.

Pueden unos¿
TRAMA Editorial ciudadanos poco
GEOGRA~APoLfmcA: ECONOM~A-MUNDO,
ESTADO-NACI6N Y LOCALIDAD
J. Peter Taylor
atentos a la política
Colin Flint
464 páginas
ISBN: 84-89239-32-0
!

controlar a sus
LA IDENTIDAD NACIONAL
Anthony D. Smith
180 páginas
representantes
ISBN: 84-89239-04-3

ETNONACIONALISMO
electos?
Walker Connor
232 paginas
ISBN: 84-89238-08-1
R.Douglas Arnold
ATLAS DE LA NOVELA EUROPEA (1800-1700)
Franco Moretti
208 páginas ¿En qué medida ciudadanos ordinarios -gente que presta aten-
ISBN: 84-89238-23-4
ción sólo de forma ocasional a la política y a los asuntos públi-
MERICA LATINA: DESARROLLO, DEMOCRACIA cos- son capaces de controlar el comportamiento de sus repre-
Y GLOBALIZACIdN sentantes electos? En principio, debería ser relativamente
Fernando Harto de Vera sencillo para los ciudadanos cómo controlar a sus legisladores. Si
280 páginas
[SBN: 84-89238-19-7
los legisladores quieren ser reelegidos y si los ciudadanos les re-
compensan o les castigan por sus acciones en el cargo, se espera-
DESOBEDIENCIA CIVIL Y DEMOCRACIA DIRECTA ría que los legisladores hiciesen lo que desean los ciudadanos.
Ariel H. Colombo En la práctica, el control es más problemático. iC6mo pueden
144 páginas
los ciudadanos controlar a los 1 ores cuando prestan una
ISBN: 84-89238-11-1
escasa atención a los asuntos pú ¿Por qué deberían los le-
gisladores preocuparse de las ncias de los ciudadanos
xando saben que la mayoría de los ciudadanos no les observan?
Trama Editorial
4pdo. de Correos 10.605 - 28080 Madrid Tfno/Fax: 915 738 048
~
R. Douglas Arnold es profesor de Ciencia Politica en la Universidad de Prin-
www.rramaeditorial.es ceton.
trama@inforner.es “Can Inattentive Citizens Control Their Elected Representatives?”, en
Lawrence C. Dodd y Bruce I. Oppenheimer (eds.) (1993), Congress Reconsi-
dered, Washington D.C.: Congressional Quarterly Press. Traduccidn de Fran-
cisco Herreros Vdzquez.
14
¿Cómo, de hecho, puede incluso el más concienzudo de los legis-
ladores seguir las preferencias de sus electores cuando muchas
;le esas preferencias están apenas formadas, son poco claras e
inestables?
Las creencias populares sobre el control de los ciudadanos
parecen ser de lo más pesimistas. Muchos creen que los legisla-
dores conceden mayor importancia a intereses especiales y a sus
intereses personales que a los intereses de sus electores. En un
sondeo nacional en 1990, sólo el 20% de los entrevistados estu-
vieron de acuerdo con que “la mayoría de los miembros del
Congreso están más interesados en servir al pueblo que repre-
sentan que en servir a grupos de intereses especiales” mientras
que el 71% creía que los congresistas se preocupan más de los
grupos de intereses especiales. Igualmente, sólo el 31% estaba
de acuerdo en que “la mayoría de los miembros del Congreso
estdn más interesados en servir al pueblo que representan que
en servirse a sí mismos”, mientras que el 58% creía que los dipu-
tados están más preocupados con servirse a ellos mismos l. Esto
es difícilmente un apoyo entusiasta al control democrático real-
mente existente.
Las creencias de los académicos acerca de la medida del con-
trol de los ciudadanos son más complicadas, pero en general son
también pesimistas. En su artículo clásico “Constituency In-
fluence in Congress”, Warren Miller y Donald Stokes encontra-
ron alguna evidencia de que los electores locales controlaban las
acciones de sus representantes, pero su influencia parecía
restringida al dominio de los derechos civiles y no abarcaba los
ámbitos igualmente importantes del bienestar social y la política
exterior *. Un libro más reciente de Robert Bernstein titulado
El mito del control del electorado, encuentra una evidencia
aún menos favorable y declara que “las elecciones no sirven
como mecanismos para que los ciudadanos controlen a su go-
’
Encuesta de CBS NewdThe New York Times, “¿Quieren realmente los
americanos expulsar a los sinvergüenzas?” (nota de prensa del telediario de la
ClBS con fecha 11 de octubre de 1990, basada en una encuesta telef6nica reali-
zada los días 8-10 de octubre de 1990). Extractos de la encuesta fueron publi-
:ados en Robin Toner, “In a Survey, Americans Wish a Pox on Both Congress
and the President”, The New York Times, 12 de octubre de 1990, A21.
Warren E. Miller y Donald E. Stokes (1963), “Constituency Influence in
Congress”, American Political Science Review, 57: 45-46.
ZONA ABIERTA 10()/101 (2002) 75
bierno” 3. Aunque algunos autores han encontrado mayor evi-
dencia de control democrático de lo que sugieren estos hallaz-
gos, es justo decir que la literatura académica apoya en lugar de
refutar la noción de que los ciudadanos ordinarios tienen un es-
caso control sobre sus representantes electos.
Este ensayo explora los mecanismos a través de los cuales los
ciudadanos pueden controlar a sus representantes electos. Mi
problema con la investigación previa sobre esta cuestión es que
la mayoría de los autores se han centrado en un único mecanis-
mo de control. Al no encontrar evidencia de que los ciudadanos
utilizan ese método, concluyen que los ciudadanos carecen de
cualquier medio de control. El error es asumir que se necesita
un único mecanismo para un control efectivo. Aunque estoy dis-
puesto a creer que un único mecanismo es una condición sufi-
ciente para que los ciudadanos controlen a sus representantes,
no estoy convencido de que ese mecanismo deba ser también
una condición necesaria para el control. En la medida en que
haya otras formas a través de las cuales los ciudadanos puedan
controlar a los legisladores, los autores no están en condiciones
de concluir que el examen de un único método nos diga algo de-
finitivo sobre o bien la existencia o bien la amplitud del control
democrático del gobierno.
La primera sección de este ensayo explora los supuestos que
los otros académicos han realizado cuando estudian la influencia
de los electores y pasa revista brevemente a la evidencia que
apoya o refuta sus hipótesis sobre el control de los ciudadanos.
La segunda sección cuestiona por qué se piensa que esos supues-
tos son necesarios para un control efectivo. Discuto lo que enten-
demos por control, cómo los científicos sociales han estudiado las
relaciones de control en otros contextos, y cómo se aplican esas
lecciones a cuestiones relacionadas con el control del Congreso
por los electores. La tercera sec presenta un mecanismo al-
ternativo a través del cual los ci anos pueden controlar a 10s
legisladores y discute su plausibilidád en el contexto americano.
La última sección vuelve a la pregunta original y evalúa lo que se
zonoce sobre la amplitud del control de los ciudadanos.
 76 ZONA ABIERTA 100/101 (2002)
LOS LEGISLADORESCOMO DELEGADOS SUJETOS A INSTRUCCIONES
EL MODELO NORMAL DE CONTROL
El modelo normal de control asume que los ciudadanos son con-
troladores activos. Se concibe a los ciudadanbs como algo pare-
I
cido a conductores de automóviles. Saben a dónde quieren ir,
pueden seleccionar las mejores rutas (políticas) para llegar allí, y
son capaces de conducir sus vehículos (legisladores) para alcan-
zar su destino escogido. La comprobación adecuada de lo bien
que los conductores controlan sus vehículos es su éxito en con-
ducir por rutas poco conocidas, esquivar obstáculos, y llegar a
tiempo a sus citas. La comprobación adecuada de lo bien que los
ciudadanos controlan a los legisladores es su éxito en obtener
una legislación que apoye y lleve a cabo sus políticas preferidas.
El supuesto más básico del modelo normal es que los ciuda-
danos tienen tanto preferencias sobre los resultados como prefe-
rencias sobre las políticas. Las preferencias sobre los resultados
son actitudes sobre la deseabilidad de fines específicos, como
por ejemplo, comunidades seguras, aire limpio, protección de un
ataque extranjelro, y el mantenimiento de una economía próspe-
ra. Las preferencias sobre políticas son actitudes sobre los me-
dios adecuados para conseguir esos fines. Ejemplos de ello son
preferencias sobre instituir un periodo de espera de siete días
antes de poder comprar un arma de fuego, exigir mecanismos de
limpieza automáticos en plantas que emplean carbón como
energía, aumentar el número de portaaviones de la Armada,
o recortar el gasto federal para equilibrar el presupuesto.
El segundo supuesto es que en los asuntos cotidianos impor-
tantes los ciudadanos evalúan candidatos al legislativo centrán-
dose tanto en su posición como en sus acciones. En el caso de los
candidatos de la oposición, se centran en las políticas que pro-
meten llevar a cabo y en las políticas a las que prometen oponer-
se. En el caso de los gobernantes, se centran tanto en sus prome-
sas como en sus acciones pasadas. Se asume que los ciudadanos
prestarán especial atención a los votos de los diputados en el
Parlamento. La lógica del modelo es que los ciudadanos recom-
pensan y castigan a los diputados basándose en lo compatible
que es la posición de los mismos en las votaciones que realizan
en el Parlamento con sus propias preferencias políticas.
ZONA ABIERTA 10()/101 (2002) 77
El tercer supuesto es que los legisladores están fuertemente
interesados en ser reelegidos para el Congreso. La mayor parte
de los legisladores son políticos de carrera que quieren conser-
var su posición actual -al menos hasta que estén disponibles
posiciones políticas más prometedoras. Si los ciudadanos esco-
gen entre candidatos fijándose en sus posiciones y actuaciones
en el cargo, la consecuencia es que los legisladores trabajarán di-
ligentemente para reflejar las preferencias políticas actuales de
sus electores. También se sigue de ello que los opositores procu-
rarán situarse lo más cerca posible de las preferencias políticas
actuales de los ciudadanos.
Estos tres supuestos son todo lo que se necesita para que los
ciudadanos controlen a sus legisladores en el cargo. Los legisla-
dores actúan como delegados sujetos a instrucciones, trabajando
para discernir las preferencias políticas de sus electores y hacien-
do todo lo que pueden para seguir las preferencias de la mayo-
ría. Cuando los legisladores individuales no actúan como buenos
delegados, o bien porque siguen intencionadamente las prefe-
rencias de una minoría o porque no logran discernir las prefe-
rencias de la mayoría, los ciudadanos les reemplazan con aque-
llos que prometen ser mejores delegados.
El modelo normal de control está lejos de la perfección en su
pretensión de permitir a los ciudadanos controlar las decisiones
gubernamentales. En primer lugar, funciona sólo para cuestiones
que están en la agenda del gobierno y para las que se requiere
una votación en el Parlamento. Los ciudadanos difícilmente pue-
den castigar a legisladores individuales por no apoyar una políti-
ca dada cuando a esos legisladores no se les ha dado la posibili-
dad de votar. En segundo lugar, no tiene en cuenta los aspectos
estratégicos del voto y la capacidad de unos líderes inteligentes
de estructurar el orden en que nmiendas los legislado-
res de manera que las mayorías cada votación sucesiva
pero, no obstante, consigan só1 ítica que prefieren me-
nos. En tercer lugar, funciona sólo para ciudadanos que votan.
Dado que el porcentaje de votación en elecciones al Congreso ha
sido inferior al 50% en cada elección nacional desde 1972, el con-
trol de los ciudadanos bajo el modelo “normal” es, en el mejor
de los casos, el control de una minoría por una mayoría.
A pesar de este y de otros defectos, el modelo normal de
control permite alcanzar un impresionante grado de influencia.
78
Si todos los supuestos fuesen ciertos, los legisladores se sentirían
fuertemente controlados por las preferencias políticas de sus
electores, y las acciones de los legisladores serían en gran medi-
da congruentes con las preferencias de los ciudadanos. Las cues-
tiones que quedan por resolver son empíricas. ¿Tienen los ciuda-
danos tanto preferencias sobre políticas como sobre resultados?
¿Evalúan los ciudadanos a los candidatos centrándose tanto en
sus posiciones como en sus acciones? ¿Responden realmente los
legisladores a las preferencias políticas de sus electores?
El que los ciudadanos tengan preferencias acerca de un ámbi-
to amplio de resultados admite pocas dudas. En algunas cuestio-
nes tienen preferencias prácticamente idénticas sobre resultados.
La mayoría de los ciudadanos prefieren una defensa nacional ro-
busta, una economía nacional próspera, unas comunidades se-
guras y una cura para el cáncer, frente a una invasión, una rece-
sión económica, crimen, y una muerte prematura. Acerca de
otras cuestiones, los ciudadanos tienen distintas preferencias so-
bre resultados. Algunos prefieren lagos tranquilos, otros prefie-
ren lanchas rápidas. Algunos disfrutan de la pornografía en la
privacidad de sus casas, otros se sienten ofendidos por su mera
existencia. Los ciudadanos pueden igualmente tener preferen-
cias opuestas sobre los trude-ofls necesarios entre fines opues-
tos. Algunas personas quieren un medio ambiente limpio pero
no están dispuestas a pagar mucho para obtenerlo. Otros son
partidarios de rediseñarlo todo, desde los coches a los contene-
dores de envases para conseguir el medio ambiente más limpio
posible.
Es mucho menos probable que los ciudadanos tengan prefe-
rencias sobre políticas alternativas diseñadas para la consecu-
ción de un fin particular. La existencia de preferencias sobre
políticas depende en parte del conocimiento de las alternativas
por el ciudadano y en parte de la sencillez de los distintos re-
medios. Si se les pregunta a la mayoría de los ciudadanos sobre
su actitud acerca de los filtros para limpiar los residuos de las
explotaciones de carbón, los derechos comercializables de emi-
sión de residuos, o los impuestos sobre la emisión de residuos,
las respuestas contendrán más ruido que información. Pocas
personas tienen preferencias genuinas sobre las principales al-
ternativas para reducir las emisiones de las empresas porque
conocen sólo débilmente las alternativas. Si se pregunta a los
ZONA ABIERTA 100/101 (2002) '9
ciudadanos sus actitudes hacia políticas más generales, como in-
crementos (o reducciones) del gasto en defensa, educación, o el
medio ambiente, es mucho más probable que se obtenga infor-
mación genuina sobre sus preferencias. Problemas visibles que
parecen tener remedios simples también generan fácilmente
preferencias sobre políticas. La mayoría de los ciudadanos tie-
nen fuertes, aunque opuestas, preferencias políticas sobre pro-
puestas como una enmienda constitucional para ilegalizar la
quema de la bandera, una ley para prohibir la posesión de ar-
mas de fuego, o una propuesta para exigir el uso del cinturón
de seguridad.
El supuesto del modelo normal de control de que los ciuda-
danos tienen tanto preferencias sobre los resultados como sobre
las políticas se cumple sólo parcialmente. Aunque los ciudada-
nos lo cumplen fhcilmente para las preferencias sobre los resul-
tados, la mayor parte de los ciudadanos no tienen preferencias
sobre políticas para los cientos de políticas alternativas que el
Congreso considera cada año. Esta limitación necesariamente
restringe el rango de las cuestiones sobre las cuales los ciudada-
nos pueden controlar a sus legisladores electos, dado que unas
preferencias políticas preexistentes son esenciales para el mode-
lo de delegados sometidos a instrucciones. No obstante, el con-
trol es posible para las muchas alternativas sobre las cuales los
ciudadanos tienen genuinas preferencias políticas.
El supuesto de que los ciudadanos evalúan a los candidatos
al legislativo centrándose en las posiciones de los candidatos so-
bre las cuestiones importantes del momento es más difícil de
evaluar. Aunque es relativamente sencillo identificar las" prefe-
rencias de los ciudadanos sobre los distintos candidatos, es mu-
cho menos sencillo determinar las causas de esas preferencias.
L o s propios ciudadanos pueden sconocer por qué prefieren al
candidato A frente al candidato más de lo que saben por qué
prefieren copos de avena a cop de salvado, Harrison Ford a
Kevin Costner, o la música country al jazz.
Algunos de los descubrimientos obtenidos a partir de estu-
dios anteriores plantean dudas sobre la idea de que los ciudada-
nos se basan fuertemente en las preferencias políticas de los can-
didatos a la hora de decidir cómo votar en unas elecciones
legislativas. En primer lugar, no parece que los ciudadanos ten-
gan una amplia información sobre las posiciones políticas de los
 80 ZONA ABIERTA 100/101(2002)
tos. Aunque el 46% de una muestra de votantes en 1988
fue capaz de expresar acuerdo o desacuerdo en general con los
votos de sus representantes en el Congreso, sólo un 16% fue ca-
paz de expresar acuerdo o desacuerdo con el voto de su repre-
I
sentante en una ley específica4. En la misma encuesta de 1988,
era mucho más probable que los votantes mencionasen las cuali-
dades personales de los candidatos, su experiencia en el cargo, y
la atención que prestan al electorado como justificación para sus
preferencias más que específicas posiciones políticas de los can-
didatos o posiciones ideológicas generales 5.
Cuando los ciudadanos sí tienen información sobre el histo-
rial de voto de los candidatos, o sus posiciones sobre cuestiones
políticas específicas, no obstante, esa información sí afecta a su
evaluación de los candidatos. Los ciudadanos que están de
acuerdo con el voto de sus representantes en un proyecto de ley
específico tienden a apoyar al congresista actual, mientras que
los que están en desacuerdo tienden a apoyar al candidato opo-
sitor. Lo mismo ocurre en el caso de los ciudadanos que expre-
san un acuerdo general con las votaciones del titular del cargo o
que creen que este último se ocupará de las cuestiones cotidia-
nas importantes mejor que el candidato opositor 6. La medida
del acuerdo o el desacuerdo también afecta a la probabilidad de
su voto a favor del candidato opositor. Los votantes que se ven a
sí mismos en desacuerdo fundamental con su representante tien-
den a apoyar al opositor, mientras que aquellos que ven diferen-
cias ideológicas más modestas es más probable que permanez-
can al lado del congresista actual ’.
El problema con el segundo supuesto, por lo tanto, es de in-
formación más que de comportamiento. Cuando los ciudadanos
tienen buena información acerca de las posiciones políticas de
los candidatos, parece que la información afecta a su decisión de
voto. El problema es que demasiados pocos ciudadanos saben
dónde se sitúan sus candidatos con respecto a las cuestiones po-
líticas o qué han hecho sus representantes mientras ocupaban el
Gary C. Jacobson (1992), The Politics of Congressional Elections, 3“ edi-
ción, Nueva York: Harper Collins, p. 137.
Ibid, p. 140.
Ibid, p. 137.
’Bernstein, Elections, Representatives, and Congressional Voting Behavior,
op. cit., pp. 21-22.
ZONA ABIERTA 10O/101(2002) 31
cargo como para que el modelo normal de control opere eficien-
temente.
El tercer supuesto --que los legisladores respondan a las
preferencias políticas de sus electores cuando toman decisio-
nes en el cargo- es el más difícil de evaluar. La dificultad no
radica en identificar las decisiones políticas de los legisladores,
porque los miembros de la Cámara de Representantes y del
Senado votan públicamente sobre varios centenares de alter-
nativas políticas cada año, sino más bien en estimar las prefe-
rencias políticas de los ciudadanos en cada circunscripción
electoral. Aunque no hay nada inherentemente complicado en
llevar a cabo sondeos de opinión en todas las circunscripcio-
nes (o en una muestra de circunscripciones), las encuestas son
enormemente caras. Llevar a cabo una encuesta en un único
Estado o en una Única circunscripción electoral para el Con-
greso no es perceptiblemente más barato que hacerlo para
todo el país.
El coste de los sondeos a nivel de circunscripción ha animado
a los académicos a buscar otras alternativas. Warren Miller y
Donald Stokes intentaron inicialmente emplear una muestra na-
cional única para estimar la opinión de los electores en las cir-
cunscripciones para la Cámara de Representantes, pero sus
muestras a nivel de circunscripción eran demasiado pequeñas y
demasiado sesgadas para aportar unos estimadores robustos *.
El enfoque más común consiste en emplear indicadores de los
intereses económicos de cada circunscripción como sustitutos de
las opiniones de los electores acerca de una política. Por ejem-
plo, Robert Bernstein y William Anthony utilizan lo que le co-
rresponde a cada Estado de un contrato para el sistema de misi-
les antibalísticos como una medida de la opinión estatal acerca
del sistema propuesto 9. Otros res han sido menos explíci-
tos asimilando los intereses e ices a las preferencias de
los electores, pero asumen im ente que 10s indicadores
Miller y Stokes, “Constituency Influence in Congress”. Para una discusión
de los problemas de medición, véase Robert E. Erikson (1978), “Constituency
Opinion and Congressional Behavior: A Reexamination of the Miller-Stokes
Representation Data”,American Journal of Political Science, 22: 513-517.
y Robert A. Bernstein y William H. Anthony (1974), “The ABM Issue in the
Senate, 1968-1970:The Importance of Ideology”, American Political Science Re-
view, 68: 1198-1206.
 32
económicos son sustitutos adecuados de la opinión de los elec-
tores 10. En realidad, este enfoque nos dice muy poco de las
auténticas opiniones de los electores. Dado que muchos ciuda-
danos no tienen preferencias sobre muchas políticas, es muy
raro asumir que tienen preferencias sobre cada propuesta de ley
y que sus preferencias políticas son simplemente una función
de sus supuestos intereses económicos l l . La única forma fiable de
estimar las auténticas preferencias políticas d e los electores es
con encuestas en las cuales la unidad principal de la muestra
sean las circunscripciones electorales.
La mejor investigación realizada empleando datos de una en-
cuesta en circunscripciones electorales demuestra que los legis-
ladores responden a las opiniones de los electores cuando estos
tienen fuertes preferencias políticas. Larry Bartels, que utilizó el
National Election Study de 1980 referido a 108 circunscripciones
para el Congreso para estimar las preferencias de los ciudadanos
sobre el gasto en defensa, mostró que la opinión de los electores
tuvo efectos muy importantes sobre los representantes cuando
votaban sobre las asignaciones a la partida de defensat2.En 1981
la opinión de los electores explicaba la mayor parte del apoyo en
el legislativo a un incremento del 9% en el gasto real en defensa.
Bartels también estimó el efecto que tiene la parte de cada
circunscripción en el presupuesto del Pentágono sobre las deci-
siones de los legisladores. Aunque descubrió que los represen-
tantes respondían a los intereses económicos de sus circunscrip-
ciones, estas respuestas eran distinguibles de sus respuestas a la
opinión de los electores. Al menos en este caso, los indicadores
sconómicos no eran buenos sustitutos de la evidencia sobre las
preferencias políticas reales de los electores.
Los distintos estudios empíricos, por lo tanto, proporcionan
algún apoyo a los tres supuestos del modelo normal de control.
Esta evidencia hace difícil aceptar las conclusiones más pesimis-
lo Vdanse las citas en Bemstein, Elections, Representatives, and Congressio-
nal Voting Behavior, op. cit., pp. 69-93.
I’ Es igualmente raro asumir que las preferencias de los ciudadanos tienen
raíces exclusivamente econ6micas, mientras que las preferencias de los legislado-
res tienen raíces ideol6gicas.
Larry M. Bartels (lWl), “ConstituencyOpinion and Congressional Policy-
Making: The Reagan Defense Buildup”, American Political Science Review, 85:
157-474.
CONA ABIERTA 100/101(2002) 83
tas acerca de que las acciones de los legisladores están completa-
mente fuera del control de sus electores. Es igualmente difícil,
no obstante, aceptar el punto de vista según el cual los legislado-
res actúan como delegados sometidos a instrucciones, trabajan-
do para llevar a la práctica las detalladas instrucciones de sus
electores sobre la política. El principal problema con este punto
de vista es que la mayoría de los ciudadanos no tienen preferen-
cias acerca de la mayoría de las alternativas políticas. Un proble-
ma secundario es que la mayoría de los votantes no tienen mu-
cha información sobre las posiciones políticas de los legisladores
o acerca de su actuación en el cargo. No obstante, la medida del
control de los ciudadanos queda fuera del ideal normativo del
modelo normal de control.
LA NATURALEZADEL CONTROLPOLiTICO
El modelo normal de control no es la única manera a través de
la cual los ciudadanos pueden controlar a sus representantes
electos. Aunque esta afirmación puede parecer obvia a muchos
lectores, no lo ha sido para la mayoría de los autores que traba-
jan en este campo. Por ejemplo, después de pasar revista a la
evidencia a favor y en contra del modelo normal de control,
Bernstein concluye: “los electores no controlan las políticas
adoptadas por sus representantes; tienen alguna influencia sobre
culles son esas políticas, pero los miembros del Congreso son en
gran medida libres de adoptar las que crean mejores”I3. Esta
afirmación sería verdad únicamente si no hubiese mecanismos
alternativos para controlar las acciones de los legisladores.
El establecer la existencia de relaciones de control no es una
tarea fácil. Los científicos sociales han debatido largo tiempo
acerca de cómo observar y medir poder, la influencia, el con-
trol y todas las otras variaciones
.
re el mismo tema 14. Una re-
Bernstein, Elections, Representatives, and Congressional Voting Behavior,
gp. cit., p. 104.
l4 Aunque algunos autores encuentran diferencias entre los tres conceptos
l e poder, influencia, y control, estas sutilezas no son cruciales para mi analisis de
la relaci6n entre los ciudadanos y sus representantes electos. Los tres conceptos
estan lo suficientemente pr6ximos como para ser sindnimos que utilizo de forma
intercambiable a lo largo del ensayo.
34 ZONA ABIERTA 100/101 (2002)
lación de control es más fácil de observar cuando una persona
da una orden directa y otra obedece. Nadie puede dudar de que
un profesor en una guardería tiene el control cuando una sola
palabra suya hace callar a toda una clase. Lo que hace que este
caso sea tan fácil de evaluar es que las preferencias de los con-
troladores son muy claras y que las respuestas de los estudiantes
son exactamente las opuestas a su comportamiento habitual. No
obstante, la mayoría de las relaciones de control son mucho más
sutiles que ésta, y requieren un cuidadoso trabajo detectivesco
para descubrirlas.
Uno de los errores más comunes es confundir la frecuencia
con la cual una persona supervisa el comportamiento de otra
con la amplitud del control. Una supervisión cuidadosa y un
estrecho control son cosas muy diferentes, y una supervisión
frecuente puede no ser necesaria para ejercer un control estre-
cho. Los autores concluyeron en una ocasión que el Congreso
tenía poca influencia sobre la burocracia porque los legisla-
dores dedicaban muy poco tiempo a supervisar lo que hacían
las agencias. La gran contribución de Mathew McCubbins y
Thomas Schwartz fue mostrar que el Congreso tenía otros me-
canismos para enterarse del grado de cumplimiento de la buro-
cracia -unos mecanismos que eran más eficientes y más efecti-
vos que la reunión de información por los propios legisladores 15.
McCubbins y Schwartz argumentaron que el Congreso se basa-
ba en ciudadanos individuales y grupos de intereses organiza-
dos para supervisar las decisiones de la burocracia. Cuando los
legisladores recibían quejas, asumían que había un problema;
cuando no oían nada, asumían que todo iba bien. Millones de
ciudadanos pueden supervisar el grado de cumplimiento de la
burocracia mucho más efectivamente que unos pocos cientos de
legisladores realizando audiencias y llevando a cabo investiga-
ciones sobre el terreno.
Un segundo error es asumir que para influir sobre las elec-
ciones de otras personas el que tiene el control debe tener prefe-
rencias claras sobre todas las alternativas en cuestión. Unas pre-
ferencias bien definidas facilitan la tarea del investigador, pero
Is Mathew D. McCubbins y Thomas Schwartz (1984), “Congresional Over-
;ight Overlooked Police Patrols versus Fire Alarms”, American Journal of Poli-
‘ical Science, 2 8 165-179.
ZONA ABIERTA 100/101 (2002) 35
no son necesarias para el control mismo. Considérense las rela-
ciones entre los generales y los pilotos de combate en dos fuer-
zas aéreas. En el país A, los generales especifican qué debe hacer
un piloto en cada situaci6n imaginable, amenazando con serios
castigos a todos aquellos pilotos que se desvíen de los detallados
planes de vuelo. En el país B, los generales dan a los pilotos li-
bertad para reaccionar a unas circunstancias nuevas y cambian-
tes, reservándose el castigo sólo para aquellos que no puedan
defender lo razonable de sus acciones en una revisión subsi-
guiente de las mismas. ¿En cuál de las dos fuerzas aéreas tienen
los generales mayor control? Si la cuestión es control sobre cada
maniobra de vuelo, claramente los generales del país A son los
más poderosos. Si la cuestión es control sobre los resultados que
prefieren los generales -altas tasas de derribos en combate-
los generales del país B bien pueden ser los que gozan de mayor
influencia. Unas preferencias políticas detalladas no son necesa-
rias para un control efectivo en la medida en que los controlado-
res tengan claras preferencias sobre resultados.
Un tercer error es confundir la frecuencia del castigo con la
amplitud del control. Muchos proponentes de límites de manda-
tos para los legisladores han caído en esta trampa, argumentando
que los legisladores están más allá del control de sus electores
-considerando como evidencia de ello que muy pocos legisla-
dores son derrotados en las elecciones. El problema con este
argumento es que la hipótesis contraria es equivalente. Un en-
tomo en el cual los legisladores responden perfectamente a la
opinión de los electores no produciría derrotas en las elecciones,
en la misma medida que uno en el que los legisladores operasen
con independencia de la opini6n del electorado. El castigo es
evidencia de un control imperfecto; la ausencia de castigo es
consistente tanto con un control perfecto como con una inde-
pendencia perfecta.
Un cuarto error consiste en n er capaz de apreciar la natu-
raleza cambiante de las relaciones’de control cuando dos actores
juegan (o esperan jugar) juntos una serie repetida de juegos.
Cuando una compañía de alquiler alquila un coche aunque sea
sólo por un día, exige que el cliente firme un documento legal
especificando lo que el cliente puede y no puede hacer con el co-
che. La compañía detalla sus expectativas sobre cada posible
eventualidad porque presume que el cliente no tiene interés en
86 ZONA ABIERTA 10()/101(2002)
una relación duradera y, por tanto, ningún interés en satisfacer a
la compañía. Cuando una madre le presta a su hijo el coche por
una noche, no se necesitan acuerdos elaborados. La mayoría de
los hijos tratan a los coches de sus padres con mayor cuidado
que a cualquier coche de alquiler porque esperan pedir prestado
cl coche en posteriores ocasiones y porque saben que si les pi-
llan haciendo alguna estupidez (sin importar si se trata de algo
prohibido) podrían perder fuhmos derechos de préstamo.
Los que piensan que el modelo normal de control es la única
manera que tienen los ciudadanos de controlar a sus legisladores
electos han cometido cada uno de estos errores. Asumen que los
ciudadanos necesitan tener preferencias sobre todas las alterna-
tivas consideradas para influir las elecciones de los legisladores
acerca de esas alternativas. Asumen que los ciudadanos necesi-
tan supervisar cuidadosamente las acciones de los legisladores
en el cargo para que estos tengan un interés en servir a los inte-
reses de los ciudadanos. Aceptan como evidencia de la incapaci-
dad de los ciudadanos de controlar a los legisladores el hecho de
que los votantes raramente echan del cargo a los legisladores.
No aprecian cómo las aspiraciones de los legisladores de tener
largas carreras políticas les da incentivos para evitar acciones
que puedan desagradar a los votantes. Estos errores no rebajan
la importancia de la investigación empírica que muestra lo poco
adecuado que es el modelo normal de control para explicar la
actividad legislativa. Sin embargo, sí socavan el argumento se-
gún el cual el modelo normal de control es una condición nece-
saria para que los ciudadanos controlen a sus representantes
electos.
Antes de que podamos desarrollar un modelo alternativo
acerca de cómo los ciudadanos pueden controlar a sus represen-
tantes electos, es importante definir cuidadosamente el concepto
de control. En el uso común, control significa “ejercer influencia
directa o para restringir” sobre algo o alguien “para ponerle lími-
tes o dirigirle” 16. Los conductores que controlan sus automóviles
y los padres que controlan a sus hijos mantienen las acciones de
sus coches y de sus hijos dentro de unos límites aceptados. Por
extensión, los ciudadanos que controlan a sus legisladores man-
Webster’s Nineth New Collegiate Dictionary (Springfield, Mass.: Marnam-
l6
Sebster, 1983), pp. 285,274.
87
tienen el comportamiento de los mismos dentro de los límites de
lo que los ciudadanos quieren que los legisladores hagan.
El concepto de control está estrechamente relacionado con
el concepto de influencia -un término para el cual los científi-
cos sociales tienen una definición precisa. Jack Nagel define la
influencia como una “relación causal entre las preferencias de
un actor relativas a un resultado y el propio resultado” 17. En este
ensayo, considero influyentes a los ciudadanos (o que tienen el
control) en la medida en que las decisiones de los legisladores
reflejen de alguna manera las preferencias de los ciudadanos
sobre cuestiones políticas. El establecer qué prefieren los ciu-
dadanos, por consiguiente, es esencial para medir la influencia
de los ciudadanos sobre el comportamiento de los legisladores.
De hecho, la principal diferencia entre el modelo normal de
control y el modelo de control alternativo ofrecido en este en-
sayo es la forma en que se conciben las preferencias de los ciu-
dadanos.
LOS LEGISLADORESCOMO AGENTES CONTROLADOS:
EL MODELO ALTERNATIVO
El modelo de control alternativo asume que los ciudadanos son
algo más pasivos que lo que se asume en el modelo normal de
control. Los ciudadanos son vistos más como auditores fiscales,
que notan cuando hay serios problemas, que como sargentos de
instrucción, que hacen a las tropas marchar a la izquierda o la
derecha en perfecta formación. No obstante, la pasividad no
debe confundirse con falta de influencia. La auditoría puede ser
una forma eficiente y efectiva de controlar el comportamiento
del legislador.
El modelo alternativo de cont basa en cuatro supuestos
básicos, uno de ellos idéntico a u los supuestos del modelo
normal de control, dos de ellos modificaciones de los supuestos
originales, y uno completamente nuevo. El supuesto idéntico es
que los legisladores están fuertemente interesados en ser reele-
’’ Influencia es también “la producción de resultados por preferencias”.V6a-
;e Jack H. Nagel (1975), The Descriptive Analysis of Power, New Haven: Yale
University Press, pp. 24,29.
88 ZONA ABIERTA 10o/101 (2002)
gidos. Este simple supuesto motivacional es básico para cual-
quier modelo de representación en el cual los legisladores res-
ponden a las preferencias de los ciudadanos. En entomos en los
cuales los legisladores no están fuertemente interesados en la re-
elección, los legisladores carecen del incentivo básico para des-
cubrir y seguir los deseos de los ciudadanos j8.
El segundo supuesto en el mbdelo alternativo de control es
que los ciudadanos tienen preferencias sobre los resultados y
pueden fácilmente adquirir preferencias sobre políticas después
de que haya actuado el legislativo, incluso aunque puedan no
haber tenido preferencias sobre políticas antes de la acción legis-
lativa. Esta es una modificacihn del supuesto del modelo normal
de control en el cual se asume que los ciudadanos tienen tanto
preferencias sobre los resultados como sobre las políticas antes
de la acción legislativa. El supuesto modificado es considerable-
mente más realista que su predecesor. Permite a los ciudadanos
desarrollar preferencias políticas como respuesta a los debates
entre expertos políticos y políticos en lugar de tener ya esas pre-
ferencias antes de que se produzcan los debates. Los ciudadanos
podrían adquirir preferencias políticas como consecuencia direc-
ta del debate legislativo o cuando perciben por vez primera un
cambio en la política gubernamental o a la mitad de una campa-
ña electoral, cuando un candidato opositor cuestiona la bondad
de las acciones del titular del cargo.
El tercer supuesto es que los ciudadanos son capaces de
evaluar a los legisladores centrándose en sus posiciones políti-
cas y sus acciones en el cargo. Esto es una modificación del su-
puesto del modelo normal de control en el que los ciudadanos
evalúan a los candidatos al legislativo de acuerdo con su posi-
ción y con sus acciones. El supuesto revisado afirma simple-
mente que los ciudadanos son capaces de esas evaluaciones una
vez que son conscientes de qué han hecho en el cargo sus repre-
sentantes.
El nuevo supuesto es que el sistema contiene activistas que
tienen incentivos para supervisar qué hacen en el cargo los legis-
ladores y para informar a los ciudadanos cuando los legisladores
no cumplen con su deber. Los candidatos opositores a los legis-
l8 Kenneth Prewitt (1970),“Political Ambitions, Volunterism, and Electoral
4ccountabiIity”, American Political Science Review, 64: 5-17.
89
ladores en el cargo tienen quizás los mayores incentivos para su-
pervisar el comportamiento de los legisladores y movilizar a los
votantes. Pocos candidatos opositores dejan de examinar cuida-
dosamente el historial de voto de los congresistas en busca de
cuestiones que puedan ser empleadas en contra de los legislado-
res actuales. Además, grupos que soportan grandes costes como
consecuencia de una particular política gubernamental pueden
ayudar a hacer publicidad de la labor de los legisladores para así
contribuir a agravar su situación. Mientras que los candidatos
opositores quieren reemplazar a los congresistas actuales, estos
grupos quem’an persuadirles de que evitasen costes electorales
modificando sus posturas y trabajando en beneficio del grupo.
Estos cuatro supuestos reconocen una división del trabajo
entre los ciudadanos y los políticos profesionales. Los legislado-
res, los candidatos opositores, y los activistas hacen la mayor
parte del trabajo real. Los ciudadanos actúan más como especta-
dores que registran su aprobación o desaprobación al final de
una actuación. La división del trabajo refleja los incentivos que
mueven a cada tipo de actor.
En el mundo político descrito por estos cuatro supuestos, los
legisladores tienen fuertes incentivos para anticipar las preferen-
cias futuras de los ciudadanos. Incluso cuando los ciudadanos
parecen no ser conscientes de una cuestión o son indiferentes
ante ella, los legisladores no asumen que son libres de votar
como les parezca. En lugar de ello, los legisladores consideran la
posibilidad de que alguien pudiese dedicarse a informar a sus
electores sobre sus posiciones políticas antes de la siguiente elec-
ción, y de que los votantes puedan no sentirse satisfechos W R su
posición y puedan considerar oponerse a su reelección. Para evi-
tar esa reacción, los legisladores escogen su posición política cui-
dadosamente. Aunque es cierto que la mayoría de las cuestiones
políticas no enfrentan a los legisla s con decisiones de vida 0
muerte en las cuales un solo error a llevar a la derrota elec-
toral, los legisladores procuran tenef un historial de voto acepta-
ble considerando las cuestiones políticas una a una. Votan cuida-
dosamente en cada cuestión política porque esa es la forma más
segura de garantizar que su historial de voto no será utilizado en
su contra en futuras elecciones.
Los candidatos opositores tienen incentivos igualmente fuer-
tes para poner al descubierto posiciones potencialmente impo-
90 ZONA ABIERTA 100/101(2002)
pulares que los legisladores hayan adoptado en anteriores vota-
:iones. La mayoría de los candidatos opositores comienzan su
:ampaÍía con serias desventajas. Normalmente los actuales legis-
ladores son mejor conocidos que los candidatos opositores, y
muchos de los legisladores se han pasado su mandato inundando
sus circunscripciones con boletines informativos, comunicados
de prensa, servicios, y un flujo eterno de publicidad favorable.
Los opositores necesitan encontrar formas de generar publicidad
negativa sobre los legisladores y publicidad favorable sobre ellos
mismos. Aparte de los escándalos, los opositores han descubier-
to que posiciones impopulares en las votaciones parlamentarias
les proporciona la mejor vía para comenzar sus campañas con
fuerza, atraer la atención de los medios de comunicación, obte-
ner fondos para la campaña, y conseguir que los votantes se fijen
en ellos.
Los líderes de los grupos de interés también tienen incentivos
para informar a sus miembros (y quizá a los ciudadanos en gene-
ral) sobre las acciones de los legisladores en el cargo. Los pro-
pios líderes de los grupos de interés son políticos que necesitan
mantener el apoyo de sus miembros y atraer el apoyo de nuevos
miembros. Al centrar la atención de los ciudadanos en los errores
del gobierno y las acciones de legisladores específicos, los líderes
de grupos de interés intentan movilizar a sus miembros para que
apoyen las acciones del grupo. Los grupos centrados en una úni-
ca cuestión política pueden hacer publicidad de los votos de los
legisladores sobre cuestiones específicas, mientras que grupos
con una base mayor a menudo reúnen y publican valoraciones
de todos los legisladores para mostrar lo amables o desagrada-
bles que han sido los legisladores individuales hacia los intereses
de su grupo.
Los ciudadanos individuales tienen menos incentivos para
estar activamente implicados en supervisar la permanencia de
los legisladores en el cargo. Un ciudadano individual puede ha-
cer tan poco para recompensar o sancionar a un legislador indi-
vidual que difícilmente tiene sentido para ese ciudadano invertir
tiempo y energía en adquirir información sobre las acciones de
los legisladores en el cargo. No obstante, incluso los ciudadanos
pasivos pueden adquirir una gran cantidad de información polí-
ticamente relevante cuando los líderes de los grupos de interés y
los candidatos opositores deslizan mensajes sobre la actuación
ZONA ABIERTA 100/101 (2002) 31
en el cargo de los legisladores en la dieta diaria de noticias,
anuncios y correo directo. Los ciudadanos son capaces de apren-
der mucho cuando se les presenta información indirectamente;
simplemente tienen pocos incentivos para adquirirla directa-
mente.
El modelo alternativo de control considera a los legisladores
como agentes objeto de control más que como delegados sujetos
a instrucciones. Los legisladores no siguen simplemente las pre-
ferencias de aquellos pocos ciudadanos que ya tienen preferen-
cias políticas. En lugar de ello, anticipan qué preferencias políticas
podrían existir en el momento en que se produzca la siguiente
elección -incluyendo las preferencias que los ciudadanos ya tie-
nen y las que podrían ser generadas por opositores y grupos de
interés que trabajan para deslustrar su reputación. De acuerdo
con este modelo de representación, los legisladores deben pres-
tar atención tanto a las preferencias de un público atento como a
las de ciudadanos poco atentos.
Un sistema como éste está plagado de incertidumbre. Los le-
gisladores no tienen manera posible de saber con seguridad qué
efectos políticos se seguirán de acciones gubernamentales espe-
cíficas, cómo los opositores o los líderes de los grupos de interés
podrían usar las acciones o la pasividad del gobierno para agitar
a los ciudadanos, o si los ciudadanos culparían o absolverían a
los legisladores por su conexión con acciones específicas. Lo que
es cierto es que los legisladores harán lo que puedan para antici-
par las preferencias de los ciudadanos, para evitar los campos
minados más peligrosos, y para trazar un camino lo más seguro
posible a través del incierto territorio que tienen enfrente.
Los legisladores están más temerosos de las consecuencias
electorales cuando consideran propuestas que impondrían costes
directos importantes sobre sus ele s. Pocos legisladores es-
tán dispuestos a considerar doblar uesto sobre la gasolina,
recortar las prestaciones de la Seg Social, eliminar la de-
ducción de impuestos por intereses hipotecarios, cerrar bases
militares en sus circunscripciones, o eliminar los cupones de co-
mida porque saben que sus votos en el Parlamento sobre estas
cuestiones pueden ser utilizados en su contra en elecciones futu-
ras. Los costes son tan grandes y las conexiones con sus propias
acciones son tan obvias que los legisladores están seguros de que
los periodistas, los opositores y los líderes de los grupos de inte-
92
rés informarán a los ciudadanos de sus votos y que algunos ciu-
dadanos llegarán a creer que sus representantes no estfin sirvien-
do a sus intereses.
Los legisladores tienen mucho menos miedo a las sanciones
electorales cuando consideran propuestas que impondrían sólo
pequeños costes sobre ciudadanos individuales o cuando las
cuestiones políticas son lo suficientemente estrechas o técnicas
que sena difícil para los ciudadanos entender exactamente qué
está en juego. Cuestiones relacionadas con la depreciación de ac-
tivos de capital en la industria de defensa, la fórmula para calcu-
lar los subsidios al precio de la leche, o la venta de licencias para
estaciones de radio son ejemplos de esto. Aunque estas tres cues-
tiones son fácilmente comprensibles para contratistas de defensa,
granjeros, y locutores de radio - y como consecuencia los legisla-
dores tienen que ponderar cuidadosamente las preferencias de
estos tres grupos-las cuestiones son tan oscuras para la mayoría
de los ciudadanos que es difícil de imaginar que los opositores las
conviertan en cuestiones importantes de la campaña.
La vasta mayoría de las cuestiones políticas se encuentran
entre ambos extremos, un punto en el que la sanción electoral
no es ni segura ni altamente improbable. Un voto sobre una
cuestión técnica referida a la polución ambiental podría parecer
inofensivo, pero podría volverse políticamente peligroso si un
poderoso grupo ecologista lo emplea como la prueba definitiva
para determinar si los legisladores han sido amigables u hostiles
hacia el medio ambiente. Un voto sobre los detalles de una fór-
mula para la distribución de subsidios para reformas urbanísticas
podría parecer benigno, pero se volvería políticamente peligroso
si un opositor mostrase que un legislador votó por una fórmula
que le costó a su circunscripción millones de dólares. Para ga-
rantizar que una cuestión que hoy es aparentemente sencilla no
regrese para martirizarle en una subsiguiente campaña, los legis-
ladores necesitan pensar sobre cada cuestión que se les presenta.
Es una cuestión complicada el establecer exactamente cómo
los legisladores estiman las consecuencias electorales de sus de-
cisiones en el cargo -una cuestión que se aleja considerable-
mente del alcance de este ensayo 19. Ayuda a explicarla el hecho
-
Sobre esta cuestión, véase R. Douglass Amold (1990), The Logic of Con-
l9
yressionul Action, New Haven: Yale University Press.
93
de que manejen muchas veces las mismas cuestiones año tras
año. También ayuda el hecho de que los legisladores no están
solos. Aprenden de los grupos de interés, de su asistencia a co-
misiones, del personal del Congreso, y de otros legisladores,
acerca de las consecuencias de las políticas y de las consecuen-
cias políticas de decisiones concretas.
Cuando los legisladores ajustan sus decisiones de voto para
evitar el generar preferencias entre ciudadanos pasivos, jes justo
sugerir que esos legisladores están controlados por esos ciudada-
nos pasivos? Sí lo es. Ya he argumentado que se considera que
los ciudadanos son influyentes (o que ejercen control) en la me-
dida en que las decisiones de los legisladores reflejen las prefe-
rencias de los ciudadanos con respecto a las cuestiones políticas.
Hay pocas diferencias si los legisladores responden a las prefe-
rencias políticas existentes o a las que creen que surgirían si vo-
tasen cuidadosamente. La esencia del control de los ciudadanos
es para los legisladores satisfacer las necesidades e intereses de
los ciudadanos. Si los legisladores se las pueden arreglar para sa-
tisfacer las necesidades de los ciudadanos antes de que se trans-
formen en unas detalladas preferencias políticas, entonces ten-
drán mfis poder.
Nótese lo similar que es este tipo de control al control econó-
mico ejercido por los consumidores en el mercado. Los produc-
tores de cine no hacen encuestas al público para descubrir sus
preferencias exactas sobre guiones, localizaciones y efectos espe-
ciales; no obstante, los productores intentan anticipar y satisfa-
cer las preferencias del público para que sus películas ganen di-
nero. Cuando decimos “el consumidor es el rey” no queremos
decir que el consumidor dirige el diseño y la producción de pelí-
culas, automóviles o casas. Queremos decir que los cineastas, los
productores de automóviles, y los constructores inmobiliarios in-
tentan anticipar y satisfacer las p ias de los consumido-
res. Los que no logran satisfacer 1 s de los consumidores
son finalmente expulsados del mercado, igual que los legislado-
res que no logran anticipar las preferencias políticas de los ciu-
dadanos son finalmente expulsados de su cargo.
Esta concepcidn de los legisladores como agentes controla-
dos es muy similar a la forma en la cual los agentes en otros
campos son controlados. Los accionistas de corporaciones en
gran medida no son conscientes de lo que los administradores de
34 CONA ABIERTA 100/101 (2002)
esas corporaciones hacen cotidianamente, pero los administra-
dores intentan a pesar de todo servir a los intereses de los accio-
nistas para evitar evaluaciones negativas por parte de analistas
de mercado y descensos en los precios de las acciones, cosas am-
bas que los accionistas percibirían. Los legisladores tampoco son
conscientes de qué hacen los burócratas cotidianamente, pero
aún así los burócratas intentan servir a los intereses políticos de
los legisladores para evitar que los grupos de interés y los ciuda-
danos no se quejen a los legisladores.
La comparación de la supervisión por los ciudadanos de las
decisiones de los legisladores con la de los accionistas sobre los
administradores (o de los legisladores sobre los burócratas) es
un útil recordatorio de que estas relaciones de control son im-
perfectas. Aunque los administradores de empresas puedan ser
agentes controlados, tienen también una amplia libertad para
servir a sus propios intereses. El actual escándalo acerca de los
salarios de los ejecutivos, que parecen aumentar a medida que
disminuyen los beneficios de la empresa, es un buen ejemplo.
Igualmente, los legisladores tienen una amplia discrecionalidad
en algunas áreas políticas, donde saben que los ciudadanos
nunca advertirán la decisión que han tomado dado que esas
decisiones sólo tienen un efecto mínimo en los ciudadanos indi-
viduales.
El poder de auditorías ocasionales de inducir a la gente a
mantener su comportamiento dentro de los límites de lo que
aquellos que tienen el control consideran aceptable es m8s con-
vincente si consideramos cómo la Agencia Tributaria supervisa y
controla a 110 millones de contribuyentes. Esencialmente, la
Agencia Tributaria permite a los contribuyentes que hagan sus
propias declaraciones y que paguen lo que creen que le deben
al gobierno. La Agencia Tributaria después inspecciona alrede-
dor del 1% de los ingresos fiscales, buscando ingresos que los
contribuyentes no hayan declarado o deducciones que hayan in-
ventado o exagerado. A pesar de la poca frecuencia de las ins-
pecciones, el sistema americano tiene un historial envidiable de
recaudación de impuestos. La mejor investigación disponible al
respecto sugiere que el 96% de las familias con obligaciones fis-
cales las cumplen. Los contribuyentes individuales declaran en-
tre el 91 y el 95% de sus auténticos ingresos imponibles, y la
declaración de deducciones excesivas, exenciones personales,
y gastos de empresa exagerados es sólo alrededor del 2% de los
ingresos personales totales 20.
La mayoría de los contribuyentes declaran la mayor parte de
sus ingresos la mayoría de las veces porque la Agencia Tributa-
ria tiene otras fuentes de información y porque puede imponer
fuertes multas y sanciones penales a los que engañen al gobier-
no. Las otras fuentes de información incluyen los informes sobre
salarios enviados por los empresarios, los informes de intereses y
dividendos de instituciones financieras y de empresas, informes
de transacciones inmobiliarias por parte de agentes de la propie-
dad, e informes de operaciones bursátiles por parte de agentes
de bolsa. Los resultados de numerosas inspecciones llevadas a
cabo por la Agencia Tributaria demuestran que los contribuyen-
tes son más precisos en la declaración de partidas para las cuales
la Agencia Tributaria tiene fuentes alternativas de informacidn
(por ejemplo, salarios, intereses y dividendos) y menos precisos
en declarar partidas sobre las cuales la Agencia Tributaria no
tiene buenas fuentes alternativas (por ejemplo, ganancias de ca-
pital o ingresos de pequeños negocios) 21. El gobierno también
favorece que los contribuyentes sean relativamente honestos im-
poniendo fuertes multas a aquellos que descubra engañando y
persiguiendo por delito fiscal a aquellos que incumplan seria-
mente la ley. Un solo proceso penal público, como la condena a
Leona Helmsley por delito fiscal, puede ayudar a evitar que mu-
chos otros defrauden.
Este relato de cómo la Agencia Tributaria supervisa y con-
trola a los contribuyentes nos ayuda a determinar cómo los ciu-
dadanos pueden supervisar y controlar a los legisladores electos
sin saber mucho acerca de lo que los legisladores hacen cotidia-
namente. En primer lugar, muestra la importancia de un histo-
rial susceptible de ser inspeccionado. Aunque los legisladores
pueden sentirse libres de votar lo e quieran cuando el voto es
xal, deben ser más cuidadosos e s votaciones parlamentarias
Estas estimaciones las he tomado de Jeffrey A. Roth, John T. Scholz y Ann
Dryden Witte (eds.) (1990),Taxpoyer Compliance: An Agenda for Research K,
Philadelphia: University of Pennsylvania Press, pp. 25,30,42,43.
’’ Robert A. Kagan (1989), “On the Visibility of Income Tax Law Viola-
tions”, pp. 83-84, en Jeffrey A. Roth y John T. Scholz (eds.), Taxpoyer Com-
dance: Social Science Perspectives, Philadelphia: University of Pennsylvania
Press.
 CONA ABIERTA 100/101(2002)
)orque sus acciones están recogidas pública y pennanentemen-
,e. En segundo lugar, muestra la eficiencia de contar con otros
que recojan y procesen la información en bruto. Los candidatos
3positores y los líderes de los grupos de interés supervisan lo
que los legisladores han estado haciendo y después informan a
los ciudadanos de los errores cometidos por los legisladores, casi
:omo los empresarios, los bancos, y los agentes de bolsa super-
visan el comportamiento de los contribuyentes y envían infor-
mes a la Agencia Tributaria. En tercer lugar, muestra el poder
disuasorio de unas fuertes sanciones. Los legisladores anticipan
y responden a las preferencias actuales y potenciales de los ciu-
dadanos porque temen la derrota electoral, al igual que los con-
tribuyentes anticipan y responden a las normas de la Agencia
Tributaria porque no quieren arriesgarse a sufrir multas, humi-
llación pública, o penas de cárcel.
Una virtud del modelo alternativo de control es que evita los
cuatro errores básicos en identificar las relaciones de control
que fueron bosquejados en la sección anterior. No confunde la
frecuencia con la cual los ciudadanos supervisan el comporta-
miento de los legisladores con la medida de su control sobre las
acciones de los mismos, porque permite que otras personas lle-
ven a cabo la mayor parte de la labor cotidiana de supervisión.
No asume que para que los ciudadanos sean influyentes deban
tener preferencias políticas claras previas a la actividad legislati-
va, porque esas preferencias se exigen sólo antes de la siguiente
elección (y sólo entonces si los legisladores no han anticipado
qué preferencias formarían los ciudadanos en ese momento).
No confunde la frecuencia de la derrota electoral con la ampli-
tud del control, porque esas derrotas son evidencia de la quiebra
del control. Finalmente, no asume que los legisladores siguen el
juego electoral una sola vez, y, por tanto, que estén dispuestos a
asumir pequeños riesgos sobre cualquier cuestión política con-
creta; en lugar de ello, asume que las aspiraciones de los legisla-
dores de llevar a cabo una larga carrera política les confieren in-
centivos para anticipar las preferencias futuras de los ciudadanos
acerca de cualquier cuestión política que se les plantee por mie-
do a que pequeños riesgos se vayan acumulando a lo largo del
tiempo y amenacen su continuación en el cargo.
ZONA ABIERTA 100/101 (2002) 97
,A AMPLITUDDEL CONTROL DE LOS CIUDADANOS
La lógica del modelo alternativo de control es simple. Los legisla-
dores ajustan su comportamiento en el cargo para evitar proble-
mas electorales, y lo hacen prestando atención cuidadosamente a
las preferencias conocidas de un público activo y atento y a las
preferencias potenciales de ciudadanos poco atentos a la política.
Aunque la lógica es simple, comprobar la validez empírica del
modelo es extraordinariamente complicado. ¿Cómo se puede sa-
ber que los legisladores están anticipando y respondiendo a las
preferencias potenciales de ciudadanos poco atentos a la política
cuando al hacerlo eliminan el estímulo (un voto despreocupado)
que habría transformado esas preferencias potenciales en prefe-
rencias reales y conmensurables?
John Kingdon ofrece la evidencia más convincente de que
los legisladores anticipan las preferencias de los ciudadanos que
no prestan atención a la acción legislativa. Kingdon entrevistó a
miembros de la Cámara de Representantes en 1969, justo des-
pués de que hubiesen tomado decisiones acerca de quince im-
portantes proyectos de ley. Su amplia entrevista estaba dise-
ñada para descubrir el tipo de factores que los legisladores
consideraban y la forma en que sopesaban intereses contra-
dictorios. Uno de sus principales descubrimientos fue que los
legisladores intentan considerar cómo los votos parlamentarios
pueden ser utilizados en su contra, y anticipan la reacción de
ciudadanos poco atentos a la política 22.
En un libro reciente, ofrezco un tipo distinto de evidencia.
Una de las cuestiones que examiné era por qué el Congreso po-
día en primer lugar conceder beneficios a un grupo social muy
concreto y después repentinamente cambiar de bando, impo-
niendo costes al grupo previamen favorecido y concediendo
beneficios a aquellos que habían si& largo tiempo descuidados.
¿Por qué, en otras palabras, los legisladores llevarían a cabo po-
líticas que contasen con la oposición de ciudadanos atentos y
organizados y sobre las cuales ciudadanos poco atentos a la polí-
tica no tienen preferencias obvias? La única respuesta satisfacto-
~ ~~ ~ ~ ~ ~
l 1 l l \ \ i.1 lll ' ( I
Ir 1 1 11 \llll
$ 1 ' 1
98 ZONA ABIERTA 100/101 (2002)

ria era que los legisladores se comportan como predice el mode-

lo alternativo de control -anticipando y respondiendo a las pre-
ferencias potenciales de los ciudadanos B.
Sabemos mucho menos acerca de la validez empírica del mo-
delo alternativo de control que acerca del modelo normal de
control debido a que, pocos autores se han tomado en serio la
idea de los legisladores como actores controlados más que como
delegados sujetos a instrucciones. Lo que sabemos sugiere que el
modelo alternativo de control es empíricamente plausible. Tam-
bién sugiere que los que encuentran escaso apoyo por el modelo
normal de contjol y como consecuencia hablan del “mito del
control del electorado” confunden condiciones necesarias con
condiciones suficientes. El modelo normal de control no es la
única manera a través de la cual los ciudadanos pueden contro-
lar a sus cargos electos. La idea de los legisladores como agentes
controlados es una poderosa alternativa a la de los legisladores
como delegados sometidos a instrucciones.

L’ Amold, Logic of CongressionalAction.