIONES

El análisis realizado en este capitulo sobre los sistemas de

planeamiento departamental y local en los departamentos de Valle,

Cauca y Nariño nos permite llegar a las siguientes conclusiones.

1. Existen diferencias sustantivas en el tipo de administración

y en la experiencia planificadora en los departamentos de Valle,

Cauca y Nariño. El Valle del Cauca tipifica una racionalidad

técnica en el manejo de la administración pública, el Cauca una

racionalidad patrimonial y Nariño una racionalidad t e c n o p o l í t i c a .

El predominio de estas racionalidades está fuertemente asociado

con el desarrollo económico e institucional en cada uno de estos

departamentos.

2. Los tres departamentos han estructurado sistemas de

planeamiento que se caracterizan por su carácter sectorial

p r e sc rip tiv o. Sin embargo, la experiencia planificadora ha sido

diferente en cada uno de ellos. El Valle, desde muy temprano

inicia la formulación de planes, por el contrario, Nariño y Cauca

entraron tardíamente en una etapa formuladora.

3. En los tres casos estudiados los sistemas de planeamiento se

caracterizan por formular planes de desarrollo técnicamente bien

concebidos pero que no son ejecutados. En todos los casos el plan

no es un instrumento de conducción del gobierno sino interesantes

investigaciones de las estructuras socioeconómicas regionales o

del comportamiento futuro de magnitudes económicas.

4« En la coyuntura actual, el Departamento del Valle, ante la

arterieesclerosis institucional estructura un conjunto de

gerencias que materializan el discurso modernizador neoliberal.

Sin embargo, en este contexto la economía campesina de este

departamento continúa excluida de las grandes inversiones del

desarrollo. Por su parte, el Cauca formula unas directrices de

gobierno con un carácter participativo e inicia, en el marco de

la crisis del sector a g r o p e c u a r i o , una reforma administrativa de

la gobernación que comienza a transitar por el camino que

regularmente no ha hecho exitosa las reformas en América Latina.

Nariño ha logrado acumular una muy buena experiencia

planificadora en el sector a g r o p e c u a r i o , a esto ha contribuido la

presencia de la Cooperación Técnica Alemana. Sin embargo, a pesar

de esta experiencia, la crisis de la economía campesina, generada

en parte por las políticas de apertura económica, se da en medio

de un proceso de reforma de la administración departamental que

ha tenido como resultado la parálisis institucional para

enfrentar la crisis de la economía campesina y en general del

sector agropecuario.
5. El Sistema Nacional de Planeamiento parte de la premisa de la

necesidad de la coordinación entre los diferentes niveles del

sistema. Esta coordinación y, sobre todo el apoyo del nivel

departamental al municipal, es aún más estratégico en un contexto

de descentralización del Estado que asigna mayores responsabi­

lidades a los entes locales. Sin embargo, en los tres

departamentos predomina el escaso apoyo de las oficinas

departamentales de planeamiento a los municipios. Cuando el apoyo

se da regularmente median relaciones políticas y éste se centra

en la elaboración de los planes de inversión.

6» En todos los municipios estudiados se encontró una gran

debilidad del sistema de planeamiento local o en su defecto la

inexistencia del sistema. Sin embargo, esta situación es

totalmente explicable por la escasa experiencia planificadora de

los municipios en el contexto de una Estado centralista. La

descentralización ha permitido que se inicie una experiencia que

puede ser prometedora de demanda por planificación. Sin embargo,

se requiere apoyar el inicio de este proceso con una mayor

coordinación en el sistema de planeamiento y con la entrega de

métodos, técnicas y tecnologías de planeamiento ^ los municipios.

7. En la mayoría de los municipios estudiados la UMATA estaba

jugando un papel más importante que la Oficina de Planeamiento

Local (donde ésta estaba conformada). Y en algunos casos la UMATA

estaba ejerciendo las funciones del ente planificador local.

74
 CAPITULO III

LA COORDINACION INTERINSTITUCIONAL

Introducción

Las actividades del sector agropecuario y en particular las de

economía campesina, reciben la influencia de una amplia gama de

instituciones tanto de nivel nacional como r e g i o n a l , que en

virtud de diversas competencias persiguen, en algunos casos,

crear condiciones favorables a su desarrollo, en otros modificar

directamente su desempeño.

Puede afirmarse, de manera general, que el modelo centralista de

gestión que ha prevalecido y que empieza a transformarse como

resultado de las políticas de descentralización del Estado, ha

determinado unas conductas por parte de tales instituciones que

no han favorecido el fortalecimiento de organismos de nivel local

que sean capaces de asumir la conducción de las actividades del

sector.

Como resultado de lo anterior, es posible apreciar que el nuevo

escenario en que se debe dar la gestión y la planeación de las

actividades relacionadas con la producción agropecuaria

campesina, presenta retos a los municipios que, en muchos casos,

han estado por encima de su capacidad de respuesta y de

adaptación.

En apoyo de lo anterior, se puede observar de que manera una

institución que esté llamada a ser la pieza fundamental en el

proceso de transformación de todo el sector, particularmente

dentro del nuevo Sistema de C o f i n a n c i a c i ó n , como es la UMATA,

después de más de cinco años de haber sido decretada su creación,

ha tenido un desarrollo tan dispar y con tan variado éxito en los

diferentes municipios.

En este capítulo se examina la estructura regional de planeación

y gestión del sector agropecuario en su inserción en el nivel

nacional de la misma y se intenta evaluar los procesos de

coordinación de las actividades de las diversas instituciones

comprometidas. Finalmente y en consideración a su carácter de

elemento fundamental en la nueva estructura de c o f i n a n c i a c i ó n , se

estudia la experiencia de implantación de las UMATA tratando de

poner de relieve las dificultades que han aparecido en el

proceso, con el propósito de contribuir en la definición de las

condiciones que podrían permitir su fortalecimiento.

1. El sistema de planificación del sector agropecuario

1.1. Sus Expresiones Supra-Regionales

Varios organismos colegiados están a cargo de la coordinación,

seguimiento y apoyo de las acciones de los diversos órganos del

Ministerio de Agricultura y de sus entidades adscritas como el

ICA, el INCORA, el HIMAT, el Fondo DRI y el INDERENA y vinculadas

como el Banco Cafetero, el IDEMA, Banco Ganadero, etc. y con

estos conforman la estructura institucional a cuyo cargo está la

generación de políticas que van a incidir sobre la orientación y

la planificación del sector agropecuario en lo que compete al

nivel n a c i o n a l .

En la coordinación en el nivel supra-regional participan los

coordinadores regionales del Ministerio de Agricultura, las

gerencias regionales de las entidades adscritas y vinculadas, los

Consejos Regionales de Secretarías de Agricultura (CORSAS), los

consejos Regionales de Planificación Económica y Social (CORPES)

?
y las Corporaciones Autónomas Regionales.

77
1.2. Sus Expresiones Regionales

Las diversas entidades, adscritas al Ministerio de Agricultura,

desarrollan su acción en el sector sobre la base de su propio

sistema de dependencias de nivel regional, sean "seccionales" o

"regionales". Estas dependencias, por un lado forman o dan lugar

a la conformación de instancias de coordinación intra-

institucional de carácter "vertical" como manera de conducir los

lineamientos de política en las áreas de su competencia y por

otro, tienen, entre sus funciones, participar en instancias

comunes de coordinación, constituidas a nivel regional o

De p a r t a m e n t a l ; de esta manera se establece el sistema de

coordinación "horizontal" que tiene como propósito necesario

racionalizar los procesos de toma de decisiones y de gestión

dentro del sector y alcanzar así una mayor eficiencia en la

asignación de recursos y una mayor eficacia en el logro de

propósitos de la planificación.

Sin embargo, si el diseño del sistema apunta al logro de

objetivos de coordinación formalmente realizables, la realidad de

la estructura de organización del sector corresponde a una visión

centralizada y centralizante de los procesos de planeamiento del

mismo. Como se argumentará adelante, al desbalance entre la

capacidad de gestión y decisión locales y la de las instituciones

que efectivamente tienen capacidad de decidir sobre la marcha del

sector no puede corresponder a un auténtico proceso de

concertación y coordinación.

78
1.3. La Coordinación en el Esquema Actual

1.3.1. Debilidad de las instituciones de nivel local

En el esquema de planificación que el proceso descentralizador

deberé superar, la influencia producida sobre el sector

agropecuario ha sido el resultado de la sumatoria de acciones de

múltiples instituciones, aplicadas, en la mayoría de los casos,

de manera relativamente directa sobre las unidades productivas,

sin intentar la mediación de las instancias de administración

locales.

Así, el destinatario inmediato de muchas realizaciones y

programas gestados y adelantados por instituciones de nivel

nacional y regional ha sido la misma unidad productiva o, en su

representación, grupos comunitarios impulsados para tal efecto.

Con esto la existencia de instituciones de nivel local con

funciones y propósitos coherentes con los de las instituciones de

niveles superiores ha sido generalmente ignorada.

Un efecto necesario de esta manera de operar de aquellas

instituciones ha sido que las localidades no han tenido

oportunidad de desarre:-1 1 a r , en sus propios escenarios,

instituciones capaces de asumir funciones de liderazgo en asuntos

relacionados con la dinámica del sector ni de preparar cuadros de

la misma localidad para asumir la conducción de sus propias

instituciones.

79
Es fácil reconocer la ventaja de que pueden gozar las propias

localidades en términos del mejor conocimiento del medio y de sus

limitaciones y potencialidades asi como de su capacidad para

aportar funcionarios que estén mejor dispuestos para vincularse

de manera permanente a la administración local. Sin embargo, las

estrategias de acción directa sobre los individuos-objetivo, ha

hecho, que para muchos efectos prácticos, la coordinación

interinstitucional resulte innecesaria y aún, incómoda.

1.3.2. Las características de la coordinación interinstitucional

1.3.2.1. La Asimetría en la Coordinación

Los organismos e instituciones del orden nacional gestionan y

1 ideran programas y proyectos que se inscriben dentro de

propuestas globales de política s e c t o r i a l . La característica

distintiva de estas instituciones, por comparación con las de

nivel local, es la de contar con “recursos relativamente ciertos,

dispuestos centralizadamente tanto para su propia operación y

funcionamiento como para el desarrollo d^ sus acciones

programáticas; cuentan con recursos humanos con calificación

específica y no están en general sujetos a la variabilidad en las

condiciones de operación características de los organismos de

nivel local o d epa r t a m e n t a l . Por contraste, los organismos

regionales que deben por naturaleza ser sus Ínter locutores -

oficinas de Planeación Departamental, Secretarías de Agricultura-

80
muestran generalmente gran debilidad resultante de factores como

la precariedad de su dotación de personal calificado, la escasez

de presupuesto y la inestabilidad característica de los manejos

elientelistas de personal.

En estas condiciones se crea una asimetría que poco estimula la

auténtica coordinación interinstitucional: las instituciones de

nivel nacional, más o menos adecuadamente dotadas y á cargo de la

ejecución de políticas, prefieren desarrollar su labor de manera

directa y actuando sobre los escenarios finales -grupos objetivo

ó individuos- sin incluir las instancias locales por la escasa

respuesta que se obtiene o se espera de ellas. Para ellas la

coordinación puede ser sinónimo de e n t r a b a m i e n t o .

"Las entidades nunca han sido amigas de la coordinación

de que todos hablamos; ni de la coordinación ni de la
co nce rts ció n... (por ejemplo) yo, de lo que hace el
DRI, me entero por la prensa. No hay ninguna concer-
tación con lo que pueda pensar el gobierno departamen­
tal como ente regional, de acuerdo a prioridades o
cosas de esas sino que el DRI concerta por ahí con unos
a g r i c u l t o r e s . . y ni siquiera se informa al gobierno
de par t a m e n t a l . . . " .

Y también, desde la óptica de un funcionario de Planeación

Departamental del Valle:

"nosotros lo que fue la década del 70 y lo que fue la

década del 90, el esquema sobre el cual participamos
nosotros fue muy interno o sea no tuvimos esa
proyección hacia el resto de instituciones, por ejemplo
le estoy hablando en relación al sector a g r o p e c u a r i o ,
era de esperar que todo ese trabajo de formulación de

Entrevista No. 3.2., p. 9

81
 planes de políticas y fundamentalmente pensando en el
pequeño y mediano productor, lo hicimos pero muy
ausentes por ejemplo de una institución como es Fondo
D R I , sabíamos que existía el Fondo DRI y sabíamos que
el Fondo DRI trabajaba para no sé cuantos municipios,
unos doce municipios del Valle del Cauca, pero en
realidad no se estableció un esquema de participación y
concertación interinstitucional para este tipo de
trabajo, ahí también habría otra falla, el proceso de
planificación o no se hizo de una manera concertada y
partici pat iva . Ahora en la década del 70 y del 80, otra
de las graves fallas que tiene todo este proceso de
planificación es la carencia de todo ese componente de
planeación par tic i p a n t e , de la planeación
comunitaria"3 4 / .

1.3.2.2. La capacidad de decidir

Otro factor que resulta particularmente negativo en el progreso

de la acción conjunta de estas instituciones es el hecho de que
las instancias creadas como espacios de coordinación no llegan a
ser instancias de decisión: los organismos nacionales llegan a
ellos con líneas trazadas por políticas de carácter
fundamentalmente sectorial y los locales asisten sin capacidad de
decisión y, sobre todo, sin manejo de recursos. De esta manera lo
más que se puede esperar es la coincidencia de propuestas y
criterios sin que haya mucha capacidad efectiva de producir
convergencias. Sus acuerdos se darán a nivel de recomendaciones
y, las más de las veces, sólo a nivel de diagnóstico.

Su capacidad para aproximarse a una labor de planificación

resulta limitada por el carácter de la representación de los
funcionarios que asisten a las reuniones;

"Hay un problema en los niveles de quienes participan

en los procesos de c o ord ina ció n; normalmente participan
mandos medios o asesores de las instituciones, por lo
tanto la reunión nunca tiene un carácter de decisión;
le toca volver a quien p a r t i c i p a . ..primero a consultar
y cuando consulta y encuentra obstáculos establece su

Entrevista No. 1.1., p. 6

82
 lucha solitaria pero nadie se da cuenta de esa lucha,
por supuesto... Me parece que son muy buenas en
términos analíticos, en términos informativos, en
términos de conocimiento mutuo; pero no tienen ningún
carácter decisorio"3 0 / .

S e podría afirmar que esto configura una escenario de discusión

de decisiones ya tomadas lo que significa un claro desestímulo
para la participación:

"...es que por lo general las entidades que tienen

recursos propios son las que menos hacen caso a vainas
de concertación..no les gusta porque se quiere tener
libertad de manejo de los recursos, de la
plata . . ."»'*/ .

1.4. La coordinación interinstitucional de nivel Regional

1.4.1. - El CONSEA

El Decreto 2275 de 1978 crea los Consejos Seccionales de

Desarrollo Agropecuario, CONSEA, con funciones de coordinación de
las actividades de instituciones y sectores sociales interesados
en el planeamiento del sector a g r o p e c u a r i o . Su despegue, sin
embargo ha sido excesivamente lento, como corresponde a la
magnitud de su propósito: coordinar las acciones de las
instituciones del sector públictj con las del sector privado,
entendido que no hay necesariamente coincidencia entre los
intereses de la agricultura comercial moderna con los de la
pequeña economía campesina en un contexto en quie tampoco la ha
habido entre las mismas instituciones oficiales:
"uno entiende que ahí tienen que estar aglutinadas
todas las entidades del sector agropecuario
vallecaucano, pero qué resulta, que cuando tú vas a una
reunión del CONSEA, estamos hablando del sector
a g r o p e c u a r i o 5 del sector público y el sector privado y

Entrevista No. 1.4., p. 13

En t.rev is t a No . 3.2. p . 10

83
 tú observas que el mayor porcentaje de la gente que
está allí es sector público, o sea hay casi que una
ausencia total del sector privado frente a ese
organismo que tiene, que supuestamente va a manejar la
planificación del sector agropecuario
val lecaucano"9-7/ .

Parece explicable que, en el Valle del Cauca, la gran agricultura

comercial sea renuente a participar en el organismo por su alto
nivel de agremiación y por su mayor manejo de información que le
permite tomar decisiones oportunas. No es el caso, sin duda de la
pequeña economía campesina, necesitada de orientación, cuya
ausencia de los organismos de coordinación necesitaría otra
e;-:pl icación :

"la pequeña producción está ausente de todos estos

procesos, en alguna forma se ha invitado la ANUC y a
sectores campesino pero en realidad la participación de
la pequeña producción viene; incipiente casi que nula, o
sea no se esté participando dentro de todo ese proceso.
Cuáles serían las razones? Se los ha convocado, en
muchas ocasiones y yo creo que más recientemente se ha
visto la necesidad de trabajar con ellos -yo creo que
todos somos, por lo menos los que trabajamos en esto de
planificación- conscientes que hay que incorporarlos,
pero yo diría que frente a todo este proceso, también
hay una desmotivación total de parte de ellos, sería el
comentario que yo podría hacer, es decir no tengo más
argumentos para decir el por qué, la otra falla puede
estar en que no hemos hecho o hemos establecido esos
esquemas de participación continua con ellos, para
proyectarlos, para hacerlos sentir de que ellos son los
dueños de eso no?"*®/

Aunque? sus reuniones periódicas se habían venido sucediendo con

cierta regularidad, sólo en .los últimos años párece que se ha
intentado impulsar su acción ¡¡
"..las reuniones se h a c í a n .. .yo me puse a ver unas
actas y las reuniones se hacían en un mes; al otro mes
volvían y tocaban lo mismo y al otro mes volvían y se
regresaban. Estuve mirando incluso con el secretario y
era interesante no? En tres meses se avanzaba y a los

Entrevista No. 1.1., p.7

Entrevista No. 1.1., p. 9

84
 tres meses volvían y tocaban lo mismo; nunca se hizo un
trabajo de campo; nunca se planteó una política para el
sector agropecuario; era una cuestión allí como de
apariencia, no?"*’/ .

La inexistencia de oportunidades de decisión, característica

propia también del CONSEA, parece favorecer el que la presencia a
los CONSEA termine siendo optativa para los funcionarios
delegados y que la permanencia de la instancia dependa, al final,
del grado de afinidad personal de los participantes.

Sin embargo, a pesar de las constantes críticas sobre la eficacia

de la acción de coordinación del organismo muchos funcionarios
expresan complacencia con el resultado que de ellos se deriva, ya
no en términos de su capacidad para incidir de manera directa
sino como espacios de discusión y de cualificación de los
participantes y aún de gestación de criterios de política que
pueden llegar a ser adoptados por la administración
secciona 1A O / .

1.5. La coordinación horizontal a nivel Municipal

L¿* coordinación en el nivel local se ha realizado de manera

parcial y ocasional y en el caso de los Comités Municipales DRI,
como resultado de la propia estrategia de la institución que ha
estimulado el desarrollo de estos organismos, funcionales a sus
actividades.

La evidencia de la necesidad de que exista un organismo de nivel

municipal que coordine las actividades de las diferentes
instituciones ha motivado reiteradamente la propuesta de crear un
organismo como un "CONSEJO MUNICIPAL AGROPECUARIO" (COMA) o

Entrevista No. 1.2., p. 3

Es el caso del documento "Política de Desarrollo rural

Campesino e Indígena" producido por el Comité de Planeación del
CONSEA del Valle del Cauca, con fecha de Marzo de 1993.
similar'6'1/. Recientemente se ha dado a conocer una directiva
surgida del CONPES SOCIAL con fecha de Junio de 1993 en la que se
determina:

"...la creación de Comités Municipales de Desarrollo

Rural - C D R , én todos los municipios del país, en los
cuales se planifiquen los programas y proyectos de
desarrollo rural en cofinanciación con el Estado. Los
CDR serán el único canal de concertación entre las
autoridades municipales, .las comunidades locales y las
entidades y programas nacionales que adelanten
programas y proyectos de desarrollo rural
campesino"^2 / .

El CDR tendrá, entonces, una importante cuota de poder en las

decisiones de inversión municipal lo que debe garantizar su
consolidación y su legitimación ante la comunidad y las
in sti t u c i o n e s .

1.6- La colaboración entre instituciones de diferente nivel

Existe otro espacio de interrelación propio de las entidades

territoriales que se da en la esfera de los procesos de asesorías
y asistencia que unos deben prestar a los otros; en este espacio
tienen expresión líneas de coordinación verticales entre
instancias autónomas. La relación entre el ICA, a través de los
CRECED, y las UMATA puede ser un*ejemplo de esto; otro el de la
relación entre las Secretarías de Agricultura Departamental es y
sus análogas Municipales, cuando las hay, o con las UMATA.

Nuestra experiencia aporta ejemplos de relaciones bastante

exitosas en cualquiera de los ejemplos mencionados. Es notorio,
como se menciona aparte, el grado de colaboración desarrollado a

Se cita aquí como ejemplo la propuesta contenida en el

documento del Comité de Planeación del CONSEA del Valle, de fecha
Marzo de 1993.

A5r Documento CONPES SOCIAL 008- DN P-U D A - M i n a g r i c u 1 t u r a ,

Santafé de Bogotá, Junio 4 de 1993, p. 9.

86
propósito del proceso de constitución de las UMATA entre
entidades como las Secretarías de Agricultura, el ICA, la C V C , el
DRI y ONGs como C O R F A S , CENCOA, etc. La consolidación de ÜMATAs
consideradas "piloto” está, casi generalmente, explicada por
ejercicios de colaboración estrecha entre instituciones.

Son también varios los ejemplos de colaboración entre

instituciones en los que el poco compromiso expresado por
funcionarios de algunas .instituciones centrales ha conducido a la
desconfianza y no ha ayudado a generar un ánimo de colaboración,
se ha entendido, a veces, por los funcionarios locales, como una
prueba del poco interés que las instancias de niveles superiores
tienen por los problemas de la localidad.

".. .nos ma n daron d os profesi on ales, un seño r N .N . y una

ina en l e r a ; sucede cjue 0 3.i. venia aquí., sacaba su
constancia de permanencias y se iba.. Se pidió la
colaboración a la secretaría de Agricultura: que nos
cambie el personal- Y no pudieron cambiarnos el
personal; que no, que las dos personas que estaban eran
recomendadas. . . (después) . .la ingeniera se enfermó} y,
qué pasa?i cuando nos dimos cuenta nosotros ella había
estado en vacaciones en Quito...".

"..yo no necesito que vengan unos señoritos de

presencia,.yo quiero hacer una buena
a d min ist rac ión ... por eso rechazamos a la Secretaría de
Agri.cu 11ura e 1 personal . . ."«*»/ .
1.7. Conclusiones

De la discusión anterior podría concluirse que la ausencia de

efectiva coordinación interinstitucional se funda en la
disparidad evidente entre los organismos presentes en el sector.
Esta. disparidad resulta en parte, del pobre desarrollo
institucional de las entidades territoriales y se refuerza por su
limitación para decidir sobre la asignación de recursos al frente
de instituciones que? las- aventajan en uno y otro aspecto.

Pero las transformaciones en los entes territoriales que se están

gestando y , aún, adelantando a partir de las políticas de d esc en­
tralización bien pueden generar un panorama diferente sobre la
base del compromiso que tendrán los municipios, e idealmente sus
comunidades, de participar en la gestación y formulación de
planes en los que se plasme su propia idea de? mejor estar y a los
que se asignen recursos a partir de decisiones autónomas.

A s i. 3a c.o o r d in a c i ó n e n t r e 1a s in s t i tuciones 1 ig a d a.s al sector de

la producción agropecuaria podrá ser algo más que la simple
"información" de las decisiones. tomadas en otras esferas de
poder.

En este contexto, un papel fundamental será . el que jueguen

instituciones como los CDF:, como elementos aglutinadores de las
fuerzas locales y como espacio natural para desarrollar
oportunidades de? partipación de la Comunidad en el diseño de los
programas y proyectos y, sobre todo, en la definición y
p r io r i z a c.i ó n d e s u s n e ce s i d a des.

S8
2. La UMATA, una pieza clave en el proceso de coordinación

La Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria ocupa una

posición esencial en la estructura de la planificación del sector-
agropecuario tanto como una pieza en el Sistema de Transferencia
de Tecnología Agropecuaria como en su posible papel aglutinador
en los proyectados C D R s . Se hace necesario, por tanto, observar
con interés su proceso de despegue pues la evidencia muestra que
estes no ha sido todo lo dinámico y expedito que hubiera cabido
esperar. Sin duda parte importante de los recursos de
cofinanciación deberán dirigirse hacia el esfuerzo de
capacitación y de consolidación de estas unidades.

2.1. Antecedentes

La UMATA fue creada por el Decreto-Ley 077 de 1987 y

reglamentadas por el Decreto-Ley 1946 de 1989, surge como una
pieza esencial en la estrategia general de descentralización del
Estado para cumplir las funciones de difusión de tecnologías
agropecuarias a través de procesos de asistencia técnica para los
que debía ocupar el espacio que el Instituto Colombiano
Agropecuario, ICA, dejaría al replegarse en su nuevo y único
papel como instituto de investigación. Para el efecto fue creado
como "grupo de intermedi ari os" , los CRECED, organismos ubicados
en áreas de actividad agropecuaria significativa; 68 de ellos hay
en el país de los cuales dos están situados en el Valle del
Cauca, dos en el Cauca y 3 en Nariño.

"Los Creced se componen de: agrónomo, veterinario,

prácticos agrícolas que apoyan a cada veterinario, a
cada agrónomo; en algunos Creced hay hasta cuatro,
cinco o seis profesionales; algunos Creced €;stán
conectados a clínicas de diagnóstico... Pero la idea es
que el lea, por Ley, ya no da asistencia técnica, la
asistencia técnica queda en manos de las Umatas,
entonces los Creced lo que tienen es que hacer
investi gac ión , hacer transferencia con grupos que
llamen ellos interm edi ari os; el Creced en este caso es
 un grupo intermediario; es decir la idea es que la
institución empiece a actuar sobre aquellas personas, o
aquellos grupos o entidades que tengan un mayor poder-
de multiplicación, es decir, se pierde mucho tiempo
actuando de campesino en campesino, entonces al crearse
esta instancia de la Umata que le da la cara al
campesino pues el lea puede concentrarse en dar la cara
al Umata: es una vaina de multiplicación, y a través de
los institutos de tecnología como los Itas. La idea es
que los Creced lleguen a ese tipo de personas que son
multiplicadores"*'4 / .

2.2. Desarrollo de la Institución

Para Septiembre de 1993, y sólo como resultado de la promulgación

de normas que exigieron su conformación dentro de plazos

espec i f i c o s , se puede afirmar que 1a casi totalidad de 1os

municipios de los Departamentos estudiados había conformado su

Umata aunque en la mayoría de los casos su proceso de "despegue"

h a s i d o 1e n to .

En la mayor parte? de? los casos la creación de? la Umata y su

inscripción en la Secretaría de Agricultura Departamental

respectiva fueron precipitados por la necesidad de dar

cumpl imiento a la norma que exigía que? para Enero de 1993 cada

Municipio hubiese inscrito su UMATA. Aún así, por ejemplo, en

Junio de 1993 sólo 31 Umatas, de 42 posibles, habían sido

inscritas en la Secretaría de Agricultura del Valle y en el Cauca

todavía fa 1taban cinco Umatas por c r e a r .

*4 Entrevista 1,5., p

90
Ha sidc un esfuerzo que ha exigido la aplicación de presiones

sobre los alcaldes por parte de las Secretarías de Agricultura,

en una labor de persuasión sobre la importancia de su papel, y

que ha apelado, en algunos casos, a criterios sólo pragmáticos al

saberse que la percepción del IVA está condicionada a la

presencia de la UMATA. En algunos casos el poco entusiasmo de los

alcaldes y de los Concejos Municipales se ha fundado en una

visión limitada del papel que deberían desempeñar estas Unidades,

sobre todo cuando se trata de municipios en donde prima la gran

agricultura comercial. No se ha percibido --o, posiblemente, no se

le ha reconocido importancia al hecho- que su campo involucra

acciones sobre medio ambiente, conservación de cuencas y

reforestación. Para la fecha los municipios de estos

departamentos han cumplido formalmente, aunque en la mayoría de

los casos no se ha pasado, hasta ahora, de la constitución de

e n te s v a c ío s , s i.n fu n c i o n a r io s adecuad o s , sin re c u r s o s y,

natural m ent.e , sin funcicines .

"Sabemos que las UMATAS las empezaron a fundar ahorita

en Enero 2; podemos hacer un inventario después de
cinco o seis meses. Qué hay alrededor de esto? En
realidad lo que hay es una mano de funcionarios
nombrados y uno por ahí que? es tecnólogo, o un
ingeniero agrónomo y sin qué hacer, porque no tiene
directrices de qué hacer. Ah, bueno!, con unos cuentos
de que tiene que hacer un plan de desarrollo
agropecuario; pero cómo hace ese tipo si no tiene las
herramientas. . ."*í5/ .

E n t r e v i s t.a .1„4 . , p „ 4

91
La sólo conformación "oportuna11 de la Umata no ha sido

necesariamente prueba de un compromiso real con su propósito; la

Umata del Municipio de Florida, Valle, por ejemplo, fue

conformada hace más de dos años y para Agosto de 1993 contaba

sólo con un agrónomo como director, nombrado por el actual

alcalde, y un asistente? pecuario, lo que corresponde ai la

estructura mínima exigido por la directriz del Ministerio de

Agricultura y no disponía aún de ningún medio de transporte.

La lentitud con que se han desarrrollado las Umatas, a pesar de

las presiones ejercidas, sugiere que las dificultades encontradas

van más allá de la falta de interés y que ha faltado una más-

decidida contribución, por parte de instancias supralocales, para

salvar, no sólo dificultades específicas, sino también las que

resultan de la pobre? capacidad de gestión de? los municipios; tal

ves se ha esperado de ellos más de lo que el ritmo del proceso de

descentralización permite. Algunos funcionarios han percibido

esta situación como se expresa a continuación;

"Cuando ye llegué aquí, a la secretaría recuerdo que me

pusieron a firmar una resolución en la que se decía que
se le daba plazo a los alcaldes que tenían su UMATA
constituida en convenio con la secretaría hasta
diciembre?, hasta junio de este año y después se hizo
otro aplazándolo hasta diciembre; porque, alcaldes,
pues si no nombran su gente que se jodan! y yo firmé
esa vaina, pues yo no sabía lo que realmente era lo que
estaba pasando. Y ya entendiendo un poquito más las
cosas en dos meses o tres y recordando pues las cosas
que había firmado me daba cuenta que eso que se había
firmado era realmente un ultimátum injusto pues para
los alcaldes, hay que reconocer que b 1 Valle es un
departamento de ciudades, pero que hay municipios muy
 marginales y que presupuestalmente no tienen muchas
facilidades, además están muy agotados por las
presiones del consejo municipal y demás. Entonces yo he
dado una contra orientación i yo he dicho constituyánse
todas las UMATAS, apoyénse a los alcaldes en todo lo
que se necesite, en la e s t r u c t u r a ,lo que sea; organicen
en todos los papeles que si el alcalde no sabe firmar
lo único que él haga es simplemente colocar la huella
dactilar que eso le sirve como crédito. Entonces
estamos en el proceso de constituir todas las UMATAS
las trece o catorce que faltan, y ya adicionalmente a
eso permitir un desarrollo paulatino de fortalecimiento
de esas UMATAS, entonces yo estoy negociando con los
alcaldes la participación directa de ellos en el
proceso de la transferencia de tecnología de la
asistencia técnica de sus campesinos y les estoy
diciendo, ustedes tienen funcionarios nuestros, estos
son los funcionarios de la secretaría, pero asumánlos
como si fuesen de ustedes porque es que necesitan
realmente hacerse a su propia experiencia de cómo se
maneja la UMATA directamente. Asumánlos que estos los
contrataron ustedes, después les va a tocar contratar a
éstos o a otros.,, Entonces hay que apoyar muy fuerte a
los alcaldes, y a los consejos municipales y a las
autoridades municipales para que entiendan cuál es el
v e r d a d e r o d e s a r r olí o hacia donde va ésto..."*’ */.

2.3. Las experiencias exitosas

Hay, sin embargo, gran disimilitud en el grado de avance de la

concreción de .la UMATA entre diferentes municipios. Algunas de

las que están efectivamente operando -con aparente buen éxito,

dicho sea de paso- son Unidades consideradas "Piloto" y que

cuentan con funcionarios destacados ahí por Secretarías- de

Agricultura o por instituciones como la C V C, en el Valle, y/o

que están siendo cofinanciadas por el DRI.

Entrevista 1.2, p. 8.

93
 "primero los municipios no tienen recursos para la
UMATA, el Dri les ha. entregado mediante convenios a sus
municipios Dri recursos que, entre otras cosas fueron
los primeros para el Cauca, trece municipios Dri fueron
los primeros que crearon sus Urnatas con cofinanciación
Dri. Y lógicamente fueron los primeros que tuvieron su
plan de diagnóstico, su plan de trabajo, de acuerdo a
una metodología Ic:a. 0 sea la economía campesina se ha
centrado es en las Umatas"*7 / .

La colaboración de esas entidades ha hecho posible que Umatas

débiles e incipientes estén empezando a desempeñar un papel
importante, a veces como factor aglutinador de acciones que
estarían en otro caso dispersas. Como ejemplo podemos citar la
Urna t a de? Argelia, que aún sin una dotación presupuestal
específica y, por tanto sin mayores recursos propios, ha logrado
iniciar procesos, fundamentalmente en el área de recuperación de
microcueneas, recurriendo al apoyo de otras instituciones; en
particular, la presencia de la Secretaría de Agricultura, que
mantiene dos agrónomos en e 1 municipio, ha hecho posible que se
empiece a apreciar la acción de coordinación de la Umata. Así,
aunque estos funcionarios sean retirados, eventualmente, la
Unidad habrá adquirido una ventaja, importante en términos de su
inserción y su legitimación entre los productores campesinos.

"... como le digo, todo el trabajo que hacemos las

instituciones que estamos aquí en la región, esté
totalmente ligado a la Umata,. la Umata sabe qué hace la
Secretaria de Agricultura, que programas tiene, cuantos
usuarios tiene; la CVC igualmente, entonces hay un
vínculo permanente y aquí por ejemplo, la Secretaria
tiene el programa de inseminación artificial y se está
coordinando a. través de la Umata. Aquí por ejemplo un
usuario necesita que le inseminen una vaca
inmediatamente llaman acá, y el jefe de la Umata
inmediatamente dispone del modo y los medios para ir a
hacerle el servicio al usuario, porque aquí hay un
personal que? ha sido capacitado todo, el veterinario de
la Secretaria de Agricultura del distrito
Cartago"6 ® / .

En trev x sta N o » 2.4., p » é>„

Entrevista No. 1.12., p. 4

94
En el Departamento de Nariño, también, se destacan algunas Umatas

que están produciendo un importante efecto "demostración" que

debe redundar en estimulo para otros municipios:

"...las Umatas se las puede catalogar de primera y de

segunda categoría, las Umatas p r og res ist as... que
atienden más que todo a las que se conformaron hace más
de dos años; estas ...ya han mostrado sus resultados,
están metidas en todo ámbito? son las propulsoras del
proceso de? desarrollo a g r o p e c u a r i o .. En Nariño las
Umatas "de mostrar" son: la del Municipio de la Unión
en el Norte, lo mismo que la de San Lorenzo; Umatas en
Occidente como la de E<uesaco y la del municipio de
Samaniego; son Umatas que han mostrado un avance y se
han consol idado. . ."*>*/ .

□tros factores, además de la cercanía a instituciones de apoyo,

han determinado el fortalecimiento de algunas Umatas. Asi en
aquellos municipios cuya estructura de poder local está fundada
sobre la organización de la comunidad campesina, las Umatas
muestran una mejor dinámica y hacen parte efectiva del proyecto
de gestión de la Administración Municipal. La acogida de la Umata
entre la misma comunidad se ha facilitado cuando sus gestores son
reconocidos como parte de ésta al demostrar conocimiento del
medio fisico y de los problemas y necesidades. En circunstancias
particularmente difíciles el ' compromiso personal de los
integrantes de la unidad con el destino de la comunidad ha sido
un factor determinante de éxito en el proceso de validación de la
Umata. La de Silvia, Cauca, parece ser un buen ejemplo de ésto:

"Un punto importante que tocaba era, es que la gente

que se ha escogido..es de la misma región, de la misma
gente, de los mismos c o m u n e r o s ..Digamos una persona que
conoce la geografía, la topografía, y el
r e s g u a r d o ..digamos una persona de otra parte que venga
a tornar las riendas de este personal que va a prestarle
asistencia técnica sería un poco dificultoso porque, en

Entrevista No. 3.3., p. 10

95
 p r i.¡Tie r 1u g a t~, a la persona no lo conocen
suf i c ien temen t e entonces va a haber una
barrera . . ,"' í'0 / „

Un caso interesante en este mismo sentido lo constituye el

Municipio de San Lorenzo en Nariño. En realidad la Umata es, en
este c a s o , una pieza clave como parte de un proyecto político que
se funda sobre el apoyo de la comunidad campesina y que ha
permitido su continuidad ya por dos administraciones.

fcs de subrayar el rigor con que adelanta su gestión esta Unidad

que, aunque bien dotada en comparación con otras, no disfruta de
un presupuesto que permita, por ejemplo, costear el transporte de
sus- técnicos que deben pagarlo de su salario. Un claro liderazgo
y un compromiso con el destino de la comunidad campesina parecen
fundar el éxito de su gestión,.

2.4. Dificultades para su implantación

La UMATAS no son, por supuesto, ajenas a la misma realidad de las

instituciones que tradicionalmente se han ocupado del sector, y

pese a lo novedoso de la propuesta, su proceso de implantación no

se ha podido sustraer, por un lado a los condicionamientos que la

debilidad del desarrollo institucional local impone, y por otro,

al hecho de que el interés auténtico por los problemas de la

Economía Campesina no parecen ser el común denominador que- cabría

esperar en municipios de economía fundamentalmente agraria.

"El proceso de? las Umatas es directamente proporcional

al interés que han mostrado -los señores alcaldes; hay
alcaldes que desde el primer momento de la posesión
hicieron . las gestiones con el fin de consolidar y

Entrevista No. 2.10., p. 7.

96
 registrar las Unidades de Asistencia Técnica; otros,
por el contrario, la norma imperativa de que si no se
conformaba la Umata no tendrían recursos nacionales los
obligó; prácticamente es una obligación, para q ue las
constituyeran. Ello implica que las Umatas son de las
más atrasadas, de las que están todavía en trabajo de
o f i c i n a . . ."**■/ .

Aún en los municipios eminentemente agrarios se percibe un "sesgo

urbano" cuando se trata de ejercicios de planificación y es que

la concreción de planes de desarrollo "exige" su expresión en

"l adr ill o".

"..yo vi, por ejemplo, cómo en Sevilla lo distribuyeron

ahora que llegó (recursos del IVA): le llegaron como
200 millones; eso lo cogieron allá para la calle
peatonal, que alumbrado, que no sé qué, que para
pagarle a esos interinos que hacía dos meses no se les
pagaba. Y yo le dije, y es que usted no lee es o que
dice que el 407. para el campo? o sea que le toca como
80 millones. Y entonces dijo que en la otra que llegue,
yo le meto ahí"7'=r/.

Este "sesgo" ha determinado que el sector rural haya dejado de

beneficiarse de recursos importantes pues los m u n i c ipi os han

desviado hacia otros destinos las partidas que por ley deberían

c o r r e pon der le:

"los recursos que tienen los municipios por concepto de

IVA para el campo -o sea la ley 12, el Decreto 77..- y
entonces les dicen que si es un municipio como Bolívar
que tiene un 90'/. de ruralidad allí tienen que aplicar
recursos del IVA como el 80% para el campo; y los otros
municipios la mitad hasta el 40%. Yo me puse a sumar

Entrevista No. 3.3., p. 10.

Entrevista No. 1.2A., p. 10

97
 desde el año 86 y, en el Valle, más o menos debieron
haberse invertido en el campo como 12 mil millones,.y
eso no se ha i n v e r t i d o .

2.5. Debilidades de las Umatas

Si bien la brevedad de la experiencia efectiva de funcionamiento

de las UMATAS hace prematuro intentar una evaluación cabal de sus

realizaciones sí parece suficiente para observar la aparición de

vicios y debilidades que es necesario superar. En general la

observación realizada y los testimonios recogidos apuntan a

señalar algunas debilidades en el proceso de implantación de las

UMATAS:

a) Alta inestabilidad de los funcionarios. Esta redunda en la

incapacidad para llevar a cabo cualquier tipo de programa y, en

algunos casos, para, siquiera, llegar a conocer el área de

acción. Esto desconcierta al productor campesino pues se presta

para recomendaciones disímiles y aún contradictorias. La

inestabilidad tiene origen, en muchos casos en el carácter

político que se le asigna a los cargos en cuestión: la Umata se

convierte en un afecto de negociación partidista y el resultado

es una Umata sin capacidad operativa efectivas

Entrevista No. 1.2A., p. 12

98
 "..a veces'hay fallas (en los programas) porque no
funcionaron esas Umatas: el período de estancia.en su
oficina, o sea su contrato, es muy corto: dura men os de
lo que dura el alcalde. Entonces los programas a veces
no tienen esa continuidad..."7"*/.

La inestabilidad, además, impone costos innecesarios a las

instituciones que ofrecen el servicio de capacitación a los

técnicos, cual es el caso del ICA y el SENA.

b) Dotación inadecuada de recursos. Salvo las Umatas que gozan

de cofin anc iac ión , la mayor parte de los recursos destinados a la

dotación y al funcionamiento de la Umata son "conseguidos" de

manera marginal por los alcaldes. No ha sido fácil encontrar aún

apoyo decidido para la asignación de partidas presupuéstales

aprobadas por el Concejo Municipal, más allá de los dispuestos

para la "creación" formal de la Umata.

c) Ausencia en la localidad de profesionales capacitados. La

estrechez de recursos hace imposible a muchos de los municipios

ofrecer salarios remunerativos que permitan atraer profesionales

que no estén ya vinculados a la localidad en otras calidades; se

encuentran rasos de profesionales que desempeñan simultáneamente

el cargo en la Umata con la gestión de su propia explotación o

negocio comercial. Una experiencia aparentemente exitosa se está

dando a partir de las pasantías que están realizando los

Entrevista No. 3.8., p. 11

99
estudiantes de carreras como agronomía y práctica agrícola,

aunque un inconveniente que se puede señalar es la brevedad de la

vinculación del pasante a la Umata.

2.6. Diferencias Locales

Son de subrayar las diferencias que se aprecian entre diversos

municipios en términos d e 1 grado de desarrollo a lcanzado por la

Umata y de la importancia que esta llega a tener para la vida

municipal. Así es posible establecer que:

a) Para municipios pequeños donde la Umata se ha arraigado, ha

llegado a desempeñar funciones tan variadas como las que

corresponderían a una Oficina de Planeación; esto le confiere

estatus a la Unidad y la legítima política y socialmente. En los

municipios "grandes", la Umata puede ser marginal y su capacidad

de acción y la importancia reconocida a sus funcionarios es

menor.

b) El peso de la agricultura comercial en algunos municipios

parece "hacer sombra" sobre la pequeña economía campesina que

aunque importante en' términos absolutos, no lo es en términos de

la actividad económica global del Municipio; tales los casos de

Candelaria y Florida, en el Valle. Parece suceder con municipios

con cabeceras urbanas importantes que las necesidades impuestas

por el manejo del casco urbano agotan la capacidad fiscal local.

Sin embargo ciudades como Palmira y Cali, en el caso del Valle,

100
cuentan con UMATA bien constituida; es posible que por el tamaño

absoluto de su presupuesto, la erogación necesaria para la

creación y financiación de la Umata no resulte significativa.

c) El carácter de la economía local ha de ter m i n a d o la

consolidación de una dirigencia del sector agropecuario que en

algunos casos ha podido apoyarse en instituciones e fic a c e s lo que

ha colocado al municipio en una posición ventajosa, como es el

caso de los municipios cafeteros; este liderazgo ha permitido

desarrollos autónomos, al margen de la acción de instituciones

estatales. Así, la ubicación, tanto del Departamento como del

Municipio en cuestión, en la escala de los productores de café

determina el volumen de recursos que llegan a cada Comité de

Cafeteros y por tanto su capacidad para generar obras en

coordinación con la alcaldía; El Cairo, Valle, por ejemplo, ocupa

el octavo lugar en un departamento que, a su vez, ocupa el cuarto

en la producción nacional; allí la eficacia de la acción del

Comité ha determinado cierto desinterés por parte de otras

instituciones como el DRI que no han hecho presencia e fectiva

".. pues sinceramente aquí el Fondo Dri no ha hecho

presencia de nada. Hace más o menos cuatro años viene
con la cuestión de que va a construir una carretera a
Alban-Cuba-lianzanares, y hasta el momento n o se ha
hecho nada, la única entidad que se cofinanciado ahora,
que van a cofinanciar este año es con el Comité
Municipal de Cafeteros y la Gobernación del
Valle"7 9 / .

Entrevista No. 1.8., p. 4.

101
Esas circunstancias contribuyen a explicar el tardío comienzo de

esta Umata -fue creada ya avanzado este año- y su debilidad

actual. Su dotación es extremadamente pobre y aunque existe un

•funcionario a cargo, éste desempeña esa función simultáneamente

con otras, como la de coordinador de acción comunal y de

participación de la comunidad; la Umata no tiene oficina y el

agrónomo de que dispone como asesor, no tiene sueldo asignado,

sólo recibe viáticos cuando debe desplazarse.’

5'*/

3. Observaciones Generales a modo de Conclusión

La Umata parece llamada a desempeñar un papel clave tanto para el

desarrollo futuro del sector como, particularmente, para el éxito

del Sistema de Cofinanciación. Varios factores se deben tener en

consideración para allanar su camino y crear condiciones para su

éxito:

3.1. Calidad de la UMATA -- Es necesario un control más estricto

para que las Umatas que se inscriban en las Secretarias de

Agricultura cumplan realmente los requisitos de nivel técnico

exigibles. La estabilidad de los funcionarios debe ser un

propósito fundamental para que se garantice la continuidad en los

programas; así no se incurrirá una y otra vez en los costos de

capacitación ni se perderá lo ganado en reconocimiento por parte

d e 1a c o m u n i d a d .

Ver entrevista 1.9. realizada con el director de la

UMATA de El Cairo.

102
3.2. Control de desempeño - Es necesario desarrollar mecanismos

de participación de los usuarios de los servicios d e las H">atas

para incrementar su capacidad de control y presionar para lograr

la ampliación del radio de acción de la Unidad. S e g u r a m e n t e la

creación de los CDR, favorecerá la participación efe los

campesinos */ su ingerencia en la supervisión de la Umata.

3.3. Recursos - La obtención de recursos debe iniciarse con la

presión ante los Concejos Municipales para que en el Presupuesto

se incluyan rubros que permitan financiar la operación de la

Unidad. Es necesario profundizar y acelerar los me can ism os de

cofinanciación de estas unidades pues su papel será fundamental

desde el inicio del Sistema de C o f i n a n c i a c i ó n .

3.4. Fortalecimiento - Sería conveniente e stimular la

conformación de agrupaciones de Umatas que se constituyan en

Unidades de mayor nivel que permitan el mejor aprovechamiento de

algunos recursos al evitar duplicaciones de e sfuerzos y al

permitir compartir algunas funciones y actividades que por su

grado de especialización serían excesivamente costosas para cada

una individualmente o estarían frecuentemente inactivas;

adicionalmente se facilitaría así la posibilidad de una

planeación del sector más coherente y más capaz de introducir

transformaciones oportunamente. La experiencia de Nariño en

conformación de Asociaciones de Municipios debe ser recogida por

los demás municipios tanto con el propósito de mejorar la

eficiencia de las UMATA, como con el de asegurarse una mejor

103
posibilidad de control sobre la UDECO, como se sugeriré más

adelante.

3-5. Funciones adicionales- Los municipios pequeños no e starán

capacitados, por lo menos en el corto plazo, para crear y

sostener oficinas dedicadas a labores de planeación ni para

constituir unidades adicionales que administren los proyectos

cofinanciables por FINDETER y FIS; así, dado que la metodología

de presentación y tramitación de proyectos cof inanciables seré,

unificada, resultaría adecuado que la misma UMATA tenga a su

cargo el procesamiento de todos los proyectos de c o f i n a n c i a c i ó n .

Lo anterior impone mayores exigencias de capacitación a los

funcionarios de la Umata y un manejo de información que

transcienda lo propiamente técnico para incluir una visión

oportuna del contexto en que la economía local está -o estará-

inscrits; al fin y al cabo el técnico será el interlocutor más

cercano al campesino y el vehículo natural para inducir

trans f o r m a c i on e s que, en mu chos casos, sobrepasar án 1o

relacionado con la sola producción; de esta manera la UMATA

e 5 1.ará mejor capaci t.ada para liderar procesos de t.ransforrnación

en actividades del sector cuando resulten necesarias. Así la

UMATA puede constituirse en el puente natural entre los

organismos de planificación e información del Sector Agropecuario

para garantizar un alto grado de coordinación entre las

orientaciones de los diferentes niveles.

104
 CAPITULO IV

LAS ESTRUCTURAS DE PODER LOCAL

Y LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

En este capitulo nos proponemos hacer algunas reflexiones acerca

de la relación que se puede presentar entre las diná mic as (o
variaciones) de las estructuras del poder local y los contenidos
del cambio institucional que se están generando en el m arc o de la
descentralización de la gestión de Estado.

1. Dos tipos básicos de estructuras de Poder Local

Si excluimos aquellas posibles situaciones en las cuales la

gestión política municipal es una mera proyección de un poder
económico, o ideológico, o militar que subordina completamente a
la sociedad local, en cuyo caso el poder de Estado no pasa de ser
una metáfora, podemos distinguir dos tipos básicos de Estructuras
de Poder Local, las cuales tiene de común que el poder de Estado
se constituye en el núcleo de articulación de todos los factores
de poder realmente existente en el territorio municipal.

a. Las estructuras elementales de Poder Local

En estas estructuras el poder de Estado esta constituido en

primer lugar por el poder ejecutivo del Alcalde, que es el poder
real del Estado en el municipio, no sólo porque a él se subordina
la Fuerza Pública, sino porque de él depende todo el aparato
administrativo de la localidad. La expresión popular: "al Alcalde
quien lo ronda"? expresa con transparencia la realidad de la
gestión del poder político municipal, de tal modo que el Poder
Legislativo, representado por el Concejo Municipal, es un mero

105
complemento que sirve formalmente para mantener la figura de una
democracia local. Hasta 1986 la participación popular se
circunscribía a la elección de unos concejales con muy precario
poder de Estado. Así se explica, a nuestro juicio, por qué la
elección popular de los alcaldes se constituye en la medida
política más importante de este siglo en lo que respeCt* a
introducir . la posibilidad de una ampliación de la democracia
i
local. Esta posibilidad es real en tanto que la elección directa
de los alcaldes hace innecesaria la intermediación de] poder
político clientelista, intermediación que era usual cuando el
alcalde era nombrado por el gobernador. La posibilidad de la
ruptura de este vinculo entre la estructura de poder local y la
estructura de poder departamental se constituye en la clave de la
dinámica del poder local. Como el alcalde ya no requiere de la
protección de un jefe político departamental, su futuro político
está condicionado por la capacidad de gestión ante sus electores.

b. Las estructuras bipolares de Poder Local

Se llega a conformar este tipo de estructura en aquellos

municipios donde la población indígena es relativamente
importante, dispone de un territorio de resguardo y esta
organizada bajo la institución del CabiIdo77/ . La forma más
acabada de la bipolaridad del poder local se concreta en la
existencia de tres pares de oposiciones: territorio municipal vs.
territorio de resguardo, concejo municipal vs. cabildo indígena,
alcalde municipal vs. gobernador indígena. Los cabildos practican
una democracia de consenso y el gobernador encarna autoridad más
no poder. El núcleo conceptual del movimiento indígena durante
las dos últimas décadas se elaboró en tornt» a la recuperación del
territorio y de la autoridad, con lo cual fue posible se hiciera
extensiva a la recuperación del conjunto de sus identidades
culturales. Al introducir la Constitución de 1991 las unidades

t -*/ Véase: Rojas, J.M. "Las estructuras bipolares de poder

local en el Cauca". Informe de Investigación. CIDSE-Universidad
del Valle, septiembre de 1990, pp. 8 y siguientes.

106
territoriales indígenas corno parte del ordenamiento territorial
del p a í s , se abre una vía para resolver 3.a bipolaridad del poder
1o c a 1 .

Sin embargo, a nuestro juicio, son las estructuras bipolares las

más dinámicas entre todas las estructuras de poder local. Y antes
que la eclosión de un conflicto social violento, atravesado por
determinaciones é t n i c a s , la ampliación de la democracia local con
la elección popular de los alcaldes, ha permitido que los
movimientos indígenas locales se constituyan en el foco de
movimientos cívicos, integrativos, y que en las últimas
elecciones hayan salido electos cuatro alcaldes indígenas en el
Cauca.

L o novedoso de este desplazamiento del polo de poder indígena

hacia el centro de poder municipal ha sido la sustitución de la
práctica política clientelista por la participación directa de
las comunidades en la identificación y priorización de proyectos-
para ]a ejecución del presupuesto m u n i c i p a l .

En 1as estructuras bip o 1ares de poder donde el viejo poder,

tradicional y clientelista, es sustituido por el nuevo poder
indígena, la modernización institucional se convierte en una
prioridad para la gestión de Estado. La apertura de oficinas de
planeación municipal y la elaboración de planes de desarrollo
para ser una norma de gestión política municipal.

2. Los proceso de recomposición social

Nosotros pensamos haber recogido evidencias empíricas mínimas que

nos permiten plantear a modo de hipótesis que; a) en aquel Ios-
municipios donde se dan procesos de recomposición indígena y/o
campesina, la elección de los alcaldes ha sido el medio a través
del cual se expresan políticamente los cambios sociales; b) el

107
carácter reversible o no ele los cambios en la estructura del
poder local pasa a depender del estancamiento o de la aceleración
de la recomposición social.

Como corolario de estas hipótesis es preciso afirmar que, cuando

en las estructuras de poder local se expresan fenómenos de
recomposición social, el cambio político local no obedece a
proyectos políticos y organizativos de alcance regional y
nacional. En el Cauca los municipios de Silvia y Caloto, donde la
recomposición social indígena ha hecho posible el desplazamiento
del polo de poder tradicional por el polo de poder indígena, son
municipios que se caracterizan por tener estructuras bipolares de
poder fuertemente d inarni zadas por procesos de participación
comunitaria en la elaboración del Plan de Desarrollo y en la
identificación de proyectos paira la ejecución presupuesta 1 .

En el municipio de Florida, y en contraste con los tíos

anteriores, el proceso de recomposición social indígena es mucho
más reciente, data de cinco años atrás, y no se ha podido
constituir en un polo de? poder municipal , de tal modo que Florida
no se caracteriza por tener una estructura bipolar de poder
local. Por el contrario, Florida tiene una estructura elemental
de poder, caracterizada por el dominio hegemónico de las-
clientelas de los partidos tradicionales, cuyos jefes tienen
entre si parentesco de primer grado. Y esta situación no podrá
ser modificada por los indígenas, puesto que su población es
completamente minoritaria. El cambio político municipal tendrá
que proceder aquí de una base social urbana, donde el
proletariado agrícola es su componente fundamental.

En el municipio de Ricaurte, Nariño, caracterizado por una

economía campesina tradicional, la población indígena, aunque al
parecer también esta organizada en Cabildo corno en Florida,
tampoco constituye un polo de poder y no hay dualidad en la
estructura de poder local. Por el contrario, allí cuando el
alcalde se proponer organizar el territorio municipal para

IOS
definir obras prioritarias, ignora que la Constitución de 1991 ha
consagrado la territorialidad para los indios.

"Esto del ordenamiento territorial, que incluye en el

plan de desarrollo municipal también, lo estamos
haciendo ya que ahorita con la nueva constitución dice
que lo^ municipios deben conformar sus territorios; o
sea en 'corregimientos. Entonces lo que se está haciendo
es integrando las veredas que queden más cercanas para
formar un co rre g i m i e n t o . Se trató de hacer eso el año
pasado en un convenio que se hizo con Ecopetrol para
capacitación de lideres y la conformación de
corregimientos y hasta el momento únicamente se ha
podido conformar un sólo corregimiento que es el de
Dspina Pérez. Y en el sector de los indígenas se va
ahora a tratar de conformar un corregim ien to, si es
posible las mismas veredas que conforman un cabildo o
resguardo, para que el mismo resguardo sirva de
corregimiento7’®/ .

Aquí en Ricaurte, como ya de hecho viene ocurriendo en Florida,

son las instituciones centrales del Estado el interlocutor
válido. Este vinculo entre la comunidad local y el Estado Central
se explica por el carácter adverso de las estructuras locales y
regionales de poder y constituye una práctica de gestión política
al margen de la intermediación clientelista. Para las comunidades
locales, y de modo especial para los indígenas allí donde no
parece ser posible que se lleguen a configurar estructuras
bipolares de poder local, la descentralización en tanto que
desmonte de los institutos del Estado que agencian o venían
agenciando el desarrollo rural, constituye un du r o golpe,
particularmente en lo que respecta a mantenerse libres de la
práctica política clientelista. Y es que irremediablemente la
descentralización de la gestión de Estado le va a conferir una
mayor capacidad de manipulación a las estructuras regionales
(departamentales) de poder.

Véase: Entrevista 3.9. p. 7.

109
Al respecto el municipio de San Lorenzo, Nariño, caracterizado
por una estructura elemental de poder, sustancialmente
modernizada por la expresión política exitosa del "Movimiento
Progresista por San Lorenzo" que en la vigencia anterior llevó a
la alcaldía a un líder campesino de proyección nacional y
mantiene continuidad en el alcalde actual, este municipio,
decimos, parece estar en la mira del poder político clientelista
regional.

"En este momento no se por qué el DRI Marino tuvo un

cambio grande, pasó de lo técnico a una cosa muy
pol í t i c a ...Yo se que el DRI adelanta muchas cosas, pero
lastimosamente la alcaldía no las conoce, porque aquí
se vienen haciendo programas y reuniones y a nosotros
se nos hizo a un lado".

Por qué razón?

"La desconozco. Yo veo que el mismo director del DRI ha

estado acá en muchas oportunidades, ha hecho las
reuniones, nunca ha tenido la amabilidad de venir a
esta alcaldía, habernos convocado a nosotros y decir:
venga alcalde, tenemos en mente estos programas,
llevémoslos adelante. Y empezar a liderarlos desde
nosotros, desde acá, de la alcaldía, o con la UMATA.
No. Se ha hecho con otras personas parti c u 1a r e s . Y en
eso sí queremos ser claros: yo pienso que todo un
trabajo que nosotros tenemos hecho con varios
movimientos de la comunidad hay que aprovecharlo y no
empezar a organizar otra cosa para empezar un trabajo.
Todo ese paso que nosotros hemos dado, todo el trabajo
que se ha hecho de estar continuamente con las
comunidades, charlando, trabajando con ellos en
diferentes labores, es para aprovechar ese espacio tan
grande en determinado momento que viene un programa. No
empezar otro tarea de o r g a n i z a c i ó n , de cogerlos y
decirles: vengan, organicemos acá, hagamos trabajo acá,
no! No se;, pero desconozco las razones de por qué se ha
t o m a d o e s a a c.t i t u el con nosotros7'*5'/".

Entrevista 3.12. pp. 11-12.

110
Que esto ocurra con el mismo DRI nos parece relevante para
advertir que la estructura de poder departamental puede operar en
contravia de los cambios institucionales que se fundan en
procesos de recomposición y cambio social y que han modificado
cualitativamente las estructuras de poder local.

Y es que en San Lorenzo, un proceso de recomposición social, la

formación de un sindicato agrario y la parcelación de la hacienda
Dalmacia, esta en los orígenes del movimiento social que desplaza
al poder político tradicional con la elección a la Alcaldía de un
líder campesino, Javier Becerra, quien fuera Presidente del
Sindicato y fiscal de la Junta Directiva de la ANDRI. Si se tiene
en cuenta que la AIMDRI fue una organización campesina inducida
para darle un carácter participativo a la ejecución del programa
DRI, se entiende por qué San Lorenzo fue un municipio bandera
bajo la alcaldía de Javier Becerra. Tal vez fue el primer
municipio en Colombia que consolidó una UMATA. Refiriéndose a la
composición del Comité Municipal DRI, decía Javier Becerra:

"Lo hemos puesto en práctica en San Lorenzo: el Alcalde

es el Presidente del Comité DRI y era el Presidente de
la ANDRI, un representante del Concejo es un miembro de
la ANDRI, un representante de la comunidad es un
miembro de la ANDRI, y dos representantes de la ANDRI,
total, todo somos A N D R I ”
» 0 /.

Nos resta por hacer referencia a dos municipios donde los

procesos de recomposición social son de vieja data y constituyen,
I
no tanto una transformación como, un modo de ser 'de la estructura
social. Se trata de los municipios de El Cairo y Argelia en el
departamento del Valle. Predomina allí una economía campesina
moderna, basada en el monocultivo del café y, por tanto, en este
momento, en una situación de crisis compleja: crisis de mercado

00 / véase: Rojas, J.M. "Comunidad y Liderazgo Campesino en

Colombia". C I D S E - UNI VAL LE. Informe de Investigación, Junio 1992,
p. 123.

111
internacional y crisis de producción, debido esto a los estragos
de la broca.

"Mire, pues aprovecho la pregunta para hacer un llamado

a cualquier instancia donde usted llegue, a donde usted
vaya y como un favor no solamente personal sino
colectivo: A nosotros nos invadió la broca hace ratico,
estamos invadidos, se nos va a presentar un problema
social de todo orden, económico, como usted lo quiera
hacer transcender. El problema de la broca nos va a
traer innumerables problemas; ya los tenemos pero eso
se va a agrandar mucho. Es un problema que se está
volviendo incontrolable. Se han hecho las camparías que
usted quiera con el Comité de Cafeteros y hay un comité
fito-sanitario, existen campañas en todo orden; se les
lleva el hongo a la gente, se les da instrucciones, se
le enseña cómo fumigarlo, tratarlo, pero como el precio
del café es tan bajo, la gente ya ni tiene cómo pagar
para (que lo controlen. Es un problema de alta magnitud.
Argelia se? ha pedido que se declare en emergencia fito-
s a n i t a r i a , se ha pedido por favor que se haga una labor
en todo orden con todas las instituciones para sacar
adelante éste problema y nosotros no sabemos qué vamos
a hacer, pero corno vamos, vamos a sufrir la misma
situación que el Aguila, que Ansermanuevo. Eso se
reproduce a una velocidad vertiginosa, espantosa. Si
logramos salvar esta cosecha podremos darnos por bien
servidos pero no sabemos qué nos espera hacia el futuro
inmediato. Una acción de la administración es que voy a
pedir rnuy pronto la presencia de la Presidencia de la
República para que por favor nos congele los avalúos
catastrales, porque estamos no solamente dándole más
duro al campesino, sino quitándole estima a los
poquitos que? se aguantan y se aventuran a seguir
afrontando el problema. Y de otra parte al Concejo
Municipal, yo le voy a presentar un proyecto por medio
del cual le voy a pedir que por favor rebajen los
impuestos a ver cómo podemos aliviar un poquito la
s i t u a c i ó n ...No se qué irá a hacer el municipio: que no
le paguen impuestos, que la pobre gente no tenga con
que comer ni con que subsidiar el estudio de sus
hijos"®-1/. '

En estas circunstancias la recomposición social campesina,

caracterizada por la agregatura que es un sistema social de
manejo de las fincas cafeteras, tiene? que entrar en una crisis
generalizada. Se llega a agregado desde las situaciones de
cas e r o- alimentador, e incluso, de jornalero. Si en coyunturas de
bonanza cafetera es- poco el margen de acumulación para los
agregados, tanto que no se pueden transformar en propietarios, en
situaciones de crisis esto tiene que resultar imposible.

Lo que se avisera en el horizonte es el retroceso de la

recomposición campesina y tal vez ocurra lo que no ha sido
posible hasta el momento en estos dos municipios: la entrada
posiblemente avasalladora del narcotráfico en la adquisición de
tierras. Hasta ahora el cambio político en Argelia y El Cairo se
limita al relevo de la clientela hegemónica durante la última
elección de alcaldes populares.

Finalmente. de la muestra de municipios nos quedan dos,

Yacuanquer en Nariño y Caloto en el Cauca, donde no hay procesos
de recomposición social, ni cambio político, de tal modo que las
estructuras tíe poder local permanecen allí inalteradas y, por
tanto, es la práctica política clientelista la que marca el signo
de la gestión de Estado. En estos casos la participación
comunitaria directa, democrática, se sustituye por una
multiplicación de? aparatos, de Comités, compuestos por las mismas
personas, quienes tienen liderazgos burocráticos y tradicionales
en las instituciones y en las organizaciones formales que
representan.

"Sería bueno que asista el 2 de junio. Entonces tenemos

un relato de todo lo que ha sido la administración de
aquí durante el primer período, el primer año. Y lo
otro, ese día vamos hacer una especie de cabildo
abierto, en el sentido de que todos los comités, que
están conformados, rindamos un informe de qué es lo que
se ha hecho y qué es lo que se va a hacer...

...Hay cinco comités y en los cinco comités el

Presidente está metido en todos.

Por qué?

113
 Porque es el dúo del campesino, es a la persona que
siempre el campesino quiere que esté presente alli.
....Sinceramente los mismos integrantes de la Ju nta de
Acción Comunal están integrando los comités, Conc ejo
Verde, CONSEA, Consejo de Rehabilitación. En total son
cinco que hay conformados, pero lo malo es que casi
está la misma gente. Entonces qué gracia, n i n gu no de
ellos está progresando. El otro día se propuso aquí que
realmente se trabaje con CONSEA, que es donde nos
agrada 'y hay una doctora que nos está dando fuerte
apoyo y está trabajando en las v e r e d a s . ..Nosotros
queremos trabajar, ella viene por Planeación
Departamental, es muy buena gente"*2 /.

Cuando el cambio institucional se dirige desde el centro hacia la

periferia, sin que aquí haya procesos de cambio social capaces de
concretarse en cambios políticos de la estructura de poder local,
ese cambio institucional se convierte en una mera multiplicación
de aparatos, mediante los cuales se amplía la cobertura del poder
político elientelista.

3. Desclientelización de las estructuras de poder local y

modernización de la gestión política municipal

Ya ha quedado establecido que los cambios políticos más

relevantes a raíz de la elección popular de los alc aldes se han
operado en aquellos municipios donde hay procesos de
recomposición social y, muy especialmente, donde se han
configurado históricamente estructuras bipolares de poder local.
A nuestro juicio los municipios de San Lorenzo en Nariño y
Caldono y Silvia en el Cauca tipifican lo que aquí estamos
denominado "desclientelización de las estructuras de poder
local".

mss/ Entrevista 3.10, pp. 4-5.

114
El "movimiento ' progresista por San Lorenzo" ha demostrado
continuidad en múltiples direcciones, no sólo en ganar por
segunda vez la alcaldía, sino en el perfil ideológico del
liderazgo y en la continuidad programática y de gestión de
Estado. Hace dos años recogimos el testimonio del alca lde que
inició el proceso de de s c l i e n t i 1i z a c i ó n , cuando su m a n da to estaba
próximo a concluir:

"Allá afuera estaba todo el mundo y comenzaron a echar

polvora. Se hizo la revolución, fue la revolución, un
acontecimiento que nadie se esperaba, fue la
revolución, el triunfo de los pobres ante los ricos...
A mí lo único que me ha servido para poder ser alcalde,
es haber dado mi ejemplo, mi vida, de lo que yo he
hecho al frente de la gente, como he sido. Pero si yo
como dirigente trato de que la gente sea de una manera
y yo no le doy ejemplo, no puedo ser un dirigente, la
gente no me va a seguir".

Por qué lo sigue la gente?

"Porque ha demostrado en la práctica cómo tiene que

llegar hacia un objetivo. Yo no puedo decirle a la
gentes "Mire compañero, hay que aguantar hambre",
mientras yo me siento con tres bandejas allá. No puedo
decirle a la gente que hay que andar a pie mie ntr as yo
voy en carro. Entonces yo pienso que para u no ser
dirigente tiene que mostrar su vida, lo que u no ha
hecho. Ser dirigente campesino honesto, cuesta: es ser
pobre toda la vida"®3 /.

Y recientemente al preguntarle al alcalde actual, un ingeniero

agrónomo, acerca de su gestión, nos decías

e93/ Rojas, J.M. "Comunidad y Liderazgo Campes ina do en

Colombia", p. 118.

115
 "Cada uno tiene bu estilo de manejar su alcaldía pero
en sí la meta grande es trabajar, seguir, creer en la
gente, estar al frente de ellos y que esto arranque de
verdad, que estos municipios empiecen su desarrollo,
que no se merecen ser pobres. Yo pienso que la pobreza
no es cosa excluyente para que no se progrese. Siempre
la pobreza es el no tener a mano tantas cosas, tanto
recurso. Si tuviéramos todo eso a lo mejor no
hiciéramos todo ese esfuerzo que hacemos y no empezamos
un desarrollo. Eso sería lo que admiramos del trabajo
de Javier; todo el esfuerzo que hizo y lo seguimos
haciendo"®-,V .

El alcalde de Silvia, de algún modo forma parte de una tradición

política familiar que posiblemente se remonte a un período
anterior a la conquista española. El gran Cacicazgo de Pitayó,
reconocido por la Real Academia de Quito en 1700 a don Juan Tama
ríe la Estrella pasó a su sobrino,0 0 / un Calambés. En 1816 los
españoles fusilan un cacique Calambés. Y el Calambés de hoy nos
d i ce 5

"Yo recuerdo mucho en Pitayó el papá de Papamija que

cogía los tíos míos, de los Calambés, y se paraba en el
centro y los cogía y les alzaba ,las manos y les hacía
victoriar el partido 1 iberal .

Su ingreso al movimiento indígena de Recuperación es muy reciente

pero significativo. Su "familiaridad" con la política le permitió
ser candidato único de un movimiento liderado por los Cabildos
indígenas Guambíanos y Paeces de Silvia.

»■
■»/ Entrevista 3.12., p. 23.

’
E’
S'/ Los paeces, como la mayoría de los pueblos americanos
tenían una línea matrilineal de filiación.

Entrevista 2.7., p. 7.

llé>
 "Antes de la Constituyente nosotros conformamos un
grupo, un movimiento indígena donde analizábamos que ya
se habían recuperado tierras, que se estaba recuperando
cultura, entonces en una reunión a donde me invitaron
yo les decía que por qué no aprovechábamos esa reunión
para comenzar a hablar y que miráramos la forma de
meternos en la política y de recuperar eso que también
era de nosotros. Yo les decía que los indígenas por qué
tenían que ser liberales o conservadores, que miráramos
eso, que por qué teníamos que ser católicos o
evangélicos. Mirando esa situación, que esas eran
cuestiones impuestas por gente de fuera, que por qué no
pensábamos en lo de nosotros, y caló la idea en el
movimiento indígena"®'5'/.

Aunque el movimiento social es fuerte, su expresión política

local, que llevó a Calambás a la alcaldía, tiene mu chas fisuras
que se manifiestan en contradicciones de la misma gestión
municipal. Son contradicciones entre la des clienti1ización total,
que agencian los Cabildos, y la conservación de poderes
discrecionales y otorgamiento de prevendas, propios de la
práctica política e lie n t e l i s t a , a la cual los indígenas han
estado incorporados.

En Caldono el proceso de desclientilización de la e str uctura del

poder local es mucho más profundo, si bien, de modo similar a
Silvia, es la primera vez que un indígena accede a la alcaldía
municipal. Sin embargo, ya desde la primera elección popular de
alcaldes se había configurado una tendencia electoral indígena al
interior de la clientela dominante. Y para la segunda elección
esa tendencia se ha transformado en el Movimiento Indígena de
Caldono, liderado por los cinco Cabildos, con un destacado
dirigente indígena del Resguardo de Pioyá como candidato a la
Alcaldías o / . El triunfo de María Yalanda en la última elección
es el resultado de una ampliación política del movimiento
indígena hacia los sectores campesinos del municipio,

1B'r/ Entrevista 2.7., p. 6.

*»**/ Rojas, J.M. "Las Estructuras Bipolares de Poder Local

en el Cauca", Capítulo III.

117
particularmente de los conservadores, quienes estuvieron
totalmente excluidos del poder por la anterior clientela liberal.

La manera como la alcaldesa sorteó las trampas que le dejó el

anterior alcalde de clientela y la modalidad ampliamente
comunitaria de su gestión pueden estar haciendo irreversible la
desclientilización de la estructura de poder local.

Nos cuenta María Yalanda que:

"En el momento en que llegamos fue difícil porque de

todas formas nosotros pues eramos gente nueva, que
llegamos con ideas nuevas y entonces no querían que se
supieran muchas cosas. Comenzamos con un Conce jo en
contra, encontramos esa alcaldía en un revoltijo, no
encontrábamos nada, no se llevaba kardex, no Be llevaba
casi que la misma hoja de los empleados que allí
estaban en ese momento. El Alcalde había alquilado un
computador para la alcaldía y el día que él salió se
llevo diskettes, se llevó programas, se llevó lo que
había. Entonces comenzamos primero que todo a mirar
presupuestos y nos dimos cuenta que había una inflación
dentro del presupuesto, que por lo tanto no íbamos a
cumplir con el programa que el alcalde saliente había
hecho para el año 91. Sin embargo nosotros ejecutamos
las obras que él había programado y que . creíamos que
eran de mayor importancia. Al final del año se tuvieron
que hacer Asambleas, invitar a Planeación Departamental
para que ellos mismos le explicaran a las comunidades
por qué razón no se hacían las obras. Pues todo era que
la alcaldesa era indígena y se había llevado toda la
plata para la zona alta. Pero entonces demostramos que
no era así, sino que el alcalde de una manera
irresponsable y Planeación que había seguido también la
jugada, digamos, porque ellos debieron de haber parado
eso desde un comienzo, hacían una inflación de
presupuesto por 80 millones de pesos, que nunca
existían. El alcalde les dejó carta a todas las
comunidades en que les estaba diciendo siempre que
vayan y llamen que esa plata es de ustedes y cuando les
decíamos que no había, entonces él iba y les decía:
"miren, es que ella ya se llevó la plata para la parte
alta. Siempre echándonos la gente encima. Pero a través
de asambleas de Concejo de Rehabilitación y todo ésto y
de presencia en las comunidades cogimos e hicimos el
presupuesto del año 91, cogimos hoja por hoja, paso por
paso, le ensañamos a la gente por qué no estaban las

118
 platas, qué era lo que tenía el municipio de recursos,
cuánto podía salir. Entonces con eso volvimos y nos
ganamos la credibi 1 idad de la gente"®**'/.

De nuevo aunque resulte reiterativo, es preciso destacar que es

en aquellos municipios con recomposición social indígena y con
estructuras bipolares donde el proceso de desclientelización del
poder local esta más avanzado. Sin embargo San Lorenzo tipifica
un caso similar, aunque? la estructura no es bipolar.

Ahora bien, nos resta por establecer cuáles son los efectos, o
mejor, la concreción que en la gestión municipal tiene el proceso
de la d e sc l i entelización.

Nuestra tesis consiste;' en afirmar que el efecto global de la

desclientelización de las estructuras de poder local es el de una
modernización de la gestión municipal. Tal modernización se
concreta ens

1. La elaboración de un presupuesto de inversión con la

participación de las comunidades. Si se tiene en cuenta que los
recursos municipales por ingresos y transferencia están muy lejos-
de responder al ¿acumulado de necesidades sociales insatisfechas,
el sólo hecho de inclinar la balanza presupuesta 1 del laido de las-
inversiones y disminuir en consecuencia los gastos de
funcionamiento, es una medida de racionalidad de la gestión
política que puede calificarse de ejemplar.

Los casos típicos de la elaboración de un presupuesto de

inversiones con la participación directa de las comunidades son
Calriono y San Lorenzo. Y lo relevante es no solamente que las
comunidades decidan cuáles son y establezcan las prioridades de
las obras que necesitan sino que, ante la precariedad de los
recursos municipales, reconozcan que la necesidad social de otra

/ Entrevista 2.11., p. 1, 2.

119
comunidad merece prioridad y en un acto de solidaridad aplazan
sus propias demandas.

"Junto con la delegada del PNR dividimos el municipio

en cinco zonas y empezamos a hacer asambleas en el mes
de julio/92.
Participó casi que el 98% de la población tanto
indígena como campesina. Con ellos priorizamos qué es
más importante: una escuela o un acueducto? Dijeron que
un acueducto y así poco a poco fuimos casi que metiendo
a la gente en lo que queríamos nosotros. Y con todo
esto hicimos que la gente tuviera conciencia unos con
otros y que fueran solidarios porque los recursos del
municipio tampoco son muchos. Entonces que dijéramos:
qué puede esperar, una escuela o un acueducto?
Entonces, a quien le dábamos opción? Al que está
necesitado de acueducto? Entonces empezamos a manejar
acueductos interveredales y en estos momentos ya
tenemos tres que tenemos presupuestado el 50% de cada
uno de el los"’0/.

Sin embargo la estructura del poder no queda desclientelizada por

el mero acto de la participación comunitaria y la solidaridad
entre las comunidades. Es preciso vencer el obstáculo
representado por los Concejos Municipales, cuya función
tradicional se agotaba en la aprobación del Presupuesto
Municipal, el cual era objeto de repartición cuando dominaba el
poder político clientelista. Entonces el poder del Concejo no se
notaba, pero ahora, con la desclientelización de la práctica
política, se revela que es un enorme poder.

"Ya con base en ésto fuimos y lo presentamos ante el

Concejo. Como estaba en contra, entonces nos iba a
tirar todo para atrás, pues ellos lo hachan en altas
horas de la noche para lograr ese propósito que era
cambiarme completamente el programa. Entonces llamamos
a las comunidades, que cada uno fuera a defender sus
i n t e r e s e s ...Entonces la gente ya pidió cabildo abierto
y de ver que ya no querían les dijeron que si no se
hacía eso, que les daba mucha pena pero que había que
aprender a respetar a la comunidad. Entonces los iban a
dejar encerrados hasta que ellos- aprobardn ese
presupuesto, ese programa de inversión. Y así fue.

Entrevista 2.11., p. 3.

120
 Entonces ya como a las tres de la mañana al fin ellos
aprobaron sin muchas modificaciones y nosotros hemos
podido responderle en gran parte a la gente sobre ese
progranta"’1/ .

Otra manera de concretarse la modernización de la gestión

política municipal reside en la elaboración de un Plan de
Desarrollo Municipal. No se trata solamente del reconocimiento de
la importancia de un plan para adelantar la gestión municipal,
puesto que algunos alcaldes modernizadores se han limitado a
contratar el plan con una firma consultora.

"En este momento estamos acabando de realizar el Plan

de Desarrollo Municipal, porque no existía ningún plan
de desarrollo municipal, ningún estudio e s t r u ctu ral ,
nada del municipio. Entonces se contrató para que
realicen el Plan de Desarrollo Municipal y yo creo que
en unos dos meses a més tardar nos entregan ya todo el
proyecto" .*r5=/

L o que merece relievarse es haber sumido la tarea de construir el

Plan con los propios recursos humanos del municipio y con el
concurso de las comunidades. Al respecto el caso típico es el
municipio de Silvia, a no dudarlos uno de los municipios més
complejos social y culturalmente en Colombia. No solamente porque
tiene resguardos paeces al lado de resguardos guambíanos y
campesinos de por medio, sino porque todavía hay terratenientes y
empresarios, además de inversiones en finca raíz con fines
recreativos y turísticos. Hacer un Plan de Desarrollo en estas
circunstancias constituye de por sí un reto considerable. Como ya
ha quedado establecido, el municipio de Silvia cuenta con una
Unidad de Planeación y ésta es la responsable de coordinar la
elaboración de planes de desarrollo por resguardos.

***■/ Entrevista 2.11., pp. 3, 4.

***/ Entrevista 3.9, p.3.

121
imposibilitado la participación real de las comunidades en lo que
es inmediatos el presupuesto de inversiones para cada vigencia.
Entonces, si se llega a elaborar algún Plan de Desarrollo, será
este el producto de una negociación entre dirigentes de aparatos,
de líderes tradicionales que multiplican poder a través de
organizaciones y comités institucionales. Y es que en donde no se
ha iniciado o ha avanzado muy poco el proceso de
d e s cl ien tel iza ció n, la participación comunitaria se entiende como
la intervención de los representantes de organizaciones e
instituciones en la toma de decisiones.

"En primer lugar, nosotros en la elaboración del

diagnóstico agropecuario municipal, se hicieron dos
diagnósticos participativoss tomaron parte todas las
autoridades, Concejo, las entidades del sector
agropecuario y, específicamente, dando capacitación a
los líderes campesinos, ellos aprobaron el
d i a g n ó s t i c o . ..y en el diagnóstico se ha detectado aquí
que uno de los problemas más graves, limitantes que
tiene el municipio es que existe una cantidad de
asociaciones, son 78 asociaciones de tipo deportivo,
acciones comunales, padres de familia, etc., pero son
inoperantes; entonces este tipo de situaciones ha hecho
que nosotros tratemos más bien de buscar los líderes y
que ellos escojan sus gentes que los van a
representar"^8 / .

El caso de Florida es representativo de una situación recíproca,

en tanto que la estructura de poder se mantiene inalterada en su
forma clientelista, e inversa, en tanto que*, dispone de una
Secretaría de Planeación Municipal, pero no elabora Plan de
Desarrollo y mucho menos de Desarrollo A g r o p e c u a r i o .

”peV Entrevista 3.11., pp. 4,5.

 "Eso porque es muy difícil. Yo creo que si yo contrato
a alguien para que vaya a hacerme el Plan de Desarrollo
en todo el municipio le va a quedar muy difícil, porque
n o es lo mismo hablar con un Guambiano que hablar con
un P a e z ’
”’3 /.

En otros casos, como en San Loroenzo, se ha elaborado un Plan de

Desarrollo Agropecuario por los técnicos de la UMATA, mediante un
procedimiento de participación comunitaria que tomó a la Ficha
Veredal DRI como la base para el diagnóstico.

"La Ficha Veredal DRI fue la parte p r i m o r d i a l . Ese fue

el arranque prácticamente para hacer el Plan de
Desarrollo Agropecuario tomando los datos de ahí y
verificar, actualizar esos datos, si eran confiables o
no. Ellos hicieron sus reuniones con la comunidad. Un
trabajo que hizo la UMATA, que en este momento ya se
terminó y se tiene que mostrar ya ese plan de
desarrol lo",‘
*,,,V .

Los municipios que han sido pioneros en el montaje de las UMATA,

han sido aquellos donde la producción campesina e indígena
involucra a la gran mayoría de la población y este hecho, ligado
a procesos de recomposición y cambio social, alcanza expresión
política e incide sobre la estructura de poder local. Entonces
los problemas del desarrollo adquieren notable relevancia y se
plantean en términos de Desarrollo Agropecuario. Sin embargo,
llegar a construir un Plan de Desarrollo Agropecuario para el
municipio, con la participación efectiva de las comunidades, pasa
necesariamente por la culminación deí proceso de
desclientelización de la estructura de poder local. En efecto,
los municipios de Yacuanguer y Caloto son también pioneros en el
establecimiento de la- UMATA y aunque cuentan con recursos humanos
calificados en esta instancia institucional, el carácter
tradicional, clientelista, de la estructura del poder local ha

<*'3V Entrevista 2.7. p. 5.

Entrevista 3.12., p. 4.

J.
 "EZn el caso concreto de Florida, que tiene Secretaría
de Planeación, resulta que esa Secretaría de Planeación
se dedica mucho, hace mucho énfasis en una planeación
de tipo urbanístico, digamos que las calles, que el
drenaje, que el riego, que la zona urbana, y entonces a
veces lo del campo va quedando siempre como relegado. A
nosotros nos sucede e s o ll<fA/ .

En municipios- cafeteros como Argel ia y El Cairo, donde la

presencia del Comité de Cafeteros es un hecho estructural y
donde, hasta el inicio de las transferencias de la Nación, el
Presupuesto del Comité era superior al Presupuesto M u n i c i p a l , en
estos municipios el modelo de modernización de la gestión
política municipal sigue siendo el Comité de Cafeteros. No
solamente los miembros de los Comités Municipales de Cafeteros
son líderes locales, de sus veredas, sino que se han adaptado a
una práctica de racional idad ¡, de eficiencia y de relativa equidad
en el manejo p r es u p u e s t a l , en las inversiones sociales y de
inf r a et t ru c t ur a .

"Rebasar un poquito lo que ha hecho el Comité de

Cafeteros y la Cooperativa de Cafeteros en torno a la
presencia institucional en el campo ante todo, es muy
difícil, porque ellos sí han manejado las cosas bien.
Primero que? todo ellos tienen una imagen de ser muy
pulcros en el manejo de los recursos, de ser muy serios
en construcción de sus obras, de exigir una verdadera
honestidad en la ejecución y en el mantenimiento de sus
obras de infraestructura. Ellos les llevaron y les
s e guir én liev a nd o a las comun ida des mu c has soluciones a
t an t os pr ob 1emas . Pero 1o que si. pasa ahora es que
ellos han entendido que todos nos tenemos -que unir y
entonces ya viene dándose lo que no se daba antes: Ios-
convenios. Entonces ya le dicen al municipios mire
señor municipio, qué tiene para hacer? Entonces yo les
digo: como municipio nosotros vamos a hacer la escuela
tal, vamos a arreglar el a 1 cantar i 3.1ado tal, el
acueducto tal y tengo esta plata y entonces ellos me
dicen: nosotros tenemos este tanto, entonces hagamos el
convenio y le doy la plata y ustedes lo hacen. Primero
que todo, porque al municipio le quita un peso en

^* / E r11 r e?v i.s t a 1.7., p.8.

124
 cuanto a su trabajo y, segundo, porque ellos por su
s e r i e d a d , por su experiencia, por su capacidad, se han
panado todos los méritos y reconocimientos posibles.
Ésa es una de las actitudes que? nosotros podríamos
señalar en este respecto"**'"7/ .

Parecería que la fórmula de una modernización sin

d e s c l ientelización podría abrirse paso en los municipios
cafeteros de punta, si no es que el proceso de recomposición
social eclesiona con la crisis de la caficultura y se desencadena
el proceso de cambio social con consecuencias de
desclientelización en la estructura del poder local.

Nosotros pensamos que la modernización de la gestión política

m u n i c x pa 1 y con el la el aT i a n z a ít-i e n t.o de una nueva
i ns t i tuciona1idad en el marco de la descentralización sólo será
posible si se hace irreversible la participación real y directa
de las comunidades en la definición y gestión de su desarrollo.

"Haber, la continuidad depende del trabajo que hagamos

en este momento. En este momento estamos haciendo un
traba j o muy transparent.e . La comun idad misma esté
í¡¡anejando sus recursos , hay obras, le decimos a 1a
gentes vayan coticen. Muchas veces les estamos
entregando, muchos más materiales de lo que la gente
cotiza. Les estamos demostrando que hay descuentos, que
tesos descuentos vari a favor de la misma comunidad. Les
hemos mostrado qué es un presupuesto, cómo s e ? maneja un
presupuesto, quiénes son los directamente responsables
de un presupuesto y que en definitiva no es el Concejo,
el Concejo puede ser la voz principal siempre y cuando
también ellos tengan ese manejo de la participación
comúnitsria; mientras tanto el Concejo no quiere decir
que sea la representación de toda una- comunidad.
Entonces nosotros a través de las campañas de
capacitación y de motivación, que es más importante de
pronto que las mismas obras, en estos momentos y la
gente tiene idea. Ahora como nosotros decimoss cuando
ya hemos hecho obras, no es a la alcaldía que tienen
que agradecerle. Eso, porque nosotros hemos hecho que
la misma gente sea gestora de su desarrollo. Nosotros
les dijimos: ustedes mismos tienen que felicitarse
porque gracias a ustedes yo me acordé que? había esa

^ t Entrevista 1.11. , p. 6.
obra pendiente; de pronto se me puede olvidar y las-
cosas se quedan ahí. Entonces hacemos que la gente se
sienta que ellos son los principales gestores del
desarrollo, al igual que la región. Entonces con eso la
gente ya sabiendo cuales son .las metas que nos habíamos
fijado, cuáles son los proyectos que hemos priorizado,
que eso no solamente lo saben por regiones sino que
luego se hizo una asamblea general donde participaron
todas las regiones, se le dijo a la gente, se le esté
repitiendo y que? uno en este momento le pregunta y ya
la gente sabe qué responderle, cuales son las 16 obras
que tenemos dentro del municipio, con el fin de que la
misma comunidad haga respetar esas obras; no yo, nó,
porque yo soy pasaj e r a "«*•/ .

E n t revi st a 2.11., p .4.

12 h
 CONCLUSIONES

1. Al tomar en consideración el cambio institucional (implicado

en el proceso de descentralización de la gestión del Estado en su
direccionalidad desde la periferia hacia el centro, vale decir
desde el municipio hacia el departamento y hacia el Estado
Central, hemos podido constatar que la modernización de la
Gestión Política Municipal está en función de si tiene o no
ocurrencia en el espacio municipal un proceso de cambio
sociopolítico, que nosotros hemos denominado Pr oce so de
Desclientelización de la Estructura del Poder Local.

2. Los casos más avanzados de desclientelización de las

estructuras de poder local se presentan en aquello municipios con
estructuras bipolares de poder local, esto es, donde la población
indígena es demográficamente significativa en el conjunto de la
población local y, lo que es fundamental, esa población indígena
está en un proceso de Recomposición s o c i o c u 1t u r a 1 y
sociopolítico, tanto que ha llegado a constituirse en un Factor
Real de Poder. En este caso el proceso de cambio sociopolítico
municipal es liderado por el Movimiento Indígena y lo que se
puede constatar no es el desencadenamiento de conflictos sociales
con determinaciones étnicas, sino la conformación de Movim ien tos
Cívico Integrativos con campesinos y sectores sociales
insatisfechos con las prácticas elientelistas de la gestión
política municipal. El caso más representativo, de la muestra de
municipios que estudiamos, es el municipio de Caldono en el
Departamento del Cauca. Sin embargo, el municipio de San Lorenzo
en Nariño, que no tiene una estructura b i p o l a r de poder local, es
también típico de un proceso que va de la recomposición social
campesina, a la formación de un "Movimiento Progresista"
campesino desemboca en una sostenida desclientelización de la
estructura de poder l o c a ] .

127
3. La desclientelización de la estructura de poder local
solamente comienza con el acceso al poder político municipal del
mo vim ien to social que es agente de cambio sociopolítico. Nosotros
n o encontramos evidencia alguna de desclientilización en la
dirección opuesta (del centro a la periferia), así se extremen
los rigores de una racionalidad técnica institucional. Por el
contrario, considerando específicamente la instancia regional
(d e p a r t a m e n t a l ) las evidencias son todas de signo opuesto, esto
es, de elientelización.

4. El proceso de desclientelización de la estructura de poder

local es inseparable de un amplio e intenso Proceso de
Participación Comunitaria en los relativo a la elaboración del
presupuesto municipal y su ejecución. Nosotros pudimos constatar
que:

"Lo relevante es no solamente que las comunidades

decidan cuáles son y establezcan las prioridades de las
obras que necesitan sino que, ante la precariedad de
los recursos municipales, reconozcan que la necesidad
social de otra comunidad merece prioridad y deciden, en
un acto de solidaridad, aplazar sus propias
demandas"'^'/.

Este proceso de desclientelización que mediante la Participación

I
directa de las comunidades moderniza la gestión política
municipal, no se podrá dar por concluido hasta tanto no se
modifique radicalmente la composición tradicional del liderazgo
que accede electoralmente a los Concejos Municipales.

/ Véase pp. 120-121 de este Informe.

128
5. Finalmente, no parece posible las modernización de la aestión
política municipal en el marco de estructuras de poder local
clientelizadas. Sin embargo en los municipios Dredominantemente
cafeteros '/ donde el Comité Municipal de Cafeteros ha agenciado
el desarrollo municipal, parecería ser posible algo así como una
"privatización" de la gestión de Estado, si la administración
municipal toma como modelo la del Comité y entre ambos se echa a
andar un sistema de c o f i n a nci aci ón.

129
 CAPITULO V

LA UNIDAD DEPARTAMENTAL ESPECIALIZADA DE COFINANCIACION

"UDECO"

ANALISIS Y RECOMENDACIONES

Introducción

La acción de la nueva política de co-financiación de la inversión

en las unidades territoriales se canalizará por fuerza a través-
de una estructura de gestión constituida;, en su base, ya sea por
organismos de nivel local, posiblemente las UMATA, que tendrán a
su cargo el proceso de discusión y formulación de proyectos, ya
sea por organismos de nivel departamental o regional, a partir de
sus propias:- iniciativas; sobre1 la Unidad Departamental
Especializada de C o i i n a n c i a c i ó n , U D E C O , aún en proceso de diseño,
recaeré, en delegación, la responsabilidad de evaluar y calificar
los proyectos y programas, y de someterlos a aprobación, sea a su
propio organismo s u p e r i o r , el Comité de C o fi n a n c i a c i ó n , dentro de
ciertos términos por definir, sea al organismo superior del
Sistema de C of i n anciación, el Comité Interfondos.

En la puesta en marcha de todo el Sistema la UDECO deberé,

desempeñar un papel de importancia) central , tanto como impulsoras
de nuevos procedimientos, que serán de r e s p o n sa b i1idad de los
entes territoriales, como de supervisora de los procesos de
inversión en cumplimiento de una de las funciones asignadas.

i 30
En este capitulo se examinan y evalúan las inquietudes que la
propuesta de conformación de la UDECO, contenida en el Decreto de
Conformación del Sistema ha suscitado entre funcionarios ligados
a la administración municipal y departamental, de los
departamentos objeto del estudio y comprometidos, en diferente
medida, con procesos de planeamiento del sector a g r o p e c u a r i o .
Después , se ha cen a 1gunas consi der acr.i ones y recomendaciones sobre
el espacio de la UDECO en el nuevo contexto de los procesos de
inversión de las entidades territoriales y sobre las funciones de
su responsabilidad y, finalmente se sugieren algunos criterios
básicos sobre las lineas de cofinanciación que el Fondo DRI
d eb e r i¿5 impu 1ssr .

1. Origen legal de la Unidad

El Decreto 2132 de 1992 que crea el Sistema de Cofinanciación

determina la constitución de una "Unidad especializada en las
oficinas de plañe?ación de la respectiva entidad territorial" a
cuyo cargo estaré, de acuerdo al Articulo 28, "la promoción,
control, coordinación, apoyo, asesoría y evaluación previa de los
programas y proyectos que presenten tanto dichas entidades
territoriales como los municipios del respectivo D e p a r t a m e n t o " .
El Parágrafo del mismo Artículo deja ver la posibilidad de que
los Departamentos y Distritos "creen y organicen la Unidad
Especial izada de que trata este Artículo o asignen las funciones
correspondientes a una dependencia administrativa ya
e x i s t e n t e . .."

Varios aspectos relativos al carácter y capacidades de la UDECO

han estado presentes, de manera general, en la discusión
adelantada con los diferentes funcionarios entrevistados y se
 a) Nivel de importancia jerárquica de la Unidad
b) Ubicación
c) Funciones principales
d) Funciones adicionales
e) Mecanismos para su control

Adicionalmente, encontramos que un aspecto esencial en la

discusión sobre la UDECO debe ser la consideración de que el
Sistema de Cofinanciación es una pieza más en el proceso global
del financiamiento de la inversión que se realice en las unidades
territoriales; esto, en particular, en un contexto que está
siendo redefinido por los procesos de descentralización y por el
nuevo escenario de competencias y recursos.

1.1. Nivel de importancia Jerárquica

El nivel jerárquico que se le asigne a la UDECO parece tener

especi£<l significado para algunos. Se considera importante que su
Dirección esté en capacidad de actuar a un nivel comparable con
el de las Secretarías. Esta idea se apoya en razones como:

a) la conveniencia de que exista acceso directo al

gobernador para una dependencia que canalizará recursos
superiores, en algunos casos, a los presupuestos de muchas
s e c r e t a r !a s .

b) debe ser interlocutora del Sistema central de

Cofinanciación lo que supone una cierta importancia
jerárquica a su c o o r d i n a d o r .

c) es importante garantizar un desarrollo rápido de la

Unidad que deberá entrar en funciones de inmediato; debido a
la debilidad institucional de algunos departamentos ninguna
de sus dependencias parece estar en capacidad de hacerlo.
1.2. Ubicación

Diferentes percepciones, correspondientes a experiencias

individuales con organismos del nivel departamental, en los casos
bajo estudio, han dado origen a diferentes propuestas sobre la
ubicación de la UDECO. Las alternativas, generalmente discutidas,
consideran su ubicación en:

a) Planeación Departamental
h> Secretaría de agricultura
c) Independiente como i) Gerencia
ii) Unidad ligada al Despacho del
Gobernador

1.2.1. Planeación departamental: Se acepta, en general, la

conveniencia de su ubicación en la Oficina de Planeación del
Departamento habida cuenta de que la Unidad tendrá ingerencia en
procesos ligados a los de planeación -sin que esto signifique que
la Planeación del Sector Agropecuario esté entre las funciones de
la Unidad- sí está, en cambio, entre las funciones de Planeación
Departamental lo que podría hacer adecuada su ubicación allí.

Sin embargo la capacidad de algunas Oficinas de Planeación

D e pa r t a m e n t.a 1 e s b a s t.a n t.e 1 i m i t.a d a :

"Yo considero por ahora que a pesar de que nosotros,

estarnos haciendo el esfuerzo por tratar de cumplir a
nivel n ac i o n a l , los esfuerzos que se hacen pueden
resultar así inmediatamente, pueden resultar
insuficientes, eso llevaría a que decaiga de alguna
manera incluso los proyectos que? se presenten y Ios-
proyectos que se estén ejecutando en estos momentos,
que me parece realmente preocupante, que hay que
empezar a analizar esa parte a fin de que se pueda
fortalecer, no solamente un Planeación Departamental
sino a la S e c r e t a r i a " ..."dada la magnitud del sector
pues sencillamente? a Planeación Departamental le es
imposible atender eso, por eso vamos a apoyar, vamos a
entrar a apoyar, por eso se plantea la División
Especial de Proyectos en la Secretaria de Agricultura,
entonces con el fin de que nosotros podamos
 complementarlos- a ellos porque a fin de cuentas lo que
haga la Unidad tendré que pasar como filtro a nivel de
planeación d e p a r t a m e n t a l , pero la cuestión esta de la
división especial de proyectos en la Secretaria de
A g r i cu 11u r a t i e n e una g r a n i m p o r t a n c i a " x 00 / .

Sólo un proceso de reforzamiento de la Oficina de Planeación

podría capacitarla para atender, eventualmente, la nueva función
por su marginamiento respecto al planeamiento de las actividades
del sector agropecuarios

"Pienso que quedando la gerencia de los Fondos en

Planeación se podría buscar algún apoyo, un tipo de
investigación, o sea como una Unidad Técnica o un
equipo técnico de la parte agropecuaria en Planeación
donde nosotros podamos entrar a colaborar, porque en
este momento Planeación Departamental no tiene personal
riel área a g r í c o l a . Así, entonces, esa parte? del Fondo
DRI, lo veo así como una relación de ese tipo, porque
ya existe la Urpa como una Unidad Técnica; tampoco
pienso que llevarse a la Urpa alié; no, sino más bien
de una coordinación de acciones; de pronto que haya
allá algún responsable de esa gerencia y que ese
gerente entre a coordinar acciones acá o a distribuir
trabajos, lógicamente las decisiones se toman allá, en
esa gerencia"101/.

1.2,2. Secretaría de Agricultura: Aunque la función de Planeación

del sector corresponde, en rigor, a las URPAS, la eventual
vinculación de las Unidades a la Secretaría de Agricultura
suscita desconfianza entre quienes juzgan de manera negativa, sea
el desempeño de? ellas, sea la poca importancia que
tradicionalmente se les ha reconocido. Tampoco parece conveniente
"utilizar" la creación de las UDECO para revit.ali.zar aquellas
secretarías,, En Marino, por ejemplo, se adelantan actualmente
acciones conducentes a la transformación de la Secretaría de
Agricultura en Secretaría de Promoción y Desarrollo lo que
redefine, forzosamente, el carácter de su vinculación al sector
a g ro pe cu a r io .

Entrevista N o . 3.1., p. 8.

Entrevista No. 2.4. , p. 11

134
Por otra parte -y esto resulta de máxima importancia-, las UDECO
tendrán a su cargo no sólo las actividades relacionadas con el
Fondo DRI sino también las del FIS y FINDETER y también del
FOSES; esto parece inclinar la balanza en favor de su ubicación
■fuera de las secretarias de Agricultura.

1.2.3. Gerencias La experiencia que en el Departamento del Valle

se ha desarrollado con las "Gerencias" ha hecho pensar a algunos
que bien podri-a dársele a esta Unidad un estatus de tal carácter
con lo que, se supone, se tendria las ventajas de o p e r a t i v i d a d ,
independencia politica, eficiencia y cercania a los niveles altos
de autoridad que las Gerencias mencionadas han demostrado. Sin
embargo no se puede asegurar que la figura de las Gerencias posea
de su.yo los atributos mencionados. Su independencia de lo
político resulta, en parte, de un arreglo implicito por el cual
la distribución clientelista se mantiene en el nivel de las
secretarias, en parte de la misma virtud que la hace operativa:
el reducido tamaño de su nómina. Ahora bien, no es posible, con
escaso personal, desempeñar las diverssxs funciones que la Unidad
debe cumplir y que se discuten adelante; por otra parte, nada
garantiza que, con el tiempo, una figura como la de la Gerencia,
no se convierta también en un activo de negociación clientelista.

1.2.4. Dependencia directa del Despacho del Gobernador: Esta

propuesta se funda en consideraciones sobre la hipotética
capacidad de Planeación Departamental para' inclinar las
decisiones de los municipios en favor de las preferencias suyas.
Aunque resulta de la mayor conveniencia que se dé una adecuada
coordinación entre los procesos de planificación de nivel local
con los de nivel regional o sub—regional buscando evitar que el
énfasis local se dé sólo hacia proyectos aislados que no
consideren los propósitos de mayor envergadura y de beneficio más
global, puede resultar también inconveniente la excesiva sujeción
a las preferencias de Planeación Departamental que estará a cargo

135
del diseño de tales planes, con la pérdida consecuente de su
independencia por parte del municipio.

1.3. Funciones principales

1.3.1. En la descripción de las funciones asignadas a las J u n ­

tas Directivas de los Fondos de C o f i n a n c i a c i ó n , el numeral 12 del
Articulo 23 reza que ellas deberán " . . .reglamentar las
condiciones conforme a las cuales las Unidades especializadas de
los Departamentos y Distritos.. podrán autónomamente aprobar
proyectos de las entidades territoriales con cargo a los recursos
del respectivo Fondo de C o f i n a n c i a c i ó n " .

Naturalmente, dependiendo de las "condiciones" que se determinen,

esta podría ser, no sólo una de las funciones primordiales de
esta Unidad, sino el fundamento de su poder y de su capacidad
piara decidir por cierto "balance de recursos" a nivel
territorial.

1.3.2. La "evaluación previa de los programas y proyectos que

presenten tanto dichas entidades territoriales como los
m u n i c i p i o s . ..". Esta función resulta de importancia trascendental
si se mide por el poder que le asigna para decidir sobre el
destino de las partidas de c of i na n c ia c ió n . Esta función, al lado
de la anterior de "aprobación" constituyen, sin duda, piezas
claves del sistema de cofinanciación y ponen en manos de esta
Unidad una capacidad decisoria que amerita el ejercicio de una
clara "veeduría" sobre ella que se mencionará adelante.

136
En este contexto resulta de máxima importancia la formulación de
"Matrices de Co f i n a n c i a c i ó n " , para los diferentes Fondos, en la
medida en que los criterios de calificación serán diferentes para
diferentes tipos de proyectos que, a su ves, "harén cola" en los
diferentes fondos.

Un criterio importante que debe primar como factor de

calificación dentro de la matriz debe referirse al peso de la
economía campesina dentro del municipio proponente.

A partir de la posesión de la Matriz de Cofinanciación, que

deberá, idealmente, asignar ponderaciones diferentes en atención
a la existencia de contextos diferentes, la función de
"evaluación" ex-ante podría limitarse a la verificación del
cumplimiento de criterios de elegibilidad de proyectos teniendo
en cuenta variables como las siguientes:

a) procedimientos exigidos para la presentación de

p r o y e c to s , v .g r . ; pa r t i c:i p acá. ó n comu n i t aria en su
gestación;

ta) presentación de acuerdo con las metodologías definidas

para el Sistema de Cofinanciación

c:) verificación de la existencia de cierto grado de

coherencia con los planes regionales o sub regionales,
o, por lo m e n o s , de la no presencia de enfrentamientos
entre ellos.

el) Calificación a partir de la Matriz de Cof i n a n c i a c i ó n .

e} pertinencia del proyecto dentro del marco de las lineas

de cof inanciación establecidas.
1.3.3. La "promoción" (que debe entenderse, del sistema de
c o f i n an c ia c i ón 5 supone no sólo la inducción inicial sobre los
funcionarios locales y, convenientemente, sobre lideres
comunitarios, sino la realización de procesos de enseñanza de la
metodologías propias de la formulación de proyectos que adopte de
manera unificada el "Sistema". Esta función puede cumplirse por
el sistema de contratistas por la urgencia que existe de poner en
rnarcha el Sisterna .

1.3.4. Las funciones de "asesoría" y "apoyo" le exigen e s t a r

capacitada para: a) responder a las demandas de capacitación
formuladas en lo sucesivo por los municipios y b) tomar-
iniciativas que permitan oportunamente corregir debilidades en
las etapas iniciales de los procesos de diseño y formulación de
proyectos por parte? de los municipios. La estructura de esta
Unidad debe contemplar la necesidad de proveer ese apoyo o, por
lo menos, de coordinar la prestación del servicio por
c on t r a t i s t a s . En estas funciones se deberé. establecer una
estrecha colabor a c ió n c o n 1a s s e c.r e tarías d e p a rtamentales.

1.3.5. La función de "coordinación" puede darse en asocio con

la co-gestión del Banco de Proyectos. Este debe permanecer ligado
a Planeación Departamental como instrumento general al servicio
del Departamento pero la UDECO debe administrar lo que podría ser
una sección de dicho Banco dedicada al manejo de información
relativa a los proyectos cof inane .lab l e s . El Banco de Proyectos-
debe entenderse como una "Red" que liga a las diferentes
secretarías y dependencias ejecutoras de manera que la fuente de
información se centralice y sea única.

1.3.6. La función de control y seguimiento de los proyectos

aprobados podrá ej ercr.erse haciendo caso a 1a especif icidad del
proyecto en cuestión, esto es, definiendo el carácter y la
"profundidad" del seguimiento necesario y conformando una área de
supervisión. En todo caso se debería determinar una tipología de
proyectos y programas que por su especificidad puedan ser, de
manera e x c e p c i o na l , controlados por un equipo de funcionarios de
planta; en la mayor parte de los otros casos se deberá contratar
interventores externos que deberán informar al área de
su p e r v i s i ó n .

1.4. Control sobre la Unidad Departamental Especializada

La UDECO esté llamada a jugar un papel importante en el proceso

de inversión en la región pues el volumen de recursos que puede
llegar a movilizar será siempre un múltiplo de los que el Sistema
de Cofinanciación le asigne pues a estos se sumarán los aportes
de 1a 1oca 1 idad ; est.o y el poder que le confiere su capacidad
para asignar, en algunos casos y para evaluar, en todos, que se
comenta en los puntos 1,3.1. y 1.3.2. (supra) hacen necesario el
ejercicio de un control sobre esta Unidad que le permita estar
libre de cualquier sospecha de aprovechar ese poder como
instrumento para favorecer a ciertos municipios y para “castigar"
a otros. Estes control debe ser ejercido por los interesados
directos -los municipios- mediante? la creación de una
institución,, subordinada a el los y que desempeñe funciones de
veeduría. El carácter de esta institución y su forma específica
deben resultar de la discusión que los mismos municipios
adelanten y debe considerar diferencias regionales. El Comité de
Administración ele los Fondos podré nombrar con carácter
provisional una veeduría mientras la labor de Promoción realizada
por las UDECO prepara el ambiente; para que los municipios,
conocedores, entonces, del Sistema y sus particularidades,
acuerden el mecanismo de nombramiento del veedor. Este podría ser-
adicional, aunque no tenga voto, a los representantes que los
municipios:, tendrán en el Comité de Cof inanciación departamental .
La existencia de "asociaciones de municipios" podría facilitar la
conf ormaci.ón de 1 organ ismo veedcor ,

1 71Q
2. El proceso Global de financiación de la Inversión

2.1. El "nuevo Departamento" y la Planeación

Como se afirmaba arriba: "... el Sistema de Cofinanciación es una

pieza més en el proceso global del financiamiento de la inversión
que se realice en las unidades t e r r i t o ri a le s ; esto, en
particular, en un contento que esté siendo redefinido por los
procesos de descentralización y por el nuevo escenario de
competencias y recursos" (Literal 1»,, s u p r a ) . Se impone, así, la
necesidad de mejorar la capacidad de los entes territoriales para
realizar la gestión de los procesos de inversión, con sus
necesarios colaterales de pre-inversión, ejecución y seguimiento,
más aún cuando a partir de? la Reforma Constitucional se na
redefinido el carácter del Departamento y sus funciones; de esta
manera los Departamentos vienen a ser elementos importantes en el
proceso de planeación orientada al desarrollo regional * El
fortalecimiento de su capacidad planificadora, se constituye en un
deber de los departamentos y debe ser un propósito esencial que
o ui p su acción inmediax-
.a «

Sin embargo, no todos los departamento estén igualmente

capacitados para desempeñar estas funciones constitucionales: en
muchos departamentos funcionan oficinas de Planeación mal
dotadas, con personal insuficiente y, a veces, deficientemente
calificado.

No se puede aceptar, no obstante, que esta situación sea

i nm o d if i ca b l e. A pesar del pesimismo expresado, incluso, por
algunos funcionarios de alto nivel en algunos d e p a r t a m e n t o s , es
posible adelantar acciones para fortalecer los procesos de
planeamiento mediante la reestructuración y dotación de las
o i !.c x n ük s c.c&r Q o «

140
2.2. Una coyuntura aprovechable

Las necesidades que impone el advenimiento del Sistema de

Cofinanciación pueden bien constituir la oportunidad para que se
desarrolle un mecanismo de irradiación y emulación que beneficie
la Planeación en los departamentos en que ésta se encuentra
insuficientemente desarroliada.

La relación estrecha -e incluso cierta dependencia- que

inicialmente puede existir «entre el Sistema central y las
Unidades departamentales permite el ejercicio de una influencia y
un control que puede favorecer el fortalecimiento de las Oficinas
de P 1anea c:i ón .

Para ésto se presentan dos alternativas! a) la Unidad se crea

desde su inicio como parte de? la Oficina de Planeación, y b) se
la constituye como unidad semi-independiente -posiblemente
reportando directamente al Gobernador- mientras, en un plazo
preestablecido que da oportunidad a la reestructuración de
Planeación, se le incorpora a ésta.

3. Consideraciones y Recomendaciones finales

3.1. Sobre la ubicación de la UDECO

Es nuestra opinión que se ha exagerado la importancia de la

ubicación de la UDECO en el organigrama departamental. No hay
duda de que la función que ella desarrollaré será más exitosa
c u a n t o rne j o r d o t ad a e s t.é , t.a n t.o e n 1o f i s i co co m o e n 1o que
compete a su equipo humano. El éxito de la unidad en lograr y
mantener unas condiciones óptimas de operación dependeré en mucho
de la propia capacidad del gobernador para aislarla de los
acostumbrados vaivenes introducidos por las prácticas
clientelistas. Pero otro tanto puede decirse de cada una de las
dependencias departamentales y se sabe que ninguna ha escapado a

.141
tales condicionamientos!! podemos aducir, como prueba, el recurso
a las "gerencias" que se ha impuesto en el Valle.

Pero sí hay una diferencia entre estas Unidades y las otras

dependencias; y es que, en alguna medida, ellas serán directas
i n t e r 1ocutoras con el Sistema central de Cofinanciación lo que le
da a éste - y le impone,- una cierta capacidad de control y de
presión sobre? 3a calidad del desempeño de la Unidad. Por lo
tanto, cualquiera que sea su ubicación, es conveniente que se
institucionalice una estrecha relación que permita al Sistema un
conveniente con t r ol .

3.2. Sobre la función de evaluación

Ahora bien, una ves trascendido el umbral de su calificación a

partir de criterios pre-establecidos y mediante la utilización de
procedimientos y herramientas probadas y de dominio c o m ú n , la
suerte de los proyectos y programas sometidos por las entidades
territoriales estará en las manos del Comité de C o f i n a n c i a c i ó n ,
integrado por el Gobernador, quien lo presidirá, por el Alcalde
de 1a ciudad Capita 1 , dos represent.an tes de los demás m u n i c i p i.o s ,
elegidos por ellos mismos, y los secretarios de salud, educación,
agricultura, obras públicas y plaheación4-058/ .

De esta manera la calidad del proceso de evaluación depende cíe la

sujeción ai la "matriz de cof inanci aci ón " lo que tiende a remitir
parcialmente el problema a la esfera de lo técnico, siempre y
cuando los factores en consideración conduzcan a interpretaciones
exentas de ambigüedad. La calidad del resultado dependerá
grandemente de la calidad de los insumos entregados a evaluación:
es, entonces, fundamental el ejercicio de un adecuado filtro

xoe Ve?r Documento CONPES SOCIAL-012-DNP-UDT-UDS, Santafé de

E(o g otá , D .C . , Julio !¿!2 de 19 9’
3, p. 9.
la eficacia de ellos. Los resultados del examen de este proceso
deberá ser discutido con los municipios a través de sus
respectivos Comités Municipales de desarrollo Rural (CDRs) y ser
aprovechado para beneficio colectivo en eventos, de tipo
seminario, preparados para el efecto por el organismo que
coordine la acción de los C D R .

2.4. En pós del logro de una mayor coherencia, tanto de carácter

horizontal entre los proyectos originados en el municipio como de
carácter vertical entre estos y los surgidos de entidades
territoriales de orden superior, se debe estimular la
presentación de Programas integrados más que de proyectos
aislados; esto garantizaría el logro de objetivos globales al
mantener la integralidad que debe ser característica de un
esfuerzo coherente de planeación. El estímulo para lograrlo puede
tener la forma de un factor mayor de calificación para los
programas, en detrimento de los proyectos aislados, salvo en el
caso de que por su propia naturaleza estos deban adelantar un
trámite individual a juicio del Comité de Cofinanciación que
podrá corregir el resultado entregado por la etapa de e v a l u a c i ó n .

4. De las Líneas de Cofinanciación

4.1. En la medida en que la inspiración última de la acción del

Fondo DRI ha sido el estímulo al desarrollo integral de las
actividades y condiciones de vida de la población campesina, el
cambio en su forma de operar no supone una transformación en su
propósito original» En este orden de ideas creemos que las líneas
fundamentales que? ha venido respaldando el DRI deben mantenerse
como líneas de co f in anciación.

144
técnico, al lado de una estrecha colaboración en la formulación
de los proyectos.

3.3. La pre-inversión y la pos-inversión

La diversidad de aspectos relativos a la vida de las comunidades

y a sus actividades se expresará en la variedad de los proyectos
que serán formulados y sometidos ante las instancias
departamentales. Independientemente del destino de los proyectos,
en cuanto a fuentes de financiación, los organismos de nivel
d ep a r t a m e n t a l , secretaría de Agricultura, de Educación, de Obras
Públicas y de Salud, aprovechando la ventaja derivada de su área
de e sp e ci a l i d a d , realizarán una labor previa de filtro y
eventualmente de gestores del diseño de proyectos en sus áreas,
máxime mientras se llega a imponer lo que se ha dado en llamar
una "cultura de p r o y e c t o s " .

Es fundamental, en este contexto, una estrecha colaboración entre

la UDECO y estos organismos; se debe instituir, con una y otros,
para este efecto, una instancia que realice una eficiente
coordinación en términos de la clasificación y verificación de la
calidad de los proyectos.

Estos serán posteriormente registV*ados en la "red" del Banco de

proyectos y estarán disponibles para su evaluación y,
eventual mente, para "hacer cola" ante el Sistema de
C o f in a n c i a c:ió n .

Por otro lado, como se propone en el literal 1.3.6., y de manera

coordinada con las secretarias mencionadas arriba y que deberán
prestar el respaldo técnico, se deberá constituir un sistema de
seguimiento y control que tendré, más allá de la función
necesaria de verificar el destino de los recursos, producir
permanentes enseñanzas sobre las dificultades y tropiezos que
surgen en el proceso de ejecución de los proyectos y que afectan

143
Sin embargo, en concordancia con el nuevo espectro de
atribuciones que corresponden al municipio y que resultan del
proceso de descentralización y particularmente de la ley 60 que
regula las nuevas competencias y recursos de los municipios el
ámbito de sus obligaciones incluye los tópicos relativos al
desarrollo de vivienda, tanto rural como urbana; parece
conveniente que el DRI cree una línea que permita cofinanciar
p r o g r a m as c o 1ecti v os de viviend a .

4.2. Por otra parte, y en atención al énfasis que se quiere dar a

la coordinación de diferentes niveles e instituciones, tanto en
la formulación como en la inversión m i s m a , resulta conveniente la
apertura de líneas que fomenten, ¿si cot inanciar los, programas
supra-loca les en áreas como la come re: ial isación ,, la construcción
de acueductos y otros que supongan acciones en un ámbito superior
al local en beneficio de una mayor multiplicación del efecto y de
una mayor racionalización en el uso de recursos.

4.3. Como criterio general y a partir de la clasificación que

r e s u 1te de la aplicación de la Matriz de Cofinanciación en
relación con el peso de la economía campesina dentro del
municipio, se debe favorecer los programas de desarrollo de la
producción campesina en los municipios con un índice alto de
"ruralidad" asignándoles un porcentaje relativamente alto de
c of i n anciación; se habrá i n t r o d u c id o , así, un elemento de
diferenciación inter-municipal que, a la par con el siguiente
criterio, contribuiré a orientar la inversión en una óptica de
equi 1ibri o interre g io n a l;

4.4. Así mismo, y en consideración al propósito fundamental que

debe inspirar la acción del DRI de contribuir a reducir las
marcadas diferencias existentes entre sectores y grupos de
p o b l a c i ó n , se definirá líneas de cofinanciación y/o criterios de
evaluación, siempre expresables en términos de la matriz de
cofinanciación, que favorezcan proyectos y programas surgidos

145
de -y/o que favorezcan-comunidades particularmente débiles o
alejadas, del control de las estructuras de poder presentes en los­
es-cenar ios municipales. Asi, para todos los municipios donde hay
Resguardos y Comunidades Indígenas, se debería establecer una
pauta de política en el sentido de privilegiar la cofinanciación
crie proyectos que favorezcan a la población indígena.

Y es que el Sistema de Cofinanciación no puede hacer abstracción

del c a r é c t.e r fue r t e m e n t.e clien t.e 1 izado de las e s t ru c tu r a s
departamentales de poder, A tal efecto, a partir de la UDECO, se
deben agenciar Políticas de Desarrollo que integren rigurosamente
las directrices nacionales con Programas regionales que se
dirijan prioritariamente a las comunidades con los más bajos
indicadores de bienestar socioeconómico y calidad de vida. Si el
referente social para las UDECO son las comunidades, la
concertación con el municipio es una mera instancia tecnopolítica
de les proyectos para c o f i n a n ci a ci ó n .

En la medida en que el Documento CONPES sobre política de

Desar rol lo Rural Campesino le confiere al PRN la tarea
especializada de promover la organización y participación
campesina e indígena, se tiene que:- establecer, a nivel nacional y
reqional una rigurosa coordinación interinstitucional de la UDECO
y el PNR. Sólo de este modo se podrían hacer coincidir la
d i r e c c i o n a 1 idad del cambio institucional, que va del centro a la
periferia, con la direccionalidad opuesta, la que se genera
soci al mente en las comunidades y se dirige hacia el Municipio., el
Departamento y el Estado C e n t r a l .

146
 BIBLIOGRAFIA

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Revista de Planeación y Desarrollo, Vol . XV, No.
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Pcpayén, Junio de 1985.

148
 A N E X O X

INDICE E>E ENTREVISTAS

Las 40 entrevistas listadas a continuación fueron gravadas en

casetes de audio y posteriormente transcritas. En la versión
final que se anexa no han sido editadas más que para suprimir las
frases que no fue posible entender perfectamente debido a sonidos
ambientales o a imperfecciones de vocalización. En la mayoría de
los casos se identifica a las personas entrevistadas sólo con la
mención a su vinculación institucional.

ENTREVISTADO C Ó D I G O
ENTREVISTA

VALLE DEL CAUCA

F u n c i o n a r i o P 1an eac i ó n Deptal. 1,1

Coordinador CONSEA 1.2
S e c r e t a r i o D p t a l . de A g r i c u l t u r a i.2A
F u n c i o n a r i o URPA 1.3
Fun c i ona r i o CEIMCOA 1.4
F u n c io n a r i o I C A 1. 5
A l c a l d e M u n i c i p i o de F l o r i d a 1.6
D i r e c t o r U M A T A de F l o r i d a 1.7
Al ca l d e M u n i c i p i o de El C a i r o 1.8
D i r e c t o r U MA TA de EL C a i r o 1.9
F u n c i o n a r i o Co m i t é C a f e t e r o s de El Cairo - Dirigentes
de la Comunidad 1.10
Alcalde Municipio de? Argelia - 1.11
Director de Planeación Municipal de Argelia 1.11a
Director UMATA de? Argelia 1.12
Funcionario Secretaría de Agricultura del Valle 1.13

149
CAUCA

F*lan c x o n a r i.o ¡~'i.a n e a c .xo n .06?p -í' t.a rne n t a 1 .¿í■

i
Secretario de Agricultura del Dpto. 2.2
F u n ci on a ri o DRI Re g ion aI 2.3
F u n c io n a r i o IJR P A 2.4
Fun c.i on ario CRC 2.5
Alcalde Municipio de Caloto-Director Urnata-Director
Planeación Municipal 2.6
Alcalde Municipio de Silvia 2.7
Director Planeación Municipal de Silvia 2.8
Funcionario Fundación MINGA, Silvia 2.9
Director UMATA de Silvia 2.10
Alcaldesa de Caldono 2.1.1

NARIRO

Funcionario Planeación Departamental 3.1

Secre t a r io D p t al de Agri c la 1 tura 3.2
Director DRI Regional 3.3
F u n c .io n a r io U R P A 3 .4
Fu nci on ario CORFAS 3.5
Funcionario FEDECAFE 3.6
Funcionario CORFORESTttL c>./
G r u.p o d e F u n c io n a r io s C 0 F;P O N A RI f'-í0 3.8
Alcalde Municipio de Ricaurte 3.9
Alcalde Municipio de Yacuanquer 3.10
Di rect. o r UMATA de Y a c u a n q u e r -'.11
Alcalde Municipio de San Lorenzo 3.12
Director UMATA de San Lorenzo 3.13
Func ion ario GTZ 3.14

150
 ANEXO II

CODIGO PARA ANALISIS ENTREVISTAS

PROYECTO DRI SISTEMA DE COFINANCIACION

1. PLANEACION

IA. IMPORTANCIA RECONOCIDA

IB. ACTIVIDAD DESARROLLADA: PLANES, PROYECTOS, COORDINACION
IC. OBSTÁCULOS Y PROBLEMAS
ID. CONCEPCIÓN DE LA PLANEACIÓN
IE. COORDINACION CON LOS DIFERENTES NIVELES

2. UDECO

2A. UBICACION UDECO

2B. PROBLEMA DE UDECO
2C. RECOMENDACIONES UDECO
2D. CONTROL UDECO, VEEDURIA
2E. IMPORTANCIA - FUNCIONES
2F. PROYECTOS

3. COORDINACION INTERINSTITUCIONAL

3A. NIVEL NACIONAL..

3B. NIVEL REGIONAL
3C. NIVEL DEPARTAMENTAL
3D. NIVEL LOCAL
3E. PROBLEMAS

4. PODER LOCAL Y REGIONAL

4A. CLIENTELISMO MUNICIPAL..

4B. CLIENTELISMO REGIONAL

1 51
 2. U M A T A

5A. IMPORTANCIA
5B. ACTIVIDADES DESARROLLADAS: P R O V E C T O S , PLANES, E T C .D
5C. O BSTÁCULOS Y PROBLEMAS
5D. PRESUPUESTO Y FUNCIONARIOS
5E. RECOMENDACIONES
5F. CONTROL

6. ENTIDADE8 SECTORIALES

6A. PROCESO DE DESCENTALIZACION

é»B. PRESENCIA MUNICIPAL
6C. PROBLEMAS DE FUNCIONAMIENTO
6D. HISTORIA DE LA INSTITUCIÓN
ÓE. PRESUPUESTOS

7. CAPACITACION

7A. CAPACITACIÓN RECIBIDA

7B. NECESIDADES DE FORMACIÓN

8. PARTICIPACION COMUNITARIA

8A. ORGANIZACIÓN CAMPESINA

8B. PARTICIPACION POLÍTICA
8C. COMITES MUNICIPALES DRI
8D. MOVIMIENTO CAMPESINO
3E. PROBLEMAS

9. APERTURA ECONOMICA

9A. IMPACTOS SOBRE EL. SECTOR AGROPECUARIO

9B. ESTRATEGIA Y PROYECTOS PARA ENFRENTAR EL IMPACTO DE LA
APERTURA
9C. RECOMENDADIONES

ÍO. FONDO DRI

10A. DRI DEPARTAMENTO

10B. DRI MUNICIPIO