DERECHO CONSTITUCIONAL II

LECCIÓN 3: LA ESTRUCTURA DE LAS CORTES GENERALES.

I. INTRODUCCIÓN: EL BICAMERALISMO IMPERFECTO DE LAS CORTES. LA NUEVA DIVISIÓN DE PODERES Y EL DERECHO
PARLAMENTARIO.
La Constitución española, manteniendo una tradición medieval, denomina al poder legislativo estatal Cortes, aunque le añade generales para
permitir que algunas asambleas regionales pudieran denominarse también Cortes.
Nuestro Parlamento se compone de dos cámaras, el Congreso de los Diputados y el Senado, el cual pretende ser reflejo del diseño
bicameral, donde se configura, según el art 69 CE como la cámara de representación territorial.
La CE se aleja de la fórmula de bicameralismo perfecto, de similar poder para ambas cámaras, porque le atribuye un papel predominante al
Congreso de los diputados en un buen número de asuntos:
• Proyectos y proposiciones de ley, que se tramitan primero en el Congreso y si el Senado los modifica, vuelven al
Congreso para la ratificación de estos cambios. Art. 88 y 90 CE. (Encargados de la tramitación de leyes)
• En caso de conflicto en la tramitación de las leyes, el congreso puede levantar el veto del Senado por mayoría absoluta
o, pasado dos meses, por mayoría simple. Art. 90 CE.
• Sólo el congreso convalida los decretos leyes e inviste y censura al presidente del Gobierno. Art. 82CE ‘‘Las Cortes
Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas
no incluidas en el artículo anterior’’ […] las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades
públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la
Constitución.
• Se encargan de la elección del presidente. Art. 99 CE
• Censura del presidente del Gobierno. Art.113. CE.
De este modo, se logra que el Senado pueda cumplir mejor su papel de cámara de representación territorial.
En 1994 el Senado aprobó su nuevo reglamento en el que, se creaba una Comisión General de las Comunidades Autónomas y se permitía que
los Consejos de Gobierno de las CCAA pudieran intervenir en esta Comisión. Aún cuando todos los partidos coincidían en la necesidad de
reformar el Senado, no ha sido posible renovar el consenso que se logró al aprobar la Constitución. Lo único que se ha hecho hasta la fecha
para reflejar mejor el carácter territorial del Senado ha sido:
▪ Reformar en 2007 la LOTC para establecer que los magistrados del TC que elija el Senado lo serán entre los que
propongan las Asambleas legislativas autonómicas.
▪ Reforma en 2010 del Reglamento del Senado para permitir, bajo ciertas condiciones, el uso de las lenguas oficiales de
las CCAA en su actividad cotidiana.
II. LA ELECCIÓN DE LAS CORTES GENERALES. EL RÉGIMEN ELECTORAL GENERAL Y EL PROCESO ELECTORAL.
a. EL SISTEMA ELECTORAL PARA EL CONGRESO.
El Congreso de los Diputados
Es la cámara de representación popular que se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados, elegidos por sufragio
universal, libre, igual, directo y secreto en circunscripciones provinciales, mediante un sistema de representación proporcional
misma proporción de votos tiene que ser la misma proporción de escaños para un periodo de 4 años, aunque puede ser menor si el presidente del Gobierno

disuelve antes la cámara Art. 68 CE.

Para la disolución de las Cortes, se exige previa deliberación con el Consejo de ministros y, por consiguiente, se propone al Rey, pero en
términos de cortesía, porque el rey no tiene margen de decisión porque los actos son refrendados. El Gobierno, mediante decreto de
disolución (rango de decreto) disuelve las cortes.
La CE consagró el sistema electoral por el que fueron elegidas las propias cortes que elaboraron la Constitución, cumpliendo así la ley de
inercia electoral en cuanto los poderes legislativos tienden a convertir en definitivo el sistema electoral provisional por el que fueron elegidos;
una vez que se crea un sistema electoral es difícil cambiarlo.
La Ley Orgánica de Regulación de las Elecciones Generales (LOREG), al desarrollar los mandatos constitucionales, sigue esta ley de inercia y
ratifica todos los elementos esenciales del sistema electoral. Así, mantiene la composición del Congreso en 350 diputados, no modifica el
número de 2 diputados mínimo a elegir en cada provincia, y hace el reparto de los escaños entre las candidaturas empleando la fórmula de la
media más alta o fórmula D´Hont. Se mantiene en el 3% el porcentaje de votos por circunscripción para que una candidatura pueda
intervenir en el reparto de escaños, aunque esta barrera electoral sólo supone un freno en las circunscripciones de Madrid y Barcelona, pero
no en las demás con bastantes menor diputados a repartir, donde lo que los especialistas llaman el umbral efectivo hace que se necesiten
porcentajes mucho más altos del 3% para poder conseguir un diputado.
En España hay 50 provincias, más las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, de forma que los escaños a repartir entre las provincias según su
población son 248. Sin embargo, las poblaciones menos pobladas están sobrerrepresentadas mientras que las urbanas, subrepresentadas, lo
que implica que se produzca un voto reforzado por razón de residencia; un voto emitido en Soria vale 4 veces más que otro emitido en
Madrid o Barcelona.
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El tamaño de la circunscripción, determinado por el número de diputados que se eligen en cada una, afecta también al sistema proporcional
porque la mayoría de las circunscripciones son pequeñas en cuanto eligen 6 o menos diputados, por lo que el efecto de la fórmula D´Hont en
ellas es el de primar a los dos partidos más votados, sin que el tercer partido tenga opciones de obtener representación. Por eso, los dos
grandes partidos españoles, PSOE y PP, obtienen mayor número de diputados de lo que le correspondería si el sistema en su conjunto fuera
estrictamente proporcional. Los partidos de una gran implantación territorial (PNV O CiU) no se ven perjudicados por este sistema, pero
tampoco beneficiados. Los grandes perdedores son los terceros partidos que tienen una implantación similar por todo el territorio (Izquierda
Unida) y acaban obteniendo no sólo menos diputados de lo que le correspondería si el sistema fuera estrictamente proporcional sino un
número de diputados inferior al que consiguen otros partidos con menor número de votos, pero concentrados territorialmente.
La CE remite a la ley orgánica la regulación de los aspectos procesales de las elecciones, sin más precisión que señalar que la verificación de las
actos y credenciales de los ministros de ambas cámaras estará sometida a control judicial. La LOREG ha continuado en esta línea y establece
una Administración electoral independiente, cuyas decisiones son susceptibles de recurso jurídico de tal forma que los viejos problemas de
manipulación de las elecciones han quedado olvidados.
EL SISTEMA ELECTORAL PARA EL SENADO.
El Senado
Art. 69 CE cámara de representación territorial que es elegida cada 4 años. Para su composición la CE atribuye igual número de senadores
a todas las provincias, sin tener en cuenta la diferencia de población, y determina que cada CCAA designará un senador y otro más por cada
millón de habitantes. Los senadores de elección popular son elegidos a razón de 4 provincias, salvo en las 3 provincias isleñas, donde las
circunscripciones son las islas: tres senadores en cada una de las grandes (Gran Canaria, Tenerife y Mallorca) y uno en las pequeñas (Ibiza-
Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma). Ceuta y Melilla eligen dos senadores cada una.
Estos senadores elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto suman 208 y se votan por un sistema mayoritario de voto plural
restringido: cada elector puede votar por un máximo de 3 candidatos en las circunscripciones provinciales. Un sistema así prima al más
votado, de tal forma que el partido ganador en cada elección general casi siempre ha obtenido mayoría absoluta de los senadores.
Los senadores autonómicos son designados por las Asambleas Legislativas de las CCAA según los sistemas que sus Estatutos establezcan,
respetando siempre un criterio de representación proporcional de las distintas fuerzas políticas que lo compongan art. 69.5 CE. Para fijar el
número total de senadores que le corresponden a cada CCAA en cada legislatura se toma el censo de población de derecho vigente en el
momento de celebrarse las últimas elecciones al Senado Art. 165 LOREG.
En la actual legislatura existen 57 senadores designados por las CCAA (senadores autonómicos), que sumados a los 208 de elección directa
(senadores electos) en las circunscripciones provinciales origina que la Cámara Alta se componga de 265 senadores.
Calendario electoral: se fija para que sea un domingo, y a partir de este, contar 54 días.

CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Sistema proporcional Cámara baja

SENADO Sistema mayoritario Cámara alta

III. EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS PARLAMENTARIOS.

a. EL MANDATO DE LOS PARLAMENTARIOS. ADQUISICIÓN Y PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE PARLAMENTARIO.
La CE establece la prohibición del mandato imperativo para los miembros de las Cortes Generales Art. 67.2, y al no hacer distinción expresa,
los senadores autonómicos también se rigen por el mandato representativo, de tal forma que en teoría todos los miembros de las Cortes
pueden opinar y votar libremente. En la práctica los partidos ejercen con toda neutralidad la disciplina de partido. Los propios reglamentos de
los grupos parlamentarios recogen sanciones pecuniarias para los diputados que rompan la disciplina de voto.
La relevancia de los partidos es tal que los Reglamentos del Congreso y del Senado obligan a todos los diputados a integrarse en un grupo
parlamentario, convirtiéndose en los grandes sujetos de la actividad parlamentaria. El Reglamento del Congreso exige que para poder formar
grupo parlamentario un mínimo de 15 diputados o 5, siempre que el partido haya alcanzado el 5% de los votos en todo el territorio español o
el 15% de las circunscripciones donde presentó candidatura. El diputado que no se inscriba voluntariamente en un grupo se integra
automáticamente en el Grupo Mixto.
La regulación del Reglamento del Senado es similar, exigiendo 10 senadores, y dentro de cada grupo se permite que creen grupos territoriales.
Ambos reglamentos para evitar fraudes prohíben constituir grupo parlamentario separado a los parlamentarios que pertenezcan a un mismo
partido o coalición electoral y los que al tiempo de las elecciones pertenecieran a formaciones políticas que no se hubieran presentado como
tales ante el electorado.
El art 68.5 de la Constitución establece que serán electores y elegibles al Congreso todos los españoles que estén en pleno uso
de sus derechos políticos, que en principio son todos los mayores de dieciocho años, cuando según la misma Constitución se
alcanza la mayoría de edad (art. 12). Ningún otro artículo establece esta radical equiparación entre electores y elegibles para el caso de los
senadores; sin embargo, la LOREG sí que lo ha hecho, evitando así cualquiera de las técnicas tradicionales (edad, nivel educativo, etc.)
pensadas para dar un sesgo conservador a la segunda Cámara. Por su parte, algunos Estatutos, como el de la Comunidad de Madrid, exigen
que los senadores autonómicos sean miembros de sus Asambleas Legislativas. Si la CE no establece ningún requisito especial para que un
elector pueda ser candidato, sí que recoge la figura de la inelegibilidad, que impide a las personas que ocupen determinados cargos públicos
presentarse a las elecciones; su razón de ser es la de facilitar unas elecciones democráticas, sin que esas personas puedan aprovechar en
beneficio propio su posición institucional.
El art 70 CE causas de inelegibilidad:
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▪ Los componentes del Tribunal Constitucional.
▪ Los altos cargos de la Administración del Estado que determine la ley (con la excepción de los miembros del gobierno).
▪ El Defensor del Pueblo.
▪ Magistrados; Jueces y/o fiscales en activo.
▪ Militares profesionales; miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; Policía en activo y miembros de las Juntas
Electorales.
▪ Altos cargos, incluyendo a la familia real,
▪ Personas condenadas por terrorismo en primera instancia, pero cuya sentencia hubiera sido recurrida y que no estaban
privados de derechos políticos, aunque pudieran estar en prisión provisional;
▪ los condenados por sentencia por delitos de rebelión, terrorismo o contra las Instituciones del Estado cuando la misma haya
establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo.
Los diputados y senadores electos para poder adquirir la condición de parlamentarios tienen que cumplir con unos requisitos administrativos
de trámite y deben prestar promesa o juramento de aceptar la Constitución Española, lo que no significa que haya que renunciar a las
convicciones de cada partido, sino comprometerse a respetar el ordenamiento jurídico y reformarlo por los procedimientos que en él se
establecen. La falta de juramento impide que el diputado o senador electo adquiera la condición plena de parlamentario, lo que supone que,
aunque no se extingue su mandato parlamentario no puede ejercer los derechos y prerrogativas que le corresponden.
La condición de parlamentario se pierde a la finalización del mandato, que se produce cada 4 años después de la elección o el día de la
disolución de la cámara. En este último caso, incluso los senadores autonómicos pierden su condición, debiendo ser nuevamente nombrados
por las Asambleas Legislativas. El Rey puede disolver cualquiera de las dos cámaras, a propuesta del presidente del gobierno o si el congreso
no eligiera un presidente en el plazo de 2 meses desde su constitución. Mientras se celebran las nuevas elecciones los miembros de la
Diputación Permanente no pierden su condición de parlamentarios. Se recogen otras causas de pérdida de la condición de parlamentario,
como:
▪ Por motivos personales;
▪ Por decisión judicial que anule la elección o condene al parlamentario con una pena de inhabilitación para su cargo
público.
Con carácter provisional se puede suspender a un parlamentario en sus funciones por razones disciplinarias y cuando se dicte un auto de
procesamiento contra un parlamentario. También se puede perder esta condición por incompatibilidad al aceptar otro cargo que la CE no
permite simultáneamente. Además, la LOREG ha evolucionado aumentando el número de prohibiciones; el fin de la figura de la
incompatibilidad es distinto del de la inelegibilidad pues mientras esta pretende garantizar la limpieza del proceso electoral, la
incompatibilidad defiende la independencia del parlamento, evitando la simultaneidad de los cargos. Por eso, sus consecuencias jurídicas son
distintas; en el supuesto de que un parlamentario hubiera incurrido en inelegibilidad su elección sería nula, sin embargo, si incurriera en una
incompatibilidad no pierde su escaño de forma automática, sino que se le da la posibilidad de optar en un plazo determinado por uno de los
dos cargos incompatibles entre sí.
Nuestro sistema procesal, pero no llega a ser una violación de la CE, que en cualquier caso el parlamentario puede evitar por la vía de dimitir
en cuanto se inicie un procedimiento penal contra él, de tal forma que el procedimiento continuaría ante el juez ordinario que le
correspondiera.
b. LAS PRERROGATIVAS INDIVIDUALES: LA INVIOLABILIDAD, LA INMUNIDAD Y EL FUERO ESPECIAL.
Las prerrogativas son figuras jurídicas encaminadas a garantizar la independencia de las cortes generales frente a otros poderes, que son tanto
colectivas del conjunto de diputados, como individuales de cada uno de los miembros. Son garantías para proteger a los parlamentarios en el
ejercicio de su función, obliga a interpretar su régimen jurídico partiendo de esta función objetiva de garantía de la función legislativa, evita
darle una extensión inusitada que las convierta en privilegios. La Constitución recoge tres prerrogativas individuales del derecho parlamentario
español: la inviolabilidad, la inmunidad y el fuero especial. Art. 71 ce.
❖ La inviolabilidad.
Es la irresponsabilidad por las opiniones manifestadas en actos parlamentarios y por los votos emitidos en el ejercicio de su
cargo, aun después de haber cesado en su mandato. Se trata de una garantía absoluta, pues impide cualquier proceso judicial
que tenga por causa su actividad parlamentaria y es perpetua o permanente en cuanto no puede iniciarse un procedimiento por
esas opiniones, aunque el parlamentario haya dejado de serlo. Protege todas las opiniones que se realicen en actos
parlamentarios, dentro o fuera de las sedes del congreso y el senado, pero no ampara las opiniones emitidas en otros actos que
no tengan este carácter de parlamentarios. Un diputado que da una rueda de prensa para explicar su voto en el congreso
estaría protegido por la inviolabilidad, pero no cuando da un mitin, donde sí que estaría protegido por la libertad de expresión.
❖ La inmunidad.
Impide que se inicie un procedimiento penal contra un parlamentario sin previa autorización parlamentaria y que sea detenido,
salvo en caso de delito flagrante. Protege a los parlamentarios frente a cualquier procedimiento penal, sin importar que el delito
que se le impute lo haya cometido en el ejercicio de sus funciones o no. Si se puede decir que este efecto protector de la
inmunidad es más amplio que el de la inviolabilidad, otros dos son menores: la inmunidad sólo se aplica en el ámbito penal, no
frente a otros procedimiento judiciales, ni siquiera cuando una demanda civil por vulneración del derecho al honor tenga origen
en unas declaraciones políticas de un parlamentario, pero no cubiertas por la inviolabilidad; la inmunidad cesa en el momento
en que el parlamentario pierde esta condición, lo que supone que se puede reanudar la acusación contra él.
La diferencia más importante frente a la inviolabilidad es su propio carácter; la inmunidad es temporal y además susceptible de
levantarse si así lo decide el pleno de la cámara.
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Cabe destacar la forma de entender el suplicatorio (petición o carta que solicita el TS para investigar a un diputado, es decir, la
solicitud de autorización) que el TS dirige al congreso o al senado para procesar a uno de sus miembros; el TC exige que la
denegación del suplicatorio debe ser motivada, justificando si tras esa petición hay una persecución política, único caso en el
que la cámara podría negar la concesión. Esto supone que las cámaras difícilmente negaran un suplicatorio pues vendría a
significar que consideran que el TS participa en una operación política contra un determinado parlamentario; por eso, tanto el
congreso como el senado vienen concediendo de forma habitual todos los suplicatorios que el Supremo le ha presentado.
❖ El fuero especial.
Atribuye el monopolio de los procesos penales contra diputados y senadores al TS. En realidad, esta prerrogativa no es sólo una
garantía de los miembros del poder legislativo, sino también del poder judicial en cuanto el fuero especial dificulta eventuales
presiones sobre el juzgador. A cambio de este equilibrio de poderes, los parlamentarios no tienen el derecho a presentar un
recurso contra la sentencia de la sala de lo penal del TS, lo que puede ser una insuficiencia d
c. LOS DERECHOS Y DEBERES DE LOS PARLAMENTARIOS.
Los Reglamentos del Congreso y del Senado recogen una serie de derechos y deberes de los diputados dirigidos a que puedan cumplir su
función de representantes de los ciudadanos: el derecho-deber de asistir con voz y voto a las sesiones del pleno y a las de las comisiones de las
que formen parte, el derecho a pertenecer al menos a una comisión, la facultad de recabar de las Administraciones públicas datos e informes…
Destacar el derecho a un sueldo por su trabajo parlamentario, reconocido de forma perifrástica; los diputados percibirán una asignación
económica que les permite cumplir eficaz y dignamente su función.
Entre los deberes se encuentran; respetar el reglamento, guardar secreto en las ocasiones en que procesa, no hacer uso particular de su
condición y respetar las incompatibilidades. El Reglamento del Senado solo especifica que los senadores tienen la obligación de declarar sus
actividades y bienes.
d. LAS PRERROGATIVAS COLECTIVAS.
La CE las recoge en el art 72, pensadas para garantizar su independencia, especialmente frente al Gobierno; la autonomía reglamentaria por la
que cada cámara tiene la capacidad de elaborar las normas jurídicas que regulan su organización y funcionamiento (los reglamentos
parlamentarios y sus leyes se deben aprobar por mayoría absoluta, y además, son normas que derivan directamente de la CE); la autonomía
administrativa, plasmada en la existencia de una Administración parlamentaria, con funcionarios propios que se rigen por el Estatuto del
Personal de las Cortes Generales; la autonomía presupuestaria, implicando la aprobación autónoma de sus presupuestos, sin que el gobierno
pueda intervenir en esta materia; la autonomía de gobierno, que le permite a cada cámara elegir a sus presidentes y demás miembros de la
mesa; entre la autonomía de gobierno y la administrativa se encuentra la competencia de los presidentes para ejercer todos los poderes
administrativos y facultades de policía en el interior de sus sedes.
IV. LA ORGANIZACIÓN INTERNA DE LAS CÁMARAS.
a. LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS.
Un grupo parlamentario es una unión de varios miembros de un parlamento pertenecientes a uno o varios partidos políticos que, siguiendo las
prescripciones del reglamento de la cámara, se constituyen en una unidad política con organización estable y disciplina de grupo. La figura del
grupo parlamentario en España se presenta en multitud de instituciones públicas, como el Congreso de los Diputados, el Senado y las
asambleas autonómicas o locales.
Funciones; los grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas a las proposiciones de ley, que son presentadas por el Gobierno. Estas
enmiendas pueden ser a la totalidad del proyecto, o al articulado, es decir, a partes concretas del proyecto de ley. Definen las políticas
parlamentarias del partido al que representan. Controlan al Gobierno. Ejercen la iniciativa legislativa.
b. LOS ÓRGANOS DE DIRECCIÓN Y GOBIERNO INTERNO: EL PRESIDENTE, LA MESA Y LA JUNTA DE
PORTAVOCES.
El presidente de cada cámara es elegido por todos los miembros de cada una de ellas en votación secreta y por mayoría absoluta en la primera
votación, eligiéndose siempre tanto en el congreso como en el senado a un miembro de la mayoría parlamentaria. Tienen un importante
ramillete de funciones; dirección de los debates parlamentarios, poderes administrativos y de policía, interpretación de los reglamentos,
relación con la Administración para tramitar las solicitudes de información de los parlamentarios… El presidente del congreso preside las
reuniones conjuntas del congreso y del senado, y le corresponde la función de trasmitir al pleno de la cámara baja la propuesta de candidato a
presidente del gobierno que realice el rey.
La Mesa, de la que forma parte el Presidente, es el órgano de dirección colegiada elegido también por votación secreta por todos los
miembros de la cámara por un sistema de voto limitado, con el propósito de permitir así que formen pare de ella representantes de todos los
grupos políticos. La del congreso es más amplia que la del senado al componerse de un presidente, 4 vicepresidentes y 4 secretarios, mientras
que la del senado tiene un presidente, 2 vicepresidentes y 4 secretarios. Sus funciones comprenden elaborar el proyecto de presupuesto del
parlamento y dirigir su ejecución, aprobar la composición de las plantillas del personal… Destaca como importante la declaración de
admisibilidad o no de los escritos, lo que debe hacer siguiendo un criterio jurídico, de adecuación a lo dispuesto por el reglamento de cada
cámara. Estas decisiones se pueden recurrir ante el TC, haciendo que algunas decisiones arbitrarias de la mayoría, nada fundadas en
argumentos jurídicos, sean anuladas.
La Junta de Portavoces, no aparece expresamente recogida en la CE, se ha convertido en la práctica parlamentaria del congreso y del senado
en el órgano de dirección política de cada cámara, pues está formada por los líderes parlamentarios y a ella puede acudir un representante del
gobierno. La Junta participa en las grandes decisiones procesales de la cámara y le corresponde la de más contenido político y repercusión en
los medios de prensa; la fijación del orden del día.
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c. LOS ÓRGANOS DE TRABAJO: EL PLENO Y LAS COMISIONES.
Artículo 75 CE determina que, las cámaras pueden funcionar en plenos y comisiones. El pleno de cada cámara está formado por todos
sus miembros y a él le corresponde adoptar las decisiones que la CE atribuye al congreso y al senado. Las Comisiones son los órganos
preparatorios de estas decisiones, pudiendo ser:
• Permanentes;
• ‘‘No permanentes’’;
• Transitorias, que son las constituidas para una tarea concreta, como puede ser investigar un determinado asunto.
Las Comisiones se forman proporcionalmente a los miembros de cada grupo parlamentario y cada comisión elige a un presidente y a una
mesa, de forma similar a como lo hace el pleno. Aunque no siempre preside un miembro de la mayoría ya que se ha impuesto la costumbre de
permitir que ciertas comisiones (ej. la de presupuesto), estén presididas por miembros de la oposición.
Como las comisiones tienen la función de preparar el trabajo del Pleno, tradicionalmente se ha celebrado sin la presencia de público, sin
embargo, se permite que a las sesiones asistan los periodistas. Los pactos se realizan bien en la ponencia previa, bien en lugares
extraparlamentarios. La Constitución permite que los plenos puedan delegar en las comisiones legislativas permanentes la
aprobación de proyectos y proposiciones de ley siempre que no versen sobre la reforma constitucional, las cuestiones
internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos generales del estado; autorización de la que se ha hecho un
uso generoso en la práctica.
d. LA DIPUTACIÓN PERMANENTE.
Desde la Constitución de Cádiz de 1812, nuestro constitucionalismo se ha preocupado de dotar de permanencia temporal a las cortes para así
mantener una igualdad con el gobierno. El artículo 78 ordena que en cada cámara se constituya una Diputación Permanente, formada
por un mínimo de 21 miembros en proporción a la composición de cada grupo parlamentario, con la función de velar por los
poderes de las cámaras fuera de los periodos de sesiones o cuando estas están disueltas. En este último caso, además a la
Diputación del congreso le corresponde convalidad los decretos leyes y las funciones del pleno en relación con los estados de excepción.

V. LAS NORMAS DE FUNCIONAMIENTO.

a. Normas de racionalización temporal de la actividad parlamentaria.
Para cumplir con que las cortes representen al pueblo español, es necesario que el mandato que reciben los parlamentarios al ser elegidos sea
por un plazo limitado. La Constitución emplea dos conceptos de organización temporal del trabajo parlamentario:

• La legislatura es el lapso de tiempo que transcurre desde el comienzo hasta la expiración del mandato parlamentario,
establecido en cuatro años (arts 68.4 y 69.6) que puede acortarse en caso de disolución anticipada de la cámara porque así
lo decida el presidente del gobierno, no pueda elegirse un nuevo presidente (art. 99) o lo exija el procedimiento agravado
(art. 168) de reforma constitucional. Como medida de precaución el artículo 68.6 exige que el congreso electo deberá ser
convocado dentro de los 25 días siguientes a la celebración de las elecciones, de forma que en el mismo decreto de
convocatoria de elecciones que firma el rey con el refrendo del presidente del gobierno (o del presidente del congreso si
no se hubiera elegido presidente nuevo, se fija la fecha de convocatoria del congreso dentro de ese plazo.
• Los periodos de sesiones son los periodos de trabajo de una cámara dentro de cada legislatura, que según el artículo 73.1
son dos periodos anuales; aunque se podrán celebrar sesiones extraordinarias.
o De septiembre – diciembre.
o De febrero – junio.

b. Las normas sobre deliberaciones y votaciones

Para que las decisiones de las cámaras puedan ser válidas, es necesario que estén reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría
de sus miembros (art. 79.1), disposición constitucional que desarrollan artículos de los reglamentos sobre los asuntos a tratar y la forma de
hacerlo pensados para ordenar los debates con la evidente finalidad de facilitar el trabajo parlamentario, evitando que la mayoría pueda
prevalerse de su situación como que la minoría practique el obstruccionismo dilatorio. Como regla general de funcionamiento, el art79.2 exige
la mayoría de los miembros para que un acuerdo pueda ser válido, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la CE, las leyes
orgánicas y los reglamentos. Se pueden distinguir 3 clases de mayoría exigidas para la validez de los acuerdos parlamentarios;

➢ Mayoría simple u ordinaria; cuando votan en un sentido más parlamentarios que en el contrario, teniendo en cuenta
que para el acuerdo sea válido los asistentes deben superar la mitad más uno de los miembros del órgano que adopta
el acuerdo.
➢ Mayoría absoluta; la mitad más uno del total de los parlamentarios que compongan un órgano, por tanto, las
abstenciones, votos nulos y ausencias se contabilizan en contra.
➢ Mayorías cualificadas; como la de 3 quintos de cada cámara para la elección de los miembros del TC o la reforma
ordinaria de la CE y los 2 tercios para la reforma agravada; donde otra vez las abstenciones y ausencias se equiparán al
voto en contra.
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LECCIÓN 4. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO.
Como en el resto de los sistemas parlamentarios, el Gobierno español ha pasado ocupar el lugar central del sistema político, por una serie de
causas:
• La creación del Estado social, que exige un Estado intervencionista inevitablemente dirigido por el Poder Ejecutivo;
• Por razones de política electoral, como son, la atenuación de las diferencias ideológicas y el incremento del papel de los
líderes.
Así, en las Constituciones históricas españolas el Poder Ejecutivo se residenciaba en “el Rey y sus ministros” y hay que esperar a la Constitución
de 1931 para que por primera vez se le dedique un título propio y específico al Gobierno, aunque el jefe del Estado podía nombrar y separar
libremente al presidente del Gobierno. La Constitución de 1978, da un paso más en esta evolución histórica, atribuyéndole el monopolio del
poder ejecutivo del Estado y declara que el Gobierno dirige la política interior y exterior (art. 97). De esta manera, se reconoce la evidente
práctica de los sistemas parlamentarios modernos en los que no sólo la división política fundamental es la que se produce entre el Gobierno
(con la mayoría parlamentaria que lo sustenta) y la Oposición, sino que es el Gobierno el que predomina sobre el Parlamento.

De forma paralela se ha ido produciendo en toda Europa un incremento del poder del presidente del Gobierno que ha pasado de ser un primus
inter pares a líder destacado que elige a los ministros, que en la Constitución española se refleja en una serie de artículos que le atribuyen un
relieve especia (sólo él es elegido por el Congreso). En la práctica de nuestra vida política, el papel del presidente no ha dejado de
incrementarse. La Ley 50/1997 reconoce la “dirección presidencial” como uno de los principios de funcionamiento del Gobierno.
2. LA COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO.
2.1 LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO.
El artículo 98 señala que el Gobierno se compone del presidente, del vicepresidente o vicepresidentes, en su caso, de los ministros
y “de los demás miembros que establezca la ley”. Sin embargo, la ley nunca ha ampliado esta relación y tampoco ha establecido una
composición rígida del propio Gobierno, permitiendo que el presidente pueda fijar el número, denominación y ámbito de competencias de los
ministerios (art. 57.3 LRJSP). Sí permite la ley que haya ministros de dos tipos:
los que sean titulares de un Departamento (el máximo responsable de una organización administrativa jerarquizada) y los que no, conocidos
como “Ministros sin cartera” (art. 4 LG).
La práctica más habitual que han seguido los Presidentes del Gobierno ha sido nombrar uno o dos vicepresidentes (uno político y otro
económico, cuando ha habido dos) y un número de ministros inferior a la veintena. En el lenguaje político cotidiano se usa “Gobierno” en un
sentido más extenso, se suele usar para referirse no sólo a los Ministros, sino también a los Secretarios de Estado, Directores Generales y, en
general, a todos los altos cargos que nombra libremente el Gobierno. La propia imagen corporativa de la Administración General del Estado
incluye el título “Gobierno de España” desde 2007, que debe ser utilizado “en las campañas de publicidad, comunicación y difusión de acciones
institucionales, así como en aquellas otras actuaciones administrativas de especial relevancia que se estimen oportunas, incluyendo las páginas
web correspondientes’’. Art. 2 de la Resolución de 2 de abril de 2007, de la Secretaría General para la Administración Pública, por la que se modifica el Manual de Imagen
Institucional de la Administración General del Estado.

2.2 LA ELECCIÓN DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO.

La Constitución regula el procedimiento para que el Congreso conceda la ‘‘investidura’’ del Presidente. El artículo 99 dispone que después de
cada renovación del Congreso de los Diputados y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey propondrá un candidato
a la Presidencia del Gobierno por medio del Presidente del Congreso y previa consulta con los representantes designados por los grupos
políticos con representación parlamentaria. Ni en la primera ocasión que el rey Felipe VI tuvo que proponer un candidato, en febrero de 2016,
ni en la segunda en julio de 2016, alguno de los candidatos tenía en principio esa mayoría, por lo que las consultas cobraron una relevancia
inédita en nuestra democracia.
El candidato propuesto por el Rey expone el programa político que pretende formar y a continuación se realiza un debate donde cada grupo
parlamentario fija su posición, posteriormente se realiza la votación que es pública y por llamamiento. Para ser investido presidente, la
Constitución exige que el candidato obtenga la mayoría absoluta de los miembros del Congreso (176 de 350); si no obtuviera esa mayoría se
volverá a someter su candidatura a una segunda votación donde será suficiente la mayoría simple. En el caso en el que ni quiera así fuera
investido, el Rey propondrá nuevos candidatos que deberán someterse al mismo procedimiento y si ninguno de ellos lograse articular una
mayoría en el plazo de dos meses desde la primera votación de investidura, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones
con el refrendo del Presidente del Congreso.
Estas previsiones de disolución y nuevas elecciones habían permanecido inéditas en nuestra democracia hasta:
• En la undécima legislatura el Rey tuvo que convocar elecciones en mayo de 2016.
Hasta entonces, todos los presidentes habían sido elegidos en primera votación, salvo:
• Leopoldo Calvo Sotelo en febrero de 1981 elegido en segunda votación.
• José Luis Rodríguez Zapatero en abril de 2008 (segunda votación).

2.3 EL NOMBRAMIENTO DE LOS DEMÁS MIEMBROS DEL GOBIERNO.

El art. 100 de la constitución establece que, los demás miembros del gobierno no son nombrados y separados por el rey a propuesta del
Presidente. El Rey no tiene ninguna capacidad de nombramiento autónoma más allá del consejo que puede ejercer como magistratura de
influencia. Tampoco otras instituciones tienen competencias para cesar a los ministros; el artículo 100 es tajante a la hora de atribuir esa
 DERECHO CONSTITUCIONAL II
competencia al presidente del Gobierno sin que haya ninguna disposición similar al art. 64 de la constitución de 1931 que permitía los votos
de censura en las Cortes contra determinados ministros.
En la Práctica del Congreso, se ha recogido la moción de reprobación para criticar la gestión de un ministro, pero sin fuerza jurídica
vinculante para el presidente. Por eso, las limitaciones que tiene el presidente al formar su gobierno son de tipo fáctico, bien porque haya
conseguido la investidura mediante el apoyo de diversos partidos y se forme un gobierno de coalición, o bien porque deba tomar en cuenta
condicionamientos internos de su propio partido (corrientes políticas, procedencias territoriales, etc.).
Desde la aprobación de la Ley Orgánica de 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, el presidente tiene
además una limitación legal: el principio de “presencia equilibrada de hombres y mujeres” en los cargos públicos le obliga repartirlos
ministerios de forma similar entre ambos sexos.
2.4 EL CESE DE GOBIERNO.
El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria:
• Por la aprobación de una moción de censura. Artículo 113, es la conocida técnicamente como constructiva en cuanto el
grupo de diputados que la presenten (el 10% de la Cámara) debe de señalar un candidato alternativo. Únicamente tendrá
éxito si la aprueba la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Este diseño de la moción, tomado de la Ley
Fundamental de Bonn, se debe al deseo de impedir las coaliciones puramente negativas del parlamentarismo liberal en la
que distintos grupos coincidían únicamente en la voluntad de acabar con el Gobierno, pero eran incapaces de ponerse de
acuerdo en la formación de un Gobierno. En los tres de casos que se ha usado la moción de censura en el Congreso, los
proponentes la presentaron para demostrar a la opinión pública que existía una alternativa.
o Felipe González contra Adolfo Suárez en 1981.
o Hernández Mancha contra Felipe González en 1987.
o Pablo Iglesias contra Mariano Rajoy en 2017.
o Por el contrario, a finales de mayo de 2018, el líder socialista Pedro Sánchez contra Mariano Rajoy que si triunfó al
lograr que votaran a favor de la moción 180 diputados (PSOE, Podemos, PDeCAT, ERC, PNV, Bildu), mientras que
votaban en contra 169 (PP y Ciudadanos) y se abstenía uno (Coalición Canaria).
o En octubre de 2020 Vox presentó otra moción de censura sin posibilidad de triunfar, para la galería, pues solo fue
apoyada por sus 52 diputados.
• Por la pérdida de una cuestión de confianza. La puede presentar según el artículo 112, el presidente del Gobierno previa
deliberación del Consejo de ministros y únicamente sobre su programa o sobre una declaración de política general. La
confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor la mayoría simple de los diputados. Con esta regulación se evita que
la cuestión de confianza se pueda vincular, como en Francia, a un texto normativo concreto, de forma que el Gobierno no
puede usar esta amenaza de suicidio para disciplinar a una mayoría remisa a aprobar un determinado proyecto de ley. Sólo
dos veces se ha presentado una cuestión de confianza, ganadas por el presidente:
o Una en octubre de 1980, por un presidente, Adolfo Suárez, cuyo partido tenía muchos problemas de cohesión
interna, tanto que él mismo dimitiría pocos meses después, en febrero de 1981.
o Otra en abril de 1990, cuando el presidente socialista Felipe González presentó una cuestión de confianza para
pedir una especial política de dialogo que permitiera llevar a cabo una economía competitiva en el marco de la
Europa sin fronteras, impulsar la política exterior y progresar en el contexto de las autonomías.
• Por dimisión o fallecimiento de su presidente (art. 101 CE).

3. EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO.

La Constitución no establece ningún requisito personal para formar parte del Gobierno, si bien de la redacción de los arts 13 (extranjeros) y
23 (derecho de participación en los asuntos públicos) se exige, al menos, la mayoría de edad y la nacionalidad española.
Requisitos que ha hecho expresos el art. 11 de la Ley del Gobierno, agregando de forma un tanto reiterativa que se deberá disfrutar de los
derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme.
El art 98.4 CE fija el régimen mínimo de incompatibilidades de los miembros del Gobierno, ordenando que no podrán ejercer otras funciones
representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad
profesional o mercantil.
La Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado exige que sean personas
honorables “y con la debida formación y experiencia en la materia” se declara incompatible para los miembros del Gobierno y los demás altos
cargos tener participaciones superiores a un 10% en empresas que tengan contratos con el sector público estatal, autonómico o local; se
prohíbe que durante los dos años siguientes a la fecha de su cese los altos cargos realicen actividades privadas relacionadas con expedientes
sobre los que hayan dictado resolución en el ejercicio del cargo, etc.
Los miembros del Gobierno son responsables de sus actos tanto política como jurídicamente. El art 108 CE determina que la responsabilidad
política es global, el Gobierno “responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso”. Ya se ha señalado cómo esa
responsabilidad deriva del ejercicio del cargo de manera tal que merezca un reproche del Parlamento, se concreta en la moción de censura,
inusual en la política parlamentaria española.
Jurídicamente la responsabilidad de los Ministros se controla por los Tribunales, especialmente los del orden jurisdiccional contencioso-
administrativo, que velan por el control de legalidad de los actos de la Administración.
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En el caso de un proceso penal, el artículo 102 establece un fuero especial para los miembros del Gobierno: la Sala de lo Penal del Tribunal
Supremo. Las razones de equilibrio de poderes que se señalaron al estudiar el fuero de los parlamentarios son reproducibles aquí. Si la
acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser
planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo.
Se trata de una precaución para garantizar que sólo cuando existan razones fundadas se podrá iniciar un proceso penal con tanta carga política
como ese.
4. LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO.
4.1 La dirección política del Estado.
El artículo 97 enumera las funciones básicas del Gobierno, “dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la
defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Hay una
distinción bastante marcada entre la función puramente política de dirección, escasamente formalizada, y la función ejecutiva, sometida al
Derecho. En su momento, el constituyente las hizo para que se viera que eran incompatibles con la Constitución unas teorías que hoy nadie
mantiene, pero que en 1978 contaban con no pocos seguidores, como la autonomía del mando militar con relación al Gobierno o el poder
directo del Rey sobre los Ejércitos. Estas ideas podían encontrar anclaje en algunos artículos constitucionales, como el art. 62, el Rey es el
mando supremo de las Fuerzas Armadas y el art. 8 que señala como misión de estas garantizar la soberanía e independencia de
España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.
Si una teoría de la autonomía militar es incompatible con un Estado democrático que merezca tal nombre, con el art. 97 se convierte en
completamente insostenible.
Para que el Ejecutivo pueda cumplir su función de dirección política, la Constitución le atribuye una serie de competencias:
• La aprobación de Decretos leyes (art. 86);
• La iniciativa legislativa (art. 89);
• La iniciativa y negociación de los tratados (art. 94 CE y 5.1.d LG);
• La planificación económica (art. 132);
• La iniciativa presupuestaria y la ejecución de los Presupuestos (art. 134).
Igualmente, puede realizar esta función mediante ciertas competencias constitucionales en relación con otros órganos constitucionales:
o El Gobierno puede adoptar medidas para el cumplimiento forzoso de las obligaciones de las Comunidades Autónomas
(art. 155);
o Nombrar al fiscal general del Estado (art. 124);
o Nombrar a dos Magistrados del Tribunal Constitucional (art. 159).
Pero esta función de dirección política no se agota en todas las competencias que le atribuyen la Constitución y las Leyes al Gobierno, sino que
es una función que se ejerce con otros actos sin consecuencias jurídicas directas:
▪ Concediendo honores y distinciones;
▪ Dando discursos en los que los ministros exponen su visión sobre los intereses generales;
▪ Asistiendo a determinados actos sociales a los que se apoya de esa forma;
La característica general de los actos que emanan de la función de dirección política consiste en que están sometidos a un control jurídico
muy limitado: difícilmente el Gobierno vulnerará el Derecho al presentar un determinado proyecto de ley sobre una materia y no hacerlo
sobre otra, al incluir determinadas inversiones en los Presupuestos y excluir otras, al nombrar a un jurista de reconocido prestigio para
Magistrado del Constitucional, etc.; incluso el Tribunal Constitucional ha reconocido que estimar cuándo se produce una extraordinaria y
urgente necesidad que justifique la aprobación de un decreto-ley es una decisión política que no puede ser controlada por el Tribunal
Constitucional, salvo “en los supuestos de uso abusivo o arbitrario, sin inmiscuirse en la decisión de gobierno, pues si así se hiciera quedarían
alterados los supuestos del orden constitucional democrático” (STC 111/1983, de 2 de diciembre, caso Decreto-ley de expropiación de
RUMASA). Si bien últimamente parece dispuesto a ser más exigente a la hora de admitir los argumentos gubernamentales que justifican la
urgencia.
4.2. La FUNCIÓN EJECUTIVA y la potestad reglamentaria.
Mediante la función ejecutiva el Gobierno da cumplimiento a las Leyes aprobadas por las Cortes Generales. En un Estado social, la función
ejecutiva supone la gestión de los servicios públicos y el manejo del presupuesto económico. La Constitución señala la potestad
reglamentaria, que se emplea para desarrollar normativamente las leyes estatales (reglamentos ejecutivos); la potestad reglamentaria
permite que el Gobierno pueda aprobar reglamentos independientes para regular una materia que no esté sometida a la
reserva de ley, especialmente para aprobar reglamentos administrativos aprobados con el fin de organizar los servicios de la
Administración.
El grado de control jurisdiccional sobre los actos emanados de la función ejecutiva del Gobierno es mucho más intenso que sobre los actos de
dirección política; sin embargo, no llegan al punto de convertir al Gobierno en un mero administrador sin ninguna capacidad de innovación y
decisión; Un buen ejemplo es el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, acordado por el Gobierno socialista para desarrollar la Ley
Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros que había sido aprobada por las Cortes cuando el Partido
Popular tenía la mayoría absoluta. En contra de lo previsto por ese partido al aprobar la Ley, el Reglamento socialista abrió un procedimiento de
regularización de extranjeros ilegales que permitió la normalización de más de 600.000 personas.
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4.3 Las funciones del Presidente del Gobierno.
El liderazgo del presidente del Gobierno que configura la Constitución y refuerzan la Ley del Gobierno y la práctica política española. El
artículo 2 de la Ley del Gobierno ha compilado las funciones que la Constitución le atribuye como:
• Representar al Gobierno;
• Establecer su programa político;
• Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de ministros;
• Resolver los conflictos de atribuciones entre los Ministerios e impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
• Capacidad para crear, modificar y suprimir los Departamentos Ministeriales, lo que suele hacer al designar a un nuevo Gobierno,
momento que se utiliza para reformar la estructura del Gobierno y reordenar los grandes servicios administrativos del Estado.

Además, el presidente tiene otras funciones encomendadas en otras leyes, como son:
• Dirección de la política de defensa y la gestión de las situaciones de crisis que le atribuye la Ley Orgánica de Defensa
Nacional (LO 5/2005, de 17 de noviembre).
En relación con otros órganos constitucionales, el presidente del Gobierno:
• Refrendar los actos del Rey de mayor relevancia;
• Sancionar las leyes (art. 64.1 CE);
• Proponer al Rey la convocatoria de un referendo consultivo, previa autorización del Congreso (art. 92 CE);
• Presentar una cuestión de confianza ante el Congreso (art. 112 CE),
• Disolver las Cortes Generales o una sola de las dos Cámaras (art. 115 CE);
• Presentar el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (art. 162.1 CE).

4.4 El gobierno en funciones.

El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones, por la pérdida de confianza parlamentaria o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.
Ahora bien, el Gobierno cesante continuará “en funciones” (art. 101.2 CE) hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, lo que en el caso de
la celebración de elecciones suele llevar el plazo de un mes. Durante ese plazo un Gobierno en funciones no puede desarrollar su actividad en
plenitud, debe limitarse a mantener el funcionamiento del Estado para poder realizar una política conveniente. (sede vacante, nihil innove tur).
En 1997 la Ley del Gobierno fijó legalmente una práctica habitual: el Gobierno en funciones se limitará al “despacho ordinario de los
asuntos públicos” absteniéndose de adoptar otras medidas, salvo casos de urgencia o de interés general debidamente
acreditado y estará obligado a facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de
poderes (art. 21). Además de este principio general, la Ley concreta algunas funciones que no puede realizar el Gobierno (como la
presentación de proyectos de ley, ni aprobar decretos legislativos), ni el Presidente del Gobierno:
• No puede disolver las Cortes;
• No puede plantear la cuestión de confianza;
• No puede proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.
Estas pocas funciones excluidas traen todas causa de la “dirección política” que el artículo 97 le atribuye al Gobierno, de tal forma que el
concepto jurídico indeterminado “despacho ordinario” de la Ley puede concretarse entendiéndolo referido a la dirección administrativa del
Estado que le atribuye el mismo artículo 97.
Sin polémicas, se ha admitido tanto que el Gobierno en funciones puede dictar decretos-leyes (ej. el Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril) para
atender necesidades urgentes, como que el Presidente en funciones puede recurrir las leyes autonómicas que considere inconstitucionales. Sí
que ha habido mucha polémica en la fallida XI Legislatura (enero-mayo de 2016) sobre el control que las Cortes pueden realizar del Gobierno
en funciones. Así, según el entonces Gobierno en funciones de Rajoy las Cortes no podían ejercer ningún tipo de control, ya que no le habían
otorgado su confianza; por el contrario, en opinión del Congreso, el Gobierno sí que está sometido al control de las Cámaras en los actos
ordinarios que realice al amparo del artículo 21 de la LG. Esta discrepancia ha dado lugar a que el Congreso presente un conflicto entre
órganos constitucionales, "en relación con el no sometimiento del Gobierno en funciones a iniciativas de control por el Congreso de los
Diputados", sentenciado a su favor por el Constitucional porque "no se puede negar a las Cortes Generales el ejercicio de la función de control
que les atribuye el artículo 66.2 CE, basándose en que el Gobierno en funciones no desarrolla actividad, en la medida en que, como hemos
constatado, sigue desarrollándola"; como en el caso concreto en que se trataba de la petición de comparecencia del Ministro de Defensa en
funciones para que informase sobre los asuntos tratados en la reunión de Ministros de Defensa de la OTAN celebrada los días 10 y 11 de
febrero de 2016 en Bruselas (STC 124/2018, de 14 de noviembre).
5. EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO.
Se configura sobre tres principios: el de dirección presidencial, el de colegialidad y el principio departamental. Ya hemos visto cómo el
principio de dirección presidencial se concreta en una serie de funciones del Presidente que le permiten determinar las directrices políticas
que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los Ministros. La Ley autoriza al Presidente la delegación de algunas de sus competencias, que se
suele emplear para atribuir al Vicepresidente funciones de coordinación de los Ministros.
El principio departamental implica que los Ministros son los responsables de desarrollar la política del Gobierno en su Ministerio, de tal
forma que el Ministro es tanto un órgano administrativo como político, al que se le atribuye un amplio número de competencias:
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o La potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento;
o Fijar los objetivos del Ministerio y asignar los recursos necesarios para su ejecución;
o Nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos del Ministerio;
o Resolver los recursos administrativos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos superiores del
Ministerio etc. (art. 61 LRJSP).
El principio de colegialidad del Gobierno supone que para adoptar decisiones como tal órgano debe de reunirse para expresar su opinión
colectiva en aquellos asuntos que le atribuye la Constitución y sistematiza el art. 5 de la Ley del Gobierno:
• Aprobación de los proyectos de ley;
• Aprobación de los decretos leyes;
• Acordar la negociación y firma de los tratados;
• Emisión de deuda pública. etc.
La tradición española, recogida en varios artículos: 62, 112,115 y 116, denomina a esta reunión Consejo de Ministros. La Ley del Gobierno
especifica que lo convocará el Presidente, lo que suele hacer de forma semanal para que se celebre todos los viernes. A diferencia del
procedimiento legislativo, muy regulado y de carácter público, las deliberaciones del Consejo son secretas (art. 5.3 LG) y la Ley se limita a
unas pocas indicaciones sobre el orden del día, que fija el Presidente, y el contenido de las actas de las reuniones (art. 18 LG). Por eso, las
reglas de funcionamiento de este órgano no se basan tanto en las disposiciones normativas como en la costumbre y, sobre todo, en el
liderazgo del Presidente, quien en el improbable caso de que un asunto se vote en el seno del Consejo siempre puede hacer suya la frase que Abraham Lincoln
pronunció en una reunión del Gobierno americano : “siete votos en contra y uno a favor, se aprueba la propuesta”. El Consejo de Ministros, a propuesta

del Presidente, puede crear Comisiones Delegadas del Gobierno con el fin de estudiar y presentar propuestas conjuntas al Consejo en materias
de varios Departamentos o de resolver aquellos temas que afectando a más de un Ministerio no deban resolverse en Consejo.
En la duodécima legislatura existen siete Comisiones Delegadas:
1. Comisión Delegada del gobierno para Asuntos Económicos;
2. Comisión Delegada del gobierno para la Seguridad Nacional;
3. Comisión Delegada del gobierno para Asuntos de Inteligencia;
4. Comisión Delegada del gobierno para Política Científica y Tecnológica,
5. Comisión Delegada del gobierno para Política de Igualdad;
6. Comisión Delegada del gobierno para Asuntos Culturales;
7. Comisión Delegada del gobierno para Asuntos Migratorios.

6. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
La Constitución de 1978 denomina uno de sus títulos como “Del Gobierno y de la Administración”, reconociendo así la importancia que tiene
para el Estado el entramado de órganos administrativos encargado de realizar la función ejecutiva y sin el cual las leyes no pueden
materializarse en la sociedad. Pero también la dualidad del título nos hace reflexionar sobre los distintos planos en los que se encuentra el
Gobierno y la Administración: mientras aquél se caracteriza por su capacidad para fijar libremente los objetivos políticos que debe perseguir el
Estado, la Administración artículo 103 CE “sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
La Administración es la herramienta que usa el Gobierno democrático para realizar su política, pero esa herramienta está previamente fijada
en la Ley y estrictamente sometida a ella en dos aspectos:
En su actuación externa, que le obliga a actuar con imparcialidad, como en su propia formación y composición, pues el art. 103 no sólo
determina que los órganos de la Administración del Estado son “creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley”, sino que añade
que el estatuto de los funcionarios públicos se establecerá mediante ley que deberá regular el acceso a la función pública de acuerdo con los
principios de mérito y capacidad. Este sometimiento de la Administración a la ley es el control judicial de su actuación, que se recoge en el
artículo 106 de la Constitución.
La Ley más relevante que hace efectivo este control judicial es la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
administrativa.
• La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público regula la Administración General del Estado
diferenciando entre los órganos centrales, los órganos territoriales, y la Administración Institucional.
• la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula el
procedimiento de actuación de las Administraciones en relación con los particulares.
Otras leyes relevantes en la configuración legal de la Administración estatal son:
• la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional;
• la Ley Orgánica 2/1986 de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, de 13 de marzo.
Estas y otras muchas leyes atinentes a la Administración civil y militar han dado cumplimiento a los diversos mandatos constitucionales, muy
especialmente a los que, como el artículo 93 y 104, ponen bajo la dirección del Gobierno democrático a las Fuerzas Armadas y a las de
Seguridad. Así, por ejemplo:
• La Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía;
• La Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la Carrera Militar.
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LECCIÓN 4. LAS FUNCIONES DE LAS CORTES.
El artículo 66 de la Constitución, tras señalar que las cortes generales representan al pueblo español, especifica que ejercen la potestad
legislativa del Estado de esta forma se recogen las tres funciones clásicas del parlamento que son la legislativa, presupuestaria y la
controladora.
1. LA FUNCIÓN LEGISLATIVA.
La función legislativa se concreta en la elaboración de diversos tipos de leyes mediante diversos procedimientos legislativos y diversos
contenidos.
En el estado democrático de partidos la importancia del procedimiento legislativo se debe a que es una forma de control democrático en
cuanto la mayoría debe debatir con la minoría la normas que aprueban, exponiendo públicamente las razones y pudiendo la minoría
criticarlas.
En este estado democrático el “ITER LEGIS” (procedimiento legislativo) es regulado de manera detallada tanto en la constitución como los
reglamentos parlamentarios y además es considerada como una manifestación más del parlamentario que no solo está pensando en favorecer
la estabilidad de los gobiernos sino también como garantía al pluralismo político y social.
En general, el procedimiento legislativo se divide en tres fases:
• LA INICIATIVA
La iniciativa gubernamental recibe el nombre de ‘’proyectos de ley’’, y las demás ‘’proposiciones de ley’’. La Constitución en el art
89 atribuye prioridad a los proyectos de ley que, a las proposiciones y le reserva a la iniciativa gubernamental la iniciativa en las
leyes de planificación económica y de presupuestos (arts. 131 y134).
El artículo 87 de la Constitución atribuye la iniciativa legislativa:
o Gobierno;
o Congreso;
o Senado;
o Asambleas de las Comunidades Autónomas;
o No menos de 500.000 ciudadanos.

• LA FASE CENTRAL O DELIBERATIVA

comienza en el Congreso con la apertura de un plazo para que se presenten enmiendas; si entre éstas hubiera alguna de
totalidad se debate en el Pleno, para después remitirse el texto del proyecto a una Comisión que nombra una ponencia
(integrada por representantes de todos los grupos políticos) que decide qué enmiendas admitir y cuáles rechazar. A su vez este
informe de la ponencia se debate en la Comisión, donde se votan el texto del proyecto de ley y sus enmiendas, originando un
dictamen que se remite al Pleno. Una vez que el Pleno del Congreso ha debatido y aprobado el proyecto, éste se remite al
Senado para que lo apruebe, vete por mayoría absoluta, o presente enmiendas en el plazo de dos meses, que puede ser
acortado a veinte días si el Gobierno o el Congreso declarara que es un proyecto urgente.

• LA FINAL O DE PUBLICACIÓN.
La Constitución especifica que los proyectos deberán ser aprobados en el Consejo de Ministros y remitirse al Congreso con una exposición de
motivos, de esta manera se marca el papel prevalente del Congreso sobre el Senado. Si el Senado aprobara un VETO, el Congreso puede
ratificar el proyecto de ley por mayoría absoluta (lo que hasta la fecha siempre ha sucedido en los pocos vetos aprobados).
Si se tratara de ENMIENDAS, la Constitución establece que el texto debe volver al Congreso para que éste por:
• Mayoría simple en el caso de las leyes ordinarias admita o rechace.
• Mayoría absoluta en el caso de las orgánicas admita o rechace.
Una vez aprobado así un proyecto o proposición de ley, el presidente del Congreso remite al Rey el texto para que en el plazo de quince
días sancione, promulgue y ordene su publicación, acciones que son obligatorias para el Rey, así la Constitución no le permite vetar una
ley o negar su firma.
2. LA FUNCIÓN PRESUPUESTARIA.
La función presupuestaria se considera como una función distinta a la legislativa, a pesar de que los Presupuestos se aprueban por una Ley y
que únicamente se distingue de las demás leyes por algunas peculiaridades procedimentales y de contenido.
El artículo 134 de la Constitución determina estas especialidades:
El Gobierno tiene el monopolio de la iniciativa de la Ley de Presupuestos, que tienen CARÁCTER ANUAL; por eso, el Gobierno
debe presentar el proyecto de presupuestos al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior.
El proyecto de Presupuestos se tramita con mayor preferencia al de las demás leyes y además las enmiendas que impliquen
aumento del gasto o disminución de los ingresos requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación. Además, las leyes
de estabilidad presupuestaria han establecido a partir de 2002 un trámite previo: cada año, el Gobierno debe proponer a las
Cortes el “objetivo de estabilidad presupuestaria” para los tres años siguientes, cuya función es la de fijar un “techo de gasto” de
los Presupuestos Generales.
La Ley de Presupuestos debe incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público y la Constitución prohíbe
expresamente que cree tributos (art.134.7), prohibición que el Tribunal Constitucional ha interpretado literalmente, de tal
manera que es inconstitucional la creación de un tributo (art. 31.1 CE), pero no la creación de una prestación patrimonial de
carácter público (art. 31.3 CE).
 DERECHO CONSTITUCIONAL II
En los primeros años tras la creación de la Constitución el gobierno aprovechaba la ley presupuestaria para modificar numerosas leyes de
menor nivel, el tribunal constitucional consideró que esto no se podría realizar, pero si se permitían que se produjese modificaciones en las
leyes que tuviesen relación directa con los gastos e ingresos o con la política económica del país.
Ante esta prohibición de usar la ley presupuestaria como vehículo para modificar otras leyes, el Gobierno socialista envió junto al proyecto de
ley de presupuestos para 1994 una LEY-ÓMNIBUS para modificar así otras muchas leyes, que popularmente se conocía COMO “LEY DE
ACOMPAÑAMIENTO”, según el Tribunal Constitucional es constitucional.

3. LA FUNCIÓN DE CREACIÓN Y CONTROL DEL GOBIERNO.

El sistema de gobierno de la Monarquía parlamentaria se basa en una relación de confianza entre el Parlamento y el Gobierno que se expresa
tanto en la elección de éste por medio de la investidura como en la posibilidad de destituirlo por medio de una moción de censura o
rechazando una cuestión de confianza. Además, la Constitución establece una serie de técnicas parlamentarias que permiten a las Cortes
controlar la actividad del Gobierno.
Estos instrumentos de control son los siguientes:
• LAS PREGUNTAS, que se presentan por diputados y senadores de manera individual y tratan sobre cuestiones concretas, pudiendo
crear un breve debate entre el preguntante y el miembro del Gobierno que conteste. El artículo 111 de la Constitución exige que se
reserve un tiempo mínimo semanal para preguntas e interpelaciones, que el Reglamento del Congreso fija en dos horas y que en la
práctica es un tiempo superior pues se dedica tradicionalmente toda la tarde de los miércoles. En el Senado se dedica a estas cuestiones
la tarde de los martes.
• LAS INTERPELACIONES son preguntas cualificadas que pueden dar lugar a una moción, que en caso de aprobarse es un mandato al
Gobierno para que realice una determinada acción. Su diferencia con las preguntas se debe principalmente a su contenido que es más
amplio que tratan sobre “los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno o de
algún departamento ministerial” (art. 181.RCD) A diferencia de las preguntas, las interpelaciones ( que pueden presentar tanto los
diputados o senadores como los grupos parlamentarios) se efectúan siempre ante el Pleno de la Cámara respectiva y dan lugar a un
debate en el que intervienen todos los grupos parlamentarios, no solo el interpelante.
• LAS SOLICITUDES DE INFORMACIÓN Y DE PRESENCIA de los miembros del Gobierno (art. 109 y 110 CE) son instrumentos
de control ya que proporcionan información a los parlamentarios y a la opinión pública.
• LAS COMISIONES DE INVESTIGACIÓN se crean para investigar “sobre cualquier asunto de interés público” (art. 76 CE). Tanto el
Reglamento del Congreso como el del Senado exigen que estas Comisiones se aprueben por mayoría. El resultado de la investigación se
plasma en un dictamen que el Pleno de cada Cámara debe aprobar. El mismo artículo 76 establece que quien sea citado por una
Comisión de Investigación tiene la obligación de comparecer, pudiendo recibir una sanción si se negara a acudir (el Código Penal
tipifica como un delito de desobediencia. No se puede iniciar una comisión de investigación contra el Rey debido a la inviolabilidad que lo protege).
• LAS MOCIONES Y LAS PROPOSICIONES no de ley se conciben / entienden en los Reglamentos como instrumentos para impulsar la
acción del Gobierno que también se consideran como instrumentos de control ya que suponen indicaciones para que el Gobierno realice
una determinada actividad. En especial, el uso parlamentario ha creado la moción de “reprobación” mediante la cual una Cámara
muestra su rechazo a un determinado Ministro, moción que en caso de aprobarse no tiene valor jurídico (es sólo un mero tirón de orejas ya que no
pueden echar a un ministro), ya que sólo el Presidente del Gobierno puede nombrar y cesar a los ministros (art.100 CE).

4. OTRAS FUNCIONES.
La constitución establece en un buen número de artículos numerosas otras funciones de las cortes que se pueden agrupar en dos apartados:
• La elección de miembros de otros órganos constitucionales (del Tribunal Constitucional, del Consejo General del Poder Judicial, del
Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo), que diversas leyes han ido ampliando (Junta Electoral Central, Consejo de Radio Televisión
Española, etc.)
• La autorización previa para que los poderes públicos puedan realizar una serie de actos como la autorización de ciertos tratados y
acuerdos internacionales y la autorización para que las Comunidades Autónomas celebren convenios de colaboración. De forma
individual, el Congreso autoriza el estado de excepción, la convocatoria de referendos… Por su parte, el Senado debe autorizar al
Gobierno para que pueda realizar la coacción estatal contra una determinada Comunidad Autónoma que no cumpliere sus obligaciones
constitucionales.