Nota de Política No.

3
Septiembre de 2014

Análisis de la Ley de Víctimas y

Restitución de Tierras - Ley 1448
de 2011: Antecedentes, logros
y desafíos desde la óptica del
Desarrollo Rural
ANTECEDENTES DE LA LEY
La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras es sin
lugar a dudas uno de los pasos más importantes
Colombia es un país marcado por un conflicto
que ha dado el país en el marco del proceso de
de más de 50 años de existencia, la lucha armada
paz y en la construcción de un escenario de
interna más prolongada de la historia. Aunque el
post-conflicto. Si bien esta ley reconoce que las
inicio de la confrontación data de los años 60s,
víctimas tienen derecho a la verdad, justicia y
es en la década de los 90s cuando se da inicio
reparación, la implementación y cumplimiento
a lo que se reconoce como el recrudecimiento
de ésta no solamente debe enmarcarse en la
del conflicto, pues las estrategias de los grupos
perspectiva de la justicia transicional, sino
armados incluyeron prácticas contra la población
también en la del desarrollo rural. Es por ello
civil como secuestros, masacres, desplazamiento,
que en esta Nota de Política se ahondará en
reclutamiento forzoso, la siembra de minas
las condiciones del retorno de las víctimas a
antipersonales y la vinculación de los grupos
su tierra en términos de los emprendimientos
armados al narcotráfico, entre otras.
productivos, las oportunidades dentro del
mercado laboral, la problemática de la restitución
Desde la promulgación de la Ley 1448/11 y a
individual vs. la colectiva, los compradores de
Julio de 2014, la Unidad de Víctimas ha registrado
buena fe, los derechos sobre el suelo y subsuelo,
6,7 millones de civiles que han declarado haber
y la superposición de la restitución con la política
sufrido alguna violación a los derechos humanos
del gobierno de consolidación territorial. A
desde el año 1985; la mayoría de ellos por el
continuación se presentan los antecedentes de
desplazamiento forzado1 . Alrededor de 5,7
esta ley, en qué consiste, y se abordan los logros y
millones de personas abandonaron sus lugares
desafíos a la luz del desarrollo rural.
de residencia por causa del enfrentamiento
armado. Otra cantidad considerable tuvo que
enfrentar toda suerte de vejámenes de guerra
entre amenazas, pérdida de algún bien, secuestro,
actos terroristas, homicidios, tortura, pérdida de
algún miembro de su cuerpo a causa de las minas
antipersonales, reclutamientos de menores,
desaparición de familiares y violencia sexual (Ver
cuadro 1).

Foto: ACNUR Américas/ Zalmaï

 Cuadro 1. Personas afectadas según hecho victimizante, Julio de 20141

Fuente: Unidad de Víctimas.

El departamento de Antioquia concentra la
mayor proporción de víctimas con cerca del 20%,
es decir, 1,3 millones de personas. Le siguen los
departamentos de Bolívar (500.963 personas),
Magdalena (406.388 personas) y Nariño (350.185
personas) (Ver Mapa 1).
En 2005, durante la primera administración
del Presidente Uribe fue promulgada la Ley de
Justicia y Paz. Aunque esta ley sirvió parcialmente
para promover la desmovilización de algunos
grupos paramilitares, su impacto fue limitado
en visibilizar la problemática de las víctimas.
Más tarde, durante la primera administración
del Presidente Santos, se preparó y aprobó en
el Congreso de la República la Ley de Víctimas
y Restitución de Tierras, considerada como el
reconocimiento que hace el Estado colombiano
a las víctimas del conflicto armado colombiano
y a sus derechos de verdad, justicia y reparación.
Se puede decir que esta ley junto con el Proyecto de
Ley de Tierras y Desarrollo Rural (Nota de Política
No. 1) y algunos otros que han sido discutidos en
el Congreso de la República (formalización de la
propiedad, extranjerización de la tierra, terrenos
baldíos), se inscriben dentro de las iniciativas
del gobierno para posicionar el desarrollo de los
territorios rurales de manera prioritaria dentro
de la agenda pública.

1
Si se suman las personas por hecho victimizante, la cifra es superior al 6.7 millones registrado, esto tiene que ver con que una persona
puede ser víctima de más de uno de los hechos registrados en el cuadro 1.
 Mapa 1. Personas víctimas según
departamento, Julio de 2014.
Fuente: Elaboración Propia, Datos de la Unidad de
Víctimas.
EN QUÉ CONSISTE LA LEY 1448/11
Esta ley dicta medidas de atención, asistencia
y reparación integral a las víctimas con el
objetivo de promover y consolidar la paz y
la reconciliación nacional. La ley define a las
víctimas como “aquellas personas que individual
o colectivamente hayan sufrido un daño por
hechos ocurridos a partir del 1º enero de 1985,
como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones
graves y manifiestas a las normas internacionales Podrán acogerse a los beneficios de la ley quienes
Agencia de Prensa Instituto Popular de Capacitación
de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión
del conflicto armado” (Art. 3), y se reconoce
como víctimas de despojos o abandono forzado
de tierras a aquellas posteriores al 1ro de enero
de 1991.
Con la ley 1448/11 y el decreto 4157 de 2011 se
crean dos unidades administrativas. La primera
es la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral de las Víctimas,
adscrita al Departamento de la Prosperidad Social
- DPS que es la responsable de la operación de la
red nacional de información del Registro Único
de Víctimas y participa conjuntamente con otras
instituciones del Estado en el Sistema Nacional
de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(SNARIV).
La segunda es la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas (URT), entidad adscrita al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, responsable
del registro único de tierras despojadas y
abandonadas, en el cual se inscriben los predios,
las personas, su relación jurídica y material con
la tierra, y su núcleo familiar para determinar
con precisión los predios objeto de despojo. La
URT está encargada de adoptar medidas para la
restitución jurídica y material de las tierras a los
despojados y desplazados, que de no ser posible
se reconoce una compensación equivalente,
y en el caso de los bienes baldíos procede a la
adjudicación del derecho de propiedad a favor de
la persona que venía explotando el predio.
fueron víctimas con anterioridad a la aprobación LA LEY 1448/11 BAJO LA ÓPTICA DEL
de la ley (2011) y hasta 2015, y quienes sean DESARROLLO RURAL
victimizados con posterioridad a la sanción de la
ley tendrán dos años a partir de la ocurrencia del Como se mencionó en la introducción, esta ley
hecho para solicitar su inclusión en el registro. ha abierto importantes debates que deben ser
El término de la ley para la reparación integral abordados desde la óptica del desarrollo rural. A
de víctimas arranca desde el 1 de enero de 1985, continuación se mencionan diferentes temáticas
y para la restitución de tierra comprende un relacionadas con el bienestar de las víctimas
periodo desde el 1 de enero de 1991 hasta el 10 y la generación de ingresos, la restitución
de junio 2021. Se puede ver que en el caso del colectiva para dar mayor celeridad al proceso
registro de víctimas al no tener fecha límite, como y las contradicciones en el terreno que tienen
sí sucede en el caso de la restitución de tierras que ver con actividades económicas propias del
(2021), supone que a futuro la victimización no campo como la minería, y con programas de
cesará. gobierno que llegan a los territorios rurales de
manera desarticulada. Todas estas problemáticas
Los mecanismos institucionales que se han demuestran que se requiere que la acción pública
establecido para acceder a los beneficios son: 1) para la reparación de las víctimas, la restitución
las personas que se consideren víctimas bajo la de tierras y el desarrollo rural llegue de manera
anterior definición deben ser incorporadas en el articulada a los territorios rurales.
Registro Único de Víctimas, argumentando bajo
el principio de buena fe por qué se considera
víctima y si fue afectada por despojo de tierras; 2)
Una vez consignadas las solicitudes y demandas
de restitución son llevadas ante los jueces civiles
del circuito y magistrados de los tribunales
superiores, especializados en restitución
de tierras, quienes decidirán los procesos
de formalización de títulos de despojados y
desplazados; y por último 3) se lleva a cabo la
restitución efectiva de los predios con el apoyo
de procesos asociados a la reparación integral de
las víctimas.

Para este propósito el Gobierno Nacional destinó

en 2013, el 3.34% del Presupuesto General de la
Nación, es decir la suma de 6,2 billones de pesos,
con el fin de reparar 720.000 personas en diez
años.

Agencia de Prensa Instituto Popular de Capacitación

BIENESTAR Y GENERACIÓN DE INGRESOS establece unos lineamientos generales en la
materia. En 2012, el Ministerio de Trabajo, el
“No queremos retornar” Departamento Nacional de Planeación (DNP),
la Unidad de Víctimas y el Departamento de la
Ana María Ibáñez, profesora de la Facultad de Prosperidad Social (DPS) formularon y crearon
Economía de la Universidad de los Andes, estimó el Programa de Rutas Integrales de Empleo
que sólo el 11% de los 5,6 millones de desplazados rural y urbano para las Víctimas del conflicto
desean retornar a sus lugares de origen. La armado (PRIEV). Este programa se constituye
autora considera que existen mayores ventajas en una medida de reparación y sus objetivos
en que los desplazados retornen a sus lugares de son: aumentar la demanda por mano de obra
origen puesto que podrían recuperar sus activos, de las víctimas, mejorar la productividad del
reiniciar sus actividades económicas y además trabajo y realizar la intermediación entre la
restablecer sus relaciones familiares y sociales. oferta y demanda de mano de obra para un mejor
funcionamiento del mercado de trabajo.
Dado que la mayoría de ellos no contemplan el
regreso, la Ley 1448/11 reconoce la reubicación, Si bien el gobierno nacional y los gobiernos
como un “proceso mediante el cual la persona locales han generado incentivos para que el sector
o el hogar víctima de desplazamiento forzado privado emplee víctimas del conflicto armado,
deciden asentarse en un lugar distinto del que éste sector sigue en deuda con su contribución al
se vieron forzados a salir”. Así la ley contempla postconflicto y sólo se superará esta situación en
la indemnización de hasta 17 salarios mínimos la medida en que reconozcan aspectos positivos
legales vigentes a los núcleos familiares que de la contratación de víctimas del conflicto. Para
se encuentran en condición de vulnerabilidad ello, el gobierno está trabajando en el diseño y
según lo establecido en el Art. 7 del Decreto 1377 puesta en marcha de programas de formación
de 20142 . titulada y para el trabajo con el objetivo de
mejorar las capacidades laborales de las víctimas,
Más allá de la indemnización, existe un desafío así como en el apoyo al emprendimiento de
muy grande en lograr que aunque las víctimas no acuerdo a las características y los perfiles
regresen a los lugares de procedencia reciban la productivos de los territorios donde ellas están
restitución monetaria necesaria para vincularse ubicadas. Finalmente, para la intermediación en
a la sociedad civil en términos económicos, el mercado de trabajo se ha concebido el Servicio
sociales y culturales. Igualmente la Ley apunta Público de Empleo (SPE), aún no se encuentra
hacia la vinculación de las víctimas al mercado funcionando, en el que se cruzará la oferta y la
laboral en condiciones de calidad. No obstante, demanda de trabajo por regiones teniendo en
el Estado debería recuperar las tierras despojadas cuenta las características y las necesidades de las
de quienes no las reclamen para sus programas víctimas.
de redistribución de tierra a campesinos que no
la tienen y quieren trabajarla. Los retos que el gobierno nacional tiene en
esta materia son: articularse con los gobiernos
Es necesario vincular a las víctimas al mercado locales para mejorar y fortalecer la rutas de
laboral 3 empleabilidad, acompañar y monitorear a las
víctimas del conflicto que hayan hecho parte
El capítulo VI de la ley, titulado “Formación, de alguna ruta de empleabilidad sea en relación
generación de empleo y carrera administrativa”, a la formación titulada o al emprendimiento,

2
El Decreto 1377 de 2014 busca “reglamentar la ruta de atención, asistencia y reparación integral, en particular en lo relacionado con la
medida de indemnización administrativa a víctimas de desplazamiento forzado”.
3
Econometría y PNUD. (2014). “Servicios de acompañamiento, asesoría técnica y metodología para el diseño de rutas de generación de
empleo rural y urbano, para la población víctima de la violencia”. Bogotá.
así mismo, identificar las prospectivas locales y Se requiere profundizar los debates y las acciones
regionales en materia económica, social y laboral, públicas sobre el retorno y la permanencia a la
para contar con la asesoría pertinente para que luz del desarrollo rural y de las oportunidades
sus negocios se adecuen a las condiciones de la económicas que tienen las víctimas. Para
zona y sean eficaces para satisfacer la demanda aquellos que retornan a sus tierras se deben
de los territorios. garantizar las condiciones económicas mínimas
que les permitan nuevamente explotarlas. Así
Retornar y permanecer en el territorio: como en el caso de la titulación de baldíos, no
emprendimientos productivos es suficiente con entregar las tierras sino que es
necesario que estén acompañadas de los bienes
Una de las estrategias más importantes para el y servicios para que puedan emprender sus
retorno y la permanencia en el territorio tienen proyectos productivos
que ver con los emprendimientos que puedan
desarrollar las víctimas. En este sentido, los casos RESTITUCIÓN GOTA A GOTA VS. RESTITUCIÓN
que se han divulgado siguen siendo pocos y no COLECTIVA
se tiene conocimiento sobre la articulación entre
la institucionalidad para la política agropecuaria En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014,
y el desarrollo rural, y la de reparación de las el gobierno fijó la meta de restituir las tierras
víctimas y restitución de tierras. despojadas a 160 mil familias. A pesar de los
esfuerzos emprendidos para la implementación
En Bolívar, se han beneficiado 63 familias con integral de la ley, han sido tímidos los avances en
la asignación de 1.428 millones de pesos para la restitución de las más de 6 millones de hectáreas
la formulación de proyectos productivos, cuyos despojadas. Situación que se torna apremiante
apoyos van desde la asignación del capital en la medida en que han transcurrido tres años
semilla y asistencia técnica hasta la evaluación y desde expedida la ley y quedan siete años para
seguimiento de los proyectos, tal como lo plantean cumplir con la restitución de éstas.
las rutas de empleabilidad desarrolladas por el
gobierno nacional. En Atlántico, la población Según datos de la URT, de las 360.000 solicitudes
víctima de los municipios de Malambo, Puerto esperadas, a julio de 2014, 54.063 solicitudes de
Colombia, Galapa, Sabanagrande, Soledad y reclamación fueron presentadas y 305.937 están
Baranoa han venido recibiendo capacitaciones pendientes debido a las dificultades de acceso
enfocadas en el emprendimiento, de las cuales se de la URT. De las solicitudes presentadas el 70%
estima se han beneficiado 1.463 familias. están represadas, el 28.3% en trámite y el 1,7%
han sido falladas por los jueces. Vale la pena
En Antioquia, durante el año 2013 en los mencionar que la URT focaliza sus acciones en
municipios de Granada y San Carlos se los siguientes departamentos: Antioquia, Bolívar,
formularon, evaluaron y aprobaron 77 proyectos Cesar, Córdoba, Magdalena, Meta, Nariño, Norte
productivos. El valor total estimado para la de Santander, Putumayo, Tolima, Valle del Cauca,
ejecución de estos proyectos es de 632 millones, Sucre y Santander.
repartidos así: 424 millones para los proyectos
del municipio de San Carlos y 208 millones para Por su parte, las fundaciones Forjando futuros
los de Granada. Las líneas productivas de los y Paz & Reconciliación4 consideran que el 85%
proyectos son, en su mayoría, de café (16.8%), de las familias víctimas que no han presentado
ganadería semiestabulada (12.9%) y caña siembra solicitudes de reclamación debido a: a) Temor a
y sostenimiento (10.3%) (Unidad de Restitución las amenazas, atentados y asesinatos cometidos
de Tierras, Informe de Rendición de Cuentas año contra reclamantes de tierras; b) Desconfianza
2013, Territorial Antioquia). en las autoridades cuando las violaciones a
4
Forjando futuros y Paz & Reconciliación. (2014). Restitución de tierras gota a gota (Informe especial). Publicado en Las 2 Orillas. URL:
http://www.las2orillas.co/restitucion-de-tierras-gota-a-gota-informe-especial/
sus derechos fueron cometidas en muchos Licencias mineras en vilo
casos con la complicidad o indiferencia de las
autoridades; c) Fracaso de los mecanismos Otro problema que se está presentando en
legales de restitución en justicia permanente y algunas zonas, es que el otorgamiento de
los contemplados en la Ley 975 de 20055 o “Ley licencias mineras en zonas de restitución ha
de Justicia y Paz”, la cual en el Art. 8 contempla sido entrabado, pues según la ley 1448/11 deben
el derecho a la reparación de las víctimas en primar las demandas de las víctimas sobre sus
términos de la restitución, indemnización, terrenos antes que el interés de las empresas
rehabilitación, satisfacción; d) Desconocimiento extractivas. Estos juicios suponen un problema
de sus derechos; e) Desequilibrio entre la de interpretación ya que el artículo 332 de la
asistencia jurídica del Estado a las víctimas, y el Constitución Política de Colombia establece:
poder económico de los opositores; y f) Exceso “El Estado es propietario del subsuelo y de los
de trámites y procedimientos establecidos por la recursos naturales no renovables, sin perjuicio
URT. de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes” por lo tanto la
Algunas de las propuestas para mejorar el proceso administración del subsuelo queda en manos del
de restitución de tierras han sido promover Estado y no de privados.
la tramitación colectiva de las solicitudes de
restitución de predios vecinos (permitido por Plan Nacional de Consolidación Territorial +
la ley 1448/11), y capacitar a las organizaciones Restitución de Tierras
y funcionarios en todos los procedimientos y
relaciones con el registro de víctimas, solicitud Se están presentando conflictos con la
de restitución, y específicamente para los jueces restitución de tierras en regiones donde venía
en el tema de justicia transicional. operando el programa de consolidación6; ya que,
el programa de Restitución de Tierras como el
CONTRADICCIONES EN EL TERRENO
Plan Nacional de Consolidación (ver Mapa 2)
se desarrollan paralelamente en 7 municipios,
Compradores de ¿buena fe?
en los departamentos de Bolívar (San Jacinto
y Carmen de Bolívar), Córdoba (Valencia),
Algunos análisis periodísticos dejan entrever que
Norte de Santander (Tibú), Putumayo (Valle del
la ley presenta vacíos jurídicos para la defensa de
Guamez), Tolima (Ataco), Sucre (Ovejas). Esto ha
los propietarios actuales que compraron la tierra
desembocado en una situación compleja pues
bajo la asunción de buena fe, es decir, mediante
el programa de consolidación venía trabajando
procesos de compra legal y autenticación por
con desplazados que habían llegado de otras
parte de la superintendencia de notariado y
regiones y están ocupando predios despojados
registro. El proceso de restitución presume que el
que están siendo reclamados por las víctimas.
reclamante (la víctima) está actuando de buena
Esto demuestra graves fallas de coordinación
fe y que no tendría que justificar su despojo. Por
entre los programas de gobierno.
el contrario los propietarios actuales tienen que
justificar su obtención en términos legales o de
lo contrario tendrán que salir de sus predios. Esta
situación supone un problema procedimental
que la ley desconoce.
5
Ley 975 de 2005: “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen
de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos
humanitarios”
6
Plan Nacional de Consolidación Territorial tienen sus inicios en 2004 y es ejecutado desde 2011 por la Unidad Administrativa Especial
para la Consolidación Territorial. Es un plan que busca afianzar de manera sostenible un ambiente de seguridad y paz que permita
el fortalecimiento de las instituciones democráticas, la presencia del Estado, del sector privado y la cooperación internacional para la
consolidación y reconstrucción de territorios. Este Plan está acompañado de la Política Nacional de Erradicación Manual de Cultivos
ilícitos.
CONCLUSIONES

La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

es un paso histórico en el reconocimiento
de las víctimas del conflicto más largo de la
historia reciente que ha tenido Colombia. En el
Presupuesto General de la Nación (PGN) quedó Mapa 2. Focalización de la Restitución
reflejada la importancia del proceso al incorporar de Tierras y Programa de Consolidación
6,2 billones de pesos, lo que representó el 3.3% Territorial.
del PGN de 2013. Sin embargo, desde el punto
de vista de su implementación de la ley y del
desarrollo rural existen grandes desafíos por
resolver.

Se requiere: a) delimitar hacia el futuro la

posibilidad de que sigan registrándose víctimas
de manera indefinida en el tiempo, pues esto
implica el reconocimiento de que el conflicto en
Colombia no tiene fin; b) fortalecer las estrategias
para la generación de ingresos por medio
del mercado laboral y los emprendimientos
productivos para el retorno y la permanencia
en el territorio; c) dar celeridad al proceso de
restitución desde las posibilidades de la ley sobre
restitución colectivas y el fortalecimiento de las
capacidades de los actores involucrados; y por
último d) crear los mecanismos para la resolución
de los conflictos generados por el mismo gobierno
entre las restitución de tierras y los compradores
de buena fe, las licencias mineras y la el plan de
consolidación territorial.

Es claro que el gobierno nacional ha avanzado

en la construcción de la institucionalidad para
la reparación de las víctimas y la restitución de Fuente: Elaboración Propia, Datos de la Unidad de
tierras, empero, el reto es trabajar la articulación Restitución de Tierras y Plan Nacional de Consolidación
inter e intra institucionalmente para hacer que el Territorial.
proceso sea exitoso y que los enormes esfuerzos
presupuestales tengan un impacto claro y
satisfactorio para los millones de colombianos
que han sufrido las consecuencias del conflicto
y que hasta el momento no han mejorado sus
condiciones de vida.