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Modelos federales :
El caso de España
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SESIÓN I: EL FEDERALISMO, UNA PRIMERA

APROXIMACIÓN

Introducción

El término “federalismo” viene del latín “fœdus” que significa “alianza” o “pacto”, y
que tiene el mismo origen que el verbo “fidere” que significa “fiarse” (de alguien).
Existe pues un vínculo claro entre el concepto de federación y de confianza reciproca
entre los hombres. Dicho de otra forma, no puede haber alianza duradera entre
individuos o comunidades si no hay confianza previa. La federación se basa entonces
sobre un vínculo colectivo, pacífico y estable.1 En este sentido, la alianza federal se
diferencia del simple cese el fuego (que puede ser impuesto por un beligerante, y muy
corto a veces). Teóricamente hablando, la federación requiere la paz (y no una simple
pacificación).
Durante el Imperio romano, los pueblos bárbaros que se sometían a Roma se
convertían de inmediato en foederati (hoy diríamos “federados”). Este
vínculo imponía un deber de obediencia a Roma por parte de los
pueblos sometidos, pero también les otorgaba ciertos derechos como
el de gozar de la protección del Imperio contra los ataques de los
pueblos alógenos. Si habéis visto Gladiador – un peazo’ de pelí con
testosterona – ya sabéis que el héroe no es romano sino…hispano, o
sea un “federado” de Roma.
El federalismo moderno aparece como consecuencia de la
necesidad:

• Sea para fines defensivos: si varios pequeños países se juntan serán más
fuertes juntos. La unión hace la fuerza ¡Unos para todos, y todos para uno!
Por ejemplo, los americanos empiezan a federarse para luchar contra los
ingleses en el s. XVIII.
• Sea para permitir la vida en común de varios pueblos culturalmente
diferentes: Por ejemplo la minoría francófona de Québec forma parte de
Canadá, que la incluye a través de un sistema federal. Y hablo de Canadá
por no hablar de India donde las diferencias lingüísticas y religiosas son
tremendas.

1
Yendo un pelín más lejos podríamos decir que la federación es la antitesis del Estado unitario donde el
centro suele haberse comido a las periferias hasta convertirlas en subalternas. Si habéis leído el Proceso
de civilización de Norbert Elias habéis podido observar como París se impuso a los demás señores del
territorio por guerra, matrimonio o compra.

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El término de federalismo se refiere a dos conceptos:

• La práctica federalista en si: es decir el hecho de que el poder esté compartido

entre un centro federal y varios entes federados.
• La teoría filosófica que sustenta toda esta práctica: veremos luego que los
teóricos a favor del federalismo han sido muy numerosos.

En este caso, nos interesa más la práctica, es decir la forma de organización del
Estado. La literatura politológica suele afirmar que el federalismo se basa en tres
principios básicos recogidos en cualquier constitución federalista:

• La superposición: las competencias estatales se reparten entre un gobierno

federal y varios gobiernos federados.
• La autonomía: cada gobierno es autónomo, o soberano en cuanto a sus
competencias propias.
• La participación: los entes federados son representados a escala federal y
participan en la toma de decisiones de ámbito federal. En general, la
representación de los intereses federados se realiza a través de una cámara
territorial en el Parlamento bicameral.

A lo largo de esta sesión nos centraremos primero en la ubicación geográfica de los

sistemas federales en el mundo, y luego en los varios tipos de federalismo.

**

I. ¿Dónde podemos encontrar sistemas federales?

Ya he hablado un poco de los Estados-Unidos, de Canadá, de India…pero si os fijáis
mejor en las noticias y veis el telediario, os daréis cuenta del gran número de
federaciones que hay en el mundo. Vamos a ver dónde se ubican y cómo funcionan.

A. Los tipos de Estados en el mundo:

Antes de entrar en detalles, es importante entender que el Estado es UNA forma de

organización política ENTRE OTRAS (como los imperios o las ciudades-Estado por
ejemplo: Atenas, Esparta, Imperio chino, Imperio egipcio…). Sin embargo, sabéis que
desde el s. XVII, el modelo del Estado ha ido barriendo a los demás (se suele tomar
como fecha simbólica la firma del Tratado de Wesfalia en Münster en 1648). Ahora
bien, dentro del marco del Estado existen dos grandes tipos de organización en el
mundo:

• El Estado unitario: en un Estado unitario, la soberanía (es decir el poder de

decisión sobre la comunidad política) pertenece al Estado central. De esta forma,
la forma de organización del Estado unitario es muy simple. El centro político
(Lisboa, París o Berlín bajo Hitler, Madrid bajo Franco…) toma decisiones que

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los entes subestatales (regiones, provincias, ciudades…) tienen que implementar

sí o sí sin participar en la toma de decisión (aunque a veces sí lo hacen ahora: cf.
le conferenze Stato-regioni en Italia). La división del poder la fija el centro
político por ley (y obviamente puede deshacer todo lo que hace).
• El Estado federal: en un Estado federal también la soberanía pertenece
teóricamente al Estado federal. Concretamente, en una federación el centro
federal suele cubrir las competencias que no asumen los entes federales (länder,
Estados federados u otros). Así que hay un reparto del trabajo político. Además,
en materia de competencias compartidas, el Estado federal y los Estados
federados tienen que negociar. Aquí es la constitución la que indica las
competencias de cada uno, y suele ser complicado modificarla (se suele requerir
un número muy alto de diputados y/o de ciudadanos en referéndum. En
Alemania, la Ley fundamental prohíbe que se elimine la forma federal).

Aunque sinceramente, más que una división binaria entre Estados unitarios y
federales, sería mejor entender esta distinción como una gradación yendo desde muy
poquita autonomía para los entes subestatales hasta mucha autonomía para los entes
subestatales:

Muy poquita autonomía Mucha autonomía

Estado unitario y “devolución”: Reino Estado unitario regionalizado: Italia

Unido (desde 2005) (proyecto de 2006)

Estado unitario descentralizado: Francia Estado unitario autonómico: España

(desde 1981) (constitución de 1978) a menudo
presentado como una federación de facto

Estado unitario centralizado:

Portugal, Grecia Estado federal: Alemania (Ley
fundamental de 1946)

B. Las federaciones hoy en día:

Hablando del Papa de Roma, sería bueno que echarais un vistazo a la tabla siguiente
(made in Wikipedia y enriquecida por mi mismo mismamente). Presenta las grandes
federaciones actuales en el mundo.

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Federación Entes federados de mayor tamaño Entes de menor tamaño

Argentina 23 provincias 1 ciudad autónoma

Australia 6 Estados 10 territorios

Austria 9 länder

Bélgica 3 regiones

Bosnia 2 Estados (cada uno dividido en una 1 distrito

Herzegovina federación de 10 cantones)

Brasil 26 Estados 1 distrito federal y 5.561 municipios

Canadá 10 provincias 3 territorios

Comores 3 islas

Etiopía 9 regiones 2 ciudades autónomas

Alemania 16 länder

India 28 Estados 7 territorios unidos, incluyendo el territorio

de la capital

Irak 18 provincias, incluyendo la región

autónoma de Kurdistán

Malasia 13 Estados 3 territorios federales

México 31 Estados 1 distrito federal

Estados 4 Estados
Federados de
Micronesia

14 zonas 75 distritos
Nepal

Nigeria 36 Estados 1 territorio

Pakistán 4 provincias 4 territorios federales, incluyendo la capital

federal

Federación de 21 repúblicas, 46 oblasts (provincias), 9

Rusia krais (territorios), 1 oblast autónomo, 4
okrugs (distritos) autónomos, 2 ciudades
federales (Moscú y San-Petersburgo)

Saint Kitts 2 islas/14 parroquias

Sudán 25 Estados

26 cantones
Suiza

Emiratos Árabes 7 Emiratos

Unidos

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Estado Unidos de 50 Estados 1 distrito federal (Washington DC), 13

América territorios no-incorporados, 1 territorio
incorporado

Venezuela 23 Estados 1 distrito federal (Caracas), 1 dependencia

federal

Así pues, hay que reconocer que existen muchos países federales en el mundo. Si nos
fijamos atentamente en el mapa del federalismo en el mundo podremos sacar algunas
conclusiones:

• Primero, 25% de los Estados del mundo son

federaciones; y dichos Estados representan el
40% de la población mundial. Todo ello
significa que el federalismo es un hecho
político significativo.
• Segundo, veremos que toda América del Norte
se rige según este sistema (Canadá, Estados-Unidos), así como Australia. El
mundo anglo-sajón tiene una cierta tendencia al federalismo pues. Podríamos ir
más lejos indicando que las antiguas colonias de la Commonwealth (India,
Australia…) tienden a convertirse en Estados federales.
• Tercero, hay que señalar que países como Méjico, Brasil y Argentina; o Rusia,
India y Pakistán son federaciones. Así,
podemos decir que – con la excepción
importante de China – la casi totalidad
de los macro-Estados son federaciones
(hablo de macro-Estados en
comparación con los micro-Estados
como el Vaticano, Andorra, San Marino,
Mónaco, Las Islas Caimán,
Liechtenstein...).
• Cuarto, podemos deducir que la presencia de un sistema federal tampoco es una
garantía de democracia o de desarrollo humano. Si nos fijamos en el continente
africano podemos observar que tanto Etiopía como Sudán son federaciones; pero
como sabéis ambos suelen sufrir guerras internas, hambrunas y un fuerte poder
militar.
• Cinco, es importante preguntarse si todas estas
supuestas federaciones lo son en realidad. Si
escucháis la radio y leéis el periódico de vez en
cuando, os habréis dado cuenta que Rusia es una
federación a medias. En efecto, desde la llegada de
Putín en 2000 (hoy primer ministro de Medvedev)
Rusia sigue siendo formalmente una federación
pero desde entonces las decisiones de Moscú no
pueden ser rechazadas por las diferentes repúblicas
autónoma, los oblasts, los krais, las ciudades
autónomas de Moscú y San Peterburgo… lo que convierte Rusia en un Estado
casi unitario. En definitiva, no todo es oro todo lo que reluce.

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Ahora bien, vamos a centrarnos en el concepto de Estado federal, y veremos que se

puede subdividir a su vez en varios subgéneros.

**

II. Los diferentes tipos de federalismo:

El federalismo en si se puede subdividir a su vez en varias ramas. Con ello quiero decir
que no existe un modelo uniforme y que cada caso difiere del vecino en función de
cuatro variables:

A. El grado de integración: sistema confederal vs/ sistema federal:

Esta distinción es básica para evitar malentendidos. Por ejemplo, la Confederación
helvética – o sea Suiza – no es una verdadera confederación, sino una federación. La
diferencia es muy simple:

• Una confederación de Estados

responde a una lógica horizontal: en
efecto, todos los entes que la
constituyen siguen siendo Estados
soberanos a efectos del Derecho
internacional (un poco como los
“Estados asociados” a un Estado, como las islas de Micronesia y Estados-
Unidos). Dichos Estados se asocian para transferir determinadas competencias al
Gobierno colegial de la confederación, pero
nada más. Los ciudadanos no dejan de ser Estado 2
ciudadanos de su Estado inicial y nunca se
convierten en ciudadanos de la Estado 1 Estado 3

confederación. Las decisiones importantes

Estado
se deciden en general por unanimidad o por confe
deral
mayoría cualificada. Un ejemplo es el pacto
Estado 6 Estado 4
de las 13 colonias norte-americanas de 1777;
la Corona de Aragón (que incluía Cataluña Estado 5
de 1137 a 1716); la Confederación Alemana
de 1815 a 1871 (antes de que se convirtiera
en Estado en 1871); o Serbia y Montenegro
de 2003 a 2006.

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• Una federación de Estados responde a una lógica vertical: en este caso, existe
un Estado federal que gobierna junto a Estados federados. Según el Derecho
internacional el único actor soberano es el Estado federal. Esta unión está mucho
más integrada que en el primer caso ya que va más allá del mero hecho de
compartir competencias. Aquí los ciudadanos son ciudadanos de su Estados
federado y del Estado federal. Las decisiones importantes se deciden por
mayoría.

Estado 3

Estado 2

Estado
federal
Estado 4

Estado 1

Estado 5

B. El origen del pacto: federalismo comunitario vs/ federalismo

territorial:
Son dos formas básicas de administrar la sociedad. En ningún caso son excluyentes una
de la otra:

• El federalismo territorial (o funcional): es el más simple ya que solemos

pensar en él de forma espontánea. Es un sistema donde el poder se reparte entre
un gobierno federal y los entes territoriales federados: los länder en Alemania,
las regiones belgas, los Estados norte-americanos, los territorios canadienses…
En términos concretos, significa que los representantes de las cámaras
territoriales de Washington (Senado) o de Berlín (Bundesrat) representan a los
habitantes de su circunscripción electoral (Ohio, Oregón, Bade-Wutemberg…).
• El federalismo comunitario (o corporativo): va en contra de la cultura
occidental de la Ilustración pero existe en muchos sitios como Líbano, Chipre,
Irán, Jordania, Autoridad Palestina, Irak, Afganistán,
Pakistán… La idea fundamental es que no tomamos en
cuenta un territorio sino una comunidad (designada
como tal en función de criterios religiosos, lingüísticos,
u otros…). Concretamente, significa que hay escaños
reservados en el parlamento a los representantes de
esas comunidades (cristianos coptos, judíos, kurdos…)
y que dichas comunidades gozan de derechos diferentes en ciertos ámbitos

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(como el matrimonio, el divorcio, las herencias, etc.). Muchos de los Estados

que aplican este sistema, conocido como el “sistema del Millet” (derivado del
árabe “milla”, que significa “comunidad religiosa”), son territorios que
pertenecían al Imperio otomano que practicaba esta forma de proto-federalismo
hasta su explosión durante la Primera Guerra Mundial. Otro ejemplo más
contemporáneo: Lok Sabha – la cámara baja del parlamento hindú – que cuenta
con 545 miembros: 530 miembros de los Estados, 13 miembros de los territorios
de la unión y 2 miembros nominados en representación de la comunidad
anglófona. Además, algunos asientos son reservados para los representantes de
castas y tribus.

Sin embargo, no hay que establecer una división demasiado rígida entre estos
dos tipos ideales ya que el criterio territorial se suele solapar con el criterio
comunitario. Así, la ex Unión Soviética empleaba un sistema parecido (con escaños
reservados a las minorías como los Chechenios). Los Estados-Unidos y Canadá
hacen lo mismo hoy en día con las minorías indias. De la misma forma, Suiza es una
federación “consociacional” donde la sociedad se agrupa en unos pocos “pilares”
(=comunidades) territoriales, culturales, religiosos… que tienen cabida en el
Consejo federal (el gobierno federal del Estado). Dicho de otra forma, significa que
tanto la Suiza francófona como la alemánica (con sus propias escuelas, sus propias
iglesias, sus propias lenguas…) tienen representantes asignados en el gobierno del
Estado.

C. El reparto de competencias: federalismo simétrico vs/ federalismo

asimétrico:
Esta diferencia se refiere al reparto de competencias entre entes federales:

• El federalismo simétrico está basado en la igualdad de competencias para cada

territorio. El mejor ejemplo son los Estados-Unidos donde cada Estado federado
dispone de los mismos derechos que los demás. Pasa lo mismo en Alemania
donde cada land goza de competencias parecidas a sus vecinos. El reparto de
competencias es muy sencillo: el gobierno federal asume unas competencias (ej.
defensa, impuestos, justicia) y los gobiernos federados asumen otras (ej. tasas
sobre matriculación, cárceles…) pero todos asumen las mismas.
• El federalismo asimétrico plantea un Estado en el que uno o varios territorios
disponen de más atribuciones que el resto. Un ejemplo es Canadá, donde
Québec goza de competencias diferentes en materia lingüística,
de inmigración y de fiscalidad. Otro ejemplo es Malasia donde
los Estados federados de Sarawak y Sabah gozan de derechos
diferentes. El ejemplo extremo es quizás India donde el sistema
político intenta reflejar las diferencias étnicas, lingüísticas,
sociales y religiosas de cada territorio y comunidad con derechos
específicos (el art. 371 acepta diferencias legales en cuanto a los

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Estados federados de Andhra Pradesh, Arunachal Pradesh, Assam, Goa,

Mizoram, Manipur, Nagaland y Sikkim). Por ejemplo, Pondichery se administra
según el modelo Westminster.2

El carácter asimétrico de la política no es tampoco el monopolio de los sistemas

federales. Hay Estados unitarios como Francia (con las ventajas fiscales de Córcega), el
Reino-Unido (con los parlamentos de Escocia, Ulster, Gales) o Italia (con cinco
regiones con estatuto especial (Cerdeña, Sicilia, Friul-Venezia Giulia, Trentino/Alto-
Adige/Süd-Tirol, Valle de Aosta) que mantienen diferencias territoriales.

D. La dinámica política: federalismo cooperativo vs/ federalismo dual:

Pero saber cómo se reparten las competencias entre entes federales es sólo un primer
paso. En efecto, la maquinaria federal puede funcionar según dos lógicas opuestas: la
del layer cake o la del marble cake:

• El dualismo: en un principio (USA, s. 17) se hablaba de layer cake model

(pastel de mil hojas), con dos niveles de gobierno
opuestos con competencias claramente definidas y
que nunca interferían. Con este modelo, aparecen a
menudo conflictos verticales entre entes federados y
Estado federal sobre la “propiedad” de ciertas
competencias que derivan con frecuencia en pleitos
ante los tribunales; o también conflictos horizontales entre entes federados por
las mismas razones. Se habla también de “federalismo competitivo”. Se supone
que España tiende hacia este modelo como lo demuestran las quejas registradas
por el Tribunal Constitucional.
• La cooperación: en un sistema federal cooperativo (marble cake model: pastel
“marmolado”), los entes territoriales colaboran entre ellos de forma horizontal a
través de una batería de instrumentos (senado, conferencias sectoriales, tratados
bilaterales…) para un objetivo común. Las competencias de cada uno son claras
y nadie intenta aprovecharse de la situación para arañar más recursos o más
competencias que las que le han sido asignadas por la ley. También colaboran de
forma vertical desde el nivel local hasta el nivel estatal compartiendo
competencias, co-financiando programas y estando en contacto constante.
Alemania funciona de esta manera. Suiza también. Los Estados-Unidos más de
lo mismo.

2
28 Estados: 1. Andhra Pradesh, 2. Arunachal Pradesh, 3. Asma, 4. Bihar, 5. Chhattisgarh, 6. Goa, 7.
Guyarat, 8. Hariana, 9. Himachal Pradesh, 10. Jammu y Cachemira, 11. Jharkhand, 12. Karnataka, 13.
Kerala, 14. Madhya Pradesh, 15. Maharastra, 16. Manipur, 17. Megalaya, 18. Mizorán, 19. Nagaland, 20.
Orissa, 21. Panyab, 22. Rajastán, 23. Sikkim, 24. Tamil Nadu, 25. Tripura, 26. Uttar Pradesh, 27.
Uttaranchal, 28. Bengala Occidental.
7 territorios de la Unión: A. Islas Andamán y Nicobar, B. Chandigarh, C. Dadra y Nagar Haveli, D.
Damán y Diu, E. Laquedivas, G. Pondicherry.
Territorio de la capital nacional: Delhi.

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Conclusión

Como lo hemos visto hoy, el federalismo es un hecho político importante tanto

cuantitativa como cualitativamente hablando, basado en tres conceptos: superposición,
autonomía y participación.
Sin embargo, no todos los sistemas federales son iguales ya que pueden variar en
función de cuatro variables que son el grado de integración, el origen del pacto, el
reparto de competencias y la dinámica política.
Dicho esto, la próxima vez os hablaré del federalismo en la historia y de la reflexión
entorno a la federalización de los hombres y las sociedades.

***

III. ¿Quieres saber más sobre este tema?

Libros:
Aja, E. (2007), El Estado autonómico, Alianza Editorial, Madrid.
Anderson, G. (2008), Una introducción al federalismo, Marcial Pons, Barcelona.
Elazar, D.J. (1991), Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal
and Autonomy Arrangements, Oxford University Press, Essex.
Elias, N. (1987), El proceso de civilización, Fondo de Cultura Económica, Méjico DF.
Hamilton, A., Madison, J. y Jay, J. (1957), Le fédéraliste, Plon, Paris.
Riker, W.H. (1964), Federalism: Origin, Operation, Significance, Little Browm, Boston.
Swenden, W. (2006), Federalism and Regionalism in Western Europe, Palgrave Mc
Millan, Houndmills.
Ventura, S. (2002), Il federalismo, Il Mulino, Milano.
Watts, R.L. (2006), Sistemas federales comparados, Marcial Pons, Barcelona.
Wheare, K.C. (1963), Federal Government, Oxford University Press, London.

Links:
Crisis Group (2009), “Ethiopia: Ethnic Federalism and its Discontents”, Africa Reports,
153, (http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/africa/horn-of-africa/ethiopia-
eritrea/Ethiopia%20Ethnic%20Federalism%20and%20Its%20Discontents.ashx).
South Carolina University (1999), “History of US Federalism”, Syllabi
(http://www.cas.sc.edu/poli/courses/scgov/History_of_Federalism.htm).

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