Gestión de Riesgos en Aduanas - BID

GESTIÓN DE RIESGOS
EN ADUANAS
MÓDULO 1
GESTIÓN DEL RIESGO EN LA ADMINISTRACIÓN ADUANERA
PARA ASEGURAR UNA CADENA DE SUMINISTRO EFICIENTE
AUTOR DEL CURSO
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de

Integración y Comercio (INT).
COORDINADOR DEL CURSO
Inmaculada Martínez de Guereñu Gómez de Segura, experta en Gestión de Riesgos.

Departamento de Aduanas e IIEE de la AEAT dependiente del Ministerio de Hacienda
y AAPP del Reino de España, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.
org), a través de su Sector de Integración y Comercio, Instituto para la Integración
de América Latina y el Caribe (www.iadb.org/es/intal) e Instituto Interamericano
para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.indes.org)
AUTORA DEL MÓDULO
Inmaculada Martínez de Guereñu Gómez de Segura, experta en Gestión de Ries-

gos. Departamento de Aduanas e IIEE de la AEAT dependiente del Ministerio de Ha-
cienda y AAPP del Reino de España.
COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN
El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.

indes.org), en colaboración con la Fundación Centro de Educación a Distancia para
el Desarrollo Económico y Tecnológico (CEDDET) (www.ceddet.org).
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opinión del Banco Interamericano de Desarrollo.
Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el
marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio celebrada en
Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un
mayor alineamiento entre la temática del curso y las prioridades identificadas en la Declaración Minis-
terial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID.
Declaración de Bali
Gestión de Riesgos en Aduanas MÓDULO 1
Índice
Índice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
UNIDAD I. IMPORTANCIA DE CONTAR CON CADENAS DE SUMINISTRO

ÁGILES Y SEGURAS COMO BASE DE LA COMPETITIVIDAD. LA GESTIÓN
DE RIESGOS COMO ELEMENTO DE CONTROL Y DE FACILITACIÓN . . . . . . . . . . . 8
Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
I.1. La Gestión por Riesgo para agilizar y asegurar cadenas logísticas

competitivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
I.2. La seguridad en la cadena logística. Un valor al alza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

3
I.3. Segmentación de clientes por nivel de cumplimiento
¿Cómo favorecer el cumplimiento? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Síntesis de la Unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
UNIDAD II. NECESIDAD DE CONTAR CON UN MARCO ORGANIZACIONAL

PARA ESTABLECER UN SISTEMA DE GESTIÓN DE RIESGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
II.1. Introducción a la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
II.2. La administración aduanera y la gestión del riesgo: aspectos

organizacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
II.3. La administración aduanera y el proceso de creación de un marco

organizacional para la gestión del riesgo: lineamientos, motivaciones
y requisitos de índole administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
II.4. Como diseñar un marco organizacional para la gestión de riesgo . . . . . . . . . . 22
UNIDAD III. MARCO LEGAL NORMATIVO Y RECURSOS HUMANOS

PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
III.1. Introducción a la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
III.2. Base legal para el análisis de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
III.3. El recurso humano y la gestión de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
III.4. Medidas para luchar contra los riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
UNIDAD IV. LA GESTIÓN DE RIESGOS COMO INSTRUMENTO EFICAZ

Y EFICIENTE DE LA GESTIÓN FRONTERIZA. COLABORACIÓN
ENTRE ADMINISTRACIONES Y CON OTROS PAÍSES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
IV.1. Introducción a la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
IV.2. Colaboración entre administraciones y con otros países en el proceso

4 de gestión de riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
IV.2.1. Cooperación interinstitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
IV.2.2. Cooperación con otros países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Índice de Figuras
Figura 1. Elementos de la gestión de riesgos aduaneros
Glosario
AEAT: Agencia Estatal de la Administración Tributaria
CAU: Código Único Aduanero
CSI: Customs Security Iniciative
DOCE: Diario Oficial de las Comunidades Europeas
II.EE.: Impuestos Especiales
MOU: Momerandum of Understanding
OEA: Operador Económico Autorizado
OMA: Organización Mundial de Aduanas

5
RIF: Risk Information Form
SSTL: Smart Secure Trade Lanes
UE: Unión Europea
AFC: Acuerdo de Facilitación de Comercio
SAFE: Marco normativo OMA para asegurar y facilitar el comercio global
LAC: América Latina y Caribe
CKR: Convenio Revisado de Kioto
CBP: Customs and Border Protection
RILO: Oficina Regional de Enlace de Información
Presentación del módulo
La Administración aduanera para poder gestionar los controles en su ámbito de ne-

gocio, con los recursos humanos y técnicos disponibles, se ha visto abocada a aplicar
técnicas de riesgo y así alcanzar eficazmente los objetivos planificados que le han
sido asignados, asegurando la protección de los ciudadanos.
Como paso previo ha tenido que definir los conceptos de riesgo y de proceso de ges-
tión de riesgo para su espacio de actividad.
Esta decisión estratégica ha desencadenado otras de tipo organizacional que han di-
bujado la estructura administrativa y la funcional a sus distintos niveles o estratos y
por ende su composición en términos de recursos humanos especializados.
Un factor de primer orden que ha permitido la adopción de esta decisión, ha sido la

creación de la Aduana electrónica que ha conllevado la informatización de los pro-
cedimientos y la uniformización de la gestión del riesgo redundando eficientemente
en la seguridad de la cadena logística al permitir conjugar de manera más eficaz los
objetivos de control y de facilitación del comercio.
Por otro lado, el proceso de globalización de la economía mundial y del comercio de

mercancías, así como los numerosos acuerdos comerciales de carácter bilateral y mul-
tilateral y los procesos de integración regional, han llevado a los países a poner en mar-
cha mecanismos de cooperación regional e internacional entre las autoridades adua-
neras para luchar contra el riesgo y avanzar en la consecución de los objetivos citados.
Esa cooperación no solo es necesaria a nivel internacional sino también a nivel na-
cional entre las distintas autoridades que intervienen en los controles fronterizos
a la llegada y a la salida de las mercancías porque la citada evolución del comercio
mundial ha supuesto una diversificación de los riesgos aduaneros; junto a los de tipo
6 recaudatorio y fiscal tradicionalmente asociados al comercio internacional, han to-
mado creciente relevancia hoy en día, los riesgos de carácter parafiscal relacionados
con temas sanitarios, fitosanitarios, de propiedad industrial, intelectual y patrimonio
cultural, de material de defensa y doble uso, de precursores de estupefacientes y de
explosivos, de seguridad, etc.
Por todo ello la Administración aduanera ha tomado conciencia de la necesidad de

iniciar procesos de colaboración con otras autoridades nacionales e internacionales
en un esquema de Gestión Coordinada de Fronteras siendo consciente de que tiene
la doble responsabilidad de mitigar los riesgos asociados al comercio y también de
facilitar a los operadores el paso de la Aduana. Todo esto con el fin de que las Admi-
nistración contribuya a alcanzar mayores cotas de competitividad para las cadenas
de suministro asegurando al mismo tiempo una mayor eficacia de las medidas de
control adoptadas.
Como ejemplo de esa colaboración entre organismos de diferentes Ministerios,

a nivel nacional, la autoridad política valiéndose de la gobernanza ha desarrollado
proyectos como el de la ventanilla única con el fin de facilitar y reducir los trámites
aduaneros y parafiscales a los operadores haciendo posible la presentación de toda la
documentación necesaria ante un único órgano que se encarga de canalizarla al resto
y como el denominado “one stop shop” (posicionamiento único de las mercancías)
que permite coordinar a todas las autoridades de intervención en frontera que de-
seen realizar el reconocimiento físico de determinadas mercaderías llevándolo a cabo
en único momento temporal, evitando así, los múltiples y costosos posicionamientos
a los operadores.
Objetivo general del módulo
Se pretende mostrar que la Aduana tiene que tomar decisiones en materia de

control en base a un proceso de gestión de riesgo para poder alcanzar los ob-
jetivos de asegurar y de facilitar el comercio así como mantener su función de
recaudación con eficacia y eficiencia en el uso de los recursos. Esto supone adop-
tar determinadas medidas que afectan a la organización, a la disposición de los
recursos, y al establecimiento de cauces de coordinación interinstitucionales y de
cooperación con terceros países.
Preguntas orientadoras de aprendizaje
¿Cómo definiría los conceptos de riesgo aduanero y proceso de gestión de riesgo?
¿Qué características administrativas destacaría de un proceso de gestión de ries-

gos? ¿Y qué ventajas?
¿Qué medidas de control pueden adoptarse para hacer frente a los riesgos de
seguridad?
¿Qué posibilidades ve a la cooperación interinstitucional e internacional para ha- 7

cer más eficaz el proceso de gestión de riesgos tributarios y no tributarios?
UNIDAD I
IMPORTANCIA DE CONTAR CON
CADENAS DE SUMINISTRO ÁGILES
Y SEGURAS COMO BASE DE LA
COMPETITIVIDAD. LA GESTIÓN DE
RIESGOS COMO ELEMENTO DE
CONTROL Y DE FACILITACIÓN
8
Objetivos de aprendizaje
Al finalizar esta Unidad, el participante estará en la capacidad de:
Reconocer la incidencia actual de las cuestiones de seguridad y de protección en

las funciones de control de la aduana
Valorar la importancia del nuevo rol de la aduana para agilizar las cadenas logísti-
cas y promover la competitividad
Identificar las herramientas o instrumentos desarrollados por la Organización

Mundial de Aduanas para discriminar los controles hacia las operaciones de ma-
yor riesgo
I.1. La Gestión por Riesgo para agilizar

y asegurar cadenas logísticas competitivas
Desde finales del siglo pasado (mediando los años 90) hemos asistido a cambios im-
portantes en los procedimientos aduaneros aplicables tanto a la entrada como a la
salida de las mercancías, impulsados o propiciados por los que se estaban produ-
ciendo a su vez en el ámbito del comercio internacional. Al amparo del desarrollo de
las comunicaciones y de los medios de transporte que avanzaban en economía de
tiempos y fundamentalmente en seguridad, el comercio mundial entró en una fase
de crecimiento que arrastró a los procesos productivos que por su parte, buscaron la
eficiencia de costes a costa de la deslocalización pero que han supuesto un impulso
del comercio y por ende del crecimiento de la economía mundial. A título de ejemplo
podemos remarcar que si bien en los años 50 el comercio representaba un 8% del PIB
mundial, en la actualidad representa el 25%.
La región de LAC no es ajena a este desarrollo. En el 1987 el comercio representaba

un 15% de su PIB y ahora la cifra ronda el 40% del PIB. Gran parte del crecimiento y
desarrollo económico y social de la región se ha sustentado en el comercio, y no hay
razones para pensar que esto fuera a cambiar.
Conscientes de la importancia del comercio, la Organización Mundial del Comercio

aprobó en Bali en diciembre de 2013 el Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC),
que entró en vigor en el pasado mes de febrero de 2017.
Es importante ver e contexto mundial en el que se origina el AFC y su relevancia para

la región de América Latina y Caribe en particular:
El AFC nace:
En un momento en el que prácticamente se ha agotado la vía de las reducciones
arancelarias como agente dinamizador del comercio (1985-40% al 10% actual).
9
Tras un periodo de incesante actividad de acuerdos bilaterales y multilaterales
que han creado una arquitectura compleja que cubre el 50 % del comercio global.
En un momento en el que el comercio sur-sur se han incrementado notoriamente

(1990-5% y en 2013 18%) y que hay una gran participación de los países emergentes
y en desarrollo en el comercio internacional (1990 – 19% y en 2015- 40%).
Un gran parte de las medidas propuestas en el AFC son de carácter aduanero. En particu-
lar el artículo 7 de levante de las mercancías, apartado 4 se refiere a la Gestión de Riesgo.
El AFC exige que los Miembros adopten o mantengan, en la medida de lo posible, un

sistema de gestión de riesgo para el control aduanero.
Pero también nos podemos remontar al Convenio Kioto Revisado, previo al AFC, don-
de también establece los principios de la gestión del riesgo aduanero, y las Directrices
del CKR abordan los aspectos técnicos de la gestión del riesgo y del control aduanero.
Las aduanas, como vamos a tener ocasión de ver, juegan un papel muy importante en
la logística de las cadenas de suministro. Se podría considerar a la aduana como un es-
labón más dentro de las cadenas de suministro.
Los procedimientos aduaneros y los tiempos de control inferidos afectan directamente a

los costes de las empresas y por tanto a su competitividad. Estos factores son condicio-
nantes en muchos casos para llevar a cabo inversiones productivas por parte de empre-
sas en aquellos países o regiones, donde existan garantías de facilitación y seguridad.
Veamos cómo ha sido la trayectoria de los controles aduaneros y los cambios que se
han venido propiciando paralelamente a los cambios en el comercio.
En la mayoría de los países, hasta bien entrada la década de los años 90, los controles
aduaneros se extendían prácticamente a la totalidad de las operaciones. En cada adua-
na, las operaciones de importación, exportación y de tránsito eran asignadas a algún
funcionario que, teniendo a su disposición tanto la mercancía como la documentación
reglamentariamente exigida, decidía hacer un mero examen documental o lo comple-
taba con un reconocimiento físico. En tales circunstancias era el funcionario quien, se-
gún su formación y experiencia adquiridas, y en su caso, las directrices emanadas de la
autoridad aduanera, determinaba el tratamiento a aplicar.
Se trataba de llevar a cabo un elemental y rudimentario análisis de riesgos, ya que

la elección de una u otra vía previa al “levante” implicaba disponer de información
y actuar decidiendo entre varias opciones para el logro de los mejores resultados en
relación con la legalidad del despacho.
Finalmente, en unos casos, por la evolución que comenzó a experimentar el tráfico

comercial en consonancia con el proceso de globalización de la economía y por ende,
del comercio mundial, y en otros casos, además, por los procesos complejos de re-
gionalización en los que se veían inmersos los países, evidenciaron las ineficacias y las
deficiencias del control tradicional basado en el examen pormenorizado de la totali-
dad de la documentación de las declaraciones aduaneras.
Esa forma de control se tornó inviable para algunas Aduanas, por su creciente volu-
10 men cuantitativoy, en todas, por la falta de uniformidad en la determinación del nú-
mero y del tipo de control a realizar, por lo que se vió que era absolutamente necesa-
rio recurrir al análisis de riesgos como única salida posible a un elemental seguimiento
de las expediciones.
Además, no podemos olvidar que esa forma tradicional de proceder favorecía la po-
sibilidad de incurrir en corruptelas por parte de los funcionarios.
Hemos visto que en ese marco tradicional las técnicas de desarrollo de los controles,
de la sectorización de los paneles de riesgo, del señalamiento de los indicadores y
de la misma implantación de la acción a establecer en cada caso, se efectuaban sin
ninguna referencia a los modelos reguladores sino que eran la consecuencia de la
aplicación de fórmulas aleatorias o de oportunidad.
Si a esto unimos la falta de una planificación racional del análisis de riesgos, podemos
concluir que todos los ingredientes de este marco conducían a la adopción de medidas
aisladas que, de hecho, podían incluso llegar en algún caso a provocar efectos perturba-
dores en el normal desenvolvimiento de los servicios, por su acumulación indisciplinada.
Y como consecuencia de lo anterior, no resultaba posible llevar a cabo una correcta

evaluación de los resultados de las medidas de control acordadas.
Por tanto, dibujado el contexto e intuido el impacto que se derivaría de los cambios
tan abrumadores que estaba experimentando la economía nos encontrábamos con
una administración aduanera que por lo general carecía de una estructura organizada
para la elaboración de un programa de análisis de riesgos y para su gestión.
Para ello había que crear un montaje administrativo suficiente, ya que se carecía de
sistemática y metodología, hasta el punto de que los sistemas de selección entonces
vigentes eran fruto esencialmente de ponderaciones meramente cuantitativas (el vo-
lumen de actividad de una empresa), o el resultado de algún hecho del que se hubiera
tenido conocimiento puramente ocasional.
Se hacía preciso el empleo de técnicas de análisis de riesgos con el uso de fuentes de

información varias y asignar recursos a los ámbitos de mayor riesgo e incidir en ellos
mediante los controles aduaneros.
Desde entonces se sintió una imperiosa necesidad de aplicar procedimientos que,

utilizando los medios humanos y materiales disponibles, permitiesen afrontar el in-
cremento del tráfico e implantar unos sistemas de selección que, eliminando toda
subjetividad, proporcionasen a los trámites aduaneros de control agilidad y seguri-
dad respecto al cumplimiento de la normativa.
Por otro lado, la escasez de recursos junto con, la necesidad de conjugar los dos ob-
jetivos generales de toda economía, de cumplimiento de la norma y de facilitación
del comercio, impiden inspeccionar el 100% de las operaciones de comercio exterior
haciendo de los conceptos de riesgo y de gestión de riesgos elementos claves del
ámbito aduanero en aras a alcanzar el tan perseguido equilibrio entre control y faci-
litación.
El proceso de gestión de riesgos debe focalizar las inspecciones y los controles en

los envíos realmente sospechosos y asegurar la agilidad de los trámites aduaneros a
aquellos otros que pueden ser calificados como de fiables. 11
Por tanto, este proceso puede verse como una metodología de trabajo cuyo objetivo
es maximizar la utilización de los recursos, en este caso aduaneros, ya sean humanos
o técnicos y materiales, para minimizar los riesgos. Ello se conseguirá identificando
los riesgos, evaluando su nivel o grado, y asignando recursos para delimitarlos en lo
posible y poder actuar sobre ellos selectivamente.
El sistema debe reducir los riesgos al mínimo mediante la coordinación de los esfuer-
zos de control a los que se hayan asignado prioridades, así como incluir información
sobre los resultados que se vayan obteniendo, para de esta forma supervisar los pro-
gresos realizados y permitir la revisión eficaz de todo el proceso.
Sin esta última información no se puede valorar la eficacia de la lucha contra un frau-
de concreto, ni del conjunto del procedimiento. Este elemento es esencial en todo
sistema de gestión de riesgos.
Además permite evaluar el trabajo de los funcionarios ya que el mismo queda recogi-
do en los sistemas informáticos para su posterior revisión.
En este nuevo marco es preciso contar con una administración aduanera:
Con conocimientos suficientes para poder tomar las decisiones de tipo estructu-
ral necesarias que conlleva la de un modelo de gestión de riesgo y la utilización de
nuevas técnicas de análisis de riesgo.
Que tenga a su disposición una informática desarrollada e implantada y por tan-

to, de información completa, actualizada y fiable de diversas bases de datos na-
cionales e internacionales a las que aplicar esas herramientas y esos medios para
poder explotarla convenientemente y permitir pasar de los datos en bruto a “in-
dicaciones” para el análisis tanto si nos encontramos ante un expediente o caso
concreto como si se trata de determinar tendencias, en áreas específicas de ries-
go ante situaciones de riesgo potencial.
Estas indicaciones pueden ser de tres clases, según se induce del Compendio de Ges-
tión de Riesgos de la OMA, Volumen I:
Indicación estratégica: En este caso la información se evalúa con arreglo a mode-

los de tendencias generales que utilizan quienes planifican y gestionan la política
aduanera para identificar las áreas problemáticas y tomar las oportunas decisio-
nes de asignación de recursos y despliegue de medidas.
Indicación táctica: Se refiere a la información recogida para apoyar analíticamen-

te el proceso de investigación. Se analiza la información sobre los flujos, los me-
dios de transporte, las organizaciones y los individuos.
Indicación operativa: En este caso se trata de la información específica que per-

mite una intervención directa sobre el terreno sin elaboración previa. Puede refe-
rirse a la localización de expediciones sospechosas, por ejemplo.
12
I.2. La seguridad en la cadena logística. Un valor al alza
A partir del año 2002 varias administraciones aduaneras nacionales como EE.UU., Ca-
nadá, organismos internacionales como la Organización Mundial de Aduanas, y unio-
nes aduaneras como la Unión Europea ponen en marcha diferentes iniciativas que
tienen como elemento común la seguridad.
¿Podemos pensar que los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 han cam-
biado nuestra forma de ver el mundo?
La seguridad y la protección han pasado de ser importantes a ser consideradas as-

pectos estratégicos llegando sus implicaciones al mundo aduanero y a su normativa
reguladora.
Así, la OMA define su marco SAFE (Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Co-
mercio Global) y la UE siguiendo sus recomendaciones, introduce una modificación
en su Código aduanero conocida como la “Enmienda de Seguridad”.
Estas medidas tienen por objetivo diseñar un sistema de control que defienda nues-
tro sistema de transporte de futuros ataques, sin ocasionar costes excesivos al sector
privado y a los ciudadanos.
Se pueden destacar los siguientes principios que las guían:

La seguridad y la protección de los ciudadanos constituyen aspectos de máxima

relevancia para la administración aduanera.
El crecimiento del comercio mundial de mercancías como una característica más

del proceso de globalización mundial de la economía.
La colaboración, la cooperación y la asistencia entre las administraciones aduane-

ras es la manera óptima de enfrentar los nuevos riesgos.
¿Qué plantea hacer la Aduana para afrontar el nuevo reto para asegurar el comercio
de mercancías?
Hacer más eficientes los trámites aduaneros y reducir las cargas administrativas
Proteger la propiedad intelectual
Combatir el fraude, el crimen organizado y el terrorismo
Incrementar la protección sanitaria y medioambiental
¿Cómo?
Mediante la definición de un sistema de gestión integral del riesgo, entre otras medidas.
El Marco SAFE aborda de una forma sistemática estas cuestiones estratégicas que
han introducido elementos y procedimientos en las funciones de las aduanas en aras
a su modernización y a la simplificación sin renunciar a su papel tradicional de control
de índole tributario.
13
Los Estados y las Uniones Aduaneras Regionales - en línea con el marco SAFE han
adaptado sus marcos normativos, y es común ver que:
Se ha definido el concepto de riesgo y el proceso de gestión de riesgos
Se ha dispuesto la obligatoriedad de presentar declaraciones a la entrada de las
mercancías previamente a su llegada y también con anterioridad a la salida de las
mercancías del territorio aduanero, en el supuesto de exportación, con determi-
nados datos específicos relacionados con la seguridad
Se ha introducido la figura aduanera del Operador Económico Autorizado (OEA)
como operador de confianza.
¿Qué papel juega este operador de confianza en este nuevo marco de seguridad?
La figura del Operador Económico Autorizado es uno de los mecanismos, seguramen-

te el más importante, a través del cual las aduanas van a desarrollar este nuevo papel
en beneficio del comercio legítimo y la seguridad de las cadenas logísticas. El OEA
representa una asociación estratégica entre la Empresa y la Administración.
¿Qué rasgo define al operador de confianza?
Un Operador Económico Autorizado (OEA) puede ser definido como un operador

económico fiable para las operaciones aduaneras por lo que, en consecuencia, puede
disfrutar de una serie de ventajas, en el ámbito aduanero. En algunos países y según
recomendación del Marco Normativo SAFE de la OMA con el fin de alcanzar sinergias
beneficiosas para los operadores en términos de reducción de controles, se están
llevando a cabo reconocimientos con otros programas de confianza de otros ámbitos
(por ejemplo, aviación civil, comercio exterior de productos de doble uso…).
¿Cooperación internacional?
El aspecto de seguridad global de la cadena logística se apoya en la posibilidad de

establecer Acuerdos de Reconocimiento Mutuo entre los programas OEA de dos o
más países, que garantizan la seguridad desde el origen al destino de las mercancías.
Esta identificación de cadenas logísticas de confianza permite que las Administracio-

nes puedan dedicar sus recursos a otros envíos que a priori no ofrezcan tanta fiabili-
dad.
I.3. Segmentación de clientes por nivel de cumplimiento
¿Cómo favorecer el cumplimiento?
El proceso de gestión de riesgo permite a la Administración aduanera la organización

de los controles actuando conforme a un plan de control diseñado.
14 De la misma manera, la gestión de riesgo debe abocar al cumplimiento aduanero.
Generar de manera constante una sensación de riesgo al usuario, es clave para pro-
mover su cumplimiento voluntario.
¿Todos los operadores potenciales deben ser objeto de control?
Si, la gestión de riesgo permite mantener el control potencial sobre todos los opera-
dores, si bien solo se efectúan controles reales, documentales o físicos sobre aque-
llos operadores que el sistema de gestión de riesgo determine.
La Administración en aras a conjugar los dos objetivos de control y facilitación y a

garantizar la eficiencia de sus recursos puede hacer uso de sus herramientas informá-
ticas para favorecer a los operadores según su historial de cumplimiento.
Pueden seguirse distintos criterios para categorizar a los operadores y determinar

cómo aplicar los controles.
¿La Administración aduanera hace segmentación de clientes?
Ya hemos visto que el programa OEA es una forma de segmentar operadores en fun-
ción de su historial y del cumplimiento de una serie de requisitos de seguridad. En el
caso de los operadores certificados como OEA, estos pueden tener reducciones en
los niveles de riesgo, y por ello una menor intensidad en la aplicación de los controles
aduaneros dado su carácter de confiabilidad ante la aduana.
Pero ¿qué pasa con los operadores que no son OEA? ¿Puede haber discriminaciones
entre ellos y seleccionar aquellos en los que deban recaer esos controles?
Las Administraciones han buscado forma para no perder efectividad repitiendo con-
troles a operadores sin conseguir los resultados esperados para atacar a los riesgos
detectados. Es decir tener una asertividad en el control óptima.
Para ello los países aplican distintos criterios:
Clasificación de los operadores según su historia de cumplimiento en grupos de

riesgo para graduar así los controles haciendo recaer el mayor número de los
mismos en los operadores con mayor volumen de infracciones y favorecer con
porcentajes menores de control a los operadores con menos infracciones.
Identificar los colectivos de operadores por su historial de incumplimiento que

responda a las características de los riesgos identificados (falsificación de la pro-
piedad intelectual o industrial, contrabando de tabaco).
Las medidas de control que corresponderían se aplicarían según perfiles de riesgo

específicos para esos colectivos de operadores y pueden graduarse utilizando meca-
nismos que regulen de forma automática su aplicabilidad en base a los resultados de
los controles realizados sobre los operadores de riesgo.
En todo caso, una vez delimitado el criterio de agrupación no podemos olvidar que en
un entorno de aduana electrónica su aplicación exige la búsqueda de formas técnicas
para que su identificación por el sistema sea posible y se puedan aplicar los criterios
de graduación de los controles.
15
SÍNTESIS DE LA UNIDAD
En este tema hemos visto la necesidad de controlar y asegurar la ca-
dena logística a través de la gestión del riesgo, dado el incremento de
los flujos comerciales y la imposibilidad de inspeccionar físicamente
el 100% de las mercancías.
Entendemos que la aduana por ende tiene un rol muy importante en

garantizar que sus controles sean eficientes de manera que no sean
un cuello de botella para el flujo de mercancías, y para que contribu-
yan a la competitividad de las empresas y de sus países.
Para ello, entendemos que la aduana se apoya en la gestión de riesgo

y en la segmentación de los operadores en función de su historial de
cumplimiento. Esto le permite aplicar controles eficaces cumpliendo a
su vez con los objetivos de facilitación y seguridad en el comercio. En
este contexto, la aduana atenúa los controles para determinados ope-
radores que presentan menor riesgo y de esta forma puede dedicar los
recursos escasos a las operaciones de mayor riesgo.
UNIDAD II
NECESIDAD DE CONTAR CON UN
MARCO ORGANIZACIONAL PARA
ESTABLECER UN SISTEMA DE
GESTIÓN DE RIESGO
16
El participante cuando finalice la Unidad II estará en condiciones de Comprender
que el proceso de gestión de riesgo aplicado a la Administración aduanera tiene
consecuencias de tipo organizacional
Valorar cuáles son los lineamientos principales que deben seguirse para estable-
cer un marco organizacional para la gestión de riesgo.
Diseñar un marco organizacional para la gestión de riesgos.
Determinar los requisitos administrativos para aplicar la gestión de riesgos
II.1. Introducción a la unidad
El riesgo existe en cualquier aspecto de la vida que se considere. En cada decisión que
se adopta, existe un riesgo de que algo negativo pueda suceder, por ejemplo, condu-
cir el vehículo cada día para dirigirse al trabajo, puede suponer un riesgo de tener un
accidente con otro vehículo, de atropellar a un peatón poco atento, de llegar tarde
al trabajo como consecuencia de un embotellamiento. No se pueden controlar todos
estos riesgos, pero sí se puede intentar prevenir que algunos ocurran, controlar su
frecuencia o minimizar sus efectos.
De forma más específica, la idea de riesgo es consustancial a toda organización. La

aduana dedica trabajo y recursos públicos con el objeto de cumplir con su mandato
de controlar las mercancías y personas que entran y salen de un territorio procurando
que su intervención sea ágil y también asegurando la cadena de suministro, y prove-
yendo un servicio óptimo a los usuarios del comercio exterior.
Este servicio que pretende brindar puede verse afectado por riesgos diversos: de ín-
dole interno, tales como, los de organización, los problemas de coordinación y los
de procedimiento, las políticas de intervención e inspección integrales por sector, y
externos a la organización aduanera como, el incremento de las actividades de con-
trabando y la falta de cumplimento aduanero, entre otros.
Por otra parte, los recursos disponibles por la aduana para su actividad normal no son
ilimitados, por lo que se requiere una racionalización en su distribución para atender
debidamente a todas las áreas de la organización, y minimizar la influencia de riesgos.
II.2. La administración aduanera y la gestión del riesgo:

aspectos organizacionales
Las aduanas deben identificar cuáles son los riesgos potenciales que pueden afec-
tarles y tomar decisiones encaminadas a eliminarlos, o como mínimo, a restringirlos
teniendo en cuenta el nivel de tolerancia o de madurez de la organización frente a los
17
mismos.
La Dirección para alcanzar la eficacia en la gestión de los riesgos tendrá que desa-
rrollar e implantar un marco de trabajo dinámico que deberá mejorar de forma con-
tinuada en el tiempo y a su vez deberá lograr integrar ese proceso en el resto de los
procedimientos aduaneros conforme a la estrategia y planificación establecidas.
Para ello, la Dirección debe identificar dos puntos esenciales:
Los objetivos y actividades principales del marco de actuación de la aduana a los

que la gestión de los riesgos va a contribuir con una mejora del desempeño.
Los tipos de riesgos. Tributarios y no tributarios.
Tradicionalmente el riesgo tributario de no conseguir la recaudación de aquellos tri-

butos cuya gestión correspondía ha tenido encomendada ha tenido un peso predo-
minante para la autoridad aduanera pero la lucha contra los riesgos de tipo no tribu-
tario siempre han estado presentes, y en los últimos años en la mayoría de los países,
estos riesgos se han visto sometidos a un proceso de crecimiento impulsado por el
actual marco de globalización y la apertura de economías con el agravante de que di-
ficultan enormemente el control de un gran número de operaciones y transacciones.
De ahí la importancia de la colaboración interinstitucional e internacional de la que
luego hablaremos.
Con base en esa identificación, la aduana debe decidir cómo articula la actividad de
gestión dentro de la estructura organizativa de la misma, y cómo establece coordina-
ciones con otras agencias gubernamentales con mandato en la gestión fronteriza, e
incluso qué tipo de acuerdos establece con otras aduanas de otros países.
Además, la determinación de una Política adecuada de la gestión del riesgo puede

ayudar a determinar de qué manera puede conseguirse un uso más eficiente de los
recursos escasos.
La evaluación y el control de la eficiencia en el Sector Público se han convertido en un

aspecto clave en las economías desarrolladas y los ciudadanos realizan un especial
seguimiento por la sensibilidad que despierta el uso de sus pagos tributarios.
En términos generales, el marco de trabajo a definir para la gestión de riesgos aduane-

ros consiste en varios elementos claves, como se desprende de la norma ISO 31000:
2009 de Gestión de Riesgo:
1. El compromiso y mandato que se origina a nivel de la dirección de la Aduana y se

incorpora en todos los niveles.
2. El diseño propiamente del marco de gestión de riesgos
3. La implementación del marco de gestión de riesgos
4. El monitoreo y retroalimentación
18 5. La mejora continua del marco
Fuente: Adaptado de Gestión riesgo (ISO Estándar 31000: 2009)
Figura 1. Elementos de la gestión de riesgos aduaneros

II.3. La administración aduanera y el proceso

de creación de un marco organizacional para la gestión
del riesgo: lineamientos, motivaciones y requisitos
de índole administrativo
Las situaciones indicadas en el apartado anterior han llevado a la autoridad aduanera

a la implantación de un proceso de gestión de riesgos que le permita adoptar medi-
das para atajar los riesgos de movimientos de géneros de ilícito comercio así como
los asociados al incumplimiento de la normativa tributaria que le competen y al mis-
mo tiempo asegurar la identidad cuantitativa y cualitativa de las mercancías objeto
de las declaraciones aduaneras.
Y no podemos olvidar el otro tipo de normas, las de carácter no tributario, que se

han presentado anteriormente, y que tienen incidencia en el control de las entradas
y salidas del territorio aduanero y entre las cuales se encuentran normas sanitarias
(consumo humano, animal, sanidad vegetal), de protección de los derechos de la
propiedad industrial e intelectual, de material de defensa y doble uso, de especies
animales y vegetales protegidas, de precursores de estupefacientes y de explosivos,
de protección patrimonio cultural, etc.
Ante las amenazas y los riesgos prevalentes, y en el proceso de decisión de la aduana

de identificarlos y mitigarlos, ésta debe adoptar un marco organizacional de gestión 19
de riesgo.
¿Cuáles son los lineamientos y aspectos administrativos que se deben de tener en cuen-
ta para guiar el diseño de una estructura organizacional para la gestión de riesgos?
Siguiendo las estipulaciones del Compendio de Gestión de Riesgos de la OMA, Volu-

men I, podemos distinguir los siguientes:
El Compromiso de la Dirección y los mandos gerenciales
La Dirección tiene la responsabilidad de lograr el cumplimiento de sus objetivos es-

tratégicos, administrando los recursos disponibles con eficiencia por lo que tiene que
conocer los riesgos a que está expuesta la actividad aduanera y ha de adoptar volun-
tariamente las medidas oportunas para mitigarlos, entre ellas, definir una política de
gestión de riesgos plasmada en la normativa interna nacional.
Es necesario que sea un ejercicio holístico e integral de gestión que involucre desde
los cargos directivos de la Aduana al personal operativo de campo, es decir, el proce-
so de gestión de riesgo tiene que estar integrado completamente en la estructura de
la Aduana y abarcar todo el espectro organizacional.
Una vez adoptado el compromiso de organizar la actividad de control aduanero en

el marco de un sistema de gestión de riesgos sujeto a una política reglada, éste debe
ser aplicado técnicamente al proceso y asumido por la organización aduanera en su
conjunto.
La gestión de riesgo debe de asistir todos los procesos de toma de decisiones de la

aduana.
Asimismo, tomada la decisión de organizar los controles mediante técnicas de ges-

tión y análisis de riesgo, ésta se aplicará a todos los momentos del flujo de mercan-
cías, es decir, a la pre llegada con la entrada de las mercancías en el territorio adua-
nero para hacer efectivos los objetivos de seguridad y protección, así como, en el
momento de asignación de un régimen aduanero a las mismas y en el momento del
control a posteriori.
Resultará también de aplicación ese principio al movimiento de pasajeros.
La gestión de riesgo debe ser sistemática y estructurada
La unidad administrativa que reciba el mandato de la Dirección de hacer efectiva la

política de gestión de riesgo aduanero será la responsable de definir las líneas direc-
trices del proceso así como asegurar su aplicación de manera sistemática y estructu-
rada a todos los niveles. Así, involucrando a todos los niveles y efectivos se consigue
dar el alcance integral requerido.
Gestión de riesgo con un enfoque al cumplimiento aduanero
Con independencia de los mecanismos y ventajas que prevea la autoridad aduanera

para favorecer el cumplimiento voluntario de la normativa aduanera, la política de
gestión de riesgos y sus técnicas deberán ser elaboradas y aplicadas de tal forma que
20 constituyan en la práctica otro acicate para el cumplimiento porque la certidumbre
que conlleva supone una ventaja añadida de cara a facilitar el cumplimiento de los
trámites aduaneros que supone el paso de la aduana.
Requiere un marco organización de gestión de riesgo robusto que lleve a toda

la administración a tomar decisiones basadas en una gestión de riesgo de una
manera sistemática
La Dirección deberá definir la estructura administrativa encargada de la gestión

y análisis de riesgo, y atribuir funciones y tareas determinadas a las distintas uni-
dades administrativas aduaneras de dicha estructura. A su vez dará difusión su-
ficiente de las mismas dictando las instrucciones oportunas y/o recurriendo a las
prácticas al uso administrativo. Será responsable en última instancia del conoci-
miento y de la aplicación del procedimiento de gestión de riesgo por la Adminis-
tración aduanera.
La gestión de riesgo debe apoyarse en una información de calidad derivada de

la inteligencia y otras fuentes de información de carácter histórico, de la expe-
riencia de los oficiales, de la retroalimentación de los actores privados, y de las
observaciones, previsiones y opiniones de expertos
La Dirección impulsará el proceso de adopción de las normas necesarias que den ac-
ceso a la autoridad aduanera a la información de carácter tributario y no tributario
(financiero, laboral…) que sea preciso para el ejercicio de sus funciones. Además
procurará los medios técnicos necesarios para su tratamiento adecuado y aplicación
a las medidas derivadas del proceso de gestión de riesgos en todas sus fases sin olvi-
dar la realimentación del mismo, tanto desde el ámbito interno de la administración
aduanera como desde el externo, incorporando las observaciones, conocimientos e
impresiones de los operadores.
La gestión del riesgo debe de ser un proceso iterativo y dinámico que responda
a los cambios del entorno y a nuevos posibles riesgos
La gestión de riesgo contribuye de forma tangible al logro de los objetivos aduaneros

y a la mejora del desempeño de los oficiales a través de las actuaciones aduaneras,
dando conformidad a los requisitos legales y a su aceptación por los operadores, por
cuanto contribuye a la calidad del proceso y a la eficacia de los actos aduaneros y por
ende, de la operativa comercial, así como a sus normas de gobierno y a su reputación.
Pero, para mantener este nivel de exigencia la gestión de riesgo tiene que verse como
un proceso vivo que tiene que ser permanentemente alimentado con la evolución del
entorno y su mejora constante del proceso para disponer de la suficiente flexibilidad
de adaptación al mismo.
Un marco que esté alineado a los objetivos y prioridades de la aduana y que con-
tribuya a un mejor desempeño de los mismos
La mejor manera de cumplir y alcanzar los objetivos atribuidos a la organización adua-

nera pasa por la elaboración de un Plan de Objetivos con especificación clara de las
acciones a desarrollar para las tareas que abarca cada objetivo y una hoja de ruta que
delimite con precisión el horizonte temporal para su cumplimiento.
21
La Dirección se encargará de aprobar los Objetivos encaminados a atajar los riesgos
asignándoles niveles de prioridad (alta, media, baja) y encargará a la Unidad que co-
rresponda (Comité de riesgos, Unidad Central de análisis de Riesgos, Centro de selec-
ción) la confección del Plan y su seguimiento debiendo a su vez reportar a la Dirección
con la periodicidad que determine (semestral, anual…).
Contar con indicadores que monitoricen el desempeño de la aduana bajo la política

de gestión de riesgo. La política de gestión de riesgo debe de contemplar los meca-
nismos más adecuados para hacer una revisión continúa de la actividad desempeña-
da por las autoridades aduaneras. Ello supondrá hacer seguimiento del cumplimiento
del Plan de Objetivos y del desempeño administrativo aduanero por los Órganos au-
ditores internos conforme a sus propios planes revisión.
Necesidad de que se desarrolle una estrategia de difusión y comunicación de la

adopción de una política de gestión de riesgo
La autoridad aduanera deberá analizar la mejor forma de dar a conocer a los grupos
de interés la información detallada de los cambios y de las normas nuevas o revisa-
das que se produzcan en coherencia con su política de favorecer su cumplimiento
voluntario. No solo eso, además será positivo para la consideración de su buen ha-
cer o de su reputación, dar visibilidad a los trabajos y a las decisiones tomadas para
afrontar los riesgos vigentes (por ejemplo, las medidas adoptadas para reforzar la
seguridad de la cadena logística, para la lucha contra las vulneración de la propie-
dad industrial e intelectual…).
II.4. Como diseñar un marco organizacional

para la gestión de riesgo
Vista la necesidad y los principios motivadores de la creación de un marco organiza-

cional para la gestión de riesgo por parte de la Administración aduanera, se podrá
proceder al diseño del mismo en base a una serie de principios recogidos por el Com-
pendio de Gestión de Riesgo de la OMA, Volumen I:
Contar con un entendimiento integral de la administración aduanera y de su

contexto
El pleno conocimiento del medio en el que la Aduana desempeña sus funciones resul-
ta fundamental para el desarrollo de un marco organizacional. Ello supone conocer
los factores tanto externos como internos que pueden condicionar la consecución de
sus objetivos.
Entre los factores externos, están las consideraciones de índole política, económica,
social y tecnológica.
Entre los factores internos, podemos destacar, los aspectos estructurales, las cues-
tiones de gobernanza, las cuestiones operacionales, el conocimiento y contacto con
los operadores, la cultura de la gestión de riesgo y su tolerancia, el acceso a la in-
formación y sus posibilidades de gestión, las políticas de organización, los procedi-
22 mientos y procesos aduaneros. Un análisis previo de esos elementos internos resulta
insoslayable para conocer las restricciones de partida y las posibilidades de su supe-
ración para alcanzar un grado de integración y consistencia del sistema de gestión de
riesgo suficiente y adecuado al nivel de madurez de la Administración aduanera.
Asimismo resultará imprescindible para la Administración aduanera conocer el lími-

te de tolerancia admisible al establecimiento o desarrollo del sistema de gestión de
riesgo, por parte de los operadores, otras autoridades y agencias de intervención en
frontera, grupos de interés y de la sociedad en su conjunto porque determinará el
alcance y la extensión de su desarrollo y la forma de su aplicación práctica.
Establecer una política de gestión de riesgo
La Administración aduanera definirá y actuará conforme a una política de gestión de

riesgos que esté adaptada a sus líneas estratégicas y que se materializará en planes
periódicos de actuación donde se definan los programas de riesgo y se delimiten las
líneas generales de actuación y las intenciones de control.
Como elementos destacables de esa política de gestión de riesgo aduanero se pue-

den enumerar los siguientes:
Respeto de los principios y objetivos de la organización
Estrategia de riesgo
Definición de un Plan de negocio

Respeto del nivel de tolerancia de riesgo
Organización y acuerdo de gestión
Acceso a la información para identificar los riesgos y disponibilidad de técni-

cas para su evaluación
Definición de mecanismos de control y de atenuación de los riesgos
Delimitación de responsabilidades para la gestión de los riesgos
Criterios de medición del nivel de riesgos
Disponibilidad de asignación de recursos suficientes tanto humanos y como

técnicos para el mantenimiento de un sistema de gestión de los riesgos
Disponibilidad de canales de comunicación a nivel interno y externo de los

planes de actuación y de los informes de resultados
Mecanismos de revisión periódica de la política de gestión de riesgos y de sus

planes asociados
Una política que se apoye en estos principios estará en condiciones de ofrecer altas
cotas de transparencia asegurando la estabilidad del modelo de gestión. Los respon-
sables de su aplicación deberán adoptar sus decisiones con base en los principios en
que se sustenta sin dejar espacios abiertos a la arbitrariedad y a la discrecionalidad..
23
Además, favorecerá una utilización eficaz y eficiente de los recursos y permitirá el de-
sarrollo de una cultura de la revisión periódica de las medidas derivadas de los planes
de acción mejorando la capacidad operativa de esos recursos.
Y para finalizar, nos podrá asegurar la capacidad de la organización para dar una res-
puesta rápida y eficiente a los nuevos factores de riesgo que puedan surgir en el futuro.
Diseñar una política para establecer responsabilidades y autoridades
La Dirección, el Director y sus Subdirectores, que defina el modelo de gestión de ries-

go aduanero debe ser consciente de la necesidad de dotar al mismo, por un lado, de
una estructura organizativa en la que destaque una autoridad claramente identifica-
ble como responsable para la aplicación práctica de la política de gestión de riesgo y
por otro, de establecer en los diferentes niveles intermedios organizativos, una ca-
dena de mandos para hacer posible la transmisión de los procesos derivados de esa
política con una clara definición de roles y sus responsabilidades asociadas.
El Comité director es el que tiene la competencia al máximo nivel para definir la po-
lítica de organización de los recursos humanos responsables de la gestión y de la
ejecución de los planes de control una vez realizadas la identificación y la valoración
de las áreas prioritarias de riesgo. Además se asegurará de que los flujos de mandato
funcionan en las dos direcciones, hasta las unidades operativas y viceversa, desde
estas últimas hasta el Comité director con los resultados de las actuaciones ejecutivas
planificadas para mitigar los riesgos (feedback).
En función de las estructuras administrativas y de los acuerdos entre autoridades, la

política organizacional puede hacer descansar el modelo de gestión de riesgo en un
comité de gestión de riesgos nacional, en una unidad central de gestión de riesgos
y/o, en un centro nacional de valoración y de selección (national targeting center).
Con frecuencia las Administraciones que recurren a un comité de gestión de riesgo le

encargan de definir una visión única de los programas de control para mitigar los ries-
gos , y de sus acciones operativas asociadas, y a su vez, de reportar al Comité director
con los resultados de las actuaciones operativas realizadas en cumplimiento de los
programas de esos planes.
Son funciones típicas del comité de gestión de riesgo la definición de planes estra-
tégicos según los principios definidos por el Comité director y la elaboración de los
planes de acción a ellos asociados y de la hoja de ruta con los plazos de actuación.
Además deben de revisar el proceso de gestión de riesgo y también las acciones de
control y sus resultados en aras a garantizar su eficacia y su efectividad.
Por otro lado, las Unidades Centrales de Análisis de riesgo y/o Centros de selección,
suelen ser responsables de la captación y del análisis de la información y de su valo-
ración para detectar indicadores de riesgo y definir perfiles o filtros sobre personas,
mercancías, medios de transporte para seleccionar los controles y mitigar los riesgos.
Identificar los recursos apropiados
Es importante asegurar la suficiencia cuantitativa y cualitativa de los recursos huma-

24 nos asignados a la gestión de los riesgos aduaneros, así como su experiencia y com-
petencia para la realización de las funciones correspondientes a esa gestión. A tal fin
resulta conveniente la organización con carácter periódico de sesiones de formación.
No solo los recursos humanos son importantes sino que los de tipo técnico resultan
hoy por hoy imprescindibles.
No es posible abordar la gestión de masas ingentes de información sin disponer de

las herramientas de tratamiento de datos adecuadas. Las Administraciones aduane-
ras deben de realizar un esfuerzo económico importante para proveer de las herra-
mientas tecnológicas idóneas que permitan a las unidades organizacionales respon-
sables de la gestión de los riesgos aduaneros la detección temprana de los mismos y
la adopción de las medidas más convenientes para su tratamiento.
Incorporar la gestión de riesgo en los procesos de la aduana
La gestión de riesgo no puede considerarse de forma aislada en el ámbito aduanero

sino que debe inspirar los procesos y procedimientos aduaneros de forma que no
será posible su desarrollo efectivo y eficaz sin favorecer su integración.
La Administración aduanera dispone de diversas formas de favorecer esa integra-

ción, como son:
La introducción de incentivos
La incorporación de la gestión de riesgos en el proceso de medición de re-

sultados en todos los niveles de la Aduana definiendo su organización según
valoración en el Plan de Objetivos
Su inclusión y su organización según valoración en el Plan de Objetivos
La elaboración de guías de apoyo a la plantilla para facilitar el desempeño
La definición de indicadores de resultados de la gestión de riesgos aduaneros
Diseñar una política de comunicación interna y externa
La política de comunicación de las líneas directrices de los planes de gestión de riesgo

tanto en el ámbito interno como hacia el exterior, a los operadores y grupos de inte-
rés, es reflejo de un buen modelo de gestión.
Esa capacidad de comunicación desde la perspectiva de los órganos internos de la

Administración, permite el conocimiento y la comprensión de esa gestión y resulta
imprescindible en el supuesto de la introducción de innovaciones y modificaciones.
Asimismo debe de alcanzar a los resultados de esa gestión máxime cuando las medi-
das de control sean propuestas desde los niveles operativos para determinar y eva-
luar la posibilidad de su mantenimiento o su adaptación y adecuación las circunstan-
cias actuales.
SÍNTESIS DE LA UNIDAD 25
En esta Unidad se presentamos los lineamientos que deben guiar el
marco organizacional de gestión de riesgos en la Aduana.
También hemos abordado las implicaciones que tienen desde el pun-

to de vista organizacional y para el aparato administrativo de la adua-
na.
Se ha presentado la importancia de contar con una política de gestión

de riesgo. Para su desarrollo hay que hacer un esfuerzo en compren-
der el contexto actual de la administración aduanera.
Explicamos que la política de gestión de riesgo debe contar también

con un proceso de identificación de los recursos apropiados para su
implementación.
La política de gestión de riesgo debe de ser acompañada de un pro-

ceso de difusión interna y externa de la nueva forma de operar por
parte de la aduana.
UNIDAD III
MARCO LEGAL NORMATIVO
Y RECURSOS HUMANOS
PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS
Al finalizar la Unidad el participante será capaz de:

26
Valorar la necesidad de contar un marco legal y normativo apropiado.
Comprender la importancia de contar con los recursos humanos adecuados.
Determinar las medidas para limitar la exposición al riesgo.
III.1. Introducción a la unidad
Como hemos visto, a la hora de realizar una política eficaz de gestión y análisis de
riesgo, es necesario que exista una decisión clara al respecto, - por parte de la Admi-
nistración de Aduanas.
Se considera necesario que se establezca un adecuado contexto estratégico y orga-

nizativo, con el que se asuma el compromiso político, y que implique la dedicación de
suficientes recursos humanos y materiales.
También se requiere una decisión estratégica respecto al desarrollo de instrumentos

y herramientas que permitan gestionar la información necesaria para el análisis de
riesgos y además se ajusten a los planes de control tributario que definen la estrate-
gia nacional en la materia contribuyendo así a la transparencia de la actividad admi-
nistrativa.
Pero no es menos importante, que el marco legal y normativo brinde al proceso de

gestión del riesgo con las suficientes garantías legales para que éste se realice de una
manera efectiva y aporte eficiencia en los controles, agilidad en el comercio y eficien-
cia en el uso de los recursos.
III.2. Base legal para el análisis de riesgo
Los procesos de evolución tan relevantes vividos por las Aduanas desde los años 90
del siglo pasado propiciados en parte por la tremenda expansión de las corrientes
comerciales a nivel mundial, han afectado no solo a los procedimientos de gestión
aduanera sino que han alcanzado también a los relacionados con las actuaciones de
control que como acabamos de ver en la Unidad I, experimentaron un giro extraor-
dinario a la hora de abordarlos y planificarlos, mediante la aplicación de técnicas de
gestión de riesgo.
Así como la normativa aduanera tradicionalmente ha regulado y regula en la actuali-

dad los procedimientos y los procesos de gestión, las autoridades aduaneras rápida-
mente se dieron cuenta de la importancia y de la necesidad de dotar también de una
base legal apropiada al proceso de control apoyado en la aplicación de técnicas de
riesgo y que se plasma en una política de gestión de riesgo y necesariamente alineada
con las normas y estándares internacionales.
Esa base legal, no solo proporcionará legitimidad a las actuaciones de control pla- 27
nificadas por la autoridad aduanera y ejecutadas por sus oficiales sino que además
constituirá un marco de garantías para los ciudadanos.
Este marco legal regulará aquellos aspectos materiales que permitan a la autoridad
aduanera tomar decisiones para organizar y ordenar los recursos humanos y técnicos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y así poder hacer efectiva su res-
ponsabilidad de facilitar el comercio asegurando el cumplimiento del resto de los ob-
jetivos que le han sido encomendados sin menoscabo de la realización de las tareas
de control pertinentes en base a la política de gestión de riesgo adoptada.
A ese marco legal se le exigirá contar con un dispositivo sancionador o punitivo que
desaliente el incumplimiento de las disposiciones aduaneras y la comisión de actos
ilícitos favoreciendo a su vez el voluntarismo por los agentes destinatarios del mismo
y el sistema de apelación aplicable frente al mismo.
Finalmente se exige que esa base legal disponga como mandato para la autoridad
aduanera la obligatoriedad de rendición periódica de cuentas de su actividad como
garantía del cumplimiento de los objetivos que le sean atribuidos.
Descendiendo más al detalle y a las cuestiones prácticas podemos requerir que los
siguientes aspectos sean contemplados por esa norma marco:
Alineamiento de las normas aduaneras nacionales a los contenidos de los acuerdos

o convenios internacionales vigentes en la materia (Convenio de Kioto, Marco SAFE,
Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC…).
Acceso a la información tanto de carácter aduanero como de tipo tributario de los

operadores que realizan operaciones de comercio exterior y del resto con los que
mantienen algún tipo de relación que pudiera tener trascendencia tributaria.
Determinación del alcance de las comprobaciones realizadas por los oficiales depen-
dientes de la autoridad aduanera, con definición de las especificaciones de las carac-
terísticas de las mismas (documentales y qué tipo de documentos, comprobación
no intrusiva, o física de la mercancía con posibilidad o no de extracción de muestras
para análisis por laboratorios de las aduanas…) evitando dejar huecos a la discrecio-
nalidad, en aras a la transparencia administrativa, pero combinada con un margen de
flexibilidad de decisión sujeto al cumplimiento de determinados requisitos que debe-
rán ser debidamente justificados, y autorizados por el Administrador de la Aduana y
sometidos al control de la auditoría realizada por los órganos de intervención de las
actuaciones de la Administración.
Además dada la importancia creciente de las tramas de fraude que realizan operacio-
nes de blanqueo de capitales será importante que la norma contemple la posibilidad
de llevar a cabo acuerdos entre autoridades (tributaria, aduanera y financiera), para
dar acceso a la autoridad aduanera o bien tener conocimiento sobre los movimientos
de capitales mediante el suministro de información por las entidades bancarias de los
movimientos dinerarios representativos ( por ejemplo circulación de billetes de 500
$) con las aseguramiento de debidas garantías.
Otro aspecto importante, dada la complejidad de la normativa aduanera, está rela-
cionada con la regulación de procedimientos simplificados de los que podrían benefi-
28 ciarse aquellos operadores que ofrezcan altos niveles de cumplimiento de la norma y
además reúnan determinados requisitos y ofrezcan niveles de solvencia y de confia-
bilidad aceptables, reglados previamente por la norma.
La norma deberá asimismo prever mecanismos de auditoría interna sobre las actua-
ciones llevadas a cabo por los oficiales de las autoridades aduaneras en el ejercicio
de sus funciones para asegurar el cumplimiento de los objetivos asignados a dichas
autoridades y la protección de los intereses tributarios y no tributarios nacionales.
Además deberá recoger los principios que favorezcan la colaboración interinstitu-
cional e internacional para agilizar los procedimientos mediante el intercambio de
datos e información incluso de carácter sensible (inteligencia) y propiciando el reco-
nocimiento de programas de operadores de confianza al efecto de la aplicación de
ventajas desde el punto de vista del control y yendo más allá, el reconocimiento de
controles previa la definición de planes y de criterios comunes de control.
III.3. El recurso humano y la gestión de riesgo
La Autoridad aduanera deberá adoptar decisiones relacionadas con la asignación de

los medios técnicos y humanos necesarios para llevar a la práctica la política de ges-
tión de riesgo según los criterios previstos por la normativa vigente en la materia y las
disponibilidades presupuestarias.
La política de dotación de recursos humanos deberá de realizarse de forma planifi-

cada teniendo en cuenta la tasa de reposición de los recursos pertenecientes a las
diferentes escalas y la evolución de la actividad aduanera.
Ahora bien, no solo el número de efectivos es importante sino que habrá que tasar el
nivel de exigencia asociado a los distintos puestos y a su competitividad, experiencia
y conocimiento en procedimientos de gestión, conocimiento de la operativa aduane-
ra todos sus estratos, del nivel estratégico al ejecutivo operacional y conocimiento
multidisciplinar del entorno económico y comercial de la Aduana, experiencia con
las tecnologías de la información, conocimiento de idiomas,…. Es decir, habrá que
diseñar perfiles profesionales adaptados a las exigencias de la política de gestión de
riesgo.
Será preciso y conveniente establecer una línea de contactos con las entidades públi-
cas que cuenten con organismos que realicen actividades de intervención en frontera
para favorecer la colaboración y el intercambio de actividades.
Asimismo se potenciarán los programas de intercambio de oficiales con otros orga-

nismos nacionales e internacionales como ejemplo de buena práctica administrativa
porque al avanzar en el conocimiento de la casuística del otro puede ayudar a la me-
jora de los procedimientos en su conjunto y al intercambio de la información.
Finalmente, no podemos olvidar la necesidad de contemplar programas de forma-

ción de los oficiales en el área de análisis de riesgo para profundizar en los conoci-
mientos y favorecer el avance de los programas.
29
III.4. Medidas para luchar contra los riesgos
Entre las posibles medidas recomendadas por la OMA para reducir la exposición al
riesgo caben destacar:
Desarrollo de la aduana electrónica, elemento trascendental, tanto para facilitar

la gestión de riesgos, para agilizar el despacho de la mercancía y hacer posible el
intercambio automático de información con terceros.
Programas de operadores de confianza como el OEA.
Acuerdos de cooperación entre países en materia de seguridad para facilitar la

introducción de mercancías
Acuerdos de cooperación entre las autoridades de control de mercancías en fron-

tera para reducir las cargas administrativas y unificar los momentos de realiza-
ción de los controles
Armonización de Gestión de Riesgos en el marco de las iniciativas de integra-

ción regional, elemento clave, ya que la existencia de uniones aduaneras que
permita la libre circulación de mercancías por su territorio obliga a garantizar
un nivel de control y de seguridad equivalente en su frontera exterior para evi-

tar su permeabilidad y vulnerabilidad mediante desvíos comerciales por razo-
nes ajenas a las estrictamente económicas. Por ese motivo se sugiere:
la definición de perfiles de riesgos comunes,
el diseño de herramientas electrónicas para facilitar el intercambio de infor-

mación de riesgos
realizar periódicamente operaciones de control intensivo sobre determina-

dos movimientos de mercancías
establecer el reconocimiento mutuo de figuras como las del OEA o equiva-

lentes en los respectivos sistemas de Análisis de Riesgos del resto de organis-
mos que se vean favorecidos a la hora de planificar los controles.
En este tema nos hemos acercado a las necesidades del marco legal
y de recursos humanos necesarias para llevar a cabo una gestión de
riesgos aduaneros eficiente y efectiva, así como a las medidas que
pueden ser adoptadas para limitar los riesgos aduaneros.
30
UNIDAD IV
LA GESTIÓN DE RIESGOS COMO
INSTRUMENTO EFICAZ Y EFICIENTE
DE LA GESTIÓN FRONTERIZA.
COLABORACIÓN ENTRE
ADMINISTRACIONES
Y CON OTROS PAÍSES
31
Al final de la Unidad el participante será capaz de: Comprender los beneficios

derivados de la colaboración entre los organismos de un mismo país que intervie-
nen en los controles de las mercancías en frontera para mejorar los tiempos que
llevan a conseguir la autorización de disponibilidad
Analizar las distintas formas de cooperación entre organismos del mismo país.
Comprender la necesidad de la cooperación internacional para atajar los riesgos

comunes, por ejemplo, de tipo financiero.
Valorar la importancia de la cooperación internacional en el marco del riesgo de

la seguridad.
IV.1. Introducción a la unidad
Las autoridades aduaneras podrán efectuar cuantos controles aduaneros consideren

necesarios para atenuar los riesgos que atenazan a los objetivos que se pretenden
alcanzar.
En un entorno electrónico, los controles aduaneros distintos de los aleatorios se ten-

drán que basar necesariamente o principalmente, en un análisis de riesgos que, ha-
ciendo uso de las técnicas de tratamiento electrónico de datos, permita identificar
y evaluar los riesgos y desarrollar las medidas necesarias para afrontarlos, sobre la
base de criterios establecidos a nivel nacional y, en su caso internacional, de estar
integrado en un espacio de libre circulación de mercancías o unión aduanera.
En este sentido se ha manifestado la OMA y en el caso de España como país miembro
de la UE de esta forma se ha regulado en su normativa básica, el CAU (art. 46).
Por tanto, las autoridades aduaneras nacionales deberán proceder al análisis y a la
gestión de riesgos para identificarlos y priorizarlos y para determinar sobre cuales es
necesario actuar mediante los correspondientes controles específicos.
IV.2. Colaboración entre administraciones

y con otros países en el proceso de gestión de riesgos
IV.2.1. Cooperación interinstitucional
Una de las demandas más frecuentes y reiteradas que recibe la autoridad aduanera
de parte de los operadores se refiere a las cargas administrativas derivadas de su
32 relación con los distintos actores públicos ante los que tienen que cumplir trámites
para conseguir el levante aduanero y a los gastos directos e indirectos (tiempos) que
tienen que soportar en los casos de reconocimientos físicos o de identidad de las
mercancías por parte de la Aduana.
Esta cuestión se agrava cuando ese reconocimiento es requerido por diferentes or-
ganismos de manera independiente, lo cual supone tener que mover y posicionar la
mercancía varias veces, multiplicando los gastos y el tiempo de demora que estas
operaciones conllevan.
En la UE sensibilizado el legislador con estas demandas ha dispuesto en el CAU (ar-

tículo 47) que la autoridad aduanera sea responsable de la coordinación entre las
autoridades que intervienen en la realización de los controles en frontera para lograr
que dichos controles se efectúen, siempre que sea posible, en el mismo momento y
en el mismo lugar que los controles aduaneros.
Nuevamente el intercambio de información y la coordinación entre los organismos

afectados se revela como imprescindible para corregir estas situaciones que se iden-
tifican con una administración ineficiente.
Esta problemática y sus posibles soluciones puede ser abordada desde distintos ángulos.
Desde un punto de vista organizacional puede tomarse la decisión de buscar soluciones
de ámbito nacional mediante el desarrollo de las herramientas informáticas oportunas o
bien puede tomarse la decisión de que esta coordinación se alcance a nivel local, median-
te la buena praxis de los responsables de las diferentes aéreas y con acompañamiento de
programas informáticos específicos que sirvan de ayuda a estos objetivos.
Además de la organización habrá que pensar en cómo realizar la coordinación entre

las partes interesadas. Existen distintas posibilidades:
Diseño de una ventanilla única (single window)
Sistema de posicionamiento único (one stop shop)
Ambas propuestas se basan en la independencia de cada una de las partes en el pro-
ceso de toma de decisiones que cada cual realizará según las competencias y respon-
sabilidades asignadas por la legislación nacional.
En base a la experiencia se puede indicar que el primer mecanismo de ventanilla úni-
ca resulta de fácil aplicación para reducir las cargas administrativas en dos supuestos,
Ventanilla única ante la Autoridad Portuaria o Aeroportuaria para presentar los ma-
nifiestos de descarga y de carga y el correspondiente trasvase electrónico de datos
por parte de estas Autoridades a la Autoridad Aduanera, o a la inversa,con lo que
se cumple la exigencia normativa aduanera de presentación de las declaraciones
sumarias de descarga de carga ante la Aduana ahorrándose el declarante dos de-
claraciones.
La experiencia positiva alcanzada en este ámbito reducido de colaboración entre
dos administraciones, en España, animó a la Dirección de Aduanas a valorar la
posibilidad de ampliar esta ventanilla para incorporar nuevos actores que inter-
vienen en el control de mercancías en frontera, los organismos de, sanidad, fito-
sanidad, vigilancia de mercados, etc. como se verá en más detalle en el Módulo 2
de este curso.
33
Creación de una ventanilla única ante la Autoridad Aduanera para admitir la pre-
sentación de la declaración aduanera y de una declaración tributaria responsabili-
dad de otra autoridad administrativa responsable de la gestión de determinados
tributos específicos que también gravan las operaciones de comercio exterior.
En este segundo supuesto el trasvase de datos se realiza por la Aduana. Además la
autoridad aduanera ha favorecido y ha permitido la utilización de su herramienta in-
formática propia de perfiles de riesgo para la designación de los controles por la se-
gunda autoridad administrativa, aunque, de forma independiente. De esta forma, el
declarante presenta UNA declaración y recibe UNA respuesta con las decisiones de
control aunadas de las dos autoridades administrativas.
Otra modalidad de o de coordinación entre autoridades, es el mecanismo de posi-
cionamiento único (one stop option) que se ha diseñado para poder realizar de for-
ma ordenada y coordinada, las actuaciones de comprobación física de mercancías
que llevan a cabo las agencias de control fronterizo. En este caso se trata de que las
autoridades implicadas se coordinen para conocer los equipamientos selecciona-
dos para su reconocimiento físico. Una vez identificado este grupo de mercancías,
la Aduana podrá actuar sobre el resto, que son la mayoría, y tomar decisiones para
agilizar el despacho, como por ejemplo, anticipando cuando sea posible, la fase
de las comprobaciones documentales aduaneras. ,para determinados operadores
como el OEA.
El proyecto de posicionamiento único conlleva desarrollos técnicos diseñados en co-

laboración y pasa por la creación de un repositorio electrónico de información en el
que tanto la Aduana como los organismos restantes señalarán por vía electrónica las
declaraciones objeto de reconocimiento físico y este conocimiento permitirá a los de-
clarantes y, a la Aduana y a los organismos implicados coordinarse con el fin de poder
realizarlo conjuntamente en un mismo momento temporal.
Existen otros ejemplos de cooperación entre instituciones de distintos ámbitos ad-

ministrativos en relación con los controles que se realizan en las Aduanas como por
ejemplo los de tipo radiológico.
Es conveniente definir protocolos de actuación tanto para la detección de movimien-

tos inadvertidos como el tráfico ilícito de material nuclear y radiactivo en puertos de
interés general.
En estos protocolos se definen las funciones y las responsabilidades de los distintos

órganos de las Administraciones Públicas ante una detección positiva de material ra-
diactivo y de las etapas y comunicaciones que articulan las actividades relacionadas
con el control radiológico en frontera. En el caso de España, este protocolo permite
la coordinación de:
la Aduana y del Departamento de Aduanas (Administración Tributaria) que inicia

la coordinación a través de una central de alarmas,
de la Autoridad Portuaria dependiente del Ministerio de Fomento,
34 de las Autoridades policiales dependientes del Ministerio de Interior,
del Consejo de Seguridad Nuclear dependiente del Ministerio de Energía, y
de las Unidades especializadas de transporte dependientes del Ministerio de
Transportes.
IV.2.2. Cooperación con otros países
La pertenencia a espacios de libre comercio y a uniones aduaneras, exige articular

medios para hacer posible el intercambio de información de riesgo entre los países
miembros para poder evitar lagunas en la aplicación de la normativa o para dar a
conocer los fraudes que han sido detectados en un país y que son susceptibles de
acaecer en otro.
Como ya hemos apuntado es necesario, un acercamiento en la gestión de riesgos

entre las partes que evite posibles desviaciones de tráfico eludiendo controles más
rigurosos en unas en relación a otras.
A título de ejemplo podemos referirnos a la UE que no solo lo ha regulado en su nor-

mativa (art. 46 CAU) sino que además se ha diseñado una aplicación informática para
facilitar ese intercambio de información de riesgos de forma continuada y espontá-
nea. Esta aplicación se denomina RIF (Risk Information Form).
Las autoridades aduaneras dan a conocer los riesgos significativos que exigen un con-
trol aduanero, tanto si se ha producido el hecho que ocasiona el riesgo, como si no se
ha dado esa circunstancia y la autoridad considera que existe amenaza.
Esos riesgos pueden ser tanto de tipo financiero o no, como los de vulneración de la
propiedad intelectual o industrial, los que afectan a la salud o a la seguridad de las
personas, productos de doble uso, aquellos relacionados con ilícitos de comercio de
sustancias estupefacientes o precursores de drogas, contrabando de tabaco, alcoho-
les, etc.
Esta aplicación se utiliza también para alertar por un país de movimientos de mercan-
cías supuestamente irregulares que tienen su destino en otro, con el fin de que este
último realice determinados controles que por diversos motivos no han podido lle-
varse a cabo por el primero informante o bien se trata de alertar sobre expediciones
que se ha declarado que abandonan el territorio de la unión aduanera por otro país y
exista riesgo de que se quede en el territorio de la misma.
Esta aplicación también se utiliza para intercambio de información de riesgo y de cri-
terios de riesgo entre los países de la UE con ocasión de la puesta en marcha de eta-
pas de análisis y de control continuado por un tiempo sobre ámbitos prioritarios de
control y que pueden afectar a regímenes aduaneros particulares, a determinados
tipos de mercancías, a ciertas rutas comerciales, a modos de transporte u operadores
económicos. Estos controles los llevarán a cabo las autoridades aduaneras conforme
a los principios de urgencia, proporcionalidad y previa evaluación de su impacto so-
bre los operadores económicos en cada Estado.
Es una aplicación viva en el sentido en que los distintos países incorporan a su vez in- 35
formación sobre las acciones emprendidas sobre los riesgos intercambiados y sobre
los resultados alcanzados con las mismas.
Una cooperación de carácter internacional similar a la delimitación de ámbitos prio-
ritarios de control encontramos en el seno de la OMA con ocasión de la organización
de Operaciones Aduaneras conjuntas para sectores concretos y que están orientadas
también a atajar determinados riesgos que afectan al sector.
En las etapas preparatorias que preceden a la fase propiamente operativa los países
definen una Orden de Operaciones en la que se incorporan los indicadores de riesgo
que permitirán la construcción de perfiles de riesgo y se determinan asimismo las
acciones a realizar y finalmente incorporarán sus resultados a la plataforma segura
de comunicación diseñada por la OMA denominada CENcomm, la cual será utilizada
también para el envío de mensajes de alerta, conforme a los mensajes previamen-
te predefinidos. Y no podemos olvidar el papel fundamental que desempeña la red
RILO con sus 11 oficinas que cubre las seis regiones OMA prestando su apoyo a través
del intercambio y de la transmisión de información e inteligencia relacionados con la
Operación que finalmente llegará al Punto de contacto nacional de la administración
aduanera y responsable de coordinar su debida gestión en ese ámbito.
En materia de seguridad desde la OMA, se está impulsando la adopción de acuerdos
entre países en aras reconocer por el país de destino los resultados del control deri-
vados de las medidas de seguridad aplicadas sobre las mercancías en el país de origen
con el fin reducir la carga administrativa en el momento de su introducción.
En concreto, la UE, firmado acuerdos de reconocimiento de estos controles con Suiza,

Noruega y Andorra y en la actualidad están en estudio otros con Japón y con Rusia.
También a impulso de la OMA la UE ha suscrito otro tipo de proyecto de coordinación

internacional con China (SSTL: Smart and Secure Trade Line) cuyo objetivo es realizar
un análisis de riesgo conforme a criterios acordados previamente y para operadores
seleccionados de común acuerdo. Ese análisis se aplicaría por parte del país de expor-
tación con carácter previo a la salida de la mercancía de forma que en caso de que
fuese necesario realizar un control, éste se efectúe antes de la carga. De este modo,
cuando la mercancía llegue a su destino en (UE, China) los trámites aduaneros serán
más ágiles porque se habrá dado validez al control realizado en origen.
Japón ha mostrado interés en impulsar un proyecto similar a éste de China con la UE.
También en materia de seguridad, EEUU ha firmado con algunos países distintos ti-
pos de acuerdos bilaterales, entre ellos, (que pueden tomar la forma de una decla-
ración de intenciones entre la Aduana y el Servicio de Aduanas de EEUU, Control and
Border Protection (CBP)):
La Iniciativa CSI que se basa en destacar funcionarios de la Aduana americana en

el país con el que se firma el acuerdo con la finalidad, utilizando técnicas de aná-
lisis de riesgo, identificar y controlar contenedores con el objetivo prevenir actos
terroristas evitando la introducción de armas de destrucción masiva en contene-
dores.
36 Los controles afectan a las exportaciones a EEUU y son no intrusivos basados en

la comparación de la imagen con la mercancía declarada.
La iniciativa Megaports, que asimismo se fundamenta en acuerdos bilaterales

firmados con países (puede tener la forma de un MOU entre la Aduana y el De-
partamento de Energía de EEUU) y tiene por objeto disuadir el tráfico ilícito de
material nuclear y radiactivo en el comercio mundial en contenedor.
Para facilitar los controles EEUU suministra equipamiento técnico y permite rea-
lizar un control radiológico en la inspección de los contenedores.
Se trata de inspeccionar el mayor número posible de contenedores de importa-

ción, exportación y trasbordo.
Como podemos ver estos ejemplos de cooperación internacional pretenden dar res-
puesta a los riesgos y amenazas que desde el punto de vista de la seguridad atenazan
a la expansión que economía mundial y que se han manifestado con el proceso de
globalización del comercio mundial.
En este tema hemos visto que se hace necesaria la cooperación y co-
laboración a distintos niveles para alcanzar mayores cotas de eficacia
aprovechando sinergias entre organismos públicos y avanzar hacia la
facilitación del comercio potenciando los acuerdos de intercambio de
información y de conocimiento con terceros países.
Referencias bibliográficas
Organización Mundial de Aduanas (2008). Compendio de Gestión de Riesgos

Aduaneros. Volumen 1. Versión en idioma inglés.
Reglamento (UE) Nº 952/2013 del Parlamento y del Consejo, de 9 de octubre de

2013, por el que se establece el Código Aduanero de la Unión. La gestión de riesgo
de la Aduana en la UE.
http://www.agenciatributaria.es/static_files/AEAT/Aduanas/Contenidos_Priva-
dos/La_Aduana_espanyola/Aduana_UE/TAXUD_Custom_M_ES_2P.pdf
37

Gestión de Riesgos en Aduanas - BID

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GESTIÓN DE RIESGOS

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a través de su Sector de

COORDINADOR DEL CURSO

Inmaculada Martínez de Guereñu Gómez de Segura, experta en Gestión de Riesgos.

AUTORA DEL MÓDULO

Inmaculada Martínez de Guereñu Gómez de Segura, experta en Gestión de Ries-

COORDINACIÓN PEDAGÓGICA Y DE EDICIÓN

El Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social (INDES) (www.

Presentación del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Objetivo general del módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

UNIDAD I. IMPORTANCIA DE CONTAR CON CADENAS DE SUMINISTRO

I.1. La Gestión por Riesgo para agilizar y asegurar cadenas logísticas

I.2. La seguridad en la cadena logística. Un valor al alza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

UNIDAD II. NECESIDAD DE CONTAR CON UN MARCO ORGANIZACIONAL

II.1. Introducción a la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

II.2. La administración aduanera y la gestión del riesgo: aspectos

II.3. La administración aduanera y el proceso de creación de un marco

II.4. Como diseñar un marco organizacional para la gestión de riesgo . . . . . . . . . . 22

UNIDAD III. MARCO LEGAL NORMATIVO Y RECURSOS HUMANOS

III.1. Introducción a la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

III.2. Base legal para el análisis de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

III.3. El recurso humano y la gestión de riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

III.4. Medidas para luchar contra los riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

UNIDAD IV. LA GESTIÓN DE RIESGOS COMO INSTRUMENTO EFICAZ

IV.1. Introducción a la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

IV.2. Colaboración entre administraciones y con otros países en el proceso

IV.2.1. Cooperación interinstitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

IV.2.2. Cooperación con otros países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Figura 1. Elementos de la gestión de riesgos aduaneros

AEAT: Agencia Estatal de la Administración Tributaria

CAU: Código Único Aduanero

CSI: Customs Security Iniciative

DOCE: Diario Oficial de las Comunidades Europeas

II.EE.: Impuestos Especiales

MOU: Momerandum of Understanding

OEA: Operador Económico Autorizado

OMA: Organización Mundial de Aduanas

SSTL: Smart Secure Trade Lanes

UE: Unión Europea

AFC: Acuerdo de Facilitación de Comercio

SAFE: Marco normativo OMA para asegurar y facilitar el comercio global

LAC: América Latina y Caribe

CKR: Convenio Revisado de Kioto

CBP: Customs and Border Protection

RILO: Oficina Regional de Enlace de Información

Presentación del módulo

La Administración aduanera para poder gestionar los controles en su ámbito de ne-

Un factor de primer orden que ha permitido la adopción de esta decisión, ha sido la

Por otro lado, el proceso de globalización de la economía mundial y del comercio de

Por todo ello la Administración aduanera ha tomado conciencia de la necesidad de

Como ejemplo de esa colaboración entre organismos de diferentes Ministerios,

Objetivo general del módulo

Se pretende mostrar que la Aduana tiene que tomar decisiones en materia de

Preguntas orientadoras de aprendizaje

¿Cómo definiría los conceptos de riesgo aduanero y proceso de gestión de riesgo?

¿Qué características administrativas destacaría de un proceso de gestión de ries-

¿Qué posibilidades ve a la cooperación interinstitucional e internacional para ha- 7

Al finalizar esta Unidad, el participante estará en la capacidad de:

Reconocer la incidencia actual de las cuestiones de seguridad y de protección en

Identificar las herramientas o instrumentos desarrollados por la Organización

I.1. La Gestión por Riesgo para agilizar

La región de LAC no es ajena a este desarrollo. En el 1987 el comercio representaba

Conscientes de la importancia del comercio, la Organización Mundial del Comercio