“AÑO DE LA UNIVERSALIZACIÓN DE LA SALUD”

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS

ESCUELA ACADÉMICO PROFESIONAL DE DERECHO

CURSO: DERECHO PROCESAL CIVIL II

IMPUGNACIÓN DE ACTO O RESOLUCIÓN
TEMA:
ADMINISTRATIVA

NIEVES PEÑA PAMELA DOCENTE:

MARÍN LLANOS, GIANFRANCO
INTEGRANTES:
PLASENCIA ESPINOZA, ARANTXA GERALDINE
RODRIGUEZ RUIZ, ALEJANDRO AUSBERTO
TOLENTINO VÁSQUEZ, DIANA KATHERYN
VÁSQUEZ OLIVARES, DANIELA

CICLO VII

TRUJILLO – PERÚ
SECCIÓN: D 2020

IMPUGNACIÓN DE ACTO O RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA

(PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO)

I. INTRODUCCIÓN

II. RESUMEN
III. RESULTADOS
1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
EN EL PERÚ
En el siglo XX, probablemente la primera norma legal que con carácter general
estableció la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la
Administración Pública fue el artículo 94 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
1912.
La Constitución de 1933 incorporó para el control judicial de las normas
reglamentarias a la “acción popular”, que subsiste hasta nuestros días con carácter
de proceso constitucional.
La Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobada por Decreto Ley 14605, promulgada
en el año 1963, también estableció la posibilidad de cuestionar ante el Poder
Judicial las actuaciones administrativas, aunque sin configurar un proceso
específico.
El proceso administrativo se institucionaliza en el Perú con la Constitución de
1979, que en su artículo 240 incorpora las “acciones contencioso-administrativas”.
Pero este proceso no es el único mecanismo para el control jurisdiccional de la
Administración; también están procesos constitucionales como la acción de
amparo, proceso destinado a la tutela de los derechos fundamentales cuando
“sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad, funcionario o persona”.
También se mantuvo a la acción popular, para el control judicial de la legalidad y
constitucionalidad de los reglamentos y de toda otra norma de carácter general con
rango inferior a la ley.
Debido a la falta de una ley que regulara la acción contencioso administrativa, el
Poder Ejecutivo reglamentó el proceso contencioso administrativo laboral mediante
el Decreto Supremo 037-90-TR, publicado el 13 de junio de 1990, referido a “las
acciones contencioso-administrativas que se interpongan contra resoluciones de la
Administración que causen estado en materia laboral”, procesos que se tramitarían
ante los tribunales especializados, en materia laboral, de Lima.
Es en 1991, con la Ley Orgánica del Poder Judicial, que se establecen reglas
procesales específicas para los procesos contencioso administrativos, en un
capítulo ubicado en las disposiciones finales de dicha ley, las que fueron
derogadas mediante el Decreto Legislativo 767, que aprobó el nuevo Código
Procesal Civil en 1993. Esta norma procesal recogía los preceptos del Código
Procesal Iberoamericano, introduciendo la oralidad en el proceso contencioso
administrativo.
 El Código Procesal Civil de 1993 reguló el proceso contencioso administrativo
como “impugnación de acto o resolución administrativa”, proceso de competencia
del juez civil, una modalidad de los denominados procesos abreviados, limitando la
acción del juzgador a declarar la nulidad o invalidez de los actos administrativos.
La Constitución de 1993 también comprende como mecanismos de control
jurisdiccional de la Administración al proceso contencioso administrativo; al
proceso constitucional de amparo, para la protección de los derechos
constitucionales distintos de la libertad individual; al proceso constitucional de
acción popular, para el control judicial de la legalidad de las disposiciones
reglamentarias; y crea dos nuevos procesos constitucionales destinados en gran
parte al control jurídico de la Administración Pública: el proceso de hábeas data,
mediante el cual los ciudadanos pueden impugnar ante el juez la negativa de la
Administración Pública a sus solicitudes de acceso a la información que obra en su
poder, o pueden solicitar la protección de sus datos personales respecto de los
servicios informáticos, públicos o privados; y el proceso de acción de cumplimiento,
mediante el cual se puede acudir al juez para solicitarle que requiera a cualquier
autoridad o funcionario de la Administración Pública renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo, que cumpla con sus obligaciones.
En abril del 2001 se promulga la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley
27444, y en diciembre del mismo año, la Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo (LPCA), Ley 27584, proceso distinto del proceso civil. La LPCA, que
ha sido objeto de varias modificaciones, legisla las instituciones básicas y es, en
esencia, una norma de remisión al Código Procesal Civil en aquello que no ha sido
regulado en forma expresa [ CITATION Dan03 \l 10250 ]

2. DEFINICIÓN
 El proceso contencioso administrativo es el instrumento de control jurisdiccional
externo de la actuación administrativa, instaurado para que el órgano judicial
conozca los conflictos de intereses o incertidumbres jurídicas que surjan con la
Administración Pública, los cuales se pueden generar por la acción u omisión de
esta, siempre que el administrado haya agotado la vía administrativa, salvo en
los casos expresamente previstos por la propia norma, donde ello no se requiera
[ CITATION Rae12 \l 10250 ]
 Es el proceso destinado a revisar, en sede judicial, los actos emitidos en un
procedimiento administrativo, ya sea porque se omitieron las formalidades
establecidas o porque la decisión del funcionario no se ajusta a Derecho. Así, el
proceso contencioso administrativo surge como la manifestación del control
 judicial que debe existir sobre las actuaciones de las entidades administrativas,
protegiendo al administrado frente a los errores, de forma y de fondo, que
pueden cometerse al interior de un procedimiento administrativo [ CITATION Cab18
\l 10250 ]

3. CARACTERÍSTICAS
Para Priori, la nueva visión del contencioso administrativo tiene cuatro notas
caracterizadoras:
i. Tiene el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva como el eje central de su
contenido;
ii. Propicia un proceso contencioso administrativo tuitivo a favor de los
particulares;
iii. Establece un proceso contencioso administrativo de “plena jurisdicción” o
“subjetivo”; pues, predica un control jurisdiccional pleno de los actos
administrativos que no se restringe a su solo control de legalidad, sino un
control que supone brindar una efectiva tutela a los derechos e intereses de
los administrados;
iv. Concibe al proceso contencioso administrativo como un proceso distinto y
autónomo respecto del proceso civil, pues, la naturaleza de los conflictos que
está llamado a resolver es absolutamente distinta a la naturaleza de los
conflictos que está llamado a resolver el proceso civil” [CITATION Pri06 \l
10250 ]

4. FINALIDAD
Lo más interesante del artículo 1° del T.U.O. de la Ley N° 27584, que encuadra la
orientación y fines del Proceso Contencioso Administrativo, es que no se
circunscribe al control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la
Administración Pública sujetas al derecho administrativo, sino que hace hincapié
en la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. Así, el actual
modelo de Proceso Contencioso Administrativo, ya no se limita a ser objetivo, sino
que es subjetivo o de plena jurisdicción [ CITATION Jim12 \l 10250 ]
La finalidad del proceso contencioso administrativo va más allá de ser un
mecanismo de revisión del acto administrativo, sino también un mecanismo que
brinda a los particulares una efectiva tutela o protección de sus derechos, lo que se
supone también que la ley N° 27584 ha adoptado claramente por el sistema del
proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción[ CITATION Carsf \l 10250 ]
5. PRINCIPIOS
El Proceso Contencioso Administrativo comparte, como es evidente, los principios
procesales y derechos básicos, como el de tutela jurisdiccional efectiva,
independencia e imparcialidad de los órganos jurisdiccionales, igualdad, economía
procesal, etc. Por su parte, cuenta con principios específicos que están
establecidos en el artículo 2 de La Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo:
a) Principio de Integración: “Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto
de intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia
de la Ley. En tales casos, deberán aplicar los principios del derecho
administrativo”
Conforme a este principio, si el Juez, al momento de resolver un determinado
conflicto, advierte un defecto o un vacío en la Ley, debe aplicar los principios
del derecho administrativo, que están regulados en la Ley del Procedimiento
Administrativo General (Ley N° 27444) y son los siguientes: Principio de
legalidad, del debido procedimiento, de informalismo, de eficacia, de
simplicidad, de razonabilidad, de imparcialidad, de presunción de veracidad, de
impulso de oficio, de conducta procedimental, de verdad material, de
participación, de uniformidad y de predictibilidad.
b) Principio de igualdad procesal: “Las partes en el Proceso Contencioso
Administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su
condición de entidad pública o administrado”
El art. 2 inc. 2 de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a la
igualdad ante la Ley, y que nadie debe ser discriminado por motivo de origen,
raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra
índole. En el ámbito administrativo también se aplica esto; las partes, sin
importar de cuál de ellas se trate, deben ser tratadas con igualdad. Este
principio es considerado el eje de todos los principios.
c) Principio de favorecimiento del proceso: “El Juez no podrá rechazar
liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión
del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa.
Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la
procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma”
Este principio impone al Juez la obligación de interpretar los requisitos de
admisibilidad de las demandas en el sentido que más favorezca al accionante,
 con la finalidad de garantizar su derecho de acceso al proceso, que forma parte
del contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
d) Principio de Suplencia de Oficio: “El Juez deberá suplir las deficiencias
formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la
subsanación de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea
posible la suplencia de oficio”
Significa que el Juez debe procurar subsanar (adecuando la vía) la demanda,
pero en caso se requiera subsanaciones que solo puede realizar (por tener
requisitos especiales) el demandante, entonces le dará un plazo razonable, a
fin de que la demanda se vuelva procesalmente viable [ CITATION Jim12 \l
10250 ]

6. OBJETO DEL PROCESO

El objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensión procesal
administrativa: una petición realizada por un sujeto y dirigida a un juez a fin de que
una entidad de la administración pública le satisfaga un interés legítimo o un
derecho subjetivo reconocido por el ordenamiento jurídico.
En ese sentido, a partir de la LPCA quedaron atrás las ideas clásicas que
señalaban que el objeto del proceso contencioso-administrativo era el acto objeto
de revisión, pues se ha pasado de un modelo contencioso objetivo a un modelo
contencioso subjetivo, que busca tanto el control jurídico de las actuaciones y
omisiones administrativas, así como la efectiva tutela de los derechos de los
administrados; es decir, se ha pasado de un modelo de mera revisión del acto a
uno de tutela de derechos del administrado.

7. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES

Las actuaciones impugnables conforman el denominado «conflicto administrativo»,

esto es, lo que genera una afectación a un derecho o interés de un administrado y
que, a su vez, motiva en dicho sujeto la necesidad de la interposición de una
demanda dirigida a fin de que el órgano jurisdiccional brinde satisfacción de las
pretensiones procesales que pudiera incoar.

El artículo 4 del TUO de la LPCA contiene la siguiente lista de actuaciones

impugnables:
a) Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa: El
acto administrativo es la forma más común de manifestación de voluntad que
emiten las entidades de la administración pública. El artículo 1 del TUO de la
 LPAG establece que «son actos administrativos, las declaraciones de las
entidades que, en el marco de las normas de derecho público, están destinadas
a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta».
Respecto a la expresión “… y cualquier otra declaración administrativa”, dicha
frase excluye a las declaraciones de la administración pública emitidas en uso de
la potestad reglamentaria, ya que son objeto de cuestionamiento por la acción
popular regulada en el Código Procesal Constitucional, y a las declaraciones de
la administración pública emitidas en uso de la actividad contractual, ya que
tienen su sede impugnatoria en el arbitraje o residualmente en el contencioso-
administrativo, conforme al numeral 5 del artículo 4 del TUO LPCA.
b) El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la
administración pública: La referencia está hecha a la posibilidad de impugnar
en la vía contencioso-administrativa cuando ocurra el silencio administrativo
negativo en materia de recursos administrativos de reconsideración, apelación o
revisión contra actos administrativos previos de gravamen, denegatorios o
desfavorables total o parcialmente a los administrados; o al silencio negativo que
podría recaer en procedimientos iniciados a pedido de parte seguidos en
instancia única.
Inercia y omisión son considerados sinónimos bajo el término de la LPCA.
Las otras omisiones impugnables de la norma bajo comento, cubre los siguientes
supuestos:
 La inactividad material, que consiste en la falta de cumplimiento de una
obligación de una entidad de la administración pública contenida en una ley o
acto administrativo firme.
 La llamada «denegatoria ficta», que consiste, a diferencia del silencio negativo,
en la denegatoria automática de un recurso administrativo por el mero transcurso
del plazo regulado para su resolución y notificación.
 La posibilidad de impugnar el silencio positivo por parte de un tercero
administrado afectado por el mismo.
c) La actuación material que no se sustenta en acto administrativo: Esta es la
denominada vía de hecho administrativa.
d) La actuación material de ejecución de actos administrativos que trasgrede
principios o normas del ordenamiento jurídico: Lo serán cuando violen
derechos fundamentales, cuando violen el principio de razonabilidad, o cuando
se produzcan infracciones graves a las normas de procedimiento. Este sería el
 caso, por ejemplo, de una demolición luego de haberse obtenido la licencia
correspondiente en vía de regularización.
e) Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la
validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la
administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o
se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la
controversia: En nuestro país, los conflictos que se suscitan en el marco de los
contratos públicos han sido entregados a la jurisdicción arbitral, de manera que,
en principio, esta disposición es de escasa, por no decir nula, aplicación.
f) Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio
de la administración pública: Esta actuación impugnable estaría derogada
tácitamente por las normas del numeral 4 del artículo 1 de la Ley Procesal del
Trabajo, Ley 29497, que regulan el «contencioso-administrativo laboral» para
todas las cuestiones vinculadas a relaciones jurídicas entre la administración
pública y el personal a su servicio, sean propias del servicio activo o del régimen
previsional público.

8. PRETENSIONES EN EL PCA
Existe una estrecha vinculación entre las pretensiones y las actuaciones
administrativas impugnables, dado que las pretensiones necesariamente deben
deducirse en función de una previa actuación administrativa, que habitualmente
no será el «objeto» del proceso, sino un presupuesto procesal [ CITATION Bac09 \l
10250 ]
La pretensión se conforma de un “pedido”, que es la expresión concreta de lo
pedido al órgano jurisdiccional, y una “causa petendi”, que son los fundamentos
de hecho y de derecho del pedido.
De acuerdo al artículo 5 de la LPCA, podrán plantearse pretensiones con el objeto
de obtener lo siguiente:
a) La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos
administrativos: En nuestro ordenamiento jurídico rige el principio de
conservación, previsto en el artículo 14 del TUO de la LPAG, conforme al cual
solo pueden ser declarados nulos los actos que presentan un vicio
trascendente de invalidez. Además, el artículo 10 del TUO de la LPAG
establece una lista tasada de causales de nulidad de los actos administrativos.
Es impertinente solicitar la ineficacia del acto administrativo, pues si lo que se
quiere es la suspensión de efectos, ello se solicita en vía cautelar, pero la
 ineficacia, en sí misma, es consecuencia específica y necesaria que se da a
partir de la declaración de nulidad.
b) El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente
tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines:
Es una pretensión procesal dirigida expresamente a la tutela específica de
derechos, de restablecimiento de la legalidad, pero a favor de las posiciones
jurídicas del administrado que sufrió los efectos de una irregular actuación
administrativa.
c) La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material
que no se sustente en acto administrativo: Tiene un efecto declarativo y otro
de condena. Primero, declara que, efectivamente, la actuación material que no
se sustenta en acto administrativo es contraria al ordenamiento, con lo cual
declara su ilegalidad y, sucesivamente, establece una condena, dirigida a la
administración, para que cese la referida actuación material.
d) Se ordene a la administración pública la realización de una determinada
actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en
virtud de acto administrativo firme: Es un caso específico de pretensión de
condena, dirigida a que el juez condene a la administración pública a cumplir
efectivamente con la prestación impuesta por una ley o por un acto
administrativo firme.
e) La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable,
conforme al artículo 238 de la ley 27444 —hoy artículo 260 del TUO de la
LPAG—siempre y cuando se plantee de forma acumulativa a alguna de
las pretensiones anteriores: La garantía de la responsabilidad patrimonial de
la administración pública no puede verse realizada si no se corrige a la
pretensión de indemnización como una pretensión autónoma, que puede
deducirse para reclamar el resarcimiento de daños que hayan sido generados
por el funcionamiento anormal (y normal inclusive) de la administración pública
[ CITATION Hua19 \l 10250 ]

9. Acumulación de pretensiones

Artículo 5.- del TUO de la LPCA

Prevé la acumulación de pretensiones y precisa que las mismas pueden acumularse

de forma originaria o sucesiva, siempre que se cumpla con los requisitos previstos en
el artículo 7, es decir: que sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional, que
no sean contrarias entre si- salvo que se acumulen de forma subordinada o alternativa
-, que se tramiten en la misma via procedimental y que exista conexidad entre ellas,
por referirse a la misma actuación impugnable, se sustenten entre ellas, por referirse a
la misma actuación impugnable, se sustenten en los mismos hechos o tengan
elementos comunes en la causa de pedir.

En principio, la doctrina procesal es unánime al señalar como fundamento de la

acumulación la economía procesal y la necesidad de evitar eventuales decisiones
contradictorias de pretensiones que son conexas. Gonzáles Pérez explica como los
efectos de la acumulación nos llevan a cumplir con los fines antes mencionados:

Estos efectos de la acumulación son:

1. Todas las pretensiones acumuladas deberán ser examinadas en un
mismo proceso. Así se permite obtener una de las ventajas que se
persigue con la acumulación: la de la economía.
2. Todas las pretensiones deberán decidirse en una misma sentencia.
Así se permite obtener la otra de las ventajas que se señalan a la
acumulación: la de evitar decisiones contradictorias. (1953, p. 100).
Artículo 6.- Acumulación
La acumulación de pretensiones procede siempre que se cumplan los
siguientes requisitos:
1. Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional;
2. No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma
subordinada o alternativa;
3. Sean tramitables en una misma vía procedimental; y,
4. Exista conexidad entre ellas por referirse al mismo objeto, o tengan
el mismo título, o tengan elementos comunes en la causa de pedir.
(Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo - LEY Nº
27584).

10. Competencia
Definición:
Competencia proviene de ‘competer’, que significa corresponder, incumbir a uno
alguna cosa, es decir la medida en que la jurisdicción se distribuye entre las
diversas autoridades judiciales, o también la facultad que tiene un funcionario
público de administrar justicia en un caso en concreto. Se dice entonces que la
competencia es el límite de la jurisdicción, es la medida como se distribuye la
jurisdicción entre las distintas autoridades judiciales. Es la parte de poder
jurisdiccional poseída por cada juez o magistrado; es decir, la medida de la
jurisdicción en un proceso concreto y determinado” (Mattirolo) (lp. Pasión por el
Derecho).
10.1 Competencia Territorial
Definición:
La competencia por territorio, atiende a razones de conveniencia, cercanía o
proximidad del objeto, a las personas del proceso –principio de inmediatez– y, en
general, a la distribución geográfica nacional –que se divide en distritos, cantones y
provincias–; tratando de lograr una distribución más equitativa de los procesos
entre jueces de diversas zonas, evitando que se concentren en lugares de mucha
litigiosidad o donde estén concentrados la mayoría de abogados.

TUO de la LPCA regula la competencia territorial:

Artículo 10.- Competencia territorial.

Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera
instancia, a elección del demandante, el Juez en lo contencioso administrativo del
lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación
materia de la demanda o el silencio administrativo.

Esta norma regula “los criterios territoriales, es decir, los de ubica territoriales, es
decir, los de ubicación geográfica de los diversos órganos jurisdiccionales, que
permiten distribuir la competencia “horizontalmente”, vale decir, entre jueces de
igual nivel”
¿Qué razones atiende la competencia territorial?

La competencia por territorio, atiende a razones de conveniencia, cercanía o

proximidad del objeto, a las personas del proceso –principio de inmediatez– y, en
general, a la distribución geográfica nacional –que se divide en distritos, cantones y
provincias–; tratando de lograr una distribución más equitativa de los procesos
entre jueces de diversas zonas, evitando que se concentren en lugares de mucha
litigiosidad o donde estén concentrados la mayoría de abogados (Ariano, 2009, p.
120).
10.2 Competencia Funcional

Artículo 11.- Competencia Funcional: TUO de la LPCA la Competencia

Funcional.

Son competentes para conocer el proceso contencioso administrativo el Juez

Especializado y la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en primer
y segundo grado, respectivamente.

Cuando el objeto de la demanda verse sobre actuaciones del Banco Central de

Reserva del Perú (BCR), Superintendencia del Mercado de Valores (SMV), de la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones (SBS) y de la Superintendencia Nacional de Salud, es competente, en
primera instancia, la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la
Corte Superior respectiva. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve
en apelación y la Sala Constitucional y Social en casación, si fuera el caso. Es
competente para conocer la solicitud de medida cautelar la Sala Especializada en
lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior.
En los lugares donde no exista juez o Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la
Sala Civil correspondiente.

Sobre esta norma, apunta que el razonamiento que impulsa esta distinción es
indudablemente interesante y atendible, pues busca que situaciones ya conocidas
por una instancia colegiada a nivel administrativo sean vistas también por una
instancia colegiada en el escenario jurisdiccional. (Espinosa-Saldaña, 2012, p. 14)

Sin embargo, como veremos más adelante al estudiar los medios impugnatorios,
esta regla de competencia funcional es el origen de un serio problema. Al
establecer como competente en primera instancia a una sala especializada de la
Corte Superior, se genere que, tanto en apelación como en casación, sean
competentes las salas de la Corte Suprema, con lo cual se priva de su esencia al
recurso de casación.
Además, contraviene la regla que se está convirtiendo en universal en el derecho
comparado, donde los procesos contencioso-administrativos son conocidos desde
primera instancia por jueces unipersonales, sin distinguir privilegios indebidos entre
entidades públicas. (Huapaya, 2019)
 10.3 Remisión de Oficio
Artículo 10.- Remisión de oficio. - TUO de la LPCA regula la Remisión de
oficio:

En aquellos casos en los que se interponga demanda contra las actuaciones a las
que se refiere el Artículo 4, el Juez o Sala que se considere incompetente
conforme a ley, remitirá de oficio los actuados al órgano jurisdiccional que
corresponda, bajo sanción de nulidad de lo actuado por el Juez o Sala
incompetente. (Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo - LEY
Nº 27584)

11. Partes del Proceso

Las partes en el proceso Contencioso-Administrativo son el demandante y
demandado o recurrente y recurrido.
Normalmente, quien asume la calidad de parte demandante en el contencioso-
administrativo que llega en calidad de vencida y apelante, luego de agotar una vía
administrativa que le fue desfavorable- es el administrado o particular. La
particularidad reside en que generalmente la administración pública asume la
condición de demandada- salvo el caso del proceso de lesividad-, sin perjuicio de
estar acompañada, en algunos casos, de los sujetos privados interesados en
mantener la validez del acto por ser titulares de derechos subjetivos o intereses
legítimos derivados precisamente de dicha actuación administrativa cuestionada.

La situación existente en el trafico jurídico-administrativo, según la cual la

administración disfruta como regla de la posición posesoria privilegiada que resulta
de su potestad básica de autotutela, hace que lo normal del proceso administrativo
sea que los ciudadanos tengan que adoptar la posición de parte demandante o
actora para remover esa situación posesoria y, a la vez, eventualmente, obtener
del Tribunal la anulación del acto administrativo de autotutela en que dicha
posesión se basa, la declaración de sus propios derechos desconocidos por la
administración, la condena a esta para que cumpla sus obligaciones desatendidas
o para que cese una actuación de facto no amparada siquiera en un acto
administrativo previo, o para que proceda a la ejecución de una sentencia anterior.
(García de Enterría y Fernández)

11.1 Legitimidad para obrar activa

“La evolución de la legislación contencioso-administrativa se ha caracterizado por
una progresiva ampliación de la legitimación para poder accionar frente a la
actuación de un ente público sujeto al derecho administrativo” (Gonzales Pérez,
2016)

TUO de la LPCA regula la Legitimidad para obrar Activa:

Artículo 13. -
Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica
sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación
administrativa impugnable materia del proceso.

También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley
para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos;
previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que
aquella produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que
haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de
oficio en sede administrativa.

En el segundo párrafo ha sido analizado al desarrollar el tema del proceso de

lesividad. En el primer párrafo alude a la legitimación ordinaria que reside solo en
el administrado o particular.

En la norma citada se exige que el legitimado afirme ser titular de una situación
jurídica sustancial (derecho subjetivo, interés legítimo) que haya sido o esté siendo
vulnerada por la actuación administrativa impugnada, lo cual va en línea con lo
dispuesto en los artículos 62, 118 y 120 del TUO de la LPAG, que regulan la
legitimación de los administrados en cuanto a la titularidad de derechos subjetivos
e interés legítimos. (Medina, 2016)
11.2. Legitimidad para obrar pasiva
“La evolución de la legislación contencioso-administrativa se ha caracterizado por
una progresiva ampliación de la legitimación para poder accionar frente a la
actuación de un ente público sujeto al derecho administrativo” (Gonzales Pérez,
2016)

TUO de la LPCA regula la Legitimidad para obrar Activa:

Artículo 13. -
 Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica
sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación
administrativa impugnable materia del proceso.

También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley
para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos;
previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que
aquella produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que
haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de
oficio en sede administrativa.

En el segundo párrafo ha sido analizado al desarrollar el tema del proceso de

lesividad. En el primer párrafo alude a la legitimación ordinaria que reside solo en
el administrado o particular.

En la norma citada se exige que el legitimado afirme ser titular de una situación
jurídica sustancial (derecho subjetivo, interés legítimo) que haya sido o esté siendo
vulnerada por la actuación administrativa impugnada, lo cual va en línea con lo
dispuesto en los artículos 62, 118 y 120 del TUO de la LPAG, que regulan la
legitimación de los administrados en cuanto a la titularidad de derechos subjetivos
e interés legítimos. (Medina, 2016)

11.3. Intervención del Ministerio Público

12. Desarrollo del proceso
12.1 Admisibilidad de la Demanda
Los requisitos de admisibilidad son requisitos formales que se le exigen a la
demanda. Como tales, son subsanables en caso de omisión o defecto.
En el marco del proceso contencioso- administrativo, adicionalmente a los
requisitos de admisibilidad previstos en el Código Procesal Civil se exige lo
siguiente:

TUO de la LPCA regula los requisitos de Admisibilidad de la Demanda:

Artículo 22.- Requisitos especiales de admisibilidad

Sin perjuicio de lo dispuesto por los Artículos 424 y 425 del Código Procesal
Civil son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los
siguientes:
 1. El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo
las excepciones contempladas por la presente Ley.
2. En el supuesto contemplado en el segundo párrafo del Artículo 119 de la
presente Ley, la entidad administrativa que demande la nulidad de sus
propios actos deberá acompañar el expediente de la demanda.

12.2 Improcedencia de la demanda

La improcedencia sirve para denunciar la existencia de una invalidez cuyo
defecto invocado es considerado insubsanable en consecuencia, pone fin al
procedimiento.
La demanda será declarada improcedente en los siguientes supuestos:
 Cuando sea interpuesta contra una actuación no contemplada en el
artículo 4 de la presente ley
Nuestro sistema es uno de cláusula general. El artículo 4 del TUO de la
LPCA establece expresamente que «conforme a las previsiones de la
presente ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada
caso, procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de
potestades administrativas».
Esta norma supone un avance con respecto a leyes como la española,
que tienen un sistema de lista. En función del principio pro actione, no
debería emplearse este criterio de improcedencia para el contencioso-
administrativo, sino todo lo contrario.
 Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en la presente
ley
El vencimiento del plazo para plantear la pretensión por parte del
administrado, impide el inicio de cualquier otro proceso judicial con
respecto a la misma actuación impugnable. Conforme al artículo 18
del TUO de la LPCA, los plazos son de caducidad. Ello significa que
la no interposición de las demandas acarrea la pérdida del plazo para
deducir la demanda y además el decaimiento del derecho subjetivo
que sustenta la misma. Por eso mismo los plazos son perentorios.
 Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía
administrativa, salvo las excepciones contempladas en la presente
ley
La norma citada establece como requisito para la procedencia de la
demanda el agotamiento de la vía administrativa conforme a las reglas
 establecidas por la Ley del Procedimiento Administrativo General o por
normas especiales.
 Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico, conforme
a los supuestos establecidos en el artículo 452 del Código
Procesal Civil
Estos son los supuestos de litispendencia, que se regulan conforme al
Código Procesal Civil.
 Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad
administrativa declare su nulidad de oficio en el supuesto del
segundo párrafo del artículo 11 de la presente ley
Esto aplica para el caso de los procesos de lesividad. El proceso de
lesividad o de agravio se activa cuando han vencido los plazos que
tiene la administración para, en ejercicio de su potestad de autotutela
declarativa, declare nulos sus propios actos. Tales plazos están
regulados en el artículo 213 del TUO de la LPAG.
 Cuando no se haya expedido la resolución motivada a la que se
hace referencia en el segundo párrafo del artículo 13 de la
presente ley
Esto aplica para el caso de los procesos de lesividad, y la resolución a
la que hace referencia es la llamada declaración de agravio que,
como adelanté, tiene una relevancia importante para definir el motivo
y el interés para obrar que tiene la administración en acudir al juez
para declarar la nulidad de un acto emitido por ella misma y que ya no
puede declarar nulo en vía administrativa al haber prescrito dicho
plazo.
 En los supuestos previstos en el artículo 427 del Código Procesal
Civil
En este último supuesto, el TUO de la LPCA nos vuelve a remitir a la
regulación ordinaria de causales de improcedencia del Código
Procesal Civil [ CITATION Hua19 \l 2058 ].

12.3 Modificación y Ampliación de la demanda

El demandante puede modificar la demanda, antes de que ésta sea
notificada.
También puede ampliarse la demanda siempre que, antes de la expedición de
la sentencia, se produzcan nuevas actuaciones impugnables que sean
 consecuencia directa de aquella o aquellas que sean objeto del proceso. En
estos casos, se deberá correr traslado a la parte demandada por el plazo de
tres días.

12.4 Plazos
La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
 Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se
refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del Artículo 4 de esta ley, el plazo
será de tres meses a contar desde el conocimiento o notificación de la
actuación impugnada, lo que ocurra primero.
 Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso
contencioso-administrativo de conformidad al segundo párrafo del
Artículo 13 de la presente ley, el plazo será el establecido en la ley de
Procedimiento Administrativo General, salvo disposición legal que
establezca plazo distinto.
 Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observará lo
establecido en el numeral 188.5 del artículo 188 de la ley 27444 Ley del
Procedimiento Administrativo General. Carece de eficacia el
pronunciamiento hecho por la administración una vez que fue notificada
con la demanda. Si el acto expreso se produce antes de dicha
notificación, el órgano jurisdiccional podrá, a solicitud del actor, incorporar
como pretensión la impugnación de dicho acto expreso o concluir el
proceso.
 Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades
distinta del silencio administrativo negativo, no se computará plazo para
interponer la demanda.
 Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del
plazo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por
normas especiales, el plazo para el tercero legitimado será de tres
meses.
 Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se
sustenten en actos administrativos el plazo será de tres meses a contar
desde el día siguiente en que se tomó conocimiento de las referidas
actuaciones.
 Cuando la pretensión sea planteada por un tercero al procedimiento
administrativo que haya sido afectado con la actuación administrativa
 impugnable, los plazos previstos en el presente artículo serán
computados desde que el tercero haya tomado conocimiento de la
actuación impugnada.
Los plazos a los que se refiere el presente artículo son de caducidad.

12.5 Agotamiento de la Vía Administrativa

En nuestra legislación, este agotamiento tiene como sustento la propia
Constitución Política, en su artículo 148°, donde se establece que la condición
que deben reunir los actos administrativos para ser cuestionados ante el
Poder Judicial es que causen estado, es decir, que agoten o pongan fin a la
vía administrativa porque fijan de manera definitiva la voluntad de la
administración, constituyendo la manifestación final de la acción
administrativa respecto de la cual no es posible la interposición de otro
recurso administrativo, debiendo entenderse que ello ocurre cuando se ha
llegado al funcionario superior con competencia para decidir en definitiva
sobre el acto impugnado, por lo que únicamente su pronunciamiento podría
ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial. Las reglas sobre la
forma como el particular puede cumplir dicho requisito están establecidas en
el artículo 218 de la ley de Procedimiento Administrativo General Nº 27444, la
que ha regulado los recursos y los actos mediante los cuales el particular
puede entender por agotada la vía administrativa, a fin de acceder a la tutela
judicial mediante el proceso contencioso-administrativo [ CITATION Dan12 \l
2058 ].
Son actos que agotan la vía administrativa:
 El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una
autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o
cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el
interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso
la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con
motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa; o
 El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se
impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación
jerárquica; o
 El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se
refiere el Artículo 218; o
  El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos
administrativos en los casos a que se refieren los artículos 213 y 214; o
 Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos
regidos por leyes especiales.

12.6 Excepciones al agotamiento de la Vía Administrativa

No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes
casos:
 Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el
supuesto contemplado en el segundo párrafo del artículo 13 de la LPCA.
 Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el
numeral 4 del artículo 5 de la LPCA. En este caso el interesado deberá
reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el
cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a
contar desde el día siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese
con realizar la actuación administrativa el interesado podrá presentar la
demanda correspondiente.
 Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento
administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable.
 Cuando la pretensión planteada en la demanda esté referida al contenido
esencial del derecho a la pensión y, haya sido denegada en la primera
instancia de la sede administrativa.

13. Vías Procedimentales

El TUO de la LPCA contempla dos tipos de vías procedimentales por las que se
tramita el proceso contencioso administrativo: el proceso urgente y el proceso
ordinario.

13.1 Proceso Urgente

Sobre el proceso urgente, se establece lo siguiente en el artículo 25 del
TUO de la LPCA:
Se tramita como proceso urgente únicamente las siguientes pretensiones:
a) El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto
administrativo.
b) El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a
la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.
 c) Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido
esencial del derecho a la pensión.
Para conceder la tutela urgente se requiere que, del mérito de la
demanda y sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a) Interés tutelable cierto y manifiesto,
b) Necesidad impostergable de tutela, y
c) Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.
Es preciso resaltar que la propia naturaleza del proceso urgente impide
que se puedan plantear aquí todo tipo de pretensiones. El proceso
urgente está pensado para pretensiones que suponen un cese de una
actuación o el restablecimiento de un derecho. Sin embargo, resulta
complejo —aunque no imposible— que en un proceso urgente pueda
verse una pretensión de indemnización [ CITATION Pri09 \l 2058 ].

13.2 Proceso Ordinario

Tiene un ámbito de aplicación residual, por lo que es aplicable cuando no
nos encontremos en los supuestos que permiten recurrir al trámite del
proceso urgente. Se prevén las mismas etapas que en un proceso de
conocimiento abreviado regulado en el CPC, a saber, la interposición de
la demanda, su calificación, el emplazamiento, la actuación del
demandado, el saneamiento procesal, la fijación de puntos controvertidos,
el saneamiento probatorio y la actuación de pruebas, el informe oral (de
haberse solicitado) y, por último, la sentencia. Lo único que lo diferencia
del clásico proceso abreviado del CPC es que no existe audiencia de
conciliación y que el juez puede prescindir de la audiencia de
saneamiento y de fijación de puntos controvertidos, e, inclusive, de la
audiencia de pruebas. Se hace con ello un favor a la idea del proceso
contencioso-administrativo como un proceso de plena jurisdicción que
verse sobre hechos con pruebas y, por el contrario, se insiste en la idea
que el contencioso-administrativo es un proceso de «puro derecho», idea
ya abandonada en todos los ordenamientos jurídicos de referencia y por la
propia doctrina, pero que en nuestro medio persiste debido a la mala
influencia de corrientes doctrinarias ya desfasadas [ CITATION Hua19 \l
2058 ].

14. Medios Probatorios

14.1. Definición
 La prueba en el procedimiento administrativo debe versar sobre los "hechos
que la Administración no tenga por ciertos", lo que conecta con la
consagración de otros principios como los de eficacia y economía procesal,
en el sentido que aquello que tenga por cierto la Administración no será
objeto necesario de la actividad probatoria [ CITATION Och17 \l 2058 ].

14.2. Oportunidad para presentar los medios probatorios

Según el Art. 30 de la Ley 27584 “Ley que regula el proceso contencioso
administrativo”, los medios probatorios necesarios, deben ser ofrecidos por
las partes en los actos postulatorios, acompañando todos los documentos y
pliegos interrogatorios en los escritos de demanda y contestación, haciendo
énfasis que, se admitirán excepcionalmente medios probatorios
extemporáneos, cuando estén referidos a hechos ocurridos o conocidos con
posterioridad al inicio del proceso, vinculados directamente a las pretensiones
postuladas.
Procede un acto singular, cuando un particular que es parte del proceso, no
tuviera en su poder algún medio probatorio y éste se encuentre en poder de
alguna entidad administrativa, por lo que, deberá indicar dicha circunstancia
en su escrito de demanda o de contestación, según sea su situación jurídica,
precisando el contenido del documento y el lugar donde se encuentra con la
finalidad de que el órgano jurisdiccional pueda disponer las medidas
necesarias, para la incorporación de dicho(s) documento(s) al proceso.

14.3. Sobre las pruebas de oficio

La ley 27584 indica que, cuando los medios probatorios ofrecidos por las
partes sean insuficientes para formar convicción, el Juez en decisión
motivada e inimpugnable, puede ordenar la actuación de los medios
probatorios adicionales que considere convenientes.
Con relación a la prueba de oficio, el artículo 194 del nuestro Código Procesal
Civil, prescribe. “Excepcionalmente, cuando los medios probatorios ofrecidos
por las partes sean insuficientes para formar convicción el Juez de Primera o
de Segunda Instancia, ordenará la actuación de los medios probatorios
adicionales y pertinentes que considere necesarios para formar convicción y
resolver la controversia, siempre que la fuente de prueba haya sido citada por
las partes en el proceso. Con esta actuación probatoria el Juez cuidará de no
reemplazar a las partes en su carga probatoria, y deberá asegurarles el
derecho de contradicción de la prueba.
 La resolución que ordena las pruebas de oficio debe estar debidamente
motivada, bajo sanción de nulidad, siendo esta resolución inimpugnable,
siempre que se ajuste a los límites establecidos en este artículo.
En ninguna instancia o grado se declarará la nulidad de la sentencia por no
haberse ordenado la actuación de las pruebas de oficio.
El Juez puede ordenar de manera excepcional la comparecencia de un menor
de edad con discernimiento a la audiencia de pruebas o a una especial”.
La incorporación de la prueba de oficio que faculta al juez el artículo 194 del
Código Procesal Civil en procesos civiles, es un tema bastante polémico,
pese a ello, parece difícil encontrar a un juez en nuestro país que no haya
hecho uso de ella en los procesos a su cargo, siendo más bien a la luz de los
hechos un mecanismo procesal de uso cotidiano. En ese sentido, la prueba
de oficio es de uso reiterado en los tribunales de justicia -por jueces de primer
grado y por jueces de apelación-, pese a que existen posiciones discrepantes
en la doctrina sobre este particular. Sin embargo, el uso cotidiano y
probablemente un uso sin la menor reflexión sobre su problemática de la
prueba de oficio es la que –posiblemente- la pudo haber convertido en un
arma muy peligrosa que podría afectar la imparcialidad del juez y convertir al
juez en abogado de una de las partes, lo cual, sería en el fondo una
afectación de los derechos fundamentales de naturaleza procesal de los
sujetos del proceso (Hurtado, s.f.).

14.4. ¿A quién corresponde la carga de la prueba en un proceso contencioso

administrativo?
Los medios probatorios, que demuestran los hechos alegados y que permitan
generar convicción en el juez, es de suma trascendencia en cualquier proceso
jurídico, por lo que, el artículo 32 de la Ley que regula el proceso contencioso
administrativo indica, salvo disposición legal diferente, la carga de la prueba
corresponde presentarla a quien afirma los hechos que sustentan su
pretensión. Pero, sin perjuicio de lo indicado anteriormente, si la actuación
administrativa impugnada establece una sanción, la carga de probar los
hechos que configuran la infracción corresponde a la entidad administrativa.
Como se indica en la casación N° 6961-2009 La Libertad, citando a
Bustamante Reynaldo quien afirma que, el derecho a probar es un derecho
complejo debido a que su contenido se encuentra integrado de los siguientes
derechos: 1° El derecho a ofrecer los medios probatorios destinados a
acreditar la existencia o inexistencia de los hechos que son objeto concreto
de prueba; 2° El derecho a que se admitan los medios probatorios así
ofrecidos; 3° El derecho a que se actúen adecuadamente los medios
probatorios admitidos y los que han sido incorporados de oficio por el
juzgador; 4° El derecho a que se asegure la producción o conservación de la
prueba a través de la actuación anticipada y adecuada de los medios
probatorios; 5° El derecho a que se valoren en forma adecuada y motivada
los medios de prueba que han sido actuados y que han ingresado al proceso
o procedimiento; precisa que esto último significa que, la valoración del
material probatorio aparte de ser adecuada –es decir, conforme con las reglas
de la lógica, de la ciencia, de la técnica, de la sicología, del derecho y de las
máximas de la experiencia– debe estar reflejada apropiadamente en la
resolución que se emita al respecto, pues, al ser una operación mental del
juzgador, la motivación aparece como el único mecanismo con que cuentan
los justiciables y los órganos de revisión para comprobar si la valoración ha
sido realmente efectuada y si resulta adecuada (Reynaldo, 2001).
Con respecto a la carga de la prueba, en el derecho comparado con motivo
de un proceso contencioso administrativo ambiental chileno, propone que la
carga de la prueba, debe corresponder a quien tiene mejores posibilidades de
presentarlas, con el criterio de presentar la mejor información posible,
sustentando que, si la carga de la prueba pretende asignar a uno de los
sujetos las consecuencias negativas de la falta e insuficiencia de la prueba,
este efecto no es compatible con la satisfacción del interés público que
supone la actividad administrativa impugnada, que es la protección del medio
ambiente y la salud de las personas. Tampoco son compatibles esos efectos
negativos con la debida protección de los derechos de los ciudadanos, o
titulares de proyectos o actividades, que recurren a reclamar la tutela
jurisdiccional. Pareciera ser, por el contrario, que el interés público se
satisface de mejor forma cuando el Tribunal Ambiental logra un conocimiento
cabal y completo de los hechos, sin dudas epistémicas acerca de la verdad o
falsedad de un hecho. Si esto es así, entonces la carga de la prueba en el
contencioso administrativo ambiental debería recaer en aquel sujeto o parte
que está en mejores condiciones de proporcionar información más completa y
fiable posible. De esta forma, lo que correspondería definir caso a caso es
qué parte puede aportar la mejor información posible de manera completa y
fiable, creando un incentivo a lograr los mejores resultados probatorios
(Hanter, 2015).
Por su parte Guado (s.f.) en un estudio realizado sobre la carga de la prueba
afirma que, falta destacar que en determinados asuntos, la prueba deviene
fundamental para la resolución del procedimiento contencioso, indicando
además que, en el ámbito de lo contencioso-administrativo, adquiere una
importancia significativa la prueba documental y la pericial; sustenta que por
una parte, ello es consecuencia de la prevalencia de la forma escrita en el
procedimiento administrativo, que explica la importancia de los documentos
públicos y, por otra parte, ello resulta de la complejidad que van adquiriendo
cada vez más los asuntos en los que interviene la administración pública y el
derecho administrativo, donde la intervención de especialistas, de peritos que
asesoren convenientemente al órgano judicial, resulta cada vez más
indispensable; estas afirmaciones las realiza al sostener que en temas como
el urbanismo, el medio ambiente, la utilización de las nuevas tecnologías de la
información y de la comunicación, son relevantes y tomadas en cuenta en la
decisión administrativa y en su ulterior control judicial.

La obligación de colaboración por parte de la administración

Prescribe la Ley 27584 que, las entidades administrativas involucradas en el
proceso contencioso, deberán facilitar al proceso, todos los documentos que
obren en su poder e informes que sean solicitados por el Juez, esta es una
imperatividad de la Ley que deben cumplir los responsables de las entidades
administrativas, pues de hacer caso omiso o incumplimiento, el juez podrá
aplicar las sanciones previstas en el Artículo 53 del Código Procesal Civil al
funcionario responsable.
La sanciones que hace referencia el Artículo 53 del Código Procesal Civil
Peruano son: multa y detención, prescritas como facultades coercitivas del
Juez, por lo que el administrador de justicia, está facultado para Imponer
multa compulsiva y progresiva destinada a que la parte o quien corresponda,
cumpla sus mandatos con arreglo al contenido de su decisión. La multa es
establecida discrecionalmente por el Juez dentro de los límites que fija este
Código, pudiendo reajustarla o dejarla sin efecto si considera que la
desobediencia ha tenido o tiene justificación; y, disponer la detención hasta
por veinticuatro horas de quien resiste su mandato sin justificación,
produciendo agravio a la parte o a la majestad del servicio de justicia. En
atención a la importancia y urgencia de su mandato, el Juez decidirá la
aplicación sucesiva, individual o conjunta de las sanciones reguladas en este
Artículo. Las sanciones se aplicarán sin perjuicio del cumplimiento del
mandato.
Con el fin de facilitar y hacer efectivo los fines del proceso contencioso
administrativo se ha consagrado expresamente una obligación de
colaboración por parte de la Administración, a fin de que las entidades
administrativas faciliten al proceso todos los documentos e informes que le
sean solicitados por el Juez; esta obligación está respaldada por el apremio
de que si se produce su incumplimiento, el Juez podrá aplicar las sanciones
previstas en el Artículo 53 del Código Procesal Civil al funcionario
responsable; es decir, el Juez puede imponer una multa compulsiva y
progresiva destinada a que la parte o quien corresponda, cumpla sus
mandatos con arreglo al contenido de su decisión. Dicha multa es establecida
discrecionalmente por el Juez dentro de los límites que fija el Código,
pudiendo reajustarla o dejarla sin efecto si considera que la desobediencia ha
tenido o tiene justificación. Además puede si lo considera oportuno y
pertinente decretar la detención hasta por veinticuatro horas de quien resiste
su mandato sin justificación. Dicha sanción será aplicada gradualmente por el
magistrado de acuerdo a la importancia y urgencia de su mandato, pudiendo
ser aplicada de manera sucesiva, individual o conjunta con las otras
sanciones en el Código adjetivo. Además dichas sanciones se aplicarán sin
perjuicio del cumplimiento del mandato. Esta colaboración no sólo se limita a
la remisión de los antecedentes administrativos del proceso, sino que también
se refiere a toda la documentación que obre en su poder, siendo extensiva a
los informes que le puedan ser solicitados por el Juez. Pudiendo el Juez
ordenar a la entidad administrativa que remita copia certificada del expediente
relacionado con la actuación impugnable, lo que deberá de realizar en un
plazo que no podrá exceder de los quince días hábiles. En caso de
incumplimiento se ha facultado al órgano jurisdiccional hacer uso de los
apremios que estime necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de
lo ordenado. Así mismo, se afirma que, el incumplimiento de lo ordenado a la
entidad administrativa no suspende la tramitación del proceso, debiendo el
juez en este caso aplicar al momento de resolver lo dispuesto en el artículo
282 del Código Procesal Civil, que le permite; extraer conclusiones en contra
de los intereses de las partes atendiendo a la conducta que éstas asumen en
el proceso, particularmente cuando se manifiesta notoriamente en la falta de
cooperación para lograr la finalidad de los medios probatorios, o con otras
actitudes de obstrucción, debiendo encontrarse las conclusiones del Juez
 debidamente fundamentadas; todo ello, sin perjuicio de que tal negativa
pueda ser apreciada por el Juez como reconocimiento de verdad de los
hechos alegados (Rojas, 2009).

15. Los medios impugnatorios

a. Definición
Los medios impugnativos dentro del procedimiento contencioso administrativo,
se expresan mediante los recursos; que son instrumentos legales y garantía
para la protección de los derechos de los administrados, que el ordenamiento
jurídico los pone a su disposición, para que la Administración rectifique o deje
sin efectos los actos administrativos que son materia de la impugnación
(Danós, s.f.).
b. Los recursos de impugnación
Para Cabanellas (1993), en derecho procesal, la reposición es el acto por el
cual el juez vuelve a poner el pleito en el estado en que se encontraba antes de
dictar sentencia o resolución, dejando la misma sin efecto, o modificándola de
acuerdo con las disposiciones legales y la petición formulada.
Por lo que, podrá recurrir para impugnar una resolución o auto, cualquiera de
las partes que se vea afectada, pretendiendo que un Tribunal de grado superior
revoque, modifique o anule la resolución o auto que causa agravio. Para el
proceso contencioso administrativo, el Decreto Supremo que aprueba el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27584 -Ley que Regula el Proceso Contencioso
Administrativo-, describe que proceden los siguientes recursos:
11.1 El recurso de reposición
Procede este recurso de impugnación contra los decretos emitidos en la
administración pública a fin de que el Juez los revoque. Según el diccionario de
Guillermo Cabanellas de Torres, la definición de revocar como acción del recurso
de reposición es: dejar sin efecto una declaración de voluntad o un acto jurídico en
que unilateralmente se tenga tal potestad; como testamento, mandato, donación
-por ciertas causas- y otros en que lo admita la Ley o lo estipulen las partes.
Según Ventocilla (2018) la reposición se llama con propiedad recurso, porque
persigue que se deje sin efecto un decreto y, se hace valer el recurso ante el mismo
órgano jurisdiccional que dictó el primer acto o decreto que es materia de la
impugnación y deberá sustentarse con una nueva prueba, así mismo indica que, es
procedente este recurso para impugnar decretos que infrinjan el procedimiento en
los asuntos sometidos a su conocimiento cuando no se haya dictado sentencia; por
lo que la naturaleza de este recurso es impugnar decretos.
11.2 El recurso de apelación
Cabanellas (1993) define a la apelación como el recurso que la parte, cuando se
considera agraviada por la resolución de un juez o tribunal, eleva a una autoridad
judicial superior; para que, con el conocimiento de la cuestión debatida, revoque,
modifique o anule la resolución apelada.
El proceso judicial Contencioso Administrativo limita la interposición del recurso
apelación contra las sentencias y autos definitivos que pongan fin al proceso; este
es un recurso de impugnación que procede contra las resoluciones, y
específicamente contra:
 Contra las sentencias, excepto las impugnables con recurso de casación y las
excluidas por convenio entre las partes, así mismo; las sentencias definitivas
dictadas en primera instancia.
 La apelación procede contra los autos, excepto los excluidos por ley.
11.3 El recurso de casación
Cabanellas (1993) define a la casación como la acción de anular y declarar sin
ningún efecto un acto o documento tan sólo en los casos estrictamente previstos en
la ley, cuando se haya incurrido en el fallo contra el cual se acude en casación, bien
en una infracción evidente de la ley o en la omisión de alguna formalidad esencial
en el procedimiento.
Según la Ley 27584, el medio de impugnación denominado Casación, es
procedente en contra de autos definitivos o sentencias emitidas por un tribunal
colegiado y la finalidad de la interposición del recurso de casación es la fiscalización
de las actividades judiciales, con ello se logra la realización de la seguridad jurídica
en todos los procesos; procede este recurso de impugnación en proceso
contencioso administrativo contra;
 Las sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores;
 Los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al
proceso.
El recurso de casación procede siempre y cuando la cuantía del acto impugnado
sea superior al equivalente de 70 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P) –a la
fecha 2020, sería 30100 soles- y cuando dicho acto impugnado provenga de
autoridad de competencia provincial, regional o nacional; y, por excepción, los actos
administrativos dictados por autoridad administrativa distrital, cuando la cuantía sea
superior a 70 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P).
11.4 El recurso de queja
Cabanellas (1993) indica que la queja es una petición judicial para invalidar una
disposición de última voluntad; por lo que procede el recurso de queja contra las
 resoluciones que declaran inadmisible e improcedente el recurso de apelación o
casación.
8. Requisitos de admisibilidad y procedencia el Código Procesal Civil.
Indica la norma legal prescrita en la Ley de procedimientos contenciosos
administrativos que, los recursos tienen los mismos requisitos de admisibilidad y
procedencia regulados en el Código Procesal Civil. En caso de que el recurrente no
acompañase la tasa respectiva o la acompañase en un monto inferior, el Juez o la
Sala deberán conceder un plazo no mayor de dos días para que subsane el
defecto.

16. MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

16.1 DEFINICIÓN
 La medida cautelar, llamada también preventiva o precautoria, es aquella
institución procesal mediante la cual el órgano jurisdiccional, a instancia de
parte, asegura la eficacia o el cumplimiento de la sentencia a dictarse en el
proceso que dirige, anticipando todos o determinados efectos del fallo, en
razón de existir verosimilitud en el derecho invocado y peligro en que la demora
en la sustanciación de la litis u otra razón justificable traiga como consecuencia
que la decisión judicial no pueda reintegrar a la parte vencedora en el juicio la
totalidad de su derecho (Hinostroza, 2013).
 Es un acto procesal que preventivamente reconoce determinados derechos al
solicitante, con el propósito de asegurar la eficacia de la decisión definitiva
(Salas, s.f)

16.2 OPORTUNIDAD
El art. 35 del T.U.O de la LPCA N° 2758, dispone que la medida cautelar podrá ser
dictada antes de iniciado un proceso o dentro de éste, siempre que se destine a
asegurar la eficacia de la decisión definitiva; para tal efecto, se seguirán de manera
supletoria las normas del CPC.

16.3 REQUISITOS
Según el art. 36 de la LPCA, los presupuestos para la otorgación de las medidas
cautelares son los siguientes:
 16.3.1. Verosimilitud del derecho invocado.

Este presupuesto deviene en la comprobación de la apariencia del derecho

invocado, de modo que, según el cálculo de probabilidades, exista una real
posibilidad de la certeza de la pretensión (Ledesma 2013).

Al respecto, Monroy señala que el solicitante de la medida cautelar deberá

demostrar al juez que la pretensión principal, que se intenta garantizar, tiene una
posibilidad razonable de ser declarada fundada al pronunciarse la sentencia
(2002).

16.3.2. Peligro en la demora

Es aquel requisito de la medida cautelar, consistente en el riesgo de ineficacia de

la sentencia a dictarse en litigio, en caso de no expedirse en forma inmediata el
auto de cautela que asegure el cumplimiento o ejecutabilidad de aquella
(Hinostroza, 2013). Este requiere ser alegado y justificado, mas no probado (Rivas,
2000).

Este presupuesto se define como el temor razonablemente y objetivamente

fundado de la parte interesada de que la situación jurídica sustancial aducida
resulte lesionada grave e irreparablemente durante el transcurso del tiempo
necesario para dictar la sentencia principal (JINESTA, 2008).

16.3.3. Adecuación de la medida

Se refiere a que el juez tiene que evaluar la idoneidad de la medida propuesta y,

en caso ello no se presentara, concederá la medida que él considere que es la
apropiada para garantizar la decisión definitiva del proceso (Priori, 2009).

16.4 Medidas de innovar y de no innovar

Según el art. 37 de la LPCA, son especialmente procedentes en el proceso

contencioso administrativo las medidas cautelares de innovar y de no innovar.

16.4.1. Medida cautelar innovativa

Se refiere a la que tiende a variar el estado de hecho existente al momento de iniciarse
el juicio, a retrotraer las cosas al estado anterior al acto o hecho cuestionado en el
proceso (Kielmanovich, 2000).

Rivas, señala que la medida innovativa tiene dos objetivos: restituir la situación al
estado de hecho o de derecho (o ambos) que tenía al iniciarse el conflicto o al
plantearse la demanda, y cambiar la situación existente al tiempo de pedirse la medida
a otra distinta, siempre que ello resulte necesario para asegurar la efectividad de la
sentencia (2000). Se da aquí lo que podemos llamar efecto modificativo (Ledesma,
2013).

Esta medida se distingue por ser más excepcional que la de prohibición de innovar,
porque adelanta los efectos de la sentencia de mérito como si la misma hubiera sido
fundada, situación que reviste un riesgo mucho mayor. (Ticona,2016)

16.4.2. Medida cautelar no innovativa

Es la medida precautoria dictada por un órgano judicial intimando a cualquiera de las

partes se abstenga de alterar, mientras dura el pleito, el estado de cosas sobre lo que
versa o versará la litis existente en el momento de notificarse dicha medida (Podetti,
1956).

Esta medida tiene un objeto inmediato: que no se modifique no altere la situación

fáctica o jurídica; y un objeto mediato: que al momento de la sentencia pueda esta
cumplirse, si el derecho le es reconocido al litigante, despejando la posibilidad de que
se torne ilusorio el derecho que pueda corresponderle, evitando así un perjuicio
irreparable (Ledesma, 2016).

16.4.1. Sentencias Estimatorias

La sentencia estimatoria, es aquella que admite al menos parcialmente, la petición del

demandante o la reconvención del demandado. Además, según la acción, la sentencia
puede ser: condenatoria, constitutiva o declarativa (Hiquisi, 2014). La misma que se
encuentra establecida en el art. 41 del T.U.O de la LPCA, que señala la congruencia
que debe existir entre lo pretendido y lo resuelto en la Sentencia.

La sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función de la

pretensión planteada lo siguiente:
1. La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de
acuerdo a lo demandado. Debiendo de precisar de ser parcial, en que extremo el acto
administrativo es nulo.

2. El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la

adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido
pretendidas en la demanda.

En casos de trabajadores públicos cuando se establece mediante sentencia, la

relación de subordinación, dependencia y permanencia, que revelan la existencia de
una relación laboral pública y además que fueron despedidos sin mediar
procedimiento; no será tuitivo, el sólo reconocimiento de la “situación jurídica irregular”,
sino que en estos casos, también se hace necesaria la adopción de una medida para
restablecer la situación jurídica lesionada como ordenar su reincorporación en caso
que lo hayan solicitado (Monzón, 2011)

3. La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y la

adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia,
sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el
inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios
que resulten de dicho incumplimiento.

Conforme el art. 26 del T.U.O de la LPCA, la actuación material se tramita en el

proceso urgente, siendo estos hechos administrativos verificables, que en caso de ser
estimatorio dicha pretensión además de disponer la cesación deberá disponer las
medidas necesarias para que se haga efectivo.

4. El plazo en el que la administración debe cumplir con realizar una determinada

actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio
Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la
determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.

Por este inciso se faculta al Juez para que pueda remitir copias certificadas al
Ministerio Público para Aperturar Investigación Preliminar o Formalizar Investigación
Preparatoria, siempre que existan suficientes elementos de convicción respecto del
Delito de Resistencia y Desobediencia a la Autoridad establecido en el Artículo 368 del
Código Penal, sin perjuicio de efectuar el procedimiento realizado en el art. 46 del
T.U.O de la LPCA.

5. El monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasiones.

16.5. Conclusión Anticipada del Proceso Contencioso Administrativo

El art. 42 de LPCA no contempla un supuesto de allanamiento de la administración

demandada. El allanamiento es el específico acto procesal del demandado por el cual
acepta la pretensión dirigida en su contra y que determina que, una vez aprobado, el
Juez deba expedir sentencia inmediata, se entiende, estimatoria de la demanda
(Ariano, s.f).

Al referirse este art. al reconocimiento en la “vía administrativa” excluye, de plano, que

estemos ante un acto procesal de allanamiento. En efecto, el acto de “reconocimiento
de la pretensión” se debe haber producido fuera del proceso y específicamente en el
propio ámbito administrativo y es justamente esta actuación administrativa la que
puede determinar que el proceso concluya, por cuanto su razón de ser, su objeto (la
controversia entre el administrado demandante y la entidad demandada) habría”
cesado” al haber la propia administración “reconocido”, a nivel administrativo, las
razones de la demanda contencioso administrativa, dándole así satisfacción a los
intereses sustanciales del demandante. (Ariano, s.f).

16.6. Transacción o Conciliación del proceso contencioso administrativo

El art. 43 del T.U.O de la LPCA prevé la conclusión del proceso por transacción o
conciliación: “En cualquier momento del proceso, las partes podrán transigir o conciliar
sobre pretensiones que contengan derechos disponibles. Si el acuerdo homologado o
aprobado es total, producirá la conclusión del proceso. De ser parcial, el proceso
continuará sobre los aspectos no comprendidos. Para proponer o acceder a la fórmula
de composición, la entidad deberá analizar objetivamente la expectativa de éxito de su
posición jurídica en el proceso”.

Se ha establecido expresamente que el proceso puede concluir con un medio auto

compositivo bilateral. De esta forma, además, se refuerza la obligación que tiene la
entidad de analizar de forma objetiva si efectivamente tiene posibilidades de éxito en el
caso, con el fin de evitar que se continúe con un proceso destinado al
fracaso[CITATION Pri06 \l 10250 ].
 16.7. Ejecución de la sentencia del proceso contencioso administrativo

La ejecución es una expresión del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, para lo

cual el propio Estado garantiza a los ciudadanos el recurso del ius imperium con el
propósito de ejecutar las sentencias judiciales (Hiquisi, 2014). Dicho derecho, se
encuentra regulado en el art.139 inc.3, de la constitución, pero además por lo
dispuesto en el inc. 2 del mismo art, norma que establece que ninguna autoridad
puede modificar las sentencias ni retardar su ejecución. Con lo expuesto queda
absolutamente evidenciado que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva de los
ciudadanos se extiende a la ejecución de la misma. (PRIORI,2009)

El art.45 del T.U.O de la LPCA faculta para hacer ejecutar las sentencias a la sala o
juzgado que conoció del proceso en primera instancia. Asimismo, el último párrafo del
mismo art. señala que, los conflictos derivados de actuaciones administrativas
expedidas en ejecución de la sentencia serán resueltos en el propio proceso de
ejecución de la misma.

IV. CONCLUSIONES
 El proceso contencioso administrativo tiene una doble finalidad; puesto que, por
un lado, busca la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados,
pero, por otro y como condición previa, el control jurídico de las actuaciones de la
administración pública, para lo cual se ha establecido incluso, en el artículo 4 del
TUO de la LPCA, una lista de aquéllas contra las que procede la impugnación.
 El juez no debe convertirse nunca en un juez defensor de la posición de una de
las partes, debe mantenerse siempre como tercero imparcial, y debe hacer uso de
los poderes probatorios oficiosos que le concede la disposición procesal, siempre
que se presenten todos los elementos que se prescriben en el contenido del
artículo 194° del CPC, como la excepcionalidad y la garantía de asegurar el
derecho poder contradecir la prueba.
 En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a las
actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, estableciéndose dos
excepciones a dicha regla: a) que se produzcan nuevos hechos o, b) que se trate
de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio del proceso,
pudiendo acompañarse los respectivos medios probatorios en ambos supuestos.
 La legitimidad para obrar es tratada en doctrina como una “condición de la
acción” y como tal, se considera como un elemento que permite al Juez emitir un
 pronunciamiento sobre el fondo de la controversia; lo cual no significa que va
expedir una sentencia favorable al demandante.
 La medida cautelar es un acto procesal que reconoce preventivamente
determinados derechos al solicitante y tiene como finalidad garantizar la decisión
definitiva de un proceso. Se fundamenta en tres ideas básicas: la tutela
jurisdiccional efectiva; el riesgo existente para la ejecución o cumplimiento de la
decisión definitiva y el aseguramiento de la decisión definitiva.

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VI. ANEXOS