Tabla de Contenido

1. Introducción ................................................................................................. 3
1.1 El sector agropecuario en Colombia ..................................................... 3
1.2 Historia de la extensión ....................................................................... 11
2. Marco de política ....................................................................................... 17
2.1 Política nacional para la extensión ...................................................... 17
2.2 Foros y redes para la extensión .......................................................... 21
3. Análisis de actores vinculados a la Extensión ........................................... 21
4. Opciones de formación para los profesionales de la extensión ................. 25
5. Medios de información y TIC para la extensión ......................................... 30
6. Análisis ...................................................................................................... 33
6.1 Principales retos, debilidades y logros de la política y el sistema de
extensión / asistencia técnica en Colombia .................................................. 33
6.2 Recomendaciones............................................................................... 40
7. Recuadro: Experiencias exitosas............................................................... 48
8. Bibliografía................................................................................................. 52
9. Anexo – Listado de personas entrevistadas .............................................. 55
ABREVIATURAS

AGRONET Red de Información y Comunicación del Sector Agropecuario de

Colombia
AIS Agro Ingreso Seguro
IAT Incentivo a la Productividad para el Fortalecimiento de la
Asistencia Técnica
CMDR Consejos Municipales de Desarrollo Rural
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y
Social
CORPOICA Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria
CPGA Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial
CRECED Centros Regionales de Capacitación y Educación
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DNP Departamento Nacional de Planeación
DRE Programa de Desarrollo Rural con Equidad
EPSAGRO Empresas Prestadoras de Servicios de Asistencia Técnica
Agroempresarial
EPS Empresas Promotoras de Salud
FAO Organización de Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación
FINAGRO Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
Fondo DRI Fondo de Desarrollo Rural Integrado
GFRAS Foro Global para Servicios de Extensión Rural
ICA Instituto Colombiano Agropecuario
ICR Incentivo a la Capitalización Rural
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
LEC Línea Especial de Crédito
MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
MEN Ministerio de Educación Nacional
ONG Organización no Gubernamental
PIB Producto Interno Bruto
PNUD Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo
PROCIANDINO Programa Cooperativo de Investigación y Transferencia de
Tecnología Agropecuaria para la Subregión Andina
PROCITRÓPICOS Programa Cooperativo de Investigación, Desarrollo e Innovación
Agrícola para los Trópicos Suramericanos
Programa MIDAS Programa Más Inversión para el
Desarrollo Sostenible
PRONATTA Programa Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria
RELASER Red Latinoamericana para Servicios de Extensión Rural
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SINTAP Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria
SMLV Salario mínimo legal vigente
TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación
UAF Unidad Agrícola Familiar
UMATA Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria
 El sistema de extensión agropecuaria en Colombia

Santiago Perry1

1. Introducción
1.1 El sector agropecuario en Colombia

De acuerdo con la información reportada por el Departamento Administrativo

Nacional de Estad (DANE), el sector agropecuario en Colombia ha contribuido
en promedio durante la última década al total del Producto Interno Bruto (PIB)
con el 8%, pero con una sucesiva disminución en la participación al pasar del
8% en 2001 al 6,3% en 2011, según se resume en el Cuadro No. 1.

Cuadro 1. Participación del sector agropecuario en el PIB

Miles de millones de pesos
(precios constantes, series desestacionalizadas - IV Trimestre de 2011)

PIB Participación
Año PIB Total
agropecuario (%)
2000 22.629 284.761 7,9
2001 23.029 289.539 8,0
2002 24.077 296.789 8,1
2003 24.821 308.418 8,0
2004 25.560 324.866 7,9
2005 26.279 340.156 7,7
2006 26.902 362.938 7,4
2007 27.954 387.983 7,2
2008 27.849 401.744 6,9
2009 27.666 408.379 6,8
2010 27.932 424.719 6,6
2011 28.539 449.900 6,3
Fuente: DANE

El PIB Nacional muestra una tendencia positiva de crecimiento durante la

última década pasando de los 289 mil millones en 2001 a casi el doble en el
2011, a diferencia del PIB agropecuario que se ha estancado a lo largo del
mismo período manteniéndose en promedio alrededor de los $26 mil millones a
precios constantes de 2011, Gráfico 1.

1
Con la colaboración de Maritza Rodríguez Reyes.
 Gráfico 1. Comportamiento del PIB agropecuario frente al PIB Nacional

500,000
450,000
Miles de millones de pesos

400,000
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PIB agropecuario PIB total

Fuente: DANE

El país ha sufrido una disminución en su abastecimiento con producción

nacional en el sector agropecuario y un deterioro en su balanza comercial.
Situación que se refleja en un incremento sostenido de las importaciones
durante la última década, período en el que se pasó de importar algo más de
$5 mil millones de pesos a casi $9 mil millones, mientras que las exportaciones,
incluyendo café, se sostienen en el mismo nivel, Gráfico 2.

Gráfico 2. Exportaciones e importaciones del sector agropecuario y

agroindustrial
10,000,000
9,000,000
8,000,000
7,000,000
6,000,000
Miles US$

5,000,000
4,000,000
3,000,000
2,000,000
1,000,000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Importaciones Exportaciones
 Fuente: Agronet

El sector ocupa 50,9 millones de hectáreas que representan el 44,6% de la

superficie nacional. Del total del área agropecuaria, se usan 4,9 millones de
hectáreas para actividades agrícolas, de las cuales el 60% están dedicadas a
los cultivos permanentes; 38,6 hectáreas para ganadería y 7,4 hectáreas en
bosques2.

De acuerdo con los registros del DANE, el sector agropecuario generó el

17,72% del empleo en el país en el 2011, indicador que también ha venido
disminuyendo en la última década, al caer la participación del sector en la
población ocupada desde 22,23 % en el 2000, como se muestra en el Gráfico
3.

Gráfico 3. Participación del sector agropecuario en el empleo

24,00
22,23
22,00
21,14 21,19
20,00 19,70
20,74
Porcentaje

19,29
19,59 18,24
18,00
17,99 17,72
17,54 17,41
16,00

14,00

12,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Empleo

Fuente: DANE. Indicadores de empleo.

La tenencia de la tierra en Colombia se ha caracterizado por una alta

concentración de la propiedad. Según el informe de desarrollo humano
elaborado por el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
“Para el año 2009 el Gini de propietarios ascendió a 0,87 y el de tierras a 0,86.
Ambos datos son alarmantes y ponen a Colombia como uno de los países con
más alta desigualdad en la propiedad rural en América Latina y el mundo”.

2
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2010).
Por otra parte, y según el estudio adelantado por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (IGAC) con las universidades de los Andes y de Antioquia 3 en 2009,
los propietarios mayores de 200 hectáreas eran el 3,8% y usufructuaban el
41,1% del área catastral del país; mientras el 39,3% de los propietarios,
menores de 3 hectáreas, poseían únicamente el 3,7% de la misma. Los
grandes propietarios aumentaron ligeramente su participación en la posesión
de la tierra en la última década: en el 2000 eran el 3,7% de los propietarios y
poseían el 40,7% de la superficie catastral y en 2009 eran el 3,8% y tenían el
41,1%. Según datos de la FAO, presentados en el mencionado trabajo, en una
muestra de 70 países Colombia tenía el onceavo Gini más alto en esta
materia4.

A pesar de las limitaciones en el acceso a la tierra, dentro de la actividad

agropecuaria, los pequeños productores (comúnmente asociados a la
agricultura familiar o de pequeña escala) juegan un papel preponderante, tal
como se evidencia en un estudio reciente5, el cual encontró que los hogares de
economía campesina en Colombia: i) ascienden al 12% del total de hogares en
el país; ii) representan el 55% de los hogares vinculados a la rama
agropecuaria; iv) constituyen el 90% del total de productores agropecuarios (el
resto corresponde a productores de gran escala que emplean trabajadores); v)
cosechan cerca del 50% del área dedicada a cultivos agrícolas, y vi) responden
por proporciones importantes de los inventarios pecuarios (entre 12% y 40%).

Sumado a lo anterior, y de acuerdo con los registros de Acción Social, el sector

rural ha enfrentado como consecuencia del conflicto armado, el
desplazamiento de 3,9 millones de personas entre 1997 y 2011. Si bien es
cierto que existen diferentes estimaciones del número de desplazados que hay
en el país y de la cantidad de tierra que han perdido, la más reciente y
completa encuesta que se ha hecho sobre la materia 6 confirma que nos
enfrentamos a un drama de enorme magnitud: entre 1980 y julio de 2010
434.100 familias desplazadas se vieron obligadas a abandonar, vender o
entregar a terceros forzosamente 6.638.195 hectáreas. De ellas, a la fecha de
realización de la encuesta solo se habían recuperado 495.493 hectáreas, de
manera que 6.142.702 hectáreas continuaban abandonadas o despojadas 7.

Esta situación se refleja en los indicadores de pobreza. En las áreas rurales

colombianas viven 11.838.032 de personas, el 26% de la población nacional,
7.351.418 de estas personas (cerca del 63%) viven en la pobreza, y 2.545.177
- el 21,5% de la población rural – vive en pobreza extrema, o indigencia. De

3
Los estudios y análisis sobre la concentración de la propiedad territorial en Colombia deben
basarse en la información catastral, a pesar de las limitaciones de ella para este tipo de
análisis, debido a que no existe una información estadística actualizada más apropiada en esta
materia (censos o encuestas con niveles adecuados de confiabilidad).
4
Perry (2010).
5
Garay et al. (2009)
6
Se trata de la III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población
Desplazada, efectuada entre los meses de julio y agosto de 2010, que entrevistó a 10.433
hogares de personas desplazadas en 68 municipios y 26 departamentos.
7
Perry (2010).
manera que cerca de las dos terceras partes de los moradores rurales son
pobres y más de la tercera parte de los pobres rurales se halla en la
indigencia8.

Si bien es cierto que en las áreas urbanas vive un número mayor de pobres
que en las rurales – 13.137.484 vs. 7.351.418 -, como porcentaje de la
población el problema de pobreza se concentra en las zonas rurales: el 63%
son pobres en estas últimas contra el 39% en las primeras, el 21,5% son
indigentes en las rurales frente al 8,7% en las urbanas. Incluso, a pesar de que
la población urbana prácticamente triplica a la rural, el número absoluto de
indigentes es casi igual (2.918.530 personas en las urbanas vs. 2.545.177
personas en las rurales).. Más aún, como lo señala Planeación Nacional “La
brecha urbano-rural ha crecido o se ha mantenido en todos los indicadores de
pobreza, en particular en aquellos por carencia de ingreso autónomo”9.

Adicionalmente, la cobertura de servicios sociales y públicos es mucho menor

en el sector rural que en el urbano:

 En 2009 la tasa de analfabetismo para las personas mayores de 15

años fue de 6,8% en el ámbito nacional, y del 14,5% en las zonas
rurales. El nivel educativo promedio de la población rural mayor de 15
años es de 5,02 años, mientras que el nivel educativo de la población
urbana es de 8,85 años10. De la población en edad de trabajar en el
sector rural solo el 20,6% tiene primaria completa y únicamente el 9%
cuenta con secundaria completa, mientras que en el sector urbano las
personas con secundaria (completa e incompleta) y educación superior,
representan más del 70% de la población en edad de trabajar 11.
 De los 1.066.157 niños, niñas y jóvenes entre 5 y 16 años que están por
fuera del sistema escolar de básica y media, el 70% se encuentra en la
zona rural12.
 Los hogares con seguro de salud a nivel nacional son el 85,8%,
mientras que son el 79,5% en el sector rural.
 La mayoría de los ocupados en el sector rural no están afiliados a la
seguridad social13.
 En 1997 los no afiliados a seguridad social en salud a nivel nacional era
el 42,8% de la población, la cual se concentra en la cabeceras de los
municipios en un 39,1% y en las áreas rurales el 52,5%14.

8
Este párrafo y el siguiente se basan en Perry (2010).
9
DNP (2010), pág. 319
10
DNP 2010, pág. 262.
11
Leibovich, Nigrinis y Ramos (2006), pág. 4 y 5., y DNP (2010), pág 172.
12
DNP (2010), pág. 262.
13
De los ocupados en el sector rural el 42% son asalariados, y de ellos el 17% son empleados
y obreros particulares, el 2% trabajadores públicos, el 3% domésticos y el 20% jornaleros. Los
de estas dos últimas categoría en su mayoría no tienen seguridad social, como tampoco la
tienen la mayoría de los trabajadores por cuenta propia (que son el 44% de los ocupados en el
sector rural) y mucho menos los trabajadores familiares sin remuneración (que son el 10%).
Leibovich, Nigrinis y Ramos (2006), pág. 16. En el sector rural “el 75% de los ocupados son
informales”, DNP (2010), pág 172.
  La cobertura de todos los servicios públicos es menor en las zonas
rurales: los hogares con agua potable son el 88% en total en el país, y
solo el 59,8% en las áreas rurales; con desagüe el 71,9% y 17,9%; con
electricidad 96% y 85,4%, y con teléfono fijo 46,4% y 5,8%,
respectivamente, aunque al parecer la cobertura en celulares es
similar15.

En lo que respecta al Sistema de Seguridad Social Integral, no cabe duda que

la ley 100 de 1993, que lo creó y reglamentó, logró ampliar la cobertura, en
especial en lo que respecta a la salud, si bien es cierto que la mayoría de
afiliados en el sector rural están en el régimen subsidiado que cubre un menor
número de enfermedades y tratamientos que el régimen contributivo 16. No
obstante, no se puede decir lo mismo de la eficiencia y la calidad de los
servicios, las cuales son seriamente cuestionadas. La débil regulación a las
Empresas Promotoras de Salud (EPS) privadas permitió que adquirieran un
inmenso poder y que la presunta competencia entre ellas no conllevara un
mejoramiento de la eficiencia y de la calidad de los servicios. Adicionalmente,
los costos se dispararon y los significativos recursos asignados al Sistema no
son suficientes17. Por estas razones parece haber consenso en el país en la
necesidad de hacer una reforma de fondo al sistema 18.

Los logros en lo relativo a riesgos profesionales y pensiones han sido incluso

más modestos, en especial en las áreas rurales, donde la cobertura sigue
siendo muy baja: únicamente el 15,3% de los asalariados hombres del sector
rural y el 20,4% de las mujeres estaban afiliadas a riesgos profesionales y el
14,7% y el 24,4%, respectivamente, estaban afiliados a pensiones en 2003.

14
CRECE (2006), pág 91.
15
Perfetti (2009), pág. 9.
16
“… a partir de la Ley 100 se dispara este gasto dirigido a atender la salud de la población
rural. Lo anterior se traduce en un aumento de cobertura del 10% en 1994 al 60% en el 2004. Y
a partir del 2004 se impulsa nuevamente la afiliación de la población rural al sistema de salud
hasta llevar en el 2008 a una cobertura del 84%. El 83% pertenece al régimen subsidiado y el
16.4% al contributivo. Es decir, en síntesis, prácticamente la salud en el campo corre por
cuenta del Estado”. López et. al. (2010) pág. 36.
17
“Pero el sistema también buscaba mejorar la eficiencia del servicio de salud y disminuir el
desperdicio de recursos, y esta fue la parte que no funcionó. El camino que escogió Colombia
de hacer este esfuerzo de conseguir recursos destinados a la salud y luego dárselos a
empresas privadas resultó muy costoso, porque se esperaba que la competencia entre ellas
iba a mejorar la eficiencia del servicio y esto no sucedió. Además se planeó que a medida que
se subsidiaba la demanda se iba a bajar el subsidio que recibían los hospitales públicos, y por
problemas políticos, esto no sucedió. Los costos entonces se dispararon” Thomas Bossert en
entrevista de María Teresa Ronderos (2010). “Es necesaria una regulación estricta de las EPS,
pero es muy difícil. Cuando asesoramos al gobierno colombiano, ya la Ley había incluido a las
EPS privadas, y no podíamos hacer mucho, pero en otras partes, como en Polonia, hemos
recomendado que no se creen. Se vuelve políticamente muy poderosas y consiguen frenar los
esfuerzos para regularlas. Por eso es necesario regularlas antes de que se vuelvan tan
poderosas. Estados Unidos es un buen ejemplo” William Hsiao en la misma entrevista.
18
La ley 1122 de 2007 introdujo reformas al sistema que no resolvieron los problemas de
fondo, y poco ha logrado en materia de mejoramiento de calidad y eficiencia de los servicios y
de manejo de los recursos del sistema.
A pesar de los relativos avances que en crecimiento y modernización se han
presentado en el agro colombiano, los niveles de pobreza y de miseria han
disminuido muy lentamente19. No sobra mencionar que la mayoría de la
población rural en Colombia depende directamente del sector agropecuario
para su subsistencia20, y que la mayoría de ella tiene ingresos muy bajos: el
70% de los ocupados en el sector agropecuario devenga menos de un salario
mínimo21. Este porcentaje en el conjunto del sector rural es de 68%, mientras
que en el urbano este porcentaje es menos de la mitad (31%) 22.

Los habitantes rurales de Colombia perciben ingresos de una amplia variedad

de fuentes. Un estudio realizado por Leibovich en 2006, encontró que el sector
agropecuario era el principal empleador del sector rural, con más del 60% de
los ocupados, siguiendo en importancia el comercio (12%), los servicios (9%) y
la industria (7%)23.

Situación que no ha sufrido mayores cambios en el período 2006 - 2010.

Registros similares fueron hallados por un estudio realizado por la Universidad
de La Salle en 2010, en el cual se encontró que la principal fuente de empleo
en las zonas rurales está en el sector agropecuario que genera el 67,5% de los
puestos de trabajo (lo cual equivale a 2.965.151 empleados); siguen en
importancia los servicios (12%), el comercio (10%), la industria (5,6%), la
construcción (2,3%), las minas (1,4%) y, por último, el subsector
correspondiente a los servicios de agua, electricidad y gas (0,3%)24.

Igualmente un estudio realizado por el Banco Mundial en 2004 25 a través de la

aplicación de una encuesta, ratifica que en Colombia, la población rural percibe
ingresos de una amplia variedad de fuentes, pero las agrícolas constituyen el
56% del ingreso total, complementadas con el ingreso salarial de fuentes
agrícolas y no agrícolas (30%), las utilidades de actividades no agrícolas y el
ingreso no salarial (12,5%), y remesas de emigrantes (2,5%). Es probable que
esta última fuente de ingresos tenga un poco más de importancia en algunas
regiones del país, como en los departamentos del Eje Cafetero, que se han

19
CRECE (2007), Perfetti (2009) y FAO y CAF (2007). Según DNP (2010) “la pobreza rural
medida por ingresos pasó de 69,2% a 64,3% entre 2002 y 2009 mientras la brecha urbano-
rural aumentó de 1,43 a 1,62 en el mismo período”, Pág. 174.
20
“El sector agropecuario continúa siendo el principal empleador del sector rural, con más del
60% de los ocupados, siguiendo en importancia el comercio (12%), los servicios (9%) y la
industria (7%)”, Leibovich, Nigrinis, Ramos (2006), pág 15. Según Perfetti (2009) “a finales del
2008, el 64,5% de los ocupados en el sector rural estaban dedicados a las actividades
agropecuarias”, pág. 9.
21
Leibovich, Nigrinis, Ramos (2006), pág 21.
22
Ibid, pág. 20.
23
Leibovich (2006), pág. 15
24
Delgado (2010). Universidad de La Salle.
25
Deininger y Olinto (2004).
caracterizado por tener una fuerte emigración de sus habitantes hacia otros
países; sin embargo no es lo característico del país 26.

El análisis por horas dedicadas a la actividad mostró que en Colombia “de las
70 semanas laborales anuales, los hogares típicos destinaban 62% de ellas a
actividades agrícolas, 25% al trabajo asalariado y 10% a empresas no
agrícolas independientes”27.

Por otra parte, el DNP en las proyecciones previstas en el estudio “Visión 2019,
Aprovechar las potencialidades del campo” 28, espera que los empleos
generados por el sector agropecuario en el 2019 alcancen la cifra de
5.257.263, es decir casi el doble de los que actualmente se contabilizan, con la
salvedad de que “no necesariamente los empleos generados serán ocupados
por habitantes rurales. Considerando la relación de población urbana-rural,
muchos de estos trabajadores vivirían en zonas urbanas”.

Según la posición ocupacional, los asalariados rurales son alrededor del 42%
(17% de empleados y obreros particulares, 2% de trabajadores públicos, 3% de
domésticos y 20% de jornaleros)29. La distribución del resto de los ocupados
es: patrones 5%; cuenta propia 44% (muchos de los cuales corresponden a
pequeños productores agropecuarios) y trabajadores familiares sin
remuneración (TFSR) 10%, la gran mayoría de los cuales están en el sector
tradicional por la precariedad de sus ingresos y su no afiliación a la seguridad
social. La mayor parte de los trabajadores familiares sin remuneración (TFSR)
trabajan en el sector agropecuario (cerca del 70%), estando el 20% restante en
el sector comercio. Unos pocos se ubican en industria y servicios. Los TFSR
son mayoritariamente hijos (62%) y cónyuges (27%) 30.

Los ingresos percibidos por parte de la población rural son bastante bajos. El
estudio de la Universidad de La Salle del 2010 nuevamente confirma lo
encontrado por Leibovich en 2006, el ingreso promedio mensual del trabajador
se sitúa en el 90% del salario mínimo legal vigente (SMLV) aproximadamente
USD$ 24031.

El valor relativo que representa la tasa de ocupación que devenga menos de

un SMLV en las zonas rurales es de 72%, en tanto en el sector urbano se sitúa
en el 30%32.

26
Este mismo estudio ha identificado que la participación del ingreso no agrícola en el ingreso
total del hogar fluctúa entre 30% y 40%, con un máximo (45%) en África y un mínimo (29%) en
Asia meridional.
27
Deininger y Olinto (2004), pág. 6
28
DNP (2007), pág. 19
29
Leibovich (2006), pág. 16
30
Ibíd.
31
Por su parte el ingreso promedio mensual del ocupado urbano fue de USD $370 (135% de 1
SMLV). Las personas que migran del campo en las cabeceras percibieron un ingreso promedio
de USD$350 (125% de 1 SMLV). (Con una tasa de cambio de $2.100 por cada dólar).
32
Delgado (2010). Universidad de La Salle. pág. 12
El análisis por ramas de actividad en el sector rural, muestra que el porcentaje
de ocupados que devenga menos de 1 SMLV es del 72% en el sector
agropecuario, 76% para el sector del comercio, 73% industria manufacturera,
70% minas y canteras. En servicios públicos y servicios financieros, el
porcentaje es inferior al 30%. Se puede afirmar entonces, que “el mercado del
trabajo rural colombiano se caracteriza por la existencia de empleos de baja
calidad e ingresos por debajo del salario mínimo legal vigente en más del 60%
de la población”33.

Según Planeación Nacional: “La incidencia de pobreza en las zonas rurales es

más alta que en las zonas urbanas, y esto tiende a profundizarse más en la
periferia. Lo anterior se debe a que existe un conjunto de factores estructurales
que impiden a la población pobre rural superar las barreras que limitan la
generación de ingresos suficientes y sostenibles. Estos factores se relacionan
con: i) el bajo acceso a activos productivos (tierras, recursos hídricos y
financiamiento) en cantidades adecuadas para desarrollar sistemas productivos
eficientes; y ii) las restricciones en el desarrollo de capacidades para gestionar
dichos activos. Esta situación se refuerza por cuenta del despojo de tierras y la
presencia de los cultivos ilícitos y sus consecuencias en materia social.
Adicionalmente, la política social ha presentado un sesgo urbano, lo que ha
limitado aun más atender de manera integral y con una visión de desarrollo
rural esta problemática”34.

1.2 Historia de la extensión

En la década del ochenta del siglo XX el gobierno colombiano decidió

reorganizar la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria. Hasta
ese momento, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) era la entidad pública
encargada de prestarlo a los pequeños productores 35. Su cobertura no era total
en el país, y había otras entidades que contaban con servicios similares para
sus beneficiarios. Algunos gremios de la producción lo hacían, en especial la
Federación Nacional de Cafeteros que disponía de un servicio de extensión de
amplia cobertura en las zonas caficultoras. La Caja Agraria, principal banco
agrario del país, también tenía un servicio para quienes recibían su crédito, y el
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) había establecido uno a principios de
esa década. Otras entidades de orden nacional y territorial adelantaban
acciones en la materia.

33
Ibid,, pág. 14.
34
DNP (2010), pág. 321.
35
La prestación del servicio de extensión nació realmente en 1953 con la creación del Servicio
Técnico Agrícola Colombo Americano (STACA), el cual en 1957 fue incorporado al Ministerio
de Agricultura. En 1967 la prestación del servicio pasó de manos del Ministerio al Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA).
El servicio se prestaba de manera desordenada. Había municipios en que dos
o más entidades tenían presencia, y otros en que ninguna lo hacía. No había
criterios comunes, ni intercambios de metodologías y conocimientos, ni
actualización de los extensionistas o asistentes técnicos. En muchas regiones
del país la cobertura seguía siendo muy baja, y el servicio de mala calidad.

El gobierno nacional decidió, entonces, trasladar la responsabilidad del servicio

a los municipios para que fuera desde el ámbito local, en cercana interacción
con las comunidades rurales, que se ordenara todo el proceso y se definiera la
manera de prestarlo (decreto 077 de 1987). Para apoyar a las entidades
municipales en su nueva responsabilidad se creó un sistema (el Sistema
Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria SINTAP) que
establecía funciones a las entidades nacionales y a las departamentales
(decreto 1946 de 1989).

En esencia el SINTAP preveía que los municipios prestaran el servicio a través

de unidades que podían crear para tal efecto (las Unidades Municipales de
Asistencia Técnica Agropecuaria UMATA), o que contrataran su prestación con
entidades especializadas. El servicio debía ser gratuito para los pequeños
productores. Los asistentes técnicos municipales recibirían capacitaciones de
las entidades de investigación, o generación de tecnología, especialmente del
ICA. Las secretarías de agricultura departamentales tenían responsabilidades
de coordinación territorial del sistema y de apoyo a los municipios en sus áreas
de jurisdicción. Para que cumplieran adecuadamente este papel se promovió
que cada una de ellas designara a un coordinador del SINTAP. El Fondo de
Desarrollo Rural Integrado (Fondo DRI) co-financiaría a las UMATA, de manera
que se complementaran los recursos que los municipios debían destinar de las
transferencias que habían comenzado a percibir en el proceso de
descentralización.

A principios de la década del 90 se modificó el sistema de ciencia y tecnología,

con la especialización del ICA en funciones de regulación y control sanitario
(decreto 2141 de 1992), el fortalecimiento de las responsabilidades de
formulación de política de desarrollo tecnológico del Ministerio de Agricultura y
la promoción de la conformación de un sistema multi-institucional de
generación y transferencia de tecnología, en el que estaba llamado a jugar un
papel fundamental CORPOICA36, una corporación mixta que se creó en el

36
A principios de la década del noventa se expidió en Colombia una legislación que promovía
la asociación entre los sectores gubernamental y no gubernamental para realizar labores
científicas y tecnológicas. Uno de los primeros desarrollos de esta ley fue la creación de la
Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA) como una corporación
mixta, con participación del gobierno, gremios de la producción, empresas privadas y
organizaciones de la sociedad civil, que se encargaría de adelantar los trabajos de
investigación que hasta el momento desarrollaba el ICA. Con la creación de CORPOICA se
buscaba: separar las funciones de control sanitario y de insumos de las de investigación, que
estaban en una misma entidad (el ICA); hacer más pertinente y relevante la investigación al
incorporar a los actores no gubernamentales del agro en la entidad y en sus órganos de
dirección; otorgarle un manejo más ágil y eficiente a la entidad, que ahora se regiría por el
derecho privado, y promover un sistema más diversificado de ciencia y tecnología en Colombia
marco de la nueva legislación de ciencia y tecnología, la cual recibió la mayoría
de la infraestructura y el personal que el ICA tenía destinados al área
tecnológica.

Como parte de ello, a CORPOICA se trasladaron los Centros Regionales de

Capacitación y Educación (CRECED), como instrumentos de investigación
adaptativa, difusión y adopción tecnológica, dentro de una estrategia de
investigación participativa37 en sistemas de producción que debería impulsar la
subgerencia que con ese nombre y para ese efecto se creó en la nueva
corporación. Esta subgerencia tendría un papel fundamental en la capacitación
y actualización técnica y metodológica del personal de las UMATA y de las
secretarías de agricultura departamentales.

Muchas de las modificaciones mencionadas se recogieron o fortalecieron en la

Ley 101 de 1993, o Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero. Más
aún, en esta ley se crearon los Consejos Municipales de Desarrollo Rural
(CMDR), compuestos mayoritariamente por representantes de las
comunidades campesinas, los cuales debían servir como máxima instancia de
definición de estrategias de desarrollo rural y de asignación de recursos para el
efecto en el ámbito municipal. Se suponía que eran, además, un mecanismo
que hiciera control social al proceso de descentralización en lo rural, y en
especial al funcionamiento de las UMATA.

Para contribuir al montaje del SINTAP el Gobierno formuló el Programa

Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria (PRONATTA), el cual
inició en 1994 con financiación del Banco Mundial. Este programa contemplaba
dos estrategias: una de fortalecimiento institucional del SINTAP y otra de
financiación de proyectos de asistencia técnica a comunidades rurales, a través
de un fondo competitivo. El programa tuvo dos fases, financió 623 proyectos
tecnológicos (capacitación tecnológica, investigación adaptativa e investigación
aplicada, según la clasificación establecida en el programa) y 13 proyectos
complementarios, y llegó a todas las regiones del país.

No obstante, muchas de las previsiones para el funcionamiento del sistema no

se cumplieron: se presentó una caída significativa en la inversión pública en
desarrollo tecnológico, no hubo el apoyo técnico y financiero requerido para el
funcionamiento de las UMATA, los CRECED y la Subdirección de Sistemas de
Producción de CORPOICA sufrieron un progresivo debilitamiento – y con ellos
la estrategia de investigación participativa -, los CMDR no se generalizaron y
en numerosos casos fueron convertidos por los alcaldes en sus aparatos de
bolsillo, el PRONATTA no contó con mayor articulación con el resto de la
política agropecuaria y de desarrollo rural, etc.

(se preveía que se crearían otras corporaciones y CORPOICA se especializaría en algunos

“bienes públicos”: investigación estratégica, para la pequeña producción y en aspectos de
sostenibilidad).
37
Con esto se concretaba la mención que se hacía en el decreto que creó el SINTAP de
vincular a los productores a los procesos de generación y adaptación de tecnología y de
promover la investigación participativa.
De manera que, a pesar que las UMATA lograron una cobertura de la
asistencia técnica mucho mayor que la que existía antes de su creación y
acercaron la prestación del servicio a los usuarios, el poder discrecional de los
alcaldes determinó la politización de muchas de ellas, y el debilitamiento del
área de CORPOICA encargada de apoyarlas y fortalecerlas contribuyó a la
desarticulación del sistema, a la débil pertinencia de la investigación y a la falta
de capacitación y actualización de los asistentes técnicos. Lo anterior,
conjuntamente con la terminación de los recursos del PRONATTA llevó al
marchitamiento del sistema.

En la primera década del siglo XXI se tomaron decisiones que pretendían

reanimar y fortalecer el sistema. La ley 697 de 2000 38 buscó ampliar el campo
de la asistencia técnica para que no cobijara únicamente la producción primaria
agropecuaria. Asimismo pretendió promover la contratación de la prestación de
la asistencia técnica con entidades especializadas, y que el servicio que
prestaran los municipios no se basara exclusivamente en UMATAs
conformadas con personal contratado por el municipio, como sucedía
mayoritariamente en ese momento en el país39. Precisó, igualmente, que el
servicio debía ser gratuito únicamente para los pequeños productores y que se
debía cobrar a los medianos40. Asimismo, intentó promover la asociación de
municipios para la prestación del servicio.

El Decreto 2980 de 2004, por su parte, que reglamentaba parcialmente la ley

697, propició la creación de Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial
(CPGA), los cuales supuestamente deberían prestar asesoría más integral
(técnica y en otros componentes) a los productores agropecuarios de un
conjunto de municipios que se debían agrupar voluntariamente por “provincias”.
La prestación del servicio debería hacerse a través de las Empresas
Prestadoras de Servicios de Asistencia Técnica Agroempresarial (EPSAGRO),
con las cuales los CPGA lo contratarían. Con esta estrategia se pretendía
sustituir a las UMATA, las cuales deberían desmontarse. La realidad fue que
los CPGA no despegaron en la mayoría de regiones del país y que no pocos
municipios se resistieron a la eliminación de las UMATA, con lo que finalmente
quedó un híbrido, y el sistema continuó debilitándose.

Al margen de la suerte del sistema oficial, algunos gremios de productores

mantuvieron o crearon sus propios sistemas de extensión. Además de los

38
Por medio de la cual se modificaba la creación, funcionamiento y operación de las Unidades
Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria, UMATA, y se reglamentaba la asistencia
técnica directa rural en consonancia con el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
39
La inmensa mayoría de los municipios habían optado por conformar las UMATA con
personal propio, en vez de contratar el servicio con entidades especializadas, que era la otra
opción que permitía el SINTAP desde sus inicios.
40
Definió como pequeños a “los propietarios, poseedores o tenedores a cualquier título que
directamente o con el concurso de sus familias exploten un predio rural, que no supere el área
y los ingresos de dos unidades agrícolas familiares y siempre que deriven de su actividad
agropecuaria, forestal, agroforestal, pecuaria, piscícola, silvícola o de zoocría por lo menos el
70% de sus ingresos”. Y como medianos a los que contaran con ingresos entre 2 y 5 UAF.
cafeteros, que tradicionalmente han contado con el sistema más extenso, los
arroceros, los cerealeros, los cacaoteros, los paperos y, más recientemente, los
ganaderos, los porcicultores y los fruticultores establecieron mecanismos de
extensión con mayor o menor cobertura y éxito.

Con la promulgación de la Ley 1133 de 2007, se creó el programa Agro Ingreso

Seguro (AIS) que tenía como objeto proporcionar herramientas que protegieran
los ingresos de los productores que resultaren afectados por las distorsiones
derivadas de los mercados externos y mejorar la competitividad de todo el
sector agropecuario. En este marco, se han ejecutado recursos por $1.784.516
millones de pesos constantes a abril de 2011, de los cuales se han destinado
para asistencia técnica a pequeños y medianos productores $52.572 millones,
es decir el 2,94%.

Buena parte de estos recursos fueron entregados a los gremios a través de la

línea Asistencia técnica- entidades del Incentivo a la Productividad para el
Fortalecimiento de la Asistencia Técnica (IAT), reglamentado por la Resolución
140 de 2007, en la cual se define el IAT, como “una ayuda o apoyo económico
que otorga el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, destinado a financiar una parte del monto total de los gastos
en que un productor incurra con ocasión de la contratación del servicio de
asistencia técnica para el desarrollo de proyectos productivos que comprendan
una actividad agrícola, pecuaria, acuícola y/o forestal”.

De otra parte, la misma Resolución señala la integralidad del servicio de

asistencia, el cual debe incluir procesos como el de acompañamiento al
productor en: (i) la formulación, gestión y administración de proyectos que
comprendan el desarrollo de una actividad agrícola, pecuaria, acuícola y/o
forestal; (ii) elaboración y planificación de crédito para financiar el desarrollo de
este tipo de actividades; (iii) prestación de asesoría para la implementación de
buenas prácticas agropecuarias; (iv) diseño e implementación de planes y
mecanismos para el manejo sanitario y fitosanitario; y, (v) diseño e
implementación de planes y mecanismos para el manejo de cosecha y post
cosecha.

Posteriores resoluciones expedidas por el MADR reglamentaron otros

componentes del IAT, las cuales fueron derogadas por la Resolución 129 de
2010 que unifica y mantiene la unidad de la reglamentación del incentivo en un
solo acto administrativo41. La misma Resolución 129 de 2010 a su vez
estableció los requisitos para las Entidades Prestadoras del Servicio de
Asistencia Técnica Agropecuaria (EPSAGROS), que son las autorizadas para
brindar este servicio.

41
Desde 2007 el Ministerio de Agricultura expidió las siguientes Resoluciones: 140 de 2007,
217 de 2007, 026 de 2008, 177 de 2008, 303 de 2008, 336 de 2008, 360 de 2008, 406 de
2008, 161 de 2009 y 396 de 2009 para reglamentar la implementación y ejecución al Incentivo
a la Productividad para el Fortalecimiento de la Asistencia Técnica (IAT), las cuales fueron a su
vez fueron derogadas por la Resolución 049 de 2010.
Bajo este esquema entre 2007 y 2010 se entregaron más de $49 mil millones
de pesos a 18 instituciones, siendo nueve de ellas gremios de la producción
que cuentan con recursos parafiscales para dichas actividades, mientras que
para asistencia técnica vía crédito para pequeños y medianos productores
solamente se entregaron $8,1 mil millones de pesos.

Mediante Resolución 275 de 2011, se establecieron los parámetros de la

convocatoria para el otorgamiento del Incentivo a la productividad a través del
fortalecimiento de asistencia técnica (IAT) en el 2011. Esquema que no ha sido
muy efectivo en el sentido en que las propuestas que se presentan no están
bien formuladas, no son claras ni consistentes, ni obedecen a la ejecución de
un plan productivo marco a nivel municipal o regional. Así, por ejemplo, para
esta convocatoria se presentaron 68 propuestas de las cuales pasaron el filtro
únicamente 22, pero con grandes dificultades y deficiencias técnicas, según lo
manifestó uno de los funcionarios entrevistados. En esta convocatoria pueden
participar los gremios de la producción, las UMATAs, los CPGA, las
universidades y todas las instituciones que por su objeto social puedan
participar en la formulación y gestión de asistencia técnica. Por otra parte, la
asistencia técnica únicamente podrá ser prestada por una EPSAGRO que se
encuentre registrada en el MADR. Esto derivó en que a mayo de 2012 la base
de datos cuente con un registro de 2.126 EPSAGROS, muchas de ellas
creadas como una estrategia para la captación de recursos. En consecuencia,
la calidad de los servicios prestados por dichas organizaciones deja mucho que
desear. Será tarea del MADR empezar a depurar dicha base de datos para
garantizar la calidad de los servicios que puedan prestar. De otra parte, no se
ha hecho interventoría técnica a la ejecución de estos proyectos, ésta se ha
centrado principalmente en una interventoría financiera y de ejecución de
recursos, pero no existen indicadores ciertos sobre los resultados técnicos de
los proyectos hasta ahora ejecutados bajo este esquema.

Paralelamente al diseño e implementación del programa AIS, se creó el

Estatuto de Desarrollo Rural, mediante Ley 1152 de 2007, que en su artículo 9
establecía cuales serán los subsistemas que conforman el Sistema Nacional de
Desarrollo Rural, entre los que se encuentra el de “promoción productiva y de
investigación, asistencia técnica y transferencia de tecnología” y determinaba
que los “servicios de asistencia técnica y transferencia de tecnología estarán
orientados a facilitar el acceso de los productores rurales al conocimiento y
aplicación de las técnicas más apropiadas para mejorar la productividad y la
rentabilidad de su producción, y serán prestados a través de las entidades y
organizaciones autorizadas para el efecto por el Gobierno Nacional. Las
entidades y organismos o profesionales prestadores de servicios de asistencia
técnica y transferencia de tecnología serán fortalecidos técnica, operativa y
financieramente para cumplir con este propósito (Artículo 52)”. Sin embargo,
hay que señalar que esta ley fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional porque no se hizo de manera adecuada la consulta a las
comunidades Indígenas y afrocolombianas violando de esta manera la
Constitución.
Por último y mediante Decreto 125 de 2011 se creó el programa Especial de
Reforestación, el cual estableció en su artículo 6, la Asistencia técnica forestal,
así como la creación de un incentivo para ella. Se encargó al MADR la
responsabilidad de definir las condiciones y requisitos para que los
agentes especializados en la prestación de estos servicios accedan a dicho
incentivo.

En el Gráfico 4, se resumen los principales desarrollos que ha tenido la

asistencia técnica en Colombia.

Gráfico 4. Principales desarrollos de la extensión en Colombia

Se crea el SINTAP AIS- Incentivo AT

Reglamentación
EPSAGROS
Sistema multi-
Se crea el STACA insitucional transf.
Tecnología

1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

Servicio AT pasa al Convocatoria

ICA asignación IAT
ICA para 2011
Ley 697
regulación y Creación CPGA
control sanitario
STACA pasa al Inicia PRONATTA
MADR

Fuente: elaboración propia.

2. Marco de política
2.1 Política nacional para la extensión

La política del actual gobierno en materia de asistencia técnica enmarca sus

acciones en el Subsistema Nacional de Asistencia Técnica Agropecuaria, que
empezó a operar en 2011 y está dirigido a mejorar la productividad,
competitividad y calidad de vida de la población campesina colombiana. Las
metas previstas estiman que en el 2014 el Subsistema estará atendiendo por lo
menos a 660 municipios del país y habrá beneficiado en tres años a un millón
de pequeños y medianos productores.

La implementación de las acciones ha iniciado este año con recursos del

Programa de Desarrollo Rural con Equidad (DRE), el cual fue creado como una
alternativa al programa AIS que enfrentó muchas dificultades en su ejecución,
financiado con los recursos apropiados en la Ley 1133 de 2007 42. Este
programa hace parte de la política integral de desarrollo del sector
agropecuario colombiano y tiene el propósito de apoyar el mejoramiento
competitivo de la producción agropecuaria y de contribuir a reducir las
desigualdades en el campo garantizando el uso eficiente y eficaz de los
recursos, priorizar a los pequeños productores como principales beneficiarios,
promover la asociatividad y las economías de escala y articularse con otros
programas y ofertas institucionales.

EL DRE cuenta con cuatro líneas de acción:

 Línea Especial de Crédito (LEC) que financia la siembra de productos

básicos de la “Seguridad Alimentaria“ del país tales como el arroz,
cebada, avena, fríjol, arveja, hortalizas, frutas, soya, plátano, yuca, papa
y maíz. La meta es que a través de esta línea se apoye a más de cien
mil usuarios medianos y pequeños con proyectos productivos por valor
de dos billones 200 mil millones de pesos.
 Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), del cual son beneficiarios los
pequeños y medianos productores individuales y asociados y los
grandes productores siempre que actúen como integradores, en donde
la participación de los pequeños sea mínimo el 60% del área sembrada.
Como estrategia para dar una mayor cobertura a pequeños y medianos
agricultores se redujeron a la mitad los topes máximos a recibir
individual o asociativamente.
 Incentivo a Proyectos de Riego y Drenaje. Instrumentos de apoyo no
crediticios.
 El Incentivo a la Asistencia Técnica (IAT). El IAT cuenta con $150.000
millones para el 2012 y la meta es incrementar anualmente este monto
hasta alcanzar, en cinco años, una suma no inferior al uno por ciento del
PIB agropecuario, es decir 270 mil millones de pesos del 201143.

El administrador de los recursos será FINAGRO y la Universidad Nacional de

Colombia estará a cargo del acompañamiento integral y la interventoría.

El DRE está enfocando la asistencia técnica desde tres ámbitos:

42
Para el 2012, el programa cuenta con $500.000 millones de pesos de los cuales $150.000
millones está destinados al IAT.
43 Entrevista al Director del Programa DRE, 10 de mayo de 2012.
  Fondos parafiscales, aunque los recursos en los últimos años han
venido disminuyendo y de igual forma lo ha hecho la asistencia
técnica. El aporte varía según el gremio.
 Aportes directos para asistencia técnica. Son recursos del
presupuesto de la Nación, que en años recientes se han entregado
principalmente a los gremios de manera discrecional, a través de
Finagro, entidad que únicamente hace interventoría financiera, pero
no interventoría técnica o de evaluación de la calidad de la asistencia
técnica prestada. Se resalta el hecho de que las propuestas
presentadas para la convocatoria del segundo semestre de 2011
mostraron baja calidad técnica, se presentaron 68 proyectos, de los
cuales solo se seleccionaron 22 propuestas aunque con deficiencias
técnicas.
 Asistencia técnica rural. Durante el gobierno anterior se desmontó
todo el sistema de asistencia técnica que venía operando de años
atrás, desapareció todo el esquema que se diseñó desde la creación
del SINTAP. Para el 2012, el actual gobierno está en el proceso de
recuperar el componente de asistencia técnica y se han destinado
$150.000 millones de pesos, a la par que se está retomando el
proceso de registro de usuarios y del registro de EPSAGROS.

Se espera que con estos recursos se atienda a 380 municipios que

han sido priorizados por los gobernadores a partir de tres criterios
básicos: el peso del sector agropecuario en el PIB, la importancia de
pequeños y medianos productores y por último la voluntad política.
En cada uno de estos municipios deberán diseñar, con apoyo de las
UMATA y los CPGA, el Plan de Asistencia Técnica, con una
financiación del 80% con presupuesto nacional y 20% con aportes de
los municipios.

Bajo el nuevo esquema no se financiará asistencia técnica directa, es

decir, aquella que sea ofrecida por las UMATA o por los CPGA. Lo
que se espera es que estos dos organismos asistan en la
formulación del Plan de Asistencia Técnica, en el diseño de términos
de referencia y en el proceso para la selección, vía concurso o
convocatoria, de las EPSAGROS más idóneas para la ejecución del
Plan.

CORPOICA, por su parte, está diseñando un sistema de asistencia bajo el

modelo de “Call center”, a través del cual se atenderán consultas sobre
aspectos técnicos (producción, sanidad, comercio, etc.), se orientará a los
usuarios para contactarse inclusive con expertos de otros países, se tendrá
acceso a la biblioteca especializada y a la Red mundial de investigación de la
cual hace parte CORPOICA. Este esquema empezará a operar a partir de julio
de 2012. Esta entidad también brindará acompañamiento a los municipios en la
formulación de los planes de asistencia técnica, en cuyo marco se deberán
ejecutar los proyectos a financiar bajo el esquema del IAT.
En relación con la formación de los profesionales, el SENA empezará a
certificar competencias laborarles en asistencia técnica. Se ha evidenciado que
los técnicos/tecnólogos y profesionales del sector no tienen necesariamente las
habilidades para dar acompañamiento técnico adecuado. Para este proceso el
SENA realizará alianzas con universidades para adelantar programas de
actualización y especialización para los profesionales del sector que quieran
brindar asistencia técnica.

Para el seguimiento y la evaluación, tema en el que se tienen grandes

debilidades por la falta de información disponible, se tiene previsto el diseño del
sistema de monitoreo y evaluación en trabajo conjunto entre el MADR y el
DNP.

En relación con las inversiones realizadas en el país a distintos niveles, se

parte de lo que determina la Ley 607 de 2000, según la cual el servicio de
asistencia técnica se financiará a través de diferentes fuentes:

 Fondo municipal de asistencia técnica directa rural. Este fondo se

constituye como una cuenta especial bajo la administración financiera
del alcalde municipal y su dirección estará encomendada al Consejo
Municipal de Desarrollo Rural quien expedirá su reglamento de
funcionamiento. Los ingresos del Fondo pueden provenir de: otros
ingresos que destinan los Concejos Municipales; los que el municipio
gestione ante otros entes del orden nacional, departamental, regional,
distrital o municipal o internacional; los ingresos que se generen como
producto de los pagos realizados por los medianos productores
beneficiarios.

Según lo establece la Ley 101 de 1993 los municipios deberán apropiar

obligatoriamente en cada vigencia fiscal un presupuesto para este fin.

 Ingresos corrientes de la Nación. Según lo establece la Ley 60 de

1993 (artículo 21 numeral 6), la participación de los municipios en los
Ingresos corrientes de la nación se dirigirán entre otros a prestar el
servicio de asistencia técnica directa rural a los pequeños productores
rurales.

Las estadísticas disponibles permiten conocer el monto de los recursos que

destina el Gobierno Nacional para el tema, pero no existe una base de datos
consolidada que facilite hacer seguimiento a los recursos que los municipios
por ley deben destinar para la asistencia técnica. Lo único cierto es que los
programas del presupuesto nacional cubren el 80% de los requerimientos
presupuestales en los distintos proyectos que se financian a través de las
convocatorias y el otro 20% debe ser cubierto con recursos municipales, de
gremios, de cooperación, o de otras fuentes. Valdría la pena, en consecuencia,
hacer un esfuerzo para recolectar la información existente en la materia y,
especialmente, para diseñar un sistema que permita recolectar
sistemáticamente esta información en el futuro.

2.2 Foros y redes para la extensión

La participación de Colombia en la Red Latinoamericana para Servicios de

Extensión Rural (RELASER)44 y en el Foro Global para Servicios de
Extensión Rural (GFRAS)45 ha sido muy marginal. A pesar de que es en esta
red y en este foro donde se están dando discusiones sobre la evolución de los
sistemas de extensión rural y asistencia técnica agrícola, sobre la nueva
manera de ver el proceso de innovación agropecuaria, sobre el papel de los
distintos actores, ninguna de las principales entidades involucradas en estos
temas en Colombia asiste, ni participa en estas instancias. Fuera de la
participación de la entidad que es el punto focal del nodo en Colombia (la
Corporación Con Tacto Local) y de una participación ocasional de la
Federación Nacional de Cafeteros, la presencia del país en estos espacios ha
brillado por su ausencia.
La participación del país en otros foros, redes o espacios de cooperación
relacionados con investigación y tecnología agropecuaria es igualmente
lánguida. En décadas pasadas, cuando PROCIANDINO y PROCITRÓPICOS
estuvieron activos, Colombia fue un animador de estos programas
colaborativos y recibió algunos beneficios de ellos, relacionados básicamente
con intercambios de experiencias y conocimientos y capacitaciones. Pero en
los últimos años esa participación ha sido muy modesta. En el caso de
FORAGRO la situación ha sido similar: de una participación muy activa en la
década del 1990, que llevó a que se realizara en Bogotá la “Primera Reunión
de Consulta entre los Sistemas Nacionales de Investigación Agropecuaria de
América Latina y el Caribe” en febrero de 1996 - la cual propuso la creación
de un Foro Regional de Investigación y Desarrollo Tecnológico Agropecuario
-, se pasó a una participación muy marginal en el presente siglo.

3. Análisis de actores vinculados a la Extensión

44
RELASER fue creada en octubre de 2010 por un conjunto de instituciones públicas y
privadas de 16 países latinoamericanos, bajo la conducción de RIMISP y el liderazgo
internacional de GFRAS. Tiene como “objetivo el crear mecanismos de colaboración y espacios
de diálogo y aprendizajes, que permitan fortalecer los Sistemas de Extensión Rural en
Latinoamérica, a través de la cooperación y el intercambio de experiencias, información y
conocimientos”.
45
El Foro Global para los Servicios de Asesoría Rural (GFRAS) se creó el 1 de enero de 2010.
tiene como “propósito ofrecer un espacio para la incidencia y el liderazgo en torno a servicios
de asesoría rural pluralistas y orientados por la demanda dentro de la agenda de desarrollo en
el ámbito mundial. Con ello se dará origen a servicios y sistemas de asesoría rural que
contribuyan de forma más adecuada, eficaz y sostenible a la reducción del hambre y la pobreza
en el ámbito mundial”.
De acuerdo con la normatividad vigente, se da opción para que diferentes tipos
de organizaciones participen en proyectos y acciones dirigidas a brindar
extensión y asistencia técnica a los pequeños y medianos productores. Es así
como de una parte se encuentran las entidades que pueden presentar
propuestas a las convocatorias, que incluyen a los gremios de la producción
(agrícola, pecuario, forestal, acuícola), universidades, cámaras de comercio,
UMATAs, CPGA y todas las demás entidades que estén legalmente
constituidas, que tengan interés y que su objeto social les permita participar en
la formulación y gestión de proyectos de asistencia técnica, según los señala la
Resolución 275 de 2011 que crea la convocatoria para la asignación del IAT
2011.

Por otro lado se encuentran las entidades autorizadas para prestar los servicios
de asistencia técnica (EPSAGROS) que han quedado incluidos en los
proyectos presentados por las entidades del primer grupo y que, como ya se
mencionó, en la actualidad llegan a 2.126, según los registros de MADR.
Muchas de las instituciones arriba señaladas (gremios, ONG, universidades) a
su vez son EPSAGROS y desempeñan el doble papel de proponentes de los
proyectos y ejecutores, cuando la ley determina, que las EPSAGROS deben
ser contratadas por los municipios una vez los proyectos son aprobados, para
ejecutar el plan de asistencia técnica, y son los municipios quienes deben
hacer seguimiento y control a estas organizaciones

Esta diversidad de instituciones debería actuar en un marco de referencia, que

es el Plan de Asistencia Técnica Municipal, instrumento que ha sido
fuertemente criticado por las diferentes instituciones y personas entrevistadas
para este análisis, en el sentido en que se diseñan sin que obedezcan a una
proyección de las fortalezas productivas del municipio, ni a su interacción y
potencial dentro de la región, convirtiéndose en documentos que reúnen una
serie de actividades que no generan ningún impacto. Sumado a lo anterior, se
presenta el hecho de que no se cuenta con un sistema de seguimiento y
monitoreo que permita medir los resultados e impactos generados por los
distintos proyectos aprobados con recursos del IAT.

En el centro de todo el esquema institucional arriba señalado están los

pequeños y medianos productores, quienes en muchos casos se vinculan a los
diferentes proyectos sin tener claros los objetivos o los resultados esperados.
Más bien lo hacen como resultado del lobby realizado por las EPSAGROS ante
las organizaciones de productores para formular propuestas a las
convocatorias. Para muchos de los productores sigue teniendo un peso
importante el esquema en el que es el asistente técnico de la UMATA el que
brinda dicha asesoría.

Estudios recientes realizados por el Programa MIDAS en 2008 46, confirman lo

arriba señalado. Existe una gran diversidad de actores vinculados a la

46
GALLEGO, J.C. (2008).
prestación de servicios de asistencia técnica, unos con mayor relevancia que
otros, como se indica en el Gráfico 5, que refleja la participación por tipo de
institución sobre una muestra de 714 organizaciones estudiadas.

Gráfico 5. Actores vinculados a la asistencia técnica en Colombia(%)47

Centros de investigación 2

Umata 10

Entidades sin ánimo de lucro o… 1

Universidades 4

Gremios 4

Empresa Estatal 1

Organizaciones campesinas 32

ONG 37

Empresas privadas 10

0 5 10 15 20 25 30 35 40
Porcentaje

Fuente: Gallego, J.C. 2008

Como se observa, en las ONG y las organizaciones campesinas se concentra

el 69% de las instituciones prestadoras de este servicio, y si a esto se suma
otro 10% de empresas privadas, se encuentra que la asistencia técnica está
siendo prestada principalmente por organizaciones privadas. En contraste con
el hecho de que solo el 10% esté representado por las UMATAs, a pesar de
que como se señaló arriba, para el productor siguen siendo el referente más
cercano para este tipo de asesoría.

Las universidades, por su parte, tienen una muy baja representación, solo el
4% de las organizaciones pertenecen a este perfil. Situación que es el reflejo
de lo que se encuentra en los pensum que tienen programas académicos
vinculados con el sector agropecuario, y que según lo señalado por personas
entrevistadas para esta investigación, se han enfocado principalmente en la
formación de profesionales con fortalezas técnicas dejando de lado la
formación complementaria que le permita a un profesional del agro estar en
capacidad de brindar el acompañamiento técnico integral, como hoy se ha

47
Entendido como el porcentaje de instituciones de cada categoría sobre el total de
instituciones analizadas.
enfocado la asistencia técnica en el país. Con el nuevo enfoque
multidimensional dado a la asistencia técnica desde el programa DRE y las
responsabilidades asignadas al SENA en cuanto a la certificación de
competencias laborales en alianza con las universidades, se esperaría que
éstas adquieran mayor relevancia en el proceso y logren, en conjunto con las
instituciones de gobierno, diseñar unos contenidos de formación que permitan
llevar a los productores esquemas integrales de asistencia técnica.

Los gremios, al igual que las universidades, tienen baja representación, a pesar
de que tienen previsto dentro de sus planes de operaciones y con recursos
parafiscales48, brindar asistencia técnica a sus agremiados. Es probable que
durante los tres últimos años, luego de realizado el estudio de la referencia, la
situación haya cambiado, ya que, de acuerdo con las cifras facilitadas por la
Vicepresidencia de Operaciones de Finagro, son los gremios quienes han
recibido el 82% de los recursos asignados por IAT a entidades. Sin embargo,
habría que evaluar si la cobertura se ha incrementado en la misma proporción.
Desde la perspectiva de uno de los entrevistados perteneciente a un gremio, a
pesar de que brindar asistencia técnica a un pequeño productor puede costar
alrededor de $162.000/año/productor, monto relativamente bajo, no se logran
los impactos y resultados esperados principalmente porque las acciones no
obedecen a unos objetivos claros que orienten la producción con enfoque de
mercado como resultado de la falta de construcción de un plan de asistencia
técnica consistente y bien elaborado. Por lo tanto, todos los esfuerzos que se
hacen terminan siendo actividades aisladas que no conducen a la
consolidación de los productores dentro de su actividad.

Por su parte, los productores manifiestan un desconocimiento tanto de los

programas como de los procesos para acceder a los servicios de asistencia
técnica. En efecto, una encuesta realizada por IQuartil para el Programa
MIDAS en 2009, evidenció que el 79% de los pequeños productores con
menos de 0,25 UAF (Unidad Agrícola Familiar) no saben que se deben inscribir
para beneficiarse de la asistencia técnica gratuita; similar situación se observa
en productores un poco más grandes (entre 0,25 y una UAF) ya que el 61,8%
de ellos desconoce también el procedimiento. Tal y como lo señala el estudio
“Se observa que sólo un 26% a nivel nacional está efectivamente inscrito y se
aduce que las razones por las cuales se inscribieron son mayoritariamente por
la asesoría que se recibe y el servicio que se obtiene y se aduce que no se
está inscrito porque no la necesita, porque falta información, porque no conoce
la UMATA o porque no funciona”49.

48
En Colombia existe desde la segunda mitad del siglo XX la figura de la parafiscalidad, que
consiste en que un sector de la producción solicita al Gobierno que se cree un aporte
obligatorio para todos los actores de ese renglón productivo, y con los recursos aportados se
crea un fondo de fomento que se encarga de financiar actividades de interés general para ellos
(investigación, extensión, formación, apertura de mercados, promoción del consumo, etc.).
Estos fondos son normalmente administrados por el respectivo gremio de productores.
49
IQuartil (2009).
Otros aspectos relevantes encontrados por este estudio indican que los
productores perciben como principales prestadores de asistencia técnica a las
UMATAs, los gremios, los vendedores de insumos y por último los particulares.
Esta información se debe interpretar como las veces en que los productores
encuestados han recibido asistencia técnica y proviene principalmente de estos
actores y en ese orden de importancia, pero esto no significa que haya sido
constante y con acompañamiento a lo largo del proceso productivo.

En cuanto al esquema de operación los productores perciben que “en el caso

de los particulares son más los productores quienes buscan la asistencia, en
los gremios son más bien éstos quienes la ofrecen y, en el caso de las UMATA
es ligeramente más buscada por los productores que ofrecida por la entidad” 50.
En cuanto a la capacitación proporcionada por dichos actores, los productores
perciben al SENA y a las UMATAs como las instituciones que concentran la
oferta y en la medida en que el perfil del productor es más grande, gana
presencia el gremio, pierde importancia la UMATA, y el SENA se mantiene
como el principal oferente de la capacitación.

La calidad de la asistencia técnica en general ha sido calificada por los

productores de todos los niveles encuestados como buena en cuanto a utilidad,
profesionalismo, conocimiento técnico, capacidad de comunicarse y rapidez de
respuesta (entre un 77 y un 80% de los productores lo consideró así). Por otra
parte, la evaluación del criterio de acompañamiento muestra menor calificación,
y solo entre el 54 y 65% de los productores lo considera bueno.

Como se puede observar, hay una gran diversidad de actores vinculados a la

asistencia técnica, pero hay desorden en su prestación, bajo impacto de las
acciones, dispersión de recursos, baja calidad y mínimo seguimiento. Por tanto,
es fundamental que el MADR adelante varias acciones simultáneas como: i)
una mayor divulgación de programas para que los productores tengan mayor
conocimiento y puedan tomar decisiones de participación informadas; ii) un
mayor control de las EPSAGROS en cuanto a sus capacidades técnicas y la
calidad del servicio prestado; iii) el diseño e implementación de un sistema de
seguimiento y evaluación que permita medir impactos. Se esperaría así que los
recursos invertidos redunden en mejores y mayores beneficios para los
pequeños y medianos productores.

4. Opciones de formación para los profesionales de la

extensión

De acuerdo con las estadísticas del observatorio laboral para la educación del
Ministerio de Educación Nacional (MEN)51, el número de graduados de
programas académicos en ciencias agropecuarias es el menor dentro del grupo

50
Ibíd. Pág. 49
51
Ministerio de Educación Nacional (2010).
de programas académicos disponibles en las universidades del país. Como lo
resume el Gráfico 6, los egresados con este perfil apenas alcanzan el 1,4% del
total de profesionales que se han graduado entre 2001 y 2010, siendo el área
de mayor interés economía, administración y contaduría, ya que la tercera
parte de los profesionales pertenecen a estos programas.

Gráfico 6. Graduados de educación superior por áreas de conocimiento

2001 - 2010

Fuente: MEN. Observatorio laboral para la educación

Es de resaltar sin embargo, que al analizar la tendencia de esta última década,

el número de graduados muestra una tendencia de crecimiento positiva como
lo indica el Gráfico 7, partiendo de una base de 1.772 graduados en el 2001, a
2.885 en 2010, es decir, que durante este período el número de profesionales
se ha incrementado en un 63%52.

52
Las estadísticas incluyen el nivel de formación universitaria, técnico, tecnológico y posgrado.
 Gráfico 7. Tendencia de estudiantes graduados en ciencias
agropecuarias, 2001-2010

3500

3000 y = 140,83x + 1555,9

R² = 0,8174
2500

2000

1500

1000

500

0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

No. Graduados Lineal (No. Graduados)

Fuente: MEN. Observatorio laboral para la educación

En Colombia hay universidades con programas acreditados en áreas

relacionadas con el sector agropecuario en 26 de los 31 departamentos, más
los que se encuentran en las universidades de Bogotá. Pero el número de
graduados se concentra en un 70% en seis departamentos, y el 30% restante
se distribuye entre los programas académicos de veinte departamentos, como
lo indica el Cuadro 2.
Una tercera parte de los profesionales se gradúa de las universidades en
Bogotá, le sigue Antioquia con el 16,7% y en tercer lugar el departamento de
Caldas con el 6,2%, lo que refleja una alta concentración de este tipo de
profesionales en unas pocas regiones, lo cual se ratifica con los hallazgos de la
encuesta realizada por IQuartil en 2009, que señala una alta frecuencia de los
egresados a ejercer su profesión en la misma región en donde se graduaron,
esto con excepción de los profesionales egresados de la Universidad
Nacional53.

53 IQuartil (2009), pág. 77.

 Cuadro 2. Distribución de los graduados de ciencias agropecuarias por
departamento 2001 - 2010

Part.
No.
Graduados (%)

Bogotá 6.850 29,4

Antioquia 3.882 16,7

Caldas 1.438 6,2

Santander 1.364 5,9

Tolima 1.100 4,7

Valle 1.075 4,6

N. de Santander 992 4,3

Otros 6.604 28,3

Total 23.305 100,0

Fuente: MEN. Observatorio laboral para la educación

Otro tema relevante a tener en cuenta es que estos profesionales consideran

que su trabajo está más enfocado a prestar asistencia técnica tradicional que a
brindar una extensión integral; de hecho, los profesionales entrevistados por
IQuartil dedican casi la mitad de su tiempo (41,5% de las horas laboradas) en
dar asistencia técnica en producción. Para aquellos que ven su trabajo como
extensión, dedican también su tiempo laboral en dar asesoría a la unidad
productiva (13,6%), capacitación (14,1%), temas organizativos de la comunidad
(9,6%), trabajo de oficina (20,7%), otro (familia) el 0,5%.
En términos del perfil de estos profesionales, se observa un significativo interés
por los programas universitarios (que toman cinco años para obtener el título
académico): el 69% de los egresados salen con perfil profesional; el 22% son
de nivel tecnológico y sólo el 2% son de nivel técnico. Por otra parte, es de
señalar los bajos registros en estudiantes de posgrado, apenas el 7% de los
graduados ha realizado estudios de posgrado, Gráfico 8.
 Gráfico 8. Distribución de graduados en ciencias agropecuarias por nivel
de formación, 2001 – 2010

1.701 (7%)
390 (2%)

5.152 (22%)

16.062, (69%)

Nivel universitario Nivel tecnológico Nivel técnico Posgrado

Fuente: MEN. Observatorio laboral para la educación

Un diagnóstico reciente realizado por el Ministerio de Agricultura, ha

identificado que estos profesionales no necesariamente cuentan con las
competencias para cumplir las labores de asistencia o de extensionista 54. Es
decir, que aunque tienen conocimientos técnicos no necesariamente tienen el
perfil para trabajar bajo el modelo de una asistencia integral y participativa con
los pequeños y medianos productores. De acuerdo con esto, el SENA, en
coordinación con las universidades, empezará un programa de certificación de
competencias laborales para garantizar que aquellos profesionales que se
dediquen a proporcionar asistencia técnica cuenten con las habilidades
suficientes para un manejo integral. El programa inicialmente certificará a 5.000
profesionales de forma gratuita a través de un programa de 300 horas, de las
cuales el 10% serán presenciales y el 90% virtuales. Posteriormente, quienes
quieran obtener la certificación tendrán que cubrir el costo del programa.

Por otra parte, desde el 2000 la Ley 697 en su artículo 18 determinó que “El
establecimiento del servicio de Asistencia Técnica Directa Rural debe dar lugar
a que los estudiantes vinculados a los programas de educación técnica,
tecnológica y universitaria en el campo de las ciencias agropecuarias y afines
lleven a cabo pasantías relacionadas con las actividades propias del sector
agropecuario y rural. En consecuencia, el Gobierno Nacional reglamentará lo
concerniente al ejercicio de dichas pasantías”.

54
Entrevista personal al Director del Programa DRE, mayo de 2012.
Posteriormente, el Decreto 2980 de 2004, estableció las prácticas académicas
obligatorias con el fin de apoyar la prestación del servicio de asistencia técnica
directa a través de los CPGA. Estas pasantías serían de obligatorio
cumplimiento en los municipios para los estudiantes de último año o semestre
en todos los programas de educación técnica, tecnológica y universitaria en el
área de las ciencias agropecuarias y la ingeniería agronómica, agrícola,
agrológica, pesquera, forestal, agroforestal, la administración agroindustrial,
la administración de empresas agropecuarias, veterinaria, zootecnia, y otras
carreras afines.

Las prácticas o pasantías obligatorias no podrán tener una duración inferior a

seis meses y su realización tendrá que ser verificado por la universidad o
centro docente respectivo. Estas prácticas serán coordinadas y certificadas por
los CPGA garantizando que las entidades prestadoras de los servicios de
asistencia técnica rural lleven a cabo acciones de capacitación de los
estudiantes y docentes y posibiliten el acceso a las granjas agrícolas y
demás medios disponibles para la realización de las prácticas.

Sin embargo y teniendo en cuenta que la operación de los CPGA ha sido

bastante limitada o inexistente, el cumplimiento de los programas de pasantías
no se ha cumplido según lo fijado por la normatividad.

Como se puede ver, el país tiene muchas debilidades en cuanto a la formación

del recurso humano para proporcionar una asistencia técnica adecuada, hay
concentración en regiones con una alta desatención en buena parte del país y
las competencias de los profesionales del sector no necesariamente son las
adecuadas.

5. Medios de información y TIC para la extensión

Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) “son las

herramientas que permiten el procesamiento y la circulación de información de
forma más acelerada, en mayor volumen, para mayores grupos metas,
posibilitando al mismo tiempo mayores posibilidades de comunicación, de
diálogos, de intercambios entre públicos diversos y de localizaciones remotas,
por ejemplo”55.

El uso de las TIC como medio para brindar asistencia técnica genera dos
grandes interrogantes: el primero sobre el acceso, considerando la brecha que
se puede encontrar en el uso de estas tecnologías por la limitada disponibilidad
de conectividad, especialmente en las áreas rurales, y el segundo, por no
contar con contenidos adecuados y suficientes acordes con el perfil de los
usuarios, de manera que generen interés en el uso de estas herramientas para
que permitan acceder a un mayor conocimiento. En relación con la brecha,
como lo señalan algunos indicadores del Banco Mundial, Colombia cuenta

55
Espíndola, D.(Sin fecha).
únicamente con el 5,66% de su población con acceso a banda ancha, aunque
el porcentaje de usuarios de internet para el 2010 era del 36,5% como lo indica
el Cuadro 3. En términos absolutos los usuarios de internet han se han
incrementado de 9,7 millones de personas en 2007 a 16,9 millones en 2010, un
crecimiento promedio anual del 20,2%, aunque la información disponible no
permite determinar el porcentaje de esta población se encuentra en los centros
poblados más pequeños o en las áreas rurales. El acceso al celular, por su
parte, es casi universal: el 96% de la población tiene una línea telefónica de
celular.

Cuadro 3. Indicadores de acceso a TIC en Colombia

Indicador Registro (%)

Abonados internet banda ancha (2010) 5,66
Usuarios internet por cada cien personas (2010) 36,5
Abonados a celular por cada 100 personas 96,0
(2010)
Fuente: Banco Mundial, http://datos.bancomundial.org/indicador

En relación con la participación en el uso de internet según tipo de institución,

seleccionando aquellas que tienen alguna relación con el sector agropecuario y
se podrían constituir en nodos de asistencia técnica haciendo uso de las TIC -
de acuerdo con el boletín trimestral de las TIC, publicado por el Ministerio de
Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones -, se encuentra que para
el tercer trimestre del 2011, las instituciones educativas participaban con el
0,26% de las suscripciones a internet fijo, los Telecentros con 0,06%, las
Alcaldías con el 0,01% y los CPGA, aunque aparecen en el boletín, muestran
una participación del 0%56. Sin embargo, es importante señalar que las tasas
de penetración se han venido incrementando de manera sostenida durante los
últimos años, alcanzando el 12,5% a finales del 2011.
En la encuesta realizada por IQuartil en 2009, se indagó a los productores
sobre los medios utilizados y preferidos para acceder a las capacitaciones y a
la asistencia técnica, y el resultado mostró que hay una fuerte preferencia, sin
importar el tamaño del productor, a recibir capacitación e información en forma
presencial, lo cual muestra la débil posición que aún tienen las TIC en las áreas
rurales. De otra parte, hay interés por programas o asistencia técnica ofrecida a
través de la televisión: se evidenció que los programas de Caracol y RCN – La
Finca Hoy y El Mundo del Campo, respectivamente -, son los que más
audiencia tienen, en contraste con los cursos del SENA que muestran más
bien una baja audiencia.

En este contexto, en el país se ha venido avanzando en el diseño de

contenidos orientados a los productores para ser difundidos a través de las
TIC. Tal es el caso de lo que viene realizando la Federación de Cafeteros y la

56
Ministerio de Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones (2011).
Fundación Manuel Mejía, que han diseñado contenidos de interés para los
productores para ser difundidos por diferentes medios, incluyendo la internet,
las reuniones virtuales y más recientemente el uso de tabletas.
Otra experiencia es la plataforma de Agronet del MADR, que presenta
contenidos de interés para los pequeños y medianos productores, tales como
la consulta de precios mayoristas de una canasta de productos, acceso a la
biblioteca digital, la consulta sobre agronegocios, etc. De otra parte, el MADR
en alianza con el Ministerio de Tecnologías de la Información y
Telecomunicaciones, ha venido adelantando una estrategia de capacitación e
información a los pequeños y medianos productores a través de los
Telecentros, esquema en el que hay beneficios mutuos en la medida en que el
MINTIC proporciona las infraestructuras técnicas y obtiene contenidos y el
MADR difunde información de interés para los productores.
El programa de Oportunidades Rural promovió en el 2010 una plataforma en la
que pequeños y medianos productores ofertaban asesoría y asistencia técnica
a sus pares. Estos productores eran reconocidos como talentos locales. Como
reconocimiento y apoyo para el fortalecimiento de estas capacidades locales el
programa diseñó una plataforma en Internet (www.talentosrurales.org) para
facilitar el acceso de los microempresarios rurales, campesinos y pequeños
productores a una oferta diversificada de servicios técnicos rurales. Esta
plataforma de servicios, que funcionó durante un año, reunió información útil
para oferentes y demandantes de servicios técnicos en diversas áreas del
conocimiento, logrando tener cerca de 500 talentos locales demandando y
ofertando servicios de asesoría técnica.
Las “Redes virtuales para la gestión del conocimiento en innovación rural” del
Consorcio Andino (http://consorcioandino.ning.com)57, liderado por la
Corporación PBA, han venido consolidando una red de conocimiento en la que
participan pequeños productores de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú,
plataforma en la que se ha desarrollado el uso de los foros virtuales que
permite la interacción entre los técnicos y los productores, entre productores de
un mismo país o entre países, además de la consulta de videos que en la
mayoría de casos son producidos y subidos a la red por los mismos
productores. Se ha conformado una comunidad virtual que interactúa de
manera permanente y en la que todos sus miembros tienen la posibilidad de
hacer aportes al conocimiento de grupo.

57
El Consorcio Andino de Innovación Participativa con Pequeños Agricultores, liderado por la
Corporación PBA de Colombia, montó ocho redes virtuales de innovación y aprendizaje -
agrobiodiversidad y mejoramiento genético participativo, producción de semilla limpia,
bioinsumos, producción limpia de papa y granos andinos, cambio climático y seguridad
alimentaria, agronegocios y emprendimientos, comunicadores rurales y multiplicadores
campesinos - que ya cuentan con más de 900 miembros activos en Bolivia, Ecuador, Perú y
Colombia, la mayoría de los cuales son pequeños agricultores. En estas redes los productores
están intercambiando, entre sí y con los profesionales, experiencias y conocimientos técnicos a
través de foros de discusión, videos, chats, etc. Los profesionales están pendientes de
responder las inquietudes que los productores manifiestan en las redes.
En las diferentes opciones de las TIC, la de mayor cobertura y la que está
siendo más desaprovechada en Colombia es el teléfono celular, que tiene una
amplia cobertura, y que no está siendo utilizado en todo su potencial para
brindar información y asistencia técnica a los productores. En este tema el
MADR ha diseñado el esquema de Celuagronet para enviar información a los
usuarios que previamente se han registrado como suscriptores, sin embargo
aún no se ha consolidado.
Todo este esquema es lo que recientemente se ha empezado a llamar la e-
extensión, que comprende “aquellas tareas de extensionismo rural que se
basan en el uso intensivo de TICs y que supone desarrollar muchas de las
acciones de forma virtual y a distancia”58, y que tiene ventajas importantes
como la posibilidad de ejecutar acciones en tiempo real, independientemente
de la ubicación geográfica, permite una mayor participación, en simultánea, y la
conformación de redes de conocimiento a un nivel más horizontal y
multidireccional, en la medida en que permite la comunicación entre todos los
participantes en tiempo real y sin las limitaciones de costos y desplazamientos.

Es evidente que las TIC cada vez se han venido posicionando en el uso de los
productores rurales, aunque a tasas más lentas que en las áreas urbanas, se
constituyen en una herramienta para llegar a los productores y aplicarlas a la
gestión del conocimiento. El punto clave está en que, a la par de que la
cobertura y el acceso se incrementen, se diseñen contenidos de interés que
motiven a los productores a hacer uso de estas herramientas. De lo contrario,
no se lograrán posicionar como medio adecuado para la asistencia y se
seguirán viendo por el productor como accesorios lejanos, siendo el referente
más cercano y con mayor credibilidad las actividades presenciales,
desaprovechando así el potencial que las TICs brindan para una mayor y mejor
cobertura, a menores costos y de manera más oportuna.

6. Análisis
6.1 Principales retos, debilidades y logros de la política y el sistema de
extensión / asistencia técnica en Colombia

En la actualidad no existe un sistema nacional de extensión, ni de asistencia

técnica, en Colombia. En la segunda mitad de la década del ochenta del siglo
pasado se emprendió el mayor intento de organizarlo, bajo la denominación de
Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria (SINTAP). No
obstante, el debilitamiento de algunos componentes claves del sistema – como
la investigación participativa en sistemas de producción que debía hacer
CORPOICA, o la actualización permanente a los técnicos de las UMATAs, o la
estrategia de fortalecimiento institucional del PRONATTA – determinaron que

58
Espíndola, (2009). Pág. 3.
desde la segunda mitad de la década del noventa el sistema comenzara a
desarticularse y agotarse.

Pero fueron las reformas introducidas en la primera década de este siglo las
que llevaron definitivamente a su languidecimiento. El intento de creación de
los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial (CPGA), que en la mayor
parte del país no despegaron59, sustituyendo a las UMATAs, condujo al
debilitamiento de estas últimas y a su desaparición en numerosos municipios 60.
Las entidades especializadas para prestar el servicio que se promovieron en
estas reformas (EPSAGRO) no cuentan con un proceso permanente de
actualización de sus conocimientos, tecnologías y metodologías por parte de
ninguna entidad de investigación, lo que determina que en la actualidad haya
un vacío entre la “oferta” de tecnología (o su generación) y la “demanda” (los
usuarios)61.

En cuanto a cobertura, de acuerdo con la encuesta realizada por IQuartil en

2009 para el Programa MIDAS, se encontró una baja inscripción por parte de
los productores en las Alcaldías, requisito que establece la Ley 607 de 2000
para beneficiarse de los servicios de asistencia técnica. Es así como solo el
20,1% de los pequeños productores con menos de 0,25 UAF están inscritos; el
38,2% de los productores que tienen entre 0,25 UAF y una UAF; el 35,3% de
los productores que tienen entre 1 y 2 UAF, y el 17,5% de los productores con
más de dos UAF se encuentran inscritos. Sin embargo, es necesario tomar
esta información con cautela, porque el hecho de que se esté inscrito no
necesariamente significa que se cuente con el servicio adecuado, suficiente, de
calidad y oportuno. Por otra parte, la misma encuesta determinó que solo el
22% de los productores pertenecen a un gremio, afiliación que les da la
posibilidad de acceder al servicio de asistencia técnica.

Por otra parte, la mayoría de los recursos que manejan las EPSAGRO los
manejan gremios de productores62 que ya contaban con alguna forma de
extensión, financiada con recursos parafiscales, y que al parecer han
aprovechado el incentivo para financiar la actividad que ya adelantaban con
dichos recursos (liberándolos para otras actividades), o en el mejor de los
casos para complementarla. La prevista participación de universidades y otros
centros académicos o de desarrollo tecnológico no se dio.

En todo caso, de la evolución de los servicios de extensión rural y asistencia

técnica agropecuaria en el país quedan algunos logros que se deben destacar:

59
En el informe de interventoría de 2012 de Moore Stephens Scai al proyecto de Incentivo a la
Asistencia Técnica (IAT), de veinte ejecutores del incentivo únicamente dos eran CPGAs, uno
en el Valle y otro en Huila.
60
No obstante, las UMATAs siguen siendo las instancias de asistencia técnica que más llegan
a los pequeños productores de país. Véase Perfetti et. al. (2009) e IQuartil (2008).
61
Este tema lo confirman también Perfetti et. al. (2009)
62
De los 46,1 miles de millones de pesos de Incentivo a la Asistencia Técnica que el MADR
había asignado en 2008 y 2009 (y pagó vía FINAGRO), más del 80% lo recibieron gremios de
la producción y más de la mitad lo recibió un solo gremio.
 La concepción de que el sistema debe construirse desde lo local,
acercándolo a los productores y buscando su participación en las labores
de investigación y en las de control social,
 La necesidad de organizar un sistema de apoyo a las entidades y procesos
locales en diversos ámbitos,
 La importancia de focalizar los recursos públicos en la prestación de un
servicio gratuito para los pequeños productores,
 El creciente consenso de que los pequeños productores necesitan
asistencia – o acompañamiento – en diversos aspectos, y no únicamente en
los tecnológicos, para que logren mejorar su tecnología y su producción,
 La presencia de numerosas entidades privadas y de la sociedad civil que
prestan servicios de extensión o de asistencia técnica que cuentan con
experiencias interesantes y con herramientas metodológicas.

Sin embargo, en los esfuerzos realizados en el país para organizar un sistema

nacional de extensión hay algunos aspectos fundamentales que no se han
tendido adecuadamente en cuenta. Algunos de ellos se mencionan a
continuación:

i) La inconveniencia de compartimentar el proceso de innovación

tecnológica: La tecnología agropecuaria es específica, ya que trabaja
en el crecimiento de seres vivos que se ven afectados de manera
diferente por condiciones ambientales distintas. Las características
físicas y químicas de los suelos, la temperatura, la pluviosidad, la fauna
y la flora circundante y las demás particularidades del medio ambiente,
influyen de manera determinante en el crecimiento y desarrollo de
plantas y animales. Por eso, la tecnología debe tener variantes en
condiciones agro-ambientales variadas, y la simple difusión de
“paquetes tecnológicos” homogéneos no es adecuada. En cada caso, se
requiere un proceso de generación y/o de adaptación y ajuste de las
tecnologías a las condiciones del medio – o de investigación
participativa. Esta situación es mucho más cierta en el trópico
biodiverso, en que las características ambientales varían
significativamente de un lugar a otro, y en la economía campesina – o en
la agricultura familiar -, que es diversificada y registra arreglos de
especies particulares, que interactúan entre si, compiten por recursos y
se influyen unas a otras en su desarrollo. La competitividad de cada una
de estas explotaciones familiares depende críticamente de que cuente
con una tecnología apropiada a sus peculiares características y
condiciones.

El marchitamiento de la subgerencia de investigación en sistemas de

producción de CORPOICA frustró la posibilidad de que se contara con
procesos participativos de generación y/o adaptación de tecnologías a
las condiciones de los pequeños productores y de sus distintos nichos
agroecológicos. A estos procesos han debido articularse los funcionarios
de las UMATAs para conocerlos en detalle y poderlos escalar a nivel
municipal. Los asistentes técnicos, en consecuencia, quedaron
 huérfanos de procesos de actualización tecnológica y de espacios de
discusión y análisis de sus experiencias y problemas, y debieron
limitarse a transmitir los conocimientos que lograban adquirir, sin
importar su relevancia y adecuación a las condiciones y problemas de
los pequeños productores. El vínculo de los investigadores de los
centros de investigación con estas últimas, por su parte, se vio
gravemente debilitado, lo que afectó su retroalimentación, su
enriquecimiento con los conocimientos y experiencias de los agricultores
y su comprobación práctica de la aplicación de las tecnologías.

En general, las fracturas entre componentes de los procesos de

innovación los afectan seriamente y llevan al peligro de generar un
abismo entre la generación de conocimientos útiles y tecnologías y las
condiciones reales de los sistemas productivos.

ii) La importancia de una decidida participación de los productores:

Las ventajas de que los productores se involucren activamente en el
proceso de investigación a través de metodologías participativas han
sido reconocidas por diversos estudios63, y pueden resumirse así:

 En la definición de los problemas a investigar y en la selección de las

posibles soluciones se otorga una significativa importancia a las
opiniones y prioridades de los pequeños agricultores, por lo que las
investigaciones buscan resolver los problemas más sentidos por
ellos.
 Los experimentos son realizados por los propios agricultores, en sus
condiciones específicas de producción, por lo que los resultados
obtenidos se adecuan a sus agroecosistemas, a sus características
socioeconómicas y a sus sistemas productivos.
 Los conocimientos, experiencias, ideas y capacidad de observación
de los pequeños productores son tenidos en cuenta, lo que enriquece
sustancialmente el proceso de investigación, ya que se genera una
importante sinergia entre los conocimientos científico/académicos de
los investigadores profesionales y los considerables conocimientos
empíricos de los campesinos.
 La adopción de los resultados de investigación y su incorporación al
proceso productivo se facilitan, por cuanto los pequeños productores
han participado activamente en la generación y/o adaptación de las
tecnologías y han conocido de cerca sus bondades y ventajas.

En los esfuerzos por establecer un sistema de extensión o de asistencia

técnica en el país no se ha otorgado suficiente importancia a los
aspectos metodológicos, y dentro de ellos a los que promueven la activa

63
Véase, entre otros, los diversos artículos contenidos en Martin y Perry (2004); De Boef, W.S.,
M. Thijssen, J.Bernardi Ogliari & B. Sthapit (2006), y Perry (2004).
 participación de los productores. La descentralización de la asistencia
técnica, la conformación de las UMATAs y la creación de los Consejos
Municipales de Desarrollo Rural con representación mayoritaria de las
comunidades rurales buscaban acercar la tecnología a los productores,
sin embargo no se previeron mecanismos más efectivos para que ellos
participaran en el proceso de innovación tecnológica, en todas sus fases
y actividades, y no únicamente en las de control social.

iii) El éxito de los procesos de innovación no depende únicamente de

aspectos tecnológicos: sin la adopción de la tecnología y su
incorporación al circuito productivo no se completa el ciclo de la
innovación tecnológica. No obstante, lo anterior no constituye garantía
de que la innovación se mantenga en el tiempo, ni de que trascienda a
otros productores y actores de la cadena productiva. Para ello se
requieren otros componentes, los principales de los cuales son:
 Producción empresarial de los productos y servicios tecnológicos
obtenidos: La puesta en marcha y la continuidad del proceso de
innovación se dificulta, en especial en las peculiares condiciones de
los pequeños productores, cuando no se prevén estrategias
apropiadas para producir a escala comercial y en condiciones
apropiadas para las características de la pequeña producción los
insumos tecnológicos obtenidos en los procesos de investigación
(semillas, bioinsumos, etc.)64. La experiencia ha demostrado que la
conformación de empresas de propiedad de los pequeños
agricultores en las que ellos produzcan y vendan dichos insumos a
precios competitivos a otros pequeños productores es fundamental
para garantizar la continuidad de los procesos de innovación y para
la difusión de los productos tecnológicos, al mismo tiempo que
constituyen un negocio rentable para los agricultores que se
especializan en esta actividad empresarial.

 Vinculación a cadenas productivas y de valor dinámicas: La

permanencia del proceso de innovación iniciado depende
críticamente que los pequeños productores cuenten con un mercado
relativamente seguro para sus productos, sus servicios y sus
innovaciones tecnológicas en el mediano y largo plazos. Para ello
deben vincularse a cadenas productivas y de valor dinámicas, a
través de organizaciones que tengan un marcado carácter
empresarial. Por eso, es necesario que los pequeños productores
cuenten con acompañamiento para desarrollar sus capacidades
empresariales y comerciales y para integrarse de manera equitativa a
cadenas productivas y de valor dinámicas.

64
Evaluación PREDUZA y Thiele, Graham (1997).
  Desarrollo organizativo y empoderamiento: La mejor garantía de que
los procesos de innovación emprendidos perduren en el tiempo es
que los pequeños productores constituyan organizaciones sólidas,
ampliamente participativas y democráticas, innovadoras y de
marcado carácter empresarial, las cuales se apropien y lideren los
procesos y negocios tecnológicos iniciados. En este sentido, es
indispensable que cuenten con acompañamiento y capacitación en
desarrollo organizacional y en crecimiento personal y desarrollo
humano, aspectos fundamentales para lograr la construcción de
organizaciones sólidas y duraderas, el empoderamiento de los
pequeños productores, la creación de capacidades para que ellos
lideren sus propios procesos de desarrollo y para que los procesos
emprendidos se vuelvan económicamente sostenibles y auto-
gestionados.

En suma, los pequeños productores requieren de un acompañamiento

más integral que tenga en cuenta la complejidad de los procesos de
innovación, en los cuales intervienen e influyen múltiples factores
biológicos, sociales y económicos. Si bien es cierto que las reformas de
la primera década de este siglo al sistema pretendían tener en cuenta
otros aspectos, distintos a los puramente tecnológicos, que el
documento CONPES No 3616 de 2009 dedicado a la generación de
ingresos para población pobre extrema y población desplazada
menciona la necesidad de hacer un acompañamiento más integral – que
tuviera en cuenta también al menos aspectos de desarrollo de
capacidades, asociativos y empresariales - y que la comisión del
Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural encargada de preparar un CONPES de asistencia
técnica llegó a la misma recomendación, hasta ahora no se ha hecho
nada para pasar de la “asistencia técnica” a un acompañamiento más
integral.

iv) Los procesos de innovación requieren tiempo para su maduración:

debido a su complejidad, a los tiempos de crecimiento de plantas y
animales y a sus ciclos productivos, los procesos rurales de innovación
toman tiempo para su maduración y consolidación, por lo que plazos
demasiado cortos para los proyectos y para el acompañamiento que
requieren no son adecuados. Muchas de las convocatorias que se han
implementado en el pasado contemplan plazos de 24, 18, 12 meses o
menos, tiempo en el cual es imposible que se tenga un impacto real en
un mejoramiento tecnológico y productivo sostenido de las actividades
agropecuarias de los pequeños productores.

v) La importancia de la conformación de redes de aprendizaje e

intercambio de conocimientos: para contar con mejores proyectos de
generación de ingresos de los pequeños productores, y de sus
componentes técnicos, es necesario que se cuente con mecanismos
que permitan juntar distintos conocimientos y tecnologías e intercambiar
 conocimientos, experiencias y metodologías. Las estrategias hasta
ahora seguidas en las políticas de extensión y asistencia técnica no le
han otorgado importancia a estos aspectos, por lo que no se han
promovido redes que faciliten que distintos actores aúnen conocimientos
y esfuerzos para apoyar procesos de innovación, o que los involucrados
en sistemas productivos y problemas tecnológicos con algún grado de
semejanza puedan intercambiar sus conocimientos y experiencias. Ni
que las entidades que acompañan estos procesos, o prestan la
asistencia técnica, sistematicen e intercambien sus metodologías.
Menos aún, han aprovechado el potencial que tienen las TICs para
realizar estos intercambios en escalas mucho más amplias a las que
permiten los métodos presenciales.

vi) La necesidad de diferenciar entre distintos tipos de productores:

productores de distintos tamaños y condiciones socioeconómicas tienen
necesidades de apoyo bien diferentes. Una cosa son los grandes
productores empresariales que cuentan con los recursos y los
conocimientos para contratar las asesorías y consultorías especializadas
que requieran en los más diversos campos, e incluso los medianos que
pueden acceder a crédito institucional que les permite contratar asesoría
en el área técnica y en otras áreas, y otra muy distinta los pequeños
productores que requieren de un acompañamiento mucho más integral y
que no disponen de los recursos para contratarlo. Fue exclusivamente
para estos últimos que se buscó establecer un servicio gratuito de
asistencia técnica en el SINTAP y montar toda una estructura de apoyo.

En efecto, los esfuerzos y recursos del Estado en esta materia deben

concentrarse en los pequeños productores. Los altos niveles de pobreza
rural en el país, los elevados índices de concentración del ingreso, la
importancia de los pequeños productores en la producción de alimentos
y el hecho de que los grandes y medianos productores cuentan con
recursos y agremiaciones que les facilitan su acceso a la tecnología y a
la consecución de asesores y consultores, justifican esta focalización.
Así lo entendieron quienes crearon el SINTAP y quienes expidieron
normas complementarias hasta el año 200065. Y estos pequeños
productores requieren de un acompañamiento integral, de mediano o
largo plazo, que les ayude a adelantar procesos de innovación que
permitan hacer competitiva y sostenible su actividad productiva.

Incluso, dentro de ellos pueden establecerse necesidades diferenciadas,

según su grado de desarrollo y su nivel de pobreza. En este sentido, una
propuesta reciente de política de asistencia técnica agropecuaria
contempla tres niveles: básica más orientada a la construcción de capital
humano y social, intermedia que enfatiza en temas empresariales y de
formación de destrezas y especializada que se orienta a la solución de

65
Recuérdese que la ley 697 de 2000 reiteró que el servicio sería gratuito para los pequeños y
se cobraría a los medianos.
 problemas técnicos específicos66. Independientemente de si esta es la
clasificación adecuada, lo cierto es que las estrategias de
acompañamiento a los pequeños productores deben adecuarse al
grado de desarrollo de cada grupo y a la problemática particular que
afronta.

6.2 Recomendaciones

Si el objetivo que se persigue es el mejoramiento tecnológico y productivo de

los pequeños productores agropecuarios 67, lo que se requiere es una política
que fomente decididamente procesos de innovación tecnológica 68 en sus
sistemas productivos, en los diferentes territorios en que se desarrolla su
actividad agropecuaria, y la organización de un sistema que apoye su
fortalecimiento y expansión.

Esta política y este sistema deben focalizar sus esfuerzos y recursos en los
pequeños productores por las razones ya mencionadas – y con ello retomarían
el propósito del SINTAP -, debe tener adecuadamente en cuenta las
características de la tecnología agropecuaria descritas y las condiciones
particulares de la pequeña producción en los muy diversos y variados territorios
y ecosistemas tropicales colombianos, debe cuidarse de no fracturar - o
compartimentar - los procesos de innovación, debe contemplar los distintos
aspectos que influyen en dichos procesos y debe involucrar de manera
decidida a los principales actores de estas innovaciones, los pequeños
productores.

El sistema debe construirse de abajo hacia arriba, desde lo local, teniendo en

cuenta las características particulares y los procesos propios de cada localidad.
Debe encargarse de promover, apoyar y co-financiar procesos de innovación
de pequeños productores que tengan potencial de continuidad en el mediano y
largo plazos, que puedan escalarse en el ámbito local y que conciten la
participación y las interacciones de diferentes actores que puedan contribuir a

66
Véase Perfetti et. al. (2009).
67
Teniendo en cuenta que el país se ha decidido a impulsar una política de desarrollo rural con
enfoque territorial que se construya desde los territorios y contemple todas las actividades
económicas que en las zonas rurales de ellos se desarrollan, y no solamente las
agropecuarias, bien valdría la pena discutir si la política y el sistema propuestos deben cobijar
también a las otras actividades económicas rurales.
68
Para un análisis de los cambios que se han presentado en el contexto y de los que se deben
contemplar para pasar de los tradicionales sistemas de extensión a los que se orientan a la
innovación agrícola, véase Alarcón y Ruz (2011). Estos autores señalan que “El nuevo
paradigma transita desde un modelo anterior de tipo lineal, a otro más integral y sistémico, y
parte del reconocimiento de que existen diferentes fuentes de tecnología y formas para acceder
a ellas”, y agregan “propender por la innovación tecnológica implica abrir el “espacio
institucional” incorporando al productor como fuente de conocimiento e innovación, así como a
diversos actores con diferentes roles, pero que interactúan entre sí bajo un propósito común”.
su consolidación69. En una palabra, que tiendan a la construcción de sistemas
locales de innovación.

Asimismo, el sistema debe promover espacios para el intercambio permanente

de conocimientos, experiencias y metodologías entre los actores de los
sistemas locales de innovación que contribuyan a fortalecerlos y enriquecerlos.
Para ello debe promover la conformación de redes de innovación y
aprendizaje en diferentes tópicos relevantes para el mejor desempeño de los
sistemas locales de innovación.

Procesos de acompañamiento para la construcción de sistemas locales

de innovación: Para que se generen procesos de innovación tecnológica en
las áreas rurales que tengan continuidad, se mantengan en el tiempo y se
puedan escalar (para que tengan una cobertura significativa) es fundamental
que ellos cuenten con un acompañamiento integral, de mediano plazo, en el
que los productores tengan un papel activo y determinante, que desarrollen
capacidades locales y tiendan a conformar sistemas locales de innovación:

a) Acompañamiento integral: como se mencionó, el éxito y continuidad de

los procesos rurales de innovación no depende exclusivamente de
aspectos tecnológicos, sino que es indispensable que se contemplen, al
menos, los temas empresariales y comerciales, los organizativos y los
de empoderamiento de los pequeños productores rurales. Solo de esta
manera los procesos de innovación contarán con las condiciones
adecuadas de mercado que les faciliten su desarrollo y permanencia, se
contará con el capital social para promover y escalar la innovación y se
dará la apropiación social que permita que los productores continuen
jalonando y enriqueciendo el proceso de innovación.

En consecuencia, más que una asistencia en temas tecnológicos, lo que

se requiere para promover el mejoramiento tecnológico y productivo de
los pequeños productores es un acompañamiento integral que
contemple las diversas aristas que influyen en el éxito, la permanencia y
el escalamiento de procesos de innovación tecnológica.

b) Tiempos apropiados para su maduración: Como se mencionó, los

procesos de innovación tecnológica toman tiempo para consolidarse y

69
En este sentido deben tener en cuenta las características de los denominados procesos de
innovación social: “La innovación social se define como nuevos procesos, prácticas, métodos o
sistemas para llevar a cabo procesos tradicionales o tareas nuevas que se hacen con
participación de la comunidad y los beneficiarios. Estos se transforman en actores de su propio
desarrollo… La innovación social debe ser sostenible en el tiempo y replicable en otros lugares”
Marulanda y Tancredi (2010). “La capacidad de innovar ya no puede considerarse como una
destreza individual, ni tampoco como la suma de una serie de aptitudes individuales, debe
tomarse como una competencia social compartida por los actores sociales que forman parte de
una cantidad, quizá extensa, de prácticas relevantes” Engel (1997) citado por Rodríguez y
Alvarado (2008). “La innovación social no es producida exclusivamente por científicos o
expertos, sino que incluye conocimientos prácticos derivados de la experiencia” Thomas y
Fressoli (2009).
 para poderse escalar, por lo que la política gubernamental no debe
basarse en el financiamiento de proyectos de corto plazo, sino que debe
contemplar proyectos de mediano plazo que permitan que la innovación
se concrete y consolide en un núcleo inicial, o piloto, y posteriormente
comience a escalarse al ámbito comunitario, local o regional.

c) Amplia participación de los pequeños productores: Los procesos de

innovación tecnológica requieren de la amplia participación de los
pequeños productores en todas sus fases y actividades. Solo de esta
manera se tendrán apropiadamente en cuenta sus condiciones y
características, sus intereses y deseos, sus conocimientos y
experiencias, su capacidad de observación y sus necesidades, y se
conseguirá que incorporen las innovaciones a sus actividades
productivas y las continúen impulsando y enriqueciendo. Además, su
empoderamiento contribuirá a que ejerzan control social sobre los
recursos públicos que se asignen a esta actividad. La política
gubernamental en esta materia debe promover la más amplia
participación de los productores en los procesos y en el sistema de
innovación.

Pero, incluso, la participación de los pequeños productores es

fundamental en la difusión y escalamiento de las innovaciones
tecnológicas. Estos productores creen más en las innovaciones cuando
son desarrolladas en condiciones productivas similares a las de ellos y
cuando son explicadas por productores semejantes a ellos, que cuando
son investigaciones desarrolladas en centros experimentales y
difundidas por profesionales. Estas son ventajas indudables de las
experiencias de campesino a campesino o de multiplicadores
campesinos que se han desarrollado en Colombia y en otros países.

d) Desarrollo de capacidades: Para el éxito de los procesos de innovación

tecnológica de los pequeños productores se requiere que tanto ellos,
como las entidades de acompañamiento, desarrollen capacidades en las
diferentes áreas que inciden en el desarrollo y desempeño de estos
procesos. Esto es, que los productores y los integrantes de las entidades
de acompañamiento adquieran conocimientos y habilidades en esas
áreas y que estén permanentemente actualizando sus conocimientos en
ellas. En consecuencia, la política gubernamental debe promover y
cofinanciar las actividades de formación, capacitación y actualización de
ellos y el fortalecimiento de sus vínculos con los centros de
investigación, de desarrollo tecnológico y académicos.

e) Construcción de sistemas locales de innovación: El desarrollo,

consolidación y escalamiento de innovaciones rurales requiere de la
interacción entre diferentes organizaciones de productores en un
territorio, y de ellas con diferentes entidades que pueden brindarles
apoyo o prestarles servicios en diferentes temas y áreas. De manera
que en el ámbito local deben desarrolarse redes de cooperación en
 distintos tópicos, necesarios para que los procesos se consoliden y
escalen, o amplien. Es decir, deben construirse sistemas locales de
innovación en los que participen, además de los pequeños productores,
actores relacionados con las actividades investigativas, académicas,
comerciales, de financiación, etc. Estos sistemas:

- “Articulan organizaciones que trabajan en función de la generación

de conocimientos bajo enfoques propios del desarrollo endógeno.
- Articulan la oferta y la demanda de servicios y productos en
dinámicas compartidas de generación de conocimiento.
- No se enfocan exclusivamente en los generadores tradicionales de
conocimiento (centros de investigación, universidades, etc.), sino en
la totalidad de actores involucrados en los procesos de innovación.
- Centran su atención en las interacciones, no en los actores o en sus
atributos vistos de manera individual y/o aislada.
- Superan las dinámicas puntuales de la generación de conocimiento,
extendiéndose sobre los factores que afectan la demanda y el uso
del conocimiento.
- Asumen la innovación en su sentido social más amplio, superando
los enfoques que reducen la innovación al descubrimiento o la
invención.
- Promueven estrategias de aprendizaje colectivo e incremento de
capacidades no solo para la generación, sino para el
almacenamiento de conocimientos en los espacios locales.” 70

Gestión del conocimiento y conformación de redes: La construcción de una

estrategia de fomento a la innovación tecnológica rural debe reconocer la
heterogeneidad y diversidad de las características de estos procesos y de los
territorios donde se desarrollan, y debe partir de las numerosas experiencias
que se están adelantando en los diferentes territorios del país que cuentan con
el acompañamiento de diversas entidades. No obstante, estas experiencias no
disponen en la actualidad de mecanismos y espacios que permitan
intercambiar sus conocimientos, sus enseñanzas y aprendizajes, sus prácticas
más exitosas, sus metodologías de trabajo.

Para fomentar la innovación tecnológica rural es fundamental contar con

espacios y mecanismos que contribuyan a que los actores puedan sistematizar
y difundir sus experiencias y conocer otras experiencias que les puedan ser de
utilidad, a que se intercambien conocimientos, se conozcan metodologías
exitosas, se difundan las mejores prácticas en los diferentes ámbitos, se
adquieran capacidades y habilidades en diferentes campos. En una palabra, a
que las organizaciones comunitarias, o de base, y las entidades de
acompañamiento y otros actores de los sistemas locales de innovación realicen
un proceso de aprendizaje y de construcción de conocimiento compartido, que
tenga en cuenta las experiencias más interesantes y relevantes que se hayan
70
Consorcio Andino de Innovación Participativa con Pequeños Agricultores – Corporación PBA
(2009).
dado – o se estén viviendo – en las diferentes regiones colombianas o en otros
países. Que sean organizaciones que aprendan y que cuenten con las
facilidades para realizar ese aprendizaje.

En este campo se deberá contar con diferentes modalidades: giras de

aprendizaje, pasantías, cursos cortos, redes y plataformas virtuales, etc.

a) Sistematización e intercambio de experiencias: Hay ya numerosas

experiencias en Colombia que han mostrado resultados positivos en el
acompañamiento a procesos de innovación tecnológica rural. Sin
embargo, muchas de ellas no están sistematizadas. Es indispensable
que esto se haga para que no se pierda su riqueza, para que la misma
comunidad que la ha vivido aprenda de su propia experiencia y para que
otras comunidades también puedan aprender de ella. Hoy en día existen
metodologías participativas para hacer estas sistematizaciones y hay
universidades y otras entidades que las pueden aplicar. Sería importante
que se promueva y financie las sistematizaciones de los procesos que
en las diferentes regiones se identifiquen como interesantes.

Igualmente, es importante establecer mecanismos que les permita a las

organizaciones comunitarias y a las entidades de acompañamiento
conocer las experiencias que les parezcan más relevantes, o aspectos
específicos de ellas. Para eso se deberían financiar giras de
aprendizaje, pasantías y otras modalidades que permitan un
conocimiento presencial de las experiencias. Estas actividades deberían
complementarse con herramientas virtuales.

b) Intercambio de metodologías y conocimientos: Sin lugar a dudas, el

acompañamiento a los procesos de innovación tecnológica rural debe
hacerse de manera ordenada y sistemática, por lo que requiere de
metodologías de trabajo adecuadas. Diversas entidades de
acompañamiento han logrado desarrollar y sistematizar metodologías de
trabajo en diferentes áreas del desarrollo de procesos de innovación
tecnológica rural.

Se debe promover que estas metodologías se inventaríen, se difundan y

se realicen intercambios entre las entidades de acompañamiento. En
este caso también pueden combinarse herramientas presenciales y
virtuales para hacerlo.

c) Difusión de mejores prácticas: se deben identificar las mejores prácticas

en los diversos ámbitos del desarrollo de procesos de innovación
tecnológica rural para darles una amplia difusión. Estas prácticas,
debidamente sistematizadas, deben convertirse en objeto de las giras de
aprendizaje, de las pasantías, de actividades de capacitación, de la
divulgación por medios virtuales.
 d) Desarrollo de capacidades y actualización tecnológica: definitivamente
un elemento crítico para el desarrollo de la innovación tecnológica rural
es la adquisición y/o desarrollo de capacidades en las organizaciones
comunitarias y en las entidades de acompañamiento. Es indispensable
que los actores del sistema cuenten con metodologías adecuadas de
acompañamiento, que estén actualizados en los últimos desarrollos
tecnológicos y metodológicos y que conozcan los resultados de su
aplicación a los procesos productivos.

Se debe levantar participativamente en cada región del país un listado

de las principales necesidades que tienen los actores de la innovación
tecnológica rural en esta materia para organizar planes de formación en
los temas más requeridos. Dentro de ellos, los tópicos metodológicos
seguramente deberán tener un lugar especial.

e) Construcción de redes: Para el intercambio de experiencias,

aprendizajes, metodologías y conocimientos entre los diversos sistemas
locales de innovación que se construyan debe promoverse la
conformación de redes en las que participen los pequeños productores,
los investigadores, las entidades de acompañamiento y otros actores de
los sistemas locales de innovación. Estas redes pueden ser temáticas,
por encadenamientos productivos u organizarse alrededor de otros
intereses comunes.

f) Uso social de las TICs: las tecnologías de la información y la

comunicación son hoy en día elemento fundamental para apoyar
procesos de innovación tecnológica rural. Estas tecnologías son
fundamentales para la gestión del conocimiento, y específicamente para
promover los intercambios de conocimientos y experiencias, el trabajo
en redes y los procesos de formación y desarrollo de capacidades. La
utilización de herramientas virtuales por parte de pequeños productores,
técnicos e investigadores en ellas puede ser un mecanismo muy
poderoso para promover y apoyar procesos de innovación tecnológica
en las áreas rurales.

No obstante que en el país se han presentado algunos avances en estas

materias y hay experiencias en que se están utilizando las TICs con
comunidades rurales, como ya se mencionó, aún hay serios problemas
de conexión a Internet y de capacitación en la materia. En
consecuencia, se debe apoyar y promover el mejoramiento de la
conectividad en las comunidades y la alfabetización digital, así como el
desarrollo de software que facilite el trabajo de innovación tecnológica
con las comunidades rurales.

Gobernanza del sistema: Un sistema que promueva y apoye los procesos de

innovación de los pequeños productores rurales, la construcción de sistemas
locales de innovación y la conformación de redes de aprendizaje entre ellos,
debe contemplar en sus instancias de gobierno la variedad de los procesos, la
heterogeneidad de los sistemas locales de innovación y de los territorios en
que ellos se desarrollan y la pluralidad de los actores que lo conforman.
Para que se construya de abajo hacia arriba el sistema debe contar con fuertes
y dinámicas instancias de coordinación territorial en las que participen
representantes de los principales sistemas locales de innovación que tienen
presencia en el territorio, junto con las entidades responsables de este tópico
en los territorios (secretarías departamentales de desarrollo, o de desarrollo
rural, o de agricultura). Sería conveniente que los representantes de los
sistemas locales de innovación a esta instancia de coordinación tengan perfiles
variados: de organizaciones de productores, de entidades de acompañamiento
(ONGs, gremios, etc.), del sector privado y de la academia. De esta manera en
la instancia de coordinación territorial se contaría con representatividad tanto
de las principales localidades o zonas que conforman el territorio, como de los
principales actores que hacen parte de los sistemas locales de innovación:
- los pequeños productores, usuarios y actores fundamentales de los
sistemas,
- las entidades de acompañamiento, bien sean gremios u ONGs, quienes
tienen a su cargo hacer el acompañamiento directo e integral a las
organizaciones de productores
- las empresas privadas que comercializan o transforman los productos y/o
servicios que resultan de los sistemas locales de innovación
- las instituciones académicas que apoyan con sus conocimientos y
formación a estos sistemas
- las autoridades territoriales

Las instancias territoriales de coordinación tendrían entre sus principales

funciones coordinar el sistema en su territorio, propiciar y apoyar el
fortalecimiento de los sistemas locales de innovación, promover la participación
de sus actores en las redes de aprendizaje que se conformen en el sistema
nacional, identificar las experiencias que se deban sistematizar y las mejores
prácticas que se deba difundir y abogar por la capacitación y actualización de
los productores y de las entidades de acompañamiento en los diversos
aspectos, temas y metodologías requeridos para un buen desempeño de los
sistemas locales de innovación.
En el ámbito nacional debe contarse, sin duda, con una instancia nacional de
coordinación que se encargue de la coordinación de todo el sistema, de
establecer orientaciones para su mejor funcionamiento, de promover y apoyar
la conformación y fortalecimiento de las redes que se requieran, de gestionar
los recursos nacionales para la cofinanciación de los sistemas locales de
innovación y de las redes, de propiciar la formación y actualización de los
integrantes del sistema (en especial los pequeños productores y las entidades
de acompañamiento) y de velar por la calidad del sistema.
Sin lugar a dudas dentro de las redes de aprendizaje se debe otorgar particular
importancia a los temas relativos a la formación, capacitación y actualización
de los pequeños productores y de las entidades de acompañamiento en los
diversos aspectos técnicos, socio-organizacionales, empresariales y
metodológicos necesarios para el buen desempeño de los sistemas locales de
innovación. Esta labor no debe ser únicamente teórica, sino que debe combinar
la formación teórica con los intercambios de experiencias y de saberes, la
difusión de las mejores prácticas, las pasantías y demás actividades que
contribuyan a la implementación de una adecuada estrategia de “aprender
haciendo”. La cual debe contar con un mecanismo apropiado de certificación
de competencias.

La instancia nacional de coordinación debe tener la misma conformación plural

que se mencionó para las territoriales: representación geográfica y de los
diversos tipos de actores vinculados a los sistemas locales de innovación. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe garantizar que cuente con
esta composición, y que de cada una de las grandes ecorregiones del país y de
los diferentes tipos de actores puedan seleccionarse a los representantes que
puedan hacer mayores aportes al desarrollo del sistema nacional y de sus
distintos componentes. La forma de seleccionarlos y de reglamentar las
instancias nacional y territoriales de coordinación y los demás aspectos del
sistema debe ser objeto de un trabajo posterior.
 7. Recuadro: Experiencias exitosas

A continuación se presentan tres casos exitosos de innovación con pequeños

productores rurales tomados de Garay, Barberi y Perry (2011), Propuestas de
Política Pública para el desarrollo de la Economía Campesina en Colombia,
Corporación Crear Desarrollo, Bogotá, enero. Sin lugar a dudas en el país hay
muchos otros casos dignos de sistematizar y difundir, pero se tomaron estos
tres que ya estaban reseñados en el mencionado estudio.
Corporación PBA71

Los procesos de acompañamiento han generado un empoderamiento de los

productores que han trascendido el tema agropecuario, pues se han convertido
en los verdaderos forjadores de sus proyectos comunitarios de desarrollo
socio-económico e, incluso, en multiplicadores de su experiencia acompañando
y capacitando a otras comunidades. Los principales resultados expuestos por
los propios productores son:
- recuperación de la confianza y fortalecimiento de la autoestima y de
otros valores fundamentales como el trabajo en equipo gracias al
programa de crecimiento personal de la Corporación PBA;
- creación y consolidación de organizaciones comunitarias – o de base –
en varios municipios y de redes de organizaciones de productores en
ñame, ajonjolí, papa, plátano, aguacate, yuca y papa, que hacen uso de
las TICs para su trabajo en red;
- cohesión social de las comunidades, conformadas en varios casos por
campesinos que no trabajan en tierra propia y por algunas comunidades
indígenas (caso del ñame, especialmente);
- adaptación participativa de la tecnología y adquisición de capacidades y
conocimientos para hacer investigación participativa, incluso en temas
de punta72;
- aumento significativo en la productividad con el consecuente incremento
en la rentabilidad de sus cultivos73;

71
La Corporación PBA es una organización colombiana sin ánimo de lucro que acompaña
procesos de innovación participativa con pequeños agricultores en las áreas tecnológica,
organizativa y empresarial que contribuyen a mejorar la producción, los ingresos, los
conocimientos, la convivencia y el medio ambiente en las comunidades rurales.
72
Como ejemplo, con el acompañamiento del CIAT y la Corporación PBA dos organizaciones
de pequeños productores de San Jacinto (Bolívar) y Ovejas (Sucre) montaron, adaptaron los
procedimientos e infraestructuras y entraron a operar laboratorios de cultivo de tejidos de bajo
costo para la producción in Vitro de semilla limpia de yuca y ñame. El primero de ellos formuló
un plan de negocios y está operando comercialmente.
73
Por ejemplo, se registran incrementos sostenidos en productividad de más del 100% para el
caso de la yuca en el municipio de Chinú, Córdoba, y en otros municipios de la zona de
Sabanas de Sucre y Córdoba; lo mismo ha sucedido con la producción limpia de papa en
Carmen de Carupa y otros municipios de Cundinamarca y Boyacá.
 - orientación al mercado y articulación y dinamización de sus
encadenamientos productivos con base en la negociación de acuerdos
equitativos con los otros actores de la cadena (empresas que utilizan el
ajonjolí en la producción de alimentos, fabricantes de alimentos
balanceados para animales, en el caso de la yuca; exportadores, en el
del ñame; almacenes de cadena en algunas frutas y hortalizas; etc.);
- Mejoramiento de sus ingresos y de su calidad de vida;
- adquisición de tierras y de otros activos productivos por parte de las
organizaciones de productores, gracias a los ingresos obtenidos en sus
nuevos negocios;
- creación de un equipo de líderes multiplicadores, conformado por cerca
de 100 pequeños productores, que están asesorando y acompañando a
otras comunidades en procesos similares de desarrollo rural.

Los factores que consideran los campesinos como claves dentro de este
proceso son:
 el acompañamiento integral con que han contado y la capacitación en
muy diversos temas;
 la importancia otorgada a los temas organizativos y sociales, y no
únicamente a los productivos,
 los conocimientos adquiridos en aspectos claves para sus procesos de
desarrollo y crecimiento, incluidos los tecnológicos, los empresariales y
de mercado, los de informática, los ambientales, los de manejo de
conflictos y fortalecimiento organizativo, los de formulación y gestión de
proyectos y planes de negocios, etc.;
 el crecimiento personal que ha permitido que recuperen la confianza y la
autoestima, desarrollen valores (trabajo en equipo, solidaridad, respeto
por el bien común, etc.) y se sientan seguros y orgullosos de ser
pequeños productores;
 el aprovechamiento de los conocimientos de los productores y la forma
participativa en que se genera y adapta la tecnología;
 el énfasis dado al fortalecimiento y consolidación de las organizaciones y
al establecimiento de redes de organizaciones de productores y de
asociaciones de segundo grado, que les ha permitido incidir, negociar en
mejores condiciones, intercambiar experiencias y conocimientos;
 la vinculación de mujeres y jóvenes, que han ido aumentando su papel y
su contribución a los procesos de desarrollo comunitario;
 la importancia del acompañamiento y no de la intervención (“hacemos
entre todos, no vemos hacer”);
 la participación activa de los productores y la posibilidad de decidir y de
manejar sus proyectos;
 la adquisición de capacidades para gestionar proyectos, programas y
negocios, y
 el haber contado con acompañamiento durante un tiempo prudencial,
que ha permitido el aprendizaje y la construcción de capacidades.
 Vallenpaz74

Esta entidad ha trabajado con pequeños productores del norte del Cauca y del
Valle, y los ha acompañado en procesos de desarrollo que contemplan
componentes tecnológicos y productivos, empresariales, comerciales y
sociales. Los temas de mayor énfasis han sido la adquisición de tierras, la
dotación con riego y la comercialización de las cosechas de los pequeños
productores. En el primero, después de realizar importantes esfuerzos
frustrados por conseguir adjudicación de tierras del INCODER, han buscado
que los productores puedan comprar tierra, con el apoyo de empresarios del
Valle y accediendo a crédito. En el segundo, presentaron varios proyectos a
convocatorias gubernamentales, algunos de los cuales les fueron adjudicados
y les han permitido apoyar a los productores en la diversificación e
intensificación de la producción, pasando de la siembra de granos a cultivos de
frutales.

En el tercero es en el que han alcanzado probablemente mayores éxitos y que

le ha dado seguridad a los productores para diversificar su actividad productiva.
Desde el principio le han otorgado importancia a apoyar la comercialización de
las cosechas de los productores, han promovido que personas de la misma
comunidad se especialicen en el tema comercial y han realizado un trabajo de
varios años con dos cadenas de supermercados de la región 75, a lo largo del
cual han logrado que los productores ofrezcan los productos con la calidad
requerida por estos almacenes y que los almacenes confíen en las
organizaciones de productores y les mejoren las condiciones para la venta de
sus cosechas. Además, crearon una marca, “Cosechas de Paz”, que se vende
en estos supermercados como productos de alta calidad obtenidos por
comunidades afectadas por el conflicto, a través de la cual solo venden
productos que cumplan con unas normas de calidad previamente establecidas.

Los principales factores de éxito de esta experiencia son el acompañamiento

integral a las comunidades (organizativo, tecnológico / productivo, empresarial,
comercial); el desarrollo de capacidades en personas de las mismas
comunidades para que adelanten la actividad comercial; el adecuado tiempo de
maduración de la experiencia que ha permitido el desarrollo de organizaciones
y capacidades en las comunidades y la creación de confianza entre estas y los
compradores de sus cosechas, y el apoyo de los empresarios de la región que
ha facilitado, entre otros, la compra de predios y la comercialización de las
cosechas.

74
La Corporación Vallenpaz maneja el Programa de Desarrollo y Paz del Valle y tiene una
amplia experiencia en proyectos productivos con comunidades de Valle y norte de Cauca y
recientemente del norte de Nariño.
75
La 14 y Confandi, en este último caso aprovechando que el director de esta Caja de
Compensación hace parte de la Junta Directiva de Vallenpaz.
 Asociación de Producción y Mercadeo para la Educación (ASPROME)

Esta experiencia se desarrolló desde 1985 como una alternativa de autogestión

de proyectos “para financiar los programas educativos de campesinos
procesadores de frutas”, agrupados en cuatro centros educativos en los
departamentos de Cauca y Valle del Cauca. En su proceso de desarrollo se
dieron dos factores que incidieron para buscar otra alternativa a la producción
de los pequeños productores: la pérdida de las cosechas por descomposición y
no controlar los precios con los intermediarios. La posibilidad de transformar la
producción de frutas en mermeladas, conservas, jugos, purés, aceite de
semilla, etc., y de abrirles nuevos mercados para la comercialización, permitió
el desarrollo de una agroindustria rural. Sus factores de éxito se resumen en el
crecimiento empresarial realizado a partir del proceso “aprender – haciendo”; la
adquisición de una formación administrativa y gerencial por parte de los
productores; la continuidad en el tiempo que permitió la maduración del
proceso; el desarrollo de nuevos productos a los que posicionaron en el
mercado nacional e internacional, tradicional y alternativo, e incluso en los que
innovaron en nuevos espacios (entre la población migrante abrieron el mercado
de la “nostalgia”). Igualmente importante fue la concreción de alianzas
estratégicas con organismos nacionales e internacionales, gubernamentales y
no gubernamentales, que según su campo de acción ayudaron a la
consecución de los certificados de producción orgánica, donaron equipos para
la construcción de una amplia infraestructura productiva, apoyaron
técnicamente el desarrollo de cada producto o subsidiaron el proyecto.
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9. Anexo – Listado de personas entrevistadas

1. Luis Eduardo Quintero

Director Programa DRE – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

2. Julio Corzo
Vicepresidente de Operaciones - FINAGRO

3. Luís Carlos Leiva

Coordinador de Proyectos Fundeintec- EPSAGRO

4. Carlos Alberto Saldías

Jefe Departamento de extensión – Federación de Cafeteros

5. Olber Ayala – Departamento de Extensión – Fedegan

6. Juan Carlos Gallego

Coordinador componente redes, gestión de conocimiento y diseño
institucional para la Agenda de I+D+I - CORPOICA

7. Karen Méndez - RELASER

8. Natalia Rojas - RELASER