Aspectos Institucionales de

la Regulación de SS.PP.

Raúl Pérez-Reyes Espejo

 El Problema de la Retención de
Cuasi-Rentas (Hold-up) (1)
Considere que una empresa, “S”, desea proveer de 100 sándwiches diarios a
un pueblo rural de 2,000 familias, Alexandria, en un país de ingresos altos,
distante a 350 km del centro poblado más cercano.
El accionista de “S” es un experto en preparar sándwiches pero no conoce
del proceso productivo del pan, por lo que hace una subasta por internet
para comprar 100 panes diarios durante 5 años. La condición es que el
ganador debe de instalar su panificadora en el pueblo. (especificidad de
localización)
La subasta fue competitiva, y el ganador fue el que pidió el menor ingreso
anual (RP), equivalente a $62,405, que comprende $10,205 de costos fijos
(F): depreciación y costo de oportunidad del capital y $52,200 de costos
variables (TVP).
En las zonas urbanas, el alquiler anual de las máquinas de panificación de
segunda mano es de $6,000. (S, valor de salvataje)
La cuasi-renta del panificador, “P”, asociada al contrato de largo plazo e
invertir en Alexandria, es de $4,205 anuales. (F-S)

Nota: Este es un ejercicio adaptado de Church y Ware (2000).

El Problema de la Retención de
Cuasi-Rentas (Hold-up) (2)
La empresa “S” espera obtener, asociado al contrato con el panificador, un
ingreso anual (RS) de $120,000 y tiene costos variables de $55,000 (sin incluir
el pan).
La rentabilidad de “S” relacionada con el contrato de largo plazo con “P” es
igual a $2,595 = 120,000 – 52,200 – 55,000 – 10,205.
Si “S” decide rescindir el contrato con “P” se tendrá que proveer de pan del
poblado más cercano, lo que implica un gasto anual adicional de $2,000.
La cuasi-renta de “S” asociada al contrato es igual a $2,000 (rentabilidad con
P y sin P).
La cuasi-renta total (Q) del contrato de largo plazo es igual a la suma de
ambas cuasi-rentas: 6,205 = (10,205 – 6,000) + 2,000 = (F – S)+T
Habrá contrato de largo plazo, en tanto exista cuasi-renta asociada al mismo.
Si F=S y T=0, no es necesario el contrato de largo plazo.
El Problema de la Retención de
Cuasi-Rentas (Hold-up) (3)
Los contratos de largo plazo implican que a lo largo de la ejecución
contractual surgirán un cantidad importante de contingencias que pueden
alterar las condiciones bajo las cuales se hizo el contrato (equilibrio
contractual de intereses) al extremo de desnaturalizarlo.
Asociado a la incompletitud contractual, existe la posibilidad que una de las
partes desee “expropiar” a la otra su cuasi-renta.
La empresa “’S” puede decidir rescindir el contrato al final del año 2, justificado en una
reducción de la demanda de sándwiches, a menos que “P” acepte reducir sus ingresos a
$58,300 = 6,000 + 52,200 +100. Con esta actitud “S” le está expropiando casi toda la cuasi-
renta de “P”.
La empresa “P” se niega a vender más pan al final del año 1, debido a un aumento del
precio internacional de la harina de trigo, a menos que “S” acepte aumentar el pago a “P” a
$64,305 = 10,205 + 52,200 + 2,000 – 100.
Este comportamiento oportunista implica la posibilidad de redistribuir las
cuasi-rentas mediante la expropiación. A ello se le llama el problema de la
retención de cuasi-rentas (hold-up problem).
Como se verá, ello implica un menor nivel de inversión que el óptimo a lo
largo de la cadena productiva, lo cual genera ineficiencia.
Situación de los SSPP antes de las Reformas.
Características:
SS.PP. provistos por empresas estatales.
Ausencia de recursos financieros.
Problemas de ineficiencia e ineficacia.
Incremento del déficit fiscal en un entorno de crisis
macroeconómica.

Resultados:
Baja inversión en expansión de cobertura: densidad de SS.PP.
muy baja.
Restricciones financieras para un adecuado mantenimiento de
las redes: poca confiabilidad en las redes y mala calidad de
los servicios.
Bajas tarifas en US$: no cubrían sus costos variables medios.

Raúl Pérez-Reyes E., 5

Reformas Estructurales de los 90
Ejes principales:
Respeto del derecho de propiedad privada.
Promoción de la competencia.
Problemas Ex ante de las reformas:
Riesgo expropiatorio.
Débil dotación institucional.
Soluciones iniciales (90’):
Contratos de estabilidad jurídica.
Regulador autónomo.
Carencias de las Reformas:
Transparencia institucional del Estado.
Rendición de cuentas de los OO.RR.
Determinación de subsidios cruzados, de forma explícita.

Raúl Pérez-Reyes E., 6

 Fallas de mercado e Intervención del Estado

Las fallas de mercado: existencia de externalidades,

información asimétrica y ausencia de competencia (poder
de mercado) generan conductas oportunistas y
racionalidad limitada de los agentes económicos.
El funcionamiento del mercado, mediante transacciones
voluntarias, en presencia de estas fallas de mercado
generan costos de transacción.
Si los costos de transacción son elevados, disuaden o
reducen el volumen de transacciones económicas.
En las actividades de servicios públicos existe espacio para
el oportunismo, por lo que los contratos: Estado-Empresa
y Empresa-Usuario implicarán algún nivel de costos de
transacción.
La libre contratación no garantiza la eficiencia social.
Es necesaria la intervención regulatoria del Estado.
Raúl Pérez-Reyes E., 7
Organización Económica de un mercado (1)
Según Williamson (1985):

La forma como se organiza la actividad económica reflejará

la forma como la sociedad intenta minimizar los costos de
transacción.
La eficiencia y eficacia social de primer orden consiste en
resolver el problema de organización económica y de la
mejor forma posible. (problema económico de primer
orden: Diseño Institucional)
Dada la forma de organización económica elegida, las
conductas eficientes serán aquellas que reflejen una
minimización de los costos. (problema económico de
segundo orden)
Para resolver adecuadamente el problema de segundo
orden debemos de tener una solución adecuada al problema
de primer orden)

Raúl Pérez-Reyes E., 8

Interacción de agentes económicos en el proceso
regulatorio
La provisión de los servicios públicos refleja la interacción (juegos)
entre tres tipos de agentes económicos.

Estado y Empresa regulada.

Inversiones hundidas generan posibilidad de comportamiento
oportunista del estado.
La capacidad de compromiso y credibilidad del Estado determinará la
solución al problema de la inversión.
Empresa regulada y Usuarios.
Poder de mercado resultante del monopolio natural implica precios
elevados.
Regulación tarifaria es una de las formas de resolver este problema.
Estado y Usuarios.
Intervención estatal genera interacción con “grupos” de usuarios: de
bajos ingresos, ingressos medios, altos ingresos, comerciales,
industriales, exportadores, grandes clientes.
La determinación de subsidios cruzados y los acuerdos colusorios son
una forma de resolver este problema.

Raúl Pérez-Reyes E., 9

Interacción de agentes económicos en el proceso
regulatorio
Grupo de Grupo de Grupo de Gremios Gremios
Votantes 1 Votantes 2 … Votantes N Empresariales Laborales

Partido Partido Partido

Político 1 Político 2 … Político K

Poder Poder Poder Medios de

Ejecutivo Legislativo Judicial Comunic.

Organismos Empresas
Públicos Ministerios Policía
Raúl Pérez-Reyes E., Estatales 10
Independientes
Instituciones y Regulación de SS.PP.
Las empresas reguladas tienen importantes costos
hundidos: una vez que invierten están expuestas a riesgo
expropiatorio.
La provisión de los SS.PP. está sujeta a politización.
El Estado sujeto a captura por la industria: es una relación
con mucha interacción entre el Estado y las empresas
reguladas.
El Estado tutela intereses difusos no homogéneos: debilidad
de asociaciones de usuarios.

Por ello es necesario establecer un diseño institucional

que restrinja las conductas, tanto del Estado como de las
empresas reguladas, con la finalidad de lograr el mayor
nivel de bienestar posible para la sociedad.

Raúl Pérez-Reyes E., 11

Instituciones y Regulación de SS.PP.
El problema de primer orden consiste en un diseño
regulatorio que permita:
Reducir el riesgo expropiatorio que reduce la inversión
privada en SS.PP., y
Eliminar la politización del Estado.
Eliminar la captura regulatoria.

El problema de segundo orden consiste en buscar que las

empresas reguladas y el Estado hagan su trabajo al menor
costo posible y logrando la mayor cobertura de los SS.PP.
Mecanismos regulatorios que induzcan a un comportamiento
eficiente.
Incentivos a invertir en redes domiciliarias.

Raúl Pérez-Reyes E., 12

Instituciones y Regulación de SS.PP.
Para lograr una solución apropiada al problema de primer
orden en las industrias reguladas es necesario que el
Estado desarrolle un diseño institucional que permita:
Legitimidad social: la sociedad civil reconociendo la labor del
Estado en la tutela de sus intereses (los de la sociedad civil).
Credibilidad: las empresas reguladas reconociendo que la labor
del Estado está exenta de oportunismo político y por lo tanto
exento de riesgo expropiatorio.
Para lograr Legitimidad social y Credibilidad, el diseño
institucional de la regulación de los SS.PP. debe permitir
que el Estado en su actuación administrativa muestre:
Autonomía en sus decisiones regulatorias.
Autonomía presupuestal.
Transparencia en sus acciones.
Rendición de cuentas periódica a la sociedad civil.

Raúl Pérez-Reyes E., 13

Instituciones y Regulación de SS.PP.
La solución al problema de primer orden implica establecer
un marco regulatorio institucional (formal e informal)
caracterizado por:
Organismos Reguladores (OO.RR.) que funcionen de forma
independiente del Gobierno.
Procesos de designación de miembros de los Consejos
Directivos (CD) de los OO.RR. : Poder Ejecutivo y/o Poder
Legislativo.
Causales de remoción de miembros de CD: Poder Ejecutivo
y/o Poder Legislativo.
Mecanismos de financiamiento del OO.RR.: aporte o Tesoro
Público.
Establecer cuando, como y a quien rendir cuentas.
Transparencia en todas las actuaciones de los OO.RR., de
forma que se reduzca el riesgo de captura.
Raúl Pérez-Reyes E., 14
Instituciones y Regulación de SS.PP.
Para lograr una solución adecuada al problema de
segundo orden es necesario:
Auditoria de gestión.
Rendición de cuentas.
Adecuada contratación de personal y de servicios
provistos por terceros. (consultorías y supervisión)

Raúl Pérez-Reyes E., 15

Características de una Buena Regulación de SS.PP.
Baldwin y Cave (1999) señalan que un buen
marco regulatorio se caracteriza por tener los
siguientes criterios:
Mandato Legislativo.
Rendición de cuentas y control de gestión.
Debido proceso.
Pericia técnica.
Eficiencia.

Raúl Pérez-Reyes E., 16

Diseño Institucional y Organizacional de la
Regulación en el Perú
El Perú es un país con fragilidad institucional.
Con la finalidad de atraer al sector privado a invertir en
el desarrollo de SS.PP. ha sido necesario establecer un
diseño institucional que se caracteriza por:
Contratos Ley: estabilidad de las principales condiciones
bajo las que se privatizaron o concesionaron los SS.PP.
Mecanismos Arbitrales: como un mecanismo de solución
de controversias de los Contratos de Concesión.
Organismos Reguladores: como una garantía de una
actuación administrativa independiente por parte del
Estado.
Recientemente se han creado los Consejos de Usuarios,
con la finalidad de incorporar a la sociedad civil, como
parte del diseño institucional.
Raúl Pérez-Reyes E., 17
Diseño Institucional y Organizacional de la
Regulación en el Perú
Como parte del diseño institucional se han creado OO.RR.
Independientes del poder político, para ello se ha establecido
un marco normativo que establece que:
El Consejo Directivo (CD) está compuesto por cinco miembros,
todos nombrados por el Presidente de la República mediante
Resolución Suprema.
Mediante concurso público de méritos se elige al Presidente del
Consejo Directivo.
Mandato de 5 años y designación escalonada, de forma anual,
para cada miembro del CD.
Requisitos académicos y profesionales para ser elegido Director
y destitución sólo por causales objetivas.
Los ingresos institucionales se generan por aportes de las
empresas reguladas.

Raúl Pérez-Reyes E., 18

Diseño Institucional y Procesos de Regulación
Tarifaria (1)
Con la finalidad de uniformizar los procedimientos de fijación
de tarifas de los SS.PP., mediante la Ley N° 27838 (Octubre,
2002) se establecieron las principales características de los
mecanismos de fijación tarifaria.
Esta norma sólo es aplicable a la fijación de tarifas: precios
cuyo nivel es definido por el OR o nuevas tarifas establecidas
por el OR.
No aplica para los casos de ajustes de tarifas: mecanismos
de cambio de tarifas (v.g. factor de productividad).
Esta norma ha sido especificada por cada OR, en lo que se
refieres a sus características particulares.
Esta Ley, le dio carácter mandatorio a lo que venia
ocurriendo de forma informal en algunos casos o mediante
disposiciones contractuales en otros casos.
Raúl Pérez-Reyes E., 19
Diseño Institucional y Procesos de Regulación
Tarifaria (2)
Artículo 1º. Ámbito de aplicación.
La aplicación se extiende a todos los Organismos Reguladores
de Servicios Públicos contemplados en la Ley 27332 – Ley
Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada
en los Servicios Públicos.

Artículo 2º. Objeto de la norma.

Garantizar que la función reguladora sea ejecutada con estricta
sujeción a criterios técnicos, legales y económicos, y establecer
los mecanismos que garanticen efectivamente la mayor
transparencia en el proceso de fijación de tarifas reguladas,
mediante el acceso a toda la información utilizada por los
Organismos Reguladores.

Raúl Pérez-Reyes E., 20

Diseño Institucional y Procesos de Regulación
Tarifaria (3)
Artículo 3º. Procedimiento de determinación de tarifas.
El Organismo Regulador fijará el procedimiento para determinar la
regulación de las tarifas, mediante norma del más alto rango de la
entidad y comprenderá, entre otros aspectos, los siguientes:
1. Las unidades orgánicas que intervienen en el procedimiento de fijación de
tarifas reguladas.
2. Las atribuciones de cada una de las unidades orgánicas sobre la materia.
3. Los plazos perentorios que se le asigna a cada unidad orgánica para su
pronunciamiento respecto de las materias de su competencia.
4. Las fechas de las audiencias públicas programadas.
5. La aplicación del recurso impugnatorio que las Empresas Prestadoras y los
Organismos Representativos de Usuarios pueden interponer en contra de la
resolución emitida por el Organismo Regulador, se regirá por las disposiciones
establecidas por la Ley del Procedimiento Administrativo General para el
recurso de reconsideración. El texto completo del recurso deberá publicarse en
la página web del organismo regulador ante el cual se presente, pudiendo los
legitimados interesados expresar lo que consideren pertinente en el plazo que
se establezca para tal efecto.
6. El flujograma correspondiente.
Raúl Pérez-Reyes E., 21
Diseño Institucional y Procesos de Regulación
Tarifaria (4)
Artículo 4º. Transparencia de la información.
Las empresas prestadoras y las organizaciones representativas de
usuarios, así como toda persona, tienen el derecho a acceder a los
informes, estudios, dictámenes, modelos económicos y memorias
anuales que constituyan el sustento de las Resoluciones que fijan los
precios regulados, de conformidad con lo establecido en el artículo 2°,
incisos 5) y 6) de la Constitución del Estado.
Asimismo, el Organismo Regulador deberá prepublicar, en su página web
institucional y en el diario oficial El Peruano, el Proyecto de la Resolución
que fije la tarifa regulada y una relación de la información a que se
refiere el párrafo anterior, con una antelación no menor a 15 días hábiles.
La Resolución que fija las tarifas reguladas, su exposición de motivos, así
como toda Resolución que pudiera tener implicancia en dicho proceso,
deberá ser publicada en el diario oficial El Peruano, bajo sanción de
nulidad.

Raúl Pérez-Reyes E., 22

Diseño Institucional y Procesos de Regulación
Tarifaria (5)
Artículo 7º. Audiencias públicas.
El Organismo Regulador está obligado, con anterioridad a la
publicación de la Resolución que fija las tarifas reguladas, a
realizar audiencias públicas descentralizadas en la cual
sustentarán y expondrán los criterios, metodología, estudios,
informes, modelos económicos o dictámenes que servirán de
justificación en la fijación de las tarifas reguladas. De todo ello
quedará constancia en la parte considerativa de la referida
Resolución.
El mismo trámite debe seguirse en aquellos casos en los cuales
se hayan producido una variación en los criterios, metodología o
modelos económicos utilizados.

Raúl Pérez-Reyes E., 23

Diseño Institucional y Procesos de Regulación
Tarifaria (6)
Artículo 8º. Audiencias privadas.
Las empresas prestadoras y las organizaciones representativas de
usuarios, están facultadas para solicitar y obtener audiencias con los
funcionarios del Organismo Regulador, a fin de intercambiar opiniones
respeto del proceso de fijación de precios regulados, sin perturbar el
normal desenvolvimiento del procedimiento.
El Organismo Regulador publicará en su página web una relación de las
reuniones que hubiere celebrado con la(s) empresa(s) prestadora(s) y
organizaciones representativas de usuarios, publicación que habrá
contener:
a) El nombre de las empresas prestadoras y sus representantes.
b) Los funcionarios del Organismo Regulador.
c) El nombre de las organizaciones de usuarios y sus representantes.
d) Otras personas jurídicas y entidades públicas, vinculadas a los procedimientos
de fijación de precios regulados, así como sus representantes.
e) El lugar, fecha, hora, asuntos tratados en la reunión y conclusiones a las que
se hubieran arribado.

Raúl Pérez-Reyes E., 24

Diseño Institucional y Procesos de Regulación
Tarifaria (7)
Artículo 9º. Responsabilidad administrativa y personal.
El incumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley acarrea,
para los funcionarios públicos de los Organismos Reguladores,
responsabilidad administrativa y será considerado como una falta
grave, sancionable con destitución, sin perjuicio de la
responsabilidad penal a la que hubiera lugar.
Definiciones.
EMPRESA PRESTADORA. Persona natural o jurídica que cuenta con
titularidad legal o contractual para la prestación de servicios públicos.
ORGANIZACIÓN REPRESENTATIVA DE USUARIOS. Es la persona
jurídica debidamente inscrita que tiene por objeto velar por los intereses
de los usuarios y/o consumidores que de forma eventual o permanente
tienen acceso o se sirven de algún servicio público.
TARIFA REGULADA. Es el valor de la contraprestación que se paga por
un servicio público, sujeto a determinación por los Organismos
Reguladores, de conformidad con el marco normativo vigente.
Raúl Pérez-Reyes E., 25
 Diseño Institucional y Procesos de Regulación
Tarifaria (8)
A modo de ejemplo: fijación de Tarifa en Barra de electricidad.

Raúl Pérez-Reyes E., 26