Conferencia

Estado actual de los Derechos

Económicos, Sociales y Culturales

Ligia Bolívar1

En el caso de los derechos económicos, sociales y culturales, no sé si pueda

hablar de estado actual o de estado a secas, porque hablar de estado actual es corno si
hubiera un estado previo y la sensación que nos da, para comenzar, es que no hay un
estado previo, pues, lamentablemente, seguimos con muy pocos avances en la materia.

La presentación está dividida en cuatro bloques: Primero se introducen algunas

ideas para poder demostrar que el estado actual sigue siendo el estado de hace diez o
quince años más o menos; es decir, refrescar la memoria acerca de lo que ha sido y por
qué ha sido así el desarrollo normativo de los derechos económicos, sociales y
culturales a escala internacional. En segundo lugar, cómo ha sido esa evolución del
desarrollo normativo a escala nacional. El tercer punto vería algunos avances recientes
que, aunque muy tímidos, son rescatables. La última parte tendría como fin llegar al
estado "actual".

En relación con el desarrollo normativo de los derechos económicos, sociales y

culturales, lamentablemente siempre nos encontramos con el cuento de que son
derechos de segunda generación, y siempre insisto en que no son derechos de
segunda generación, pero que sí han sido derechos de segunda clase en el desarrollo
normativo internacional. Cuando digo que no son derechos de segunda generación, al
menos en lo que corresponde al derecho internacional de los derechos humanos, me
estoy refiriendo al hecho de que históricamente -como bien diría también el Prof.
Antonio Cançado- Trindade- no es del todo preciso hablar de los derechos económicos,
sociales y culturales como derechos de segunda generación; esto debido a que
tenemos un hecho contundente: la fundación y el desarrollo de una serie de convenios
internacionales de protección de derechos económicos, sociales y culturales a través de
la OIT, desde el año 1919; es decir, muchísimo antes de que tuviéramos incluso
declaraciones tanto regionales como universales de protección de los derechos
humanos.

Entonces, desde el punto de vista histórico, pareciera incorrecto referimos a los

derechos económicos, sociales y culturales como de segunda generación cuando, en
realidad, su desarrollo normativo comienza en un momento bastante previo a la historia
de lo que es el derecho internacional de los derechos humanos -como decía- a partir de
lo que fueron las primeras convenciones de la OIT a comienzos del siglo XX. En 1948,
como todos recordamos, tenemos tanto la Declaración Universal como la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre, donde ambos grupos de derechos, por
llamarlos de alguna manera, se tratan por igual; es decir, ninguna de las dos

1
Venezolana, Socióloga, Presidenta del Centro para la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL).
declaraciones hace distinción, por un lado, entre derechos civiles y políticos, y por otro,
de derechos económicos, sociales y culturales. Luego, tenemos ese momento
lamentable en nuestra historia donde se comienza a desarrollar los pactos de Naciones
Unidas: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional
sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales; seguramente debido al debate
ideológico de la Guerra Fría, que permeó con muchísima fuerza el trabajo sobre
derechos económicos, sociales y culturales, tuvimos dos pactos en vez de uno solo,
ambos de todas maneras aprobados el mismo año 1966; además, ambos entraron en
vigencia el mismo año 1976, diez años más tarde, con la diferencia de que en el caso
de los derechos civiles y políticos contamos asimismo con un Protocolo facultativo, que
es el Protocolo de 1966, que también entró en vigencia en 1976, mientras que en el
campo de los derechos económicos, sociales y culturales todavía no existe un protocolo
adicional.

¿Cuál es la riqueza del Protocolo facultativo en derechos civiles y políticos? Simple y

llanamente que nos permite a las personas acceder directamente al sistema para
presentar quejas en relación con la violación de estos derechos; cuestión que todavía
no es posible en el caso de los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos
por el Pacto de Naciones Unidas.

Luego tenemos la Convención Americana de Derechos Humanos, aprobada en

1969, vigente desde 1978, donde, de alguna manera, se reconocen todos los derechos;
si bien es cierto que hay un artículo bastante ambiguo -el artículo 26 de la Convención
donde se hace un reconocimiento, igualmente ambiguo, sobre la posibilidad de la
Comisión Interamericana y de los cuerpos del sistema en general para abordar el tema
de los derechos económicos, sociales y culturales-, el hecho es que, en la teoría y en la
práctica, no existe ningún impedimento para que el sistema interamericano se aboque
al conocimiento de casos en los cuales están involucrados o afectados derechos
económicos, sociales y culturales.

Además, la Convención hace referencia a lo largo de ella, no solo en el artículo 26, a

otros derechos que podríamos considerar como dentro del ámbito de los derechos
económicos, sociales y culturales, como eje del derecho a estar libre de la esclavitud y
la servidumbre, que está reconocido en el artículo 6; la libertad de conciencia y religión,
que tiene por supuesto un componente cultural reconocido en el artículo 12; la
protección de la familia, que abarca un conjunto de obligaciones que tienen que ver
también con el área de los derechos económicos, sociales y culturales, reconocido en el
artículo 17; hay un artículo específico sobre derechos del niño, y no dice que se trate de
derechos individuales, simplemente habla de derechos del niño; suponemos o
podríamos suponer que dentro de los derechos del niño están, entre otros, el derecho a
la educación reconocido en el artículo 19, y el muy controversial artículo 21, sobre el
derecho a la propiedad privada, y digo controversial porque si bien es un derecho, el de
la propiedad privada, que fue reconocido inicialmente en la Declaración Universal y en
la Declaración Americana, se hizo absolutamente invisible en el sistema universal a la
hora de desarrollar los dos pactos. Por esta razón es que se expuso antes sobre el
debate ideológico propio de la Guerra Fría; sin embargo, todavía en la Convención
Americana sí aparece un reconocimiento de este derecho.
 Vemos, entonces, que la Convención Americana, si bien tiene este artículo muy
ambiguo que a lo mejor no podría interpretarse expresamente como una protección
manifiesta de los derechos económicos, sociales y culturales, como sí lo es el artículo
26, tiene otra serie de disposiciones que nos permiten afirmar que solamente en el caso
de los Pactos de Naciones Unidas estamos en presencia de una división, creo que
absolutamente artificial, entre derechos económicos, sociales y culturales, por un lado, y
de derechos civiles y políticos, por el otro.

El resto de los instrumentos internacionales y regionales no hacen esa diferencia.

Tenemos la "Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer"; tenemos la "Convención para la Eliminación de Todas la Formas de
Discriminación Racial"; tenemos la "Convención sobre los Derechos del Niño", y todos
ellos abarcan por igual derechos civiles y políticos y derechos económicos, sociales y
culturales. Considero que esto es importante enfatizarlo porque uno de los grandes
daños que se le ha hecho al avance de los derechos económicos, sociales y culturales
tiene que ver con una falsa de dicotomía, a la que también, con mucha frecuencia hace
referencia el Profesor Antonio Cançado- Trindade. Pero vemos que esa falsa dicotomía
está presente –repito– solamente en los pactos internacionales, en el resto de los
instrumentos la dicotomía no existe. La opinión corriente ha sido enfatizar la división y
no los puntos de encuentro. Lo que yo quisiera hacer con esta presentación es enfatizar
justamente lo contrario, los puntos de encuentro y no las separaciones.

Ahora, si los derechos económicos, sociales y culturales están presentes en diversos

instrumentos internacionales de protección de derechos humanos desde 1948, ¿por
qué han sido tan postergados? Esa es una de las grandes interrogantes que, desde el
punto de vista histórico, nos queda. Es decir, por qué realmente lo que tenemos, como
decía al principio, no son derechos de segunda generación, sino que parecieran ser
derechos de segunda clase.

Una explicación que ya asumí al comienzo tiene que ver con el debate ideológico
alrededor de la Guerra Fría, donde, obviamente, se dio un mayor impulso a todo lo que
tenía que ver con las libertades individuales que a los temas relacionados con los
derechos económicos, sociales y culturales. Creo que hay una responsabilidad grande -
y quizá esta es una segunda razón bien importante- por parte de las organizaciones no
gubernamentales internacionales de derechos humanos en que esto fuese así, en el
sentido de que la mayoría de ellas se concentraron en la defensa y protección y
denuncias sobre derechos civiles y políticos y, por lo tanto, fue posible un mayor
desarrollo jurisprudencial por parte de los organismos internacionales de derechos
humanos en esta materia, y no tanto, o casi inexistentemente, en el campo de los
derechos económicos, sociales y culturales.

Una tercera razón tiene que ver con lo que decíamos anteriormente sobre la
capacidad del individuo de acceder a los mecanismos de protección internacional en
materia de derechos económicos, sociales y culturales, a diferencia del caso de
derechos civiles y políticos, donde tenemos un Protocolo Facultativo que permite esta
posibilidad. En el campo de los derechos económicos, sociales y culturales eso todavía
es un tema de discusión con una serie de borradores de textos sobre un protocolo
facultativo que le brinde esa posibilidad al individuo. Pero lo cierto es que, en la
práctica, no se ha podido dar esa misma posibilidad de protección y de denuncia
individual en el caso de los derechos económicos, sociales y culturales. Creo que esa
es una razón que marca con mucha fuerza esa falta de desarrollo normativo, porque,
obviamente, el desarrollo que se ha logrado en el campo de los derechos civiles y
políticos, en relación con determinados temas como -por ejemplo- el establecer la línea
divisoria, bastante difícil por cierto y bastante frágil, entre lo que es tortura y lo que son
penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, solamente ha sido posible a partir de
casos concretos que ponen a prueba el sistema, en el caso de Naciones Unidas en esta
materia.

Entonces, el sistema ha ido evolucionando y ha ido avanzando en la creación de

marcos normativos, con la finalidad de enriquecer ese concepto general, llenándolo de
contenidos específicos para cada uno de los derechos; lo mismo sucedió con el
derecho a la libertad de expresión, con el derecho a la libertad personal. Si no hubiera
sido, entre otras cosas, gracias a la actitud pro activa de las organizaciones de
derechos humanos, sobre todo de América Latina, jamás se hubiera llegado por
ejemplo a la conceptualización de lo que es el tema de la desaparición forzada. En tal
caso, tenemos que en el campo de los derechos civiles y políticos, debido a la
existencia de un mecanismo que facilita que los individuos puedan acceder al sistema
para presentar sus casos y obligar de esta manera al sistema a pronunciarse. Si no
hubiera sido por eso, obviamente también hubiéramos tenido muy postergado el
desarrollo de los derechos civiles y políticos. Al no existir un mecanismo similar en el
caso de los derechos económicos, sociales y culturales, obviamente ha sido y seguirá
siendo muy difícil el desarrollo del contenido de estos derechos por parte del sistema
internacional, e incluso por parte del sistema regional de protección de los derechos
humanos.

Y hablando del sistema regional, también hay otro condicionante histórico que nos
explica las limitaciones que se han encontrado en el caso de los derechos económicos,
sociales y culturales en cuanto a su desarrollo normativo. Tiene que ver con el hecho de
que la Convención Americana fue aprobada en 1978, momento en el cual buena parte
del continente estaba invadido, plagado por dictaduras, por regímenes totalitarios que
fueron absolutamente irrespetuosos de muchos de los derechos civiles y políticos y, por
lo tanto, la mayoría de las denuncias que llegaron al sistema interamericano tenían que
ver por supuesto con violaciones a estos derechos o, incluso, como en el caso de Chile,
con estrategias ex profeso por parte de las organizaciones no gubernamentales. Tal es
el caso de la Vicaría de la Solidaridad; llegó el momento en que, por ejemplo, la Vicaría
invadió el sistema interamericano con más de 2.000 denuncias, no porque esas 2.000
denuncias, cada una individualmente fuese a obtener respuesta, sino porque lo que
interesaba en ese momento era poner de relieve la existencia de una política
sistemática organizada desde el Estado para facilitar y dejar en la impunidad
violaciones a determinados derechos civiles y políticos. Así, tenemos que, en el período
1973-80, el volumen de denuncias que recibió el sistema interamericano por parte de
países del Cono Sur, principalmente Argentina y Chile, sobre todo Chile, tenían por
objeto llamar la atención sobre un hecho que se había convertido en un patrón
sistemático de violación de los derechos humanos.
 Todas estas causas, incluidas las históricas, han tenido como consecuencia,
lamentablemente, una postergación reiterada del tema de los derechos económicos,
sociales y culturales en el ámbito tanto regional como internacional. Sin embargo, en el
caso del sistema interamericano hay que reconocer y recordar, y creo que es bien
importante hacerlo por razones que explicaré posteriormente, que la no existencia de
un protocolo especial, en este caso el Protocolo de San Salvador, en materia de
derechos económicos, sociales y culturales, no negó durante todos estos años la
posibilidad de que las personas acudieran al sistema para presentar quejas en relación
con derechos económicos, sociales y culturales. Esto es bien importante tenerlo en
cuenta. San Salvador no fue imprescindible o su ausencia no fue un obstáculo para la
presentación de denuncias sobre derechos económicos, sociales y culturales. Más
adelante veremos la importancia que tiene.

Como segundo punto, ¿qué está pasando a escala nacional? Tenemos la

Constitución mexicana (1917), donde ya se hace un reconocimiento de una serie de
derechos en el ámbito de los derechos económicos, sociales y culturales. En el caso de
Venezuela -mi país-, ya en la Constitución de 1947 hay un reconocimiento
constitucional de una serie de derechos económicos, sociales y culturales, como salud,
vivienda, educación, toda el área de los derechos de los trabajadores, etc.

De esta manera, vemos que incluso en el ámbito constitucional tampoco valdría la

tesis de las generaciones; es decir, existen constituciones en nuestros países que nos
dan cuenta de la existencia y reconocimiento jurídico de una serie de derechos
económicos, sociales y culturales, antes incluso de que existieran los pactos
internacionales. Luego han venido las reformas constitucionales producto de los
procesos de pacificación, o de la mal llamada transición a la democracia, en los
diferentes países donde se incorporan con muchísima fuerza derechos económicos,
sociales y culturales como en el caso de la Constitución de Colombia, de Guatemala, de
El Salvador. En el caso de Colombia, con la curiosa interpretación según la cual en el
texto constitucional aparecen también, heredados de lo que llamo la escuela española,
una serie de derechos que se consideran derechos fundamentales, que, por lo tanto,
son justiciables y que en realidad son todas las libertades públicas. Luego, hay toda una
serie de derechos como el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, etc., que no
están categorizados dentro del mismo grupo. Por lo tanto, de acuerdo con una
interpretación restrictiva que se ha hecho de la Constitución colombiana, no serían
exigibles por vía judicial.

Afortunadamente, más allá de estos intentos de restricción, en el caso de Colombia y

en el caso de algunos otros países, hacia el área de los derechos económicos, sociales
y culturales, hemos tenido unas oficinas de Defensores del Pueblo muy creativas, que
han buscado la manera de impulsar casos relativos, entre otros, al derecho a la salud,
por la vía del derecho a la vida.

Ahora eso, por supuesto, es bueno para las personas que están involucradas en los
casos, que están directamente afectadas, pero no es bueno desde el punto de vista
jurídico, porque lo que estamos diciendo al afirmar eso es que no son derechos en sí
mismos, son una especie de derechos subsidiarios; es decir, cobran fuerza en la
medida en que se pueda demostrar que existe una conexión con derechos
fundamentales, derecho a la vida, derecho a la integridad personal, etc. De lo que se
trata -y es uno de los grandes retos que tenemos ante nosotros en este momento- es
de asegurar que estos derechos económicos, sociales y culturales tengan peso por sí
mismos y no simplemente como apéndices de derechos civiles y políticos. Pero, en todo
caso, lo que quiero resaltar es que en nuestras constituciones ya existe, en buena parte
de la región, un reconocimiento bastante amplio de derechos económicos, sociales y
culturales; todas estas constituciones y las reformas que se han hecho -más por
supuesto las previas, las históricas, a la que me referí anteriormente-, hacen este
reconocimiento previo a Viena. En el año 1993, Viena nos dice, por primera vez desde
hacía mucho tiempo, que los derechos humanos son interdependientes, indivisibles,
etc., y a partir de ahí pareciera que se genera una nueva oleada, se le da una nueva
burbuja de oxígeno a los derechos económicos, sociales y culturales para empezar a
tener peso propio por sí mismos y no simplemente como apéndices.

Hay que señalar también que en nuestros países es cada vez más amplio el uso de
las acciones judiciales de amparo o de tutela, dependiendo de cómo se llame en cada
uno de los países, para exigir o para tratar de mantener la vigencia de estos derechos.
Esto es bien importante en la medida en que la acción de amparo o de tutela se ha
convertido en uno de los recursos por excelencia, para asegurar la justiciabilidad de los
derechos económicos, sociales y culturales, que no debería ser y no es de hecho el
único, pero, en todo caso, ha sido la vía más expedita para reivindicar por la vía judicial
derechos económicos, sociales y culturales.

El tercer punto sería el relativo a los avances recientes. Aquí vaya dejar simplemente
anotadas algunas cosas; el doctor Phillip Texier, que conoce muchísimo más de estos
temas, especialmente con respecto a la experiencia de Naciones Unidas, seguramente
los desarrollará con mayor amplitud. En todo caso, quería señalar, sobre todo en lo
atinente al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que ha habido
avances importantísimos, que quizás no los hemos valorado en toda su magnitud, por
parte del Comité, sino por la vía jurisprudencial-ellos no reciben casos y por lo tanto no
tienen esa posibilidad- al menos sí a través de las llamadas observaciones generales,
para desarrollar el contenido de muchos de estos derechos. En este sentido, vale la
pena rescatar la experiencia de las organizaciones que han trabajado el tema sobre el
derecho a la vivienda en el marco del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Creo -y el doctor Texier tendrá la oportunidad de corregirme si no está de
acuerdo con esta opinión-, que el hecho de que la primera observación general del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre un derecho específico se
haya hecho en materia del derecho a la vivienda no es casual; es decir, las tres
observaciones previas que había desarrollado el Comité tenían que ver con
obligaciones internacionales, con el tema de financiamiento, con el tema de la
responsabilidad del Estado; pero el momento en el cual el Comité decide abordar y
desarrollar el contenido específico de un derecho, empieza por el derecho a la vivienda,
que es la observación general número uno.

Considero que no es casual, pues obedece a que, en el ámbito del derecho a la

vivienda, contamos con dos excelentes organizaciones internacionales que han -
impulsado el trabajo del Comité y que, a partir de casos concretos, han alimentado al
Comité con información que ha servido de base para dar este marco general y
fortalecer este contenido del derecho a la vivienda. Estoy hablando especialmente de la
Coalición por el Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (CORE) y Habitat
International Coalliction (HIC), dos organizaciones internacionales que tienen que ver
con esta materia. Así corno en el pasado decíamos que buena parte del desarrollo
normativo de los derechos civiles y políticos tuvo que ver con el impulso dado por
organizaciones no gubernamentales a escala internacional, tales como Amnistía
Internacional y Human Rights Watch (Artic1e Nineteen), y otras cuantas, podemos decir
en este momento que estamos frente a una incipiente tendencia a hacer exactamente lo
mismo en el área de los derechos económicos, sociales y culturales, con menor fuerza
quizás, porque son organizaciones que están comenzando, pero, en todo caso, con un
impulso bien importante que ha puesto en movimiento el sistema de Naciones Unidas
en esta materia.

Posteriormente el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha venido

desarrollando también observaciones generales sobre otros derechos específicos tales
como el derecho a la salud y también sobre sectores más vulnerables de la sociedad
con relación al disfrute de sus derechos, como pueden ser los discapacitados, el sector
de la tercera edad, etc. Creo, en todo caso, que lo importante es destacar que el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha comenzado progresivamente a
generar un cambio en la interpretación sobre el carácter del Comité, su mandato, etc.,y
su relación con los otros órganos de Sistema de Naciones Unidas. Eso aunque no esta
escrito en ninguna parte, fue una interpretación bastante flexible que se hizo de la
posibilidad de poder contar con un comité más vigoroso en materia de derechos
económicos, sociales y culturales. Así, desde ese momento, comienza a impulsarse una
labor más consistente en materia de desarrollo del contenido de estos derechos. En tal
caso, es fundamental que se haga ese desarrollo de los contenidos, porque si no
sabemos cuál es el contenido de un derecho, difícilmente vamos a poder lograr su
adecuada defensa.

El Comité también ha tornado medidas interesantes e innovadoras, con una

interpretación absolutamente flexible, que nada tiene que ver con lo que es su mandato
original, pero que bienvenidas sean. Por ejemplo, en el caso de Panamá, hace algunos
años, a raíz de la intervención de Estados Unidos en ese país y los efectos que tuvo en
materia de derecho a la vivienda, después de mucho forcejeo con las autoridades, se
logró el envío de una misión de observación. Este es el primer caso en la historia de los
derechos humanos en el área de derechos económicos, sociales y culturales, en que se
logra una visita in loco para la observación Y el monitoreo de un derecho específico: en
este caso, el derecho a la vivienda. De ahí salieron observaciones riquísimas que tienen
que ver con temas tales corno, por ejemplo, la superficie de una vivienda; es decir,
aspectos relacionados con el contenido en su más mínimo detalle y que fueron el logro
de este Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que, desde una
perspectiva muy heterodoxa, pero -repito- bienvenida su heterodoxia, tuvo la capacidad
para interpretar el Pacto, para negociar con las autoridades, y para llevar dentro de su
delegación a un grupo que ellos llamaban expertos independientes, que no eran otros
que estos muchachos de HIC y CORE, que venían pujando desde hace muchísimos
años por el reconocimiento de estos derechos.

De esta manera, por la vía de los hechos, con una interpretación muy flexible del
Pacto, se han venido logrando avances muy significativos. También, en el caso de
República Dominicana ha habido pronunciamientos importantes por parte del Comité en
materia del derecho a la vivienda, pero todas estas interpretaciones se dan a partir de
una visión muy flexible y poco ortodoxa de lo que es el mandato del Comité en el marco
del Pacto y de todo el sistema de protección de Naciones Unidas.

Respecto a los avances recientes en el Sistema Interamericano, obviamente no

podemos dejar de mencionar el Protocolo de San Salvador, que el doctor Jorge Taiana,
Secretario de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, seguramente podrá
desarrollar con más detalle. Tengo una visión bastante crítica con relación al Protocolo,
porque creo que no nos dio nada nuevo. ¿En qué sentido? En el sentido de que el
Protocolo de San Salvador reconoce un catálogo amplísimo de derechos, incluso creo
que es el primer instrumento internacional de protección de derechos humanos que
hace un reconocimiento explícito, por ejemplo, del derecho a un ambiente sano. Sin
embargo, hay una gran brecha entre el reconocimiento de los derechos y los
mecanismos para su realización. Así, el Protocolo de San Salvador se limita a decimos,
como individuos o como parte de grupos sociales, etc., que podemos acudir a la
Comisión Interamericana para presentar casos donde fueron presuntamente violados el
derecho a la educación, reconocido en el artículo 3 del Protocolo, y el derecho a la
libertad sindical, reconocido en el artículo 8 literal A del mismo Protocolo. En tal caso,
¿cuál es la novedad si ya la UNESCO nos daba la posibilidad desde hace muchísimos
años de impugnar acciones del Estado en materia de derecho a la educación? Y, ¿cuál
es la novedad cuando tenemos el Convenio número 87 de la OIT firmado por gran
cantidad de países de la región que nos permite el acceso directo al Sistema de
Protección y Vigilancia de la OIT en materia de derechos relacionados con la libertad
sindical? Entonces, ¿qué ganamos con el Protocolo de San Salvador? Creo que no
ganamos nada. Además, tenemos un gran problema con el Protocolo que va a tener
que ser resuelto por la vía de los hechos y por la vía de una interpretación ojalá
creativa, abierta y progresista por parte de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. Imagino una situación hipotética pero no remota, en la cual un país se aparta
de la Convención, pero no se aparta del Protocolo, y se presenta una queja ante la
Comisión relacionada con, por ejemplo, derecho a la vivienda o con otros derechos
relacionados con los trabajadores, pero que no tocan el tema de libertad sindical. ¿Qué
va a hacer la Comisión en ese caso? Va a decir: usted no es parte del Protocolo y por lo
tanto no puede entrar aquí. O peor todavía, el caso de un país que sea parte del
protocolo, entonces resulta que llegamos a la situación absurda a través de la cual a lo
mejor por la vía de la Convención se podía presentar una denuncia, pero ahora soy
parte del Protocolo y el Protocolo me dice que solamente puedo presentar denuncias en
relación con dos derechos; en tal caso, me van a decir: usted no puede pasar por aquí
porque hay una alcabala que nos dice que solamente se pueden presentar denuncias
relacionadas con libertad sindical y derecho a la educación. Entonces, el Protocolo nos
presenta dificultades, en ese sentido. Por eso, a menos que me prueben lo contrario, -
ojalá que el doctor Taiana tenga respuestas al respecto- sigo en una actitud muy crítica
y escéptica, si se quiere, con relación al supuesto logro que significó la firma,
ratificación y entrada en vigencia del Protocolo de San Salvador.

Siguiendo con avances recientes -y para terminar-, hay un par de instrumentos que
no podemos de dejar de mencionar. No son instrumentos propiamente dichos, pero son
dos textos que tienen que convertirse en referencia obligada para quienes deseen
trabajar el tema de derechos económicos, sociales y culturales. Así como el profesor
Montealegre dijo que quien no conozca la sentencia de la Cámara de los Lores en el
caso de Pinochet está atrasado en materia de protección internacional de derechos
humanos, yo digo que quien no conozca los Principios de Limburgo y las Directrices de
Maastricht también está atrasado si quiere trabajar en el área de los derechos
económicos, sociales y culturales.

Los Principios de Limburgo fueron desarrollados por un grupo de 30 expertos,

convocados por Naciones Unidas en el año 1987, que se reunieron en Holanda para
empezar a desarrollar el contenido de las partes generales relacionadas con el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Cuando me refiero a las
partes generales, tengo en mente todo lo que tiene que ver con las obligaciones del
Estado, con el famoso artículo 2 del Pacto, que ha sido tradicionalmente interpretado de
manera restrictiva, porque hace referencia a la realización progresiva de los derechos
económicos, sociales y culturales, dependiendo de la disponibilidad de los recursos.

Limburgo hace una interpretación muy amplia de todas estas disposiciones

generales del Pacto, y es un referente obligado para quienes deseamos trabajar o
profundizar en el tema de los derechos económicos, sociales y culturales, invocando
incluso esos principios en cortes internacionales, porque se trata de opiniones
autorizadas de expertos que, por lo tanto, forman parte de la interpretación válida del
Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Luego, en Maastricht -también en Holanda-, se reunió un segundo grupo de

expertos, que hacen una interpretación más amplia, basada en Limburgo, pero teniendo
presente, sobre todo, una visión de los derechos económicos, sociales y culturales
desde un enfoque de violación; es decir, la pregunta en ese momento no era ya qué
significan los artículos y las disposiciones generales del Pacto, sino en qué consiste
concretamente una violación al Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Estos dos instrumentos han abierto una ventana bastante importante para ir avanzando
en la interpretación normativa del contenido del Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.

Para finalizar, ¿cuál sería, en resumen, un balance del estado actual de los derechos
económicos, sociales y culturales? Creo que lo podríamos resumir en unos siete
puntos. En primer lugar, si hablamos de actualidad, por ejemplo, los últimos diez años,
podríamos afirmar que significa un avance importante la reafirmación de Viena sobre
interdependencia e invisibilidad de los derechos humanos en general. Fue una lucha
fuerte y difícil; significó todo un trabajo de cabildeo por parte de las ONG y también por
parte de muchos Estados, para reafirmar dos palabritas que parecían tan sencillas, algo
que parecía el agua tibia, pero que durante los años de la Guerra Fría se había
abandonado por completo: el reconocimiento de la interdependencia e indivisibilidad de
los derechos humanos en general.

En segundo lugar, creo que el estado actual de los derechos económicos, sociales y
culturales se caracteriza por un mayor, pero aún insuficiente, desarrollo normativo. Es
decir, no estamos en el año 1976, pero también estamos muy lejos de lo que ha sido el
desarrollo normativo en materia de derechos civiles y políticos; en el campo del
desarrollo normativo todavía el camino por recorrer es bastante largo.

En tercer lugar y como consecuencia de lo anterior, muy poca jurisprudencia

internacional, tanto en el ámbito del Sistema Internacional como en el Sistema
Interamericano. En el Sistema Interamericano, a pesar de tener la posibilidad de
avanzar más porque tiene un mandato específico que permite la presentación de quejas
y que no excluye en esa presentación de quejas los derechos económicos, sociales y
culturales, hasta el momento el desarrollo ha sido bastante tímido. Por cierto, no se le
puede achacar toda la deficiencia al Sistema; obviamente el Sistema solamente se
pone en funcionamiento a partir de los casos que van presentando las personas. Si las
personas no presentan casos, el Sistema no se puede inventar resoluciones ni se
puede inventar jurisprudencia; pero el hecho concreto es que tenemos todavía muy
poca jurisprudencia tanto a escala internacional como a escala regional.

En cuarto lugar, hay un avance positivo -como decíamos antes- que tiene que ver
con un mayor reconocimiento constitucional de estos derechos, lo cual podría ir
creando el marco necesario para avanzar en la justiciabilidad de estos.

En quinto lugar, existe muy poca difusión y sistematización de la escasa

jurisprudencia nacional al respecto. Es decir, el hecho de que no sea un tema tan
ampliamente abordado, como puede ser el de los derechos civiles y políticos, no
excluye ni niega la posibilidad y el hecho real de que existe jurisprudencia muy
importante en diferentes países que consagra derechos económicos, sociales y
culturales y, sin embargo, no existe todavía la suficiente sistematización de esa
jurisprudencia para darla a conocer en la región -Colombia, Argentina, Paraguay,
Venezuela-. Hay países que tienen un récord de reconocimiento y de sentencias
riquísimo en materia de derechos económicos, sociales y culturales. No obstante, suele
quedarse entre las cuatro paredes de los tribunales y de las cortes nacionales. En tal
caso, creo que existe el gran reto de sistematizar y de socializar esa jurisprudencia.

En sexto lugar, tenemos un problema gravísimo en cuanto a fragilidad conceptual;

este sí es un tema actual, no es cosa que se venga heredando del pasado. El tema de
la fragilidad conceptual se ha agravado a partir de la constatación de los efectos
negativos de cuestiones tales como los programas de ajuste estructural o el impulso de
la globalización. Desde mi punto de vista, tanto los programas de ajuste estructural
como la globalización no han hecho más que erosionar la poca base conceptual que
existía hasta ahora en el campo de derechos económicos, sociales y culturales.

La reflexión y las luchas en tomo a la globalización, a la privatización, a la pobreza, a

la falta de desarrollo, a los planes de desarrollo de ajuste estructural, todos los
programas que tienen que ver con derechos económicos, sociales y culturales, pero
eso nos ha impedido abordar a fondo el contenido de lo que significa el derecho a la
vivienda, a un salario justo, a una alimentación adecuada, a la salud. Repito, son
banderas políticas que han llevado o que podrían conducir a una distorsión de la
conceptualización de los derechos económicos, sociales y culturales, y creo que es un
riesgo grande.

Otro tema que tiene que ver con la fragilidad conceptual es el relacionado con la
relativización de la responsabilidad del Estado. Obviamente, esto no es necesariamente
algo que esté impulsado desde la sociedad civil; es algo que generalmente está siendo
impulsado por sectores económicos privados y también por el mismo Estado. Es decir,
se llega a la afirmación de que el Estado ya no es el único o el principal responsable de
la protección y la vigencia de los derechos humanos; que estamos en un mundo globa-
lizado, multipolar, donde diferentes actores tienen un papel que desempeñar, y el
Estado, a través de este razonamiento lo único que sugiere es que él es un actor de
segunda clase, pero no e el actor principal. Como no es el actor principal, entonces no
asume responsabilidades.

En realidad, estamos ante una evasión de responsabilidades por parte del Estado, y
es de absoluta importancia reivindicar e insistir en el papel del Estado como
responsable de la garantía, vigilancia, protección y realización de todos los derechos
humanos, incluyendo los derechos económicos, sociales y culturales. Pero la tendencia
pareciera ser a una relativización de esta responsabilidad del Estado y como
consecuencia, hacia una privatización de los derechos económicos, sociales y
culturales, muchas veces consentida y aceptada por una población que durante las
últimas décadas ha visto postergados estos derechos, ha visto mermada la capacidad
del Estado para brindar educación o para brindar salud. Entonces, se llega a la
conclusión de que es preferible pagar un poquito, siempre que se garantice el derecho.

Desde mi punto de vista, hay una trampa dentro de esta concepción, a veces avalada
incluso por algunos teóricos de los derechos humanos en la región, cuando nos dicen
que el gran problema de los derechos económicos, sociales y culturales fue la
generación de la expectativa de generalización y universalidad de los derechos. Que es
muy caro y muy costoso universalizar el derecho a la educación o el derecho a la salud,
que habría que repensar todo el sistema, de tal manera que se sopese que es mas
Importante: cantidad o calidad, y que a lo mejor es preferible prestar un buen servicio a
menos personas que un mal servicio a muchos. Frente a este tipo de argumentos,
quisiera que alguien me argumentara exactamente lo mismo frente a la universalización
del voto, por decir algo, A mí no me queda la menor duda de que, en este momento,
nosotros tenemos en nuestros países votantes menor calificados para ejercer su
derecho, porque muchos de ellos son analfabetos, muchos de ellos se dejan llevar por
corrientes de opinión y no manejan necesariamente el fondo de los programas de
gobierno de cada uno de los candidatos. Ahora, si a mí me dicen que tenemos que
volver atrás y que solamente el propietario puede votar, no podría aceptarlo desde una
visión universal, entonces, -como dice Pedro Nikken-, "la salsa que es buena para el
pavo es buena para la pava".

Si a mí me dicen que yo no puedo sacrificar calidad por cantidad en un caso,

tampoco ese argumento me sirve para justificar una merma o una disminución en el
área de los derechos económicos, sociales y culturales. A eso me refiero cuando hablo
de fragilidad conceptual; esto es hay muchos intereses ocultos en el área de derechos
económicos, sociales y culturales que, sin que hayamos avanzado mucho, llevan a un
retroceso con argumentos de dudosa consistencia.

El sétimo punto sobre el estado actual de los derechos económicos, sociales y

culturales, y que tiene que ver con el anterior, es en general de una confusión bárbara.
Tenemos, como ya decíamos anteriormente, programas de ajustes estructurales y toda
la tendencia globalizante que ha puesto en evidencia a los derechos económicos,
sociales y culturales con muchísima crudeza. De pronto, la gente como que despierta y
se da cuenta de que hay derechos económicos, sociales y culturales. Y yo me
pregunto, ¿acaso no habían sido consagrados esos derechos cuando Biafra, cuando
Bangladesh; o es que acaso ahora, en la década de los noventa, por primera vez
tenemos hambrunas que están diezmando a la población a escala mundial; acaso
ahora por primera vez tenemos epidemias que están acabando con la población
infantil? ¿No se trata más bien de un recurrente histórico a lo largo de, por decirlo así,
los últimos 50 años, desde que entró en vigencia la Declaración Universal? Sin
embargo, pareciera que de pronto estos derechos se ponen de moda y todo el mundo
se escandaliza y se rasga las vestiduras porque hay hambre, hay miseria, hay pobreza
y enfermedades en el mundo.

Considero que el tema de los derechos económicos, sociales y culturales está

rodeado de muchísima confusión; se tiende a confundir las causas con los efectos y se
le endilga a los programas de ajuste estructural, etc., todos los males que tienen que
ver con los derechos económicos, sociales y culturales; pero resulta que los derechos
económicos sociales y culturales, vienen siendo violados y postergados mucho antes
de que al Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial les diera por impulsar
proyectos de ajuste estructural. Eso nos lleva a que se haga un tratamiento temático,
mas no de derechos, de derechos económicos, sociales y culturales. Y, en honor a la
consistencia -como decíamos antes en el caso del pavo y de la pava- habría que
preguntamos hasta qué punto en el debate sobre la vigencia de los derechos civiles y
políticos lo que primó durante los años duros, que todavía no terminan de pasar, fue si
había una persona que estaba incomunicada y que estaba siendo sometida, o que
existía sospechas de que estuviera siendo sometida a tortura, nosotros decíamos que
eso era culpa del militarismo, o eso es culpa de los gobiernos autoritarios, o eso es
culpa de la falta de democracia. A lo que voy es que cuando nosotros trabajamos sobre
derechos civiles y políticos, trabajamos sobre situaciones concretas, y lo que nos
interesa es que esa persona específica que está siendo torturada, que está siendo
incomunicada, que está siendo violada en sus derechos fundamentales, que se le está
negando la posibilidad de expresarse públicamente, ese periodista que está siendo
perseguido porque denunció públicamente a funcionarios de gobierno que estaban
cometiendo hechos de corrupción, tenga de todas maneras el derecho a decir lo que
está diciendo. A mí no me importa si es dictadura, si es democracia, si es autoritarismo,
si es totalitarismo. Creo que esos son conceptos que nos pueden servir como
herramientas de interpretación, pero en ningún caso sustituir lo que es el objetivo
fundamental del trabajo de derechos humanos, yeso -creo- es un riesgo muy grande
que estamos corriendo en el campo de los derechos económicos, sociales y culturales;
esto es, mezclar o confundir las causas con las consecuencias.

Por lo tanto, podemos hacer discursos muy elaborados, pero en el fondo no

acabamos de entender qué es lo que significa hoy aquí el derecho a la vivienda, saber
cuántos metros de superficie son necesarios para que yo considere que una vivienda es
digna, saber cuál es el nivel de ingreso o qué proporción del nivel de ingreso de una
familia o de una persona es aceptable para aportar a los gastos de vivienda. Saber si el
agua potable forma o no forma parte de ese derecho, que se considera fundamental de
acuerdo con los pactos internacionales.

En definitiva, si no tenemos una respuesta contundente en relación con los

contenidos de un derecho, de poco nos va a servir echarles la culpa a la globalización,
a los programas estructurales, porque estaríamos confundiendo factores macro con lo
que es el objetivo fundamental del trabajo de las organizaciones de la sociedad civil en
la defensa de los derechos humanos, que no es interpretada en la realidad ni cambiar el
mundo, sino dar respuesta a situaciones concretas de personas y seres humanos
concretos.

Teniendo lo anterior como meta, finalmente se impone abordar los derechos

económicos, sociales y culturales de la misma manera que se han abordado los
derechos civiles y políticos. Se ha insistido mucho en las diferencias entre ambos
grupos de derechos y que al ser tan diferentes, no se les puede tratar igual. Creo que el
éxito de las organizaciones de la sociedad civil que han abordado de manera
consistente el tema de derechos económicos, sociales y culturales, ha tenido que ver
fundamentalmente con su capacidad para aprovechar la experiencia que se ha
desarrollado en el campo de los derechos civiles y políticos, y aplicada consis-
tentemente en el campo de los derechos económicos, sociales y culturales. ¿Qué
significa eso? Un monitoreo permanente, llevar casos a las cortes, analizar legislación,
analizar tendencias estadísticas, es lo que hemos hecho durante los últimos 30 ó 40
años en el campo de los derechos civiles y políticos. Considero que es precisamente
eso lo que necesitamos hacer en el campo de los derechos económicos, sociales y
culturales: aprovechar la experiencia acumulada en ese terreno y trasladarla en la
medida de lo posible, al campo de los derechos económicos, sociales y culturales. Esto
por una sencilla razón: el tema de la justiciabilidad; es decir, mientras sigamos en una
actitud discursiva frente a los derechos económicos, sociales y culturales, el desarrollo
normativo, tanto a escala internacional como nacional va a ser prácticamente nulo. Lo
que nos facilitará el trabajo va a ser la posibilidad de hacer justiciables estos derechos.
Frente al concepto de la justiciabilidad, mucha gente a veces se complica la vida, se
enreda con conceptos abstractos. Considero que lo más sencillo es lo que más nos
facilita la vida; simplemente creo que justiciabilidad es la posibilidad de exigir por vía
judicial o administrativa la vigencia de un derecho humano. Eso lo hemos hecho
durante 30, 40 ó 50 años en el campo de los derechos civiles y políticos. Entonces, no
nos compliquemos la vida demasiado tratando de buscarle un desarrollo conceptual
abigarrado al tema de los derechos económicos, sociales y culturales.

Justiciabilidad en el tema de los derechos civiles y políticos significa cosas tan

sencillas como contar con un recurso de habeas corpus; esto es, tenemos un derecho a
la libertad de expresión personal, pero ese derecho no es exigible, no es justiciable a
menos que tengamos el recurso judicial para exigir su vigencia; y este recurso en la
mayoría de los países es el habeas corpus. De lo que se trata es de crear recursos y
mecanismos similares en el área de derechos económicos, sociales y culturales. El
tema de la justiciabilidad -repito- es uno de los temas principales. Afortunadamente, un
panel con compañeros de ONG de diferentes países expondrá sobre la vasta
experiencia que han tenido en materia de justiciabilidad.