MAGÍSTER EN EDUCACIÓN

MODELOS DE GESTIÓN DE CALIDAD

UNIDAD 1
GESTIÓN DE LA UNIDAD EDUCATIVA

Estimado alumno:
El siguiente texto es una lectura esencial de estudio. Además, se espera que
logre comprender las diversas visiones respecto a los contenidos tratados en él, con
el fin de abordar los desafíos que se presenten desde una perspectiva de
conocimiento e intervención integradora.
 LA GESTIÓN DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS Y EL PEI

LOS DESAFÍOS DE LA GESTIÓN DE LA EDUCACIÓN

En los últimos años, tanto en medios masivos de comunicación como en el medio

educativo, se discute ampliamente sobre "Gestión Educativa". ¿Por qué ahora aparece
recurrentemente esta preocupación por la Gestión Educativa?

Los cambios en el concepto de Gestión, tradicionalmente el concepto de gestión se

asociaba a un campo de la administración, fundamentalmente de empresas. No era de uso
común el asociar la gestión a las políticas públicas y raramente se hablaba de "gestionar" la
educación.

Los cambios en el concepto de gestión, tienen su origen en las transformaciones

económicas, políticas y sociales a que ha dado lugar la revolución tecnológica y que han
alborotado el campo de la organización de las instituciones.

Dichos cambios, a su vez, plantean un profundo desafío al sistema educativo, en

cuanto a desarrollar la capacidad de las instituciones educativas, de procurar una educación
útil, relevante y pertinente para mejorar las condiciones de vida de la comunidad en las que
están insertas.

Namo De Mello, señala que "hemos avanzado lo suficiente para saber que la superación
de los impases de la educación en Latinoamérica dependerá menos de afirmaciones doctrinarias
y más de desarrollar nuestra capacidad de conducir el proceso educativo para responder a
los intereses de los sectores mayoritarios de la población". Y agrega..."podemos hoy
reafirmar...de que esta capacidad de gestión debe tener en la escuela su punto de partida y
de llegada".

EL NUEVO CONCEPTO DE GESTIÓN EDUCATIVA.

Múltiples son las definiciones que actualmente se acuñan sobre este concepto. Selec-
cionamos por su claridad y poder de síntesis la que elabora Pilar Pozner, en su reciente libro
sobre este tema.

Pozner define la Gestión Escolar como: "el conjunto de acciones, relacionadas entre sí,
que emprende el equipo directivo de una escuela para promover y posibilitar la consecución
de la intencionalidad pedagógica "en - con - y para la comunidad educativa".

El objetivo primordial - señala Pozner - de la Gestión Educativa es "centrar, focalizar,

nuclear a la unidad educativa alrededor de los aprendizajes de los alumnos".

¿Cuáles son entonces los desafíos que se plantean a la Gestión Educativa?

El gran desafío de la Gestión de la Educación está definido por el paso de un sistema

centralizado y jerárquico, a un sistema en el cual se tiende hacia una descentralización a
nivel comunal, con la intención de llegar a un desarrollo local del sistema educativo, siendo
en el establecimiento donde se determina la forma en que se introducen las intervenciones
educativas.

Si bien ésta es la intencionalidad imperante, aún está lejos de llegarse a una autono-
mía de la Institución Educativa. Así, el principal desafío es tomar conciencia de que todo
aquello que ocurre cotidianamente en la escuela, requiere ser articulado en torno a lo que
de aquí en adelante llamaremos un esfuerzo de Gestión "Integral" de la educación.ç

Esta Gestión Integral:

• considera todas las actividades que implica la marcha o gestión cotidiana de la Institu-
ción educativa: las actividades de enseñanza aprendizaje; las administrativas; las que
se realizan con la comunidad; las que implican organizarse para desarrollar ciertas
funciones; las que se realizan con las instancias municipales, provinciales y centrales y
con otras Instituciones educativas; y, considera también, las normas y prácticas de
convivencia entre los distintos miembros de la comunidad escolar.

• articula todos los proyectos de innovación que está desarrollando la Institución Educativa
en torno a los aprendizajes de los alumnos.

Esta noción de Gestión Integral aparentemente simple, cobra toda su complejidad al

contrastarla con las múltiples intervenciones que se han introducido en las Instituciones
educativas en los últimos años. En efecto, ha existido un gran esfuerzo por parte de las
autoridades educativas, así como de otras instituciones en promover proyectos destinados a
mejorar la calidad y la equidad de la educación básica, esfuerzo que actualmente se ha
extendido a la educación superior. Así, se instauraron los Proyectos de Mejoramiento Educa-
tivo, El Proyecto Huascaran, Infoescuela, Prensa y Educación, Edu Red, entre muchos otros.
Cada uno de estos proyectos debe competir con los demás para lograr la disponibilidad de
tiempo y esfuerzo de los profesores para desarrollarlos.

De acuerdo a la LEY GENERAL DE EDUCACIÓN 28044 en su CAPÍTULO II referente a LA

INSTITUCIÓN EDUCATIVA "Artículo 68°.- Funciones

Son funciones de las Instituciones Educativas:

• Elaborar, aprobar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Institucional...

• Organizar, conducir y evaluar sus procesos de gestión institucional y pedagógica.
• Diversificar y complementar el currículo básico..."

Frente a ello los equipos directivos y docentes de los establecimientos están poniendo
su mejor esfuerzo en lograr que esto se lleve a cabo. Sin embargo, se observa una gran
dificultad para articular las múltiples actividades y demandas de los proyectos existentes y
lograr que estos se integren en un Proyecto Educativo Institucional con una perspectiva
estratégica y de largo plazo. Se corre así el riesgo que esta oportunidad de crecimiento, se
cumpla como una tarea más, impuesta desde afuera, y se pierda el sentido y la oportunidad
de que los profesores tomen las riendas de su propio Proyecto Educativo Institucional.

La propuesta de Gestión Integral de la Educación pretende facilitar que los docentes

articulen los distintos ámbitos de su quehacer educativo y contribuir así a crear las condicio-
nes para que los profesores logren reflexionar en profundidad sobre su quehacer profesio-
nal y a partir de ello trazar su Proyecto Educativo Institucional.

EN TORNO A LOS APRENDIZAJES DE LOS ALUMNOS LOS OBJETIVOS DE LA PROPUESTA

DE GESTION INTEGRAL SON:

1. Profundizar en la formulación del Proyecto Educativo Institucional, desde las distintas

dimensiones de la Gestión Educativa.

2. Sentar las bases para un proceso continuo de Planificación Estratégica - Situacional a

nivel de las Instituciones.

LAS DIMENSIONES DE LA GESTION EDUCATIVA INSTITUCIONAL.

Existen diversas distinciones con respecto a los ámbitos o dimensiones de la gestión

institucional. Hay cierto consenso, sin embargo, entre los autores más representativos en el
tema, en considerar que la gestión institucional no sólo está referida a las actividades
administrativas y financieras, sino que también se refiere a aspectos tales como la forma
en la cual los directivos, los profesores y los alumnos se organizan, cómo se desarrollan las
clases, la fijación de calendario escolar, la asignación de horarios, el establecimiento de
normas de convivencia, y la forma como el establecimiento se relaciona no sólo con los
padres de familia sino también con la comunidad.

De allí que diversos autores hayan señalado distintos aspectos de la gestión institucional.
Para fines de una investigación realizada por la Oficina Regional de la UNESCO, se profundi-
zó en la búsqueda de elementos potenciadores y obstaculizadores de la autonomía, basán-
dose en nueve dimensiones de la gestión institucional, desarrolladas por Cecilia Braslavsky.
Esta aproximación analítica permitió enriquecer extraordinariamente la investigación. Al
trabajar posteriormente en Gestión Institucional, se consideró que era posible reducir a
seis, las dimensiones más significativas de la Gestión Institucional.
Las cuatro primeras (pedagógica, administrativo-financiera, organizativa y comuni-
taria), son las que habitualmente se distinguen por distintos autores. Sin embargo, hay dos
que generalmente no se perciben, o no son transparentes al análisis, cuales son: la dimen-
sión convivencial y la dimensión sistémica, y resultan ser precisamente aquellas que muchas
veces obstaculizan la consecución de los objetivos institucionales.

Para efecto de esta propuesta, distinguiremos 6 dimensiones de la gestión escolar,

que, a nuestro parecer, son representativas de la multiplicidad de acciones que se desarro-
llan día a día en el espacio escolar:

1. La dimensión pedagógica - curricular se refiere a los fines y objetivos específicos o

razón de ser de la institución en la sociedad. Contempla las prácticas específicas de
enseñanza y aprendizaje, los contenidos curriculares, la selección de textos y auxiliares
didácticos, las prácticas de evaluación, entre otras.

2. La dimensión administrativa - financiera está referida a la distribución del tiempo y del

espacio del establecimiento; así como la administración de los recursos humanos, mate-
riales y financieros de la institución escolar.

3. La dimensión organizativa-operacional, se refiere a la organicidad interna de la Institu-

ción Educativa, comprendiendo sus subsistemas, tales como: equipo de docentes, direc-
tivos y sus respectivas funciones; cuerpo docente; departamentos administrativos; aso-
ciación de padres de familia; comisiones, etc. A la vez se refiere a la interrelación que
existe entre esos subsistemas en términos de su operatividad. Constituye el soporte de
las otras dimensiones y las articula entre sí.
4. La dimensión comunitaria alude a las relaciones que establece la escuela con los padres
y apoderados de los alumnos, los criterios de selección, así como las relaciones que se
establecen con las organizaciones sociales, culturales, empresariales de la zona, entre
otras.

5. La dimensión convivencial está referida a las relaciones de convivencia al interior del

establecimiento, tanto en cuanto a la relación entre pares: docentes entre sí, alumnos
entre sí, administrativos entre sí, apoderados entre sí, auxiliares entre sí; como las
relaciones jerárquicas: directivos con docentes, directivos con otros de menos jerar-
quía, directivos con alumnos y así sucesivamente. Profesores con auxiliares, profesores
con alumnos, etc.; y las llamadas relaciones no calificadas, es decir, la de cualquier
persona de la institución educativa con los padres o apoderados.

6. La dimensión sistémica se refiere a las relaciones que establece la escuela con otras
instituciones del sistema educativo: con las instancias municipales, provinciales y nacio-
nales de educación y con otras instituciones escolares de su mismo nivel (escuela -
escuela).

En síntesis, la Gestión Educativa Integral implica hacer confluir las miradas desde estas
distintas dimensiones de la realidad escolar, e integrarlas en torno a un PROYECTO EDUCA-
TIVO INSTITUCIONAL. UNA GESTION INSTITUCIONAL INTEGRAL PARTICIPATIVA SOLO ES POSI-
BLE SI SE PONEN EN PRÁCTICA:

. UN PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL.

. EQUIPOS DE TRABAJO QUE LO DESARROLLEN.
. PARTICIPACION DE TODA LA COMUNIDAD ESCOLAR.
 BIBLIOGRAFÍA

1. Braslavsky, Cecilia. Descesntralización, Autonomía y Calidad de la Edicación en América

Latina:: elemento para la realización de cuatro estudios compatibles. (Doc. mimeo)
Elavorado para UNESCO / O REACC. Agosto de 1992.
2. LAVIN, Sonia y Doris Erlwein "Autonomía, Gestión Escolar y Calidad de la Educación.
Estudio de caso en escuelas municipalizadas y particular subvencionadas en Chile". Estu-
dio solicitado por OREALC/UNESCO.
3. Ley General de Educación 28044. Lima, Perú, 1993.
4. Namo De Mello Guiomar y Teresa Roserley N.Da Silva "La Gestión en la Escuela en las
nuevas perspectivas de las políticas educativas" En: La Gestión Pedagógica de la Escuela,
Justa Ezpeleta y Alfredo Furlán (Compiladores),
5. POZNER de WEINBERG, Pilar: ??El directivo como Gestor de Aprendizajes Escolares?.
Editorial Aique, Buenos aires, mayo 1995, pp 70.
 LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN:
EJES PARA SU DEFINICIÓN Y EVALUACIÓN.

Inés Aguerrondo

RESUMEN

La necesidad de explicar las diferentes dimensiones y los ejes fundamentales desde

donde se puede reconocer la calidad de un sistema educativo, de una experiencia, o de una
institución escolar, más que ser un problema teórico es parte de un ineludible compromiso
profesional de poner a disposición de los tomadores de decisiones herramientas para facili-
tarles su tarea. El marco presentado en el trabajo tiene como objetivo explicar con claridad
la serie de opciones ideológicas y pedagógicas que enfrenta un tomador de decisiones
cuando intenta mejorar la calidad de la educación. A partir de una detallada explicitación
del concepto de calidad de la educación se examinan dos propósitos fundamentales: prime-
ro, para tomar decisiones que se orienten a mejorar la calidad de un sistema educativo
concreto, y segundo, para realizar evaluaciones sobre una situación concreta que permite
tomar decisiones para reorientar y reajustar procesos educacionales.

EL DESAFÍO DE LA CALIDAD

Las transformaciones globales del orden internacional y el avance del reordenamiento

de las economías mundiales en torno al valor de la tecnología han puesto en el ojo de la mira
a los sistemas educativos. En ellos recae la responsabilidad de generar y difundir el conoci-
miento en la sociedad y por lo tanto, se instituyen en la instancia decisiva que está a la base
de la carrera tecnológica (es decir, de las posibilidades económicas futuras de la sociedad).

Esta realidad, que marca la demanda que hoy se hace a la educación, contrasta con
otra realidad bastante conocida; hoy, por tal y como están, los sistemas educativos no
pueden salir airosos frente a este desafío.

Bastantes diagnósticos han demostrado empíricamente los problemas de burocratización

de la administración, de rutinización de las prácticas escolares, de obsolescencias de los
contenidos curriculares, de ineficiencia de los resultados finales.

La expansión sufrida por los sistemas educativos a partir de la segunda guerra mun-
dial, sobreimpuesta a un modelo de gestión pensado para otras ocasiones la diversificación
de clientelas orientadas en la incorporación de seres sociales con bases culturales diferentes,
y las restricciones materiales acompañaron los procesos de endeudamiento y ajuste han
hecho no personales tanto los objetivos como los modelos de gestión y administración
originales. Es decir que el crecimiento y la expansión educativa no presentan a la visión
política sólo un problema de escuela (pongamos más profesores o maestros, más escuelas,
más aulas), sino que plantea desafíos cualitativos que hacen volver a pensar hacia dónde ir
y cómo debe organizarse y conducirse una escuela, un grupo de escuelas, un sistema educa-
tivo.

POTENCIALIDADES DEL CONCEPTO “CALIDAD” APLICADO A LA EDU-

CACIÓN.

La aparición del concepto “calidad de la educación” se produjo históricamente dentro

de un contexto específico. Viene de un modelo de calidad de resultados, de calidad de
producto final, que nos pone en guardia, sobre todo, del hecho de que bajo estas ideas
suelen estar los conceptos de la ideología de eficiencia social que considera al docente poco
menos que como un obrero de línea que emplea paquetes instruccionales, cuyos objetivos,
actividades y materiales le llegan prefabricados, y en el cual la “calidad” se mide por
fenómenos casi aislados, que se recogen en el producto final.

Algunos autores han visto por esto serias implicancias a este concepto: La ideología
(curricular) de la eficiencia social (vinculada a la corriente llamada “tecnología educativa”)
entiende calidad de la educación como eficiencia, y eficiencia como rendimiento escolar. A
partir de la instauración de una política educativa de corte neoliberal se buscan justificacio-
nes “académicas” que permitan fundamentar la restricción del ingreso a la educación. Estas
justificaciones crean nuevos fetiches pedagógicos que se caracterizan por su debilidad con-
ceptual, tal es el caso de términos como “calidad de la educación”.

Lo que ocurre, creo, es que se ha trabajado con una definición demasiado simplifica-
da y muy parcial de una idea muy abarcante ya que, recortando las posibilidades, se la
define La calidad de la educación: Ejes para su definición y evaluación restrictivamente, se
la transforma en una medición, para lo cual se la inscribe en un marco puntual casi positivis-
ta, muchas veces hasta conductista, leyendo sólo conductas específicas.

Por el contrario, a mi entender, el concepto de calidad de la educación está lleno de

potencialidades, que me parece interesante explicitar. Es por esto necesario traer a la
discusión las ideas de eficacia y eficiencia que están relacionadas con esta cuestión. Estos
conceptos han sido tradicionalmente muy resistidos en el campo de la educación en general.
 Y no sin razones, ya que llegaron a la bibliografía educativa directamente importados
de la teoría de la administración basada en el modelo de la eficiencia económica
(“eficientismo”). Éste da un valor prioritario a los elementos materiales y establecer
metodologías como la de costoefectividad, difícilmente trasladables a los sectores sociales,
y por ello al área educativa. Algunos intentos de replanteo en este sentido (como la propues-
ta del análisis de costo-beneficio) no superaron las limitaciones intrínsecas de estas aproxi-
maciones.

A pesar de compartir estas ideas en lo sustantivo, creo que ha faltado desde el lado de
los especialistas en educación una respuesta positiva y superadora que fuera más allá de la
mera crítica. Porque mirándonos hacia adentro, no podemos dejar de reconocer que tene-
mos sistemas de baja calidad y poco eficiente, es decir que logramos poco con los medios
que tenemos (aunque obviamente éstos no son muchos).

Sin embargo, para poder reconocerlo abiertamente, como hoy lo hacemos, hemos
tenido que llegar a un estado cercano al desastre, porque la inexistencia de evidencias
objetivas recogidas sistemáticamente hicieron imposible contrastar objetivos con resulta-
dos, es decir, tener una idea realista de los niveles de eficiencia y eficacia de la educación.

UN CRITERIO NO ECONÓMICO PARA EVALUAR LA EFICIENCIA: UNA

EDUCACIÓN DE CALIDAD.

Las reuniones de Jontien y Quito ayudan a acotar y enmarcar el problema. Está claro
que el dilema de la actualidad es cómo dar mejor educación a toda la población, y en este
dilema se expresan los dos problemas que permiten avanzar en esta discusión: por un lado,
cómo dar mejor educación; por el otro, cómo hacerlo para todos.

Hay entonces una dimensión que hace a la definición político-técnica (¿qué es “mejor
educación”, o, ¿cómo se define “educación de calidad”?), y otra dimensión que hace a
gestión y administración (¿cómo se da eso a todos?). La eficiencia tiene que ver con las dos
cosas, es decir, un sistema educativo eficiente es el que da la mejor educación que se puede
a la mayor cantidad de gente. Se constituye entonces en un nivel instrumental: depende de
la dimensión sustantiva, depende de cómo se defina, en la instancia político-técnica, qué es
“mejor educación”.

Entender la eficiencia en este marco permite superar el reduccionismo eficientista al

que hemos hecho referencia, porque integra un criterio netamente educativo (la definición
de qué es calidad) como parámetro para la lectura de la eficiencia. El juicio de eficiencia no
se realiza a partir de criterios que salen de la lógica económica, sino a partir de criterios
que se originan en la lógica pedagógica.

Características y utilidad del concepto

A. Complejo y totalizante: En primer lugar, la potencia del concepto de calidad es que se

trata de un concepto totalizante, abarcante, multidimensional. Es un concepto que
permite ser aplicado a cualquiera de los elementos que entran en el campo de lo
educativo.

Se puede hablar de calidad del docente, de calidad de los aprendizajes, de calidad de

la infraestructura, de calidad de los procesos. Todos ellos suponen calidad, aunque hay que
ver cómo se la define en cada uno de estos casos. Pero como concepto es muy totalizante y
abarcante, al mismo tiempo que también permite una síntesis.

B. Social e históricamente determinado: El segundo elemento importante de este concep-

to es que es socialmente determinado, es decir que se lee de acuerdo con los patrones
históricos y culturales que tienen que ver con una realidad específica, con una forma-
ción social concreta, en un país concreto y en un momento concreto.

Como es un concepto totalizante, permite mirar los distintos elementos que interjuegan
en la educación en un momento dado. Si hay que decir sobre formación docente o sobre
mejoramiento curricular, o sobre expansión para los sectores populares los criterios concre-
tos que se tomen para definirlo variarán en las distintas realidades. Es un concepto social-
mente determinado que tiene sus propias definiciones, y estas definiciones surgen funda-
mentalmente de las demandas que hace el sistema social a la educación.

C. Se constituye en imagen-objetivo de la Transformación educativa. En una sociedad

determinada, la calidad de la educación se define a través de su ajuste con las deman-
das de la sociedad (que cambian con el tiempo y el espacio).

Resulta entonces que, para poder orientar adecuadamente los procesos de transfor-
mación de la educación, se hace necesario definir cuáles de las condiciones estructurales
que conforman el modelo original deben ser revisadas, y cómo deben ser redefinidas para
guiar la toma de decisiones que incremente la calidad del sistema educativo.

Como estas definiciones se inscriben en un marco histórico, esto hace que su perti-
nencia sea específica. Es decir, lo que puede ser calidad para una realidad social puede no
serlo para otra; lo que puede ser calidad para una época puede no serlo para otra.

Por ello, es un concepto útil, ya que permite definir la imagen-objetivo del proceso de
transformación y, por lo tanto, se constituye en el eje regidor de la toma de decisiones. La
calidad de la educación es, de hecho, el orientador de cualquier transformación. Al iniciar
cualquier proceso de forma educativa se debe precisar -explícita o implícitamente- qué se
entiende por calidad de la educación, es decir, hacia dónde se orientarán las acciones.

D. Se constituye en patrón de control de la eficiencia del servicio, pero, además de servir

de norte para orientar la dirección de las decisiones, la calidad de la educación puede
servir de patrón de comparación para ajustar decisiones y reajustar procesos.

Un sistema educativo eficiente no será, entonces, aquél que tenga menos costo por
alumno, sino aquél que, optimizando los medios de que dispone sea capaz de brindar
educación de calidad a toda la población.

Colocar a la eficiencia en un lugar instrumental no supone desvalorizarla ni quitarle

relevancia.

Por el contrario, implica que se debe tener presente que la eficiencia expresa el paso
operativo, signa la condición de posibilidad, de que las decisiones político-técnicas acerca de
la calidad sean ciertas. Buenas decisiones sobre la calidad, con un aparato de gestión
ineficiente, no producen resultados efectivos, pero un aparato eficiente sin adecuadas
decisiones sobre la calidad reproduce -con más eficiencia- más de lo mismo y no ayuda a
mejorar la calidad.

Por esto, al decir “mejor educación para toda la población” se integra en una relación
dialéctica de mutua retroalimentación estas dos dimensiones (la sustantiva y la instrumen-
tal), lo que permite rescatar y revalorizar la idea de eficiencia en el campo de la educación
y avanzar hacia la creación de mecanismos y procedimientos de toma de decisiones que
instalen criterios de eficiencia educativa a partir de concretas definiciones pedagógicas de
calidad de la educación.

Definición de la calidad de la educación

La educación es un “sistema complejo”, es decir, un sistema en el cual, en la totalidad

o la unidad, existe la diversidad, por lo que la unidad o totalidad es la síntesis de múltiples
determinaciones.
 Un sistema complejo se caracteriza porque contiene múltiples subsistemas fuerte-
mente conectados.

Pero los sistemas sociales (y la educación es uno de ellos) son sistemas autónomos en el
real sentido de la palabra. Todo está dentro de ellos; si se alteran o perturban ellos, se gesta
en el interior del sistema. Por esto los sistemas sociales se “autotransforman” y tienen
conciencia de su auto-transformación, es decir, tienen y hacen su propia historia.

Un sistema existe porque fuerzas contrapuestas determinan un equilibrio de sus es-

tructuras y de las formas de existir de estas estructuras. Estas fuerzas no existen simple-
mente, sino que están en estado de contradicción. La transformación es la ruptura de este
equilibrio o armonía. El motor de la transformación es la contradicción de las fuerzas
opuestas.

Esto obliga a distinguir estructuras en estos sistemas y a apreciar la transformación

como un cambio de las estructuras. Las estructuras son las formas soportantes del sistema
es decir, las formas básicas desposeídas de su modo de existir, de su modo fenoménico.

Los elementos que definen la estructura básica del sistema educativo son de diferente
orden, pero pueden distinguirse, a partir de diferentes niveles de análisis, un conjunto de
principios vertebradores y estructurantes (formas soportantes) que rigen la organización de
sus distintas instancias.

Los varios ejes subyacentes funcionan como organizadores de la estructura básica de

la educación y determinan aspectos específicos de su organización, tanto a nivel del sistema
educativo general como a las formas de organización de los estamentos intermedios -
supervisión, dirección-, y a las características de las escuelas, o de los diferentes servicios
que se presten.

Cuando hay congruencia o consistencia entre estos ejes fundamentales (ideológicos,

políticos, pedagógicos, etc.) y la organización (o la apariencia fenoménica) del aparado
educativo, no se percibe inconsistencia y, por ende, no se cuestiona la “calidad” de la
educación.

En realidad, lo que pasa es que hay consistencia entre el proyecto político general
vigente en la sociedad, y el proyecto educativo que opera. Es este ajuste, lo que define la
existencia de “calidad”.
 La pérdida de la calidad se percibe -se mide- a través de hechos de que la definición
de los principios vertebradores ha variado en la sociedad, tanto en las representaciones
sociales como en el discurso académico pero lo que no ha cambiado es la organización de las
estructuras de la educación y sus aspectos fenoménicos concretos. Esta ruptura se vive
como pérdida de la calidad, en la medida en que lo que se pierde es la significatividad social
del aparato educativo.

Resta entonces determinar cuáles son los principios vertebradores fundamentales a

partir de los cuales se la puede estimar, no sólo par que estas definiciones puedan servir de
orientación para las decisiones sobre la transformación de la educación, sino también para
poder “medirla” (o estimarla) en alguna forma.

Las dimensiones y ejes que definen la calidad

Los principios vertebradores fundamentales para la definición de la calidad de la edu-

cación se agrupan en dos grandes dimensiones: en primer lugar existe un nivel de definicio-
nes exógenos al propio sistema educativo que expresa los requerimientos concretos que han
subsistema de la sociedad a la educación. Éstos, que están a nivel de las definiciones
político-ideológicas, se expresan normalmente como “fines y objetivos de la educación”.

Y por otro lado, diversas definiciones político-ideológicas.

Éste es el aspecto fenoménico, lo que se ve materialmente y se llama “sistema educa-

tivo” Esto implica que para explicar qué es la calidad de la educación” se deben acordar
definiciones o, lo que es lo mismo, se deben hacer opciones. Esto es lo que hace interesante
a este concepto: porque obliga a que se den lugar a estas explicaciones.

Por esto planteamos que no es un concepto neutro. Más bien es un concepto ideológico
que nos ubica en una perspectiva específica desde donde mirar la realidad.

Las definiciones correspondientes a este nivel surgen a partir de demandas y requeri-

mientos que el cuerpo social hace a la educación. La demanda más global es la responsabi-
lidad por la generación y distribución del conocimiento. A partir de esta demanda es que se
dice que un sistema educativo no es de calidad si no nos transmite conocimiento socialmen-
te válido.

En segundo lugar, aparecen otras demandas de la sociedad, que no son demandas

generales, sino específicas, y que surgen de las interrelaciones del sistema educativo con
otros subsistemas.

El sistema cultural demanda al sistema educativo lo que se llama, en términos muy

globales, la reproducción de la sociedad en la cual está funcionando.

En términos generales, podemos decir que un criterio para definir en el nivel macro si
el sistema educativo es o no de calidad, es reconocer si el sistema educativo alimenta al
sistema cultural con los valores que este reclama para constituirse como sociedad, es decir,
si cumple con su función de ayudar a la integración social.

El sistema político también hace demandas al sistema educativo que en nuestro ámbi-
to se resumen en la cuestión educación-democracia. Demanda valores y comportamientos
específicos que deben ser transmitidos por la escuela. Una sociedad democrática, solidaria y
participativa reclama el aprendizaje de los valores, las actitudes y las conductas básicas que
hagan esto posible, y para ello se debe ejercer la solidaridad y la participación desde la
infancia.

Entonces, en la medida en que la escuela funcione con criterios verticalistas, no

responde al compromiso que tiene con los sistemas políticos de transmitir valores y compor-
tamientos que hagan posible el funcionamiento de un sistema político democrático en la
sociedad. Para cumplir con esta demanda, las instituciones educativas, desde el nivel ele-
mental hasta el superior, deberán estar organizadas de manera que estas conductas sean no
sólo posibles, sino necesarias para el buen funcionamiento de la institución.

En lo que ser refiere al sistema económico, dos son las áreas de compromiso del
sistema educativo: la formación para el mundo productivo y el aporte científico para el
desarrollo. En relación con el primer tema, parecería que el papel de la educación no es
tanto formar para el puesto de trabajo, sino dar las capacidades básicas para la adaptación
adecuada al proceso productivo. Las investigaciones realizadas al respecto permiten afir-
mar que, más allá de niveles determinados de capacitación específica que variarán con la
edad y el nivel de educación y con la modalidad o especialidad de que se trate, lo que
reclama el sistema económico en la actualidad: la capacidad de comunicarse adecuadamen-
te en forma oral y escrita; la capacidad de trabajo en equipo; y la capacidad de ejercer la
función productiva de una manera crítica.

La posibilidad de responder adecuadamente a la necesidad de aportar los insumos

científicos para el desarrollo económico y social viable es un punto de central importancia,
ya que esto se puede conseguir a partir de una determinada definición epistemológica del
conocimiento que se decide distribuir desde el sistema educativo.

Es cierto que, en instancias más visibles, la relación producción de conocimiento/

productividad parece ser tema del nivel superior (de grado y post-grado universitario), pero
muchas investigaciones han señalado ya que la posibilidad del desarrollo adecuado de esta
relación en los niveles superiores depende en gran medida del tipo de conocimientos que se
transmite desde la escuela primaria.

Así, frente a un sistema económico que reclama altos estándares creativos en áreas
relacionadas con las ciencias y con la gestión y organización, es necesario que el sistema
educativo transmita masiva y tempranamente las operaciones de pensamiento lógico y las
actitudes y conductas correspondientes a este requerimiento.

Puede ser importante repetir que los principios básicos que vertebran la estructuración
de la educación son los que se expresan en el campo de las definiciones políticas-ideológicas.
Cuando éstas están definidas no se deja margen de libertad a las demás instancias, sino que
las ordenan.

Es decir, son las que establecen los “patrones de medida” para determinar la calidad
de un sistema educativo. También son las que, al variar, cargan o descargan de significatividad
social un modo concreto de organizar el sistema educativo, la institución escolar y la pro-
puesta de enseñanza.

La dimensión técnico-pedagógica

La demanda global (por el conocimiento) y las demandas específicas (por los requeri-
mientos de los sistemas cultural político y económico) se expresan en modos fenoménicos
concretos. Hay opciones técnicas o técnico-pedagógicas que modelan una forma concreta
de cómo se organiza y cómo es el sistema educativo.

De allí que se puede distinguir, por un lado, el nivel político-ideológico y, por el otro, las
decisiones técnico-pedagógicas. Estas últimas son las que expresan el compromiso concreto
del aparato escolar para responder o no a las demandas de los demás sectores de la socie-
dad.

Los ejes o dimensiones que describen las opciones técnico-pedagógicas se pueden

agrupar en tres grandes áreas:
• El eje epistemológico.
• El eje pedagógico.
• El eje organizativo-administrativo.
• Eje epistemológico.
• Qué definición de conocimiento.
• Qué definición de áreas disciplinarias.
• Qué definición de contenido.

La primera opción técnico-pedagógica o el primer criterio para definir y elevar la

calidad de la educación se refiere a qué definición de conocimiento existe en el sistema
educativo.

Ya se dijo que la demanda básica global que hace la sociedad a la educación es la

distribución del conocimiento socialmente válido. Por esto, qué tipo de conocimiento se
distribuye es la primera opción que debe definirse, porque signa a todas las demás, ya que
es el eje estructuraste de todo el resto y desde allí, condiciona de manera absoluta la
calidad de la educación.

¿Qué tipo de conocimiento, qué modelo epistemológico es el que requiere la sociedad

hoy?

Este elemento fundamental de la propuesta pedagógica que es la concepción

epistemológica, la que fundamenta el aprendizaje de cada disciplina en la medida en que
por ejemplo, una caracterización dogmática y acabada del mismo no favorece el desarrollo
de un pensamiento productivo, capaz de actualizare, abierto a nuevas adquisiciones.

La opción básica en este campo se refiere a la preeminencia de las características

relacionadas con la cultura humanista, o las relacionadas con la cultura tecnológica. Si bien
es cierto que en el contexto histórico en el que surgieron los sistemas escolares (la moderni-
dad) explica la preeminencia de las características de una cultura humanista en los conteni-
dos que transmite (que era una cultura de fuerte acento científico por oposición a la
cosmovisión teológica que intentaba superar), la concepción de ciencia allí implicada se
apoya en un modelo deductivo en el cual el conocimiento deriva de grandes hipótesis casi
imposibles de cuestionar.

El contexto de nuestro tiempo está enmarcado por la cultura tecnológica que supone
un modelo específico de conocimiento científico distinto del anterior. A la tradicional defini-
ción de conocimiento científico que entendía que conocer era describir y explicar, hoy se
agrega la necesidad de conocer para operar, para transformar (investigación y desarrollo).
Conocimiento y transformación-operación son dos cara de la misma moneda.

Podemos volver a recordar que cada una de las decisiones que se toman en el nivel
técnicopedagógico posibilitan o no que se cumplan las demandas políticas-ideológicas.

Por ejemplo, si se trabaja con una definición de conocimiento que habilita para
operar sobre la calidad, se está respondiendo al mismo tiempo a las demandas del sistema
político, porque éste es el tipo de conocimiento que se requiere, para poder participar. Las
investigaciones han enseñado que no se amplían los niveles de participación social porque se
armen grupos con los padres o los docentes, mientras no se instale la participación en el eje
mismo, en el control de la educación, o sea en la concepción de conocimiento que se
transmite.

La segunda opción a considerar dentro del eje epistemológico se refiere a cuáles son
las áreas de conocimiento que están incluidas dentro del sistema educativo, si el sistema
educativo tiene que transmitir conocimientos socialmente válidos debe intentar una ade-
cuación entre cómo se definen las áreas de conocimiento dentro del sistema educativo y
cómo las define la sociedad, o específicamente el campo académico.

Quizás el grado mayor de inconsistencia entre estas dos definiciones en nuestra reali-
dad se refiere al área de las Ciencias Sociales, donde quedan en general excluidas de la
enseñanza básica disciplinas ampliamente reconocidas en el mundo académico, como socio-
logía, antropología, ciencias políticas, que el sistema educativo habitualmente desconoce.
En el campo de las ciencias en general, el problema fundamental tiene que ver con la
incapacidad del sistema educativo de incorporar rápidamente las novedades que se produ-
cen en el mundo académico.

La tercera opción es, una vez definidas las áreas de conocimiento, qué definición de
contenidos de la enseñanza existen. Esta definición puede hacerse desde varias perspecti-
vas. Una de ellas es realizarla sobre la base de un modo atomizado de conocer.

“En éste se recortan unidades nacionales del acervo cultural sin tener en cuenta el
carácter arbitrario de recorte y sin intentar descubrir los procesos de producción. Cuando se
destacan fechas, batallas y personajes descontextualizados y en compartimientos estancos,
se definen contenidos atomizados.”

Por otro lado, los contenidos pueden definirse como “procesos que se basan en la
percepción inicial de todo, concibiendo a cada elemento y a la totalidad como un producto
de un proceso”. En vez de definir los contenidos como temas o información, se los define
como núcleos o ejes organizantes que permiten ver procesos dentro de áreas de conoci-
miento.

En esta concepción se cruzan diferentes definiciones de contenidos: aquellas que

consideran a los contenidos como desarrollo de las competencias cognitivas básicas para el
aprendizaje con las que los definen como conocimientos teóricos y prácticos, valores y
actitudes. Todos estos elementos constituyen hoy los contenidos de la enseñanza.

Eje Pedagógico

• Qué características definen al sujeto de enseñanza.

• Cómo aprende el que aprende.
• Cómo enseña el que enseña.
• Cómo se estructura la propuesta didáctica.

La primera opción a realizar dentro de este eje tiene que ver con las características
del sujeto que aprende. Esto implica una definición de las características psicológicas del
alumno, ya que define quién es el sujeto de aprendizaje. En este núcleo de antinomia está
marcada por la opción entre una concepción de psicología de facultades o una concepción de
psicología evolutiva.

Según cuál sea la opción adoptada, se aplicarán criterios diferentes para analizar las
conformaciones específicas de los diferentes componentes educativos.

Si el sujeto de aprendizaje se concibe con etapas evolutivas que suponen capacidades

intelectuales diferentes, modelos operatorios diferentes, capacidades afectivas, responsa-
bilidades diferentes en las distintas etapas evolutivas, la organización pedagógica deberá
hacerse teniendo en cuenta si se respetan o no estas características.

La segunda opción dentro del eje pedagógico se refiere a la definición de cómo

aprende el sujeto el aprendizaje, o sea qué teoría del aprendizaje se adopta.

En términos generales, y para simplificar, se puede decir que en este campo hay dos
alternativas básicas. Se puede definir que se aprende por ensayo y error, por premio y
castigo, por estímulo y respuesta, o que se aprende porque el sujeto construye activamente
el objeto de aprendizaje. Es decir, se puede tener en la base de las opciones un modelo
conductista o un modelo constructivista. En la actualidad, decimos que tiene calidad el
sistema educativo cuando la propuesta de enseñanza supone modelos de aprendizaje cons-
tructivo.
La tercera opción dentro del eje pedagógico responde a la pregunta: ¿qué caracterís-
ticas tiene el rol docente? Ésta puede ser definida desde el protagonismo del docente, en la
conocida tarea de “transmisión”, o entendiendo al docente como organizador de las situa-
ciones de aprendizaje, y conductor de un proceso de construcción conjunta con los alumnos.
Estas opciones se expresarán no sólo en modelos concretos de organización escolar, sino que
también signarán las decisiones sobre formación docente, carrera docente, etc.

Finalmente, en el eje pedagógico aparece la pregunta: ¿Cómo se organiza la relación

entre estos sujetos? ¿Cómo se organiza la relación de enseñanza-aprendizaje? Esto resume
la problemática de la didáctica, de la organización de la propuesta de enseñanza. Y para
que tenga calidad, sus características deben respetar las opciones anteriores. Es decir,
deben posibilitar el conocimiento tecnológico, contemplar que el alumno es un sujeto cons-
tructivo, transmitir valores de democracia, todo lo que hasta ahora se ha visto que define la
calidad.

La organización de la propuesta de enseñanza supone en primer lugar la intervención

didáctica, es decir, lo que ocurre en el aula. Éste es uno de los espacios más críticos para el
análisis de la calidad, porque allí se juega la transmisión y la generación del conocimiento.
En segundo lugar, la organización de la propuesta de enseñanza abarca decisiones sobre los
procesos pedagógicos a nivel institucional como, por ejemplo, las características de la
convivencia y la disciplina, y los modelos de evaluación y promoción.

Éstos que también son fenómenos sociales que están históricamente determinados,
que conllevan opciones que tienen que ver con prácticas y articulan en la instancia del aula y
de la institución las definiciones político-ideológicas con las opciones pedagógicas y las
organizativas.

En última instancia, según sean las opciones que se hagan, se posibilitará o no que en
la práctica se cumplan las demandas que plantea la dimensión político-ideológica.

Si se pretende generar capacidad crítica y creadora en los alumnos la organización de

la propuesta de enseñanza debe incorporar y alentar la posibilidad de duda fundada, de
discusiones abiertas entre los alumnos o con el profesor, de visión de contraste entre teorías
e ideologías divergentes.
 Esto, que a primera vista parece una decisión referida sólo a la “propuesta didáctica”,
supone también modelos de distribución de tiempo y espacio (o sea organizativos). Del
mismo modo, la organización de las instituciones de enseñanza deben estar abiertas para
recibir el influjo del avance del conocimiento científico que se genera en el mundo académi-
co, e incorporar dentro de sus formas organizativas mecanismos adecuados a las edades de
los estudiantes que permitan tenerlos en cuenta.

Eje de organización

• La estructura académica.
• La institución escolar.
• La conducción y supervisión (el gobierno).

La estructura académica del sistema educativo comprende dos cuestiones: la deter-

minación de los niveles y ciclos que se incluyen, y la extensión del período de obligatoriedad
escolar. El “quantum” de educación que se requiere para toda la sociedad no es el mismo en
todas las épocas ni en todas las latitudes, y la función que cumple cada etapa (nivel) del
sistema educativo ha ido variando de sociedad en sociedad y de época histórica en época
histórica.

La determinación de niveles y ciclos que componen la estructura académica del siste-

ma educativo formal debe atender al logro de finalidades específicas socialmente relevan-
tes, escalonadas a lo largo del proceso formativo de los alumnos de acuerdo con las posibili-
dades e intereses propios de cada etapa evolutiva.

En este sentido, podría partirse de la hipótesis de que la decisión acerca de qué niveles
educativos se deben reconocer, y la duración temporal de los mismos, así como cuáles de
ellos están comprendidos en la obligatoriedad se enmarca dentro del análisis de las necesida-
des sociales.

En cambio, la decisión acerca de los ciclos que componen esos niveles tiene más que
ver con las características de las diferentes etapas evolutivas por las que atraviesa el edu-
cando.

Por ello, se pueden definir los niveles como los tramos en que se atiende al cumpli-
miento de las necesidades sociales, y a los ciclos (excepto en el nivel superior) como espa-
cios psicopedagógicos que, al responder a niveles crecientes de profundización, complejidad
y complementariedad (es decir, al estar articulados), posibilitan el desarrollo individual y
social del educando.

El criterio básico para definir la extensión y estructuración de los ciclos surge a partir
del reconocimiento de las características de las etapas evolutivas que incluye cada nivel. Un
nivel determinado incluirá o no ciclos, según comprenda o no dentro de la extensión pro-
puesta una o más etapas evolutivas en los educandos.

Garantizar la congruencia entre cielos y niveles es una responsabilidad que el sistema

educativo no puede eludir si se pretende cumplir eficientemente con la función de distribuir
equitativamente los conocimientos socialmente significativos para posibilitar la participa-
ción de toda la población en los campos laboral, científico y político.

Desde el punto de vista de la equidad, es necesario que los avances y pasajes dentro
de cada componente y, uno a uno supongan una simple aplicación de actitudes, conocimien-
tos habilidades y destrezas psicomotrices, intelectuales, emocionales y sociales adquiridas
previamente en el sistema educativo, y que deben ser garantizadas por el ciclo o nivel
anterior.

Por ello, la ruptura de determinadas formas organizativas para la configuración de

otras nuevas (pasaje de ciclo o de nivel) debe respetar la etapa de madurez por la que
atraviesan los alumnos y sustentarse en los aprendizajes previos (garantizados por la escola-
ridad anterior) que posibiliten el abordaje adecuado de las nuevas exigencias escolares.

De esta forma los sucesivos ciclos y niveles se deben constituir en un desafío que
constituya al desarrollo integral de los alumnos, en lugar de constituirse –como pasa en la
actualidad en la mayoría de los países de la región— en obstáculo o barrera que trabe dicho
proceso. La propuesta de estructura adecuada es aquélla capaz de encontrar el momento
justo (en términos de madurez, capacidad e intereses de los educandos) y el grado de
dificultad apropiado para introducir los cambios necesarios.
 GESTIÓN POR PROCESOS:
HERRAMIENTA PARA LA MEJORA DE CENTROS EDUCATIVOS.

MANUEL PORTERO ORTIZ

1. INTRODUCCIÓN A LA GESTIÓN POR PROCESOS.

En diciembre del año 2000 se publicó la nueva versión, hoy vigente, de la norma UNE-
EN-ISO 9001:2000, en la que se daba un “vuelco” a los conceptos tradicionalmente plantea-
dos por el enfoque ISO para la implantación de Sistemas de Calidad. Hasta ahora había
predominado una orientación hacia “el ASEGURAMIENTO de la CALIDAD”, un lenguaje exce-
sivamente enfocado hacia las empresas de actividad industrial; por lo que las organizaciones
de servicios encontraban un poco lejano dicho modelo.

Con el nuevo enfoque se sustituye la palabra “aseguramiento” por “GESTIÓN DE CALI-

DAD”. Esto implica algo más que un cambio terminológico, es un cambio de filosofía. No se
pretende asegurar un nivel alcanzado, sino introducir un proceso dinámico de mejora conti-
nua. Se define explícitamente que el camino para implantar la gestión de la calidad en
cualquier organización pasa por la aplicación de un modelo de GESTIÓN POR PROCESOS,
como herramienta organizativa imprescindible hacia la MEJORA CONTINUA.

Este cambio, a mi juicio, debe tener importantísimas consecuencias sobre el ámbito

de aplicación de la norma ISO 9001:2000; especialmente en lo que se refiere a empresas de
servicios, y en particular, a centros educativos. Con este nuevo modelo no tiene sentido la
argumentación que sostiene que las dos grandes referencias metodológicas para la gestión
de la calidad en el ámbito de la Unión Europea se presentan como herramientas enfrenta-
das, y no se deben mantener ideas ya caducas como que “el modelo ISO es para las empre-
sas” y el “modelo EFQM es el que mejor sirve para los Centros educativos”. Detrás de esta
separación, probablemente, se escondan otro tipo de intenciones...

Entiendo que ambos modelos son perfectamente compatibles, simplemente “sirven”

para cosas diferentes. El modelo de gestión de calidad definido en la norma UNE-EN-ISO
9001:2000 es idóneo para iniciar la dinámica de la gestión de la calidad en cualquier organi-
zación, con independencia de su actividad o tamaño. Además, debido a su utilidad como
“garantía contractual”, tiene una vigencia incuestionable en el ámbito de garantizar unos
mínimos sobre la calidad de la gestión (probablemente en el futuro sea el mejor modelo a
emplear para “convenios mínimos”, en otros sectores, al menos, es así). Ahora bien, la
norma ISO 9001 no es útil para comparar organizaciones. Para esto no ha sido diseñada,
ésta no es su finalidad (algo muy diferente a que no sirva, o sea mala; ¿acaso sirve un
destornillador para cortar una pieza de papel?).

El modelo EFQM plantea un escenario diferente. No pretende definir unos requisitos

mínimos, se encarga de establecer nueve criterios para la gestión excelente de una organi-
zación. Este modelo, concebido como una herramienta para la autoevaluación, pretende
orientar el proceso de mejora continua de una organización mediante la comparación de las
propias prácticas de gestión con un planteamiento de gestión ideal o excelente. Por esto, el
modelo EFQM sí permite la comparación entre organizaciones; a mayor nivel de puntuación,
mayor nivel de excelencia en la gestión.

Descartado el potencial enfrentamiento entre el enfoque ISO 9001 y el del Modelo de

Excelencia de la EFQM intentaré profundizar, como introducción a esta ponencia, en el
núcleo común que presentan ambos modelos: la Gestión por Procesos.

El modelo ISO 9001:2000 plantea los requisitos para la implantación de un Sistema de

Calidad siguiendo un “ENFOQUE BASADO EN PROCESOS”. El modelo EFQM tiene en su defini-
ción, como criterio de gestión central (número 5 de 9) y conexión entre los agentes y los
resultados la “GESTIÓN DE LOS PROCESOS”. A buen seguro que esto no es casualidad.

Por este motivo, sea cual sea el enfoque que decidamos dar a nuestro trabajo para la
implantación de la Gestión de Calidad en un centro educativo, parece claro que el primer
paso a trabajar debe ser una adecuada Gestión por Procesos, lo que implica una nueva
percepción de la gestión de los procesos educativos, caracterizada por:

• Orientación de las actividades realizadas por el centro a la satisfacción de los implicados

en su gestión: alumnos; padres y familiares; profesores, personal de administración y
servicios, y directivos del centro; comunidad y entorno social donde el centro presta sus
servicios; empresas e instituciones; Titularidad del centro; etcétera. (A este amplio
colectivo es a lo que denominaremos “clientes”, en sentido amplio).

• Organización y asignación de responsabilidades entre las personas de forma transversal.

La asignación de tareas de forma departamental pasa a subordinarse a la designación
de responsabilidades en función de la intervención en los procesos. Es una visión más
plana y sencilla del centro, no tan jerárquica y burocrática como a veces pudiera resul-
tar según los enfoques más clásicos de organización del trabajo.

• Evaluación de la gestión en base a los indicadores de rendimiento y resultados de los

 procesos definidos. De esta forma, el cumplimiento de las tareas y actividades enco-
mendadas no se considera suficiente, es necesario obtener los resultados planificados
en función de la finalidad perseguida con cada proceso.

Para introducir todos estos cambios de enfoque en la gestión educativa, es prioritario

el COMPROMISO Y PARTICIPACIÓN de los DIRECTIVOS, sin cuyo liderazgo resulta inadecuado,
ineficaz e imposible la implantación con ciertas garantías de los Sistemas de Gestión de
Calidad (o por procesos). Esta es un premisa sobre la que es necesario insistir. Si puede
formularse una característica como imprescindible, fundamental, para el éxito en la im-
plantación de nuestro modelo de gestión esa es la implicación y compromiso de los líderes
del centro, básicamente en lo referente a:

• Establecer las directrices del proyecto, según veremos en el siguiente capítulo.

• Habilitar los recursos necesarios para el desarrollo del proyecto.
• Básicamente la asignación de personas y horas para cubrir las distintas etapas del
trabajo a realizar.
• Participar en los procesos de evaluación y mejora del grado de desempeño de los proce-
sos ya implementados.

Finalmente, para concluir esta introducción, conviene aclarar la base metodológica

sobre la que descansa la implantación de la Gestión por Procesos:
 Para iniciar adecuadamente nuestro trabajo, la primera tarea será establecer, de
manera adecuada, la planificación estratégica de nuestro Proyecto.

2. PLANTEAMIENTO ESTRATÉGICO.

Teniendo en cuenta que el compromiso de los directivos es esencial para el éxito del
Proyecto, íntimamente relacionado con las responsabilidades de los directivos se encuentra
el encuadre estratégico del Modelo de Gestión por Procesos a definir.

A modo de reflexión me gustaría recordar una pequeña cita del cuento “Alicia en el
País de las Maravillas”, de Lewis Carroll:

ALICIA LE PREGUNTÓ AL GATO:

- “Por favor, ¿me podrías decir por dónde

tengo que ir?”
- “Eso depende de adónde quieras ir”, le
respondió el Gato.
- “No me importa adónde”, dijo Alicia
- “Entonces da igual el camino que
escojas”, aclaró el Gato.
“Alicia en el País de las Maravillas”,
de Lewis Carroll

El primer paso que proponemos trabajar, antes de iniciar específicamente las etapas
para la implantación de las Gestión por Procesos es el de establecer un rumbo al camino de
nuestra gestión educativa. Se propone definir tres conceptos como base de nuestro proyec-
to:

• LA MISIÓN: la razón de ser de nuestro centro educativo. Respondería a las preguntas

“¿por qué existe y por qué pretendemos que continúe existiendo nuestro centro en los
próximos años?”
• LA VISIÓN: el deseo o imagen proyectada del centro en el medio y largo plazo. Responde
a cuestiones como “¿dónde quiero llegar, qué lugar quiero alcanzar en el futuro próxi-
mo?”
• LOS VALORES: que incluyen las ideas, principios y áreas de valor en las que el centro
fundamentará su gestión para alcanzar esa imagen deseada y proyectada en el tiempo.

Entiendo que la definición de la Misión, la Visión y los Valores es la fijación del norte de
nuestra brújula. La Gestión por Procesos será el lenguaje que nos permitirá leer la carta de
navegación, pero si no fijamos un rumbo, de nada nos servirá disponer de un magnífico
barco y su equipamiento. ¿...?

Obviamente, la definición de la Misión, Visión y Valores no es una tarea fácil, ni algo

que deba ser abordado de manera apresurada. Entiendo que, para que la tarea sea comple-
ta, se deberían tener en cuenta algunas premisas, como por ejemplo:

• Definición basada en información suficiente, exacta y completa.

• Compartir con los miembros del equipo directivo, en primer lugar, y el resto del personal
del centro a continuación, las premisas fundamentales contenidas en la Misión, Visión y
Valores.
• Difundir al exterior (alumnos, familias, colaboradores, etc.) las directrices básicas de
nuestra Misión, Visión y Valores; a fin de conseguir una mayor implicación colectiva en
el cumplimiento de los objetivos propuestos.
• Revisar periódicamente la vigencia de nuestra Misión, Visión y Valores; especialmente a
partir del horizonte temporal establecido en la definición de la visión del centro.

A continuación se propone un cuadro de contenidos que podría servir como referencia

para la definición de la Misión, Visión y Valores de nuestro centro educativo:

- 243 -
 A partir de la definición clara, diáfana y participativa de la Misión, Visión y Valores de
nuestro centro, la responsabilidad de los directivos se concentrará en la articulación de
planes estratégicos de acción que permitan mejorar aquellos procesos que más nos acer-
quen hacia esa “imagen deseable y alcanzable de nuestro centro educativo en el medio o
largo plazo”. Esto lo abordaremos mediante la implantación de una dinámica de GESTIÓN
POR PROCESOS.

3. IDENTIFICACIÓN Y CLASIFICACIÓN DE PROCESOS.

Una vez establecido el planteamiento estratégico de nuestro proyecto, la dinámica de

la Gestión por Procesos se construye sobre cinco etapas consecutivas que determinarán la
implantación de esos planes operativos y concretos que introduzcan sucesivas mejoras en el
Centro hasta alcanzar la Visión.

Las cinco fases para la implantación de la Gestión por Procesos serían las siguientes:

Fase I: IDENTIFICACIÓN DE PROCESOS.

Para identificar los procesos existentes en un centro eduativo primero necesitamos

aclarar el concepto PROCESO:
 El ejercicio que recomendamos realizar, para completar esta primera fase de Identifi-
cación de Procesos, sería el de anotar en una página en blanco todos los procesos que
seamos capaces de identificar en nuestro centro (conviene realizar este ejercicio en un
grupo de trabajo, mediante la técnica de la “tormenta de ideas”). Con independencia de su
importancia, tamaño o jerarquía debemos anotar todos los procesos mencionados; no im-
porta que aparezcan desordenados, ya los estructuraremos más adelante.

Fase II: INVENTARIO DE PROCESOS.

Según la definición anterior, el problema que nos encontraremos al identificar los

procesos de un centro educativo es su “tamaño” (podría denominarse como proceso la
“evaluación de los alumnos”, o uno más amplio que lo incluya denominado “procesos peda-
gógicos de aula”). Por esto debemos tener claro que el tamaño de los procesos será un
concepto que arbitrariamente manejaremos a fin de estructurar el listado de procesos
anteriormente elaborado (fase I) en dos únicas categorías: PROCESOS Y SUBPROCESOS.
Entiendo que estructurar los procesos en más de dos niveles resulta una complejidad innece-
saria, al menos, en un nivel inicial de implantación.

De esta forma, como resultado de esta segunda fase obtendremos un listado estructu-
rado de procesos en el que diferenciaremos un PROCESO principal, y un conjunto de
SUBPROCESOS que dependen de él. Por ejemplo:

PROCESO Nº 1: INFORMACIÓN Y ATENCIÓN A PADRES Y FAMILIAS

Subprocesos: 1.1 Reuniones de comienzo de curso.
1.2 Circulares informativas.
1.3 Entrevistas personales con tutores o dirección.
1.4 Escuela de padres.
1.5 Actividades culturales y recreativas.
1.6 Sugerencias de las familias.
 Al listado que recoge el conjunto de procesos y subprocesos identificados por un
centro educativo le denominaremos CATÁLOGO DE PROCESOS. A modo de orientación, en el
anexo se acompaña un Catálogo “tipo” que se propone, fruto del análisis de diferentes tipos
de centros educativos.

Fase III: CLASIFICACIÓN DE PROCESOS.

Adoptaremos la siguiente clasificación de procesos:

• PROCESOS ESTRATÉGICOS: son procesos cuya finalidad es determinar directrices (pla-

nes) para el funcionamiento de otros procesos del centro educativo. Generalmente sus
elementos de entrada son información sobre el entorno, disponibilidad de recursos, etc.
y sus salidas son los propios planes operativos o de gestión.

• PROCESOS CLAVES (también llamados “de negocio”): son procesos cuya finalidad es
proporcionar servicios a los clientes externos del centro educativo. Son aquellos proce-
sos mediante los cuales, los alumnos, padres, etc. configuran su percepción sobre nues-
tro centro educativo. Son los procesos mediante los cuales el centro se relaciona con el
exterior. En este sentido, es importante destacar que “clave” no significa “importante”
ni “crítico”. Esto lo veremos en la Fase V de este capítulo.

• PROCESOS SOPORTE (también llamados “de gestión”): son los procesos responsables de
organizar, proveer y coordinar los recursos que el centro necesita para desarrollar su
actividad educativa. Básicamente, se identifican cuatro grandes grupos de recursos:
personas, instalaciones, financiación y documentación.

Fase IV: MAPA DE PROCESOS.

Una vez idenficados, jerarquizados y clasificados los procesos es conveniente repre-

sentarlos gráficamente, de forma que se pueda tener una imagen global de las interrelaciones
existentes entre las entradas y salidas de los grupos de procesos. Entiendo que el Mapa de
Procesos es la imagen mediante la cual el centro expresa su estructura de gestión, por lo
que debe ser un ejercicio en el que –a mi juicio- deberá primar la claridad y la expresión de
una firme identidad, frente a la ortodoxia sobre ciertas normas de representación gráfica.
En este sentido, es nuestra intención el promover la creatividad y el ingenio de los directivos
para que cada centro “busque” el Mapa de Procesos que más se ajuste a su personalidad.

Podría servir, no obstante, la siguiente figura como orientación:

 Una vez elaborado el Mapa de Procesos, sería conveniente, realizar la siguiente re-
flexión:

¿Con la estructura de procesos que hemos definido (mapa y catálogo)

abarco todas las directrices definidas en la Misión, Visión y Valores?

Esta es una práctica bien sencilla que consiste en “contrastar” ambos documentos, y
si lo realizamos con el detenimiento que merece, nos proporcionará interesantes conclusio-
nes sobre nuestra estructura de procesos.

Fase V: SELECCIÓN DE PROCESOS.

Obviamente todos los procesos identificados no pueden ser abordados al mismo tiem-
po, es importante, y necesario, priorizar y concentrar los esfuerzos por la mejora. Para ello
la Selección de Procesos pretende identificar, entre todos los procesos relacionados en el
Catálogo, cuáles son aquellos especialmente críticos para que el centro alcance sus objetivos
(definidos, en última instancia, en su Visión).

Pueden ser procesos críticos (los denominaremos FACTORES CRÍTICOS DE ÉXITO, F.C.E.),
aquellos que:

• Tienen una significativa correlación con alguno de los objetivos o directrices definidas
en la Visión del centro.
• Se encuentran en una situación desordenada o desestructurada, y es urgente sistemati-
 zar su aplicación.
• Los resultados de su evaluación se encuentran por debajo de los límites de control
previamente definidos por el centro.

Conviene aclarar que, obviamente, la consideración de un proceso como FACTOR

CRÍTICO obedece a un factor temporal, puesto que su clasificación como tal irá siempre
supeditada a los objetivos estratégicos del centro, y las directrices marcadas por su Visión.

Identificados los Factores críticos de éxito, los directivos del centro deberán organizar
PLANES DE MEJORA sobre éstos, en los que se implique el mayor número de personas del
centro educativo. Desde nuestro punto de vista, sólo a partir de este modelo de análisis,
será sistemáticamente sólida la implantación sucesiva de planes de mejora:

1º Misión, visión y valores.

2º Catálogo y Mapa de procesos.
3º F.C.E’s.

La siguiente figura pretende mostrar el esquema “lógico” en la implantación:

4. HERRAMIENTAS PARA LA PLANIFICACIÓN DE LOS PROCESOS.

Ya hemos definido las sucesivas etapas que habría que completar para desarrollar la
estructura de procesos del Centro, a partir de ahora, centraremos nuestra aportación en la
exposición de las herramientas de gestión a emplear con aquellos procesos que han sido
“seleccionados” como F.C.E.’S de nuestro centro.

Como enfoque general, y para simplificar el desarrollo teórico, se proponen dos tipos
diferentes de herramientas, según sea el nivel de agregación de actividades:

• Para los PROCESOS que han sido identificados en el catálogo elaboraremos una FICHA
DEL PROCESO, donde planificaremos los objetivos, la estructura y la sistemática de
evaluación (indicadores) del mismo.

• Para los SUBPROCESOS identificados en cada PROCESO elaboraremos un MANUAL DE

PROCEDIMIENTO, donde detallaremos de manera exhaustiva la secuencia de activida-
des, responsabilidades y evidencias que se generan en el desarrollo de esta actividad.
Esta herramienta la trataremos específicamente en el capítulo 5 de esta ponencia.

Por lo tanto, la herramienta que emplearemos para la planificación de los procesos

será la FICHA DEL PROCESO, donde se deberán definir, como mínimo, tres conceptos funda-
mentales:

• LA FINALIDAD DEL PROCESO: consiste en concretar y definir cuál es la intención del

proceso, teniendo en cuenta, al menos, tres cuestiones fundamentales:

• ¿A quién está dirigido el proceso? (definir sus CLIENTES o destinatarios)

• ¿Qué NECESIDADES fundamentales pretende satisfacer?
• Teniendo en cuenta los clientes a los que se dirige el proceso, las necesidades que se
pretenden satisfacer y la disponibilidad de RECURSOS existente en el centro, ¿qué OBJE-
TIVOS o directrices pretende alcanzar este proceso?
 .. EL DIAGRAMA DE FLUJO DEL PROCESO: en el que se represente, no sólo la interrelación
que pudiera existir entre los diferentes subprocesos del proceso, sino que sería conveniente
descender hasta la identificación de las actividades englobadas dentro de cada proceso.
.. LOS INDICADORES PARA LA EVALUACIÓN DEL PROCESO: sin lugar a dudas lo más
complejo. Encontrar adecuados indicadores no es una tarea fácil, pero es imprescindible
disponer de éstos para poder evaluar el nivel de desempeño de los procesos identificados en
nuestro centro educativo. Aunque la técnica de definición de indicadores, y su proceso de
gestión, será tratado más ampliamente en el capítulo 7 de esta ponencia, en la Ficha de
Procesos deberemos incluir, para su definición, los siguientes conceptos:

• Nombre del indicador (p.ej. tasa de aprobados)

• Método de medida (p.ej. recuento del porcentaje de alumnos aprobados sobre el total
de alumnos matriculados, por cada curso)
• Responsable de la medida (p.ej. tutor de cada curso)
• Frecuencia de la medida (p.ej. trimestralmente)
• Valores de referencia (p.ej. valor mínimo 60 %, y valor deseable 90 %).

Además de los conceptos citados, también se podría incluir en la Ficha del Proceso otra
información adicional que sirve para una mayor comprensión global de éste, como pudiera
ser:

• El ÁMBITO DE APLICACIÓN o ALCANCE del proceso.

• Las ENTRADAS Y SALIDAS del proceso.
• Los RESPONSABLES implicados en el proceso.
• Los CRITERIOS a tener en cuenta durante la ejecución del proceso.

Un posible modelo para elaborar Fichas de Procesos podría responder a la siguiente

estructura (ver anexo):
 5. HERRAMIENTAS PARA LA SISTEMATIZACIÓN
DE LOS PROCESOS.

El objetivo que se persigue con la sistematización de un proceso es muy distinto al

trabajado anteriormente en la planificación. Si bien antes se pretendía tener una visión
global del proceso, enfatizando el análisis en la adecuada definición de atinados indicadores
que permitan evaluar eficazmente el proceso, ahora se persigue conocer el DETALLE. Pre-
tendemos desmenuzar todos los entresijos que pudiera haber en la ejecución de las diferen-
tes actividades que lo componen, a fin de establecer unas líneas metodológicas que permi-
tan garantizar su repetición uniforme. Para ello emplearemos como herramienta los MA-
NUALES DE PROCEDIMIENTO.

Un manual de procedimiento adecuadamente elaborado debería permitir que una

persona, con el grado de capacitación necesario (formación y/o experiencia), pudiera repe-
tir una actividad sin necesidad de supervisión y sin que se produzca una merma en la calidad
de su ejecución. Para lograrlo, entendemos que, al menos, debería contener los siguientes
conceptos:

• Descripción de la ACTIVIDAD, definición lo más exacta posible de los diferentes pasos o

secuencias que habría que tener en cuenta para poder realizar la actividad correcta-
mente. Para esto deberían definirse los parámetros o requisitos de control a tener en
cuenta en la adecuada ejecución de la actividad. Por ejemplo, “cumplimentar la pro-
 gramación didáctica, antes del 30 de septiembre de cada curso”.

• Descripción de los RESPONSABLES que deben intervenir en cada una de las secuencias
identificadas, especificándose claramente si deben ejecutar, revisar o aprobar la activi-
dad correspondiente.

• Definición de las EVIDENCIAS que deben generarse tras la realización de la actividad,

especificando –cuando corresponda- los modelos o formatos de registro a utilizar por los
diferentes responsables, ya sean evidencias en soporte papel o, preferiblemente, en
soporte informático.

• En este sentido, suele ser bastante apropiado acompañar, en el anexo del manual, un
ejemplar del/os modelo/s de referencia.

Dicho de otra forma, un manual de procedimiento de un subproceso es como el

Manual de Montaje e Instrucciones de un “Mecano”, por lo que se deberían tener en cuenta
las máximas recomendaciones a favor de su concreción: no ser excesivamente largo, ser
exhaustivo pero conciso, redactado con un lenguaje claro y directo, con un formato ameno
para su seguimiento y lectura, etcétera.

En nuestra opinión existen dos posibles modos de plasmar los manuales de procedi-
miento, y esto debe quedar a elección del mayor interés de sus usuarios:

• Procedimientos Formato Clásico (“tipo Cervantes”), son una sucesión de hojas redacta-
das en prosa, que explican las diferentes actividades de las que consta el subproceso en
forma de párrafos debidamente estructurados.
• Procedimientos Formato Tabla (“tipo Newton”), son una tabla conceptual en la que
intentamos ganar visualmente, aportando una visión lo más aproximada posible de las
actividades que componen el subproceso. Podría seguir el siguiente esquema:
 6. IMPLANTACIÓN DE LOS PROCESOS.

Una vez planificados y definidos los procesos deberá iniciarse la parte más compleja
del proyecto: su IMPLANTACIÓN; su puesta en práctica por parte de las diferentes personas
y colectivos del área docente y no docente.

Implantar de manera adecuada el Sistema y organización por procesos desarrollado no

es tarea sencilla, y en ella influyen innumerables factores que deberemos tener en cuenta:

• Es prioritario el compromiso ejemplificador por parte de la Dirección del Centro. Si ésta

no es la primera en iniciar la implantación de los diferentes procesos, las probabilidades
de éxito pueden disminuir de manera alarmante.

• Se aconseja una implantación con mucho ORDEN, esto es, que se vaya implicando a los
diferentes estamentos del centro con mucha seguridad y a su debido tiempo. En este
sentido, el modelo de implantación a partir de pequeños núcleos estratégicos, es muy
recomendable, como muestra la figura:

El proceso de implantación deberá desarrollarse de manera muy Ordenada y Estructurada:

• Es muy importante un completo proceso de información al personal del centro acerca de

los objetivos perseguidos con el proyecto, los recursos disponibles, y los logros que se
vayan alcanzando.

• Es recomendable dividir el personal del centro en pequeños grupos de trabajo (que

pudieran coincidir, según los casos, con grupos de mejora) en los que se organice de
manera adecuada el trabajo a realizar. Para la organización del trabajo, y el seguimien-
 to de los procesos de implantación, especialmente cuando éste es complejo y prolonga-
do en el tiempo, es muy útil el empleo de FICHAS DE SEGUIMIENTO DE LA IMPLANTA-
CIÓN, que podrían responder al siguiente esquema:

Por último resultaría necesaria la designación de un Coordinador, por parte de la

Dirección, que haga un seguimiento efectivo al nivel de implantación de los diferentes
procesos.

7. MEDICIÓN Y MEJORA DE LOS PROCESOS.

En el capítulo 4, al mencionar las Fichas de Procesos se introdujo el concepto INDICA-

DOR como la herramienta a partir de la cual realizaremos el seguimiento del grado de
desempeño de un proceso. Sobre los indicadores se ha teorizado mucho, yo sólo pretendo
transmitir nuestra experiencia en la implantación de estos indicadores de gestión a los
procesos educativos.

En primer lugar, me permito recordar algunas características que debe tener un buen
indicador:
• Debe ser cuantificable en alguna forma de expresión numérica (bien número absoluto o
un porcentaje).
• Se deben poder identificar fácilmente.
• Sólo se debe medir aquello que es importante
• Se deben comprender muy claramente
• Un mal indicador es mejor que ninguno
• Lo que importa es el “paquete” de indicadores: Sistema de medida
• Un dato aislado no es significativo, lo interesante es el análisis de las TENDENCIAS
• No deben ser demasiados (“si tiene demasiados, es como si no tuviera ninguno”).

Respecto a la definición del conjunto de indicadores, sería conveniente tener en cuen-

ta algunas sugerencias:

• Buscar sólo indicadores representativos y fáciles de medir.

• Orientarlos a medir la satisfacción del cliente externo.
• Consultar/tener en cuenta al “cliente interno”.
• Medir los tiempos de los ciclos y procesos.
• Comparar el desempeño frente al nivel esperado por la organización, y frente a los
resultados del sector, competencia, etc. (benchmarking).
• Establecer su definición coparticipando con los responsables de los procesos, departa-
mentos, áreas, etc.

Y, por último, a nivel teórico se deberían evitar los siguientes errores al definir el
Sistema de medida:

• Medir demasiadas cosas, o cosas (aspectos, ítems) equivocadas.

• Dedicar demasiado tiempo a la medición (equilibrar los costes de medida).
• Pasar más tiempo midiendo que analizando lo medido.

A partir de este enfoque, teóricamente la medición de un proceso –sea cual sea- la

podemos abordar del siguiente modo:
 Si analizamos como ejemplo el proceso DOCENTE, podríamos encontrar los siguientes
tipos de indicadores:

• INDICADOR (SUBJETIVO) DE SATISFACCIÓN DEL CLIENTE: sería una medida de la percep-

ción del cliente sobre el servicio docente que está recibiendo. Por ejemplo: “índice de
satisfacción de los alumnos con la actividad docente en el centro”. Este tipo de indicadores
generalmente son calculados mediante una ENCUESTA estructurada de preguntas tabu-
ladas adecuadamente.

• INDICADOR (OBJETIVO) DE RENDIMIENTO O RESULTADO del proceso docente: sería la

medida de aquellos resultados objetivamente evaluables que han sido alcanzados por el
proceso. Por ejemplo: “índice o tasa de alumnos aprobados al final de cada trimestre”.
Estos indicadores generalmente se obtienen mediante recuentos u otro tipo de cálculos
numéricos con base objetiva.

• INDICADOR (OBJETIVO) DE CONTROL DEL PROCESO: son los indicadores que controlan el
desarrollo de la secuencia de actividades que componen el proceso, y para su control se
establecen medidas que indican:

 CANTIDAD, por ejemplo “número de horas de recuperación promedio que recibe un

alumno”.
 CUMPLIMIENTO o CONFORMIDAD, por ejemplo “número de programaciones didácticas
entregadas en su plazo”.
 CAPACIDAD, por ejemplo “tasa de alumnos atendidos por profesor durante el hora-
 rio extraescolar”.

Teniendo en cuenta los tres tipos de indicadores mencionados, entendemos que, para
la completa medición de un proceso se debe definir un “Paquete de Indicadores” lo suficien-
temente completo y ágil de forma que tengamos información significativa y relevante sobre
el grado de evolución (o mejora) del proceso. En cualquier caso, deberán obtenerse datos
de tipo objetivo y de tipo subjetivo.

Para la gestión integrada del conjunto de indicadores emplearemos un cuadro que

denominamos PLAN DE SEGUIMIENTO Y MEDICIÓN (también llamado Cuadro de Mando,
Parrilla de Datos, etc.). El Plan de Seguimiento y Medición nos permitirá disponer de los
resultados de los indicadores de manera agrupada, y así facilitará el proceso de toma de
decisiones para la mejora.

A continuación se propone un modelo de Plan de Seguimiento y Medición, en el que se

registran tanto los datos reales del curso, como los promedios históricos de los cursos
anteriores:
 A partir del análisis de la información registrada en el Plan de Seguimiento y Medición,
los directivos del centro deberán evaluar el nivel de desempeño de los procesos, teniendo en
cuenta que su valoración será positiva cuando:

• Los resultados cumplan los objetivos programados por el centro.

• Los resultados tengan tendencias en los últimos 3 ó 5 años significativamente positivas
• Los resultados sean iguales o mejores que los de los competidores de nuestro sector

Para aquellos procesos que no tengan valoración positiva, la Dirección del centro debe-
rá plantear las mejoras operativas y estratégicas que considere oportunas.

8. PROCESOS PARA LA MEJORA SEGÚN ISO 9001:2000.

Como quedó aclarado en mi introducción (capítulo 1), entiendo que es obligado hacer
referencia a los requisitos de un Sistema para la gestión de la calidad marcados por la norma
UNE-EN-ISO 9001:2000, una vez iniciada la implantación de un modelo de Gestión por
Procesos en un centro educativo; esto es, una vez se ha establecido la Misión, Visión y
Valores, se han definido el Catálogo y Mapa de Procesos, se han seleccionado los F.C.E.’S, se
han planificado y sistematizados éstos a partir de sus correspondientes Fichas de Procesos y
Manuales de Procedimientos, y, por último, se ha configurado el Plan de Seguimiento y
Medición como verdadero “termómetro” que recoge la evolución de los principales indicadores
de la gestión educativa.

La norma ISO 9001 pretende implantar, además de lo anterior, un conjunto de proce-

sos relacionados con la mejora continua de manera que, esa gestión por procesos planteada
tenga una retroalimentación permanente, basándose –como mínimo- en información pro-
cedente de la satisfacción del cliente externo (básicamente alumnos, padres y familiares en
un Centro educativo; aunque, también, según el caso, se podrían incluir empresas, etc.).
Así, la norma ISO 9001 define el siguiente modelo de gestión, tomando como modelo
gráfico la representación de un proceso (entradas, salidas, “caja central”, etc.):
 La aplicación de dicho modelo en un centro educativo (lo representamos como todo lo
que encierra el círculo de la imagen) no debe resultar demasiado compleja:

“A partir de la definición de los requisitos para la prestación de los servicios

educativos (en nuestro caso, principalmente, establecidos por la Administración Edu-
cativa), y teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos, el centro definirá –en base
a un Sistema de Gestión de la Calidad documentado- los procesos para la prestación
del servicio educativo que, una vez recibido por los clientes externos (alumnos, pa-
dres, etc.), será evaluado para medir y analizar el grado de satisfacción de éstos, y a
partir de ahí incorporar propuestas de mejora que serán lideradas por los Directivos
para el centro en función de las demandas de los clientes y de la eficaz gestión de los
recursos disponibles. Todo ello continuará con una nueva prestación de servicios edu-
cativos, que deberá ser llevada a cabo teniendo en cuenta los requisitos establecidos,
volverá a ser evaluado su grado de satisfacción y así se iniciará un nuevo y cíclico
proceso de Mejora Continua de los procesos”.

La norma ISO 9001, así entendida, es una permanente búsqueda de la mejora conti-
nua de los procesos educativos basándonos en cinco grandes grupos de requisitos:

• La definición de un Sistema de Gestión de Calidad (cap. 4 de la norma), basado en un

sistema documentado y completo, cuya piedra angular es el denominado Manual de la
Calidad.
• La definición de un conjunto de Responsabilidades lideradas por la Dirección del centro
(cap. 5 de la norma), que incluya la orientación hacia el cliente, la definición de la
 Política del centro, la planificación organizativa del centro y la definición, seguimiento y
revisión de objetivos anuales de gestión que evidencien su compromiso por la mejora.

• La gestión de los Recursos (cap. 6 de la norma), básicamente los necesarios para

prestación de los servicios educativos: el personal, la infraestructura y el ambiente de
trabajo.

• La planificación y desarrollo controlado de los procesos para la Prestación de los Servicios

educativos (cap. 7 de la norma), anteriormente denominados “procesos clave”, así
como el control de los procesos adquiridos fuera del centro (compras y subcontrataciones)
y la gestión de los procesos para la comunicación del centro con sus clientes.

• La Medición, el Análisis y la Mejora (cap. 8 de la norma) de los procesos en base al

seguimiento y medición de los indicadores de la satisfacción y rendimiento de los proce-
sos, el control de las operaciones y de sus incidencias, la auditoría interna del grado de
aplicación del Sistema de Gestión, y la aplicación de medidas para la mejora con carác-
ter correctivo y/o preventivo.

Siguiendo con el planteamiento anterior, entiendo que hay dos grandes “bloques” de
requisitos a implantar para seguir el modelo de gestión de calidad propuesto por la norma
ISO 9001.

Primero, la definición, planificación, operación y control de los procesos estrictamen-

te relacionados con la actividad docente:
 Y después, en segundo lugar, la implantación de un conjunto de procesos para la
mejora que deben ser “construidos” en torno a este núcleo básico que configuran los
procesos educativos (a veces, mal denominados, los procesos de la “carcasa” para la mejo-
ra; digo mal llamados porque entiendo que no están “alrededor” de los procesos clave, sino
que se incrustan en ellos, y les introducen una orientación hacia la mejora).

Por lo tanto, además de la adecuada planificación y sistematización de los procesos

educativos (según las herramientas aportadas en los capítulos 4 y 5 de esta ponencia), y su
correcta implantación –insisto, lo más difícil-, la norma ISO 9001 exige que, para que el
proceso de mejora continua de un centro educativo sea sólido y sistemático, deberían
existir procesos para:

• La definición y seguimiento de objetivos anuales de mejora (cap. 5.4 de la norma), en

base a una política claramente establecida y difundida entre el personal.
• La gestión del personal (cap. 6.2 de la norma), al menos en lo relativo a su cualifica-
ción, formación y sensibilización.
• La gestión de la infraestructura (cap. 6.3 de la norma) .
• El control de la documentación y de los registros (cap. 4.2 de la norma) generados por el
sistema.
• La medición y seguimiento de los procesos (cap. 8.2 de la norma), incluyendo la satis-
facción de los clientes.
• La gestión de las incidencias y las reclamaciones de los clientes (cap. 8.3 de la norma).
• La gestión para la realización de auditorías internas (cap. 8.2.2 de la norma).
• La aplicación de medidas para la mejora operativa del centro: acciones correctivas, y
acciones preventivas (cap. 8.5 de la norma).
• La revisión anual por la Dirección del grado de eficacia del Sistema.
 implantado en el centro (cap. 5.6 de la norma).

En los capítulos citados se encuentran debidamente definidos los requisitos que debe-
ría satisfacer cada uno de estos procesos para la implantación de un adecuado Sistema de
Gestión de Calidad, orientado hacia la mejora continua de los procesos y de la satisfacción
de los clientes.

9. ORIENTACIÓN A LA CERTIFICACIÓN SEGÚN ISO 9001:2000.

Una vez implantados los procesos para la mejora continua exigidos por la norma ISO
9001:2000 parecería adecuado, al menos así lo entiendo yo, optar a la certificación externa
por algún organismo acreditado ante la Entidad Nacional de Acreditación (E.N.A.C.) para
realizar auditorías de sistemas de calidad en empresas del ámbito educativo. Este paso, con
una finalidad eminentemente externa, no debe suponer ningún problema si el trabajo
realizado ha seguido las indicaciones expuestas y se encuentra debidamente implantado en
las actividades realizadas por el personal de nuestro centro.

Respecto a la certificación externa (la obtención del famoso “Sello de Calidad”), sería
interesante destacar algunas ventajas que constituyen los argumentos para mi recomenda-
ción:

• Es un reconocimiento público y notorio a que los sistemas de gestión de nuestro centro

educativo se encuentran establecidos conforme a estándares de validez universal (esto,
incluso, pudiera llegar a plantearse como una exigencia en el futuro...)

• Es una “obligación asumida” públicamente, puesto que a partir de su concesión entra

en vigor un proceso de seguimiento anual que es, si cabe, más duro que la obtención
inicial. A este respecto, tan sólo una reflexión ¿cómo explicaríamos a nuestros “compe-
tidores” la pérdida del sello de calidad?.

• Es una herramienta de cohesión y motivación interna, más que una amenaza por la
presión del auditor. Generalmente el grupo humano del centro “cerrará filas” y depura-
rá la implantación de los procesos para evidenciar la solidez de su sistema y así, superar
con éxito las evaluaciones para el seguimiento del centro.

• Es una señal diferenciadora respecto a nuestros competidores, que además podrá re-
forzar la “sensación de afinidad” con el centro de algún colectivo (por ejemplo, padres
 de nuestros alumnos) que puede que, en su ámbito profesional, también se vea implica-
do en el mantenimiento de una certificación de calidad.

Sin embargo, aunque insisto en nuestra firme recomendación por la consecución de

dicho certificado, habría que huir de planteamientos orientados exclusivamente hacia la
consecución de certificaciones de calidad. En este sentido me parece adecuado confirmar
dicha apreciación con una reflexión que, a menudo, compartimos con nuestros alumnos:

“Lo importante no es aprobar (certificar), sino aprender (implantar una sóli-

da gestión por procesos). Generalmente, el aprobado es la consecuencia lógica
del buen aprendizaje...”

He vivido, en alguna ocasión, implantación de Sistemas de Gestión de Calidad con una

excesiva presión por la certificación, y puedo afirmar –sin miedo a equivocarme- que esos
Sistemas no perduran en el tiempo, y terminan por generar situaciones de crisis y caos
institucional.

10. CONTINUACIÓN HACIA LA EXCELENCIA.

Hay muchas organizaciones que se preguntan: ¿y después del certificado ISO 9001:2000
qué más hay?. Debo confesar que esta cuestión me apasiona, porque entiendo que si
realmente pensamos así, es que verdaderamente estamos convencidos de nuestro proceso
de mejora continua.

En alguna ocasión escuché a un compañero del proyecto Edugés decir: “la calidad es
como el horizonte, mientras más alto estás, más lejos eres capaz de divisar”. Ahí se
encuadra perfectamente la búsqueda de la excelencia.

Debido al acercamiento comentado en el apartado introductorio inicial entre el enfo-

que a procesos definido en la norma ISO 9001:2000 y el Modelo de Excelencia en la gestión
planteado por la EFQM, podríamos afirmar –con escaso margen de error- que el trabajado
desarrollado por un Centro educativo que disponga de un buen Sistema de Gestión de
Calidad certificado por un organismo acreditado, equivaldría a una puntuación cercana a
300 en el modelo EFQM. Esto es debido a la integración entre ambos, como puede verse en
la siguiente figura:
 Los tramos sombreados en los criterios del Modelo de Excelencia serían las áreas
trabajadas en la implantación del Sistema de Gestión de Calidad según la norma ISO
9001:2000.

Bajo este planteamiento, entiendo que el Modelo de Excelencia de la EFQM (y la

aplicación de su esquema REDER), una vez superado el costoso proceso inicial de “arranque
y puesta en marcha”, constituye la mejor orientación para guiar la gestión de nuestro
centro educativo hacia mayores cotas de eficacia y satisfacción de todos los estamentos
implicados en la gestión educativa: alumnos, padres y familias, personal del centro, entorno
social en el que el centro se desenvuelve, entidad titular, etcétera.
ANEXO 1: CATÁLOGO GENERAL DE PROCESOS EDUCATIVOS

Código Título
PROCESOS ESTRATÉGICOS
PE.01 PLANIFICACIÓN PLURIANUAL
01.1 Finalidades educativas y carácter propio
01.2 Proyecto educativo
01.3 Diseños curriculares y P.C. de etapa
01.4 Reglamento de Régimen Interior
PE.02 PLANIFICACIÓN ANUAL
02.1 Planificación General Anual (PGA)
02.2 Documento Organizacional del Centro (DOC)
02.3 Plan de acción tutorial
02.4 Plan de pastoral
02.5 Memoria anual
PE.03 PLANIFICACIÓN ANUAL
03.1 Distribución de asignaturas y aulas
03.2 Elaboración de horarios
03.3 Distribución de funciones-órganos unipersonales
03.4 Conciertos (renovación)
03.5Revisión Proyectos Curriculares
PE.04 GESTIÓN PRESUPUESTARIA
04.1 Elaboración presupuesto anual
04.2 Planificación de inversiones y futuros recursos
PE.05 INNOVACIÓN EDUCATIVA
05.1 Incorporación de nuevas líneas educativas
05.2 Empleo de NN.TT.
PROCESOS CLAVE (PC)
PC. 01 TUTORÍA CON ALUMNOS
01.1 Entrevista personal del tutor con alumnos
01.2 Tutorías grupales
01.3 Proyectos de educación en valores
PC.02 ORIENTACIÓN, TUTORÍA Y SEGUIMIENTO ALUMNADO
02.1Pruebas y test
02.2 Elaboración de adaptaciones curriculares (significativas y no significativas)
02.3 Orientación laboral y de estudios
PC.03 INFORMACIÓN Y ATENCIÓN A PADRES Y FAMILIAS
03.1 Reuniones de comienzo de curso
03.2 Circulares informativas
03.3 Entrevistas personales con tutores o dirección
03.4 Escuela de padres
03.5 Actividades culturales y recreativas
03.6 Buzón de sugerencias
PC.04 ATENCIÓN A LA DIVERSIDAD
04.1 Detección y atención de necesidades educativas especiales
04.2 Atención a las dificultades de aprendizaje
04.3 Integración de alumnos de otras culturas
 Código Título
ACCIÓN DOCENTE (PRCESOS PEDAGÓGICOS EN EL AULA)
PC.05 PLANIFICACIÓN PLURIANUAL
05.1 Programaciones didácticas
05.2 Control del aula
05.3 Metodología docente
05.4 Coordinación vertical y transversal (ciclos y departamentos)
PC.06 EVALUACIÓN ACADÉMICA
06.1 Realización de pruebas
06.2 Juntas de evaluación
06.3 Confección y entrega de boletines
PC.07 ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS (acción docente fuera del aula)
07.1 Programación
07.2 Información y preparación de la actividad
07.3 Valoración individual, seguimiento y valoración final del programa
PC.08 ACTIVIDADES EXTRAESCOLARES
08.1 Planificación
08.2 Selección de monitores
08.3 Organización y seguimiento de las actividades
PC.09 GESTIÓN DE CONFLICTOS DISCIPLINARIOS
09.1 Prevención
09.2 Aplicación del Reglamento y resolución de casos
PC. 10 ADMISIÓN DE ALUMNOS
10.1 Información y documentación
10.2 Entrevistas con los padres
10.3 Acogida y atención de nuevos alumnos
PC.11 PASTORAL
11.1Actividades para la convivencia
11.2 Actividades para la vivencia de la fe
11.3 Movimientos religiosos
11.4 Campañas
11.5 Departamento de religión
PC.12 SERVICIOS COMPLEMENTARIOS
12.1 Comedor
12.2 Servicio de Acogida matinal
12.3 Transporte escolar
12.4 Seguro escolar
PC.13 MARKETING E IMAGEN DEL CENTRO
13.1 Decoración, ambientación y limpieza
13.2 Uniforme y prendas deportivas propias (logotipo centro)
13.3 Página Web
13.4 Atención del público en administración, secretaría y portería
13.5 Relaciones con otros centros
13.6 Relaciones con medios de comunicación
13.7 Antiguos alumnos
PC.14 RELACIONES CON OTRAS INSTITUCIONES Y ENTORNO
14.1 Universidad
14.2 Ayuntamiento
14.3 Diócesis
14.4 Administración educativa
14.5 Otros (Asuntos sociales…)
 Código Título
PC.15 FORMACIÓN EN CENTROS DE TRABAJO (FCT)
15.1 Búsqueda y mantenimiento de empresas
15.2 Asignación y seguimiento de FCT
PC.16 BOLSA DE EMPLEO
16.1 Convenios de prácticas y relaciones con empresas e instituciones
16.2 Gestión de solicitudes de empleo
PS.01 GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS
01.1 Formación de personal
01.2 Selección de personal
01.3 Convivencias y encuentros informales (Relaciones internas)
01.4 Motivación y reconocimientos (25 años…)
01.5 Atención y acogida a nuevos miembros
PS.02 PREPARACIÓN DE DOCUMENTOS OFICIALES Y PROCESOS BUROCRÁTICOS DE
SECRETARÍA
02.1 Becas y ayuda de libros
02.2 Petición de títulos
02.3 Libros de escolaridad
02.4 Traslado de matrícula
02.5 Matriculación
02.6 Expedientes y documentos de alumnos
02.7 Distribución del correo
02.8 Orlas
PS.03 ADMINISTRACIÓN, GESTIÓN DE RECURSOS Y MANTENIMIENTO DE LAS
INSTALACIONES
03.1 Reposición y renovación de material
03.2 Reparación e instalaciones
03.3 Obras y mejoras
03.4 Gestión de compras (material, gestoría, mutuas…)
03.5 Limpieza
PS. 04 GESTIÓN ADMINISTRATIVA (RECURSOS ECONÓMICOS)
04.1 Gestión de cobros de recibos
04.2 Justificación de cuentas
04.3 Contabilidad
04.4 Gestión para ingresos extraordinarios (aulas, etc.)
04.5 Pagos a proveedores
PS.05 SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE RIESGOS
05.1 Evaluación de riesgos
05.2 Plan de evacuación
05.3 Seguridad e higiene
PS.06 SUBVENCIONES Y ACTUALIZACIÓN NORMATIVA
06.1 Lectura diaria de boletines oficiales (Estado, autonómico, provincial)
06.2 Tramitación de solicitudes y seguimiento expedientes
PS.07 COMPRAS
07.1 Compras
07.2 Almacenamiento de productos y artículos en el Centro
07.3 Evaluación, homologación y seguimiento de proveedores
ANEXO 3: EJEMPLO DE PLAN DE SEGUIMIENTO Y MEDICIÓN

Logotipo del centro PLAN DE SEGUIMIENTO Y MEDICIÓN CURSO XX Página de

Código Indicador Nivel Nivel Resultados datos Históricos/Resut Observacion
Procesos Estándar Objetivo es (RNCP)
(*) 1º Trimestre 2º 3º Anual
Trimestre Trimestre

H R H R H R H R

PC 01 1 Nº Alumnos menos 3 susp 60% 70% 63 66 65 66 69 71 NA

PC 01 2 Nº Alumnos que promocionan 80% 90% 87 92 NA
en cada etapa
PC 01 3 Satisfacción de Alumnos 70% 80% 87 98
PC 02 4 Porcentaje alumnos con algún 5% 1% 1 0 1 1 0 0 NA
expediente
PC 02 5 Porcentaje Alumnos con ACS 19% 5% 5 5 3 4 6 4 NA
PC 02 6 Número de expulsiones 3% 1% 2 0 NA
PC 02 7 Satisfacción de alumnos 70% 80% 78 83 NA
PC 03 8 Porcentaje Padres asisten 79% 89% 80 86 79 91 76 No se alcanza
Reuniones
PC 03 9 Porcentaje Padres solicitan 19% 20% 16 21 23 33 21 22 NA
Tutoría individual
PC 03 10 Satisfacción de Alumnos 70% 80% 77 87 NA
PC 04 11 Porcentaje alumnos repiten 70% 80% 90 91 89 87 78 88 86 89 NA
actividad
PC 04 12 Nº Usuarios biblioteca 30% 35% 33 37 32 36 31 30 32 RACP 01
PC 04 13 Satisfacción de Alumnos 70% 80% 72 90 NA
PC 05 14 Porcentaje Alumnos realizan 80% 99% 99 10 NA
1º Comun. 0
PC 05 15 Porcentaje partic. Padres en 48% 50% 44 46 47 58 45 52 NA
campañas
PC 05 16 Satisfacción de alumnos 60% 70% 55 RACP 02

(*) El Nivel Objetivo marca el nivel deseado a largo plazo, para el caso de los Procesos Claves no seleccionados en el
Plan de Mejora para los seleccionados en el Plan de Mejora el nivel objetivo define el Objetivo de Calidad para ese
curso.

PC 01 Acción Docente
PC 02 Tutoría con Alumnos
PC 03 Tutoría con Padres
PC 04 Activ. Extraescolares y Complementarias
PC 05 Pastoral
 MODELOS DE CALIDAD

Prof. Mónica Jaramillo González

CONCEPTO DE CALIDAD

Calidad como conformidad: su objetivo era la producción en masa de productos iguales y

sin defectos, piezas iguales e intercambiables. Principales defensores son Juran, Deming y
Crosby.

Calidad como satisfacción de las expectativas del cliente: el producto o servicio será de
calidad cuando satisfaga o exceda las expectativas del cliente. “La calidad del servicio,
desde la óptica de las percepciones de los clientes, puede ser definida como: la amplitud de
la discrepancia que exista entre las expectativas o deseos de los clientes y sus percepcio-
nes”. Sus principales expositores son Zetithaml, Parasuraman y Berry.

Calidad como valor en relación con el precio. La calidad hay que ponerla en relación con
un costo y con una funcionalidad determinada. Defendida por Feigenbaum e Ishikawa.

Calidad como excelencia. Involucra el compromiso de todos los integrantes de la organiza-

ción. Un producto o servicio es excelente cuando se aplican en su realización los mejores
componentes y la mejor gestión y realización de los procesos.

EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE CALIDAD

El concepto calidad ha evolucionado a través del tiempo.

En un primer momento se identificó con el control de producto, que se limitaba a

controlar al final de la línea de producción. Inspección final

En un segundo momento, además de la revisión del producto, se hace énfasis en la

identificación y control de los factores que inciden en el resultado final. Control de Calidad

Posteriormente este ciclo se extiende a todos los procesos relacionados con la genera-
ción del producto o servicio, se da lugar al concepto de Aseguramiento de la Calidad

El énfasis en la definición de las características se desplaza de las consideraciones

estrictamente técnicas y económicas del diseño, hacia la satisfacción de las expectativas del
cliente frente al producto, factor que se constituye en el parámetro de calidad. Gestión de
Calidad o Calidad total.

En esas circunstancias, el desenvolvimiento lógico del proceso se dirigió a

asegurar que todos los procesos vinculados a la producción funcionarán en orden a
lograr que el producto satisficiera efectivamente los requerimientos del cliente,
sobre supuestos de eficiencia económica.

Para ello, fue necesario desarrollar e implementar esquemas en el que la

totalidad de la organización, sus recursos y operación se involucrara en el proceso
de la calidad, así como la propia calidad de la gestión.

CONCEPTO DE CALIDAD EN LA EDUCACIÓN

La visión de la calidad centrada en el cliente, se aplica en el sector educativo Si los

establecimientos educativos logran reorientar efectivamente su acción hacia los estudiantes
y familias. La calidad empieza a ser parte constitutiva de la gestión directiva, como una
filosofía para enfrentar la actividad diaria.

Se habla de calidad de la educación cuando los estudiantes alcanzan los objetivos

propuestos y los establecimientos educativos se centran en las necesidades de los estudian-
tes con el fin de ofrecer las oportunidades de aprendizaje en forma activa y cooperativa, a
través de ricas experiencias y vínculos con la realidad, de manera que se fortalezcan los
talentos individuales y los diversos estilos de aprendizaje; además, se habla de calidad de la
educación cuando, con lo que aprenden, los estudiantes saben desempeñarse en forma
competente.

La educación tiene calidad si cubre las especificaciones del diseño curricular, si la

operacionalización del currículo satisface las necesidades de aprendizaje de los estudiantes y
las expectativas de sus padres, si hay relevancia y pertinencia en los contenidos; también
hay calidad en la educación, si los estudiantes educados satisfacen las necesidades de la
comunidad al colaborar en la solución de problemas y si, comparada con otro sistema
educativo semejante, se puede distinguir como mejor; el estudiante tendrá calidad si
puede mejorar su nivel de vida y ayudar a transformar la de sus semejantes.
MODELOS DE GESTIÓN DE CALIDAD

Conjunto de criterios y elementos estandarizados cuya aplicación y evaluación en un

establecimiento buscan facilitar el logro de una gestión de calidad.

De esta manera, cada Modelo define los lineamientos necesarios para implantar en
los establecimientos un sistema o modelo de gestión de calidad determinado, que
apunte a satisfacer las expectativas y necesidades de estudiantes y la comunidad escolar.

Esquemas normativos

Establecen requisitos validados por algún organismo normalizador y sobre el cual, ante
la validación del cumplimiento de requisitos por una entidad externa, se extiende un certi-
ficado de conformidad.

Esquemas de excelencia

A diferencia de los anteriores, establecen recomendaciones o lineamientos, no requi-

sitos.

Ambos

a) permiten a la organización identificar sus fortalezas y sus debilidades;

b) posibilitan la evaluación frente a modelos genéricos;
c) proporcionan una base para la mejora continua; y
d) posibilitan el reconocimiento externo.

Características

• Estar documentado o normalizado

La descripción del esquema está contenida y desarrollada en un documento escrito,

expresar el contexto teórico y los supuestos técnicos que lo fundamentan. La modalidad del
documento puede ser también de modelo de excelencia y evaluable; en este caso,contiene
una serie de criterios y subcriterios.
• Exigir la definición de políticas y estrategias institucionales como fundamento de la
planeación

Los esquemas de calidad reconocen la importancia de hacer explícitas las políticas y

Estrategias de la organización y su proyección. La plena identificación y claridad respecto de
los objetivos y fines de la organización son la base para la definición acertada de objetivos,
tareas y acciones en función del logro efectivo de su propósito.

• Incorporar una expresa orientación al cliente

La orientación al cliente es un criterio que se destaca hoy en día como fundamental. El

cliente es el evaluador final y decisivo de la calidad, y de su satisfacción depende el creci-
miento y la permanencia como organización. La orientación al cliente refleja el objetivo
primordial de la organización, como el elemento que asegura su supervivencia y proyección.

• Estar enfocado a resultados

Este enfoque presupone la definición de elementos objetivos que permitan medir los
resultados de la gestión de la organización, mediante la aplicación de registros y la adopción
de indicadores específicos

• Presuponer un enfoque o modelo por procesos

Un esquema de calidad debe permitir que se identifiquen, planifiquen, midan y mejo-

ren .Las diferentes actividades que se integran en la gestión, que se concibe como un
proceso continuo en el que una actividad y su resultado constituyen los insumos de una
subsiguiente fase productiva o de prestación del servicio en la que se integra.

• Asignar un papel preponderante a la responsabilidad de la alta dirección/liderazgo.

El liderazgo efectivo deriva en claridad y unidad en los objetivos y propicia un máximo

nivel de compromiso y efectividad de las personas.

• Requerir la participación de todas las instancias de la organización

La participación de todas las instancias de la organización en la gestión de la calidad,

permite un desarrollo estructurado y sistemático de las actividades y su fácil inserción en la
perspectiva Estratégica.
• Presuponer la aplicación de instrumentos de mejoramiento continuo

El esquema debe incorporar como parte esencial de la gestión la calidad y como

criterio de evaluación, la existencia de mecanismos dirigidos a mejorar continuamente el
sistema o modelo de calidad como garantía del aumento de las capacidades de la organiza-
ción.

• Presuponer la aplicación de mecanismos de evaluación interna/autoevalución

La autoevaluación proporciona elementos de juicio para ponderar el nivel de

implementación y desarrollo del esquema de calidad y constituye un factor decisivo para el
mejoramiento continuo como fuente altamente significativa de retroalimentación.

Presuponer la aplicación de instrumentos específicos y expresos de evaluación y ges-

tión del recurso humano

Permite desarrollar y aprovechar el potencial de la totalidad de las personas de la

organización. Para ello, debe involucrarlo en el compromiso con los objetivos estratégicos y
aplicar mecanismos de formación, evaluación y seguimiento del recurso humano que propi-
cie la máxima participación y motivación

• Presuponer la existencia de criterios e instrumentos para la definición de requeri-

mientos y evaluación de la infraestructura y los recursos físicos

Como elemento del esquema se deben incorporar elementos y operaciones para de-
terminar los requerimientos de los recursos físicos o infraestructura física conforme con los
requerimientos del sistema o modelo de calidad y de producción o prestación del servicio;
así como los mecanismos para suministrar y mantener los recursos físicos.

• Incorporar un componente de evaluación y seguimiento a la aplicación del modelo

o por partes, instancias o personas distintas al evaluado, que incorpora criterios de
imparcialidad e independencia.

Los esquemas de calidad involucran, como mecanismos propios o como instancias

paralelas, componentes de verificación por segundas o por terceras partes.
 MODELOS

ISO

• La ISO es una organización no gubernamental es la denominación que recibe la Organi-

zación Internacional de Estandarización (International Organization for Standarization –
ISO.

Su misión es promover el desarrollo de la estandarización y las actividades relacionadas

con ella, en el mundo, y su propósito es facilitar el intercambio de bienes y servicios, para
promover la cooperación en el ámbito de lo intelectual, científico, tecnológico y económico.

Todos los trabajos realizados por la ISO resultan en acuerdos internacionales que son
publicados como estándares internacionales.

La primera versión de las normas ISO 9000 que surgen en los años 80's se enfocaban al
concepto de aseguramiento de la calidad. En el año 2000 estas normas tienen su modifica-
ción más importante, enfocándose al concepto de gestión de calidad, involucra la visión de
sistema y la gestión por procesos, también se organiza de una manera más lógica y sustenta
su enfoque y contenido en la definición de unos principios de gestión de calidad propios.

Siendo la calidad hoy uno de los factores esenciales de competitividad en cualquier

actividad económica, se ha generado la necesidad de implementar sistemas normalizados
de gestión de la calidad. Las normas ISO 9000 brindan el marco que permite evaluar razona-
blemente la efectividad del sistema, es una familia de normas internacionales, elaboradas
por la Organización Internacional de Estandarización (ISO), que describen cómo debe
estructurarse y qué requisitos debe cumplir un sistema de gestión de la calidad en un
establecimiento educativo.

ISO 9001:2000 se basa en el Ciclo PHVA (Planificar, Hacer, Verificar, Actuar) Está
estructurada en cuatro grandes bloques, completamente lógicos, y esto significa que con el
sistema de gestión de calidad basado en ISO, se puede desarrollar cualquier actividad o
conjunto de actividades de manera eficiente.

La ISO 9001 se va a presentar con una estructura válida para diseñar e implantar
cualquier sistema de gestión.
 La norma ISO 9001 es certificable, esto es, existen procesos de verificación por
terceras partes acreditadas que, cumpliéndose los requisitos de la norma, emiten un certi-
ficado de conformidad con dichos requisitos. Esta certificación es uno de las principales
razones para la expansión del esquema a nivel mundial. Los requisitos para poder cumplir
con la característica de certificación, se basan fundamentalmente en la EFICACIA de los
procesos que tienen relación con la calidad que se entrega al cliente.

CICLO PHVA

Planificar: establecer los objetivos y procesos necesarios para conseguir resultados de acuerdo
con los requisitos de estudiantes y familias y las políticas del establecimiento educativo.

Hacer: implementar los procesos.

Verificar: realizar el seguimiento y la medición de los procesos y los productos respecto a las
políticas, los objetivos y los requisitos para el producto, e informar sobre los resultados.

Actuar: tomar acciones para mejorar continuamente el desempeño de los procesos.

MODELO EFQM

En 1988, catorce compañías europeas líderes en distintos sectores, fundaron la "European

Foundation for Quality Management" (Fundación Europea para la Gestión de la Calidad -
EFQM.), con el objetivo de potenciar su posición en los mercados mundiales. En la actuali-
dad, agrupa a más de 800 miembros pertenecientes a la mayor parte de los sectores, tanto
industriales como de servicios.

La Fundación Europea para la Gestión de Calidad (EFQM®) es una institución sin ánimo
de lucro, cuya misión es ser la fuerza que impulsa en Europa la excelencia sostenida. Así
mismo, tiene como Visión un mundo en el que las empresas sobresalgan por su excelencia.

El Modelo EFQM de Excelencia se crea en 1992 como marco para la gestión del Premio
Europeo a la Calidad en la Gestión.

El objetivo de este modelo es ayudar a los establecimientos educativos a conocerse a

sí mismas y mejorar su funcionamiento. De esta manera, el modelo EFQM trata de ofrecer
una descripción lo más simplificada posible de la realidad, para comprenderla, analizarla y,
si procede, modificarla.
 El Modelo EFQM de Excelencia, se basa en la siguiente premisa: "la satisfacción de
estudiantes y familias, la satisfacción de los empleados y un impacto positivo en la sociedad
se consiguen mediante el liderazgo en política y estrategia, una acertada gestión de perso-
nal, el uso eficiente de los recursos y una adecuada definición de los procesos, lo que
conduce finalmente a la excelencia de los resultados Institucionales”.

Principios de calidad del modelos

ORIENTACIÓN HACIA LOS RESULTADOS

La Excelencia consiste en alcanzar resultados que satisfagan plenamente a todos los

grupos de interés del establecimiento educativo.

Los establecimientos educativos excelentes miden y anticipan las necesidades y expec-

tativas de sus grupos de interés, dan seguimiento a sus experiencias y percepciones y
supervisan y analizan el comportamiento de otros Establecimientos. Así mismo, recogen
información de grupos de interés actuales y futuros; utilizándola para establecer, implantar
y revisar sus políticas, estrategias, objetivos, medidas y planes a corto, medio y largo plazo.
La información recogida les ayuda también a desarrollar y alcanzar un conjuntoequilibrado
de resultados para los grupos de interés.

ORIENTACIÓN AL CLIENTE

La Excelencia consiste en crear valor sostenido para el cliente.

 Los establecimientos educativos excelentes dan seguimiento a las actividades de sus
competidores y entienden cuál es su ventaja competitiva; anticipan de manera eficaz
cuáles serán las necesidades y expectativas de sus estudiantes y familias y actúan en el
presente para satisfacerlas y, si es posible, excederlas; dan seguimiento y analizan las
experiencias y percepciones de sus estudiantes y familias y, cuando algo va mal, responden
con rapidez y de forma eficaz.

Asimismo, establecen y mantienen excelentes relaciones con todos sus estudiantes y

familias.

LIDERAZGO Y COHERENCIA

Excelencia es ejercer un liderazgo con capacidad de visión que sirva de inspiración a

los demás y que, además, sea coherente en todo el establecimiento educativo.

Los líderes establecen valores y principios éticos y desarrollan una cultura y un sistema
de gobierno del establecimiento educativo que ofrece a sus grupos de interés una identidad
y un atractivo únicos. Todos los líderes de estos establecimientos, sea cual sea su nivel en la
misma, motivan y estimulan de manera continua a sus colaboradores hacia la excelencia y,
al hacerlo, sirven como modelo de referencia para los demás, en cuanto a comportamiento
y rendimiento. Lideran mediante el ejemplo, dando reconocimiento a los diferentes grupos
de interés y trabajando con ellos en actividades conjuntas de mejora. En momentos difíci-
les, muestran una coherencia y firmeza que inspira confianza y compromiso a los grupos de
interés. Al mismo tiempo, demuestran capacidad para adaptar y reorientar la dirección de
su establecimiento en función de un entorno externo que se mueve con rapidez y cambia
constantemente, logrando arrastrar tras ellos al resto de personas.

GESTIÓN DE PROCESOS Y HECHOS

Excelencia es gestionar

El establecimiento educativo mediante un conjunto de sistemas, procesos y datos,

interdependientes e interrelacionados.

Los establecimientos educativos excelentes cuentan con un sistema de gestión eficaz

y eficiente basado en las necesidades y expectativas de todos los grupos de interés y
diseñado para satisfacerlas.
 Un conjunto de procesos claro e integrado hace posible y garantiza la implantación
sistemática de las políticas, estrategias, objetivos y planes del establecimiento educativo.
Estos procesos se despliegan, gestionan y mejoran de forma eficaz en las actividades diarias
del establecimiento.

DESARROLLO E IMPLICACIÓN DE LAS PERSONAS

Excelencia es maximizar la contribución de los empleados a través de su desarrollo e

implicación.

Para alcanzar dichas competencias, contratan y desarrollan profesionalmente a las

personas brindándoles en todo momento un apoyo activo y positivo.

Los establecimientos educativos excelentes fomentan y apoyan el desarrollo personal,

permitiendo a las personas hacer realidad y desarrollar su pleno potencial; así, preparan a
las personas para superar y adaptarse a cualquier cambio, ya sea de tipo operativo o que
requiera nuevas capacidades personales: reconocen la importancia creciente del capital
intelectual de quienes las integran y utilizan su conocimiento en beneficio de todo el esta-
blecimiento. Se esfuerzan por atender, recompensar y dar reconocimiento a las personas de
modo que se incremente su compromiso y fidelidad al establecimiento. Además, maximizan
la implicación potencial y activa de las personas mediante valores compartidos y una cultura
de confianza, transparencia, y delegación y asunción de responsabilidades.

PROCESO CONTINUO DE APRENDIZAJE, INNOVACIÓN Y MEJORA

Excelencia es desafiar el status quo y hacer realidad el cambio aprovechando el apren-

dizaje para crear innovación y oportunidades de mejora.

Los establecimientos educativos excelentes aprenden continuamente tanto de sus

actividades y resultados, como de las actividades y resultados de los demás. Tienen una
mentalidad abierta para aceptar y utilizar las ideas de todos los grupos de interés, animan a
las personas a ver más allá del día a día y de las capacidades actuales, guardan celosamente
su propiedad intelectual y La aprovechan para obtener beneficios comerciales cuando resul-
ta conveniente. Las personas que los integran, desafían constantemente el status quo y
buscan oportunidades de innovación y mejora continuas que añadan valor.
DESARROLLO DE ALIANZAS

Excelencia es desarrollar y mantener alianzas que añaden valor.

Buscan establecer y desarrollan alianzas con otros establecimientos. Estas alianzas,

que les permiten dar mayor valor a sus grupos de interés optimizando las competencias
clave, pueden establecerse con estudiantes y familias, sociedad, proveedores e incluso
competidores, y se basan en un beneficio mutuo claramente identificado.

Los partners trabajan juntos para alcanzar objetivos comunes, apoyándose unos a
otros con su experiencia, recursos y conocimientos, y construyendo una relación.

RESPONSABILIDAD SOCIAL DEL ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO

Excelencia es exceder el marco legal mínimo en el que opera El establecimiento edu-

cativo y esforzarse por comprender y dar respuesta a las expectativas que tienen sus grupos
de interés en la sociedad.

Los establecimientos educativos excelentes adoptan un estricto enfoque ético Siendo

transparentes y dando cuenta a sus grupos de interés, de su Rendimiento como Estableci-
miento educativo responsable.

Tienen muy presente, y fomentan activamente, la responsabilidad social y la defensa

del medio ambiente tanto del hoy como del mañana.

La responsabilidad social del establecimiento está definida en sus valores e integrada

en si misma. Mediante un compromiso público y transparente, que contempla a todos los
grupos de interés, estos establecimientos satisfacen y exceden las expectativas.
ESTRUCTURA DE MODELO EFQM

Resultados en las
Personas
Personas

Política y Resultados en Resultados

Liderazgo Procesos
Estrategias los Clientes Clave

Alianzas y Resultados en
Recursos la Sociedad

Mejora Continua del sistema de gestión de la calidad

Responsabilidad
de la dirección

Gestión de Medición, análisis

los recursos y mejora

Entradas Salidas

Realización
Producto
del producto

Actividades que aportan valor Flujo de información

 LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN:
EJES PARA SU DEFINICIÓN Y EVALUACIÓN.

RAFAEL ALHAMA BELAMARIC

Investigador
Cuba

RESUMEN

La gestión y la teoría de las organizaciones están enfrentando un verdadero cambio

paradigmático, forzado por cambios trascendentes en el contexto en que deben sobrevivir y
desarrollarse las organizaciones (Kuhn, S. T. 1967). Esto ha sido expresado hace cuatro
décadas.

Nuestro contexto es doblemente retador; por el mundo en que vivimos y por la socie-
dad que debemos transformar. El modelo racionalista lineal ya no es capaz de dar respuesta
a las complejidades crecientes del factor humano dentro de las organizaciones, y a los
cambios sociolaborales que deben producirse y desarrollarse dentro de las organizaciones.Sin
embargo, pocos, muy pocos de los modelos y de las ideas que se expanden en el último
decenio en el mundo, abogan por rescatar, o mejor dicho, ubicar realmente en el lugar que
le corresponde en las teorías organizacionales y los modelos de gestión empresarial, a la
persona; no la persona abstracta, sino sus necesidades sociales y psicológicas. ¿Será por eso
que la mayoría de las experiencias y prácticas son efímeras, o no llevan a los resultados
esperados?

Palabras claves: Capital Humano, Conocimiento, Cultura, Desarrollo.

INTRODUCCIÓN

Es práctica generalizada hoy día en el mundo, y entre nosotros, en el mejor de los

casos, que la excelencia empresarial, se siga visionando y midiendo con los avances, con la
aplicación de técnicas y tecnologías, con el seguimiento o aplicación de tal o más cual
metodología, estableciendo metas de calidad, o de cultura organizacional, o de desarrollo
de la comunicación, y del liderazgo, sin profundizar, sin interesar, los valores y las transfor-
maciones personales y los esquemas mentales a nivel de individuo. Y esto, es fundamental.

No importan los enfoques, o las tecnologías, o las concepciones de las diferentes eras,
pudiendo ser, y de hecho lo muestra la práctica en el mundo desarrollado, que la tercera era
o la cuarta era la Era del Conocimiento, sea tan despersonalizada como la primera, la
segunda y la tercera, suponiendo que efectivamente se ha pasado y transitado por las
distintas “olas” de Toffler. Y lo es hasta el momento.

Ni siquiera las que se consideran empresas de excelencia en el mundo de hoy, con gran
“capital humano”, pueden asegurar la continuidad de su competitividad, si no empiezan a
atender las necesidades sociales y psicológicas de sus trabajadores, para superar el estado
de cosas, o “una división social, moral e intelectual cada vez más drástica…” como señala
Steiner, G.

De hecho, y en términos más terrenales, estamos hablando de cambiar radicalmente

las relaciones de trabajo históricamente establecidas y aceptadas o asumida, en las que,
por definición se han dividido y se siguen dividiendo, de un lado los trabajadores y del otro,
los dueños ayer, hoy los manager o gerentes.

Quizás, la mejor manera de darnos cuenta del cambio radical y revolucionario que
debe desarrollarse al interior de las organizaciones, con las personas, individuo a individuo,
es cuando se caracteriza el perfil del trabajador de la Era del Conocimiento; de la “Nueva
Economía”, de la empresa que lleva a cabo o desarrolla la revolución de la información y las
comunicaciones, la empresa llamada “flexible”. Y el perfil de un trabajador, que ya no se
debe considerar “prescindible”, que debe ser confiable, creativo, innovador, que trabaje en
equipo, con alto nivel de auto motivación y realización, que viva las transformaciones y los
cambios organizacionales como oportunidad, exige un replanteamiento radical del trata-
miento de las personas y de las propias organizaciones.

No puede hablarse de una revalorización del trabajo humano, como se hace muchas
veces hoy en día, por empresarios y especialistas, sólo porque se reconocen los saberes y las
competencias que el trabajador debe aplicar; es sumamente importante insistir, sobre todo
en nuestra sociedad socialista, en los cambios del sistema social de las organizaciones, en la
arquitectura social que representan las organizaciones, en los cambios de las relaciones
sociales de trabajo.

En definitiva, la creación de conocimientos en las organizaciones, es sólo uno de los

aspectos importantes, y su aprovechamiento está relacionado directamente con las accio-
nes, tales como la gestión tecnológica, los flujos de información, la organización de las
comunicaciones, la creación del clima de creatividad, iniciativas y emprendimientos, en una
palabra, con cambios revolucionarios en la dirección de las organizaciones y en el tratamien-
to de las personas.

Hacemos nuestras estas palabras: “Crear nuevos conocimientos significa literalmente

recrear la empresa y a cada uno de los que la conforman en un ininterrumpido proceso de
autorenovación organizacional y personal” (Nonaka y Takeuchi en Senge, P. 1992). Subraya-
mos este último concepto, porque de eso se trata cuando se habla hoy día de Organización
en Aprendizaje, Organización del Saber, o la Nueva Economía del Saber, que tienen por base
la revolución de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Pero, atención, no se trata, en nuestro caso, de transformaciones personales y cam-

bios de esquemas mentales, con manipulación conductual de las personas en función de los
objetivos de la organización, por encima de todo y de todos.

Es necesario interpretar correctamente este pensamiento. Si hablamos de las Organi-

zaciones del Saber, de Gestión de Conocimientos, es imprescindible referirnos al significado
de Capital Humano, en su más amplio término; y no exactamente del concepto extendido
hoy por el mundo, del cual tanto se habla y escribe, y muy pocas veces o casi nunca se ubica
dentro del contexto específico, y desde luego, no como “desarrollo de la componente
humana del sistema de las fuerzas productivas cubanas” (Brigas, P. J. 2004).

Es así que muchas veces se desconoce o no se quiere reconocersu aspecto relacional, y

se obvia como actividad social; es decir, actividad social del sistema social complejo que
constituye una Organización, sea esta una empresa o no. En definitiva, los conocimientos, y
cualquier otro potencial humano se desarrolla por la actividad social que realizan las perso-
nas. Tratando estos problemas, no es posible desconocer o evitar la perspectiva politológica,
además de la filosófica, conceptual y práctica.

Es difícil, en el mundo de hoy, y en la empresa moderna del siglo XXI dentro de una
sociedad clasista, reconocer las grandes contradicciones existentes, también alrededor del
concepto de Capital Humano y la introducción de nuevas tecnologías; por un lado, dándole
importancia a la educación y la capacitación como determinante del capital productivo, y
valorando su impacto en los resultados de la empresa, y por otro, se incrementan la tasa de
desempleo y las formas precarizadas de trabajo; para no hablar de las contradicciones entre
las mejoras de capital humano y los salarios.

A nivel empresarial, no se trata, ni puede hacerse, ni filosófica ni conceptual ni

prácticamente, que se tenga por modelo la creación de empresa flexible (Atkinson 84), que
conlleva, al margen de la ruptura de la relación directa entre trabajo y empleo, a otro
problema mucho más sensible y complejo, que no lleva sólo a la ruptura de las relaciones
sociolaborales históricamente establecidas, pero en la que el movimiento sindical y de los
trabajadores tenía un rol, sino que lleva a la profundización de la crisis de la organización de
trabajadores; se trata “técnicamente” de concebir y establecer un núcleo central de traba-
jadores permanentes a tiempo completo que siguen teniendo las decisiones, y trabajadores
periféricos a tiempo parcial o temporal. Con ello sigue la brecha entre los que tienen
decisión sobre los conocimientos, como cuando tenían la decisión sobre el músculo.

Son los aspectos a los cuales, de conjunto, en nuestra sociedad, hay que analizar y
debatir, y dar el máximo valor, si vamos a desarrollar las Nuevas Formas Organizativas
(NFO), a introducir y desarrollar las nuevas tecnologías, en las cuales “lo humano” tenga
una connotación diferente y superior, que permita construir realmente nuevas relaciones
sociolaborales entre las personas en las organizaciones, sobre nuevos principios de direc-
ción. No se trata sólo de técnicas y procedimientos, de aspectos técnicos, es mucho más
que esto.

De lo contrario, el tratamiento a la Información, a la Comunicación, a la Cultura

Organizacional, al Comportamiento Organizacional, a los Valores, a los propios Conocimien-
tos, que junto al “Capital Humano”, se plantean como las piedras angulares de la llamada
“Nueva Economía”, se convierten en aspectos puramente técnicos, muchas veces
economicistas por simplificación, sin diferenciación entre su aplicación en una sociedad
capitalista desarrollada actual, para no hablar de zonas o regiones de las sociedades capita-
listas no desarrolladas o en transición, y una sociedad socialista con las características de la
nuestra.

Es necesario entonces distinguir los planteamientos de los pensadores marxistas de los

no marxistas, incluso los pensadores progresistas con ideas revolucionarias que no llegan a
ser marxistas, de los retrógrados y conservadores.

No vamos a referirnos a los elementos históricos diferenciadores que hacen que se

distingan unas épocas de otras.

Lo cierto es que la década de los 90 ha traído consigo una revalorización del significa-
do de Personal, como función de la empresa, diríamos de la parte que se constituyen, ya
veremos porqué, en más “recursos”, en Capital Humano, entendidos como recursos en el
sentido estricto de los factores disponibles, poseídos o controlados por la empresa, o del
stock de conocimientos y habilidades humanas, o de los Recursos Humanos (RRHH), ya que
hay autores que los equiparan. Y este es un concepto cuestionable para nosotros como
sociedad, con nuestra ideología y nuestros valores, y que debemos rechazar de plano.

La función directiva de Recursos Humanos en las organizaciones, abarca mucho más

allá de la gestión de las capacidades y conocimientos, y de ninguna manera se refiere a la
persona como recurso; es la persona con toda su complejidad y son los recursos que posee la
persona, o sería mejor decir, las potencialidades y el desarrollo de la persona.

Pero, antes de proseguir, y que es el objeto del presente ¿Cuál es el significado del
concepto actual extendido de Capital Humano?

No ha variado mucho en los últimos años, aunque se ha tratado de mejorar, pero

desde hace cuatro décadas fue definido como el conocimiento y las habilidades que forman
parte de las personas, su salud y la calidad de sus hábitos de trabajo (Becker, G.); o es el
aprovechamiento al máximo del aporte humano, que como activo intangible se le asigna un
valor y se considera como parte del Capital.

Pero, el progreso tecnológico sostenido, y la necesidad de potenciar la Innovación,

resaltan en la última década en primer lugar la necesaria inversión en dar conocimientos,
formación e información a las personas, para que esto se revierta a su vez en más innova-
ción.

Autores como Fischer, S., Dornbusch, R. y Schmalensee, R. señalan que Capital Huma-
no se desarrolla para explicar la relación de la educación y experiencia con la remuneración,
y conocer qué determina la educación que reciben los individuos, y dicen que:

“Es el valor del potencial de obtención de renta que poseen los individuos…incluye la
capacidad y el talento innatos, así como la educación y las calificaciones adquiridas”.

Al decir de Mora, J. H y Hinkelammert, J. F.: “Convertir la vida humana en simple

capital humano es punta de lanza de la Globalización”, puesto que la transformación de la
vida en capital es la imposición de las leyes más inhumanas del mercado.

Para el Capital, los conocimientos y las capacidades humanas son activos, y como en
las máquinas, equipos o instalaciones, se invierte y se rentabiliza a lo largo de un período de
tiempo. El Capital Humano visto así, no es nada humano, ni tampoco es capital de la
persona en la sociedad capitalista; es tan inhumano como cuando se concibió la Organiza-
ción en términos mecánicos, puesto que concibe como parte del Capital aquellos elementos
más tangibles o mensurables de la persona, la riqueza de la persona en función de la
aplicación del conocimiento al potencial productivo de la empresa, en su innovación.

Luego, a veces, en un segundo plano, se trata tanto teórica como prácticamente, la

importancia de lo humano de las organizaciones, de la dimensión social de las organizacio-
nes, en la medida en que se han ido desarrollando las concepciones de Organización en
Aprendizaje, Gestión de Conocimientos, y “lo humano” es necesario tenerlo en cuenta de
todas maneras, o de alguna manera, puesto que es un factor esencial para los Cambios
Organizacionales.

Evidentemente, aunque a veces parece que no lo es tanto, no basta simplemente con

decir que en una economía de conocimiento es esencial el activo que representa el conoci-
miento de los trabajadores. Si fuera así de simple, en una empresa en la que del total de
trabajadores más del 80 % tiene nivel universitario, automáticamente se convertiría entre
las mejores del mundo; este conocimiento hay que realizarlo, y es aquí donde es necesario
tener en cuenta otros factores.

No basta con subrayar la relevancia de la educación y la experiencia como determi-

nantes del capital humano productivo. En los sesenta, cuando estaba en discusión el creci-
miento económico a partir de la acumulación de capital humano, referido a la escolarización
y la formación, no todos estaban de acuerdo en la evidencia de que habilidades y conoci-
mientos fueran una forma de capital (Shultz, T.W.).

Ya en la década del 60 hubo una reacción y una controversia entre un grupo de

académicos y filósofos acerca de la “Homogeneidad del Capital”, o como se conoce la
Controversia de Cambridge, que pretendió diferenciar de los modelos y teorías económicas
y organizativas anteriores, el Trabajo y Capital, como insumos por igual del proceso produc-
tivo y que se adquirían desde luego como mercancías.

De manera que la Homogeneidad de Capital fue sustituida por la “Heterogeneidad de

Capital”, intentando elevar el trabajo humano. Pero, en la práctica con los años y bajo
supuestas nuevas formas de trabajo y de organización empresarial, actualmente, vuelve a
reducirse el trabajo humano a la condición de capital acumulable, razón por la que se insiste
tanto en la formación y hoy día en gestión del conocimiento, como factor directo vinculado
a los activos intangibles que determinan el valor de una empresa.

Este camino condujo en años posteriores a la Teoría del Capital Humano, que al
considerar el Trabajo como forma de Capital, considera los “conocimientos, habilidades y
destrezas” (Edvinson, L.), o Capital Humano como forma de Capital; y más reciente aún a
hablar de Gestión de Conocimientos, pensando en cómo gestionar una parte de la persona.

A partir de ese momento empieza a cobrar mayor interés y se revaloriza la actividad

funcional de RRHH en las organizaciones, más concretamente en las empresas, y se empie-
zan a proponer índices e indicadores económicos y financieros que reflejen el impacto de la
inversión realizada en formación, en la preparación del personal. A mayor acumulación de
Capital Humano mayor crecimiento económico sostenido decía Becker,G. en 1975, aunque
los salarios no tengan los mismos aumentos.

El stock de conocimientos, habilidades y destrezas, aprovechado al máximo debe

tener un impacto financiero en los resultados globales de la empresa. En las propuestas de
índices e indicadores, tienen un amplio diapasón los referidos a la eficiencia y eficacia o
relevancia de los resultados, así como a la efectividad y la viabilidad financiera. Estos
análisis deben hacerse de forma integral, pero la mayoría de las veces se simplifica el
problema, y la visión se limita a las estadísticas de cuántas personas se han capacitado en un
período de tiempo y si esta capacitación es funcional o no.

Cómo impactan los Recursos Humanos, cuál es la efectividad de la gestión del “Capital
Humano” como su función principal en la efectividad organizacional, son asuntos que ocu-
pan a muchos hoy día. Veamos algunas ideas.

“La idea es conocer la eficiencia relativa con la que la organización está aprovechando
sus recursos, en orden de generar resultados” (Van Horne, C. J. 1998). La medida tradicio-
nal para medir la eficacia, de dividir el Ingreso Total o Ventas Totales entre el número total
de trabajadores, es muy simple y nada exacta, sobre todo si se quiere conocer la rentabili-
dad financiera de la organización con respecto a su Capital Humano.

Se propone por Fitz-enz, J. (1995,1999,2000), uno de los pioneros en este campo, en

lugar de Total de Trabajadores, el indicador Equivalente a Tiempo Completo (ETC o FTE en
inglés), y lleva a esta medida a todos los que laboran medio tiempo, en otras palabras, se
trata de calcular trabajadores efectivos a jornada completa. Así se calculan los Ingresos
promedio (Ingresos/ETC) o los Gastos promedio por empleado (Gastos/ETC), y la Utilidad
promedio por empleado (Utilidad Neta/ETC).

Para medir verdaderamente la rentabilidad de una empresa, se propone a través del

Valor Agregado Económico (EVA en inglés, marca registrada de Stern Stewart Management
Services, Inc.), que refleja el Ingreso Residual después de deducir los Costos de Capital, más
específicamente, es la Utilidad Neta de Operaciones –Costo de Capital.
 A esto se le da la perspectiva del Capital Humano interrelacionando con el ETC (Utili-
dad Neta de Operaciones –Costo de Capital/ETC), y de esta manera se tiene el Valor
Agregado Económico-Humano (HEVA en inglés) o el valor que ha agregado el aprovecha-
miento del Capital Humano de la empresa (Van Horne, J. 1998).

Para ayudar a medir el índice de productividad por ETC, Fitzens, J. (2000) propone el
Valor Agregado de Capital Humano (HCVA en inglés) dividiendo el Ingreso sustrayendo todos
los gastos excepto los directamente relacionados con el Personal: Ingreso - (Gastos-Sueldos,
Salarios y Beneficios)/ETC.

Téngase en cuenta que los principales costos del Capital Humano son: sueldos, sala-
rios, y prestaciones de los trabajadores; costo del personal eventual; costo del ausentismo;
costo de rotación. Si al Ingreso se sustraen todos los Gastos, excepto los gastos directos de
Personal, y además se divide entre los propios gastos (Ingreso - (Gastos-Sueldos, Salarios y
Beneficios)/Sueldos, Salarios y Beneficios), lo que se obtiene es la Utilidad por cada peso
invertido en el Capital Humano.

Esta filosofía y concepción financiera, para valorar el Capital Humano requiere de la

valoración del mercado, para lo cual Fitzenz propone el diferencial entre lo que se percibe
como el valor de la acción en el mercado y lo que se tiene realmente como valor en libros
(Valor de Mercado – Valor en Libros/ ETC). Sin embargo, por definición lo que está en el
numerador no sería sólo el Capital Humano, sino el Capital Intelectual, es decir, también el
Capital Relacional y el Capital Estructural.

Muchas consideraciones pudieran hacerse, pero sólo invitamos a la reflexión, sin olvi-
dar lo dicho con anterioridad.

Pensemos que equiparar la función de RRHH con Capital Humano no es nada inocente
como puede parecer, y desde luego puede ser muy positivo, de acuerdo a determinada
filosofía del problema. Se pretende simplificar ambos en determinados elementos técnicos
vinculados con la Capacitación y con la identificación y elevación de las Competencias indivi-
duales o la correspondencia entre las exigencias y los requisitos individuales cubiertos por la
capacitación, otro concepto en boga, y a la par se otorga todo la prioridad a la función de
Selección de Personal.

Es una exigencia, y desde luego, esto puede ser un aspecto positivo, que las personas-
trabajadores conozcan no solo el Qué de las cosas, sino también el Cómo de las cosas, es
decir, que sepan aplicar el contenido aprendido. Pero, son contados los que visionan y exigen
que las personas sepan también el Porqué de las cosas, base para el tratamiento y desarrollo
de enfoques sistémicos.

Se eliminan, disminuyen, desconocen o limitan los elementos de orientación social del

individuo dentro de la Organización, así como la consideración de los Valores y Motivaciones,
Intereses y Necesidades de las personas. Se limitan los cambios en la estructura de relacio-
nes a lo estrictamente necesario que no rompa con la estructura de poder establecido, con
técnicas grupales o la formación de Equipos de Trabajo.

En definitiva, estos pueden no ser viables financieramente.

“Cuando lo que emprende una organización no es relevante o pretende llegar dema-

siado lejos y es costoso, la supervivencia de la organización se encuentra en riesgo” (Lusthaus,
Ch. y otros 1999).

De esta manera se limitan ambos conceptos, tanto la función de RR.HH. como de

Capital Humano, puesto que no se consideran las Capacidades Grupales, y las Colectivas, así
como de la propia Organización como un todo, que constituyen parte también del Capital
Humano, del Capital Relacional, del Capital Estructural, del Capital Intelectual que los agru-
pa dentro de la teoría que lo propone; en última instancia, requieren de una determinada
organización social.

No es posible abstraernos de la relación social, ni fuera ni dentro de la entidad, y

considerar que la capacidad productiva de la fuerza de trabajo es causada solo por la
formación, es decir, por la capacitación, la preparación; esto es simplificar en extremo el
problema.

La socialización de conocimientos, debería ser una característica de la revolución

actual de la Informática y las Comunicaciones en el mundo, y que aplicado en la empresa
llevaría efectivamente a nuevos principios y métodos de dirección revolucionarios, pero se
sabe que no es así. En nuestra sociedad, es un camino imprescindible a recorrer. De ello
habló Marx, o mejor intuyó todas las posibilidades, cuando denominó la necesaria “transmi-
sión de habilidades y conocimientos de un trabajador a otro”.

Cuando la creatividad es determinante de la competitividad, está más que nunca está

relacionada a la habilidad organizacional, al soporte que la organización puede dar para
interactuar y aprender. La productividad entonces debe medir la correspondencia entre el
aprendizaje organizacional, colectivo e individual con el resultado.; en definitiva el conoci-
miento organizacional emerge del aprendizaje que resulta de las experiencias para resolver
problemas (Schulz, 2001).

Cada vez que se habla o se proyecta y se lleva a cabo la introducción de NFO en los
países capitalistas, es con la idea histórica de que las personas son prescindibles e intercam-
biables, y que el análisis de la relación Capital Humano-Empleo-Salarios, trae como conse-
cuencia, formas laborales precarizadas, o como se denomina también “desempleo tecnoló-
gico”.

La configuración de factores consustanciales con las personas, desde que se alcanzó el

nivel evolutivo de “homo sapiens”, como lo son: el Conocimiento, la Información, la Comu-
nicación, la Tecnología, la Innovación, exigen una nueva configuración revolucionaria y una
integración mayor al interior de las organizaciones.

La integración de RRHH como función, de los Recursos de las Personas, con el Trata-
miento a las Personas, con la Formación y los Conocimientos que poseen, con el nuevo rol de
las personas en la vida de la Organización, exige la visión de la persona como un todo único,
no divisible. No es persona por un lado, y los conocimientos y otros valores que posee por
otro. Tampoco es limitar el conocimiento al funcional necesario para el desarrollo de la
Organización.

Exige la integración del Capital Humano, del Capital Estructural y del Capital Relacional,
o en otros términos, de las Capacidades, Conocimientos, Experiencias, Valores, Necesida-
des, Motivaciones, con las Capacidades Grupales, Valores Culturales Organizacionales, Capa-
cidad de Cambio y de Aprendizaje Organizacional, y las Relaciones Institucionales.

Hay que recordar y tener presente que para los marxistas, Capital es una relación
social de producción, en la cual el Trabajo es fuente y valor de las riquezas. Y también que
el trabajo es un proceso social que se realiza entre la persona y la naturaleza, en cuyo
transcurso regula, controla y hace de mediador, con lo cual no solo transforma la naturale-
za, sino que se modifica él mismo con nuevas experiencias, conocimientos, habilidades,
necesidades, intereses, valores, y esta modificación constante exige cambios cualitativos
de las relaciones sociales en la Organización, en las que la función de RR.HH. debe jugar un
rol preponderante.

¿Porqué no referirnos al Desarrollo Integral de la Persona , o un concepto desarrollado

hace tiempo por nuestros estudiosos como el Desarrollo Multifacético de la Personalidad,
que incluye aspectos no sólo técnicos sino éticos y estéticos? Este desarrollo depende en
mucho de la armonización de las capacidades y necesidades de los individuos con las posibi-
lidades que brinda la sociedad.; depende en mucho de la “dinámica social del proceso de
formación de las necesidades y capacidades de la fuerza de trabajo”.

Luego de estas reflexiones, puntualicemos algunas cuestiones acerca de lo que es

necesario, y reflexionemos para arribar a conceptos propios y a precisiones válidas para
nuestra sociedad.

¿Es necesario asimilar el concepto actual extendido de Capital Humano sin cambios?

No, definitivamente no. El concepto extendido es excluyente, simplista y elitista, que

no tiene en cuenta las diferentes dimensiones del individuo ni su desarrollo integral como
persona.

¿Es necesario redefinir el concepto de Capital Humano?

Sí, definitivamente sí. El concepto debe referirse a toda la riqueza individual de la

persona, a sus conocimientos y capacidades, a sus actitudes, valores, motivaciones e inte-
reses, a su rol en actividad social de la Organización. No debe simplificarse, trabajando y
midiendo el impacto financiero de los “conocimientos, habilidades y destrezas” que se
consideran competencias claves o críticas que la Organización necesita para alcanzar los
resultados propuestos.

¿Es válido equiparar la función directiva principal de RR.HH. con Capital Humano,
simplificando ambos en los términos establecidos de conocimientos y capacidades, o la
atención únicamente a la formación o capacitación, selección y estimulación?

No, no es válido. Se pierde la riqueza del individuo, y se pierden las potencialidades de

todas las personas en el desarrollo de la Organización. La función de RR.HH. coadyuva a la
gestión de conocimientos y la aplicación de éstos, pero también debe trabajar, coordinar y
asesorar en que el desarrollo de las personas tenga realización en todas las esferas de la vida
de la Organización.

Es necesario que el conocimiento tenga aplicación, se revierta en la creatividad,

innovación, iniciativas, acciones relacionadas con las decisiones globales de la Organización,
con el Comportamiento y Cambio Organizacional, con la Cultura Organizacional, con la
Información y la Comunicación; conocimientos no es actuación automática, como compren-
sión no es actuación.
 La batalla permanente que se libra en nuestro país por la superación permanente
exige nuevos principios para concebir y trabajar las organizaciones, y trabajar por las
personas; exige también nuevas relaciones sociolaborales que superen los principios históri-
camente establecidos en sociedades de clases.

Es imprescindible que los valores de la cultura organizacional no estén en contradicción

con los valores del ser; se requiere conocer la naturaleza de las necesidades que orienta
nuestro pensamiento, sobre todo de las necesidades internas, los conceptos, emociones y
acciones, más allá de los intereses materiales, sin olvidarnos de éstos.

Estos problemas no son nada abstracto, y requieren de trabajo persona a persona en

las organizaciones, y sobre todo de atención y respuesta a los problemas, con la participa-
ción activa de todos los trabajadores.

El “Capital Humano”, para nosotros, no puede ser nunca sólo conocimientos o recur-
sos intelectuales y la valoración de éstos a precio del mercado; sería como simplificar y
fragmentar la personalidad del individuo a lo mensurable, y gestionar ese pedazo; tampoco
puede ser olvidarnos de la persona, de sus intereses y necesidades, de sus emociones,
sentimientos y satisfacción, que aunque se reconocen hoy más que ayer, se pasa también
por el mercado.

El trabajo con la dimensión social de la organización, no puede depender de los vaive-

nes de la cuenta de resultados y tener la relación costo/beneficio como elemento decidor de
si se hace o no se hace.

Los “hechos” no pueden estar ajenos a las “interpretaciones”, ni la dimensión objeti-

va de las magnitudes tangibles, como pueden ser los resultados del presupuesto digamos,
puede estar ajena ni desconocer la dimensión subjetiva de satisfacción o insatisfacción de
los actores. Esta vía puede ser la más corta para hacer “cumplir los planes” por encima de
todos y de todo.

La nueva estetización, la nueva relación entre lo estético y lo ético de las relaciones

humanas, del saber, del conocer, del hacer, individual y colectivo, pasa por reconocernos y
reconocer a los demás, pasa por la integración e integralidad de cada persona y colectivo,
pasa por la comunicación efectiva y la confianza, y ese es el verdadero pensamiento marxis-
ta humanista aplicado al trabajo.
 BIBLIOGRAFÍA

Alhama,B.R y otros: Nuevas Formas Organizativas, IEIT, 2004.

Almaraz,L.J: Midiendo el valor del Capital Humano, México 2003.
Lazcano, C: Capital Humano, Ponencia del Evento Aniversario de la Facultad de Economía,
2002.
Rojas,N.E. y Hernández,N.I: La cultura de la confianza. Método Sur para la dinamización
organizacional. España, 2001.
Senge,M.P.: La quinta disciplina, Barcelona, Ed. Granica, 1992.
 ¿CÓMO SE FINANCIA LA EDUCACIÓN EN CHILE?

Mario Marcel
Carla Tokman

I. INTRODUCCIÓN

La educación es el instrumento más poderoso de que disponen las personas, familias y

países para desarrollarse y mejorar sus perspectivas. La educación es, en efecto, la base
fundamental de las oportunidades que tienen las personas a lo largo de su vida y constituye
el sustento básico de la productividad y desarrollo de los países. Estas características hacen
que la educación sea al mismo tiempo una tarea primordial de la familia y un deber ineludi-
ble del estado. Para el Estado, cumplir tal deber significa, entre otras cosas, allegar recur-
sos a este sector que dejarán estar disponibles para en otros fines. De este modo es
fundamental saber cómo y cuánto invierte el país en educación a través de los diversos
actores involucrados.

Esta pregunta no es una preocupación nueva ni exclusiva de nuestro país. Todas las
sociedades enfrentan las mismas preguntas básicas sobre la escala, naturaleza y balance del
financiamiento de la educación y todas deben decidir respecto del volumen de recursos que
se asignarán a este sector, estudiar cómo tales recursos se utilizan y efectuar un análisis de
la efectividad de las inversiones en educación para maximizar su impacto.

Este trabajo busca aportar a futuras discusiones de políticas públicas, revisando la

manera en que se financia la educación del país y el uso que se le da a estos recursos. Si bien
nuestra preocupación es fundamentalmente que los fondos públicos sean invertidos adecua-
damente, es necesario tener en cuenta cómo se utilizan todos los recursos, tanto públicos
como privados, para evaluar adecuadamente la situación inicial, inferir las posibles conse-
cuencias de las futuras políticas y diseñar eficientemente su financiamiento. Este trabajo
busca así responder a la demandad de la literatura especializada por mayor información
comparable sobre gasto privado en educación, de modo de poder usar tal información en el
análisis de las políticas educativas y en el diseño de futuras reformas1.

1
Ver por ejemplo Barro, S. (1998), “Financiamiento de la Educación en América Latina, ¿Cómo pagan los
países sus escuelas?” PREALUNESCO, Santiago, 1998, y Corvalán, A.M., (1997)”Financiamiento de la
educación secundaria, ¿Por qué, en qué y quiénes pueden financiarla?” Financiación de la Educación,
Revista Iberoamericana de Educación 14 (Mayo-Agosto 1997), OEI.
 El punto de partida de este trabajo es la evaluación de qué es lo que se necesita
financiar, lo cual requiere partir por un análisis de la naturaleza y alcance de nuestro
sistema educativo, comenzando por entender por qué se justifica la prioridad que tiene la
educación en la sociedad. Luego se analizan los componentes del gasto en educación de
acuerdo a sus fuentes de financiamiento, para posteriormente revisar el destino de estos
recursos mediante una imputación de costos utilizando la metodología descrita en el anexo.
En la última sección, se presentan algunas reflexiones que surgen de la construcción de la
matriz de fuentes y usos de los recursos en educación.

II. NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

1. PRIORIDAD DE LA EDUCACIÓN Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS.

El que la educación contribuye al crecimiento y la equidad forme parte no sólo del

pensamiento económico, sino también del sentido común de la ciudadanía y de la política.
Este es el origen fundamental de la prioridad que las sociedades asignan a la educación y la
necesidad de financiar apropiadamente esta actividad. Luego del severo cuestionamiento
que han sufrido tanto las recetas estructuralistas como las neoliberales sobre desarrollo
económico y de los altos costos que generaron las disputas entre modelos económicos
excluyentes, la educación ha surgido como una de las pocas áreas en las que existe consenso
en cuanto a que las políticas públicas pueden jugar un rol activo y eficaz para promover el
crecimiento y equidad en los países.

El aporte de la educación al crecimiento económico, por medio de su relación con el

capital humano2, es uno de los elementos esenciales de la llamada “Nueva Teoría del Creci-
miento”. Este enfoque, a diferencia de las aproximaciones más tradicionales, centradas en
el aporte de factores relativamente homogéneos y fijos, como el capital y los recursos
naturales, pone el acento en la interacción entre tales factores y aquellos más “blandos”,
como la tecnología, el capital humano y -más recientemente- las instituciones, en la gene-
ración de valor y el incremento de la productividad. En este enfoque el aporte del capital
humano al crecimiento se manifiesta primordialmente a través del aumento en la producti-
vidad total, al facilitar la adopción de tecnologías y procesos productivos más sofisticados y
flexibles que elevan la competitividad y el potencial de crecimiento de las economías.
2
La mayoría de los estudios sobre capital humano asocian éste último a la educación, medida ya sea a
través de años de estudio o del logro de determinados niveles de enseñanza. Si bien ésta resulta una
aproximación práctica, debido a la amplia disponibilidad de estadísticas al respecto, no está exenta de
limitaciones conceptuales y empíricas. Entre los demás factores que determinan la dotación de capital
humano se cuentan las capacidades cognitivas y las habilidades que los individuos desarrollan antes y al
margen del sistema educativo y durante su práctica laboral, la capacitación, la calidad de la educación y
la salud.
 Esta contribución al crecimiento se encuentra respaldada por una extensa investiga-
ción empírica que muestra que gran parte del crecimiento económico de los países es
explicado por la Productividad Total de Factores (PTF) y que un elemento clave para el
crecimiento de ésta corresponde a la calificación de recursos humanos, determinados por la
cobertura y calidad de la educación. Como resultado de esta investigación se ha postulado,
por ejemplo, que la educación sería el principal factor individual que explica el crecimiento
de las economías más dinámicas del sudeste asiático, respondiendo por casi la mitad del
diferencial de crecimiento entre estos países y los de América Latina3.

El impacto de la educación sobre la capacidad de generación de ingresos también se

refleja en las estimaciones de rentabilidad social y privada de la educación. Ésta se mide
comparando el efecto incremental de mayores niveles educativos sobre los ingresos de las
personas con los costos —privados o sociales— de dichas inversiones. En el cuadro 1 se
presentan estimaciones por este concepto para diversos grupos de países y distintos niveles
de enseñanza. Estas estimaciones muestran, (a) que la educación es una inversión altamen-
te rentable tanto para los gobiernos como para los individuos; (b) que la rentabilidad priva-
da de la educación es por lo general mayor que la rentabilidad social debido a los costos que
son cubiertos por los gobiernos; (c) que mientras la mayor rentabilidad social se encuentra
en la educación primaria, las tasas de rentabilidad privada son también altas para la educa-
ción superior en los países de ingresos medios y altos, y (d) que la rentabilidad privada y
social de la educación tiende a reducirse en los países de mayor desarrollo.

3
World Bank (1995), Priorities and Strategies for Education. AWorld Bank Review, p. 23.
 Las altas tasas de rentabilidad de la educación sugerirían que ésta debería ser una
inversión altamente atractiva para las personas. La realidad de prácticamente todos los
países del mundo, sin embargo, es que la mayor parte de la inversión en educación es
realizada por el estado, generalmente financiando sistemas públicos de enseñanza, como se
aprecia en el gráfico 1.

La fuerte intervención del estado en el financiamiento, regulación y producción de

educación en todo el mundo se explica por dos razones fundamentales. Por un lado, la
educación ha sido vista desde fines del siglo XVIII como un derecho ciudadano y un bien
público superior, es decir un bien en sí mismo. Este concepto, que en América Latina
adquiere especial importancia desde mediados del siglo XIX, está basado en la visión de la
educación como un medio para permitir que las personas apliquen la plenitud de sus poten-
cialidades y disfruten de una vida más plena4.

Por otra parte, la educación se encuentra rodeada de fallas de mercado que justifican
la intervención estatal. Entre éstas se pueden citar: (i) el plazo extremadamente largo de
maduración que requiere la inversión en educación -especialmente en el nivel primario- lo
que maximiza la distorsión que generan los diferenciales de tasas privadas y sociales de

4
Citado en PNUD (1998), Educación : la Agenda del Siglo XXI. Hacia un Desarrollo Humano. PNUD-TM
Editores.
descuento intertemporal; (ii) los altos riesgos que se encuentran asociados a dicha inver-
sión, dada la alta dispersión de ingresos que de todos modos se produce entre trabajadores
de niveles similares de educación; (iii) la virtual imposibilidad de aportar capital humano
como colateral en la obtención de financiamiento, lo que se traduce en un factor de riesgo
adicional; (iv) las externalidades que genera el aumento de los niveles educativos de la
población y la formación en determinadas áreas y especialidades con un menor retorno
económico privado.

De este modo se puede apreciar que en general los países aportan una importante
cantidad de sus recursos a este sector, reflejando el espacio prioritario dentro de las priori-
dades de las sociedades. En promedio, los países de la OCDE gastan 6,1% del PIB en educa-
ción.

La educación también cuenta con un espacio prioritario en las preferencias ciudada-

nas y políticas de Chile, espacio que ha estado presente durante gran parte de su historia
republicana.

El principio de la educación primaria gratuita establecido en 1860, la ley de educación

primaria obligatoria de 1920, la articulación del sistema de educación pública de 1927 y la
reforma educacional de 1965 son algunos hitos fundamentales en esta trayectoria.

No obstante insinuar cierta prioridad para los países, el gasto total en educación es un
indicador aún demasiado agregado como para explicar su efecto sobre la cobertura, calidad
y equidad en el acceso a la educación en un país. Una desagregación posible a este respecto
es entre el aporte del sector público y del sector privado a su financiamiento. En efecto,
mientras el gasto público es asignado sobre la base de las decisiones de las instituciones
propias de la democracia representativa y tiende, por tanto a reflejar preferencias colecti-
vas, el gasto privado responde a decisiones de las familias o empresas guiadas por sus
preferencias individuales, las que no tienen por qué coincidir necesariamente con las prime-
ra. Si bien esto podría indicar que países con mayor participación del sector privado en el
financiamiento de la educación podrían generar estructuras más desiguales de acceso y
calidad, el contraste con experiencias reales indica que el tema no admite muchas simplifi-
caciones. Así por ejemplo, el gasto privado en educación tiene causas y efectos muy distin-
tos en países como Paraguay, donde la educación privada se ha expandido para suplir las
carencias de la educación pública, que en países como Corea, donde la inversión privada es
un complemento más que un sustituto de la inversión pública en educación.
 En el case de Chile, la alta participación del sector privado en educación ha aumentado
hasta niveles bastante altos como consecuencia de inversiones complementarias de las fa-
milias, el desarrollo de esquemas de cofinanciamiento (como el financiamiento compartido
en establecimientos subvencionados) y el sistema de financiamiento de la educación supe-
rior.

Pese a ello, la inversión pública en educación se ha expandido continuamente desde

1990.

La prioridad reconocida a la educación en Chile se ha expresado en avances significa-

tivos y concretos en el acceso a la educación para los niños y jóvenes. Como puede apreciar-
se en el gráfico 2 y el cuadro 2, entre 19655 y 1972 se produjo un fuerte incremento en el
gasto público en educación incidiendo en la cobertura de educación básica que consagró su
universalización a partir de 1971. Esto se tradujo en una drástica reducción del analfabetis-
mo y en una fuerte presión sobre los niveles secundario y superior, que incrementaron
significativamente su cobertura en las dos décadas siguientes.

Nota: No incluye alumnos en preescolar. Para datos anteriores a 1987 se utilizó el

crecimiento del gasto público en educación dado por los datos publicados por PIIE (1991).
Las Transformaciones Educacionales bajo el Régimen Militar» y Mineduc (1995), “Compen-
dio de Información Estadística”.

Fuentes: Dirección de Presupuestos, Base de Estadísticas e Indicadores sociales de Cepal y

Mineduc (2004), Compendio “Estadísticas de la Educación 2003”.

5
Si bien el incremento se produjo a partir de 1960, no se cuenta con datos anteriores a 1965.
 Durante la década de los ochenta surgió una serie de medidas que reformaron el
sistema educativo con un efecto significativo sobre la institucionalidad. Los dos ejes princi-
pales de estas reformas fueron la consolidación del sistema de subvenciones educacionales,
por medio del cual se financia la educación privada y municipal, y la descentralización de la
función de gestión del estado, con el traspaso a los municipios de todos los establecimientos
educacionales que dependían del gobierno central. Con esto se estableció un sistema en el
que el Ministerio de Educación (MINEDUC) paga una subvención mensual por alumno que
asiste a clases en las escuelas, sean éstas municipales o particulares, a las que los padres
eligen enviar a sus hijos.

Estos cambios a la estructura institucional del sistema perseguían dos objetivos: me-
jorar el rendimiento de los estudiantes y controlar el gasto público y total de la educación al
generarse una competencia entre establecimientos públicos y privados para retener estu-
diantes lo elevaría su eficiencia.

Como se puede apreciar del gráfico anterior, el segundo de los objetivos de la reforma
fue cumplido cabalmente. En efecto, durante el periodo 1982 y 1990 el gasto por estudiante
cayó un 23% real. Aunque fue la educación superior la que exhibió la mayor reducción, todo
el sistema vio disminuidos sus recursos, lo que se concretó principalmente a través de las
reducciones de los salarios de los profesores, la asistencialidad estudiantil y las horas lectivas
en las escuelas que atendían a niños de menores recursos. Si bien se podría argumentar que
la reforma rindió sus frutos rápidamente requiriendo menos recursos a pesar de la gran
expansión del sistema, esto no fue una política que se haya derivado de los menores costos
por estudiantes para una misma calidad de educación sino debido a la necesidad de dismi-
nuir el gasto público en general producto de la crisis financiera de 1982.

Ello no obstante, la reforma elevó la cobertura educacional y la asistencia de alumnos

a la escuela. Marcel (2003) argumenta que la expansión que tuvo la cobertura de la educa-
ción secundaria durante la década de los ochenta es producto en gran parte de la creación
del régimen de subvenciones, por cuanto permitió “autonomizar la evolución de la matrícula
de las disponibilidades presupuestarias, las que el gobierno de la época sólo logró imponer
reduciendo el valor real de la subvención y de las remuneraciones de los docentes y mediante
despidos de éstos, pero no cerrando las puertas de las escuelas a las generaciones de niños
que, producto de la expansión de la educación básica entre fines de los 60 y 70, comenzaron
a presionar al nivel secundario”6.

6
Marcel, M. “Gobernabilidad Educativa, Democracia y Cuasi-Mercados: Avances y Desafíos en las Reformas
Educacionales en Chile”. Presentación en el Seminario Internacional IIPE/UNESCO, Buenos Aires, Argentina,
24-25 de Noviembre, 2003.
 Sin embargo las reducciones del gasto público producidas en la década de los ochenta
tuvieron consecuencias importantes sobre el sistema educativo. Así, aunque no existiera
modificaciones directas de rendimiento escolar en este período, la información sobre las
habilidades básicas de la población que accedió a la escuela en diversos momentos del
tiempo nos permite compara los resultados del proceso educativo en distintas etapas. Esta
comparación se refleja en los resultados del Estudio IALS7 para dos generaciones distintas,
con igual nivel de estudios consignados en el gráfico 3.

Las manifestaciones del proceso vivido por la educación chilena en la década del ’80
llevó a la necesidad implementar, a partir de 1990, medidas que detenian un mayor deterio-
ro del sistema educacional e iniciar un proceso de reforma. Entre las medidas introducidas
estuvieron: recuperar los elementos básicos de asistencialidad escolar (como la entrega
gratuita de textos y raciones alimenticias), elevar el valor de la subvención, establecer un
régimen laboral especial para los docentes y mejorar significativamente sus remuneracio-
nes. En estos años iniciales de la década del 90 también se echaron a andar las primeras
iniciativas de mejoramiento de la calidad de la educación orientadas a las escuelas de
desempeño.

Estas iniciativas abrieron paso a una reforma educacional de proporciones, cuyos

principios se encuentran enunciados en el Informe de la Comisión Nacional para la Moderni-
zación de la Educación, difundido en 1995.

Esta Comisión planteó un conjunto de propuestas para poner a la educación chilena en

condiciones de enfrentar los nuevos desafíos asociados a la democratización y moderniza-

International Adult Literacy Study.

ción del país8. Entre aquellas propuestas estaba la revisión de los marcos curriculares de la
educación básica y media con el fin de reforzar las competencias esenciales adquiridas en
cada nivel, extender la jornada escolar, incrementar drásticamente los recursos pedagógi-
cos en las escuelas, priorizar a las escuelas más pobres, alentar a los establecimientos a
formular su proyecto educativo, dotar a las escuelas y liceos de computadores, incentivar el
ingreso a la profesión docente e invertir en perfeccionamiento. Para viabilizar estas pro-
puestas se proponía duplicar el gasto por alumno en la educación básica y la inversión pública
y privada en educación como proporción del PIB en un plazo de ocho años.

2. EVOLUCIÓN DEL GASTO EN EDUCACIÓN 1990 - 2003.

Al contrario del proceso vivido durante los ochenta donde el gasto público real se
redujo en un 23% real, la reforma de los años noventa ha involucrado una alta inversión
fiscal. Desde 1990 el gasto público en educación se ha más que triplicado en términos
reales, lo que representa un crecimiento de grandes proporciones aún en una economía en
rápido crecimiento como la chilena. Es así como el gasto público pasó de un 2,4% del PIB en
1990 a 3,8% del PIB en 2003. Si a esto se le suma el gasto privado en educación, puede
apreciarse que en un período de poco más de 10 años el gasto en educación del país
prácticamente se duplicó en términos relativos pasando de 3,8% en 1990 a 7,1% en el 2003.

8
Comisión Nacional para la Modernización de la Educación (1994), Los Desafíos de la Educación Chilena
frente al Siglo XXI, Editorial Universitaria.
 El gráfico 4 muestra la evolución del gasto por alumno en educación desde 1990 al
2003. Junto con el fuerte crecimiento que ha experimentado este gasto, se puede ver que
la proporción entre el gasto privado y público se ha mantenido relativamente estable desde
1999, aportando el gasto privado más de 2/5 partes del gasto total en los últimos cuatro
años. Es decir, el crecimiento que experimentó el gasto público en educación no reemplazó
gasto privado, sino que se complementaron, creciendo a tasas similares.

Este comportamiento es consistente con lo planteado en el Informe de la Comisión

Nacional Para la Modernización de la Educación, donde se insta aumentar el total nacional
de la inversión educacional para llevar a cabo una modernización de la educación. En efecto,
se propuso que ese “Compromiso Nacional con la Educación” se expresase mediante un
aumento de la inversión educacional que se originara “a partir de los esfuerzos concurrentes
del Estado, de los privados ... y de la sociedad”, donde el aumento del gasto público en
porcentaje del PIB fuera igualado por los privados.

El amplio conjunto de iniciativas desarrolladas a partir de 1990 acentuó la expansión

de la educación. Este esfuerzo ha llevado no sólo a que la cobertura universal de la educa-
ción básica se haya mantenido, sino a que la educación media alcanzaron niveles de cober-
tura similares a los de países más avanzados. Asimismo se produjo una significativa expan-
sión de la educación prebásica y superior abarcando en ambos casos a más de un tercio de la
población en los tramos de edad correspondientes (cuadro 2). Durante este período el
sistema educativo respondió al desafío no sólo de absorber el crecimiento de la población en
edad escolar, sino de incorporar a niños y jóvenes que de otro modo habrían ingresado más
tardíamente a éste o lo habrían abandonado más temprano.
 El cuadro 3 muestra la cobertura educacional por estrato socioeconómico, donde se
puede apreciar que la alta cobertura exhibida en los niveles de educación básica y media se
ha logrado de manera relativamente igualitaria. Sin embargo, este sesgo igualitario ha
estado presente en menor medida en el crecimiento de la cobertura preescolar y de la
educación terciaria, donde existen importantes brechas entre los distintos quintiles de
ingreso de la población. En efecto, uno de cada tres niños del 20% más pobre accede a la
educación preescolar mientras uno de cada dos niños del 20% más rico lo hace. Esta diferen-
cia es aún más dramática en la educación superior, donde la brecha entre el quintil más
pobre y el quintil más rico de la población es de 59.2 puntos, siendo la cobertura del 20%
más rico cinco veces superior a la del 20% más pobre.

Hay que destacar, sin embargo, que las brechas entre el primer y el cuarto quintil en
preescolar es de sólo 5,8 puntos mientras que la brecha del primer al quinto quintil es más
de tres veces superior a la anterior.

La educación en Chile es proveída mayoritariamente por entidades que dependen de

fondos públicos y, en menor medida, por aquéllas que cobran por sus servicios educaciona-
les. Para los niveles preescolar, básico y medio, la matrícula se distribuye entre estableci-
mientos municipales, particulares subvencionados y particulares pagados. De éstos, sólo los
últimos dependen exclusivamente de recursos privados. En educación preescolar existen
adicionalmente jardines infantiles administrados por privados, por INTEGRA y por la JUNJI,
dos entidades que reciben aportes directos del gobierno central.

De igual manera, la educación superior es impartida por instituciones pertenecientes

al Consejo de Rectores que reciben aporte fiscal directo y aquéllas que no cuentan con este
subsidio9, es decir, los institutos profesionales, centros de formación técnica y las universi-
dades privadas10.

Los cuadros 4a y b siguientes muestran el número de establecimientos y matrícula por

dependencia y nivel para el 200311.

9
El aporte fiscal directo son recursos destinados cada año por el Presupuesto del Ministerio de Educación
para financiar a estas universidades. Adicionalmente, el Ministerio aporta anualmente recursos a los
fondos de crédito universitario que administran estas universidades. Este crédito es altamente subsidiado
pues cuenta con una tasa fija de interés de 2%, una contingencia al ingreso de 5%, y la deuda se condona
luego de 12 años tras el egreso del deudor.
10
Adicionalmente al aporte fiscal directo existe el indirecto, que está dirigido a todas las instituciones de
educación superior (universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica). Es un aporte
concursable cuyo criterio de distribución es la matrícula de los alumnos de primer año con los mejores
27.500 puntajes en la Prueba de Selección Universitaria. Históricamente más de un 80% del AFI ha sido
obtenido por instituciones con aporte fiscal directo, situación que también se observó durante el 2003,
donde 17,58% del AFI fue destinado a instituciones sin aporte directo.
11
Si bien existe información más actualizada respecto al gasto público en educación, la escasez de
información respecto al gasto del sector privado obliga a utilizar principalmente cifras del 2003. Los
datos de gasto privado son obtenidos del MINEDUC y Cuentas Nacionales del Banco Central, que al momento
de escribir este capítulo sólo disponían de cifras para 2003.
 Este cuadro permite vislumbrar la magnitud de la demanda educacional y, por tanto,
las necesidades de financiamiento del sistema. Como se aprecia, el sistema educativo
chileno requiere recursos para cubrir las necesidades educativas de casi 4,5 millones de
personas en 11.223 establecimientos y 226 instituciones. En la siguiente sección examinare-
mos las fuentes de donde provienen los recursos para satisfacer estas necesidades.

III. FUENTES DE RECURSOS PARA LA EDUCACIÓN EN CHILE.

Para el año 2003, la operación y regulación del sector educativo que atiende a más de
4,5 millones de personas significó recursos equivalentes al 7,1% del PIB12. El sector privado
aporta el 46% de estos recursos mientras el sector público financia el 54% restante. A
continuación se examinan estas dos fuentes del financiamiento de la educación chilena para
luego analizar el uso de los recursos en su conjunto.

1. GASTO PÚBLICO.

En Chile, el gasto público ha sido la fuente principal de financiamiento para la educa-

ción de la mayoría de la población y continúa siendo muy relevante a pesar de la incorpora-
ción del sector privado.

En el esquema actual de financiamiento, los recursos públicos provienen de dos fuen-

tes: Gobierno Central (a través del Ministerio de Educación (MINEDUC) y el Fondo Nacional
de Desarrollo Regional) y los Municipios. Para 2003 los recursos públicos destinados a través
de estos canales superaron los $ 1,928,466 millones.

a. Gasto del gobierno central

El gasto del gobierno central destinado a educación se distribuye principalmente a

través del MINEDUC por medio de los distintos servicios o divisiones que dependen de éste,
presupuestándose mediante capítulos separados. El gráfico 5 muestra la distribución del
gasto total entre los distintos capítulos. Se puede apreciar en el mismo que los capítulos que
llevan los gastos más importantes son el de subvenciones (con un 62% del total), Subsecreta-
ría y Administración General (17%) y Educación Superior (11%).

12
Dato oficial de la Dirección de Presupuesto de acuerdo a la Metodología utilizada para contabilizar el
Gasto Funcional del Gobierno Central. En la publicación de la OCDE: Educación at a Glance 2005 la cifra de
gasto total en educación para Chile es de 7,3%. La diferencia se origina en lo que se incluye como gasto
público en educación en el cálculo.
 En general cada capítulo tiene una labor específica relacionada a un nivel educacional
o una función particular en el sector, para la cual es necesaria destinar recursos públicos. A
continuación se detallarán brevemente que gasto agrupa cada capítulo y el propósito que
buscan cumplir los recursos destinados a través de éstos.

La mayor proporción de los recursos aplicados a través del Ministerio de Educación se

encuentran presupuestados en el capítulo de Subvenciones. Este capítulo incluye los recursos
necesarios para efectuar los pagos de subvención escolar a los establecimientos municipales
y particulares subvencionados, junto con las asignaciones asociadas a los profesores por
desempeño difícil y excelencia, entre otras (ver cuadro 5). La Unidad de Subvención Escolar,
actualizada anualmente, es la base para calcular el valor de la subvención por alumno que
recibe cada establecimiento, y que depende del nivel educacional y de si el establecimiento
pertenece al sistema JEC, así como de factores adicionales asociados a ruralidad y desem-
peño difícil.
 Los recursos del presupuesto del MINEDUC en el Capítulo Subsecretaría y Administra-
ción General están destinados a una serie de programas y proyectos cuya ejecución es
responsabilidad directa de la Subsecretaría. Los programas que recibieron recursos desde
este capítulo durante el 2003 fueron: Programa de Extensión de la Jornada Escolar, Progra-
ma de Desarrollo Curricular y Evaluación, Supervisión e Inspección de Establecimientos Edu-
cacionales Subvencionados, Programa Chile Califica y Programa de Desarrollo y Fomento
Cultural. Adicionalmente, para el año 2003 este capítulo asignó los recursos para Integra,
Becas Indígenas, Proyectos de Mejoramiento de Enseñanza Básica y Media, Mejoramiento
de la Equidad y Calidad de la Educación Superior, entre otros. El cuadro 5 muestra los
recursos destinados a los programas y proyectos más relevantes que se presupuestan bajo el
Capítulo de la Subsecretaría y Administración General.
 Los recursos destinados a Educación Superior en su respectivo capítulo incluyen los
gastos asociados al aporte fiscal directo a las instituciones del Consejo de Rectores, el
aporte a los fondos solidarios de crédito universitario y recursos para becas, entre otros.
Adicionalmente, relacionado a este nivel, existen dos capítulos adicionales que destinan
recursos públicos al Consejo de Rectores y al Consejo Superior de Educación, aunque estos
capítulos representan menos del 1% de los gastos del MINEDUC. El primer consejo agrupa a
las universidades estatales y privadas que reciben aporte fiscal directo, mientras el segundo
es el ente regulador de este nivel.

La Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas es la entidad encargada de administrar los

recursos estatales destinados a velar por los alumnos en condición vulnerable para que
ingresen y permanezcan en el sistema escolar. Este capítulo se organiza en dos programas,
el primero referido a las becas de alimentación y auxilio escolar en general, mientras el
segundo se focaliza en los temas de salud escolar. Esta institución lleva a cabo la importante
labor de servicios asistenciales a los alumnos más desprotegidos del sistema.
 Para los temas relacionados con la enseñanza preescolar existe la Junta Nacional de
Jardines Infantiles, la que adicionalmente administra los jardines infantiles bajo su respon-
sabilidad. El gobierno central destina, además, otros recursos a este nivel a través del
Ministerio del Interior a los jardines de INTEGRA, los que adicionalmente reciben recursos a
través de la Subsecretaría de Educación13.

Sin embargo no todos los recursos del Presupuesto del MINEDUC deben ser considera-
dos como gasto en educación. Entre estos se encuentran los recursos destinados a institu-
ciones como la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT) y a la
Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM). La primera se creó para asesorar en
materias de ciencia y tecnología: coordina, articula y administra recursos públicos de distin-
tas fuentes destinados a la investigación científica, con un énfasis en la ciencia básica. La
DIBAM, en tanto, está encargada de la administración de las redes de bibliotecas, museos y
archivos y de su conservación. Adicionalmente otros gastos como los pagos de intereses que
aparecen el Capítulo de la Subsecretaría son contabilizados en la Clasificación Funcional del
Gasto Público como gasto financiero.

La segunda forma de transferir recursos del gobierno central a la educación es el

FNDR, utilizado para financiar proyectos de infraestructura en establecimientos del sistema
municipal.

Este fondo ha sido de especial importancia para poder adecuar estos establecimientos
a los requerimientos de la Jornada Escolar Completa. En 2003 se destinaron $117.535
millones a gasto de infraestructura escolar para ser distribuidos mediante el Aporte de
Capital JEC ($67.092), Fondo de Infraestructura Escolar ($41.008) y aportes regionales de
inversión ($9.435).

El gasto total del gobierno central en la función educación en 2003 fue de 1.928.466
millones de pesos equivalente a casi 2,800 millones de dólares. Esto se diferencia de la cifra
del Presupuesto del MINEDUC debido a las consideraciones explicadas anteriormente, que se
aprecian en el cuadro 7. De estos recursos un 89% fueron recursos destinado a gastos
corrientes mientras el 11% restante fueron gastos de capital.

A partir del año 2004 todos los aportes a la Fundación INTEGRA se incluyen en la Partida del Ministerio
13

de Educación.
b. Municipalidades

Junto con los recursos aportados por el gobierno central, los municipios transfieren
parte de sus ingresos a los establecimientos educacionales. El cuadro 8 muestra la ejecución
de los ingresos y gastos de las municipalidades para el área educación según lo publicado por
la Contraloría General de la República. De acuerdo a esta información los recursos adiciona-
les a lo transferido por el Gobierno Central se sitúan en cerca de $70.000 millones en el
2003.
 La necesidad de las municipalidades de destinar recursos adicionales a los obtenidos
del gobierno central al área de educación puede indicar un déficit para las necesidades
operativas del sector municipal. Sin embargo tales transferencias pueden indicar a la vez la
prioridad que tiene la educación en la comunidad, lo cuál lleva a que los gobiernos municipa-
les destinen ingresos propios a los establecimientos, reflejando la importancia que tiene
ésta área para sus habitantes.

2. GASTO PRIVADO.

El gasto privado en educación está compuesto por los desembolsos de las familias y las
donaciones de las empresas a establecimientos e instituciones educacionales14.

a. Gasto de las familias

El gasto de las familias en servicios educacionales en 2003 fue alrededor de $1.713.315

millones. El financiamiento privado de educación dispuesto por las familias cubre no sólo
aquellos gastos asociados a la asistencia escolar (matrícula y mensualidades o aranceles a los
establecimientos educativos), sino también los gastos en libros, transporte, alimentación,
contribuciones para actividades extracurriculares junto con el costo de oportunidad de
estudiar, es decir, ingresos que deja de percibir la familia y la sociedad mientras el estudian-
te cursa los estudios en lugar de incorporarse al mercado de trabajo. No obstante para los
fines de este trabajo se han omitido estos últimos.

En Chile se aplica una serie de encuestas a los hogares que permiten estimar lo que
representa el gasto en educación en el ingreso de una familia. Por ejemplo, la encuesta
CASEN de 2003 indica que un 60,6% de los alumnos en el sistema escolar no aporta recursos
privados por concepto de pagos voluntarios o financiamiento compartido. Sin embargo,
todas las familias incurren en gastos relacionados a la educación de sus hijos como útiles y
transporte, entre otros.

14
Las cifras oficiales de gasto privado en educación son calculadas por el Banco Central y publicadas por
el MINEDUC. Al momento de escribirse este trabajo la cifra de gasto privado para el 2003 no está disponible
y tampoco una serie de indicadores que forman parte del documento Indicadores de la Educación, los
cuales serían útiles para el análisis que se pretende llevar a cabo aquí. Por tanto, las cifras presentadas
son estimaciones en base a algunos datos disponibles entregados por el MINEDUC, gasto de las familias
en servicios educacionales y matrícula por establecimiento, complementadas con información que se
puede extraer de la Encuesta CASEN 2003 y el SIMCE 2003.
 De estas encuestas se desprende que en general el gasto destinado a educación repre-
senta un porcentaje relevante del presupuesto familiar. Según la Encuesta de Presupuestos
Familiares de 1997, la familia media destinaba 5,9% de sus ingresos a la educación. Esto
incluía los gastos por matrícula, mensualidades, transporte, útiles, cuotas a los consejos de
padres y clases particulares. La encuesta efectuada a los padres de niños que rindieron la
Prueba del Sistema de Medición de la Calidad Escolar (SIMCE) en 2003 entrega una informa-
ción más actualizada, de acuerdo a la cual ese porcentaje alcanzaría a 11,8%, el cual incluye
gastos destinados a pagar la mensualidad escolar y otros gastos relacionados. Si bien las
encuestas no son comparables ni igualmente rigurosas, muestran la importancia del gasto
en educación para las familias, indicando que éste probablemente ha crecido en el tiempo.
El cuadro 9 muestra las respuestas a la encuesta de la Prueba SIMCE desagregadas por nivel
socioeconómico de los alumnos. Es interesante constatar que mientras existen importantes
diferencias entre los gastos relacionados con educación dependiendo del grupo
socioeconómico, el porcentaje que representa este gasto del ingreso familiar es relativa-
mente parejo, sin embargo, para el grupo socioeconómico bajo este porcentaje es el
mayor.
b. Gasto de las empresas: donaciones

El otro componente del gasto privado son las donaciones de las empresas a estableci-
mientos e instituciones educacionales. En Chile se ha intentado incentivar la incorporación
de recursos privados mediante beneficios tributarios contenidos en las leyes N°18.681,
N°18.985 y N°19.247. Estas leyes otorgan un crédito tributario para las donaciones a
universidades e institutos profesionales, estatales y privados reconocidos por el estado, cuyo
destino sea equipamiento o proyectos de cultura y las efectuadas a establecimientos educa-
cionales básicos, medios, técnico-profesionales y SENAME, cuyo fin sea financiar infraes-
tructura, equipamiento o capacitación de los docentes. Estos incentivos han sido efectivos
en atraer recursos al área educación especialmente en los últimos años, como se aprecia en
el gráfico 6.

Durante 2003 se estima que se donaron $7.293 millones a establecimientos educacio-

nales y $17.197 millones fueron donados a instituciones de educación superior, donde casi la
mitad de los recursos fueron destinados a cuatro instituciones: Universidad Católica, Uni-
versidad de los Andes, Universidad Adolfo Ibáñez y Universidad de Chile (gráfico 7).
 Sin embargo, no es correcto considerar todo el monto donado como gasto privado. En
efecto, debido al incentivo tributario mencionado, parte de los montos donados correspon-
den a gasto público en la forma de gasto tributario15. El monto calculado por el Servicio de
Impuestos Internos por este concepto fue de $4.850 millones en el caso de las donaciones a
establecimientos educacionales y $8.072 millones del total donado a instituciones de educa-
ción superior. Es decir, prácticamente un 50% de las “donaciones” efectuadas por privados
fueron en realidad financiadas con recursos públicos, y por tanto serán considerados como
tal.

15
Las leyes N°18.681 y N°19.247 contemplan que el 50% de la donación se considera como crédito tributario
con un tope de 14.000 UTM o del 2% de la renta líquida imponible para el caso de establecimientos
educacionales (Ley N°19.247). Para las donaciones a Universidades e Institutos Profesionales (Ley N°18.681)
el resto de la donación se descuenta como gasto con tope de 2% de la renta liquida imponible o 1,6% del
capital propio, otorgando un beneficio tributario adicional.
 3. CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCACIONAL DESDE EL
PUNTO DE VISTA DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO.

La composición de las fuentes del financiamiento educativo del país nos entrega una
primera visión respecto de la manera en la cual se están satisfaciendo las necesidades de
financiamiento de la educación. Tales necesidades requirieron en el año 2003 recursos
equivalentes al 7,1% del PIB para la operación y regulación del sistema educativo. Como se
expuso en la sección anterior, el 54% de estos recursos provinieron de fondo públicos,
mientras el 46% restantes fueron aportados por el sector privado. Esta composición público
- privado del financiamiento educativo en Chile refleja la naturaleza mixta que tiene la
institucionalidad educativa donde coexisten entidades de ambos sectores.
IV. USO DE LOS RECURSOS

El siguiente paso para poder completar la estructura del financiamiento de la educa-

ción en Chile es conocer el destino de estos recursos. En primera instancia interesa saber
cómo se distribuyen entre los distintos niveles educativos, para proceder posteriormente a
descomponer dicho gasto por alumno, dependencia y estrato socioeconómico.

1. GASTO EN EDUCACIÓN POR NIVELES.

El cuadro 10 muestra cómo los recursos destinados al sistema educativo chileno se

repartieron entre los niveles del sistema. Para efectuar esta descomposición se utilizaron
supuestos y estimaciones derivadas de información obtenida en la CASEN 2003, SIMCE 2003
y datos sobre la matrícula en cada nivel para distribuir los gastos entre los niveles del
sistema, debido a que actualmente no se cuenta con un sistema público de información que
contabilice rigurosamente el destino de los recursos público, como tampoco existe informa-
ción detallada de la distribución del gasto privado en el sistema educativo. En el Anexo se
explica la metodología utilizada para imputar los gastos.
 Se puede apreciar que existe una diferencia significativa entre los recursos destinados
a cada nivel escolar. Un 42%, 24% y 23% del gasto total es destinado a la educación básica,
media y superior respectivamente, mientras la educación preescolar sólo obtiene el 6% de
los recursos.

No obstante lo anterior, estas brechas de los recursos se pueden explicar parcialmente

por la cantidad de alumnos en los distintos cohortes demográficos, como lo muestra el
siguiente gráfico.

Dada la disparidad entre la cantidad de alumnos en cada nivel, es necesario observar el

gasto por alumno para poder apreciar como se distribuye el gasto en términos relativos, lo
cual requiere extender este análisis desde las fuentes a la composición de uso de recursos.
No obstante ello, en las cifras absolutas del gasto por nivel resalta el bajo gasto agregado en
los extremos del sistema. Tal situación merece la atención particularmente a la luz de que
ambos niveles actualmente presentan coberturas cercanas al 35%.

Si bien en los últimos años Chile ha implementado programas para aumentar la cober-
tura de la educación preescolar, el gasto público en este ciclo (8% del gasto total) es inferior
a la tendencia mundial donde se han promovido políticas de intervenciones tempranas en la
inversión de capital humano, considerada como una de las políticas para el desarrollo con
igualdad más rentables16.

16
Ver por ejemplo Heckman, J. (1999) “Policies that Foster Human Capital”. NBER Working Paper No
7288.
 En el otro extremo de la formación formal, la educación superior todavía exhibe
niveles relativamente bajos de cobertura, situándose para el 2003 en 37,5% con diferencias
dramáticas entre los distintos estratos socioeconómicos.

Esta es un área que requiere particular atención a la luz de la alta incidencia que
tienen estos estudios sobre los ingresos futuros de la población, y las numerosas investiga-
ciones que demuestran que ésta es una herramienta fundamental para la movilidad social17.
En efecto, los resultados de la última Encuesta de Empleo de la Universidad de Chile mues-
tran que por cada año adicional de estudios superiores se obtiene un retorno de 24%, contra
un 5% en el caso de enseñanza básica18. Es decir, los beneficios personales que brindan una
mayor educación generan a su vez una herramienta para combatir la pobreza y las desigual-
dades sociales que se originan en la cuna.

Si se incluye dentro de este análisis la evolución demográfica que ha tenido la pobla-

ción en edad escolar del país, se puede apreciar que ha existido una evidente presión de
gasto en los niveles básica y media relacionado al crecimiento de este segmento poblacional
(gráfico 10).

Este mismo análisis permite vislumbrar una disminución de esta presión demográfica
en los próximos años, al disminuir el crecimiento de este grupo, liberando recursos actual-
mente requeridos para cubrir la demanda de matrícula de básica y media.

Otra observación que surge de la información sobre fuentes y usos de los recursos, es
la reducida magnitud de los gastos destinados a la regulación y soporte del sistema, espe-
cialmente al considerar la importancia de las labores efectuadas con estos recursos. Dentro
de estos se incluyen los sistemas de medición y evaluación tanto de los alumnos y de los
profesores y directores, como también la supervisión del sistema. Estos son elementos
fundamentales para el buen funcionamiento de un sistema educativo descentralizado. Más
aún, si se considera los recientes resultados en las pruebas internacionales de rendimiento
escolar donde Chile obtiene resultado bajos, incluso al considerar su nivel de desarrollo,

17
Existe una reciente línea de investigación que explora las limitaciones de la movilidad intergeneracional
de ingresos en Chile, que apunta a que las trabas sociales y democráticas de la sociedad chilena hacen
que la educación no sea la única variable relevante para la movilidad social, lo que contribuye a la alta
desigualdad exhibida en la sociedad chilena y el bajo movimiento entre clases sociales. No obstante, se
ha encontrado que en los últimos años la movilidad ha aumentado siendo consistente con el aumento de
cobertura educacional que ha existido en las últimas décadas. Nuñez, j. Risco, C. (2004). “Ingreso en un
País en Desarrollo: el Caso de Chile.” Documento de Trabajo No 210, Departamento de Economía,
Universidad de Chile. Diciembre, 2004
18
Castañeda, L. (2005). “Mayor escolaridad aumenta los ingresos.” Diario El Mercurio [Santiago, Chile],
16 de agosto 2005.
bastante inferiores a lo que debiera lograr dado su nivel de gastos, los elementos de evalua-
ción y supervisión del sistema cobran especial importancia al constatar que la simple compe-
tencia entre escuelas por alumnos no es un mecanismo suficiente para lograr eficiencia y
calidad en la enseñanza.

2. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO POR NIVELES.

El cuadro 10 anterior también permite apreciar la composición público - privada del

financiamiento en cada nivel del sistema. En general no existe una participación pareja en
todos los niveles destacándose la baja participación del sector privado en el financiamiento
de la educación preescolar al tiempo que el gasto privado en la educación superior es
superior al 50% del gasto total en ese nivel.

Esta estructura del gasto público-privado puede ser considerada como correcta desde
una perspectiva de política pública al tomar en cuenta las distintas rentabilidades sociales y
privadas asociadas a cada nivel educativo. En efecto, la alta rentabilidad privada de los
estudios superiores junto con la mayor disponibilidad de financiamiento por medio de crédi-
tos justifica un mayor participación del gasto privado en el financiamiento de este nivel. Por
el otro lado, la mayor incidencia del gasto público en educación preescolar se explica por la
alta rentabilidad social y por el hecho de que, si bien su rentabilidad privada también es
alta, requiere de plazos excesivamente largos para materializarse. Adicionalmente, existen
restricciones de liquidez y altas tasas de descuento intertemporal, las cuales son especial-
mente altas para quienes más se benefician de la educación prebásica.

Los cuadros 11a, 11b y 11c muestran la distribución del gasto en educación por nivel y
dependencia, en millones de pesos y como proporción del total.

El descomponer el gasto por nivel entre las dependencia administrativas permite cons-
tatar que no obstante el importante número de establecimientos privados subvencionados y
su participación en términos de matrícula dentro del sistema educativo, el gasto privado se
concentra principalmente en los establecimientos particulares pagados e instituciones priva-
das que imparten educación superior.

Es importante destacar que si bien en términos agregados las diferencias entre los
gastos en cada nivel eran atribuibles parcialmente al distinto volumen de población atendida
en cada nivel, al desagregar por dependencia tal relación no se mantiene. Por un lado
mientras el gasto total en el sistema escolar atribuible a los alumnos de establecimientos
municipales representa el 43% del total, su matrícula equivale al 54% del total. Al otro
extremo, el gasto asociado a los establecimientos particulares pagados asciende al 22% del
total para atender al 8% de los alumnos del sistema. Esta alta proporción relativa a la
población relevante asociada a establecimientos particulares pagados se debe a que un 34%
del gasto privado es atribuible a esta dependencia.

En el caso de la educación superior el 82% del gasto total de este nivel se destina a
Universidades, de este porcentaje, las Instituciones del Consejo de Rectores obtienen el 51%
de los recursos. El restante 18% del gasto en educación superior es destinado a educación
técnica, la cual en el país es principalmente impartida por los centros de formación técnica
e institutos profesionales. Esto evidencia un claro sesgo hacia la educación universitaria,
produciendo relativamente pocos egresados de educación superior de carreras técnicas, las
carreras que según la teoría, aportan capital humano para el fomento del crecimiento
económico a través de innovación, adaptación y adopción. Este déficit de profesionales con
capacidades técnicas debiera ser considerado dentro de las futuras discusiones de política
pública.

El gasto privado al igual que en el sistema escolar, se concentra en la instituciones

privadas que no pertenecen al Consejo de Rectores, recibiendo el 62% de los recursos totales
destinados a este nivel. Sin embargo la matrícula de este nivel se encuentra mayoritariamente
en estas instituciones (54%). Si consideramos sólo la matricula universitaria, el gasto priva-
do se distribuye más parejamente entre las Instituciones del Consejo de Rectores y las
Universidades privadas, al tiempo que el 61% de los universitarios asisten a las primeras.
 3. GASTO POR ALUMNO

Los cuadros 12a, 12b y 12c muestran el gasto en educación por alumno descompuesto
por niveles, dependencias y fuentes de financiamiento. El nivel de gasto en términos relati-
vos permite apreciar claramente las características del sistema educativo que fueron men-
cionadas anteriormente.

Al observar las cifras de gastos relativos contenidas en el cuadro 12a se puede ver que
la composición del público – privado del financiamiento educativo varía significativamente
entre dependencias. Si bien en promedio de cada 1000 pesos destinados a un alumno cerca
de 540 proviene de fuentes públicas, estas proporciones son muy diferentes al observar el
sistema escolar y la educación superior por separado y más aún al analizar la composición
del financiamiento en cada dependencia. En efecto, en la educación escolar de cada mil
peso destinado a un alumno, el 650 proviene de fuentes públicas mientras en la educación
superior 720 pesos son financiados por el sector público.

En cuanto a las diferencias entre dependencia, mientras en el sistema escolar el gasto

público por alumno es 1,5 veces superior al gasto privado, esta relación es 5,5 para un
alumno en un establecimiento municipal, 1,8 en particular subvencionado y ,05 en un
particular pagado. Por tanto, esta descomposición permite confirmar que la alta proporción
financiada por fuentes privadas en los niveles escolares se explica principalmente por el alto
gasto por alumno en los establecimientos particulares pagados. Estos datos reflejan que la
alta población atendida en el sector municipal versus la baja matrícula global del sector no
subvencionado genera que el gasto por alumno establecimiento particular pagado sea 3.1
veces el gasto por alumno de un establecimiento municipal.
 En la educación superior, donde el gasto privado es 3 veces el público, la composición
del financiamiento en Instituciones del Consejo de Rectores es prácticamente igualitaria,
mientras en las instituciones que tienen acceso más limitado al financiamiento público el
gasto privado por alumno es 41 veces el público. De manera similar a lo que sucede en el
sistema escolar, la alta proporción del financiamiento que proviene de fuentes privadas en la
educación superior es destinada a instituciones que no son subvencionadas.

Por último destaca del cuadro 12a el bajo gasto por alumno destinado a regulación y
suporte del sistema, dos áreas que son fundamentales para el buen funcionamiento del
sistema.

La descomposición entre dependencia permite también observar las diferencias de

recursos por alumno en cada nivel del sistema. El gasto por alumno en preescolar sigue
siendo comparativamente baja al observar el gasto en los otros niveles. En particular desta-
ca el alto gasto por alumno en educación especial, siendo más de 2 veces el gasto en
preescolar y 1,6 veces el de básica. Este alto gasto por alumno en educación especial
proviene principalmente de fuentes públicas las cuales en promedio representan más del
94% del gasto por alumno en este nivel.

El cuadro 12b permite ver que si bien son importante las brechas que existen entre los
niveles del sistema escolar, las diferencias entre el gasto por alumno en cada dependencia
son aún más significativas. En particular en el caso de la educación básica, el gasto por
alumno en un establecimiento municipal es equivalente al 91% del establecimiento particular
subvencionado mientras sólo el 36% del de un particular pagado. Para la educación media el
gasto por alumno en un establecimiento particular subvencionado es 1,2 veces el de un
establecimiento municipal, mientras un alumno en un establecimiento particular pagado
recibe 3,4 veces más recursos que uno en uno municipal.

Por otro lado el cuadro 12b muestra las distintas composiciones público – privado del
gasto en las distintas dependencias de cada nivel. En la educación preescolar el gasto público
por alumno es 2,7 veces superior al gasto privado, sin embargo el gasto público por alumno
en un establecimiento municipal no llega a ser la mitad del gasto privado en un estableci-
miento particular pagado. Esta situación esta presente en todos los niveles, donde el gasto
público por alumno es superior al gasto privado al mismo tiempo que los recursos público
destinados a un alumno de un establecimiento municipal no superan la mitad de los recursos
públicos destinados a un alumno de un establecimiento particular pagado.

En la educación superior estas brechas también se encuentran presente. El cuadro 12c

muestra que la alta proporción del gasto público percibidas por las Universidades del Consejo
de Rectores refleja que las facilidades de financiamiento público de sus alumnos incide en
que gasto total por alumno que asiste a una Universidad del Consejo de Rectores es 1,3
veces el gasto total por alumno de una Universidad Privada, mientras el gasto privado es 1,5
veces superior en estas últimas instituciones.

La distribución del gasto privado entre las distintas dependencias, favoreciendo aque-
llas con menor acceso a recursos público, no genera mayores consecuencias toda vez que la
mayor proporción del gasto privado destinado a los establecimientos particular pagados sea
necesario para cubrir aquella proporción de recursos que en los otros establecimientos
subsidiados aporta el Estado para la educación. Sin embargo al considerar las poblaciones
efectivamente atendidas por los distintos establecimientos es posible apreciar una segmen-
tación que dado el esquema de financiamiento del sistema se origina en la capacidad de
pago, y por tanto hace legítima cierta preocupación sobre las implicancias de equidad que
puede tener este esquema.

En particular, al considerar la distribución socioeconómica de los alumnos, donde el 3%

de los alumnos del primer quintil asisten a establecimientos particular es pagado mientras
un 68% del quintil más rico lo hace, las brecha existente entre el gasto por alumno en un
establecimiento municipal versus uno de un particular privado indica las diferencias de
recursos destinados a los alumnos de los extremos de la distribución socioeconómica.

4. GASTO POR ESTRATO DE INGRESOS DE LOS HOGARES

Utilizando la CASEN 2003 se puede asignar el gasto a los distintos quintiles

socioeconómicos del país. Los cuadros 13a, 13b y 13c permiten observar las brechas de
recursos existentes y confirma la segmentación del sistema. En concreto, se observa que en
promedio se gasta en un alumno del quintil más rico casi el triple que en uno del quintil más
bajo.

Tal brecha está presente en todos los niveles educativos, siendo mayor la exhibida en
educación media y la menor en educación especial. Tal como se anticipó la mencionada
diferencia se origina en que en promedio el gasto por alumno del quintil más rico es 16
veces el del primer quintil, la cuál es parcialmente compensada por la focalización del gasto
público.

Se debe destacar que la alta focalización del gasto público es principalmente producto
de la alta segmentación del sistema. En un sistema donde la mayor proporción del
financiamiento público es distribuido mediante un subsidio a la demanda, la alta segmenta-
ción por condición socioeconómica entre las dependencias educativas implica que la mayor
proporción de los alumnos pertenecientes al 25% más rico de la población asiste a estableci-
mientos particulares pagados los cuales tienen escaso acceso a financiamiento público,
incidiendo en que el gasto público por alumno del primer quintil sea el doble que el del
quinto.

La afirmación anterior no es completamente correcta para el caso de la educación

superior, donde a pesar de que el principal mecanismo de asignación de recursos públicos es
el crédito, destaca una política de focalización para otorgar mayores oportunidades a los
estratos socio económicamente más vulnerables. En efecto, el gasto público por alumno del
primer quintil en las universidades del consejo de rectores es 1,6 veces el del quinto quintil.
Esto es producto, al contrario del sistema escolar, no de una menor demanda de los alumnos
de familias pertenecientes a los estratos socio económicos más altos de la educación impar-
tida por las instituciones subsidiadas, sino reflejo del esfuerzo del Gobierno del Presidente
Lagos por ampliar las posibilidades de los alumnos de escasos recursos.

La segmentación no debe ser un tema a ser tratado con liviandad, y debiera estar
presente en la discusión de políticas públicas. En una sociedad altamente desigual como la
chilena, el sistema educativo juega un rol fundamental en combatir las desventajas que se
originan en la cuna. La fuerza de la inversión en educación se ve reducida considerablemen-
te cuando la estructura desigual de la sociedad se ve reflejada en la estratificación del
sistema educativo. En este caso, frente a las asimetrías de información, prevalecen las
redes limitando las posibilidades de movilidad social y no siempre son reflejo de las capaci-
dades de las personas.

En tal escenario la inversión en educación no lleva a un aumento en la productividad

del país, ni potencia el crecimiento económico del país.
 Adicionalmente la menor disponibilidad de recursos para la educación de los alumnos
de los estratos socio económicos más bajos tiene implicancias sobre la equidad que prevale-
ce en el sistema. Los niños y niñas de menores recursos requieren de un mayor esfuerzo por
parte de los establecimientos para compensar las desventajas de aprendizaje que se origina
en que, por lo general, las familias pertenecientes a estos estratos, tienen menos educa-
ción. Esto es especialmente importante en los primeros años donde estudios han definido
como los más importantes para el desarrollo futuro de las personas, en temas tanto cognitivos
como no cognitivos relacionados con el desarrollo emocional, social y del comportamiento.

V. COMENTARIOS FINALES

El presente trabajo expuso la estructura del financiamiento educativo del país con el
fin de ser utilizado posteriormente en el análisis de las políticas públicas. Se puede argumen-
tar que para tal análisis sólo se requiere conocer la fuente y uso de los recursos públicos,
pero excluir los recursos privados dejaría fuera una importante parte del financiamiento del
sector educativo. Es más, no se estaría considerando la naturaleza institucional de nuestro
sistema que es en esencia mixto y se basa en ambas fuentes para satisfacer sus necesidades
educativas. Así, obviar el financiamiento privado dejaría fuera del análisis información
relevante para interpretar los mecanismos existentes de financiamiento de la educación y el
efecto de los mismos sobre el volumen y calidad de enseñanza a que acceden los chilenos.

El financiamiento del sistema educativo chileno es en esencia mixto: coexisten entida-

des privadas y públicas en todos los niveles y por tanto su forma de financiamiento surge de
ambos sectores. En efecto, en 2003 un 54% de los recursos destinados al sistema educativo
provinieron del sector público, mientras el 46% restante se originó en fuentes privadas.

Una alta participación de gasto privado, sin embargo, puede tener causas y conse-
cuencias muy distintas, particularmente en el ámbito de la equidad. Por ejemplo, la alta
participación privada que se origina, como en el caso de Corea, en los altos gastos asociados
a tutores y servicios de reforzamiento derivados de la competitividad que existe en el
sistema escolar, tiene menores consecuencias de equidad que si la participación del gasto
privado es motivada por la escasa confianza en la provisión de educación financiada por
recursos públicos. Además, si la alta participación del gasto privado se da en los niveles que
presentan las mayores rentabilidades privadas, ésta tiene distintas consecuencias que si
esta alta participación es pareja en todos los niveles.

Sin perjuicio del análisis complementario que se pueda realizar a partir de la

desagregación del financiamiento del gasto en educación, una primera mirada a la matriz
de fuentes y usos aquí presentada permite emitir siete observaciones, algunas de las cuales
requieren de un mayor estudio y pudieran ser tomadas como base para futuras investigacio-
nes.

Existe un relativo mayor gasto en los niveles de educación básica y media, fenómeno
determinado parcialmente por el volumen de la población en estas edades escolares. Sin
embargo, los datos indican que el crecimiento de este grupo disminuirá en los próximos
años, reduciendo la presión sobre recursos públicos que se podrán utilizar en otros niveles
más deficitarios de la educación, como en prebásica. Si bien dentro de la estructura del
financiamiento existe una porción relevante destinada a niveles preescolares, tal gasto es
insuficiente si se considera que su cobertura alcanza apenas 35,1% de la población objetivo
de este nivel. Aumentar la cobertura en este nivel resulta de gran importancia pues diversos
estudios indican que el incorporar tempranamente a los niños al sistema escolar permite
enfrentar los problemas de aprendizaje que se originan en el entorno del hogar y, por tanto,
permite acortar las brechas que existen entre los niños provenientes de distintos niveles
socioeconómicos.

Adicionalmente, ampliar la cobertura de la educación preescolar facilita la búsqueda

de trabajo de las madres, facilitando su acceso a nuevas fuentes de ingresos para el hogar.
Por tanto, la educación preescolar resulta una herramienta poderosa para romper el círculo
de la pobreza al disminuir las brechas de aprendizaje y potenciando la participación femeni-
na en el mercado laboral. En estos años se encuentra la mayor rentabilidad social y efecto
distributivo, justificando un esfuerzo estatal mayor.

El gobierno del Presidente Lagos ha enfatizado la importancia de las políticas dirigidas

a la educación prebásica por su potencial igualador. Dentro de las políticas enfocadas a este
nivel destacan el compromiso de aumentar los cupos de educación prebásica en 120.000
alumnos, meta que se cumplirá plenamente durante el 2006. Esto permitirá atender a casi
el 100% de los niños de 5 a 6 años a través de algún programa formal o alternativo (no-
formal), y cerca de un 60 % de los de 4 a 5 años. Así, si hace quince años uno de cada cinco
niños era atendido en algún programa preescolar, en el año 2005 uno de cada tres niños de
0 a 5 años lo será.

Adicionalmente, el SERNAM ha desarrollado durante el 2005 un programa piloto con el

objetivo de probar en terreno distintas modalidades de cuidado infantil para facilitar y
fomentar la participación femenina en el mercado laboral que permitirán la ampliación de la
cobertura.
 En tercer lugar, se observa una clara focalización del gasto público en la educación
escolar, privilegiando el apoyo a mecanismos de mercado para el financiamiento de la
educación superior. La teoría económica apoya tal énfasis, dado que por el retorno privado
que exhiben los estudios superiores, el mercado debiera solucionar los problemas de
financiamiento de los alumnos mediante crédito. No obstante ello, el estado no se desen-
tiende completamente de este nivel. Existe un sistema de becas y crédito solidario que
permiten hacer llegar recursos públicos a través de subsidios a este nivel. El nuevo Sistema
de Crédito con Garantía Estatal, que estará funcionando a inicios del año 2006, aporta un
mecanismo adicional de financiamiento, al facilitar la intermediación de recursos privados
hacia la educación superior.

Esta incorporación de instrumentos públicos que faciliten el financiamiento de la edu-

cación superior es fundamental frente a las altas brechas de coberturas exhibidas entre el
primer y el quinto quintil en educación superior. Esto cobra mayor relevancia al considerar
las tasas de retorno de los estudios superiores y las fallas existentes en el mercado de
capitales para transferir ingresos futuros vía crédito para financiar estos estudios.

Los recursos en educación superior, sin embargo, tienen aún un importante sesgo
universitario, produciendo un déficit de egresados de carreras técnicas y científicas que son
de especial importancia para el desarrollo económico del país a través de la innovación,
adaptación y adopción de tecnologías.

En cuarto lugar, surge la reflexión de que, dado que el modelo de financiamiento de la

educación se basa en esquemas descentralizados de asignación de recursos, la regulación y
evaluación del sistema, así como la generación de información para la comunidad que
alimente decisiones informadas, son fundamentales para asegurar la calidad de la educa-
ción. Los recientes resultados de obtenidos por los estudiantes chilenos en pruebas interna-
cionales junto con los modestos avances registrados por el sistema de medición de la calidad
(SIMCE), inducen a pensar que existen fallas en el mercado que los mecanismos reguladores
y supervisores actuales no están solucionando.

En quinto lugar, y relacionado a los bajos resultados de los alumnos, están los recursos
orientados a los docentes. Frecuentemente se relaciona este tema con los salarios de los
profesores. Sin embargo, la evidencia muestra que éstos han tenido un mejoramiento
sostenido durante la última década, situándolos sobre el promedio de lo observado en otros
países. Por otra parte, existe evidencia de problemas originado en la compacta escala
salarial y los pocos incentivos a la excelencia que ofrece el sistema. Tal estructura no
fomenta la incorporación de profesores motivados e innovadores.
 En sexto lugar existe una preocupación fundada sobre los efectos de la segmentación
del sistema educativo sobre la equidad de la sociedad chilena. Frente una sociedad estratificada
como la chilena, la segmentación del sistema educativo limita fuertemente el efecto que
pueda tener la educación sobre la movilidad social de las personas, toda vez que los ingresos
futuros de las personas se relacionen tanto con las redes a las cuales pertenecen como con el
capital humano que han adquirido.

Por último las brechas de recursos para la educación entre alumno de los extremos de
la distribución de ingresos de la sociedad debe ser un tema prioritario de la política educati-
va.

Hoy existe un proyecto de ley que crea una subvención preferencial para los alumnos
prioritarios que se encuentren en kinder, pre kinder y primer ciclo de básica. Tal medida ha
sido diseñada con el fin de compensar las desventajas de aprendizaje que tienen los alumnos
de los estratos económicos más bajos, precisamente en aquellos años donde se ha detecta-
do que se puede generar las mayores ganancias. Tal medida contempla una subvención
extra por alumno vulnerable de 18000 pesos, lo que permitiría disminuir la brecha Q5/Q1
existente para estos años desde un 2.8 hasta 2.1. Es decir, con la subvención preferencial la
diferencia en el gasto por alumno entre el primer y el quinto quintil en kinder, prekinder y
primer ciclo de básica disminuirá en un 27%.

En síntesis, Chile ha otorgado una clara prioridad a la educación en la asignación de

recursos públicos, los que, además han sido complementados por un importante esfuerzo
privado, particularmente de las familias. La inversión total en educación ha alcanzado así un
nivel relativo comparable al de muchos países más avanzados.

No obstante, tan importante como el volumen de gasto en educación es su distribu-

ción. Esta distribución no es independiente del origen del financiamiento de la educación y
de su estructura organizativa.

El examen de las estimaciones sobre fuentes y usos de recursos para la educación en

Chile revela aciertos y carencias. Del lado de los aciertos se observa una clara concentración
de recursos públicos en el nivel prebásico, básico y medio en relación a la educación supe-
rior, lo cual refleja adecuadamente la estructura de rendimientos sociales y privados de la
educación en cada nivel. Esta forma de complementar el gasto público y privado en educa-
ción se verá reforzada con los aumentos de cobertura programadas para la educación
prebásica y el desarrollo de un nuevo sistema de crédito privado para la educación superior
complementado con becas de arancel y mantenimiento para los estudiantes provenientes de
hogares más pobres.

Por otra parte, las estimaciones construidas en este trabajo revelan brechas impor-
tantes de gasto por alumno entre la educación subvencionada por el estado y la educación
particular pagada que, aunque menor a lo que se afirma en el debate público, son suficien-
tes para concluir que tal estructura difícilmente permitirá cerrar las brechas de calidad de la
educación que separan a los niños de distintos estratos socioeconómicos. Iniciativas como la
construida en el proyecto de subvención preferencial propuesta por el gobierno, son las
requeridas para cerrar esta brecha al combinar mayores aportes de recursos para financiar
la educación de los niños más carenciados con exigencias de igualdad de oportunidades y
compromisos de resultados a los establecimientos educativos.

ANEXO: METODOLOGÍA DE IMPUTACIÓN DEL GASTO EN EDUCACIÓN.

El presente trabajo utilizó una metodología de imputación de gastos para poder des-
componer el gasto en educación trabajando desde los números agregados para llegar final-
mente al gasto individual por estrato socioeconómico. Esta descomposición fue efectuada
utilizando la base de datos de la Encuesta de Caracterización Económica 2003 gracias a que
contiene preguntas relacionadas al gasto en educación que pueden ser utilizadas tanto para
el gasto privado como el público.

Con relación al gasto privado, la principal fuente de información utilizada fue el

Departamento de Estudios del MINEDUC, quien informó respecto al gasto privado total y la
matrícula educacional por nivel y dependencia. La descomposición por niveles se hizo en
base a la matrícula junto con lo informado en la CASEN 2003 respecto al pago mensual al
establecimiento, en el SIMCE 2003 respecto a otros gastos e información del MINEDUC sobre
pago de matrícula y financiamiento compartido. Para descomponer por dependencia y
estrato socioeconómico se tomo en cuenta el porcentaje de alumnos que paga financiamiento
compartido en los establecimientos y las diferencias de los pagos promedio entre cada
quintil.

Para la descomposición del gasto público se utilizó la ejecución presupuestaria junto

con información respecto a los beneficiarios de los distintos programas relacionados con
educación. Adicionalmente se contó con las proporciones utilizadas por MIDEPLAN para
calcular el gasto social para educación, utilizando éstas para distribuir los gastos entre los
distinto quintiles de estrato socioeconómicos.