ASPECTOS GENERALES DEL SISTEMA PRESUPUESTAL

Generalidades
El sistema presupuestal es un conjunto de herramientas dirigido a organizar la
información financiera en los entes públicos para optimizar la utilización de los
recursos y la satisfacción de las necesidades de la población de acuerdo con las
competencias que le han sido asignadas constitucional y legalmente.

El sistema presupuestal está conformado por el Plan de Desarrollo, el Plan

Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones, el Presupuesto y el Plan
Anual de Caja.

Sistema presupuestal

Los gobernantes establecerán su Programa de Gobierno que deberá corresponder al documento

presentado durante la campaña y que con tendrá los objetivos y metas pretendidas en su período de
gobierno. Una vez posesionados, dicho Programa deberá ser la base para la conformación del Plan de
Desarrollo que será expuesto, según el caso, ante la Asamblea o Concejo para su consideración, y una
vez aprobado será la directriz de la acción de esa administración.

El soporte financiero del Plan de Desarrollo es el Plan Financiero Plurianual, el cual estima en el mediano
plazo los ingresos esperados y los confronta con las necesidades de gasto e inversión identificadas,
estableciendo en su diferencia las necesidades de financiación.

Los proyectos de inversión para cada año, a través de los cuales los entes territoriales cumplirán con Su
Plan de Desarrollo, conforman el Plan Operativo Anual de Inversiones, POAI.

Los recursos disponibles para financiar la cantidad de bienes y servicios que ofrecerá el ente territorial a la
comunidad en cada año, constituyen el Presupuesto Anual. El presupuesto debe entonces elaborarse con
base en el Plan de Desarrollo y el POAI. La programación mensual de los recaudos de los ingresos
incluidos en el Presupuesto y de los pagos correspondientes a los gastos del Presupuesto, conformarán el
Plan Anualizado de Caja, PAC.

Marco legal.
La base para la preparación del presupuesto es el Estatuto Orgánico de Presupuesto General de la Nación.
La estructura presupuestal, las definiciones y conceptos utilizados se fundamentan en la siguiente
reglamentación:

• Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación (Decreto111de1996).

• Decreto 568 de 21 de marzo de 1996, Decreto 630 de abril 2 de 1996, Decreto 2260 de diciembre 13 de
1996.

• Ley General de Presupuesto.

• Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación.

Para la formulación del presupuesto del sector educativo, además de las anteriores normas, deben ser
consideradas las siguientes:
• Ley 152 del 15dejuliode1994, orgánica del plan de desarrollo.

• Ley 715 del 21 de diciembre de 2001.

Decretos y normas por las cuales se rigen los sueldos y prestaciones sociales del personal docente y
administrativo que se pagan con recursos del Sistema General de Participaciones (Decretos 3020 de
2002, 3222 de 2003, 3621 de 2003, 3752 de 2003).

El 9 de Julio de 2003 el Congreso de la República promulgó la Ley 819, la cual relaciona normas orgánicas
en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y otras disposiciones como el
establecimiento de un marco fiscal a mediano plazo.

Actualmente se encuentra en curso ante el Congreso de la República la reforma al estatuto orgánico de

presupuesto vigente, a través de la Dirección Nacional del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de
Planeación. Esta norma puede cambiar la estructura presupuestal y los procedimientos descritos en la
presente cartilla.
Componentes del presupuesto general de la entidad territorial y etapas del proceso de
Presupuestación
El presupuesto general de la entidad territorial está constituido por el Presupuesto de Ingresos y Recursos
de Capital precisando la fuente de los mismos, especialmente aquellos que tienen característica de
destinación específica y el Presupuesto de Gastos.

El proceso de Presupuestación contempla tres etapas:

Programación, ejecución y cierre.

Programación del presupuesto
Ingresos y recursos de capital

El presupuesto de ingresos y recursos de capital contiene la estimación de los ingresos corrientes, las
transferencias, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos
públicos de la entidad territorial.

Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se clasifican en
impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas.

Entre las transferencias que reciben las entidades territoriales, la más significativa es la que corresponde
a los recursos del SGP para la prestación de los servicios de educación y salud, que se distribuyen en
desarrollo de lo establecido en los Artículos 356 y 357 de la Constitución Política de 1991, el Acto
Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001.

Los recursos de capital comprenden: los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo
con vencimiento mayor a un año, las donaciones, los rendimientos y excedentes financieros.

Básicamente los ingresos del sector educación están conformados por los corrientes que les asignan el
ente territorial y las transferencias que recibe de la Nación, por los fondos del Sistema General de
Participaciones. Otros ingresos que están disponibles para el sector educación se deben gestionar
mediante las unidades administrativas (Secretarías de Educación) responsables del sector educación y
que al obtenerlos, deberán conformar su presupuesto de ingresos.

Las bases para la estimación de los ingresos provenientes del SGP, así como su asignación para cubrir
gastos, serán las que resulten del análisis del comportamiento que la metodología tiene para su
asignación.

EL SISTEMA PRESUPUESTAL
Quizás el aspecto más novedoso del nuevo estatuto es que no solo se aplica al presupuesto propiamente
dicho sino a un concepto más amplio: el llamado Sistema Presupuestal que “está constituido por un plan
financiero, por un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto anual de la Nación”.
Desde luego, el propósito de la innovación es plausible: se trata de armonizar el proceso presupuestal con
el marco más amplio de los programas macroeconómicos del Gobierno, y asegurar así la compatibilidad
de la Política Fiscal con la Política Monetaria, cambiaria y crediticia. Pero resulta que en la práctica el
Gobierno ya venía elaborando el plan Financiero. Desde el programa de ajuste de 1985 las autoridades
económicas habían preparando de hecho tal programa. Entonces surge la pregunta:

¿Era conveniente limitar dentro de la camisa de fuerza de la ley la obligatoriedad de elaborar tales planes
financieros?

No va hacer nada fácil la preparación del presupuesto de ahora en adelante:

Primero habrá que comentarlo con “los consejos regionales de Planificación” después el Ministerio de
Hacienda y el Departamento de Planeación prepararán el plan financiero que deberá contar con previo
concepto del Consejo Superior de Política Fiscal y luego deberá ser aprobado por el CONPES;
posteriormente el Departamento de Planeación elaborará el Plan Operativo Anual de Inversión de los
Consejos Regionales de Planificación, el cual deberá ser aprobado también por el CONPES. Solo después
de estos trámites, se deberá ser cumplidos taxativamente, podrá elaborarse el proyecto definitivo de
presupuesto por el Ministerio de Hacienda para ser presentado en el Congreso en los primeros 10 días de
la legislatura ordinaria que se inicia el 20 de julio.

A nuestro juicio se ha erigido un alto riesgo jurídico para el presupuesto con todos estos trámites: el
haber protocolizado a nivel legal un proceso que se venía cumpliendo informalmente crea el peligro que
en adelante cualquier omisión en que se incurra en dichos trámites generará la posibilidad de que sea
demanda la ley de presupuesto por ello.

Al analizar el principio de la planificación tuvimos ocasione de citar las normas pertinentes del estatuto
orgánico del presupuesto que definen lo
que habrá de entenderse por “ plan financiero” y “plan operativo anual de inversiones” que conforman –
como ha quedado dicho- la primera parte del sistema presupuestal, siendo el presupuesto anual de la
nación el segundo componente del sistema presupuestal.

CONSEJO SUPERIOR DE LA POLÍTICA FISCAL

La ley orgánica del presupuesto ha creado un nuevo organismo, encargado de coordinar el sistema
presupuestal y de hacer un seguimiento permanente de la política fiscal: se trata del Consejo Superior de
la política fiscal, CONFIS.

La experiencia de la antigua Junta Monetaria sirvió para inspirar la organización de esta nueva entidad. En
efecto, se pudo constatar que a pesar de que el Ministerio de Hacienda, Planeación y otras entidades se
ocupaban de temas presupuéstales y de finanzas públicas, ninguna de ellas lo realizaba de manera
sistemática, tal como lo hacia la Junta Monetaria para los asuntos relacionados con el crédito y la
moneda.

Puesto que hoy en día son de tanta trascendencia en la economía los asuntos relacionados con las
finanzas públicas, se consideró que una entidad con buen nivel técnico debería hacer un análisis
permanente de los asuntos fiscales, y en determinadas circunstancias, debía sustituirse allí el primer
trámite de algunos procedimientos presupuéstales.

PRINCIPIOS PRESUPUESTALES
La doctrina jurídica en materias presupuéstales ha desarrollado con el correr de los años una serie de
principios - que constituye lo que podríamos llamar al compendio de la sabiduría convencional
presupuestal, cuya aplicación en la práctica es, como lo veremos apenas parcial. De todas maneras
resulta útil repasarlos, pues ellos simbolizan los ideales hacia los cuales debe orientarse una buena
política presupuestal.

Los aludidos principios han sido, en efecto, durante la pasada centuria, y hasta bien entrado el presente
siglo, algo así como dogmas de fe sobre los caracteres que el Presupuesto debía revestir. Está claro, por
otra parte, que estos dogmas de fe se apoyaban, a su vez en otros más trascendentes, de orden político y
económico. Anualidad, unidad, universalidad, especialidad, publicidad – que tales han sido los principios
que venimos refiriéndonos – se ha considerado, durante toda la etapa mencionada, consustánciales con el
liberalismo económico y con el liberalismo político. A través de tales principios ha tratado de alcanzarse:

• Un control efectivo sobre el volumen del gasto público, con el ideal de su reducción al mínimo.

• Un control del parlamento sobre el Ejecutivo, en materia financiera, con el ideal de elevarlo al máximo.

• Una depurada representación contable de los procesos de ingresos y de gastos públicos.

De acuerdo con lo indicado en el artículo 4º de la Ley 179 de 1994 (que es una de las tres leyes que en la
actualidad conforman el estatuto orgánico del presupuesto, junto con la Ley 38 de 1989 y la 225 de 1995)
Los principios del sistema presupuestal son:

A. PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL

Es aquel según el cual los ingresos y los gastos de todos los servicios dependientes de una misma
colectividad pública, principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento y ser
presentados simultáneamente para el voto de autoridad presupuestal.

Son varias ventajas que se predican del cumplimiento del principio de la unidad presupuestal. En primer
lugar, permite que tanto legisladores como opinión pública tenga una idea del conjunto de lo que es la
política fiscal para un año determinado. El control político del presupuesto para que sea eficaz, requiere
que se conozca, en su totalidad. Si el presupuesta se presenta de forma fraccionada no quedará claro, por
ejemplo cual es la magnitud del déficit en que se va a incurrir a lo largo del año, como se va financiar ese
déficit, cuales son las grandes prioridades del gasto público, etc. Así como cualquier fenómeno social o
económico es difícil de juzgar como tino si no se le conoce a cabalidad, así también es difícil evaluar la
política fiscal si el presupuesto no cumple con el principio de unidad.

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL

El Presupuesto General de la Nación lo conforman dos grandes conceptos: el de los ingresos o rentas, y el
de los gastos o apropiaciones.

En primer lugar tenemos las rentas; según el artículo 1º de la Ley 225 de 1995 (art. II Dcto. III de 1996)
el presupuesto de rentas lo conforman los siguientes conceptos:

a. Los ingresos corrientes de la nación

b. Las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
presupuesto.
c. Los fondos especiales
d. Los recursos de capital
e. Los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
A continuación vamos analizar los elementos conceptuales de cada una de estas rentas.

A INGRESOS CORRIENTES
Los llamados “ingresos corrientes” se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros se
subclasifican en impuestos directos e indirectos. Los segundos es decir, los no tributarios, se subclasifican
en tasa, multas, rentas contractuales y transferencias del sector descentralizador de la nación.

En principio un ingreso corriente es aquel que llega a las arcar públicas de manera regular, no esporádica.
Sin embargo puede haber ingresos ocasionales, que como lo precisa el parágrafo 2 del artículo 20 de la
Ley 38 de 1989, “deberá incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos o subgrupos de que
trata este artículo”. Así mismo el parágrafo 1 del artículo citado llama “Ingresos Ordinarios” a aquellos
ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna afines u objetivos específicos. Es decir los
ingresos que no están atados al financiamiento de un gasto especifico la ley los denomina “ingresos
ordinarios”.

En conclusión hay ingresos propiamente dichos, que son aquellos que perciben con regularidad, sin
intermitencias; hay ingresos ordinarios que son aquellos corrientes, que no están afectos a la financiación
de un gasto específico; y hay, por último, ingresos corrientes ocasionales, que son la excepción, y que
como su nombre lo sugiere son aquellos que ingresan de manera esporádica .
B. CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
El artículo 2º de la Ley 225 de 1995 define de la siguiente manera las contribuciones parafiscales: “Son
contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a
un determinado y único grupo social o económico y se utiliza para beneficio del propio sector. El manejo,
la administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley
que los crea y se destinaran solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

“Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General
de la Nación se incorporará al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en
capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su
administración”.

Las contribuciones “parafiscales” son una figura raigambre francesa y se identifican con los impuestos de
su obligatoriedad y en que a diferencia de las tasas, no constituye una retribución por un servicio recibido
del Estado. Difiere de los impuestos en que no ingresan a las arcas comunes del Estado. Las
contribuciones parafiscales se crean para alimentar y nutrir una entidad específica; por ejemplo, el seguro
social. Las contribuciones obligatorias para la seguridad social se consideran casos de parafiscalidad.

A diferencia de los impuestos y de las contribuciones, cuyas tarifas deben ser definidas expresamente por
la autoridad de elección popular que las impone, las tarifas de las contribuciones o tasas que se cobren
por la prestación de servicios públicos pueden ser fijadas por las autoridades administrativas, pero la ley
señalará la metodología necesaria para el establecimiento de dichas tarifas.

PRESUPUESTOS DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES

Como ya hemos visto el presupuesto moderno estima los ingresos y autoriza los gastos. De allí que el
tratamiento jurídico del gasto público sea mas minucioso, tanto a nivel constitucional como a nivel legal,
que el que se otorga a los aspectos relacionados con los ingresos.

De acuerdo con el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, el presupuesto de gastos se discrimina en tres

grandes rubros:

a. Gastos de funcionamiento
b. Servicio de la deuda
c. Gastos de inversión

En desarrollo del principio presupuestal de la especialización, según el cual “las apropiaciones deben
referirse en cada organismo o entidad de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutará
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”, el citado artículo 23 dispone que el
presupuesto especifique las diversas ramas de la administración pública, y dentro de estas el organismo o
entidad al cual se le autoriza el gasto. Se distinguirá pues entre la Rama Legislativa, la Ejecutiva y la
Jurisdiccional, el Ministerio Publico, la Contraloría General de la Republica y la Registraduría Nacional del
Estado Civil, la Rama Ejecutiva tendrá tantas secciones en el presupuesto de gastos “cuantos sean los
Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos”. Habrá además de una sección
especial para la Policía Nacional.

A. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
Dentro de cada organismo o entidad el presupuesto de gastos de funcionamiento se clasificará en:

1. Servicios personales
2. Gastos generales

PREEMINENCIA DE LA LEY QUE ADOPTA EL PLAN DE INVERSIONES

De conformidad con lo previsto en el inciso 3° del artículo 341, la ley que adopta el Plan de Desarrollo
goza de una jerarquía especial, en virtud de la cual “tendrá prelación sobre las demás leyes”.

“Sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad
de la expedición de leyes posteriores”, agrega la norma?8. Esto significa que la ley del plan, en cuanto a
los gastos públicos que define, no requiere de leyes posteriores que decreten dichos gastos antes de
incorporarlos como apropiaciones a la correspondiente ley de presupuesto anual. Así lo corrobora el inciso
2° del artículo 346.

El Congreso, sin embargo, podrá aumentar o disminuir las partidas en el plan cuatrienal de inversiones al
momento de discutir el presupuesto anual, observando por supuesto los procedimientos que se señalan
en la ley orgánica del presupuesto.

De manera análoga a lo que está previsto para el presupuesto anual, si el Congreso no aprobare el plan
de inversiones dentro de los tres meses subsiguientes a su presentación el Gobierno podrá adoptarlo
mediante decreto con fuerza de ley.

El plan de inversiones es un verdadero presupuesto, solo que plurianual, como lo define la Constitución. El
Congreso puede modificarlo al momento de su discusión. Pero cualquier modificación que le haga debe
conservar el equilibrio financiero, es decir, no puede aumentar el programa de inversiones más allá del
aforo de recursos con que se cuenta para el cuatrienio. Y si incluye nuevas partidas de inversión sin que
aumenten los ingresos esperados, debe disminuir al mismo tiempo otras partidas del gasto para que el
equilibrio financiero se mantenga.

Debe mencionarse a este respecto una cierta incongruencia de la Constitución, pues mientras para el
presupuesto plurianual que recoge el plan de inversiones exige que haya siempre equilibrio financiero
(art. 341), para el presupuesto anual no exige lo mismo. Según el artículo 347 se puede presentar a
consideración del Congreso presupuestos desequilibrados (en los que los gastos excedan los ingresos
aforados), en cuyo caso el Gobierno presentará ante las mismas comisiones un proyecto de ley para la
creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes.

Si el Congreso resuelve aumentar el cálculo de los ingresos incrementando el nivel de endeudamiento

inicialmente estimado por el Gobierno requerirá el visto bueno de éste, dice el último inciso del artículo
341. La expresión no es, sin embargo, afortunada: ¿qué sucede si el Congreso resuelve aumentar, ya no
el endeudamiento, sino los ingresos tributarios? Es evidente que en este caso también se requerirá el
asentimiento del Gobierno, aunque nada dice al respecto el inciso final del artículo 341.

Si el Congreso incluye programas de inversión diferentes a los que originalmente presentó el Gobierno
también debe obtener el visto bueno de éste; así lo dispone el último inciso del artículo 341.

Ing. Dairo William Chaves García

Docente Finanzas Públicas