Modelos Federales. El Caso de España IV

Master SAP:
Modelos federales:
El caso de España
MASTER UNIVERSITARIO SOCIEDAD, ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA
UNIVERSIDAD PABLO DE OLAVIDE
SESIÓN IV: ¿ESPAÑA COMO ESTADO

FEDERAL?
Introducción
Ahora que sabemos lo que es una federación y cómo se pueden organizar, queda
centrarnos en el caso español. Como bien sabéis, se habla a menudo de España como de
un sistema federal, o de una federación de facto. Esto significa que España no es
oficialmente un Estado federal, pero que tiene rasgos comunes con los Estados
explícitamente federales. Todo ello nos remite al conflicto centro-periferia en España, y
a las formas de regularlo a través de la política.1
Existen varias fuerzas políticas a favor del federalismo en España. Sin ir más lejos,
Ezquerra Republicana de Catalunya está a favor,
Históricamente hablando, los periodos republicanos han sido propicios al
federalismo en España:
• Primera República Española (1973-1974): después

del vacío legal dejado por la falta de poder de la
Monarquía, se inaugura un régimen republicano. El 8
de junio 1873, los diputados federalistas votan en las
Cortes Constituyentes el artículo siguiente: La forma
de gobierno de la Nación española es la República
democrática federal. El objetivo era articular el
sistema político español entorno a unos cantones, igual que en Suiza, tal
como lo sugería el presidente del Gobierno Pi y Margall. Pero la situación se
le va de las manos y estallan revueltas cantonalistas en todo el país (en
paralelo con la tercera revuelta Carlista). En diciembre 1874, los militares
recuperan el poder y restauran la monarquía.
• Segunda República Española (1931-1939): con la caída
de Primo de Rivera se pone en marcha un proceso político
que se convierte en Segunda República. La Segunda
República inaugura un sistema original de Estado integral
basado en los municipios y las provincias pero donde se
crean también regiones. Dichas regiones gozan de
competencias propias aunque se acerquen más a órganos
político-territoriales gozando de amplias competencias administrativas que a
gobiernos regionales reales. Varias regiones se dotan de un estatuto propio
(Cataluña en 1932, País Vasco en 1936, Galicia en 1938, Andalucía está en
1
Dicho esto, el conflicto centro-periferia es el único que se haya mantenido desde el siglo XIX, mientras
que los demás (confesionalismo/laicismo, burguesía/proletariado, ciudad/campo) se han ido arreglando
poco a poco.
Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 2

tramite…). La República cae en 1939 y se cierra este ciclo de

descentralización.
Así pues, no es casualidad que el debate sobre el federalismo siga presente en la

vida política española desde la Constitución de 197, en particular entre la fuerzas de
izquierdas. ¿Pero en qué sentido se puede decir que España es una federación?
En esta cuarta y última sesión nos vamos a centrar en los rasgos federales de España.
Primero veremos quienes son los actores del sistema, y luego nos centraremos en su
forma de organizarse. En conclusión examinaremos qué tipo de federalismo es España.
**
I. Los actores institucionales:
Los hay de dos tipos (centrales y periféricos) y cada uno tiende a llevar el poder hacia
un lado u otro.
A. Los actores del Estado central:
A la hora de presentar a los actores institucionales del federalismo, nos solemos ceñir a
los que ejercen oficialmente los poderes ejecutivo, legislativo y judicial (aunque haya
más: movimientos sociales, grupos de presión…).
1. La monarquía como símbolo de unidad nacional:
Ya sabéis que España es una monarquía constitucional y que la familia real (rama de los
Borbones) impulsó las primeras medidas políticas para democratizar el Estado después
de la muerte de Franco. El poder político del Rey es casi nulo,
aunque tenga que firmar los decretos adoptados en Consejo de
Ministro así como varios documentos oficiales (como los diplomas
universitarios por ejemplo).
Además, el rey ejerce un poder moral y mediático importante
como garante de la continuidad del Estado de derecho. Este papel
apareció de forma clara el 23 de febrero 1981 cuando los hombres
del coronel Tejero entraron en el Parlamento para restablecer una
dictadura militar. En aquel momento, el Rey – como jefe simbólico
del ejército – pidió al resto de los militares que se quedaran en sus
cuarteles para evitar el descarrilamiento del proceso democrático.
En un principio el Rey era presentado como el delfín de Franco, pero
paradójicamente, supo reciclar su legitimidad apoyando la democracia. Prueba de ello,
la familia de los Borbones – históricamente centralista – ha sabido moverse en un
entorno muy ambiguo donde se oponen constantemente la España plural y la España
como país unido. Quizás por ello, a pesar de las críticas, la Monarquía sigue siendo una
de las instituciones mejor valoradas por los Españoles (5,36 sobre 10, detrás del ejército)
(Sondeo CIS, 10 de diciembre 2010).

2. El Parlamento como reflejo de la pluralidad:
Si el Rey representa la unidad española, el parlamento tiene que

reflejar todas las identidades del país. El Parlamento español (las
Cortes) está basado en Madrid y se compone de dos cámaras: el
Congreso de los Diputados donde se sientan los diputados
elegidos por el conjunto de la población española, y el Senado
que representa a diferentes territorios sub-estatales (municipios,
provincias, comunidades autónomas).
Al igual que en la mayoría de las países vecinos, la institución dominante es la
cámara baja – el Congreso de los Diputados – elegida en el marco de la provincia (y
siguiendo la ley d’Hondt para el reparto de los escaños restantes). El partido ganador en
esta asamblea de 350 escaños tiene el privilegio de formar el gobierno. Así pues, existe
una interacción constante entre el gobierno y su mayoría parlamentaria a través del
partido y de la disciplina parlamentaria.
Pero la institución federal que nos interesa aquí es el Senado, que cuenta con 264
escaños pero que no representa realmente los diferentes entes federados de España. A
diferencia de los Estados-Unidos donde los Estados federados gozan todos de una
delegación parlamentaria homogénea (dos senadores por Estado y punto), o a diferencia
de Alemania donde cada gobierno de land manda un cierto número de diputados al
Bundesrat en función de su población, el Senado español representa a varios niveles
político-territoriales a la vez. Este sistema mixto lo convierte en una mala caja de
resonancia para los intereses regionales ya que cuenta con:
• Senadores de elección directa que son elegidos
por sufragio universal, libre, igual, directo y
secreto siguiendo el escrutinio mayoritario
plurinominal a razón de cuatro senadores por cada
provincia (a excepción de las insulares), tres por
cada una de islas de Gran Canaria, Mallorca y
Tenerife, uno por cada una de las islas o
agrupaciones de ellas de Ibiza-Formentera y
Menorca en las Islas Baleares, Fuerteventura, La Gomera, El Hierro,
Lanzarote (incluyendo a La Graciosa y las islas menores) y La Palma por las
Islas Canarias y dos senadores por cada una de las ciudades autónomas de
Ceuta y Melilla.
• Los senadores designados por las comunidades autónomas son elegidos
por la asamblea legislativa de cada una a razón de un senador inicial y otro
más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio.
El resultado es que los intereses rurales tienen un peso desproporcionado y que este
sistema hace difícil las coaliciones de intereses entre senadores. Además, el Senado no
ejerce un control real sobre las iniciativas y proyectos que se le someten. Obviamente,
no tiene poder de veto como en Alemania, ni tampoco puede destituir seriamente al
gobierno. Su única potestad es la de poder imponer las medidas necesarias frente a una
comunidad autónoma que no respetaría el interés general...pero todo eso no deja de ser
muy teórico.

3. El Gobierno como poder centralizado:
Al igual que en Francia, Alemania o en el Reino-Unido, la forma parlamentaria original

impuesta por la Constitución de 1978 ha ido cambiando con el tiempo. Hoy en día,
España tiene también muchos rasgos presidencialistas, es decir prácticas políticas que
centran el poder en la persona del presidente del Consejo y en sus hombres más
cercanos (gabinete, asesores, vice-presidentes…). En otras palabras, las decisiones
importantes son tomadas por la cúpula del partido ganador de las elecciones.
La figura del presidente del Consejo de Ministros se ha vuelto central con el tiempo
– y esto no es ninguna contradicción con la naturaleza federalista-parlamentarista del
régimen. Que sea Obama en los Estados-Unidos, Putín en Rusia o Merkel en Alemania,
hay muchas federaciones donde la figura del presidente-canciller se ha ido asentando
como pieza central del juego político (impulsando los proyectos de ley, apareciendo en
los medios de comunicación, negociando con los gobiernos de fuera…). En España, este
auge empezó con González que reforzó considerablemente los poderes del presidente
para poder controlar la administración y la actividad parlamentaria. Obviamente, el
parlamento puede controlar en teoría al presidente (a través de sus preguntas, propuestas
de ley, enmiendas…) pero el poder de disolución de este es incomparable. Por ello,
tanto el Senado como el Congreso de los Diputados son hoy en día cajas registradoras
que legitiman las decisiones del gobierno con muy pocas críticas.
Lo más interesante de todo ello, es que a pesar de las promesas de buen talante y
comunicación, el poder
del presidente ha ido
incrementando sin
interrupción bajo Felipe
González (PSOE, 1982-
1996), José María Aznar
(PP, 1996-2004) y José
Luis Rodríguez Zapatero
(PSOE: 2004-x).
4. El Poder judicial como fuerza aglutinante:
Al contrario de muchas competencias del Estado, siempre ha quedado claro que el poder
judicial tenía que ser un poder centralizado. No es un rasgo distintivo de España ya que
otras federaciones hacen lo mismo. De esta forma, si un juez os juzga en Alabama,
siempre os quedará la posibilidad de apelar hasta llegar a la Corte Suprema que es
estatal en los Estados-Unidos. En España hay juzgados de primera
instancia, luego audiencias provinciales, luego Tribunales
Superiores de Justicia en cada comunidad, luego está la Audiencia
Nacional para algunos delitos y crímenes específicos y finalmente
el Tribunal Supremo. Para los asuntos relacionados con la
Constitución está el Tribunal Constitucional.
El poder judicial es teóricamente independiente del poder
legislativo o ejecutivo. Sin embargo, en la práctica, los jueces y los
magistrados dependen de un organismo (el Consejo General del
Poder Judicial) parcialmente elegido por el Parlamento.

Más allá de los asuntos vinculados con el terrorismo vasco y el conflicto entre
centro y periferia, el toque federal a nivel judicial se plasma a través de la presencia del
Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional puede juzgar asuntos que vinculan a
ciudadanos y administración o a dos administraciones. Buena parte de su trabajo
consiste en juzgar los conflictos entre órganos de gobierno (central o autonómico…) en
materia de competencias transferidas y de problemas de fronteras legales entre dos
jurisdicciones (por ejemplo cuando se vuelve a negociar un estatuto autonómico como
el de Cataluña por ejemplo). Todo ello hace que el sistema político español – al menos
en lo que se refiere al aspecto territorial – sea muy flexible y en constante evolución.
Ahora bien, vamos a echar un vistazo al sistema político-territorial para tener una
idea más concreta de los rasgos federalistas de España.
B. Los actores político-territoriales:
El término de actores político-territoriales se refiere a los entes (gobiernos, autoridades,

administraciones…) que detienen el poder sub-estatal.
1. Los municipios como grandes perdedores de la descentralización:
Desde 1978, se ha reducido poco a poco el número de municipios en España. Los 8.114
municipios que quedan representan el nivel de base de las instituciones territoriales, y
son dirigidos por un alcalde y una junta de concejales – lo que en si, representaba un
gran avance después de Franco. Como bien sabéis, también existen niveles intermedios
de cooperación como los consorcios o las mancomunidades.
Las primeras elecciones locales libres tuvieron lugar en 1979, o sea después de las
elecciones generales de 1977 y 1979, lo que favoreció la
constitución de grandes partidos de ámbito estatal y
autonómico y su implantación en los municipios. No
siempre es así ya que en muchos países no hay partidos a
nivel local.
En España – al contrario de Alemania o de Austria – el
nivel municipal ha sido castigado por la transición en
comparación con otros niveles de gobierno territorial. En
efecto, en 2002 los recursos otorgados a los diferentes niveles de administración eran
los siguientes:
• 48,7% para el Estado central.
• 35,5% para las comunidades autónomas.
• 15,8% para las provincias y los municipios.
El gran problema es que los municipios asumen muchas competencias relacionadas

con los servicios públicos de base (saneamiento, tratamiento del agua, infraestructuras
deportivas y culturales, servicios sociales…) que no siempre están cubiertas por los
recursos correspondientes. Todo ello explica parcialmente la venta y recalificación de
terrenos de 1997 a 2007 para llenar las arcas municipales. Además, el sistema de
subvenciones puntuales otorgadas por el Estado o los gobiernos autonómicos no
favorece la estabilidad de las inversiones municipales. Ya sabéis que el ayuntamiento de

Madrid está endeudado hasta las cejas (7.145 millones de euros). Todo ello explica
también que Manolo Zafra haya sido comisionado para realizar una ley sobre el régimen
local con el fin de regular las vías de financiación tanto en Andalucía como a nivel
estatal.
2. Las provincias: ¿un escalón útil?
Muchas veces, los federalistas ven a la provincia como

una herencia del pasado que estorba la federalización
del Estado. Sin embargo, se trata en España de un
escalón administrativo histórico ya que las 50
provincias actuales son prácticamente las mismas que
cuando se crearon en 1834.
De hecho, las diputaciones, los territorios
históricos, los cabildos insulares así como las
comunidades uniprovinciales tipo Navarra, Murcia,
Madrid o La Rioja no salieron mal paradas del proceso
autonómico. En efecto, estas estructuras mantienen un presupuesto consistente y muy
pocas competencias (en general se ocupan de coordinación de los servicios municipales).
Esta posición intermedia entre el municipio y la comunidad autónoma suele ser criticada
por el uso clientelista que se hace a veces de ellas (en Castellón con Fabra por ejemplo).
El Diputado General y la asamblea son elegidos en el marco del partido judicial.
Antiguamente dirigidas por los gobernadores civiles, las provincias son hoy en día entes
autónomos. De hecho, desde 1996, los delegados del gobierno han visto sus
competencias reducirse considerablemente. Hoy en día, las delegaciones son meras
taquillas que representan a los diferentes ministerios centrales a nivel provincial y
autonómico.
3. Las comunidades autónomas: una descentralización a medidas:
Todo hay que decirlo: el escalón territorial preferido por los federalistas en España es la
comunidad autónoma. Hay 17 comunidades en España, todas ellas dirigidas por un
gobierno y un parlamento elegidos por sufragio universal directo. Cada una de ella
dispone también de su propia constitución a través de los estatutos autonómicos (de
Gernika en Esukadi, de Sau en Cataluña…).
La Constitución de 1978 prevé en el título VIII que las competencias que
pertenecen a las comunidades autónomas son las siguientes:
• La ordenación del territorio
• El desarrollo económico
• La agricultura y la pesca.
• Los transportes regionales.
• El medio ambiente.
• La cultura y la investigación.
• La lengua.
• La enseñanza.
• La organización de las instituciones propias.

Sin embargo, no se trata de una lista exhaustiva ya que va evolucionando poco a

poco (por ejemplo con la transferencia de la sanidad en 2002) y que además no es igual
en todas las comunidades autónomas (es un reparto asimétrico tal como lo define Ferran
Requejo).
Para acceder a estas competencias, dos vías de acceso están abiertas a las
comunidades:
• Por una parte, pueden aprovechar las competencias ofertadas por el artículo
151 (vía rápida) de la Constitución pasando por un sistema complejo de
referéndum (Cataluña, Euskadi y Galicia no tuvieron que pasar por el aro
gracias al hecho de haber sido autonomías bajo la Segunda República…y
Andalucía consiguió lo mismo a pesar de un referéndum fallido).
• Por otra parte, las comunidades pueden elegir la vía normal del artículo 143
que les ofrece competencias inferiores, pero les abre la posibilidad de
acceder a competencias más amplias en un plazo de cinco años.
**
II. Las dinámicas centrífugas del federalismo español:
Si aceptamos observar a España desde una perspectiva federalista (o federalizante), hay

que reconocer que el sistema político federal español tiende a la descentralización
desequilibrada por naturaleza. No es que Adolfo Suárez lo haya hecho mal, sino que
cuando se elaboró el modelo territorial, las presiones catalanas, gallegas y vascas en el
parlamento, así como el miedo al terrorismo de ETA, generaron un sistema político que
tendría consecuencias no previstas 30 años más tarde.
A. La dinámica institucional: hacia la competición:

Una de las consecuencias inesperadas de la creación de gobiernos autónomos a escala
regional ha sido la limitación de las relaciones interadministrativas dentro del Estado.
Tal como lo hemos dicho, los municipios cooperan desde hace tiempo a través de
varias fórmulas como los consorcios o las más de 900 mancomunidades para compensar
los recursos presupuestarios de los ayuntamientos.
Sin embargo, las convenciones entre administraciones autonómicas son casi
inexistentes, y obligan a veces a los gobiernos regionales a usar el derecho privado
(como por ejemplo para montar una productora de contenidos para canales autonómicos
públicos). Esta limitación se basa sobre una interpretación estricta de la legalidad, según
la cual si ciertas materias necesitan el apoyo de varias comunidades autónomas para ser
llevadas a cabo, significa que pertenecen al ámbito estatal – garante de la cohesión
territorial (ej. las confederaciones hidrográficas).
La cooperación entre los ministerios centrales del Estado y los gobiernos
autónomos es real (los grandes proyectos como los Juegos Olímpicos o el Museo
Guggenheim de Bilbao son buenos ejemplos). Pero más allá de los convenios de
cooperación bilateral, existen otros mecanismos de cooperación multilateral calcados

sobre el federalismo alemán. El primero es el Senado, supuestamente sede de

representación de los intereses territoriales. Pero tal como lo hemos comentado, el
Senado representa las comunidades autónomas (de uno a siete senadores nombrados por
las asambleas autonómicas), las provincias (cuatro senadores por provincia), las islas
(de uno a tres senadores) y las ciudades (dos senadores para Ceuta y dos para Melilla).
Como podéis observar, no es el foro más adecuado para los debates centro-periferia o
periferia-periferia.
Sin un sistema de representación eficaz basado en la concertación a la alemana
entre länder y Estado federal, la transmisión de las reivindicaciones autonómicas a los
servicios centrales del Estado español pasa por un segundo mecanismo que se
fundamenta en una serie de conferencias sectoriales multilaterales organizadas desde
1992. Sin embargo, la decisión de organizar esas conferencias interadministrativas
(sobre medio ambiente, transporte, salud, universidades…) sólo depende del Ministerio
de Administración Pública. Todo ello explica por qué sólo funcionan de forma regular
25 conferencias de las 32 previstas inicialmente.
Para ser honesto, la mejor correa de transmisión de los intereses locales hacia la
cúpula del Estado sigue siendo el partido político. Quiero decir que es corriente que un
determinado problema se arregle dentro del partido antes de salir a la luz. Por ejemplo,
el PSOE y el PSC pueden discutir de la estrategia que hay
que adoptar una vez en el poder para coordinarse. Sus
parlamentos sólo tendrán que seguir la estrategia definida
por ellos. Al contrario, puede haber discusiones informales
en los pasillos del Parlamento entre PP y CC para bloquear el
voto del PSOE a cambio de ventajas para Canarias si el PP
llega al poder.
El último instrumento que permite la regulación de los vínculos entre regiones y
Estado es el Tribunal Constitucional. Entre las grandes decisiones del Tribunal está el
rechazo a la LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico)
propuesta por Felipe González en 1982 para armonizar las competencias de las
comunidades entre ellas (o sea, convertir a España en un federalismo simétrico, lo que
criticaban el PNV y CiU que reivindicaban el hecho diferencial).
Recientemente, el Tribunal se pronunció sobre el estatuto de autonomía de Cataluña,
renegociado en 2006 y bajo sospecha desde entonces. El Tribunal aceptó finalmente el
texto pero introdujo algunas modificaciones. El cambio más simbólico es la substitución
del término « nación » por el de « nacionalidad » tal como lo recoge la Constitución de
1978 (aunque el término de nacionalidad no signifique nada).
B. La dinámica fiscal: unos lazos territoriales complejos:
El desarrollo económico español es un fenómeno más

reciente que en otros países europeos. Pero después de un
despegue espectacular en los años 1960 y algún que otros
sustos debidos a la reconversión de las industrias
tradicionales en los años 1980, el PIB per capita español
es hoy en día comparable con el resto de los países
desarrollados europeos (23.874€ contra 25.100€ de media

en Europa en 2008), aunque la crisis actual modifique constantemente los datos.

Sabéis probablemente que España era hasta hace poco la quinta potencia de la
Unión Europea y la novena a nivel mundial. En términos de paridad de poder
adquisitivo (es decir de poder adquisitivo relativo), se
trataba de uno de los primeros de la lista. Obviamente, la
crisis del 2008 ha mermado los recursos del país y el
objetivo de las reformas actuales consiste en sacar a la
economía de la dinámica autodestructiva de los últimos
años (invirtiendo todo en el ladrillo y el turismo).2
Pero estas cifras globales esconden disparidades regionales importantes. 3 Como
podéis imaginar mirando la tabla siguiente, las regiones más ricas son también las que
se más se quejan (Cataluña y País Vasco) mientras que las más pobres son las que mejor
se acomodan del sistema actual (Andalucía, Castilla-la-Mancha, Extremadura…). El
problema es que la solidaridad nacional no siempre está bien aceptada. Acordaos que
Joan Puigcercós, líder de ERC afirmaba el 14 de noviembre 2010 estar harto de pagar
mientras que “en Andalucía, no paga impuestos ni Dios”…olvidando de paso que la
situación es más compleja y que Cataluña creció gracias a la mano de obra barata del
sur durante años.
Más allá del cabreo mediático de Puigcercós en plena
campaña electoral, el objetivo para Cataluña es claro:
conseguir un sistema de financiación parecido al concierto
autonómico vasco y navarro. Mientras Cataluña depende del
régimen fiscal común (Hacienda recauda el impuesto y
otorga una parte de ello a Cataluña), el País Vasco y Navarra
funcionan al revés desde un acuerdo de 1981: primero se
cobran y luego abonan una parte de la recaudación al
gobierno central (el cupo). El resultado es que la presión fiscal directa es un poco más
leve que en el resto de España (33%) (Dinamarca, 48,2%, media europea, 39,7%).
2
En miles de millones de dolares:
2000 o más 1000-2000 500-1000
200-500 100-200 50-100 20-50
10-20 5-10 0-5 no disponible
3
En euros:
Entre 31.952 et 28.001.
Entre 28.000 et 23.875 (Media española 2009: 23.874)
Entre 23.873 et 20.001.
Entre 20.000 et 16.714.

Plaza Comunidades autónomas PIB per capita (€)

2008
1º Euskadi 31.952
2º Comunidad de Madrid 30.998
3º Navarra 30.402
4º Cataluña 27.914
5º Aragón 26.107
6º Islas Baleares 25.838
7º La Rioja 25.621
8º Cantabria 24.466
9º Castilla y León 23.183
10º Principado de Asturias 22.443
11º Ceuta 22.293
12º Melilla 21.570
13º Comunidad valenciana 21.366
14º Canarias 20.994
15º Galicia 20.572
16º Región de Murcia 19.541
17º Andalucía 18.359
18º Castilla-La Mancha 18.222
19º Extremadura 16.714
Media España 23.874
Pero si España puede ser considerada como un país federal, se supone que habrá
mecanismos correctores. ¿Cuáles son?
• El Impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF).

• La Seguridad Social.
• El Fondo de Compensación Interterritorial.
• El Plan de Empleo Rural.

• Las ayudas puntuales como el Plan E (para la estimulación de la economía y del

empleo) de 2008 que agrupa ayudas para las familias, las empresas, el sistema
financiero, la modernización de la economía.
• Los beneficios fiscales de algunas regiones (en Canarias no se paga el IVA por
causa de insularidad).
• Los fondos europeos (FEDER, FSE, FEOGA, Fondo de cohesión)...sabremos
más la semana que viene sobre esto.
C. La dinámica partidista: un modelo multi-nivel:
El federalismo se expresa también a través de la política. Ya sabéis que existen muchos

partidos en España, y que podemos agruparlos en dos grandes familias: los partidos de
ámbito estatal y los partidos de ámbito regional. Esta configuración del sistema de
partidos es posible gracias al hecho de que de facto existen dos sistemas: uno estatal y
otros regionales (aunque sean diferentes en función de la región: por ejemplo en Castilla,
los principales partidos regionales son sucursales de los grandes
partidos de ámbito estatal; mientras que en Euskadi el sistema de
partido regional es totalmente diferente al resto de España por la
presencia de los nacionalistas vascos). Así pues podemos decir que
el sistema político español es federalista ya que tiene dos niveles.
Entre los partidos de ámbito estatal, podemos citar el PSOE (fundado en
1879) y el PP (creado en 1974 por Manuel Fraga).
También cabe citar a IU (1986), una coalición entre
comunistas, ecologistas y otras tendencias de izquierda,
y UPyD fundado como partido centrista en 2007 por
Rosa Diez, una ex diputada socialista).
Entre los partidos regionalistas, se puede citar a los nacionalistas
democristianos vascos del PNV cuyo territorio se limita a Euskadi, y a
CiU, una coalición liberal-democristiana
catalanista. Ambos están representados en el
Congreso de los Diputados al lado de partidos más
minoritarios como Coalición Canaria. El peso
electoral de estos partidos es limitado pero es cierto
también que su capacidad de chantaje es enorme. Así pues, cuando el
partido ganador de las elecciones generales no consigue la mayoría
absoluta, los partidos minoritarios se convierten de repente en aliados potenciales y
pueden negociar su apoyo a cambio de ventajas. Todos aspiran a convertirse en partidos
bisagra.
D. La cultura en España: una doble lealtad:

No todas las federaciones se enfrentan a un doble sentimiento de pertenencia (los
habitantes de los Estados Unidos no dejan de ser americanos aunque sean de California
o Chicago), pero es cierto que la identidad “federada” se suele solapar con la identidad
“federal”. En España, este problema de doble lealtad cultural es muy frecuente. Sus
raíces están profundamente ancladas en la historia de la formación de la nación y del

Estado (que fue una historia de construcción hasta el siglo XIX, y de reconstrucción
desde entonces).
Según una encuesta de la Fundación Bertelsmann realizada en 2007 con 1.501
personas interrogadas sobre sus sentimientos de pertenencia en función de la escala Linz
(también llamada escala Moreno):4
• A un nivel agregado, 23% de los españoles no se sienten españoles, 25%
igualmente españoles que otra cosa y el 49% solamente españoles.
• La edad es un factor importante ya que uno de cada cuatro españoles de
menos de 18 años no se siente español. Al contrario, 88,6% de las personas
de más de 65 años se sienten españolas.
• En el detalle, son los habitantes de Extremadura que más se identifican con
España (92,5%), seguidos de los castellano-manchegos y baleares (89,2%),
de los andaluces (87,1%), de los valencianos (86,9%), de los riojanos
(86,8%), de los aragoneses (82,5%) y de los múrcianos (81%).
• Al contrario, los vascos son los que menos se identifican con España (sólo
un 62,6%), seguidos de los catalanes (72,8%), los canarios y asturianos
(74,8%), los gallegos (77,3%), los navarros (78,7%) y los cantabros
(78,9%).
**
Conclusión general: España como federación sui generis:
España es muchas cosas a la vez: una monarquía constitucional, un Estado de bienestar,

un Estado laico…pero también un federalismo competitivo, un federalismo asimétrico,
un federalismo incompleto, un federalismo de dos niveles donde los recursos pertenecen
al Estado central y a las comunidades…
Todos estos rasgos se plasman en al menos cuatro debates:
• ¿Realmente creen que la federalización podría resolver las tensiones que

acabamos de describir (competición interterritorial, egoismo financiero…). Se
presenta a menudo la federalización como panacea y una reforma del Senado
está actualemente en debate para convertirlo en una cámara de representación
territorial realmente eficiente. Pero la federalización de España siñificaría
también un debate abierto sobre un reparto más cualitativo de competencias y
recursos entre comunidades autónomas (tesis del café para todos) al que se
oponen los grandes partidos regionalistas PNV y CiU para mantener s hecho
diferencial (tesis de la tabla de quesos). Esta postura del PNV y de CiU no es de
extrañar ya que el sistema actual, por su opacidad y la indefensa en la que deja el
partido ganador de las elecciones generales sin mayoría absoluta, otorga un
4
Esta escala es una herramienta usada en las encuestas sobre sentimientos identitarios y funciona según
los ítems siguientes: 1) Usted se siente únicamente vasco, 2) más vasco que español, 3) vasco y español, 4)
más español que vasco, 5) sólo español.

poder enorme a los partidos bisagra. Al contrario, un sistema federal impondría

una cierta igualdad de trato entre Estado central y gobiernos autonómicos.
• Existe también un debate recurrente sobre el coste de la descentralización. En un

principio, el Estado autonómico tenía que surgir a coste cero en el sentido que
las competencias asumidas por el Estado pasaban directamente a las autonomías
y punto. Sin embargo, la inercia burocrática descrita por Max Weber hizo que se
duplicaran las instituciones a nivel autonómico (por ejemplo, la ANECA estatal
existe también en varias comunidades bajo otro nombre, con personal específico,
una línea presupuestaria…). Todo ello implica un coste importante, un sistema
complejo para el ciudadano, y niveles diferentes de calidad de los servicios
públicos de una comunidad a otra.
• Los objetivos de los partidos autonomistas son también objetos de discusión. Por
un lado, algunos autores (como Michael Keating) piensan que las regiones
españolas han llegado a un cierto equilibrio entre independencia total e
integración dentro de España. Más allá de los gritos a la independencia, lo que
quieren CiU o el PNV es aprovechar los buenos lados de España (España
financia la Seguridad Social de Euskadi por ejemplo) y a la vez movilizar de
forma simbólica a su electorado entorno al proyecto independentista. Mientras
que otros autores Francisco Llera ven en los partidos periférico « dos almas »
que hacen que nunca abandonarán totalmente el proyecto secesionista que – al
fin y al cabo – representa su principal raison d’être. Esta cuestión plantea otra
que es la del coste de la secesión ya que para separarse, habría que dividir los
activos pero también el pasivo (la deuda) y esto no le gusta a nadie.
• Por fin, la crisis financiera ha puesto de relieve que la federalización inacabada

de España había beneficiado en mayor parte a las comunidades autónomas. Si
las diputaciones han perdido competencias pero mantienen un presupuesto
confortable, los municipios se encuentran en una situación tétrica.
***
III. ¿Quieres saber más sobre este tema?
Libros:
Aja, E. (2007), El Estado autonómico, Alianza Editorial, Madrid.
Anderson, G. (2008), Una introducción al federalismo, Marcial Pons, Barcelona.
Anónimo (09/07/2010), “La Constitución no conoce otra que la nación española. El
Constitucional hace pública la sentencia del Estatuto de Cataluña que resuelve el
recurso del PP”, El País (Madrid).
Elazar, D.J. (1991), Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal
and Autonomy Arrangements, Oxford University Press, Essex.

Ferri, P. (08/08/2010), “Rus emplea de manera arbitraria un fondo de ayuda a

municipios. El presidente provincial invierte 37 veces más en pueblos del PP”, El
País (Valencia).
Hamilton, A., Madison, J. y Jay, J. (1957), Le fédéraliste, Plon, Paris.
Perarnau, F. (02/12/2010), “La Diputación de Toledo se gasta 190.000 euros en cestas
de Navidad”, La Gaceta de Intereconomía.
Riera Figueras, P, Haas, C., Amer Capdevila, C. et Vilaplana, V. (2005), Las
mancomunidades en España, Boletín de la A.G.E., 39, 151-176.
Riker, W.H. (1964), Federalism: Origin, Operation, Significance, Little Browm, Boston.
Swenden, W. (2006), Federalism and Regionalism in Western Europe, Palgrave Mc
Millan, Houndmills.
Tichenor, D.J. y Harris, R.A. (2002), “Organized Interests and American Political
Development”, Political Science Quarterly, 117, 587-612.
Ventura, S. (2002), Il federalismo, Il Mulino, Milano.
Watts, R.L. (2006), Sistemas federales comparados, Marcial Pons, Barcelona.
Wheare, K.C. (1963), Federal Government, Oxford University Press, London.
Links:
Instituto Nacional de Estadísticas (2010), Contabilidad Regional de España. Base 2000,
http://www.ine.es/prensa/np586.pdf
Moreno, L. (2005), “Subnational constitutionalism in Spain”, Working Paper, Center
for State Constitutional Studies, State University of New Jersey at Camdem,
http://camlaw.rutgers.edu/statecon/subpapers/moreno.pdf

Modelos Federales. El Caso de España IV

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SESIÓN IV: ¿ESPAÑA COMO ESTADO

• Primera República Española (1973-1974): después

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 2

tramite…). La República cae en 1939 y se cierra este ciclo de

Así pues, no es casualidad que el debate sobre el federalismo siga presente en la

I. Los actores institucionales:

A. Los actores del Estado central:

1. La monarquía como símbolo de unidad nacional:

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 3

2. El Parlamento como reflejo de la pluralidad:

Si el Rey representa la unidad española, el parlamento tiene que

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 4

3. El Gobierno como poder centralizado:

Al igual que en Francia, Alemania o en el Reino-Unido, la forma parlamentaria original

4. El Poder judicial como fuerza aglutinante:

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 5

B. Los actores político-territoriales:

El término de actores político-territoriales se refiere a los entes (gobiernos, autoridades,

1. Los municipios como grandes perdedores de la descentralización:

El gran problema es que los municipios asumen muchas competencias relacionadas

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 6

2. Las provincias: ¿un escalón útil?

Muchas veces, los federalistas ven a la provincia como

3. Las comunidades autónomas: una descentralización a medidas:

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 7

Sin embargo, no se trata de una lista exhaustiva ya que va evolucionando poco a

II. Las dinámicas centrífugas del federalismo español:

Si aceptamos observar a España desde una perspectiva federalista (o federalizante), hay

A. La dinámica institucional: hacia la competición:

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 8

sobre el federalismo alemán. El primero es el Senado, supuestamente sede de

B. La dinámica fiscal: unos lazos territoriales complejos:

El desarrollo económico español es un fenómeno más

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 9

en Europa en 2008), aunque la crisis actual modifique constantemente los datos.

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 10

Plaza Comunidades autónomas PIB per capita (€)

2º Comunidad de Madrid 30.998

6º Islas Baleares 25.838

9º Castilla y León 23.183

10º Principado de Asturias 22.443

11º Ceuta 22.293

12º Melilla 21.570

13º Comunidad valenciana 21.366

14º Canarias 20.994

15º Galicia 20.572

16º Región de Murcia 19.541

17º Andalucía 18.359

18º Castilla-La Mancha 18.222

19º Extremadura 16.714

Media España 23.874

• El Impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF).

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 11

• Las ayudas puntuales como el Plan E (para la estimulación de la economía y del

C. La dinámica partidista: un modelo multi-nivel:

El federalismo se expresa también a través de la política. Ya sabéis que existen muchos

D. La cultura en España: una doble lealtad:

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 12

Conclusión general: España como federación sui generis:

España es muchas cosas a la vez: una monarquía constitucional, un Estado de bienestar,

• ¿Realmente creen que la federalización podría resolver las tensiones que

Jean-Baptiste Harguindéguy jbhar@upo.es Desp. 22, pl. 4, ed. 14 13