ENSAYOS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS

JORGE IVÁN CUERVO RESTREPO

Universidad Externado de Colombia, Bogotá D.C., 2007
Política Pública
No es sinónimo de acción gubernamental, es una forma específica de enfocar y resolver los
problemas sociales que supone en el proceso de toma de decisiones la construcción, y
consolidación de consensos.
ENTONCES ¿QUÉ ES UNA POLÍTICA PÚBLICA?
Las actuaciones de los gobiernos y de otras agencias del Estado, cuando las competencias
constitucionales así lo determinen –en desarrollo de ese marco y de las demandas
ciudadanas- caracterizadas porque constituyen flujos de decisión –o una decisión
específica- orientadas a resolver un problema que se ha constituido como público, que
moviliza recursos institucionales y ciudadanos bajo una forma de representación de la
sociedad que potencia o delimita esa intervención.

La definición del problema y la elaboración de la agenda

I. UNA MIRADA CRÍTICA

En este capítulo nos ocuparemos críticamente de las dos primeras fases del ciclo de la
política en la clasificación tradicional de H. JONES, revisando cómo los presupuestos
teóricos de la definición del problema y de la elaboración de la agenda, en muchas ocasiones, no
se observan con claridad ni en el momento de elaborar la política ni de hacer el proceso de
reconstrucción de alguna política pública, razón por la cual consideramos necesario
adecuar los modelos teóricos a la práctica gubernamental, buscando que conserven su
esencia, pero también que evolucionen de acuerdo con las interpretaciones de los
operadores, de los analistas y de los distintos actores sociales, según cada país y realidad
institucional.
Las políticas públicas son el resultado de los procesos de interacción entre distintos
actores políticos, sociales e institucionales. Si bien cada país tiene su propio "punto de
equilibrio" de producción de políticas públicas determinado por la fortaleza institucional
del régimen político, la coherencia de los actores políticos, la naturaleza del sistema
electoral, el arreglo institucional a nivel territorial y la capacidad de movilización general y
especializada de la sociedad civil organizada, puede pensarse en un modelo general de
entendimiento del proceso de formación de políticas PFP (BID, 2006) que dé cuenta de las
especificidades de cada país y de cada nivel territorial.
El punto de partida de este capítulo es que las políticas públicas son la manifestación
última de una serie de procesos políticos, sociales e institucionales que determinan el
contenido y la forma de la política pública, cuya “naturaleza”, al decir del BID (2006), tiene
algo de exógeno y de endógeno. Endógeno cuando la producción de políticas públicas está
más determinada por la voluntad de los tecnócratas que de la deliberación democrática, y
exógeno cuando se reconoce la condición pública y política de los problemas a los que
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busca dar solución el gobierno y que ajusta su comportamiento a la lógica de las políticas
públicas.
Como se dijo en el capítulo anterior, las políticas públicas son tanto un enfoque
(carácter adjetivo) como un producto (carácter sustantivo), de suerte que cuando hablemos
de políticas públicas estamos hablando tanto de una manifestación concreta del proceso de
formación de políticas públicas —que puede visualizarse en un documento específico, p.
ej., la política cultural— como de una manera de ver, entender y procesar los problemas
públicos por parte de los gobiernos y de las sociedades.
El ciclo de las políticas públicas es un recurso metodológico para tratar de entender
la secuencia de decisión de las autoridades gubernamentales que no necesariamente se
corresponde con la realidad. El ciclo de JONES, que indica que el proceso de formación de
políticas inicia con la definición del problema y continúa con la elaboración de la agenda,
no se cumple siempre en la realidad política e institucional. Y el caso de Colombia, donde
aún no se ha internalizado este enfoque por parte de los actores políticos e institucionales,
no es la excepción.
En estricto sentido, el ciclo de la política pública inicia con los programas de
gobierno de los candidatos a los cargos gubernamentales. Los candidatos realizan una
primera selección de problemas de acuerdo con su formación, con su ideología, con su
sensibilidad, son problemas que están en la órbita de lo social con la potencialidad de
ingresar en la agenda pública. Es lo que llama AGUILAR (1996) la llamada agenda
sistémica, esto es, el conjunto de problemas que toda sociedad tiene, pero que aún no han
sido ni seleccionados ni priorizados. Esa primera aproximación que realizan los
candidatos en ejercicio de su actividad político-proselitista es una selección inicial de
problemas que, en el caso de Colombia, en lo que hace relación con la elección de
gobernadores y alcaldes, debe constituirse formalmente en un programa de gobierno que a
su vez es la base del Plan de Desarrollo, el cual se entiende como la agenda que debe
desarrollar como gobernante. Bajo la figura del voto programático, el incumplimiento de
ese plan de gobierno convertido en plan de desarrollo es la base para un eventual proceso
de revocatoria del mandato1.
Esta primera selección de problemas no entraña una definición. Los problemas
ingresan en la agenda sin una previa definición acerca de su naturaleza, hecho que no es
considerado en el ciclo de JONES donde el problema es definido antes de ingresar en la
agenda.
Veamos brevemente el enfoque sistémico de la política (EASTON, 1992) que explica y
sustenta teóricamente el enfoque de las políticas públicas. Según EASTON, toda sociedad
tiene un agregado de problemas que son seleccionados inicialmente por el sistema político,
esto es, por los partidos políticos y por los movimientos sociales allí donde empieza a
darse señales de crisis de representatividad del sistema político. Esta primera selección
indica que los otros problemas no es que dejen de serlo sino que unos actores políticos
deciden seleccionar unos problemas sobre otros. Estos problemas son preferencias
reveladas por medio de demandas sociales, lo que para EASTON constituye los inputs del
sistema. Los políticos hacen su propia selección luego la transmiten al régimen político, a
las instituciones del Estado, donde sucede otra selección de acuerdo con la naturaleza del
régimen político, del sistema de partidos, del régimen electoral, de la fortaleza
1
Esta medida sólo aplica para gobernadores y alcaldes porque en el régimen político colombiano el Presidente
de la República es irresponsable políticamente.
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institucional, de la capacidad de movilización de la sociedad civil. Esta segunda selección

es la que, finalmente, define la agenda gubernamental, es decir, el conjunto de problemas
que el gobierno decide abordar para darle un tratamiento de política pública. El régimen
político por medio de las instituciones traduce esos temas incluidos en la agenda en
políticas públicas, lo que para EASTON constituye los outputs del sistema. No todos los
problemas que quedaron incorporados en la agenda del gobierno son abordados y no
todos los problemas abordados son resueltos.
Gobernar por políticas públicas, como lo señala AGUILAR (1996) no es tanto resolver
problemas como saber seleccionar aquellos problemas que pueden ser objetos de un
tratamiento de política pública de acuerdo con los recursos institucionales y políticos
disponibles en un momento determinado.
Pero en esta selección inicial de problemas no hay una definición del mismo. En ese
sentido proponemos ajustar el modelo de JONES y señalar que la primera fase es de
selección de problemas de acuerdo con unas percepciones iniciales, luego son incluidos en
la agenda2, que es la fase de la legitimación política y social de los problemas. En Colombia
la Ley 152 de 1994 o ley orgánica de planeación indica que dicho proceso tiene
inicialmente un componente de deliberación social pues el proyecto de plan de desarrollo
debe ser discutido con los Consejos Territoriales de Planeación y con el Consejo Nacional
de Planeación para el caso nacional, instancia representativa de la sociedad civil que emite
un concepto no vinculante que puede ser acogido o no por la autoridad de planeación
encargada de liderar el proceso de conformación de la agenda. Una vez surtida esta fase el
proyecto se presenta ante el Congreso, Asamblea Departamental o Concejo Municipal,
según el nivel territorial, y es allí donde se da la deliberación política. Es decir, en esta fase,
los políticos tienen una segunda oportunidad de influir en la definición del problema y en
la ordenación de los mismos, lo que supone que el modelo tradicional de formación de
políticas está muy influido por los procedimientos de los regímenes democrático-
representativos.
Cuando se aprueba el plan de desarrollo podemos empezar a hablar propiamente de
una agenda gubernamental, en los planes no está definido aún el problema. Cuando la Ley
152 de 1994 ordena que todas las entidades deben elaborar planes de acción institucional,
es decir, planes donde cada entidad selecciona los temas que son de su competencia, es
cuando realmente se ve con claridad la fase de definición del problema, justo antes de la
adopción de las decisiones de política pública concreta, las cuales están íntimamente
relacionadas con la definición del problema. Por ejemplo, si el tema de espacio público se
define como un problema de invasión del espacio público, la decisión de política
privilegiaría las medidas de policía; por el contrario, si la definición del problema es
mucho más integral y se incluye la variable falta de oportunidades de empleo para los
vendedores ambulantes, la decisión de política deberá contemplar alternativas de empleo,
de financiación y de capacitación para los vendedores informales.
En el mismo momento en que se decide cómo definir el problema se está decidiendo
qué tipo de medida adoptar y cómo implementarlo y evaluarlo. Lo que refuerza que en el
enfoque de políticas públicas nos permite ver la acción gubernamental como un flujo
constante de decisiones donde no es fácil desagregar las fases del ciclo. No sólo se decide

2
Para el caso colombiano el momento más claro de elaboración de la agenda se da en la elaboración de los
planes de desarrollo.
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en la fase de la adopción de las decisiones. De hecho, los gobiernos están decidiendo todo
el tiempo en cada una de las fases.

II. ¿QUÉ HACE QUE UN PROBLEMA SE VUELVA PÚBLICO?

Lo que interesa al discurso de políticas públicas es la solución de problemas
públicos. Pero no todos son percibidos como problemas, no todo problema que es
percibido como tal es público, y no todo problema de naturaleza pública ingresa en la
agenda gubernamental. La naturaleza pública de un problema no está dada de antemano,
no es un dato de la causa, es una construcción social y política. Así que la definición del
problema es una fase de profundas connotaciones políticas.
La definición del problema está ligada al tipo de actores con los que se construye.
Para enfrentar el tema del aborto como un problema de salud pública, la definición del
problema será distinta si el gobierno conversa con los sectores católicos o con sectores
laicos. Ninguna definición es mejor que otra desde el punto de la valoración política, pero
lo que sí es claro es que una deliberación mucho más amplia garantiza una mejor
construcción del problema3. En esa medida, el proceso de formación de políticas se ha
enriquecido en la última década en América Latina con la irrupción de la democracia
participativa que ha entregado más herramientas al ciudadano, más allá de la militancia
partidista, para participar en el proceso de formación de las políticas públicas en todas sus
fases.
La literatura especializada (ROTH, 2002) indica que para que un problema sea
público debe tener tres condiciones:
— Debe tener relevancia social.
— Debe ser de competencia de una autoridad presente o futura.
— Debe ser un problema susceptible de ser traducido al lenguaje de política pública.
Son tres atributos que el analista encuentra y verifica ex post 4, pero sobre los cuáles
no existe conciencia por parte de los hacedores de política para usarlos como criterios de
definición del problema, lo que refuerza nuestro argumento en el sentido de que en el
ejercicio gubernamental no hay propiamente una fase de definición del problema sino
hasta bien avanzado el ciclo, en la fase de la adopción de la decisión, y que debe ser objeto
de investigaciones futuras porque una hipótesis sobre la desarticulación y la precariedad
de los procesos de formación de políticas públicas en América Latina puede deberse, entre
otras causas, a una deficiente aproximación a los problemas públicos, tanto por parte de
los gobiernos como por parte de la sociedad civil.
No hay una forma de medir la relevancia social de un problema. Uno delos grandes
dilemas del proceso de formación de políticas es cómo asegurar que las preferencias que
los ciudadanos revelaron coinciden con las necesidades más apremiantes de la sociedad,
especialmente en ámbitos institucionales donde la variable tiempo es escasa y donde las

3
Esto no significa sub valorar el aporte a la definición del problema de los estudios técnicos. Dichos estudios
deben ser un insumo importante de la definición del problema, pero ya hemos dicho que el enfoque de
políticas públicas busca conciliar lo técnico con lo político
4
Lo cierto es que en la dinámica de políticas públicas en América latina hay más análisis de política pública
que elaboración de políticas públicas.
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comparaciones sucesivas de opciones de política (LINDBLOM, 1992) son en la práctica

inexistentes.
Un reciente informe del BID (2006) señala que: “El proceso de formulación de
políticas puede entenderse como una sucesión de intercambios entre actores políticos que
interactúan en escenarios formales e informales”. Cuando se mira la realidad institucional
colombiana a la luz de esa afirmación puede formularse la hipótesis de que el proceso de
formación de políticas se concentra en la elaboración de la agenda y muy poco en la
definición del problema, así como en la adopción de la decisión, en la implementación y en
la evaluación.
Paradójicamente, el proceso de formación de las políticas públicas con-centrado en la
fase de elaboración de la agenda sobrepolitiza el proceso en función de los intereses de los
actores políticos que tienen mayor capacidad de influencia sobre el régimen político. La
dinámica de las relaciones entre el gobierno y el Congreso, entre el gobierno nacional y los
gobiernos territoriales, y entre éstos y las instancias administrativas de control político
(asambleas y concejos) es da tal naturaleza que ese juego de intercambios entre favores y
apoyos políticos define el contenido de las políticas y la textura del proceso de formación
de las mismas.
La manera como ha sido entendida la gobernabilidad en Colombia, sólo como el
apoyo que necesitan los gobiernos para tramitar sus proyectos, ha hecho que se
empobrezcan los procesos de formación de políticas. A los gobiernos todo se les va en la
definición de la agenda en una perspectiva de milimetría partidista muy lejos de la lógica
del enfoque de políticas públicas, orientado a la consolidación de lo público como un
escenario de encuentro entre lo estatal, lo privado y la sociedad civil. El ámbito de acción
de un gobierno que se incline por la lógica de políticas públicas es el fortalecimiento de esa
zona de intersección entre las tres esferas, es la búsqueda de lo público.
Así que las deficiencias y precariedades de las políticas públicas en Colombia, no
sólo se explican por la variable institucional, como ya es un lugar común en la teoría
política y económica (KALMANOVITZ, 2000), sino que también se pueden explicar por la
forma cómo se ha desequilibrado el proceso de formación de las políticas a favor de la
dinámica partidista y en detrimento de otros actores políticos y sociales. Es decir, puede
sostenerse la hipótesis según la cual en Colombia hay un déficit de representatividad y de
deliberación en el proceso de formación de políticas públicas que explica la insuficiencia
del modelo inspirado en escenarios de democracias con dinámicas deliberativas mucho
más consolidadas.

III. ¿CÓMO INGRESA UN PROBLEMA PÚBLICO EN LA AGENDA?

ANDRÉ ROTH (2002), en su Manual de políticas públicas ha propuesto una sugerente línea de
investigación sobre la manera cómo ingresan los problemas públicos en la agenda,
resaltando la naturaleza política. Queremos complementar su propuesta con algunos otros
modelos no señalados por él y hacer una reflexión final sobre los distintos tipos de agenda
y sobre los problemas de agregación de preferencias tomando como modelo el proceso de
planeación de Bogotá.
Veamos brevemente los modelos que propone ROTH que explican cómo ingresa un
problema público en la agenda.
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A. MODELO DE MEDIACIÓN
Es el modelo de la intermediación de los políticos. Como se dijo en el enfoque sistémico,
son los políticos los que hacen la primera selección de los problemas que deben ingresar en
la agenda pública. Los políticos son los primeros que tienen la oportunidad de incluir
temas en la agenda pública, entonces cuando se están discutiendo los planes de desarrollo
nacional, departamental y municipal los congresistas, diputados y concejales tienen
mucho poder para ingresar un tema en la agenda pública.
Se llama modelo de mediación porque suponemos, en teoría, que esos políticos
cuando están incluyendo esos temas, están mediando entre el Estado y la sociedad, ellos
como voceros de un sector de la sociedad y que la defensa que ellos están haciendo de un
tema para que ingrese en la agenda pública es un proceso de mediación político y social.

B. MODELO DE MEDIATIZACIÓN
Corresponde al modelo en el cual los temas ingresan a la agenda pública porque han sido
ventilados en las deliberaciones que distintos actores hacen en los medios de
comunicación. Hay una cantidad de temas que ni los políticos ni los gobernantes los han
visto pero que se legitiman en la discusión pública porque los medios de comunicación
radiales o escritos los ponen de presente.
Por ejemplo, en aquellos municipios en donde las emisoras comunitarias tienen un
poder importante y donde hay un periodista o un locutor que está bastante legitimado, la
gente llama a quejarse y ese tema termina ingresando en la agenda porque, finalmente, el
escenario mediático es un espacio al cual los gobernantes van también para ganar
legitimidad, entonces si el tema es ventilado y el locutor mueve opinión, el gobernante se
hace cargo del problema y de esa manera incrementa su legitimidad.
C. MODELO DE MOVILIZACIÓN
Cuando la ciudadanía se moviliza para incluir un tema en la agenda pública. Es el caso de
los paros cívicos, la toma de instituciones. El modelo de movilización se explica en función
de la crisis del modelo de mediación, el modelo de mediación se sustenta en la
representación política, los políticos representan a la sociedad, pero hay algunos sectores
de la sociedad que no se sienten lo suficientemente representados por los políticos y
directamente ellos asumen la vocería de sus intereses y se movilizan porque no confían en
la intervención de los políticos, así la crisis de representación y la crisis del modelo de
mediación nos explican el modelo de movilización.
D. MODELO DE ANTICIPACIÓN
Este modelo supone que ingresan en la agenda pública aquellos temas que el gobierno o
los actores políticos y sociales prevén que pueden ser problemáticos y es mejor
incorporarlos antes de que se materialice el riesgo.
Cuando se va a elaborar el plan de desarrollo y hay un diagnóstico sobre una zona
donde hay unas familias en riesgo; es posible que en tiempos de invierno haya
deslizamientos y se presente un desastre. El gobierno se anticipa al desastre y elabora una
política de reubicación como un componente de la política de vivienda.
E. MODELO DE AGENDA INTERNACIONAL
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Hay muchos temas que ingresan en la agenda de los gobiernos porque vienen del ámbito
internacional, bien sea porque los Estados suscriben compromisos, por ejemplo, cuando
firman tratados o cuando se comprometen a luchar por unos objetivos estratégicos como
en las llamadas Metas del Milenio que supone y que los países deben incorporar en sus
agendas los temas allí contenidos como objetivos del desarrollo.
Pero también este modelo explica muchos de los lineamientos de política en materia
macroeconómica, que sabemos son políticas con muy poca densidad deliberativa ya que se
deciden en escenarios de altísima especificad técnica. Para nadie es un secreto que las
exigencias establecidas por los organismos multilaterales, como el Banco Mundial o el
Fondo Monetario Internacional para avalar la capacidad de endeudamiento de los países,
determinan el margen de maniobra de los Estados en materia económica y en materia
social, y el proceso de formación de políticas públicas está condicionado a dichas
exigencias.
Con la aprobación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos el país
tendrá que incorporar en su agenda una serie de temas como el mejoramiento de
infraestructura, las medidas compensatorias para los sectores perdedores o aumentar la
inversión en ciencia y tecnología.
Veamos otros modelos no reseñados por ROTH en su clasificación inicial.
F. MODELO DE AGENDA NACIONAL
Los departamentos y los municipios ingresan problemas en su agenda para desarrollar
directrices del gobierno nacional. Muchos de los temas que se financian con los recursos
del Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2001) deben ser desarrollados por las
entidades territoriales. Ingresan en la agenda gracias a la distribución de competencias.
Por ejemplo, uno de los programas bandera del gobierno del presidente URIBE es el de las
familias guardabosques allí donde hay cultivos ilícitos. Pues bien, los municipios han
tenido que desarrollar dentro de sus planes de desarrollo programas para poder recibir los
recursos de las familias guardabosques. Nótese que ni los políticos, ni las familias, ni los
medios de comunicación lo tenían agendado, pero el gobierno nacional consideró que es
un buen programa y la forma de implementarlo es a través de las entidades territoriales.
G. MODELO DE ACCIÓN CORPORATIVA SILENCIOSA
Si bien ROTH lo señala en su Manual como el modelo que desarrollan los grupos de interés
para ubicar un tema en la agenda y volverlo público sin que necesariamente lo sea, al
margen de la deliberación democrática, lo que comúnmente se conoce como lobbying (tema
que desarrollará CARLOS SALAZAR en otro capítulo), es necesario agregar la influencia que
pueden tener actores ilegales en la elaboración de la agenda y en el proceso de formación
de políticas, un tema que ha sido de poco interés para los analistas de política pública.
H. MODELO DE AGENCIA JUDICIAL
La intervención del poder judicial en el proceso de formación de políticas públicas es uno
de los rasgos característicos del Estado social de derecho en la protección de los derechos
fundamentales. Esta intervención llevada al extremo, en lo que se denomina activismo
judicial, puede ser un problema para la coherencia de los procesos de toma de decisiones
de los gobiernos, pues se ordenan obras y asignan presupuestos por fuera de las dinámicas
institucionales correspondientes. Sin embargo, también es cierto que ante la deficiencia del
Estado y la posible vulneración de los derechos fundamentales se justifica la intervención
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de los jueces, por ejemplo, en el caso colombiano por medio de la acción de tutela o la
acción de cumplimiento o las acciones populares.
Lo ideal en términos de políticas públicas es que el Estado en sus instancias
administrativas y legislativas, tome las medidas necesarias para atender las demandas
ciudadanas, pero ante las deficiencias del sistema, el poder judicial tiene una función de
corrección orientada a proteger posibles violaciones de derechos fundamentales.
Pero también el poder judicial tiene otras funciones en el proceso de formación de
políticas públicas, por medio del control de constitucionalidad de los tribunales
constitucionales y, en general, como contrapeso a las acciones de los gobiernos y de los
legislativos. Esta función ha logrado espacio en los últimos años gracias a la serie de
reformas a los poderes judiciales, quienes han ganado en independencia y autonomía
presupuestaria (BID, 2006).
I. MODELO DE OFERTA PÚBLICA
En el modelo de oferta pública —señalado por ROTH en su Manual— es necesario
incluir la intervención del poder legislativo en el proceso de formación de políticas. Los
Congresos establecen los marcos normativos que deben ser desarrollados por los
gobiernos por medio de políticas públicas. Allí donde los parlamentarios tienen iniciativa
legislativa, los gobiernos terminan incorporando en su agenda los temas que son
discutidos en la legislatura. Un gobierno cuando se posesiona no parte de cero. Por lo
general, encuentra una serie de dinámicas, de inercias institucionales que presionan para
ingresar en la agenda pública y que deben ser recogidas por los gobiernos por medio de
políticas públicas.
Pero es necesario tener claro que la elaboración de la agenda es sólo uno de los
momentos del flujo de decisión. Aún no se tiene la política pública, la cual, se ve con
mayor claridad en el momento de la decisión, en el momento en que el gobernante
prevalido de la legitimidad decide, entre distintas opciones, cuál es la más adecuada en
términos de ajuste al marco normativo, a las competencias de las autoridades, a los
recursos disponibles y a los a actores involucrados. Es importante subrayar que es el
gobernante quien decide cuál política debe implementarse. Esto para hacer frente a
quienes sostienen que un hacedor de políticas, un analista, puede decidir en un momento
determinado. Lo que provee el consultor (the policy maker) es un marco de referencia y
posibles opciones de política al gobernante.
Ahora bien, la elaboración de la agenda no resuelve el problema de los problemas
que no quedaron integrados a la acción gubernamental. Seguirán siendo problemas y
seguirán tratando de ingresar a ella por distintos medios. De hecho, puede decirse que un
gobierno tiene que tener un marco de referencia lo suficientemente consistente pero
flexible a la vez para modular el ingreso de otros temas en la agenda pública. Cada
legislatura propone temas distintos que pueden ser el desarrollo de temas incluidos al
inicio del gobierno en el plan de desarrollo, o pueden ser temas que ingresan por otras vías
como la movilización ciudadana o la intervención del poder judicial.
La acción gubernamental se da en una dimensión simultánea y el enfoque de
políticas públicas es un modelo que descompone la intervención de la realidad de manera
secuencial. El analista y el gobernante deben tener clara esta diferencia para no congelar la
realidad política en el modelo, ni dispersar la acción gubernamental en la densidad de la
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realidad. Por eso se señalaba al principio de este capítulo la necesidad de que cada país
encuentre su punto de equilibrio en la producción de políticas públicas.
Hacemos nuestros los atributos de las políticas públicas señalados en el informe del
BID (2006) La política de las políticas públicas, a saber:
— Estabilidad y sostenibilidad,
— Adaptabilidad a las circunstancias políticas, sociales e institucionales,
— Coherencia y coordinación entre las distintas políticas públicas y entre las
distintas instancias responsables de formularlas y ejecutarlas,
— Calidad de la implementación,
— Orientación hacia el interés público,
— Eficiencia en la asignación de los recursos escasos con importante rentabilidad
social.
Nosotros complementamos:
— Agregación de valor estratégico a la intervención del sector público (MOORE,
1998),
— Fortalecimiento de los procesos democráticos y elevación del nivel de
deliberación de parte de los actores políticos, sociales e institucionales.

II. CLASES DE AGENDA

Cuando se habla de los distintos tipos de agenda (AGUILAR, 2000), se habla de la agenda
sistémica y de la agenda institucional. La agenda sistémica es el conjunto de problemas
que aún no han sido seleccionados por parte del sistema político, es decir, todos los
problemas de una sociedad. La agenda institucional es cuando ya el sistema político ha
hecho una primera selección, pero aún no ha sido transmitida al gobierno. La agenda
gubernamental es la agenda que elabora el gobierno con los insumos del sistema político y
para el que asigna los recursos orientados a su tratamiento en la lógica de políticas
públicas.
Pero dentro de esas agendas también aparece la agenda política, que es la agenda
que conserva el sistema político —los partidos políticos, especialmente— y que intenta
hacer parte de la agenda gubernamental. La forma más clara de agenda política es la
agenda legislativa en aquellos temas que son de iniciativa de los congresistas.
De otra parte, tenemos la agenda de largo plazo o agenda estratégica y la agenda
contingente, cuya combinación es la que le permite a los gobiernos modular las
necesidades de resolver a problemas cuya solución exige medidas de largo aliento como el
de la lucha contra la pobreza5, y las necesidades de la contingencia diaria propias de las
urgencias para tramitar los problemas del día a día.
El momento de la elaboración de la agenda es el instante de la fase del ciclo de la
política en el cual el gobierno legitima la selección de los problemas que ha efectuado en la

5
Por ejemplo, el documento Visión Colombia Segundo Centenario del Departamento Nacional de Planeación
pretende ser tina agenda concertada de largo plazo para los problemas públicos más apremiantes del país.
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interacción con los distintos actores políticos y sociales y constituye el punto de partida
para el restante proceso de decisión.
En el arreglo institucional colombiano la elaboración de la agenda, por lo general,
coincide con la fase de la elaboración de los planes de desarrollo, dónde los gobiernos
hacen una primera selección de problemas que vienen identificados desde el momento en
que se elaboró el programa de gobierno —que es cuando estrictamente inicia el proceso de
elaboración de la política—. Pero, no sólo en los planes de desarrollo se agota la agenda de
los gobiernos, porque existe otra serie de actuaciones que pueden concretarse en políticas
públicas que se originan en otros momentos, como cuando los gobiernos se ven avocados
a continuar con grandes proyectos de infraestructura —por sólo dar un ejemplo— con
recursos que han sido apropiados en vigencias anteriores.
La identificación del problema y su inclusión en la agenda, anteceden a la definición
del problema —y este es una crítica que hacemos al modelo de JONES—, porque cuando un
gobierno decide seleccionar un problema y meterlo en la agenda, aún no ha definido ni
caracterizado la naturaleza de ese problema. Para ello se precisa de estudios técnicos y de
más interlocución con los distintos actores involucrados en su solución, fase que, por lo
general, corresponde en la práctica gubernamental en el momento en que —para el caso
colombiano— los planes de desarrollo deben empezar a ser materializados por los
distintos ministerios o secretarías por medios de sus planes de acción institucionales. Es
allí cuándo se elaboran las líneas de base, los estudios de factibilidad, se pondera la
información existente, se recoge nueva información para caracterizar el problema que ha
sido seleccionado y adoptar una decisión que luego tiene que ser implementada.
En la práctica, existe un déficit de deliberación sobre la caracterización de los
problemas en el quehacer gubernamental en Colombia. Sobre los problemas públicos
existe una suerte de inercia en su caracterización, una lógica apriorística en el proceso de
toma de decisiones que impide un cabal entendimiento del problema que debe enfrentarse
y de los recursos con que debe hacerse. Se supone que si el problema —p. ej., la
vulnerabilidad— ingresa en la agenda, por cualquiera de los modelos arriba señalados, las
autoridades simplemente deben aplicar una serie de recetas ya institucionalizadas y
validadas por las ciencias sociales y las prácticas burocráticas. Buena parte de la mala
calidad de las políticas públicas en Colombia se explica en que no hay una rigurosa
definición del problema y, en esa medida, se incrementa la incongruencia de las soluciones
propuestas.

BIBLIOGRAFÍA
AGUILAR VILLANUEVA, LUIS FERNANDO . “Estudio introductorio”, en El estudio de las políticas públicas,
Ciudad de México, Ediciones Porrúa, 1996.
AGUILAR VILLANUEVA, LUIS FERNANDO. Problemas públicos y agenda de gobierno. La implementación de
las políticas públicas, México, Porrúa ediciones, 2000.
EASTON, DAVID. “Categorías para el análisis sistémico de la política”, en Enfoques sobre teoría política,
(comp), Buenos Aires, Amorrourtu editores, 1942.
KALMANOVITZ, SALOMÓN. Las instituciones y el desarrollo económico en Colombia, Bogotá, Norma, 2001.
LINDBLOM, CHARLES E. “La ciencia de salir del paso", en La hechura de las políticas, LUIS FERNANDO
AGUILAR VILLANUEVA, ciudad de México, Porrúa ediciones, 1992.
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MOORE, MARK H. Gestión Estratégica y creación de valor en el Sector Público, Buenos Aires, Paidos,
1998.
ROTH DEUBEL, ANDRÉ-NOEL. Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación. Ediciones
Aurora, 2002.
Estos Ensayos sobre políticas públicas se constituyen en un importante y valioso aporte que fortalece la
bibliografía existente en este campo la cual, en Colombia, presenta todavía un “panorama bastante
desolador”, a pesar de ser “un tema de indudable actualidad e importancia”. Se debe entender, de otro lado,
que el proceso de transformación del Estado, que se inicia con las reformas de ajuste estructural, marcó un
derrotero de racionalización de la intervención estatal sobre patrones de eficiencia y de eficacia que encuentra
en las políticas públicas su mayor desarrollo. Así, se debe entender que las políticas públicas son una forma
de entender la acción gubernamental como el resultado de la interacción de distintos actores del sistema
político, del régimen político, de la sociedad civil y de los organismos económicos internacionales. No hay
pues, políticas en estado puro, en cuanto ellas reflejan el grado de desarrollo, cohesión y consistencia de un
sistema social y de un sistema político, y cargan con todos sus atributos y deficiencias.

Isabel Cristina Amador Arango

Sandra Patricia Arango Valencia
Diana Carolina Benjumea Aristizabal
Arturo Cárdenas Monedero
Victoria Céspedes Bastidas
Angie Carolina Chapetón Sarmiento
Juan Sebastián Cruz Álvarez
Ángela María Cubides González
Ana Cristina Díaz Vera
Sebastián Flórez Culman