Ante la presencia de sistemas sociales autorreferenciales, Messner plantea que

existe
un cambio de paradigma de la organización de la sociedad: la creación de redes
horizontales con participación de actores privados y públicos en reemplazo de las
estructuras jerarquizadas de regulación estatal (sociedad de redes). Lechner
(1996)18
rebate este planteamiento con el argumento que deficiencias en comunicación,
integración de subsistemas y actores sociales, la complejidad del proceso de
formación
de políticas, la multiplicación de actores que intervienen, la existencia de
diversos
sectores y organizaciones, la diversidad de las tareas y la diferenciación de
funciones e
instrumentos estatales hacen extremadamente complejo el proceso de coordinación vía
redes. Ello porque las redes acusan un “déficit democrático” por no ser
accountables y
no aseguran la integración social. La única solución es la deliberación pública,
que es el
mecanismo necesario para hacer valer el interés general y definir el bien común
específico.
Los objetivos de las personas son multidimensionales, complejos, dinámicos y
comprometen los intereses de múltiples actores a la vez. No obstante, queda aún
mucho por hacer en términos de la construcción de un apropiado sistema de
incentivos
(a nivel de premios y castigos) que ligue el monitoreo y la evaluación con el
conjunto de
los involucrados en la política social (Acuña y Repetto, 2006).
2.3.3. Gestión para el desarrollo: prospectiva y desarrollo humano
Desde que la concepción del desarrollo evolucionó hacia una definición que lo
identifica
como un proceso constante y en permanente evolución (un blanco móvil que se
persigue pero nunca se alcanza definitivamente), la gestión pública también se
adaptó
el sentido de aceptar que el desarrollo lo hacen las personas, los gobiernos o las
organizaciones con responsabilidades en el desarrollo, y solo pueden promoverlo,
actuar como facilitadores del proceso, como garantes, pero ante todo el gestor debe
coordinar y potenciar las condiciones para que las personas puedan acceder a
oportunidades para desarrollar sus proyectos de vida.
En las actuales circunstancias recobran especial interés las teorías del desarrollo
que
incorporan dimensiones distintas y complementarias a las vinculadas solamente al
crecimiento económico. Por ejemplo, para Amartya Sen19
, el desarrollo estaría asociado
con la ampliación de las libertades que los miembros de una sociedad disfrutan y
debería evaluarse en función de ella misma. En la concepción del desarrollo humano,
el

18 Tomado de Lechner (1996).

19 Amartya Sen, Economista Indio, Premio Nobel de Economía 1998, sus teorías sobre
las libertades
reales y la economía del desarrollo dieron origen al concepto de desarrollo humano,
que impulsa el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, a través de la elaboración de
informes
mundiales de desarrollo humano IDH, coordinados por MahbubUlHaq y que vienen a
ampliar y
complementar el cálculo del Índice de Desarrollo Humano para 170 países
aproximadamente.
46
crecimiento de los ingresos es un importante medio para aumentar las libertades,
pero
no el único, también importan otras aptitudes y factores sociales, políticos e
individuales
que a su vez impactan sobre el grado en que los ingresos las personas pueden ser
usados para aumentar sus libertades (Martínez, 2012).
Son tiempos de grandes avances en la humanidad, pero también de alta complejidad y,
sobre todo, de incertidumbre. Al “aumentar la diversidad de los proyectos de vida,
los
enfoques tradicionales del desarrollo se ven desafiados a replantear sus medidas e
indicadores con el objetivo de incluir el bienestar subjetivo como fin deseable del
desarrollo”.
La planificación debe avanzar hacia los resultados o fines del desarrollo de forma
más
integral. Esto es, que involucren no solo los tres espacios basales de realización
personal: educación, salud e ingresos, sino que incluyan otras dimensiones como las
libertades reales que las personas consiguen con esos bienes y servicios, las
oportunidades que pueden disfrutar a partir de las capacidades que poseen y deciden
emplear en sus proyectos de vida, esto es, involucrar el enfoque de desarrollo
humano
(Martínez, 2012).
Desarrollo humano es un proceso de ampliación de oportunidades para que las
personas puedan aumentar sus capacidades para construir continuamente su proyecto
de vida, en un marco de respeto por las generaciones futuras. En esta
conceptualización del desarrollo, es fundamental comprender que más bienestar se
alcanza con la suma de dos elementos: uno es la formación de capacidades y el otro
es
el uso de éstas ya sea para el trabajo o para el descanso o disfrute de la vida.
No basta adquirir o acceder a capacidades si esas no se usan de acuerdo a los
intereses y valores. No basta tener altos ingresos para estar satisfecho con la
vida, no
basta tener acceso a salud para tener una vida larga y saludable, no basta tener
acceso
a educación para alcanzar la sabiduría. Si las personas no pueden o quieren usar
esos
medios para avanzar en construir la vida que cada uno quiere, se van evidenciando
los
espacios de frustración o malestar que van permeando las trayectorias de grupos y
personas.
Uno de los aspectos más relevantes del enfoque -y que impactan más en la forma de
abordar el desarrollo- es la importancia de la subjetividad. Este atributo es lo
que le da
sentido a las cosas. Por ello, ubicar a las personas en el centro del proceso no es
solo
importante sino indispensable para asegurar avances reales en el proceso de
desarrollo. Más que los medios de transporte, importa para qué se mueven las
personas. Relevar la subjetividad es ubicar el centro de la gestión en los
resultados y no
en los medios.
Otro aspecto que ha cambiado el enfoque es el análisis de los procesos de
desarrollo
desde el ámbito de la vida cotidiana de las personas. Más allá de los sistemas, las
instituciones o los programas, es en los escenarios de cotidianeidad donde se
vivencia
la ampliación o restricción de las opciones humanas.
47
Un tercer elemento se refiere a la creación de capacidades sociales desde las
individuales. La cohesión social es un factor de alta importancia en este enfoque
del
desarrollo porque permite generar el capital social necesario para hacer que las
personas construyan los espacios, las redes, el conocimiento y las instituciones
que
requieren para que las actuales y futuras generaciones puedan construir sus
proyectos
de vida.
Los desafíos para la planificación en estas condiciones se refieren principalmente
a la
capacidad de asumir la diversidad de las dimensiones del desarrollo, el
desplazamiento
del centro de la acción y la multiplicidad de actores que intervienen.
En el Gráfico 3 se sintetizan los principales cambios que desafían la planificación
en el
contexto actual.
Gráfico 3
Fuente: elaboración propia.
48
3. Claves para un nuevo modelo de planificación
3.1. Cambios de los perfiles de planificación
Después de revisar la trayectoria de la planificación y los desafíos que se imponen
en
los nuevos tiempos, difícilmente se puede decir que la planificación desapareció y,
menos aún que la planificación es inútil. Esta es una confusión que se instaló
producto
del desencanto o agotamiento de la llamada planificación tradicional, normativa,
determinista y centralizada. Pero en este trabajo se ha revisado el rol de la
planificación
conforme fue evolucionando la institucionalidad de la región y la conclusión es
que,
lejos de decaer o desaparecer, lo que pasó fue que la planificación tradicional dio
paso
a otros enfoques que la hacían funcional a las tendencias institucionales que la
sociedad y la gestión pública decidieron privilegiar.
Hoy, ya instalados en la segunda década del siglo XXI, la humanidad en general -y
por
supuesto América Latina en particular- experimenta cambios radicales y acelerados
como nunca antes. Estos cambios inducen a crear nuevas instituciones y desafían la
planificación en el sentido y proporción de esas trasformaciones. El momento actual
es
de transición, aún no se asimilan por todos los nuevos paradigmas, entre otros
factores,
porque los cambios son de todo orden y son profundos y acelerados como nunca antes.
Existe desconcierto, incertidumbre, es un momento complejo para la gestión pública
porque aún no se configuran los nuevos códigos de cómo conducir este nuevo juego
social, no obstante ya existen elementos dando vueltas en el ambiente, la gente,
las
organizaciones ya están haciendo cosas de maneras diferentes, ya se están
estableciendo relaciones diferentes, ya se están instalando nuevas demandas. Es
momento, entonces, de cambiar también los modos de hacer gestión pública y exigirle
a
la planificación nuevos perfiles que den respuesta a las grandes trasformaciones
institucionales.
Un aporte al debate y a la investigación que debe continuar comienza por sintetizar
los
principales cambios que se observan empíricamente en la institucionalidad actual.
Esta
síntesis se presenta a continuación en el Cuadro 2, donde se intenta revisar con
algún
detalle y, sobre todo con algunos ejemplos, cómo los perfiles de la planificación
han ido
cambiando, destacando que esos cambios están en desarrollo, son apenas el punto de
partida para transformaciones más sólidas y más estrechamente vinculadas con los
ajustes que indican los desafíos pendientes.
49
Cuadro 2
Cambios en los perfiles de la planificación
Criterio D A Actores
ESTATAL
» Fuerte intervención del Estado en la
mayor parte de los aspectos del
desarrollo
» Enfoque es normativo o indicativo
» El Estado es el principal proveedor de
bienes y servicios, en algunos casos
la propiedad de los medios de
producción es estatal, la mayor parte
de las empresas productoras de
bienes estratégicos son de propiedad
estatal
MIXTO
»Se privilegia la negociación sobre el conflicto, la
inclusión de actores sobre la exclusión, la
concertación de intereses sobre la imposición, el
mediano y largo plazo sobre el inmediatismo
»Alianzas público/privadas. Se han desarrollado
iniciativas en innovación, integración de cadenas de
valor (apoyo a Pymes México/Chile), instancias de
diálogo público/privado. Foro Tripartito
(Barbados),Consejo de Desarrollo Económico y
Social (Brasil), Acuerdo Nacional de
Competitividad(Perú), comisiones nacionales y
regionales de competitividad
Sistema
CENTRALIZADO
» Políticas se diseñan bajo el sistema
Top-Down
» Planes de desarrollo exhaustivos
impuestos por autoridad central
» Economía centralizada
» Economía planificada
PARTICIPATIVO/DESCENTRALIZADO
»Se otorga autonomía regulada a gobiernos
subnacionales
»Organizaciones ciudadanas participan en los
procesos de planificación
Algunos ejemplos:
consejos territoriales de planificación en Colombia,
consulta ciudadana en México, concertación de
objetivos en Brasil, presupuestos participativos en
Porto Alegre
Enfoque
NORMATIVO
» Documento inflexible
» Enfoque prescriptivo determinista (un
solo escenario)
» Políticas para el periodo de gobierno,
más que visiones de largo plazo
» Presupuestos incrementales (por
crecimiento histórico)
» Programas nacionales sin horizonte
de tiempo definido
Algunos ejemplos:
Sistema de planificación de los países
socialistas
ESTRATÉGICO
»Prospectiva, construcción de escenarios en
ambientes de incertidumbre
»Visiones de largo plazo, Visión 2030 (México),
Visión 2019 (Colombia), República Dominicana,
Brasil a tres tiempos
»Procesamiento de problemas complejos cuasi
estructurados con enfoque situacional
»Los planes de desarrollo contienen más“
apuestas” estratégicas que determinaciones
específicas
Algunos ejemplos
Visiones de largo plazo, Visión 2030 (México),
Visión 2019 (Colombia), Brasil a tres tiempos, VII
Plan de la Nación (Venezuela). Reformas del
mercado de capitales, apertura en la mayoría de los
países de la región
50
Criterio D A
INDICATIVO
» Los resultados económicos dominan
sobre los demás aspectos sociales
(crecimiento del PIB es lo principal)
» El gasto público se orienta a fortalecer
sectores estratégicos y define e
incentiva la inversión privada
Algunos ejemplos:
Planes decenales de educación y salud,
presupuestos quinquenales, planes de
desarrollo agropecuario
REGULADOR/COOPERADOR
»El Estado debe garantizar entrega de servicios
con efectividad y calidad. El Estado corrige
asimetrías de información
»La políticas públicas tienen mecanismos de
aseguramiento de derechos (enforcement)
»Deberes y responsabilidad social de los agentes
privados
Algunos ejemplos
Sistema de concesiones viales, educativas,
hospitales (empresas sociales). Reformas del
Estado para participación privada, calidad,
derechos de propiedad, justicia
Fines
PRODUCTOS/OFERTA
» El Estado es el principal productor de
bienes y servicios
» El énfasis es la mayor producción, las
coberturas en educación y salud,
planes masivos de vivienda
» Las políticas públicas son
principalmente ejercicios
tecnocráticos y la oferta pública se
basa en satisfacción de necesidades
y no en garantía de derechos
» La entrega de servicios se centra más
en el costo que en el valor. El criterio
más importante es la eficiencia, más
productos a menores costos
Algunos ejemplos:
Transantiago (Chile). Planes de vivienda
de interés social en varios países de la
región. Planes de desarrollo urbano con
énfasis en las autopistas. Varios
programas de reducción de la pobreza
PROCESOS/DEMANDA
» Importa la cobertura, pero también la calidad
» Se enfatiza en la importancia de los procesos
para proveer los servicios: acceso, equidad,
inclusión, género, entre otros
» Los programas que dan respuestas a problemas
sociales y que entran a la agenda pública
provienen de espacios de concertación y de los
ciudadanos mayoritariamente
» Más énfasis en el valor que en el costo: lo
importante es el valor público que se construye y
no solo la eficiencia administrativa
Algunos ejemplos
Plan Auge y reforma previsional en Chile, Sistemas
de evaluación de la calidad de la educación en
Colombia, Chile y México, entre otros
Visiones de la largo plazo, Visión 2030 (México),
Visión 2019 (Colombia), Brasil a tres tiempos, VII
Plan de la Nación (Venezuela). Reformas del
mercado de capitales, apertura en la mayoría de los
países de la región
OBJETIVOS
» El producto de la planificación, se
centra en la identificación y diseño de
proyectos específicos
» La planificación es una fase del
proceso administrativo orientada a la
programación eficiente de actividades
Algunos ejemplos:
Presupuestos por Programas varios
países, Programas sectoriales
institucionales de México
RESULTADOS
» El enfoque de la planificación es más integral, se
orienta a solución de problemas complejos, que
involucra varios actores y varias dimensiones
» Aumenta la necesidad de coordinación
interinstitucional
» Gestión y presupuestos por resultados
» Sistemas de accountability
» Las políticas públicas no solo deben garantizar
igualdad de oportunidades sino de resultados
Algunos ejemplos:
Programas de Gestión para Resultados en el
desarrollo de Brasil, Reforma de Salud en
Colombia, Programa Hambre Cero o Programa
Bolsa Familia en Brasil
Fuente: elaboración propia.
51
3.2. Nuevas propuestas para la planificación. Hacia la planificación “compleja”
A partir de los desafíos que demandan a la planificación nuevos aportes, es
apresurado
aún afirmar que existe un modelo o siquiera un enfoque completo y acabado de la
planificación para el siglo XXI. Pero es claro que la planificación debe
transformarse,
debe abandonar por fin los rasgos normativos y deterministas que aún le quedan para
avanzar hasta convertirse en una disciplina renovada capaz de contribuir a
consolidar
las instituciones que requieren los nuevos tiempos, acorde con los nuevos actores,
las
nuevas dinámicas y los nuevos ideales del juego social.
La planificación ante el desconcierto causado por el agotamiento del modelo
tradicional
no ha encontrado sustitutos, pero si conceptos rivales o competitivos como la
gobernanza. La planificación no es gobernanza, si bien en las últimas décadas se ha
aproximado a la función de gobernar, la planificación en esencia es anticipación,
la
planificación no puede perder su principal atributo: la intervención del futuro. El
futuro es
y siempre será desconocido para nosotros y la planificación moderna no se refiere a
adivinar ni predecirlo, sino a prepararse para intentar crearlo con imaginación con
base
en la posibilidad de que somos capaces de imaginar y descubrir (Huertas, 2006,
citando
a Matus).
Pero la planificación no es solo prospección. La planificación debe ser hoy ante
todo
coordinación y monitoreo, los actores se han diversificado, el centro del juego
social se
ha desplazo, no existe un actor único imponiendo autoritariamente sus
orientaciones, o
nunca ha habido, pero se operaba como si existiera realmente. Hoy existe clara
evidencia que ni los problemas ni las soluciones son unidimensionales o se pueden
abordar separadamente. La integralidad, tanto en el procesamiento como en la
propuesta de soluciones es cada vez más necesaria. Así mismo, se reconoce la
existencia de varios sistemas autogenerados pero interdependientes.
¿Cómo hacer frente a esta complejidad? Con planificación compleja. No es ni
pretende
ser una respuesta definitiva a la pregunta, pero si es una sugerencia hacia dónde
dirigir
el debate y las investigaciones que se espera que sigan surgiendo en la
consolidación
del nuevo modelo de planificación. A continuación, se enuncian los principales
elementos que pueden aportar a ese debate y las razones para proponer algunas
claves de esa nueva planificación compleja, teniendo en cuenta cuatro categorías de
elementos que se proponen como líneas de discusión.
1. Ideas fundamentales de la planificación compleja
» Multisistémica:
Existen varios sistemas con capacidad de autogobernarse: el sistema económico,
político, el científico, los ciudadanos, etc. La planificación debe ser útil para
conocer
los sistemas e intercambiar información entre ellos. La planificación solo es
posible
como una manera de influenciar los diferentes procesos de autogobierno
involucrados en una situación (Van Assche y Verschraegen, 2008).
52
» Multicéntrica/descentralizada:
Todos los sistemas planifican, no existe una planificación central única que sirva
a
los intereses de todos. En una sociedad funcionalmente diferenciada, los sistemas
no pueden actuar fuera de sus fronteras, pero dependen de los otros.
» Multidimensional:
La planificación debe ocup