Maestría en Políticas Públicas para

la Educación
Módulo: Estado y Políticas Públicas

Facultad de Humanidades y Ciencias

Universidad Nacional del Litoral
Mg. Daniel A. Comba
Contenidos

Estado y políticas públicas.

El Estado Racional.
La capacidad estatal como condición para la autonomía del Estado.
Políticas Públicas: definición y campo de estudio.
Estudios de políticas públicas y análisis de las Políticas públicas.
Las fases o etapas de una política.
La importancia de las instituciones y el diseño institucional en el análisis de
políticas.
Políticas e instrumentos de políticas.
Políticas públicas en democracia: el modelo argumentativo y persuasivo.
•
Definición de Estado
 Max Weber:

 “Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado

territorio (el concepto de territorio es esencial a la definición) reclama para sí
(con éxito) el monopolio de la coacción física legítima. Las demás asociaciones o
personas solo utilizan la coacción física en la medida que el Estado los permite;
él es la única fuente del “derecho” de coacción” (Weber, 2005:p.1056).

 “El Estado nacional… se funda en la burocracia profesional y en el derecho

racional”. (p.1048)

 “Para el mantenimiento de todo dominio por la fuerza se necesitan

determinados elementos materiales externos…” (p.1058)
• Comunidad Humana
• Población
• Relación de dominación de hombres sobre hombres
• Territorio
• Monopolio de la coacción física (diferencia específica)
• Legitimidad
 Burocracia
Derecho Racional
Funcionarios Políticos
Policía – Ejército MEDIOS
Cuerpo legal
Sanciones, etc.

Monopolio
Fiscal

Monopolio de la Coacción
Física FIN
 Características de la Burocracia
Weberiana
 Ingreso meritocrático
 Carrera profesional
 Separación entre bienes administrados y administrador
 Normas y procedimientos claros y escritos
 Remuneración acorde a la función y responsabilidad (jerarquía), etc.
 Sentido de pertenencia - status
El Estado en Latinoamérica
 Oscar Oszlak:
◦ “…el Estado no surge… de una generación espontánea ni tampoco es creado,
en el sentido que alguien formalice su existencia mediante un acto virtual. La
existencia del Estado deviene de un proceso formativo a través del cuál aquél
va adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento histórico
presenta distinto nivel de desarrollo” (1983, p118)
1. Capacidad de Externalizar su Poder
2. Capacidad de Institucionalizar su autoridad
3. Capacidad de Diferenciar su control
4. Capacidad de Internalizar una identidad colectiva
Definición de O`Donnell: “Es una asociación con base territorial, compuesta de
conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de ellas
sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente
penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto delimita. Estas
instituciones reclaman el monopolio de la autorización legítima del uso de la
coerción física y normalmente tienen, como último recurso para efectivizar las
decisiones que toman, supremacía en el control de los medios de esa coerción sobre
la población y el territorio que el estado delimita” (2010,p76)
Políticas Públicas: definición y campo de
estudio
• La política es un acción con sentido.
• Una política no es sólo una decisión; es también, y ante todo, un
conjunto de acciones (“curso de acciones).
• Curso de acción:
• Deliberadamente diseñado
• Efectivamente Seguido.

(Aguilar Villanueva; “Estudio Introductorio” en La Hechura de las Política Públicas)

• O´Donnell y Oszlak: “Una política estatal es esa toma de posición que
intenta –o más precisamente, dice intentar- alguna forma de
resolución de la cuestión”.
• H. Heclo: “La política no es un fenómeno que se autodefina, sino una
categoría analítica. Es el análisis el que determina su contenido, no los
dichos del decisor ni las piezas de la legislación o de la
administración”
ESTADO Y POLÍTICAS ESTATALES
(O’Donnell y Oszlak)

• Las políticas como una forma de estudiar al

Estado (y a la sociedad). Influencia paralela.
• El reconocimiento de cierta autonomía estatal
frente a actores privados nacionales e
internacionales, y a la sociedad en su conjunto.
• Cuestiones: asuntos (necesidades, demandas)
socialmente problematizados. Sobre ellas, hay
conflictos, coaliciones, poder, evidencias,
argumentaciones.
 POLÍTICAS PÚBLICAS
Aguilar Villanueva

• Una política pública es “un comportamiento propositivo, intencional,

planeado, no simplemente reactivo, casual", que se pone en movimiento "con
la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una
acción con sentido”.
• - Ello implica tres elementos:
• i) el diseño de una acción colectiva intencional,
• ii) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las
decisiones e interacciones que comporta, y
• iii) los hechos reales que esa acción colectiva produce.
 Lo público de las políticas públicas

Lo que los privados (individuos, Lo público hace también referencia

a carácter manifiesto, al principio
organizaciones, empresas, etc.)
del libre acceso, a transparencia y
proyectan de manera unánime y
apertura… Acceso franco a la
normalmente mayoritaria como decisión de gobierno y carácter
asuntos de interés general franco de la decisión.

En un tercer sentido, público hace referencia a

recursos públicos, recaudaciones fiscales
 Lasswell, Harold: La Orientación hacia las
políticas (1951)
• Estudio en el proceso de las políticas (knowledge in):
• Busca desarrollar la ciencia de formación y ejecución de las políticas.
• Actor que produce conocimiento directamente involucrado en el proceso.
• La vinculación entre producción de conocimiento y toma de decisiones se da en tiempo real
(A. Camou)
• Estudio del proceso de las políticas (knowledge of):
• Busca mejorar el contenido concreto de la información y de la interpretación disponibles para
los hacedores de políticas;
• No hay vinculación en tiempo real
• El conocimiento toma la forma de una investigación científica
• El actor que produce el conocimiento, mantiene una distancia crítica con el proceso de
elaboración
POLÍTICAS PÚBLICAS

• Representan encadenamientos de acciones (y no

acciones) con un sentido preestablecido, que
organizan y combinan recursos de todo tipo para
proveer bienes y servicios, valorados por
determinados públicos.
• Representan la materialización de orientaciones
político-programáticas.
• Representan medios simbólicos de legitimación
del Estado y del Gobierno.
• Representan acciones tendientes a consolidar el
poder político de los gobernantes.
POR QUÉ ESTUDIAR Y ABORDAR
POLÍTICAS PÚBLICAS

• Interés científico en el estudio del Estado y la

Política.
• Interés por mejorar el funcionamiento del
Estado y reforzar el vínculo entre el Estado y
la Ciudadanía.
• Intención de fortalecer la noción pluralista de
gobernar por políticas.
ESTADO Y POLÍTICAS ESTATALES
(O’Donnell y Oszlak)

• Dimensiones del análisis:

• Surgimiento histórico de la cuestión.
• Toma de posición por parte del Estado.
• Iniciativas y respuestas.
• Posición predominante.
• Actor entre otros. Influencias de otros en sus tomas de
posición.
• Toma de posición de otros actores.
• Las políticas como nudos.
• Carácter interactivo del proceso de tomas de posición. Las
tomas de posición del Estado son sustancialmente diferentes
en sus efectos (normas obligatorias; amplitud).
ESTADO Y POLÍTICAS ESTATALES
(O’Donnell y Oszlak)

• Dimensiones del análisis:

• Definiciones sociales de la cuestión, parte de la
cuestión misma (problematización, causas, estilos).
• Transformaciones internas en el estado.
• Cambiante naturaleza de los actores a lo largo del
proceso de una política.
VÍNCULO POLÍTICA-POLÍTICAS:
ENFOQUES

• La Política como variable independiente y las

Políticas como variable dependiente.
• Enfoques socio-céntricos y estado-céntricos: rol del
estado y los poderes sociales.
• Enfoque neoinstitucionalista: rol del marco
institucional.
ENFOQUE SOCIOCÉNTRICO

• Enfoque Marxista
• Variante Instrumental
• Variante Estructural
• Enfoque Pluralista
• Grupos de Interés
• Coaliciones
ENFOQUE CENTRADO EN EL ESTADO
(Skocpol)

• El Estado como Actor

• Organizaciones públicas, colectivos de
funcionarios.
• Autonomía y capacidad.
• El Estado como Marco institucional
• Configuración del estado: reglas.
ENFOQUE CENTRADO EN EL ESTADO

• El poder (político) del Estado (y sus

organizaciones) como fuente.
• Pero también otra fuente en el Estado:
 los paradigmas de políticas y el proceso de
aprendizaje social en nombre de toda la
sociedad (Hall).
EL CICLO DE LAS POLÍTICAS

• Abordaje más influyente para el análisis de

políticas públicas.
• Asume la existencia de una temporalidad en el
proceso de producción de políticas públicas,
dentro de la cual se dan interacciones
particulares a cada momento.
• Asume la distancia epistemológica y empírica
entre el pensar, el hacer, y el pensar sobre el
hacer.
PARADIGMA DEL CICLO DE POLÍTICAS

• Desventajas:
• Ausencia de marco teórico explicativo.
• Sólo marco descriptivo.
• Ventajas:
• Fortaleza intuitiva cronológica.
• Sencillez.
• Marco para la inclusión de modelos teóricos.
 1. 2. 3. 4. 5.
Identificación del Formulación de Toma de decisión Aplicación de la Evaluación de los
problema una solución acción resultados

Definición del Elaboración de Creación de una Ejecución Reacción a la

problema alternativas coalición acción

Agregado de Estudio de Legitimación de Gestión y

intereses soluciones la política elegida administración Juicio de valor
sobre los efectos
Organización de Producción de
las demandas efectos

Representación y
acceso ante las
autoridades
públicas

Demanda de la
acción pública

Entrada en la Propuesta de Impacto sobre el Reajuste de la

agenda pública solución terreno política o
terminación

25
CICLO DE LAS POLÍTICAS: Momentos

• Problematización
• Diseño y toma de decisiones
• Implementación
• Evaluación
DEFINICIÓN DE PROBLEMAS

• La forma a partir de la cual se define un

problema tiene una influencia crucial en el
diseño de la respuesta (política pública).
• La definición de problemas depende de los
intereses, ideas (marcos de análisis) y
perspectivas situacionales de los actores.
PROBLEMA

• Brecha entre lo observado y lo deseado.

• Discordancia entre lo que el (los) sujetos perciben o sienten
sobre una determinada realidad y lo que suponen que debe
ser dicha realidad.
• Problemas como “oportunidades de mejoras” (Subirats,
1989) – Visión del laberinto
“Se examinarán esas propuestas para ver si son oportunidades
reales de mejora (por ejemplo, si satisfacen ciertas condiciones o
limitaciones), y para comprobar cuál es su beneficio neto. Se irá así
construyendo el laberinto, en el que se procederá a colocar las
distintas vías de salida, convirtiendo, en definitiva, la definición del
problema en un problema de decisión” (Subirats, 1989, p52)
• La dimensión subjetiva del problema
DESAFÍOS INTERACTIVOS EN LA IDENTIFICACIÓN
Y DEFINICIÓN DE PROBLEMAS

• Percepción diferente ante ciertos hechos.

• Organización diferente de estos hechos.
• Prioridades y jerarquizaciones distintas.
• Posibles definiciones en pugna.
• ¿Posibilidades de síntesis?
AGENDA DE GOBIERNO

• ¿A qué se debe que algunos asuntos

públicos y otros por nada públicos asciendan
sin obstáculos a asuntos de gobiernos y que,
en contraste, otros con características de
publicidad más clara y contundente sean
descalificados, inhibidos, rechazados, o bien
aceptados con reservas y puestos en lista de
espera?
(se pregunta Aguilar Villanueva)
AGENDA DE GOBIERNO

• La más importante de las decisiones de un

gobierno es la que concierne a la elección
de sus asuntos y prioridades de acción: a su
agenda.
AGENDA DE GOBIERNO

• Proceso a través del cual ciertos problemas o

cuestiones llegan a llamar la atención seria y
activa del gobierno como posibles asuntos de
política pública.
• Conjunto de problemas que los gobernantes
han seleccionado y ordenado como objeto de
su acción, objetos sobre los que han decidido
actuar o han considerado que tienen que
actuar.
AGENDA DE GOBIERNO

Dos aseveraciones:
• La capacidad de atención de los
problemas por parte del gobierno es
limitada.
• La definición de los problemas se da
también en el proceso de su
incorporación a la agenda.
REQUISITOS PARA EL ACCESO A LA
AGENDA
(Cobb y Elder)

• Que un asunto sea objeto de atención

amplia o al menos de amplio conocimiento
del público.
• Que una buena parte del público considere
que se requiere algún tipo de acción.
• Que a los ojos de los miembros de la
comunidad, la acción sea competencia de
alguna entidad gubernamental.
Elaboración de Alternativas (Subirats)
• Análisis de prospectiva: Reducir el marco de Incertidumbre
• Proyecciones: se trata de extrapolar las líneas de tendencias históricas
y actuales. La línea argumental puede fundamentarse en la utilización
de casos paralelos, usando series temporales o las comparaciones
entre políticas seguidas en el pasado ante problemas similares a los
actualmente planteados.

35
Continuación
Sea cual sea la herramienta utilizada, el objetivo es
claro: entender y controlar el entorno humano y
material, estableciendo la mejor vía de acción entre
las que el futuro permite.

36
 Objetivo del análisis de prospectiva
Reducir el marco de Incertidumbre

Después
del
análisis
Antes del análisis

Lo que fue Situación Lo que puede suceder

Actual

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Decisión
• Esta fase incluye:
• A) la opción por alguna de las alternativas diseñadas (si dicha fase se
pudo llevar a cabo)
• B) la delimitación de objetivos y la fijación de las opciones o vías de
acción a seguir.
• ¿Qué quiero hacer, y qué orden de prioridades me marco dado lo
limitado de los recursos?

38
• La Decisión se vincula con las preguntas:
- ¿quién gobierna?,
- ¿cómo se distribuye el poder en la sociedad?

39
Respecto a los objetivos
Es importante precisar:
a) ¿Cuando? (Dimensión temporal)
b) ¿Dónde? (Dimensión espacial)
c) Población objeto (beneficiarios, afectados)
d) Dimensión cuantitativa

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Diferentes preguntas para fijar objetivos de
PP:
• ¿Dónde estamos?
• ¿Dónde queremos llegar?
• ¿Cuáles son las dificultades que impiden llegar al objetivo deseado?
• ¿Qué es lo que se precisa de otras instancias u organismos?
• ¿Qué es lo que requiere de cada uno en el propio organismo
encargado de la acción administrativa?
• ¿En qué momento se puede hablar de éxito de la organización?
• ¿Qué hacer en el caso en que no se cumplan los objetivos
previstos?
41
IMPLEMENTACIÓN

• Implementar implica ‘llevar ideas de política a la práctica’

(Grindle).
• Existe casi de manera inexorable, una ‘brecha de
implementación’, a saber, un hiato entre lo previsto
(ideado/diseñado) y lo realizado.
IMPLEMENTACIÓN

• En la década de los 70, y ante fracasos en la ejecución de

programas, se problematiza la implementación.
o Presman y Wildavsky (complejidad de la acción conjunta
o Bardach (juegos)
• Adecuaciones del Modelo Top-Down
IMPLEMENTACIÓN
(Presman y Wildavsky)

• Hay fracasos, aún con apoyo político y financiero.

• Complejidad de la acción conjunta:
• Multiplicidad de participantes
• Multiplicidad de puntos de decisión
• Esto provoca:
• Pluralidad de objetivos y trayectorias de decisión
• Aparición de decisiones inesperadas
• Recomendación: teoría causal precisa y simplicidad
DEFINICIÓN DE EVALUACIÓN

La evaluación es un proceso de indagación sistemática, valorativa,

cuyo propósito es generar aprendizaje sobre la intervención de un
proyecto, programa o política, a fin de mejorar la toma de
decisiones y de otorgarle mayor transparencia a la gestión.
TIPOS DE EVALUACIÓN

• Según el Momento (ex ante, ex post, durante)

• Según quiénes la realizan (externa, interna, autoevaluación)
• Según propósitos (sumativa, formativa, descriptiva, explicativa)
• Según aspectos a evaluar (etapas, componentes, criterios o
atributos)
La importancia de las “instituciones” en el
estudio y el diseño de las políticas
públicas
 DOUGLASS C. NORTH: Instituciones, Cambio Institucional y
Desempeño Económico (1993, 2006)

«Las Instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente,
son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción
humana» (North, p13)

«La función primordial de las instituciones en la sociedad es reducir la

incertidumbre estableciendo una estructura estable (pero no necesariamente
eficiente) de la interacción humana» (North, 2006, p16)
 Elinor Ostrom: «La elección racional Institucional»

«Utilizaré el término institución… para referirme a los conceptos compartidos

utilizados por los seres humanos en situaciones recurrentes organizados por reglas,
normas y estrategias» (Ostrom, 2010, p25)

«Por reglas me refiero a prescripciones compartidas (debe, no debe o puede),

comprendidas por todas las partes y que se hacen cumplir en forma predecible por
los agentes responsables de controlar conductas y sanciones»

«Por normas me refiero a prescripciones compartidas que tienden a cumplirse por

los participantes mismos, mediantes costos e incentivos impuestos interna y
externamente»

«Por estrategias, me refiero a los planes regularizados que los individuos hacen
dentro de la estructura de incentivos producidos por las reglas, normas y
expectativas de comportamiento probable de los demás en una situación afectada
por condiciones físicas y materiales pertinentes»
Peter Hall (1993) “Policy Paradigms, Social Learning and the State. The case of
Economic Policymaking in Britain”

La formación de una política en una arena específica es un proceso

que incluye tres variables fundamentales, asociadas a la división del
concepto de “aprendizaje social”:
• los objetivos amplios que guían la política en el campo particular
de que se trate,
• las técnicas o los instrumentos de la política utilizados para
lograr esos objetivos y,
• los ajustes precisos de estos instrumentos.
 Tres tipos de cambios diferentes en la política:

 Por un lado, los niveles o ajustes de los instrumentos de la política, que implican
generalmente ajustes incrementales pero no cambios en los objetivos y en los
instrumentos, y al que denomina “cambio de primer orden”.
 En segundo lugar, o cambios de “segundo orden”, están aquellos cambios que
implican cambios en los instrumentos y en sus ajustes en respuesta a
experiencias pasadas, en tanto que los objetivos de las políticas permanecen
invariables.
 Por último, están los cambios radicales, los que son muy ocasionales y que
implican cambios en los tres componentes de la política: los ajustes de los
instrumentos, los instrumentos mismos y la jerarquía de los objetivos de la
política
 Importancia del papel de las ideas:

los policiy makers trabajan dentro de un marco de ideas y normas que

especifican no solamente los objetivos de la política y la clase de instrumentos
que pueden usarse para lograrlos, sino también la naturaleza misma de los
problemas que pueden solucionar, es un marco interpretativo al que el autor
denomina paradigma de política (Hall, 1993)

los cambios de “primer orden” y de “segundo orden” pueden identificarse

como “formación normal de la política”, algo similar al desarrollo de la ciencia
durante la fase de “ciencia normal”, en tanto que el cambio de “tercer orden”,
al ser un cambio radical en los términos globales del discurso de la política, el
autor lo asocia con los períodos de “cambio de paradigma”.
Teoría del Principal-Agente

En una democracia, la autoridad del Estado para regular

coercitivamente la vida de la sociedad deriva de las elecciones. Sin
embargo muchas de sus funciones, y todos los servicios que provee a
los ciudadanos, son delegados por los representantes electos en
alguien más, específicamente en la burocracia pública.

Su objeto de estudio es el acuerdo entre dos actores por el que uno

solicita al otro que realice, a cambio de un pago, una tarea que el
primero no puede o no quiere hacer por sí mismo. Es obvio que tal
acuerdo no necesita estar mediado por un contrato, que es una
institución social algo más compleja.
 Teoría del Principal - Agente

De un lado, quien realiza el trabajo –el agente– obtiene más

información sobre su labor que quien lo ha encargado –el principal–;
quien, sin embargo, necesita esa información para decidir sobre el
propio acuerdo. De otro, sólo el agente tiene información completa
sobre su verdadera capacidad para ocuparse de la tarea.

Los agentes tienen alguna información que los principales no perciben en

forma directa: conocen sus propias motivaciones, tienen un conocimiento
privilegiado de sus propias capacidades, y pueden tener la oportunidad de
observar algunas cosas que los principales no pueden ver. También llevan a
cabo algunas acciones que permanecen, al menos en parte, ocultas para el
principal.
El problema genérico que enfrenta el principal es, entonces, el
siguiente: cómo inducir al agente a actuar en el interés del principal, a
la vez que resultan satisfechas la restricción de la “participación” –es
decir, mientras se provee al agente un ingreso (o utilidad) por encima
de la oportunidad “siguiente mejor”– y la restricción de la
“compatibilidad de incentivos”; esto es, mientras se permite al agente
actuar en aras de su autointerés.

Tres clases de relaciones de ese tipo:

(1) entre gobierno (políticos y burócratas) y agentes económicos privados,
(2) entre políticos electos y burócratas nombrados, y
(3) entre ciudadanos y políticos electos