Administración Pública

ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
La función administrativa,
los sistemas de
organización y otros aspectos
Dwight Waldo
Esta obra, selección de lecturas de diversos
trabajos escritos por destacados especialis-
tas, destinada por el autor originalmente a
libro de texto en cursos generales de admi-
nistración pública, tiene también la finali-
dad de servir como introducción para
estudios más avanzados sobre este respecto.
Los principios que sigue son:
Cubrir los temas comprendidos en los
cursos más generales de administración
pública, tratados en los libros de texto y
en cursos compendiados.
Explorar con mayor extensión que la per-
mitida en libros de texto, por razón del
tiempo o de la índole del libro, algunas
de las más importantes tendencias, teo-
rías y controversias.
Poner de manifiesto algunos de los diver-
sos puntos de vista en materias sobre las
cuales pueden disentir -y disientan- hom-
bres inteligentes y experimentados.
Citar pasajes lo bastante extensos, a veces
ensayos completos, para dar a conocer
debidamente el sentido y el espíritu del
autor.
Estos trabajos reflejan un gran interés tanto
por los problemas teóricos que en el pasado
decenio fueron planteándose cada vez con
mayor intensidad como cuestiones previas
en el estudio administrativo, así como por
el papel de la administración y la organiza-
ción en la sociedad moderna.
La amplia experiencia administrativa de
Dwight Waldo se manifiesta al presentar
esta acertada selección de trabajos como la
- Administración
pública
RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS ,-
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LA FUNCiÓN ADMINISTRATIVA, LOS SISTEMAS
DE ORGANIZACiÓN Y OTROS ASPECTOS
Dwight~do
Departamento de Ciencias Polftlcas
Unlverslty o, California, ItrIl.,
- - - - - - - - - Editorial Trillas
México
Versión española:
Lic. Odón Durán D'Ocón
Revisión literaria:
Fernando Islas
Título de estaobra en inglés:
Ideasand Issues in PublicAdministration
©1953, McGraw·Hill Book CompanyInc.
Estados Unidos de América
La presentación y disposición en conjunto de
ADMINISTRACIÓNPÚBLICA
son propiedad del editor. Prohibida la reproducción
parcial o total de esta obra,por cualquier medio o método,
sinautorización por escritodel editor
Derechos reservados conforme a la ley
©1967, EditorialTrillas, S. A.
Av. Río Churubusco 385, Col. PedroMaría Anaya,
Deleg: Benito Juárez, 03340, México, D. F.
Miembro de la Cámara Nacional de la
lndustrillEditorilll. Reg. núm. 158
Primera ediciónen espallQI, 1967 (ISBN 96S·24·0083·X)
Reimpresiones, 1974,1976, 1978, 1979 Y 1980
Sexta reimpresiÓn~.rzo 1982

PREFACIO
Este libro, selección de lecturas de diversos trabajos escritos,

había estado destinado inicialmente a libro de texto en un curso
general de administración pública, aunque creo que también podrá
servir como introducción a esferas más extensas del tema. Al com-
poner el libro, traté de seguir los siguientes principios:
l. Cubrir los temas comprendidos en los cursos más generales
de administración pública, tratados en los libros de texto y en cur-
sos compendiados.
2. Explorar con mayor extensión que la permitida en libros de
texto -por razón del tiempo o de la índole del libro- algunas de las
más importantes tendencias, teorías y controversias.
3. Poner de manifiesto algunos de los diversos puntos de vista
en materias sobre las cuales puedan disentir -y disientan- hom-
bres inteligentes y experimentados.
4. Citar pasajes lo bastante extensos -a veces ensayos comple-
tos- para dar a conocer debidamente el sentido y el espíritu del
autor.
Este principio de seleccionar trabajos de relativa extensión im-
plica que no todos los temas tratados en los libros de texto aparez-
can en el Indice de Materias de este libro. No obstante, algunos
temas (comunicaciones, por ejemplo), que no han podido tratarse
separadamente debido a limitaciones de espacio, son estudiados en
diversos lugares bajo distintos epígrafes, que darán a conocer las
referencias del índice. Al fin .y al cabo, un sistema administrativo
en marcha, no puede evidentemente reflejarse en los temas con-
vencionales que expresen los encabezamientos, y la clasificación de
materias en administración pública es sumamente arbitraria.
Como quiera que este libro tiene por finalidad primordial ser-
vir de suplemento a un libro de texto, no he incluido en él biblio-
grafías, de las que suelen abundar en aquella clase de libros. Por
razones de espacio y de sencillez, he omitido las notas de los au-
tores de los trabajos seleccionados. '
Todos los libros son algo autobiográficos, en cuanto reflejan
la experiencia del autor o editor. Estas lecturas y las notas que les
sirven de introduccl6n reflejan, en bien o en mal, el conocimiento
y los gustos de quien las publica. Reflejan un fuerte interés en
&
6 Prefacio
problemas teóricos que en el pasado decenio fueron planteándose

cada vez con mayor intensidad como cuestiones previas en el es-
tudio administrativo, y reflejan de diversos modos los varios años
de mi variada experiencia administrativa. No puedo menos que
esperar que mi experiencia resulte instructiva para otros y que mis
predilecciones sean compartidas por ellos.
DWIGHT WALDO
INDICE GENERAL
Primera parte: Significado y método de la administración

pública 11
1 El papel de la administración en la sociedad moderna 13
La explosión en Centralia núm. 5: Desastre en una mina
que nadie pudo evitar - john Bartlow Martín 14
La administración como una de las bellas artes
Ordway Tead 38
La sociedad norteamericana y la administración pública
John .M. Gaus 43
2 La materia de la burocracia 52
Burocracia - H. J. Laski 53 .
Burocracia - Max Weber 58
El tipo monocrático de administración burocrática -
Max Weber 64
3 ¿En que se diferencian la administración pública

y la privada? 68
Administración burocrática - Ludwig von Mises 69
El gobierno es diferente - Paul H. Appleby 75
4 El estudio de la administración pública 83

Estudio de la administración - Woodrow Wilson 84
Filosofía, ciencia y arte de la administración pública -
Charles Austin Beard 97
Segunda parte: Organización 103
5 Teoría de la organización: el género 105

Los principios de la organización - James D. Mooney 107
La jerarquía y los consagrados - Earl Latham 130
6 Teoría de la administración: algunas variedades 141

Consideraciones que entran en la construcción
de un departamento - Schuyler C. Wallace 14.'3
7
8 Indíce
El problema de las conusiones reguladoras independientes

Robert E. Cushman 166
Teoría de la corporación del gobierno autónomo:
.estudío crítico - Harold Seidman 186
7 Niveles y relaciones reciprocas 198

El problema de la descentralización - David B. Truman 200
Relaciones entre Washington y el interior -
Donald C. Stone 209
Tercera parte: Personal 221
8 Valores en conflicto y tendencias emergentes 223

En defensa del patronazgo - William Turn 225
¿Es necesario el patronazgo? - Betsy Knapp 230
Volvamos al sistema de los despojos - John Fischer 237
El servicio público del futuro - Leonard D. White 245
Discusión sobre la "lealtad" - William Seal Carpenter 252
~n escándalo en Utopía -- Herbert Emmerich 255
9 Enseñanza y reclutamiento 265

¿Nos prepararemos para administración pública? "Imposible" -
Robert M. Hutchins 266
"Las escuelas pueden hacer mucho" -
William E. Mosher 269
¿Existe una clase administrativa norteamericana?
Rowland Egger 273
Reclutamiento de aspirantes a ingresar en el servicio público:
el problema y su solución - J. Donald Kingsley 287
\
10 Clasificaci6n 296
Aspectos básicos de la posición-clasificación -
Ismar Baruch 297
Clasificación: principios y métodos - Lucius Wilmerding, Jr., 303
11 Organizaci6n para la administraci6n del personal 311

Administración del personal en el servicio federal -
FIoyd W. Reeves y Paul T. David 313
Papel cambiante de la comisión del servicio civil de los
Estados Unidos - John McDiarmid 316
general 9
Cuarta parte: Presupuestos 331
12 Progresos de la "idea presupuesto" 333

Necesidad de un presupuesto nacional: mensaje del
presidente - Wíllíam Howard Taft 335
Desarrollo de la idea de presupuesto en los Estados
Unidos - De Annals 344
13 Desenvolvimiento de la teoría presupuestaria 353

Planeamiento financiero general por medio del negociado
de presupuestos - Arthur N. Holcombe 355
El presupuesto como un instrumento de fiscalización
legislativa y dirección ejecutiva - Harold D. Smith 357
Reforma del presupuesto - Comisión Hoover 368
Quinta parte: Dirección administrativa 379
14 El jefe ejecutivo 381

Ser un ejecutivo - Lent D. Upson 382
Notas sobre el jefe ejecutivo del gobierno, su papel
y sus métodos - Donald C. Stone 392
15 Dirección y administración departamental 409

Objetivo y organización de la dirección y administración
departamental - John D. Millett 410
Organización alrededor del jefe de un gran departamento
federal - Paul H. Appleby 415
16 Moral y jefatura o dirección 426

El retroceso hacia la salubridad - F. J. Roethlisberger 427
La evolución de la moderna condición del jefe -
T. N. Whitehead 440
17 Planeamiento 449
Planeamiento gubernamental - Sir Henry N. Bunhury 450
La investigación y el planeamiento como funciones
de la administración y la dirección
administrativa - H. S. Person 455
10 Indice general
Sexta parte: Eficiencia y responsabilidad 467
18 Indole y medición de la eficiencia 469

El criterio de eficiencia - Herbert A. Simon 472
Niveles de medición de la eficiencia - Harvey Pinney 483
La relatividad de la eficiencia - Paul H. Appleby 489 ./
19 Responsabilidad administrativa en una democracia 496

La responsabilidad de la administración
pública - Jobn M. Gaus 497
Medición de la responsabilidad administrativa
Arthur A. Maass y Laurence I. Radway 506
Indice alfabético 523

PRIMERA PARTE
Significado y método
de lo administración pública
\
1
El papel de la administración en la
sociedad moderna
El siguiente relato de una catástrofe en una mina fue escrito

por un periodista. Pero no solo es el suyo un periodismo soberbio,
sino que resulta uno de los mejores ensayos sobre administración
que se hayan escrito en ningún idioma. Pues el escritor no se ha
limitado a narrar el relato humano de la muerte violenta de ciento
once hombres, sino que también ha tratado de contestar -concisa,
acertada y cuidadosamente- las preguntas: ¿Cómo se produjo el
desastre?, ¿por qué?
En su intento por descubrir la causa de la explosión en Cen-
tralla núm. 5 el periodista pone al descubierto los elementos ad-
ministrativos vitales en nuestra sociedad. Una y otra vez, cualquier
persona que haya intervenido en la administración, se encontrará
diciendo, a medida que avance en la lectura: "Sí, es así como es
la cosa -¡cuántas veces he visto esto!" En todo momento halla-
mos una pintura fiel de lo que es un típico procedimiento adminis-
trativo y las relaciones que implica.
¿Qué fue lo que motivó la fatal explosión? El socialista halla-
rá en el análisis un fuerte apoyo para su opinión de que la pro-
piedad privada de cosas tales como las minas, está mal. Llegará a
la conclusión de que los hombres murieron porque el propietario
y los gerentes estaban más interesados 'en beneficios que en vidas.
¿Es esto realmente cierto? Quizá, en parte. Pero si en parte es
verdad, ciertamente tan solo lo es en parte. Porque lo que resul-
ta brillantemente iluminado en el ensayo de Martin es que los
problemas relativos a cómo debe llevarse nuestra sociedad técnica
van más allá de los sistemas económicos.
Incluso si hubiera de admitirse -y la mayor parte de la gente
no lo cree asÍ- que impulsos tales como la codicia deberían abo-
lirse o evitarse gracias a la abolición de la propiedad privada de
los medios de producción, los problemas de la admínístracíón
15
•
14 El papel de la administración
van claramente más allá que los problemas que plantean los malos
impulsos. Tales problemas comprenden, por ejemplo, la ignorancia
y la inercia humanas. Comprenden también problemas de mecá-
nica social y relaciones personales. El perito en administración
que cuente con experiencia encontrará difícil creer que los pro-
blemas administrativos a que se pasa revista en este ensayo se
modificarían gran cosa bajo cualquier sistema económico.
La verdad central revelada por este ensayo es la de que todos
nosotros, en una sociedad moderna, trabajamos en los túneles de
Centralia núm. 5. El bienestar, la felicidad y las mismas vidas
de todos nosotros, por así decirlo, descansan en proporción no escasa
en el funcionamiento de mecanismos administrativos que nos ro-
dean y apoyan. Desde las cuestiones centrales de comida y techo
a las periféricas de nuestra actividad intelectual, la calidad de
administración en la sociedad moderna afecta a nuestra vida coti-
diana. En la actualidad puede depender vuestra vida de la admi-
nistración de los' medios reguladores de la pureza en una casa
farmacéutica; mañana puede que dependa de las decisiones de un
departamento de Estado que tenga a su cargo los vehículos de
motor, y la semana próxima podrá depender de la sensatez admi-
nistrativa de un funcionario del Departamento de Estado. Querá-
moslo o no, la administración nos afecta a todos. Mejor será, si
queremos seguir viviendo, que nos demos cuenta de ello.
La explosión en Centralia núm. 5:

I Desastre en una mina que nadie pudo evitar"
JOHN BARTLOW MARTIN
Ya se había arremolinado la multitud. Los vehículos obstruían el breve

camino de negra piedra que va de la carretera. a la mina, coches que con-
ducían a espectadores curiosos y a parientes y amigos de los hombres ente-
rrados. Llegaron tropas del Estado, delegados del sheriff, el representante
del ministerio público y funcionarios de la compañía, de la Oficina Federal
de Minas, y del Departamento de Minas y Minerales de Illinois. Llegaron
ambulancias, y médicos y enfermeras y empleados de la Cruz Roja y sol-
dados con camillas procedentes de Scott Field. Llegaron equipos de salva-
mento de minas y una unidad federal de salvamento, peritos cargados con
máscaras y tanques de gas y otros embarazosos artefactos de los que se
utilizan en llls catástrofes.
• De Harpel8 Magazine, vol. 196 (maI20, 1948), págs. 193-220. En el pre-

sente resumen se omite una gran parte del ensayo, principalmente en lo relativo
a las vidas de los mineros y sus familias. Derechos reservados, 1948, por John
Bartlow Martín. Reproducido con autorización de Harold Ober As80Cíafe8.
\
en la sociedad moderna 15
Ciento once hombres murieron en aquella .explosión. Muertos ínnece-
sariamente, pues casi todas las personas que tenían intervención sabían desde
hacía meses, quizá años, que la mina era peligrosa. Pero nadie había hecho
nada efectivo con respecto a ello. ¿Por qué no? Examinemos los anteceden-
tes de la explosión. Estudiemos la mina y los mineros, a Joe Bryant y Bill
Rowekamp y algunos otros, así como a numerosas personas que podían
haber salvado las vidas de los mineros y no lo hicieron. Los mineros hab1lm
recurrido en diversas direcciones en demanda de ayuda.v.pero no' lograron
ninguna: ni del gobierno del Estado, ni del gobierno federal,J1Í.,dé su pa-
trono ni de su propio sindicato. (Para orientamos en el laberinto de orga-
nismos públicos hemos de tener en cuenta cuatro agencias con autoridad
para el caso: el Estado de Illinois, el gobierno de los Estados Unidos, la
Centralia Coal Company y la United Mine Workers of America, es decir,
la UMWA de John L. Lewís.) Veamos de precisar a quién incumben las res-
ponsabilidades por el desastre ...
La mina Centralia núm. 5 fue abierta a tres km al sur de Centralia en
1907. Debido a su edad, su laberinto de galerías de trabajo es extenso, cu-
briendo quizá dieciséis km cuadrados, pero está considerada como una mina
mediana, ya que emplea únicamente 250 hombres y no produce más que
dos mil toneladas diarias de carbón. Pertenecía a la Centralia Coal Company,
filial del imperio Bell & Zoller, uno de los "seis grandes" entre los industriales
del carbón de Illinois... El domicilio de Bell & Zoller estaba en Chícago
(la mayor parte de los domicilios sociales de las grandes empresas de carbón
están en Chícago o en San Luis); no vivía en Centralia ninguno de los fun-
cionarios o directores de Bell & Zoller.
Dos son los principales riesgos de explosión en las minas carboníferas:
el polvo de carbón y el gas. El polvo de carbón es nocivo para la respira-
ción y sumamente explosivo. Parte del polvo producido por las máquinas
al cortar y cargar el carbón queda en suspensión en el aire, y parte en el
suelo y las paredes de los túneles; de suerte que una explosión local lanzará
más polvo al aire, donde hará explosión y, a su vez, levantará más polvo en
el aire, que también estallará, y a medida que se produzca esta cadena de
reacciones, la explosión se propagará a toda la mina o hasta que encuentre
algo que la detenga.
El mejor sistema para detenerla, método que se viene empleando desde
hace unos veinticinco años, es el empleo del polvo de piedra. El espolvoreo
con piedra consiste simplemente en aplicar piedra pulverizada en las pare-
des y techos de las galerías; cuando se produce una explosión local, se llena
el aire de una nube de polvo de piedra juntamente con el polvo de carbón,
y como el polvo de piedra es incombustible, termina la explosión. El espol-
voreo con piedra no evita una explosión, pero la localiza. La ley de Illinois
obliga a espolvorear con piedra una mina peligrosamente polvorienta. Las
autoridades no estaban de acuerdo en si la mina Centralia tenia o no gas,
pero todo el mundo convenía en que era sumamente sucia y polvorienta.
Los hombres que trabajaban en ella habían estado quejándose del polvo
desde hacía tiempo -uno recuerdo que al caminar "quedaba polvo en las
huellas", otro que "terminado el trabajo, expelía al toser flemas de polvo
como nueces"- y ya en 1944, más de dos años antes del desastre, se había
extendido de tal modo el descontento que William Rowekamp, como secre-

tario del sindicato local 52, preparó una queja oficial. Pero ya antes, los
inspectores tanto estatales como federales habían recorgicído el peligro.
Relatemos la historia de las advertencias relativas al desastre que había
de ocurrir. Pues al fin de ella encontramos aquel polvo que hizo explosión
y que mató a ciento once hombres, sin que gran catástrofe de clase alguna
haya sido heliografiada tan detalladamente con tanta anticipación.
Driscoll O. Scanlan (quien dirigió los trabajos de salvamento después del
desastre) entró a trabaja en una mina cerca de CentraJia cuando tenía dieci-
séis años, estudiaba ingeniería en una escuela nocturna, trabajó durante trece
años para una empresa carbonera como explorador de minas hasta que, en
1941, fue nombrado como uno de los dieciséis inspectores de minas del Estado
de Illinois por el gobernador Creen, recomendado por el representante en el
Estado del distrito de Scanlan. Hablando en términos latos, la labor de un
inspector estatal consiste en vigilar a los patronos mineros para ver si cum-
plen con la legislación minera del Estado, incluyendo sus numerosas disposi-
ciones sobre seguridad. Pero la labor de un inspector es una labor de pa-
tronazgo político. El carbón ha estado siempre en Illinois estrechamente
prendido en las- redes de la política.
Dwight H. Creen, en su campaña para ser elegido gobernador, había
prometido a los mineros que haría cumplir la legislación minera "al pie
de la letra", y llevase hasta donde llevase su administración tan alta finali-
dad (como ya veremos), Scanlan, por lo visto, interpretó aquella promesa
literalmente. Scanlan es un hombre porfiado, recto, celoso, de firme inte-
gridad. Podrían otros inspectores, cuando van a inspeccionar una mina,
meterse en la oficina y limitarse a charlar un rato con los funcionarios de la
compañía; no así Scanlan. Examinaba la mina de arriba abajo y hablaba
con los mineros, no con los patronos. Podrían otros inspectores, al salir, escri-
bir sus informes en la oficina de la compañía, utilizando una máquina de
escribir; no así -6canlan. Este escribía sobre una carpeta, ya dentro de su
coche. Se rumoreaba que algunos inspectores pasaban la mayor parte del
tiempo destinado a la inspección tomándose unas copas en amigable ca-
maradería con los funcionarios de la empresa en el hotel de la ciudad;
no así Scanlan. Otros inspectores podrían redactar sus informes en los tér-
minos más breves posibles, haciendo escasas recomendaciones y consignando
únicamente las infracciones más graves de las leyes de minas. Los informes
de Scanlan tenían más extensión que cualesquier otros (debido en parte
a un prolijo estilo de prosa). hallándose consignada en ellos cualquier
violación, por insignificante que fuese, y hacía en ellos numerosas recomen-
daciones para mejoras, aun cuando éstas no estuviesen explícitamente exi-
gidas por la ley.
Scanlan llegó a considerar que la mina Centralia núm. 5 era la peor de
su distrito. En su primer informe acerca de la misma hizo numerosas reco-
mendaciones, entre ellas las siguientes: "Que se limpiaran y regaran las
vías de acarreo .. , Que dejasen de atacarse los barrenos con carbón, debién-
dose emplear arcilla ... " Recuérdense estas críticas, pues fueron formuladas
el 7 de febrero de 1942. más de cinco años antes de que la mina volase
como resultado (al menos en parte) de aquellas deficiencias.
Cada tres meses durante 1942, 1943 Y 1944 inspeccionó Scanlan la mina
Y repitió sus recomendaciones, añadiendo otras nuevas: "Que la mina sea
suficientemente espolvoreada con piedra." ¿Y qué pasó con sus infonnes?
Los enviaba por correo al Departamento de Minas y Minerales de Spring-
fíeld, la agencia que tiene la alta inspección de minas de carbón y mineros.
Springfield está dominado por el Palacio del Estado (Statehouse), un viejo
edificio de chapiteles y torres y balcones, de columnatas y cúpulas. En su
amplia escalinata central hay una estatua de Lincoln, de piedra. En su inte-
rior todo es lóbrego, raído, de falso brillo. El Departamento de Minas y
Minerales ocupa tres habitaciones de elevado techo en una esquina trasera
del segundo piso. El director del Departamento utiliza la pequeña, conforta-
ble y más interior oficina, cuyas ventanas rozan las hojas de los árboles del
prado de Statehouse, y es allí donde se reúne la Junta de Minas. En teoría,
es la Junta de Minas la encargada de hacer cumplir la legislación minera y el
director ejecuta sus disposiciones; en la práctica, el director tiene grandes
facultades discrecionales por su cargo.
En 1941 el gobernador Green nombró director a Robert M. Medill,
afable, panzudo y rubicundo hombre de unos sesenta y cinco años, quien,
cuando tenía dieciséis, había trabajado en una mina. Medill avanzó rápi-
damente como administrador; tenía talento para ganar dinero y gozaba
gastándolo. Ingresó en el partido republicano en 1920, sirvió unos pocos
años como director del Departamento de Minas y Minerales; volvió después
a los negocios (principalmente en la administración de minas) y luego,
después de trabajar por la elección de Green en 1940, fue recompensado una
vez más con la dirección. MilI volvió a nombrarlo en 1944 con -dice Me-
dill- "la aprobación de una multitud de banqueros y hombres de negocios
de todo el Estado. Y mineros. Conté con el respaldo de las cuatro sec-
ciones. Con esto se refiere a la United Mine Workers y su rival más
modesta la Progressive Mine Workers, y las dos asociaciones de grandes y
de pequeños empresarios. Obtener el respaldo de esos cuatro grupos, ce-
losos entre sí y ávidos de poder, no es pequeña hazaña. Como director,
Medill cobraba 6 000 dólares al año (que después han subido a 8 (00) más
gastos de representación por 300 ó 400 al mes. Habitaba una extensa resi-
dencia campestre en Lake Springfield, con espaciosas praderas y una ave-
nida de tres carriles.
Al departamento de Medill llegaron, pues, los informes de inspección de
Driscoll ScanIan sobre la mina Centralia núm. 5. Pero MediII no vio los pri-
IW'roS trece infonnes (1942-1944), que fueron examinados por rutina por
flcbert Weir, un hombrecillo sin imaginación, atosigado, quien había subido
desde las filas del sindicato minero y, por recomendación de éste, fue nom-
brado por Creen director auxiliar del Departamento (4 000 dólares al año,
ahora 5200). Cuando el correo nevaba un informe de inspector, pasaba
primero por las manos de la secretaria de Medill, quien pasaba el informe al
segundo de MediD, a Weir. Timbraba ella el búorme (con la fecha de re-
cepción) ... y lo depositaba en la mesa de Weir. A veces, no siempre. Weir
leía el infonne. Lo pasaba a una de la media docena de mecanógrafas quienes
trabajaban en el amplio recinto exterior, 1a cual corregfa los errores de
gramática y las faltas de ortografía que hubiera en las recomendaciones del
inspector y lo incluía en una carta dirigida al propietario de la mina, que

terminaba así:
"El Departamento respalda las recomendaciones hechas por el inspector
Scanlan y requiere a ustedes para que las cumplan."
¿Se servirán ustedes notificar al Departamento el cumplimiento de las
recomendaciones consignadas más arriba?
Con gracias anticipadas...
Cuando la mecanógrafa ponía esta carta en la mesa de Weir, éste la
firmaba y la enviaba por correo al concesionario de la mina.
Pero la compañía Centralia no cumplía con las principales recomenda-
ciones hechas por Scanlan. En realidad, ni siquiera se molestó en contestar
las trece cartas de Weir basadas en los informes de Scanlan. y Weir no hizo
nada con motivo de esto. Una vez, al principio, Weir estimó que la condición
polvorienta de la mina era tan grave, que requirió a la compañía para
que pusiera remedio a ello en el término de diez días; pero no hay datos
de que la compañía contestase.
Esto continuó por espacio de cerca de tres años. Y durante el mismo
periodo entró en el cuadro el gobierno federal. En 1941 autorizó el Con-
greso a la Oficina de Minas de los Estados Unidos para que practicase
inspecciones periódicas en las minas de carbón. Pero el gobierno federal
no tenía facultad ejecutiva alguna, y las inspecciones servían únicamente de
información. La primera inspección federal de la mina Centralia núm. 5
se practicó en septiembre de 1942. En general, las recomendaciones federales
reiteraban las de Scanlan -espolvoreo con piedra, mejoramiento de la ven-
tilación, humedecimiento del carbón para reducir el polvo- y los inspectores
federales hacían notar que "el polvo de carbón... en esta mina es alta-
mente explosivo, y propagaría rápidamente una explosión". En total hicie-
ron 106 recomendaciones, incluyendo treinta y tres de importancia "mayor" (un
funcionario del gobierno ha definido un riesgo "mayor" como uno que "po-
dría. " provocar un desastre). Cuatro meses transcurrieron antes de que
un ejemplar de este informe se abriese paso a través del mecanismo admi-
nistrativo de Washington y llegase al Departamento de Illinois en Spríng-
field, pero esto no tenía gran importancia: el Departamento tampoco hizo
nada ... Los siguientes informes federales en 1943 y 1944 indicaban que
las recomendaciones de importancia "mayor" no se habían cumplido. La ofi-
cina federal carecía de facultades para imponer su cumplimiento; el Depar-
tamento de Illinois sí que las tenía, pero no hizo nada.
¿Qué pas6 con los hombres que trabajaban en la mina durante eses-
tres años? El 4 de noviembre de 1944, por instrucciones del sindicato local
52 con sede en Centralia, el secretario William Rowekamp dirigió una carta
a Medill: "En la actualidad esas calzadas están sumamente sucias y polvo-
rientas. .. están resultando peligrosas ... · Pero la compañía carbonera ha
hecho caso omiso (de las recomendaciones de Scanlan). y rogamos su pronta
actuación en este asunto."
El Departamento recibió la carta el 6 de noviembre, y cuatro días des-
.pués Weir envió a investigar a Scanlan, Este informó inmediatamente:
"Las vías de acarreo en esta mina están espantosamente sucias, y es
mucho el polvo que cada día queda en suspension .. , Los mineros se me

han quejado ... y esto lo he hecho notar enérgicamente en mis informes de
inspección. . . pero hasta la fecha no han dado el menor resultado. .. Hoy ...
(Superintendente Norman) Prudent ha ,1icho que fijaría el tanque de agua
y regaría los caminos dentro de una se.nana, añadiendo que podría tener
terminado este trabajo más pronto, pero que cada día faltan de veinte a
treinta hombres." (Esto último es lo que alegó la compañía, diciendo que
sus esfuerzos porque se hiciera la limpieza se veían obstaculizados por la
escasez de mano de obra debida al tiempo de guerra. Esto es materia de
controversia. Los hombres de diecinueve años -el promedio de edad de la
mina en tiempo de guerra- no gustan de pasar los fines de semana lim-
piando el polvo de carbón o espolvoreando con piedra, que es una tarea
desagradable; los fríos del invierno eran causa de ausencias y los mineros
están siempre dejando el trabajo por cualquier motivo. Por otra parte, la I
compañía estaba interesada en la producción y los beneficios: como dijo el

gerente Brown, "en invierno puede venderse todo el carbón que se pueda
extraer. De manera que lo que se desea es obtener el máximo de produc-
ción y no interrumpirla para espolvorear con piedra".)
En todo caso, la queja de Rowekamp dio resultado. El 2 de diciembre
de 1944, escribía a Scanlan: "Me siento orgulloso al decir a usted que han
regado la entrada decimoctava norte así como la 21"'. La entrada y la vía
principal de acarreo .. , Tanto yo como los miembros del sindicato local
número 52 apreciamos mucho lo que usted ha hecho por nosotros." Se ve
claramente por este primer paso directo del sindicato local núm. 52 que Scanlan
estaba trabajando muy estrechamente con el mismo para lograr que se
hiciese algo.
A 'fínes de aquel mes, diciembre de 1944, una vez más estaba la mina
tan sucia que Scanlan terminaba su regular informe de inspección con las
siguientes palabras: "de ser necesario debería la mina dejar de levantar
carbón durante unos días hasta que pudiera quedar hecho el trabajo de
limpieza", Pero todo lo que Weir dijo a la compañía fue pura rutina. "El
Departamento respalda . . ."
A principios de 1945 pareció que iba a conseguirse algo. Scanlan, al
salir de su regular inspección, tomó la insólita medida de telefonear a Medill
en Springfield. Medill le dijo que le escribiera una carta, cosa que hizo
Scanlan.
"Las vías de acarreo de esta mina están en una condición terrible ...
Hace dos meses. .. los funcionarios locales (del sindicato local núm. 52) J!le
dijeron que ... si (el gerente de la mina) no limpia la mina formularán
cargos contra él ante la junta minera y se le cancelará su certificado. Yo
hablé con ellos de esto y les dije que creía que podríamos obtener que
limpiasen la mina. Pero en esta inspección he visto que prácticamente no
se había hecho nada... debe suspenderse la extracción de carbón en la
mina. .. hasta que se ponga en condiciones de seguridad... El polvo
de carbón en esta mina es sumamente explosivo... "
Esta dura carta fue debidamente timbrada "recibida" en Springfield
el 23 de febrero de 1945. Pocos días antes había llegado un mal infonne
del. inspector federal Perz. Y entonces, por fin, entró en el cuadro el

propio Medill. ¿Qué fue lo que hizo? El superintendente de Centralia había
dicho a Scanlan que, para limpiar la mina, habría tenido que suspender
la producción de carbón, paso que no tenía facultades para dar. Así, Medill
lo dispensó, enviando la carta y el informe de Scanlan a William P. Young,
vicepresidente en Chícago de la empresa Bell & Zoller: "Querido Bill. ..
sírvase comunicarme los comentarios que usted desee hacer... Con mis
más afectuosos recuerdos." Desde su tranquila y elegante oficina próxima
al último piso del edificio Bell que domina la avenida Michigan, Young
respondió inmediatamente al "querido Bob" (Medill): "Como usted sabe,
hemos estado trabajando en muy difíciles condiciones durante los últimos
meses. La guerra exige carbón ... estamos escasos de hombres ... Yo espero
que esta urgente demanda de carbón se atenuará dentro de otro mes de
manera que podamos disponer tanto de tiempo como de mano de obra
para prestar la debida atención a las recomendaciones del inspector Scanlan.
Con mis más afectuosos recuerdos ... "
Una semana después, el 7 de marzo de 1945, Medill envió copias de su
correspondencia a Scanlan, añadiendo: "También he hablado con Young
por teléfono, y estoy muy seguro de que está dispuesto y deseoso ... Yo
me permitiría sugerir que pidiera usted al comité de la mina (del sindicato
local núm. 52) que tengan paciencia un poco más de tiempc, tanto más cuanto
que -el carbón hace mucha falta en este tiempo."
Los mineros dijeron a Scanlan que esperarían hasta el primero de abril,
pero no más. El 14 de marzo MedilI había de asistir a una reunión sobre
seguridad en Belleville. Scanlan acudió allí para discutir con él el caso de
Centralia núm. 5. Según ScanIan, "cuando entré en su cuarto estaba rodeado
de empresarios de minas de carbón ... todos habían estado tomando whisky,
pasando un rato agradable, y no pude hablar con él entonces, esperamos
la reunión sobre seguridad y después bajamos al salón de Otis Miller y yo
me estuve en la parte de atrás tomando algunas cocas y esperé hasta que
se aclarase la multitud, y regresé con él al cuarto de su hotel... Le dije
que la mina estaba en una condición tal que si llegaba a encenderse el
polvo lo barrería todo de un extremo al otro de la mina y probablemente
mataría a todos los hombres que estuviesen en ella, y 10 que me respondió
fue, "pues habremos de correr ese riesgo". (Medíll negó esas palabras pero
no la reunión.)
El primero de abril el presidente del sínd' oato local 52 pidió a Scanlan
que asistiese a la reunión de dicho sindicato el día 4 de abril. Los mineros
se quejaron de que la compañía no hubiera limpiado la mina y, además,
de que uno de los jefes, o capataz, había encendido cargas explosivas mien-
tras estaban en la mina toda la tanda de obreros. No cabía dudar que el
encender' explosivos estando los obreros en una mina con tanto polvo era
como provocar el peligro -en realidad esto resultó ser lo que caus6 el
desastre- y entonces, en abril de 1945, el sindicato formuló cargos contra
el administrador de la mina, Brown, solicitando a la Junta de Minas del
Estado que revocase su certificado de competencia (lo cual le costaría el
empleo y le impediría conseguir otro en lllinois como administrador de
mina) '. Rowekamp redactó los cargos: " ... y estando la mina tan seca y
sucia podría producirse una explosión ... "
Weir estuvo en Centralia el 17 de abril de 1945, pero sólo para inves-
tigar los cargos contra Brown, no para averiguar la condición en que se
hallaba la mina. Dijo a los mineros que debían haber dirigido sus denuncias
al representante del ministerio público del Estado. Pasó cerca de un mes
antes de que, el 11 de mayo, escribiera Weír un memorándum dirigido a la
Junta de Minas diciendo que el superintendente de la compañía reconocía
que se habían disparado los petardos estando los obreros en la mina, pero que
esto se había hecho ."en un caso de urgencia" y no volvería a ocurrir;
y la Junta se negó a revocar el certificado del gerente Brown.
Mientras tanto, el 12 y el 13 de abril Scanlan había hecho su inspección
reglamentaria y encontró que las condiciones eran pe,ores que en febrero. Dijo
al superintendente: "Ahora, Norman, reclame a Chicago por qué no le
dan tiempo para cerrar la mina y limpiarla. Yo voy a proporcionarle algún
tiempo", y le dio a escoger entre cerrar totalmente la mina o destinar a
limpiarla tres días el la semana. El superintendente, dijo Scanlan, replicó
que no sabía qué habría de hacer, que tenía que ponerse en "contacto con
Chícago", pero Scanlan respondió: "no creo que sea posible esperar a que
usted se ponga en contacto con Chícago. Es ya tiempo de que vosotros, los
compañeros que trabajáis en las minas os consideréis lo bastante impor-
tantes para manejarlas sin estar en contacto con Chicago", Así pues, por
la recomendación de Scanlan, la mina produjo carbón solamente cuatro días
a la semana, y los otros tres días se destinaban a la limpieza. Durante algún
tiempo Scanlan estuvo satisfecho de los resultados, pero el 25 de junio
informaba de nuevo que había demasiado polvo, y el inspector federal
Perz coincidía: "No se emplea medio alguno para atenuar el polvo." Des-
pués de su inspección en octubre, .Scanlan, una vez más, se sintió inducido
a escribir una carta a Medíll, pero el único resultado fue otra carta de
Weir a la compañía, carta que también quedó sin respuesta.
Ahora bien, hay que saber que, para que dé resultado, el espolvoreo
con piedra y el trabajo de limpieza deben realizarse en forma continua,
cosa que no ocurría en Centralia núm. 5. En diciembre de 1945 las cosas
habían llegado al extremo. Scanlan escribió a Medill diciéndole que el
sindicato de la mina, el local 52, solicitaba que se instalase un sistema
de aspersión para humedecer el carbón, que el administrador de la mina,
Brown, había dicho que él no podía ordenar un gasto.tan "insólito", y que
el superior de Brown, el superintendente Prudent, "no ftnso hablar de ello,
se marchó y me dejó plantado". Y el sindicato local 52 trató de nuevo de
hacerse cargo del asunto. En una reunión especial celebrada el 12 de di-
ciembre acordaron los miembros formular cargos tanto contra el administra-
dor de la mina, Brown, como contra el superintendente Prudent. La de-
nuncia oficial de Rowekamp, escrita a máquina en papel del sindicato
local, fue seguida al día siguiente por una carta escrita sin abreviaturas
en papel de diez centavos para esquelas, y firmada por veintiocho mineros.
Esta comunicación fue debidamente timbrada en Springfield "recibida". Y llegó
otro informe de Scanlan.
Al encontrarse con tantos documentos, Medill convocó a una reunión

de la Junta de Minas el 21 de diciembre. Además llamó a Scanlan para
que fuese a Sprmgñeld y le dijo que fuera a primera hora al hotel Leland,
lugar de reunión de los políticos del partido republicano, y viera a Ben H.
Schull, un concesionario de minas de carbón y uno de los dos concesionarios
que figuraban en la Junta de Minas. En el cuarto de su hotel Schull (según
Scanlan) dijo que quería estudiar en privado el informe de Scanlan sobre
Centralia núm. 5, trató de convencer a éste para que retirase su recomen-
dación relativa al sistema de aspersión, y cuando Scanlan se negó, le dijo
que "podía .omparecer ante la Juntá'. Pero cuando se reunió la Junta
en la ofíer 1 interior de Medill, Scanlan no fue llamado para comparecer
ante ella, aunque estuvo esperando todo el día, y después de celebrada la
reuniór Je dijeron que la Junta había nombrado una comisión especial para
que fuese a e .ntralía e ínvestígase.
En esta' omisión estaban Weir, dos inspectores estatales y dos miembros
de la jur d de Minas, Schull y Murrell Reale. Reale, un minero, estaba en
representa, -íón de la United Mine Workers of Arnerica en la Junta de Minas.
y Weír, tamoíén, debía su empleo a la UMWA pero, cosa curiosa, habían traba-
jado para Bell & Zoller durante veinte años antes de entrar en el Departamento,
los tres últimos como capataz, así que su posición era un tanto ambigua.
En realidad, <tan unánimes estuvieron los dirigentes de la Junta de Minas,
que no cabe apreciar ningún resquicio, sino únicamente lo que en política
de partidos se llamarían "tratos de correligionarios".
La comisión tenía a la vista una carta del superintendente Prudent y del
administrador Brown poniendo de manifiesto con todo detalle la "perma-
nente experiencia" de la compañía y concluyendo con una velada indicación
de que pudiera ser que la mina fuese cerrada definitivamente (en una ocasión
anterior, según un inspector, la misma compañía había abandonado una
mina por preferir esto a hacer los gastos que exigía una recomendación
de un inspector velando por la seguridad). Weir escribió a i'rudent notifi-
cándole que la comisión visitaría Centralia el 28 de diciembre para investigar
los cargos formulados contra él y contra Brown. Medíll escribió al vicepre-
sidente de la. compañía, Young, en Chícago ("le doy cuenta de esa fecha
a fin de que usted pueda tener ocasión de estar presente o designar a algún
miembro de su personal para que lo esté"). Pero Medill no le dijo a Rowe-
kamp más que "se ha nombrado una comisión y, después de la oportuna
investigación, notificáremos .a usted lo que haya descubierto así como la
actuación de la J~. -pero no dijo al sindicato local cuándo la comisión
visitaría Centralia ni le deparó una ocasión para probar sus cargos.
Rowekamp, un motorista, recuerda la manera cómo se enteró de la
visita de la comisión especial. Estaba trabajando en la mina y "Prudent
me dijo que sacase un desocupado, y así lo hice, y ellos lo llevaron afuera".
Prudent -recuérdese que la comisión estaba investigando cargos contra Pro-
dent- dirigió a la comisión a través de la mina. Dice Rowekamp: "No vieron
nada. No llevaron la carretilla por donde había más polvo; se estuvie-
ron en la galería principal." Incluso allí fueron en la carretilla y no cami-
naron por el polvo. Yendo en una carretilla se puede estar sin sacar la
en la sociedad moderna
cabeza. Aquella tarde, en los lavabos, los hombres estaban furiosos. Aguar-
daron una o dos semanas y después escribieron a Medill preguntando qué
era lo que había hecho. El 22 de enero de 1946 respondió Medill; la
Junta de Minas, aceptando el criterio de la comisión especial, ha ' consi-
derado que "no hay pruebas suficientes" para revocar la certif~a(.lÍón de
Prudent y de Brown.
No se tomó ningún trabajo. Pero al día siguiente envió a Scanlan una
copia del informe de la comisión, en el que se observaban varias viólacíones '
de las leyes de minas: insuficiente espolvoreo de piedra; práctica ilegal
para abrir los compartimientos; falta de teléfonos o deficiencia de su colo-
cación; más de un centenar de hombres trabajando en una división o sepa-
ración, corrientes de aire. De hecho, la comisión estuvo en general de acuerdo
Con Scanlan, excepto en que ésta no hizo hincapié en el polvo ni re-
comendó el sistema de aspersión. Así pues, desautorizó a Scanlan por su
recomendación en cuanto a la aspersión, detalle que hay que recordar.
Descubrió que se estaba violando la ley pero se negó a revocar los certi-
ficados del superintendente y del administrador de la mina, otro punto que
habrá que recordar. Weir explicó que la Junta había estimado que debían
introducirse mejoras como dividir las corrientes de aire y que, de todos
modos, las "condiciones no eran distintas que las de la mayor parte de las
minas en el Estado". Y este es el estribillo que la compañía y el Departa-
mento repitieron hasta la saciedad después del desastre. Pero de hecho
¿puede haber algo más perjudicial? La mina no estaba peor que la mayor
palie de las otras; la mina voló; por lo tanto, algo puede volar.
Los mineros de Centralía no quedaron satisfechos. "Esto se tratará en
la reunión", recuerda Rowekamp. El sindicato local 52 se reunía dos viernes
por la noche cada mes en su destartalado local del piso superior. Los direc-
tivos se sentaban frente a una grande y pesada mesa; los miembros, frente
a aquéllos, se sentaban en unas sillas plegables que habían comprado de
segunda mano a un empresario de pompas fúnebres. La asistencia fue
ahora más nutrida que de costumbre, pues los hombres estaban excitados
y algunos de ellos habían dicho a sus esposas que la mina estaba peligrosa.
Querían hacer algo, pero, ¿qué? El Estado los había desairado. ¿Por qué,
pues, no llegaban hasta los más altos directivos de su sindicato, el UMWA?
¿Por qué no hasta el propio John L. Lewis?
Uno de ellos dijo: "Hay que seguir el procedimiento debido para encon-
trar el hombre que conviene, hay que empezar desde abajo e ir subiendo
poco a poco, ¿no es así? SI le escribimos a Lewis, éste nos remitirá directa-
mente a Spud White." Spud White es Hugh White, el cervigudo presi-
dente del UMWA en Illinois (distrito 12) nombrado por Lewis. Ahora bien,
Lewis había suspendido en el distrito 12 el derecho a nombrar sus propios
funcionarios durante las sangrientas rivalidades de los años que siguieron
a 1930, cuando los miembros, disgustados con lo que ellos llamaban sus
métodos dictatoriales, y quejosos de que había sueldos secretos, expulsiones,
extravío de fondos, robos de urnas y jefes que aparecian en las listas de
raya de los concesionarios de minas, se habían rebelado; finalmente se
formó la Progressíve Mine Workers y Lewis conservó pleno mando en la
UMWA. Diez años más tarde, los funcionarios de la UMWA en Illinois pi-
dieron que les restituyera su autonomía, pero Lewis se las compuso para
sustituirlos por sus hombres de confianza, entre ellos Spud White. En
1946, el presidente White, minero de carbón procedente del Sur, celebraba
consultas en altos niveles con LeW1S, cobraba 10000 dólares al año, más
gastos (que solían igualarse al sueldo) y sostenía una espaciosa casa en una
aireada pradera en el más hermoso suburbio residencial de Springfield, una casa
blanca que daba acceso un paseo circular, rodeada de cipreses y siemprevivas.
Evidentemente, los confundidos mineros de Centralia habían recurrido
ya al distrito 12 en demanda de ayuda, es decir, a White. Cierto es que
MurrelI Reak, el hombre de la UMWA en la Junta de Minas y estrecha-
mente ligado con White, había pedido a Weir que le proporcionase una
copia de las conclusiones de la comisión especial. "Las necesito para po-
derlas mostrar a la UMWA del distrito. De aquí, a su vez, podrán escribir
al sindicato local e indicarles que sus cargos no tenían fundamento o más
bien no eran de índole que justificasen la revocación del administrador de
la mina. Certifíquelas ..." Jack Ripon, el corpulento vicepresidente del
distrito 12 y brazo derecho de White, dijo recientemente: "Ya oímos que
había habido quejas, pero nosotros no podíamos hacer nada; era el Departa-
mento de Minas el que había de ocuparse de ellas,"
Pero en ocasiones anteriores la UMWA había dado los pasos necesarios
cuando no había actuado el Estado. Un sindicalista ha dicho: ''White podía
haber cerrado la mina en veinticuatro horas. _Y lo que debió haber hecho
era llamar a Medill y decirle que iba a soliviantar a todos los mineros
del Estado si no dejaban la cosa limpia. Esta es una responsabilidad básica del
sindicato -si uno no protege a su propia esposa y a su hija no irá a hacerlo
el vecino de la calle."
-Quizá los mineros del sindicato local 52 sabían que habrían de arre-
glarse solos. Continuaron dirigiendo sus quejas oficiales al Estado de Illinois.
El 26 de febrero Rowekamp escribió una vez más a Medill: "Muy señor
mío: En nuestra reunión reglamentaria del sindicato local 52. En cumpli-
miento de una moción presentada, en mi calidad de secretario me dirigí
a usted para comunicarle que los miembros del sindicato local 52 están
descontentos con el informe de la comisión especial. de investigación... "
Sin respuesta. Así pues, los miembros del sindicato lecal encomendaron a
William Rowekamp que escribiese a su más alta autoridad, a su gobernador,
Dwíght H. Creen.
Esto le costó no poco tiempo. Elmer Moss le preguntó si ya había ter-
minado, y Rowekamp respondió: "Ya he dicho, Elmer, que no puedo ir de
prisa; esta es una carta importante y me llevará algún tiempo," La escribió
primero a lápiz y la mostró a un par de muchachos, a los cuales les pareció
que sonaba bien. Después, afirmándose en su asiento e inclinándose sobre
SU pequeño pupitre de roble en la sala de su casa de las afueras de la
ciudad, pasó la carta a máquina lenta y cuidadosamente -"para hacer algo
iInportante como esto, he de tomarme mi tiempo para no cometer errores
y que no quede sucio". Empleó la papelería oficial del sindicato, que lleva
en una e$quina la divisa del sindicato -un pico y una pala en cruz- y en
la otra "nuestro lema -justicia para todos". Le imprimió el sello oficial

-"yo puedo escribir una carta con mi propio garabato, pero no me atrevería
a usar el sello de no ser oficial". Y en los lavabos la firmaron los directivos
locales. Rowekamp hizo un viaje especial hasta correos para echar la carta,
que tenía dos páginas y decía, en parte:
Señor gobernador Creen:

Los suscritos, directivos del sindicato local núm. 52, UMWA, he-
mos sido encargados por los míembros . . . de escribir a usted una
carta como protesta contra la negligencia de prácticas indebidas de su
Departamento de Minas y Minerales... deseamos que usted sepa que
esta no es una protesta contra el señor Driscoll Scanlan... el mejor ins-
pector que haya venido jamás a nuestra mina... pero vuestra Junta
de Minas no le ha dejado hacer cumplir la ley o realizar 10 necesario
para proteger nuestras vidas y nuestra salud. Esta protesta va contra
los hombres que están por encima del señor Scanlan en vuestro Departa-
mento de Minas y Minerales. En realidad, gobernador Creen, este es
un ruego que elevamos a usted, para que se sirva salvar nuestras vidas,
para que se sirva disponer que el Departamento de Minas y Minera-
les cumpla las leyes en la mina núm. 5 de la Centralia Coal Co. .. antes
de que se produzca una explosión de polvo en esta mina lo mismo que
ocurrió en Kentucky y en Virginia del Oeste. Durante el último par de
años la política seguida con nosotros por el Departamento de Minas y
Minerales ha sido la de no hacer caso de nosotros (a continuación la
carta contiene el relato de la inútil comisión especial). Le escribimos
a usted, gobernador Creen, porque creemos que usted quiere dar al
pueblo una buena administración y que usted no sabe lo injusto que
es el Departamento de Minas con los hombres de esta mina. Hace va-
rios años, después del desastre de Cillespie vimos en los periódicos una
fotografía de usted bajando a la mina para hacer una investigación
personal del accidente. Estamos dando a usted ocasión para corregir
las condiciones en este momento que pueden causar un desastre mucho
peor. .. Agradeceremos una pronta respuesta personal de usted, dán-
donos a conocer su disposición por lo que respecta a lo consignado más
arriba y al cumplimiento de las leyes mineras del Estado.
La carta terminaba "con el debido respeto" y fue firmada por Jake

Schmidt, presidente, Rowekamp, secretario y Thomas Bush y Elmer Moss,
del comité de la mina. Hoy, el único de ellos que vive es Rowekamp, los
otros tres murieron en el desastre que preveían.
y ahora sigamos el notable rastro de esta carta en Springfield. En ella
se estampó con tinta roja "recibida el 9 de marzo de 1946, despacho del
gobernador". En su elegante oficina de gruesas alfombras, el gobernador
Creen tiene tres secretarios varones (cada uno de los cuales tiene a su
vez asignada una secretaria), y fue a uno de ellos, John Wíllíam Chapman,
a quien se turnó la carta "salve nuestras vidas", como llegó a ser denomi-
nada. Dos días después Chapman dictó un memorándum para Medill:

" ... Creo que el gobernador podría ser objeto de muy severas críticas en el
caso de que los hechos que motivan las quejas sean ciertos y que como
resultado de tales circunstancias ocurriera en la mina algún accidente grave.
¿Tendrá usted la afabilidad de investigar cuidadosamente esta queja de
manera que pueda yo dar cuenta de la investigación sometiéndola a la
atención del gobernador al mismo tiempo que le muestre esta carta?" Chap-
inanremitió adjunto este breve memorándum amarillo con la carta de los
mineros, que dirigió a Medíll, Aun cuando la oficina de Medíll dista única-
mente unos seis metros de la del gobernador, el mensaje necesitó dos días
para atravesar la distancia.
El mensajero llegó al Departamento de Minas y Minerales a las 9 de
la mañana del día 13 de marzo y entregó la carta "salve nuestras vidas" y
el memorándum de Chapman a la secretaria de Medíll, la cual, segura-
mente, puso en ambos documentos el sello de "recibido" y los entregó
a Medíll, Este y Weir discutieron el asunto y después Medill devolvió la
carta original a la oficina del gobernador y dictó su respuesta a Chapman,
echando las culpas a la guerra, enumerando las actividades de la comisión
/ especial y diciendo: "La queja presenta un aspecto mucho peor de lo que
en realidad es. La presente condición de la mina no es diferente de lo
que ha sido durante los últimos diez o quince años... Yo sugeriría que
el gobernador indicase al sindicato local núm. 52 de la UMWA que está
pasando el asunto a la atención de la Junta de Minas del Estado con ins-
trucciones para que se le dé completa consideración en su reunión próxima."
Esto, por lo visto, satisfizo a Chapman, pues, en nombre del goberna-
dor, dictó una carta dirigida a Rowekamp y Schmidt: "Yo (es decir, el go-
bernador) estoy remitiendo vuestra carta a la atención del Departamento
de Minas y Minerales con la solicitud de que procure resolver vuestra queja
en la próxima reunión de la Junta de Minas del Estado... " Esto fue fír- .
mado con el nombre del gobernador Creen, pero es posible que éste no
llegase nunca a ver la carta "salve nuestras vidas" hasta después del desastre
más de un año más tarde. No existe prueba alguna de que la Junta de.
Minas tomara en consideración la carta. De hecho, nada más resultó de ella.
Uno de los aspectos que más llamaron la atención de todo el asunto fue
éste: Una parte perjudicada (los mineros) acusa a una segunda parte (el
departamento de Medill) de haber obrado indebidamente, y la más alta
autoridad a que llegó la acusación se limitó, simplemente, a preguntar
al acusado si era culpable y, cuando él mismo le contestó que no. dio el
asunto por terminado. Una lógica -la lógica de la mentalidad administrati-
va- supone a Chapman enviando la queja al Departamento -la mentalidad
administrativa tiene un casillero para cada cosa; los .asuntos que tienen que
ver con la ley van al representante del ministerio público, los que tienen
relación con las minas van al Departamento de Minas y Minerales- pero
no es una lógica de gran ayuda cuando una de las agencias es la acusada
de mala actuación. Por lo visto no se le ocurrió a Chapman consultar al
inspector Scanlan o hacer alguna otra investigación independiente.
y Jack Ripon, segundo en mando de Spud White en la UMWA del dís-
tritq, dijo recientemente: "Si yo recibo una carta aquí, la remito al depar-
tamento que haya de ocuparse de ella, y el mismo ocurre con el goberna-
dor Green -quien sufrió las consecuencias de una mala publicidad, que no
debería haber sufrido, pues no puede estar enterado de todo." La simpatía
que Ripon muestra por Green es comprensible. l!:l debió saber cómo opinaba
Green, pues él y Spud White recibieron una copia de la misma carta. Dice
Ripon: "Oh, nosotros recibimos una copia. Pero aquello no era cosa nues-
tra, no se nos pedía que hiciésemos nada. Estábamos con las manos atadas.
¿Qué habíamos de hacer con aquello? Creo que se la dimos a Reak." Quizá
Murrell Reak, el hombre de la UMWA en la Junta de Minas, creyó que ya
había tratado el asunto (fue Reak, quien, con sorpresa de Scanlan, había
coincidido con los otros miembros de la comisión especial para respaldar al
superintendente y al administrador de la mina en sus violaciones de la ley y
había mostrado tan gran interés en ayudar a White a convencer a los miem-
bros del sindicato local 52 de que "sus cargos eran infundados"). F.n todo
caso, Reak, por lo visto, no llamó la atención de la Junta acerca de la carta
"salve nuestras vidas", aunque era una rama local de su propio sindicato
la que se sentía agraviada. Y White tampoco bizo nada.
En cuanto a Medíll, el día en que recibió la carta llamó a Scanlan a
Springfield y, dice Scanlan, "lo reprendió severamente". Según Scanlan, Me-
dill "me ordenó que redujese la extensión de mi informe de inspección",
porque Medíll creía que unos informes tan extensos podían alarmar a los
mineros, "aquellos condenados buenas piezas" que sabían leer en inglés (Me-
dill negó la frase); pero Scanlan tomó esta orden en el sentido de que
Medíll deseaba que él hiciera las cosas fáciles a los concesionarios "es lo
mismo que si le ordenaran a uno pasar por alto ciertas cosas". Y un día,
durante esta larga controversia; estuvo Medíll fastidiando al padrino político
de Scanlan en un corredor del palacio del Estado y dijo que pensaba des-
pedir a Scanlan. El padrino de Scanlan se negó a sancionar a éste y, de no
haber sido por eso, Scanlan estaba convencido, habría perdido seguramente
su empleo.
Pero a unos centenares de millas de distancia estaban ocurriendo hechos
más importantes que habían de afectar al destino de los mineros de Cen-
tralia. En Washington, D. C., John L. Lewís y los concesionarios de minas
de carbón bituminoso de la nación no llegaron a ponerse de acuerdo y los
mineros se declararon en huelga; y el 21 de mayo de 1946, el presidente
Truman ordenó la incautación de las minas por el gobierno para su explo-
tación. Ocho días más tarde, Lewis y Julius A. Krug, secretario del interior,
firmaban el famoso convenio Krug-Lewis. A pesar de las violentas pro-
testas de los concesionarios, este convenio incluía un código federal de
seguridad. Fue redactado por la Oficina de Minas (una parte del Depar-
tamento del Interior de los Estados Unidos). y entonces, por primera vez
en la historia, pudo ya el gobierno federal ejercer funciones de policía sobre
la seguridad en las minas de carbón.
De manera que los esfuerzos de los mineros del sindicato local 52 por
salir del laberinto administrativo de su propio Estado no habían dado lugar
más que a una lluvia de memorandos, informes, cartas y descubrimientos
especiales. Observemos este nuevo mecanismo federal en acción. No apren-

deremos nada acerca de la manera de evitar un desastre, pero aprenderemos
mucho acerca del procedimiento administrativo.
"Explotación de las minas por el gobierno" significa simplemente que
los concesionarios regentan sus propias minas en su propio provecho, como
de costumbre, pero la UMWA tenía un contrato de trabajo con el gobierno,
no con los concesionarios. Para conservar en funcionamiento 2 500 minas, el
secretario Krug creó una nueva agencia, la Coal Mines Administration, CMA,
con un personal de 245 personas, casi todas ellas del servicio naval, que
ignoraban lo relativo a minas de carbón. Era la suya una labor de papeleo
Para asesoramiento técnico, éste estaba confiado a la Oficina de Minas, más
un puñado de peritos de fuera. Pasaron más de dos meses antes de que
se pusiera el código en ejecución, el 29 de julio de 1946, y hasta el 4 de
noviembre no llegó a Centralia el inspector federal Perz para hacer su pri-
mera inspección con fuerza obligatoria en Centralia núm. 5. Observemos,
ahora, los resultados.
Después de pasar tres días en la mina, regres6 Perz y redactó una "infor-
me preliminar" en una forma mimeografiada, relacionando trece "violaciones
mayores" o graves del código de seguridad. Lo envió por correo a la oficina
regional de la Oficina de Minas en Vincennes, Indiana. Fue corregido en
cuanto a gramática, ortografía, etc., y pasado a máquina; después se en-
viaron copias por correo al superintendente de la mina (para ser colocado
en el boletín del despacho), a CMA en Washington, a la oficina regional
de CMA en Chicago, a la oficina del distrito 12 de la UMWA en Spríng-
field, al centro internacional de dirección de la UMWA en Washington, a la
Oficina de Minas en Washington y al Departamento de Illinois en Spring-
field. Mientras ocurría todo esto, Perz estaba en su casa preparando el
informe definitivo, extenso documento en que se listaban 57 violaciones del
código de seguridad, 21 de ellas mayores o graves y 36 menores. Este ma-
nuscrito informe final o definitivo llegó también a la oficina de Vincennes,
donde fue corregido, mecanografiado y enviado al despacho de la Oficina
en College Park, Maryland, Allí se revisó el informe para enviarlo al director
de la Oficina de Washington. Este introduio algunos cambios que consideró
necesarios, lo aprobó y ordenó que se le diera curso. Se remitieron copias a
los mismos siete lugares que habían recibido el informe preliminar, con la
salvedad de que la UMWA de Springfield recibió dos copias a fin de que
pudiera remitir una al sindicato local 52. (Todo esto era tan complicado,
que la Oficina ideó una "corriente de papeleo" para conservar el rastro del paso
de mano en mano del infonne.)
No debemos perder de vista que finalmente todos cuantos estaban rela-
cionados se enteraron de lo que Perz había descubierto: que la Centralia
Company estaba violando el código de seguridad y que ello ocasionaba
riesgos. La compañía, el Estado, el sindicato habían ya estado enterados de
ello pero no hicieron nada; ahora bien ¿cómo procedió entonces la nueva
agencia con fuerza ejecutiva, la CMA?
El capitán de marina N. H. Collíson, Administrador de Minas de Car-
bón, dijo que la copia del informe preliminar del inspector fue recibida en
no1127
su despacho en Washington por el jefe del Departamento de Producción

y Operaciones del personal de mi oficina central. .. el teniente comandante
Stull hubo de revisar tal informe, estudiar el asunto con la Oficina de Minas
para determinar la importancia de lo denunciado, y después... aguardar
el informe definitivo" -a menos que el informe preliminar demostrase, la
existencia de "peligro inminente", en cuyo caso se habría dirigido inmedia-
tamente al capitán Collison y, cabe suponerlo, "actuando de inmediato",
y durante toda esta actividad en Washington, en Chicago, en la esfera de
acción de la CMA, también el capitán Yates "debió recibir una copia del
informe. Su deber consistiría en informarse personalmente de lo que resul-
taba del informe. Si hubiera habido una marca roja indicando algo que
cayera en una de las tres categorías que estudiaría después, habría enviado
inmediatamente a un hombre a la mina. Si algo indicaba peligro inminen-
te. .. se habría movilizado inmediatamente".. Las tres categorías consideradas
como de bastante importancia para ser señaladas con una "marca roja"
eran todas peligros graves, pero el que causó la muerte de ciento once hombres
en Centralia núm. 5 no figuraba entre ellas.
Estos, naturalmente, fueron los primeros pasos de la CMA cuando entró
a actuar en el asunto. Pero el acompasar todos aquellos procedimientos es
algo que casi excede la mentalidad de un hombre. Pero permítasenos saltar
un poco y veamos lo que en realidad resultó. La CMA de Washington reci-
bió el informe preliminar de Perz el 14 de noviembre. Once días más tarde
escribió a la compañía ordenándole que corrigiera una de las trece violaciones
graves descubiertas por Perz (el por qué no se dijera nada respecto a las
demás es cosa que no queda clara). El 26 de noviembre recibió la CMA
e! informe definitivo de Perz y el 29 de noviembre escribió de nuevo a la
compañía ordenándole que corrigiese rápidamente todas las violaciones y
enviando copias a la Oficina de Minas y a la UMWA. Casi simultáneamente
recibió del superintendente Niermann una contestación a la primera orden
(Nierman había sustituido a Prudent, quien había dejado el empleo de la
compañía): "Muy señor mío: En contestación a su oficio CMA8-gz. de 25
de noviembre de 1946, se han iniciado los trabajos para corregir la viola-
ción del artículo 5, sección 3c del Código Federal de Seguridad Minera,
pero se han internnnpido debido a ... una huelga.. ." Esto, desde luego,
no responde a la segunda carta de CMA ordenando la corrección de todas
las 57 violaciones, ni hubo después ninguna otra respuesta, pero la CMA
no repitió su orden hasta dos meses más tarde, el 29 de enero de 1947,
y dijo a la compañía que informase acerca de sus adelantos el 14 de febrero.
Esto dio lugar a una respuesta del funcionario de la compañía quien había
sido designado "gerente de explotación" durante el periodo de explotación
por el gobierno, H. F. McDonald. McDonaId, quien tenía su oficina en Chica-
go, había ascendido a la presidencia de la Centralia Coal Company y de la
Bell & ZoIlerCoal Company pasando por el departamento de ventas; des-
pués del desastre de Centralia le dijo a un periodista: "Diablo, yo no sabía
nada respecto a una mina de carbón." Entonces informó' a CMA que "un
número sustancial de las violaciones denunciadas habían sido corregidas y
las otras están siendo atendidas y estarían ya corregidas si dispusiéramos de
bastante material y mano de obra". Por razones obvias, CMA consideró
esta respuesta inadecuada y el 21 de febrero le dijo a McDonald que pro-
porcionase información detallada. Tres días después contestó McDonald
(asunto exp. CMA81-swr), remitiendo un informe detallado, que recogió
del vicepresidente Young, el cual lo había obtenido del nuevo superinten-
dente general, Walter J. Johnson; pero [ohnson dijo a CMA que dicho in-
forme databa de hacía dos semanas y prometió proporcionar ulteriores detalles
en cuanto pudiera obtenerlos. El 7 de marzo la CMA agradeció esta pro-
mesa, pero antes de que llegase ninguna otra correspondencia para enrique-
cer el expediente CMA81-swr, la mina voló.
Ahora bien, el convenio Krug-Lewís establecía dos métodos para obviar
este engorroso mecanismo administrativo. Si el inspector Perz había encon-
trado lo que el tecnicismo del convenio denominaba "peligro inminente",
debía haber ordenado a los hombres que salieran inmediatamente de la
mina (esta facultad resultaba debilitada por cuanto correspondía también al
administrador de Minas de Carbón, división de autoridad análoga a la que
ponía trabas a los encargados de hacer cumplir la ley en el Estado). Pero
Perz no informó de un "peligro inminente". Y, desde luego, ¿cómo hubiera
podido hacerlo? Las mismas peligrosas condiciones habían existido por espa-
cio de quizá veinte años y la mina no había estallado. La frase era para
atontar a cualquiera.
Además, el &>nvenio Krug-Lewis preveía un comité de seguridad inte-
grado por mineros, escogido por cada sindicato local y facultado para ins-
peccionar la mina, para hacer recomendaciones de seguridad a la adminis-
tración y, además, en caso de "peligro inmediato", ordenar a los hombres
que salieran de la mina (sujeto a revisión del CMA). Pero en Centralia
número 5 pasaron varios meses antes de que el sindicato local 52 llegara a
nombrar un comité de seguridad, y aun después del desastre, el único
miembro superviviente del comité no sabía cuáles eran sus facultades.. Los
oficiales en Springfíeld del distrito de la UMWA no habían instruido a sus
dependencias locales acerca de los derechos que habían conquistado para
ellas. Y se produjo confusión debido a que había en vigor dos series distintas
de normas de seguridad, las federales y las del Estado, y en algunos casos
las más estrictas eran las unas y en otros casos las otras.
Además, otro acontecimiento lejano representó otra carga para los hom-
bres de la mina: la contienda de John J. Lewis con el secretario Krug, :esta
terminó, como todos sabemos, con una prohibición federal exigida a órde-
nes del presidente Truman y sostenida por la Suprema Corte de los Estados
Unidos, que prohibía a Lewis ordenar a sus miembros que se declarasen
en huelga mientras estuviera el gobierno explotando las minas. (A cense-
euencia de ello Lewis y la UMWA fueron debilitándose lentamente). Los
miembros del sindicato local 52 creyeron, acertadamente o no, que la pro-
hibición los privaba de su última arma en su pugna por lograr que se lim-
piase la mina: una huelga descabellada. Un dirigente del sindicato local
52 ha dicho: "Es cierto que podíamos haberla armado, y se nos habrían
echado encima la Suprema Corte, el gobierno y todo el pueblo:'
Una vez más probaron los mineros cerca del Estado. Medill recibió una
en la sociedad moderna ~n
carta del 10 de diciembre de 1946 de un minero individual quien denunciaba

que el examinador inspector de minas de la compañía (un hombre de la
seguridad) no estaba haciendo lo exigido por la ley. Anteriormente Medill
había hecho caso omiso de la queja de Scanlan en el mismo sentido, pero
ahora envió a un investigador del Departamento, quien informó que los
cargos eran fundados y que Brown, el administrador de la mina, lo sabía,
que el superintendente Niermann prometió consultar al vicepresidente Young
en Chicago y que existían otros riesgos, incluso el polvo. Weir escribió una
carta de rutina y esta vez contestó Niermann: El examinador haría esta
tarea debidamente. Del polvo no dijo nada. Esta carta y otra aproximada-
mente del mismo tiempo, mas la primitiva y equívoca respuesta de Young
al primer requerimiento de Medíll son las únicas cartas de acatamiento de
la compañía que existen.
Era ya tiempo de que los mineros hiciesen un ensayo más. El 24 de
febrero de 1947, el comité de seguridad, integrado por tres mineros, escri-
bió una breve carta a la oficina de la zona de Chícago de la Coal Mines
Administration: "La mayor molestia es el polvo ... " Esta carta fue escrita
sin abreviaciones por Paul Compers (o así se cree; Compers y uno de los
otros dos miembros del comité murieron en la catástrofe un mes después)
y Compers la entregó al administrador de la mina Brown el 27 de febrero.
Pero Brown no la envió al CMA ni, en realidad, hizo nada acerca de aquello.
y desnués, casi en el último momento, sólo seis días antes de que esta-
llase la mina, acontecieron algunos hechos completamente nuevos. A través
de toda esta historia hay una cosa que ha parecido inexplicable: La debíli-
dad de la presión ejercida sobre la compañía por el Departamento de Mi-
nas y Minerales de Medill, El 19 de marzo de 1947, el Post-Disprztch de
San Luis publicó un relato que parecía hacer alguna luz en el asunto. A
un concesionario de carb6n de Illinois le había dicho el inspector de Estado
que inspeccionaba su mina que Medíll le había dado instrucciones para que
pidiera dinero para el partido republicano a fin de sostener la campaña
electoral para la alcaldía de Chicago. y pronto se conocieron otros hechos
relativos a esta triquiñuela política.
El gobernador Dwight H. Green, apuesto y afable político, había al
principio logrado su reputación como el joven quien persiguió a Al Capone.
En 1940 parecía ser la inmaculada esperanza de los republicanos de Illi-
nois. En su campaña para ser gobernador, prometió librar al Estado de la
máquina democrática (no habrá nunca una máquina Green). Obtuvo en
Illinois más votos que Roosevelt; los jefes nacionales del partido republicano
comenzaron a vigilarlo. Inmediatamente comenzó a armar uno de los más
formidables tinglados de la nación. Esta tarea, juntamente con los planes
concomitantes del coronel Robert R. McCormick del Tribune de Chícago y
otros para hacerlo presidente o vicepresidente lo ha tenido ocupado desde
entonces. Se ha ocupado poco del gobierno, dejando que sus subordinados di-
rigieran las cosas. Reelegido en 1944, llegó a la cumbre de su poder en 1946,
cuando su tinglado político logró reducir la influencia que el demócrata tenía
en Chicago. Exultante, el gobernador Green escogió a un jefe de su guarda
para que presentara su candidatura a la alcaldía y lo respaldó fuertemente.
y nada más natural que le ayudasen los hombres. hechura de Creen. entre
los que estaba Medill. "Alguien". dice Medíll, le había dicho que se espe
raba que le aumentasen el sueldo a quince mil o veinte mil dólares. El 31 de
enero de 1947 Ilamó a todos sus inspectores de minas a la estación de sal-
vamento minero del Estado en Springfield (a expensas del Estado) y les díjo
-según el inspector Scanlan, quien estuvo presente- que había que sacar
dinero entre los concesionarios de minas de carbón "y que el día ante. lor
había dicho a cuatro que tenían obligación de cotizar y que dos de eli -s
ya habían contribuido con mil dólares. .. y que iba a ponerse en contacto
con las grandes compañías. y nosotros estábamos en contacto con las inde-
pendientes y con las pequeñas." La versión de Medíll varió ligeramente:
manifestó que había dicho a los inspectores que, como republicano, estaba
interesado en derrotar a los demócratas en Washington y en Chíeago, que
si ellos encontraban a algún simpatizante, estaría muy bien que le dijesen
a dónde podía enviar su dinero. que todas las contribuciones habían de ser
voluntarias.
Después de la reunión, Scanlan se sintió inclinado a dimitir. pero pensó
que quizá el gobernador Creen no sabía nada acerca del plan y recordó que
/ en una ocasión había recibido una carta de Creen (como recibieron todos
los empleados del Estado) pidiéndole su ayuda para dar al pueblo una
administración honesta. ScanIan había .contestado al gobernador "que yo
he estado siempre en contra de los políticos corrompidos que trafican con
los cargos y no iba a ser uno .de ellos, y recibí una afable expresión
de gratitud... el gobernador. .. me dijo que eran cartas como la mía las
que le daban valor para actuar... " Scanlan no solicitó contribuciones a los
concesionarios de minas de carbón.
Pero otros inspectores 10 hicieron. y también lo hizo un jefe de partido
en Chicago. Lo mismo hizo MediD: él mismo dice que su viejo amigo David
H. Devonald, vicepresidente concesionario de la Peabody Coa! Company le
dio mil dólares y Jobn E. Jones. un prominente ingeniero de seguridad, contri-
buyó con cincuenta dólares (Jones trabaja para otro de los "seis grandes"conce-
sionarios y más tarde para él). No se ha hecho nunca la cuenta del total recau-
dado el sacadinero oh duró mucho tiempo. Según Medíll, otro de los "próximos
consejeros del gobernador Creen le dijo que los concesionarios de minas de
carbón se quejaban de Que él y sus inspectores estuvieran presionándolos
para que hiciesen donativos y. de ser así. era mejor que parase aquello. Así
10 hizo. en otra conferencia de inspectores el 7 de marzo.
Como quiera que no hay en lllil'ois ninguna ley que prohíba a una com-
pañía o a un individuo que conttibuya en secreto a una campaña política.
estamos planteando una cuestión de moralidad política. no de índole legal.
El Departamento de Minas y Minerales ha sido desde hace tiempo una agen-
cia poIftica. Un inspector tiene el cargo por designación política y se espera
de él que. durante las campañas. contribuya personalmente, lleve los carte-
lones de propaganda de los candidatos y consiga votos. Si se negase. su
protector político lo despediría. (No obstante. pedir dinero a los conce-
sionarios de minas de carbón era. por lo visto. cosa nueva para los inspec-
tores;) Hoy los políticos simpatizantes de Springfield dicen: "MediD estaba
haciendo lo mismo que todos los demás departamentos hacían y han hecho
siempre, pero le pararon el carro." Pero hay que advertir que los inspectores
de Medill tenían a su cargo la salvaguardia de vidas, deber más serio que
el de la mayor parte de los empleados del Estado y que para cumplir con
su deber habían de vigilar a los concesionarios de minas y que era 'de
aquellos mismos concesionarios de quienes sugería Medill que habían de sa-
car dinero. Un senador de los Estados Unidos quien investigó el asunto
calificó aquello de "reprensible".
Ahora bien ¿qué influencia tuvo esto en el desastre de Centralia? Nadie,
probablemente, recaudó fondos de Centralia Coal Company. Pero la colecta
es una prueba más -y una de las más fuertes- de que el departamento del
gobernador Creen tenía buenas razones para estar en términos amistosos
con los concesionarios de minas cuando, como su policía que era, debía
estar apartado de ellos. Como dijo hace poco un minero en Centralia, "si
una compañía da un millón de dólares, algo deberá esperar a cambio de ello".
En esto estriba la responsabilidad de Creen. No en que debido a la cha-
pucería de un secretario dejase de acudir al llamamiento de los mineros de
"salve nuestras vidas", sino más bien en que mientras sus propagandistas
iban haciendo discursos a través de la nación, atrás, en su tierra, sus leales
secuaces estaban más ocupados en levantar un rico tinglado político para él
que en administrar el Estado por él. Además, el enriquecer la maquinaria
política de Creen se ajustaba lindamente a las ambiciones personales de
Medill y otros, y Creen no les ponía freno. Al ir del brazo con sus viejos
amigos, los opulentos concesionarios, Medill aseguraba su situación perso-
nal. Hay pruebas de que Bell & Zoller habían influido para que fuese nom-
brado director, y recuérdese que Weir había trabajado como capataz de Bell
& Zoller. Por temperamento no se esforzaba Medill en hacer cumplir las
leyes. En cuanto a los inspectores, bien pocos se esforzaban por lo que pu-
diera crearles problemas: algunos inspectores, después de salir del Departa-
mento, habían encontrado buenos empleos como funcionarios de las com-
pañías de carbón. En todo caso, como ha dicho un inspector, "si uno tratase
de tenerlos a raya, se habrían reído de uno y le habrían dicho: vamos, hom-
bre, si no tengo más que comunicarme con Springfield." Como dijo un
hombre, "Era aquello una • gradable combinación que funcionaba en bene-
ficio de todos, de todos menos de los mineros." Y el hombre de los mineros
en la Junta, Murrell Reak de la UMWA, no se oponía a la combinación. Ni
Creen la objetaba.
Cuando terminaba la campaña electoral de Chícago, abajo en Centralia,
el 18 de marzo, el inspector federal Perz estaba haciendo otra inspección de
rutina. El superintendente general Johnson le dijo que la compañía había
encargado una tubería para un sistema de aspersión unos meses antes, pero
no había llegado todavía, "que esto representaría un gasto considerable ...
que todavía no se habían hecho los arreglos definitivos... pero que él
trataría de ello con los altos funcionarios de la compañía" en Chicago. Sean-
lan y el superintendente Niermann estuvieron también allí, en la oficina
desmantelada y raquítica de la mina, con su desvencijado mobiliario y las
rasgadas cortinas de sus ventanas, hasta las 19:30 horas. No se había es-
polvoreado con piedra desde hacía cerca de un año pero ahora la compa-
ñía tenía una carretada de polvo de piedra en el sótano y Scanlan sacó la
impresión de que se aplicaría el siguiente fin de semana (cosa que no se
hizo). Perz, también, juzgó a Johnson "muy concienzudo... muy compe-
tente". Scanlan hizo a máquina su informe: había anotado aburridamente
unas cuantas recomendaciones importantes y añadido que "las recomenda-
ciones anteriores habían de cumplirse juntamente con aquellas"; y lo envió
por correo a Springfield. Perz se fue a su casa y escribió su propio informe,
reconociendo que se habían corregido diecisiete riesgos, pero haciendo cin-
cuenta y dos recomendaciones, la mayor parte de las cuales las había hecho
ya en noviembre (1a compañía y el CMA estaban todavía en correspondencia
sobre aquel informe de noviembre) Perz terminó su escrito el sábado por la
mañana y envió por correo el informe a la oficina de Vincennes, que pro-
bablemente comenzó a tramitarlo el lunes.
Las ruedas habían estado girando en Springfield también, y el martes 25
de marzo Weir firmó una carta oficial dirigida a Brown poniendo en marcha las
últimas recomendaciones de Scanlan: "El Departamento respalda ... " Pero
aquel día, a las 15:26 horas, antes de que se vaciase en el Departamento el
saco de la correspondencia saliente, la mina Centralia núm. 5 estalló.
El último de los cadáveres fue recogido a las 5:30 horas del quin-
/' to día después de la explosión. El "Lunes Santo" la bandera del nuevo pa-
lacio municipal flotó a media asta y todos los comercios de la ciudad cerra-
ron. Ya habían comenzado los funerales 'por los ciento once. [ohn L. Lewis
clamó que los ciento once habían sido "asesinados por negligencia criminal" del
secretario Krug y declaró un "periodo de luto nacional" de seis días durante
aquella Semana Santa, y aunque no faltó quien dijera que no hacía otra cosa
que aprovechar un subterfugio para hacer lo que los tribunales le habían prohi-
bido -una huelga y un reto a Krug- no por ello dejó de manifestar que
en toda la nación eran solamente dos las minas de hulla que hubieran cum-
plido totalmente con el código de seguridad; y así, Krug cerró las minas.
Se iniciaron seis investigaciones separadas, dos para averiguar 10 que
había ocurrido y cuatro para averiguar la causa. Los peritos federales y
estatales convinieron, en general, que la ignición se había producido proba-
blemente en el extremo final, o en el frente o en la quinta entrada de Oeste;
que se trató estrictamente de una explosión de polvo de carbón, que proba-
blemente el polvo ardió por una carga explosiva que había sido atacada y
encendida en forma peligrosa -encendida con UJ a mecha de llama, .atacada
con polvo de carbón- y que la explosión local -me de ello resultó se pro-
pagó por el polvo dé carbón a cuatro secciones de trabajo de la mina, cal-
mándose cuando llegaba a las zonas espolvoreadas con piedra...
¿Y qué resultó de todas aquellas investigaciones del desastre de Centra-
lía? El Gran Jurado del condado de Washington declaró no procesar a Scanlan
y a cinco funcionarios de la compañía que iban en grado ascendente de
autoridad, por no haber lugar pasando de Brown, Niermann Johnson y Young
hasta McDonald. El Gran Jurado decretó el proceso de la Centralia Coal
Company, como corporación, por dos motivos de "negligencia culpable" (o
imprudencia temeraria) en el cumplimiento de la legislación de minas -no
en la socledad moderna
espolvorear con piedra y hacer trabajar a más de cien hombres en una sola
abertura ventilada- y también procesó a Medill y a Weir por "manifiesto
incumplimiento del deber". La compañía se alJanó -se acogió al nolo t:on-
tendere, o sea, no discutir los cargos- y fue sancionada con la multa máxi-
ma: quinientos dólares por cada infracción, en total mil (o sea, menos
de diez dólares por cada vida de minero muerto). La ley prevé también una
pena de cárcel hasta seis meses pero, desde luego, no puede meterse en la
cárcel a una corporación.
Mientras se escriben estas líneas se hallan todavía en tramitación los pro-
cesos contra Medill y Weir, y entre circunstancias interesantes. La fianza para
Medill fue proporcionada por Charles E. Iones, John W. Spence, G. C. Curtfs
y H. B. Thompson, y todos ellos estaban conectados con la divisi6n de pe-
tróleo y gas del departamento del que fue cesado Medill, y uno de ellos
es también uno de los abogados defensores de Medill. Pero no es esto todo.
Medill y Weir plantearon una cuestión de competencia para cambio de tri-
bunal, apoyada por numerosos affidavi"· de residentes del condado de
Washington de que existía perjuicio. Dichos effidavfts fueron recogidos por
tres inspectores de la división de petróleo y gas. Con ello se logró que se
transfiriera la competencia al condado de Wayne, que está dominado por
un sector de la organizaci6n política del gobernador Creen, cuya jefatura
local desempeña uno de aquellos hombres, Spence. No hay memoria reciente
de que se haya condenado en 1llinois a un jefe de departamento o a quien
ocupe un cargo similar y esté bien apoyado, y no hay muchos motivos para
suponer que Medill o Weir sean condenados. Medill llevó al cabo un acto
de gran lealtad política cuando soportó la mayor parte de los cargos en
Centralia, haciendo que se detuviera la investigaci6n antes de que llegase
hasta otros que están por encima de él, y también cabe que tenga su re-
compensa.
¿Por qué no cerró nadie la mina de Centralia antes de que estallase? He
aquí una pregunta difícil. La opinión de Medill (y de algunos de los inves-
tigadores) es que el inspector Scanlan pudo haber cerrado la mina y, legal-
mente, esto es cierto: la legislación de minas dispone expresamente que un
inspector puede cerrar una mina en que se viole persistentemente la ley.
Pero los inspectores lo han hecho muy raramente, sólo en circunstancias
excepcionales, y casi siempre consultando con el Departamento. Scanlan
creyó que si hubiera cerrado la mina de Centralia, Medill, simplemente, lo
habría despedido y habría nombrado otro inspector más tratable. Ad~más,
la facultad para cerrar no le correspondía exclusivamente, pues también la
tenía la Junta de Minas (¿y no será esta división de autoridades uno de
los principales factores causantes del desastre?) Robert Weir dijo: "Nosotros,
honradamente, no creíamos que la mina fuese bastante peligrosa para ce-
rrarla." Esto parece fantástico, pero hay que creerlo. Pues si Scanlan lo
hubiera creído realmente, es seguro que la habría cerrado, aunque un ins-
pector más maleable la hubiese vuelto a abrir. Lo mismo habría hecho la
• AIJid4vits es una declaración escrita y jurada presentada ante alguien que

tiene autoridad para administrar UD juramento. N. del T.
autoridad federal, así como Medill o la compañía misma. Y con toda segu-
ridad los mineros, de creer en las inminencia del peligro, no habrían ido a
trabajar allí.
El comité investigador del gobernador Creen echó la culpa del desastre
al Departamento, a Scanlan y a la compañía. Los demócratas, en el comité
paritario legislativo de Illinois presentaron un dictamen de minoría culpando
a la compañía, a Medill, a Weir y a la administración de Creen por el "cri-
men industrial y político ... " La mayoría republicana se confesó incapaz de
fijar una acusación. Después de un tremendo estira y afloja por cada especial
interés, se aprobó alguna nueva legislación estatal como resultado del acci-
dente, pero nada que hiciera mella en el orden jurídico: las violaciones son
todavía faltas (excepto la cuestación para campañas políticas hecha por
inspectores, que es un crimen); no puede considerarse como un golpe fuerte
el multar con mil dólares a una compañía que tiene un capital de un millón
de dólares. Ni puede por ley acusarse concretamente a los funcionarios de las
compañías en lugar de procesar a corporaciones abstractas, y es todavía fácil
para el funcionario de una compañía esconderse detrás de una nebulosa
cadena de mandos que llegue hasta "la estratosfera de la ciencia de las
transacciones en Chicago o San Luis. Es difícil creer en el poder coactivo de
una ley a menos que los infractores puedan ser encarcelados.
En cuanto al Congreso de los Estados Unidos, ya no hizo nada. El sub-
comité del Senado recomendó que el Congreso fije normas de seguridad y
dé al gobierno federal facultades para hacer cumplir tales normas: "Se im-
pone una actuación inmediata y positiva." Pero el Congreso se limitó a or-
denar que la Oficina de Minas se informase en la próxima sesión de si los
concesionarios cumplían voluntariamente con las recomendaciones de los ins-
pectores federales.
Después del desastre de Centralia cada hombre responsable sufrió su
infierno particular y para salir de él encontró su chivo expiatorio particular:
la escasez de mano de obra de tiempos de guerra, la escasez de materiales,
otro funcionario, los mineros, o, en el más lastimoso de los casos, la "fra-
gilidad humana". Seguramente fue un extraño destino el que sacó a Dwight
Creen de una sala de justicia donde, como un joven cruzado, derrotó a Al
Capone, llevándolo a un hotel de Centralia donde, pasados quince años, se
encontró frente a frente con William Rowekamp, quien quería saber por qué
no había hecho nada Creen acerca de la petición de los mineros al rogarle
que "salve nuestras vidas". Los mineros de Centralia, cuando buscaban a
alguien que compartiese su convicción de' que estaban en peligro sus vidas,
tropezaron con el mundo oficial, una enorme organización apenas humana.
El inspector del Estado, el inspector federal, la Junta de Estado, el federal
CMA, los funcionarios de la compañía, todos los cuales invocaban siem-
pre la existencia de una "autoridad superior", pasaban constantemente de
mano en mano un río de memorandos y cartas. resoluciones y leyes y
reglamentos, y cuya identidad personal se esfumaba. Cuando uno trata de
fijar la responsabilidad por el desastre, se encuentra una y otra vez, COrRO
les ocurrió a los mineros, no con un individuo determinado. sino con una
multitud de individuos fundidos en un vasto, inasequible, insensato organís-
\
mo. Quizá sea este inmutable iuggernautO el verdadero traidor o villana del
drama. La verdad es que todos los que estaban revestidos de autoridad se
hallaban demasiado lejos de las personas cuyas vidas dependían de ellos. Y
esto no es sino confesar una vez más que al hacer nuestra sociedad tan com-
pleja la hemos hecho imposible de manejar.
*
Las dos selecciones siguientes presentan lo que podríamos de-
nominar una "filosofía de la administración". A pesar de algunas
visibles diferencias de criterio, los dos autores dan respuestas aná-
logas al mismo problema. El problema es: ¿Cómo hay que dar a
nuestras vidas individuales y colectivas un significado y una di-
rección a mediados del siglo xx? Los autores coinciden en la creen-
cia de que la administración, en un sentido amplio, puede ayu-
darnos tanto a precisar con claridad nuestros objetivos como a
lograrlos plenamente.
La esencia del tema es que el definir nuestros objetivos y el
acertar con los medios para lograrlos debe tener lugar bajo nuevas
condiciones en la experiencia de la raza humana. Una infinidad
de factores relacionados entre sí, pero principalmente el desarro-
llo de la ciencia y la técnica modernas, han creado una nueva "con-
dición de hombre": Nunca antes del siglo xx había existido un nú-
mero de hombres que se aproximase a la cifra actual de dos mil
trescientos millones. Jamás, con anterioridad en su historia, ha sido
la manera de vivir del hombre -en los órdenes económico, social,
político, cultural- tan compleja y tan rápidamente cambiante. Las
reducidas sociedades de la historia y la prehistoria ajustadas a la
tradición han sido ahora sustituidas por la dinámica Gran Socie-
dad mundial.
Inventada en los "últimos cinco minutos" de la experiencia del
hombre en la Tierra, no se descubre a priori razón alguna por la
que esta Gran Sociedad haya de ser permanente. Es posible que se
consuma en los fuegos de la guerra, o simplemente se desmorone
por falta de acierto o decisión de sostenerla. Aun si continúa exis-
tiendo, tampoco se descubre a priori razón alguna por la que haya
de ser "buena". Si no está debidamente dirigida puede acentuar
las tradicionales calamidades humanas y aun añadir algunas otras
nuevas.
¿Cómo mantener la Gran Sociedad y cómo transformarla en
una Sociedad Buena? Ambos autores creen que la administración
o [uggernaut es una denominaci6n del dios hindú Vishnú, cuyo carro es
sacado en procesión, y existe la creencia de que muchos peregrinos se echan bajo
las ruedas del carro para morir purificado. N. del T.
El papel de la administración
es una respuesta -o una buena parte de respuesta- a esta pregun-

ta. La administraci6n es, así, ampliamente concebida; es el hom-
bre surgiendo de las ciegas y desorientadas fuerzas de su ambiente
físico y social e imponiendo a esas fuerzas un molde que tenga un
significado.
Este punto de vista no puede -y esto es lo menos que cabe
decir- aceptarse sin espíritu crítico. Pero estos ensayos son bue-
nas "declaraciones de fe del administrador". Son un reto para los
que miran con simpatía los altos logros Y son un reto para los que
responden negativamente al no poder hallar una mejor respuesta.
Se pregunta: ¿Es éticamente aceptable la posici6n adoptada por
los autores? ¿Es realista?
El primer ensayo, que trata de la administraci6n como una de
las bellas artes, es obra de Ordway Tead. Tead es un hombre
quien ha logrado diversos y notables éxitos en los asuntos tanto pú-
blicos como privados y que también -ha hallado tiempo para escri-
bir varios útiles libros en los campos de la psicología, la enseñanza
y la administraci6n. Los temas en que más ha insistido Tead
en sus escritos son democracia y jefatura; estos dos principios, cree
él, pueden ser acertadamente emparejados.y, desde luego, así habrá
de ser si ha de lograrse la Vida Buena. Se pregunta: ¿Hay algún
elemento de incompatibilidad entre la democracia y la jefatura
que no haya alguna f6rmula capaz de eliminar? .
Este ensayo integra el primer capítulo del más reciente libro
de Tead, The Art Of Administration (El arte de la adminís-
traci6n). Está dirigido principalmente a los administradores pri-
vados más bien que a los públicos, pero la certeza o el error de
las tesis de Tead probablemente no quedaría afectada si se invir-
tieran los términos.
La administración como una de las bellas artes •

QRDWAY TEA»
Trate usted de volar imaginariamente sobre la ciudad de Nueva York

y levante los techos de los edificios que sueesívamente vayan preseñtándose
a su vista imaginaria. ¿Qué es lo que verá? Verá gente, decenas de miles
de personas, tral:iajando. Verá altos funcionarios directivos en tranquilos des-
pachos pensando, planeando, conferenciando, dando órdenes que afectan. a
personas situadas en distantes localidades donde sus compañías tienen depen-
• Por autorfzaci6n de The Arf of Admlniltration, por Ordway Tead. Dere-

chos reservados, 1951, McGraw-GilJ Boole Company, Ine,
\
dencias, Verá juntas de directores escuchando informes y adoptando políti-

cas que pueden determinar que haya más o menos trabajo remunerado en
Akron, Detroit, Pittsburgo. Verá jefes de departamentos de ventas en con-
ferencias con gerentes de mercancías. Verá gerentes de oficina en compa-
ñías de seguros, bancos, casas de inversiones, empresas de ventas al por
mayor, facilitando las tareas de mucha gente. Verá grandes hoSpitales en
que médicos, enfermeras y personal auxiliar están trabajando eri vbíen de
la salud. Verá universidades, colegios, escuelas en que administradores y
maestros se están ocupando en la enseñanza. Verá oficinas gubemameilt'ale~,
federales, estatales y municipales -en que se está atendiendo a diversos
aspectos del bienestar público.
En todas partes hay gente administrando y gente siendo administrada.
Esto supone intervenir en organizaciones, grandes o pequeñas y para toda
clase de finalidades.
Si va usted un día a un restaurante, le sirven a usted los empleados de
una organización. El transporte a su oficina por ferrocarril subterráneo,
autobús o trolebús se 10 proporcionan elementos altamente organizados. Si
va una tarde al cine o al teatro, o escucha la radio, es una complicada orga-
nización la que le proporciona aquello.
Nosotros en América vivimos, nos movemos y subsistimos -un vasto
sector de nosotros- en, por medio y con el beneficio de organizaciones del
pueblo. Pues la ciudad de Nueva York no es más que un ejemplo, en grande,
de infinidad de otros lugares en que si levantáramos los techos veríamos las
mismas cosas.
Esta es, relativamente, una situación nueva, tanto en cuanto al núme-
ro como en cuanto al volumen de las organizaciones en funcionamiento. Nada
como esto se conocía hace doscientos años. Y si, a través de la historia, tra-
tásemos de ver asociaciones humanas integradas por grandes números de
personas actuando juntamente, habríamos' de fijarnos en los cuerpos mili-
tares o en la Iglesia, aun cuando los ejércitos sólo esporádicamente se reunían
y el personal eclesiástico estaba geográficamente diseminado. De todos mo-
dos, esta experiencia histórica no deja de proporcionarnos útiles lecciones,
muchas de las cuales han sido ya incorporadas en el conjunto de conoci-
mientos y prácticas aceptados que empleamos en otros tipos de agencias.
Existe un factor común que se encuentra en las actividades de todas
las organizaciones. .. Este factor común consiste en que las personas están
estrechamente unidas bajo una dirección para realizar determinados pro-
pósitos previstos. Están los administradores, gerentes, directivos secundarios,
y están los que son administrados. Y estos administrados están también ads-
critos a una posición o empleo, a un grupo de trabajadores análogamente
ocupados, a un superior inmediato y a la organización total del conjunto.
A primera vista podría parecer que esto es tan usual y establecido que
no necesita ser tema de observación ni estudio. Pero mi primera premisa es
que las relaciones humanas comprendidas en todas esas actividades organi-
zadas no dan espontáneamente resultados armónicos o productivos. La gente
no siente un anhelo natural por trabajar hombro con hombro o entre un
grupo u otro alegremente; hay rozamientos y estados de tirantez; hay malen-
tendidos' existe indiferencia en cuanto a resultados productivos; se produce

de hecho una sensación de conflictos entre individuos y grupos. Si se coope-
ra de mala gana no se obtendrán resultados productivos; pero esto es lo
que alguien ha ealífícado acertadamente de "cooperación antagónica".
Desde luego, si se compara con las antiguas formas de la actividad hu-
mana -la caza, el pastoreo, la agricultura o los gremios de artesanos- la
actual intensificación física de las relaciones humanas y su penetrante rea-
lídad a través del despertar de la vida del pueblo han creado una situación
intensamente .utificial y no pocos problemas. Esto por sí solo exige un es-
fuerzo a lar facultades de adaptación de las personas que constituye una
nueva y es, ncíal exigencia para la naturaleza humana. Suponer que estas nue-
vas clase de presionantes y continuas relaciones puedan llevarse al cabo
sin provecho para la ideación v el planeamiento para obtener buenos y
productivos r .sultados sería absurdo, pues es algo contrario a los hechos.
A má.<: de las adaptaciones personales requeridas, están las relaciones
entre gru os divergentes o contrarios, que suelen surgir y deben tenerse
en cuenta. ~os percatamos perfectamente de esto con ocasión de huelgas,
lockouts. anunciadas limitaciones en la producción, tortuguísmo u otras
formas de espaciar el trabajo. Todos los que conocen de primera mano la
actuación en conjunto están de acuerdo en que la moral asociada no es
cosa generalizada, que la cooperación sincera y plena no es cosa típica, y que
se habla mucho pero se logra poco de fa lealtad y "asociación" colectiva ...
. . . Administración es el esfuerzo total para dirigir, guiar e integrar los
esfuerzos humanos asociados orientados hacia algunos fines específicos ...
La administración se concibe como el conjunto de las actividades necesa-
rias de aquellos individuos ( jefes) en una organización encargados de orde-
nar, impulsar y facilitar los esfuerzos asociados de. un grupo de individuos
reunidos para lograr determinados objetivos ...
Una necesidad común de todas las organizaciones es la de que esas
apropiadas actividades de administración sean analizadas, comprendidas y
aplicadas. Nuestro conocimiento de un cuerpo general de principios que
pudiera justificar el nombre de una ciencia no es todavía cosa adecuada ...
No obstante... puede haber un cuerpo común de actitudes, estudios y
métodos de ataque que pueden ser útiles si no, desde luego, esenciales en
muchas clases de organizaciones y situaciones.
La aplicaci6n de esos puntos de vista a situaciones concretas supone
seguramente un arte que requiere gran destreza, discernimiento y fuerza
moral. Desde luego, tan penetrante en influencia, tan valiosa, tan correcta-
mente constituida es esa habilidad, que merece ser reconocida como una
de las bellas artes. Si el trabajo que se realiza con pinturas o. arcilla, con
combinaciones de sonidos en música, con combinaciones de palabras e ideas
en literatura; si esas son bellas artes, tenemos ciertamente derecho dé dar
el nombre de bella arte a la labor consistente en combinar estrechamente
en $US finalidades las relaciones de individuos y grupos. Constituye desde
luego un arte de la más elevada categoría el lograr la más fructífera co-
laboración posible en un mundo en que el esfuerzo combinado es la típica
expresión de individuos que tratan de hacer su vida productiva. Y este arte
pasa a ser en todos los sentidos encomiables una empresa social de funda-
mental importancia pública.
Además, si un atributo importante de un arte bello es acrecentar la vi-
sión comprensiva en nuevas zonas de la realidad a la que responden los
sentimientos humanos con una directa satisfacción, entonces el esfuerzo
administrativo puede dar por resultado la creación de relaciones humanas
asociadas que son sin duda alguna atributo de un arte bello. Un arte, como
en algún lugar ha dicho Whitehead, "pone conscientemente de manifiesto un
delimitado fragmento del esfuerzo humano que logra su propia perfección
dentro de sus propios límites".
La administración, bien practicada, pone de manifiesto un delimitado
fragmento de la facultad creadora humana tendiendo a su propia índole de
perfección en la realización y logro de un bien gracias a esfuerzos asociados.
Pero la administración mal practicada puede llevar consigo una grave res-
ponsabilidad social. Puede resultar monótona, rutinaria, impersonal y tirá-
nica; y cuando está de tal modo corrompida se convierte en algo feo y
destructor de la espiritualidad. Puede, desde luego, cambiar de aspecto
cuando se practica en forma voluntariosa, altanera y arbitraria y entonces
sus resultados pasan a ser peligrosamente antisociales.
Esto es lo que tenía en mente un agudo observador social cuando escribió:
"Jamás el sistema general de la existencia gravitó tan pesadamente sobre
los hombres, reduciéndolos -a fuerza de horarios, de toda clase de impactos
físicos sobre sus sentidos, de exigencias de rapidez, de imitación obligatoria,
del abuso de la producción en masa, y así sucesivamente- al nivel de
meros productos de una cierta organización que trata de hacerlos todo lo
posiblemente análogos unos a otros incluso en sus gustos personales y sus
diversiones. Somos los esclavos de una maquinaria cuya intromisión en
nuestras vidas no cesa de intensificarse, gracias a los medios que nosotros
creamos y que la imponen cada vez con más amplitud en el ambiente
que rodea nuestras vidas. El fanático de la rapidez estorba al fanático de
la rapidez, y esto mismo ocurre con los fanáticos de las ondas etéreas y los
fanáticos de las playas y de las montañas. Si añadimos a estas limitaciones que
surgen de nuestra recíproca intromisión en nuestros placeres, aquellas
que imponen las modernas disciplinas de trabajo sobre la mayoría de nos-
otros, encontraremos que la dictadura no hace más que completar el sistema
de presiones y limitaciones de que los hombres modernos, aun en los países
más libres políticamente, son víctimas más o menos conscientes."
Esta forma de caracterizar la condición de la sociedad expresa algunos
de los peligros que estamos examinando aquí. Y si el "sistema general de
existencia ha de gravitar menos pesadamente, si los hombres modernos de las
sociedades políticamente libres no han de ser evictímas>, si las disciplinas
que el trabajo impone sobre la mayoría de nosotros no han de ser destruc-
toras para el espíritu, la buena administración habrá de asumir una parte
considerable del esfuerzo necesario para aminorar esos peligros". Habrá de
practicarse en gran escala, con una filosofía meditada y con un arte con-
sumado ...
. . . Recordemos que un arte requiere un medio de expresión. Y en el
caso de la administración el medio parece ser tripartito. Su plena expresión
tiene lugar en y a través de la organización. los seres humanos y una cierta

clase de amplio soporte social y cultural. que para nosotros, en Norteamé-
rica, es una sociedad democráitca . . •
La administración es, en fin. una de las bellas artes porque exige un
imponente conjunto de talentos especiales para conseguir una colaboración
creadora que dirija y oriente la vida civilizada de hoy en día. Esta creación
está comprendída en el funcionamiento coincidente de numerosas organi-
zaciones a través de las cuales pueden los individuos humanos lograr sus
necesarias y justas satisfacciones. .
Finalmente, así como el más hábil artista domina tanto los pnncipios
generales como la manera de aplicarlos, cierta combinación de esos dos as-
pectos es indispensable para lograr el dominio del arte de la administración.
*
La obra escogida que a continuación trasladamos, es un resu-
men de un ensayo sobre "La sociedad americana y la administra-
ción pública" del profesor John M. Gaus. Mejor que cualquier otro
escritor sobre administración pública, el profesor Gaus ha entre-
lazado las teorías y las técnicas de la administración juntamente
con las tendencias y los problemas del siglo xx en Norteamérica.
Debido en gran parte a su influencia, hay en la actualidad una
tendencia a estudiar la administración en relación con lo que él
ha puésto de moda, su ceecología", o relación entre un organismo
y su medio.
En la obra a<Juí escogida en lo que se hace hincapié es en la
administración publica más que en la privada, y el papel de la ad-
ministración pública se ajusta a los particulares problemas de Nor-
teamérica. Escrita en el tiempo que siguió al año 1930, en medio
de la Gran Depresión, el ensayo muestra algunas de las marcas
características de aquel momento. Pero aun cuando hayan podido
cambiar los contornos de algunos problemas, aquello a que se da
más importancia en el ensayo es el cambio mismo como guía del
papel que debe representar la administración pública: la buena
administración facilita los cambios pero atenúa, adaptándolas, sus
consecuencias; permite -y aun fomenta- los cambios en la so-
ciedad, pero protege, durante ellos, "el sentido de seguridad del
mdividuo, así como su sentido de finalidad",
Se pregunta: ¿A qué otras cosas habría dado mayor importan-
cia el profesor Caus, qué nuevas tendencias o problemas podría
haberse planteado, si hubiera aplicado su tema "regular los cam-
bios por medio de la administración" a la América posterior a
1950?
/
La sociedad norteamericana
y la administración pública o
,
JOHN M. GAUS
¿Qué es lo que se presenta prímero; . . en nuestra... búsqueda de la

verdadera base de la administración pública en la sociedad norteamericana?
Es un examen, necesariamente breve, del cambio y sus consecuencias Incí-
dentales; cambio, por así decirlo, en términos abstractos. La consecuencia
directa de cualquier dado y específico cambio no nos interesa ahora. El
desarrollo de la bicicleta, y más tarde del automóvil, son causas directas,
por ejemplo, de la genera! adopci6n de las carreteras pavimentadas. Pero
la cuestión estriba en que tales cambios, en general, en la impremeditada,
apenas prevista y sutil influencia que tienen en los gustos y en la resultante
vida cotidiana de los individuos percuten en dos puntos vitales: el sentido
de seguridad del individuo y su sentido de finalidad.
Es básico para la comprensión de los Estados Unidos el tener una idea de
las consecuencias indirectas del cambio. Como J. F. [ameson observa:
"El movimiento de expansión hacia el Oeste... es uno de los hechos

más conocidos de la historia de Norteamérica. Pero quizá no recordemos
siempre cómo es de peculiar, ni nos demos cuenta de todas sus consecuen-
cias. ¿Existe algún otro país cuyo centro de poblaci6n se traslade a través
de su territorio por espacio de muchas millas cada decenio, como ocurre
COn el nuestro, que en ciento treinta años se trasladó hacia el Oeste desde
Chesapeake hasta Illínoís? Pero, ¿cuáles son las consecuencias sociales? El
centro de población de una nación es, en cierto modo, su centro de gravedad.
Un centro de gravedad cambiante obliga a una nación a un perpetuo reajus-
te de su vida. Esto que hace diez años fue el centro de una especial rama
del comercio ya no lo es hoy; el agricultor, el viajante de comercio, el In-
geniero, el especulador han de aprender de nuevo, cada diez años, la
geografía social de su país. Cambio 'incesante, constante adaptación a nue-
vas condiciones, serán la característica de tal nación."
Pero no será ésta la única característica, ni es el traslado hacía el Oeste

de la población el único factor de importancia para ilustrar y comprender
el cambio experimentado en la sociedad norteamericana. Por ser de igual
importancia, merecen al menos menci6n estos otros: las mezclas culturales
cambiantes debidas a la inmigración procedente de tantas naciones; la apa-
rición de grandes centros urbanos y su repercusión en la vida rural; la
o De The Frontiers 01 Public Administration (Chicago: 1936), ensayos por

John M. Gaus, Leonard D. White y Marshall E. Dimock. Resumidos. Reproducido
por autorización de la Imprenta de la Universidad de Chícago,
gran movilidad de la vida dentro de una localidad, dentro de los Estados

Unidos, y de empleo a empleo.
Conocido es el choque de culturas que ha producido en este país la
inmigración procedente de tantas naciones. Se advirtió en el periodo colo-
nial, cuando llegó a preocupar la influencia, por ejemplo, de los alemanes;
a mediados del pasado siglo, cuando se levantó un fuerte movimiento polí-
tico contra la nueva inmigración irlandesa; y en decenios más recientes,
cuando tuvimos el primer movimiento de americanización y la repercusión
que el mismo tuvo en las leyes restrictivas de la inmigración. No podemos
calcular el coste, ocultado durante muchos años, de lo que tales actitudes
han representado y siguen representando para la vida nacional. Pero uno de
los resultados más graves ha sido el que se prescindiera, por millones
de personas, del apoyo y la protección proporcionados por una cultura
que sus padres trajeron del Viejo Mundo antes de que en el nuevo país
se hubiera implantado una adecuada provisión de cultura. Esto no quiere
decir que despreciemos o descuidemos la existencia y el desarrollo de una
nueva cultura en este país. Desde luego, muchos críticos de lo que fue
concebido por los puritanos, por el viejo Sur, la frontera, o la manera de
vivir de familias de negociantes de la clase media en los Estados Unidos
durante el pasado siglo, por ejemplo, revelan una ignorancia, que ha costado
cara, de esas materias, y ejerce una influencia completamente perniciosa.
Tenemos gran necesidad de descubrir, revelar y desenvolver nuestro "pasado
aprovechable" para el engrandecimiento de nuestro propio futuro, a pesar
de los peligros que presenta un anquilosado concepto del mismo que nos
ofrecen los disfrazados adeptos de algunas sociedades "patrióticas". Pero
tanto el crear un deliberado desprecio por la cultura del Viejo Mundo como
frustrar la llegada de gente nueva a nuestro país natal equivale a buscar
-y lograr- desastres advertidos tiempo ha por trabajadores sociales de
nuestras grandes ciudades.
No solamente es tal ausencia de un soporte cultural responsable de
inadaptaciones individuales, sino que también es causa de degradación de la
vida política. El grupo cultural cuyos rasgos propios del Viejo Mundo
sean despreciados, pero cuyos miembros no hayan sido iniciados todavía
en una tradición integralmente americana, se convierten en el tipo de jefe
racial cuyo principal empeño es la prostitución del orgullo racial o nacio-
nal, y cuya fundamental actividad consiste en emplear sus poderes en provecho
propio.
Pero la disgregación de vecindades, el flujo y reflujo de la población de
una ciudad a otra, de un trabajo o empleo a otro, sale caro también. El
hombre que baja de las montañas para ir a trabajar a Detroit en las fá-
bricas de automóviles con salarios que en su lugar de origen no habría
alcanzado nunca, que es despedido en tiempos de escasez y regresa a la
montaña a vivir a costa de sus parientes; los muchachos y muchachas del
campo ';'le habitan los enormes e impersonales edificios en los distritos de
nuestras grandes ciudades; las muchedumbres de obreros impreparados o
semipreparados que tienen de momento un empleo que dura poco en una
fábrica de la ciudad y han de regresar luego a las submarginales granjas
exhaustas por la explotación de granjeros submarginales -éstos sólo casual

y accidentalmente llegan a participar con facilidad ,y naturalidad en algo
que puede denominarse vida de comunidad. La historia de los movimientos
de colonización en este país proporciona una prueba elocuente de la nece-
sidad de alguna red de instituciones que reemplacen, en tiempos por venir,
aquellas ayudas a individuos y familias en situaciones críticas de su vida
que fueron proporcionadas de momento por el vecindario estable del campo
o de la ciudad. La enfermedad, la muerte, los accidentes, la falta de em-
pleo, los terrores de lo desconocido cuando se vive entre extraños por reli-
gión, costumbres e idioma, todo esto acaba con la seguridad y con el sen-
tido de una vida que tenga una finalidad.
La destrucción de la estabilidad de vecindario y todo lo que esto supone
se refleja al mismo tiempo en que es causado por la dependencia de un
sistema económico sensiblemente interdependiente en que los lazos de co-
municación entre grandes distancias, la excesiva división del trabajo, la
organización del financiamiento en gran escala y un complejo sistema de
precios representan sus respectivos papeles. Ni son los precios igualmente
flexibles: unos persisten y otros cambian. Para manejar el sistema hacen
falta cada vez más periodistas, situados a distancias cada vez mayores del
último centro de producción de riqueza en la mina, en el campo, en el
bosque, en la tienda. El objetivo se hace borroso, así como oscurecido
el papel del individuo como parte del organismo. Los tantos en el juego -di·
nero y crédito- parecen compartirse también como si incidentalmente fue-
ran otros factores contrarios a su propia esencia.
.Este problema de seguridad ha sido bien expuesto por un estudiante
de urbanización, Arthur Pollard, de la siguiente manera:
<CEl hombre que no vive en una granja ha de tener en general dinero

cada día para vivir, al paso que el campesino puede pasar días y a veces
semanas sin dinero. En tiempos pasados necesitaba dinero tan solo muy
pocos días al año. Con anterioridad a 1 800 solamente un quince por ciento
de la población no vivía en granjas. Entonces la gran mayoría no tenía
necesidad de ahorrar mucho dinero en efectivo o en créditos líquidos, sino
que más bien su ahorro estaba representado por tierras y equipo. Actual-
mente el setenta y siete por ciento de la población no vive en granjas. La única
seguridad para esta población urbana ha de consistir principalmente en dinero
o créditos líquidos. La diferencia es enorme y tiene una influencia en nues-
tra organización social y financiera que no ha sido bastante apreciada y ha
sido objeto ciertamente de muy escasa atención... La manera de propor-
cionar real seguridad a una población urbana como la nuestra constituye
probablemente el problema más difícil a que ha de hacer frente la civi-
lización."
La inestabilidad e inseguridad social no están ciertamente limitadas a las

ciudades. Con una especialización cada vez mayor en la agricultura ha
pasado el granjero a estar más directamente influido a -través de merca-
dos, bancos, transportes y comunicaciones- económica y culturalmente por
las fuerzas que afectan al habitante de la ciudad de lo que estuvo en tiempo

anterior. Como quiera que sus tierras se van quedando exhaustas debido a
un proceso que "mina" la fertilidad; como quiera que sus cargas fijas conti-
núan a pesar de las fluctuaciones de los precios y del valor de la moneda,
es preciso insuflar ayuda desde las unidades políticas mayores a las zonas
rurales para mantener caminos y escuelas; se han presentado proposícíones
para dividir las tierras en zonas a fin de evitar la utilización agrícola rlu
regiones menos aptas para la agricultura, estimular el aumento de los b is-
ques, y aprovecharlas como lugares de recreo. Con la reducción de l\.~
mercados de ultramar, con los cambios en los gustos del consumidor y la
baja del poder adquisitivo urbano, hace falta un programa de circunstan-
cias que permita a los productores de artículos de primera necesidad adaptar
su producción a los mercados con que pueda contarse. Hasta ahora habíamos
creído que los problemas de gobierno y regulación en nuestro mundo in-
dustrial y urbano eran de gran importancia y complejidad; pero los aspectos
administrativos de las nuevas políticas rurales rivalizan ahora con aquellos
en la necesidad de previsión, análisis cuidadoso, amplitud y capacidad ad-
ministrativa, generalmente ...
Así, tanto en la ciudad como en el campo, la única esperanza que pue-
da tener el individuo para asegurar una base estable desde la cual pueda
observar su mundo y obtener algo de sus capacidades es que pueda, jun-
tamente con sus compañeros, organizar instituciones gracias a las cuales
puedan regalarse o mítigarse en cierto grado las arbitrarias fuerzas que le
afectan.
El cambio, al dar por resultado la evidente e igualadora inseguridad men-
cionada más arriba, tiene consecuencias más profundas, y no puede menos
que atraer la atención del psicólogo y del psiquiatra. Estos tienen que bus-
car más allá del individuo para aislar las causas de su inadaptabilidad. Así,
Elton Mayo, en sus estudios de empleados de una fábrica de Chícago, ha
rastreado sus problemas en los barrios de la ciudad en que dichos traba-
jadores residen y ha coincidido con los análísís de dichos barrios. Encuen-
tra que los primarios rompimientos sociales de la vida de familia y de vecinda-
rio tienen una importancia básica en los problemas que surgen en la vida
de trabajo en la fábrica. Concluye:
"Lo mismo que nuestros estudios políticos y económicos han tendido por
espacio de doscientos años a tener en cuenta únicamente las cuestiones
económicas relacionadas con la manera de vivir, así también en nuestra
actual manera de vivir hemos permitido inadvertidamente que el desarrollo
del desenvolvimiento económico nos lleve a una condición de extensa des-
integración sociaL.. Cabe sospechar que los estudios de Chicago tienen
importancia no sólo para las investigaciones relativas al crimen y al suicidio,
sino también para quienes estudien las relaciones industriales, la psiconeu-
rosis y la enseñanza."
Esta verdad fue enérgicamente expresada hace al menos cincuenta años

por iniciadores de la colonización en los Estados Unidos tales como Jane
Adams, Robert A. Woods y otros. Continúa Mayo:
"La imposición de procedimientos industriales altamente sistematizados
sobre todas las culturas civilizadas ha llevado consigo la relativa desapari-
ción de tradiciones culturales de trabajo y artesanía. Simultáneamente, el
desenvolvimiento de una gran movilidad de la mano de obra y el choque
de culturas ha perjudicado gravemente la tradicional rutina de la vida de
relación y de familia en los Estados Unidos. Generalmente el efecto ha
consistido en provocar en todas partes un considerable grado de desorga-
nización social; lo soportablemente ilógico de cada código social ha sido
reducido, al menos en parte, a irracional exasperación -sin perspectiva al-
guna de desarrollo hacia una mejor comprensión para el ciudadano de tipo
medio."
Frankwood Willíams, en su diagnóstico de los males que aquejan a la

juventud de los colegios, hace constar también el efecto devastador que en
el estudiante individual producen las fuerzas sociales, reflejadas en el hogar,
que Mayo notó también tener tanta influencia en la fábrica. Después de
relatar conversaciones con estudiantes cuyos padres estaban alarmados por
su desperdicio de los años de colegio, observa:
"Pero 10 que se encuentra tras esas cosas, y uno ve ahora, y lo que yo

creo que es más importante en la actualidad, generalmente, para la juven-
tud del campo, que las inmediatas dificultades debidas a la "depresión",
y que deben tenerse en cuenta no sólo por la simpática conducta mencio-
nada aquí, sino por el profundo cinismo que parece prevalecer tanto en las
universidades como en las escuelas secundarias, es que la juventud, llena
de energía e idealismo, no encuentra (excepto si tiene una ambición per-
sonal que represente la solución de un conflicto consigo mismo) una fina-
lidad a la que entregarse y carece, por tanto, de fuerza impulsora. No en-
cuentra una finalidad procedente de nosotros. En cuanto descubre una
finalidad en nosotros. si es que la tenemos, le parece que carece de sentido.
Las mismas vidas de sus padres son una prueba de la insensatez de sus
objetivos,"
El cambio que .hemos hallado ser tan característico de la vida norteame-

ricana, cambio que ha desparramado los vecindarios, que ha destruido las
estabilidades culturales, que ha propagado su impulso por todo el conti-
nente, la incesante emigración a las ciudades para regresar de nuevo al
campo, el cambio de un empleo por otro, ha traído sus universalmente acla-
mados méritos. Sus méritos han sido de una índole tan espectacular, desde
luego. que hablamos de ellos identificándolos con el progreso. Surgen indi-
viduos impresionantes; se realizan vastas obras; el ambiente está impreg-
nado de agitación y estímulos; todas las cosas son posibles para algunos
hombres. Lo que todo esto cuesta se va viendo cada vez con mayor claridad,
comprobando en los grandes colapsos dramáticos de la depresión, más sutil-
mente en la derrota, la desintegración, la frustración de los individuos, la
sensación de vacío donde, un tiempo, existió el propósito de conquistar el
continente. Este reto, esta aspiración al continente se refleja en Emerson
y en Whitman. ¿Puede esto lograrse de nuevo?
Parece que nos hayamos apartado del tema de la administración públi-

ca. Pero mi tesis es que, por medio de instrumentos públicos, pueden crearse
algunas nuevas bases que permitan al individuo hallar desenvolvimiento Y
satisfacción y pueda florecer de nuevo cierto sentido de finalidad. En el
impulso creador de instituciones sociales producido durante un siglo puede
idearse, desde luego, un nuevo sistema institucional, cosa que han visto ya
ojos alerta. Como dice Gardiner Means:
"El desarrollo económico operado durante los pasados cien años ha infe-
rido un rudo golpe a la fraternidad- económica. Gradual, pero rápidamente,
grandes sectores en la organización de la actividad económica se han tras-
ladado del mercado a la administración ... En 1929, aproximadamente el
cuarenta y nueve por ciento de toda la riqueza corporativa -excluyendo la du-
plicación de corporaciones financieras- estuvo dominado por doscientas corpo-
raciones. La dirección de cerca de la mitad de la actividad industrial ha pasado
a ser una cuestión administrativa para doscientas grandes unidades administra-
tivas .. , El cambio de organización desde la plaza del mercado a la orga-
nización por la acción administrativa ha llegado tan lejos que la plaza del
mercado parece haber pasado a ser un elemento de influencia desorganiza-
dora y no organizadora ... O hemos de hacer del mercado un elemento
satisfactoriamente coordinador, o sustituirlo por otros sistemas coordinadores."
En los esfuerzos por hallar algún nuevo sentido de regulación, de opor-

tunidad para que el individuo pueda lograr cierta influencia sobre la situa-
ción en que se encuentra, el individuo ha asociado sus esfuerzos con los de
otros de clase análoga de la suya. Como inversionista, ha presionado para
que se creasen instrumentos colectivos gracias a los cuales pueda suplir su
incapacidad para tratar, estando él solo, los asuntos de banca, seguros, cré-
dito y la emisión y cambio de valores. Como trabajador, ha ideado instru-
mentos públicos y colectivos para discutir sus contratos de trabajo y regular
lo concerniente a horas, salarios y otras condiciones; en forma análoga ha
tratado los problemas relativos a accidentes del trabajo, incapacidades y
paro forzoso. Como consumidor, se ha proporcionado agentes que investi-
guen la calidad de los productos lácteos. Como residente y ciudadano, ha
establecido servicios colectivos tales como la pavimentación de caminos a fin
de que le resulten más baratos de 10 que él podría pagar individualmente,
o que, en otro caso, no podría él proporcionarse aunque sean necesarios
para la vida en los muy poblados centros urbanos, tales como aprovisio-
namiento de aguas, drenaje y recogida de basuras o servicio de incendios.
Solicita otros servicios que se ha demostrado serle útiles para conservar y
mejorar su manera de vivir; así, trata de asegurar comodidades para su
hogar por medio de fraccionamientos, parques y regulación del tránsito.
Se ha dicho que el lugar de su esposa es el hogar, y ella está de acuerdo,
pero advierte que las funciones que tiene asignadas han cambiado de lugar,
desde la casa de campo de 1800, a los patios de recreo, escuelas de enfer-
meras, industrias de la alimentación, cine y muchos otros lugares de acuerdo
con el momento actual; que ella debe, para mejor cumplir sus obligaciones,
extender su hogar hasta dichos lugares, y que para cumplir debidamente sus
tareas, ha de contratar a agentes adecuados tales como funcionarios de salu-
bridad, directores de juegos, inspectores de fábrica, censores de películas,
pues en otro caso su hogar quedaría desamparado. Ambos, marido y mujer
pueden ver que esos servicios colectivos que extienden su eficacia a algo
que se acerca a la 6rbita de las fuerzas que ellos deben fiscalizar, ha de
extenderse muchas veces hasta muy lejos en el Estado, la región la naci6n.
y no es eso todo. Cuando Chicago decidi6 proporcionarse un adecuado
aprovisionamiento de aguas, la geografía exigi6 que se estableciesen algunos
medios pare disponer también de alcantarillado; esto llev6 consigo discre-
pancias con otras ciudades del Estado, después con otros Estados y final-
mente con un Estado extranjero. Estamos aprendiendo en una escuela muy
cara que el armamento no es un problema que pueda resolver un Estado
por sí solo; el contar con armamento adecuado es algo que está en relación
con el que tengan los demás, y todos a su vez están en relaci6n con las
disputas que puedan provocar con motivo de su empleo, y así nos encontra-
mos con que nuestras soluciones locales, que figuran en primer término en
la sociedad internacional de que formamos parte y que requieren aquí, tam-
bién, agentes que nos sirvan a todos nosotros. Aquí la tarea de romper con
la tradici6n de viejos símbolos es de suma dificultad, pero debemos resol-
verlo si queremos lograr 10 que nuestro sistema independiente haga posible ...
Podría parecer evasivo el hablar de esas nuevas organizaciones como medio
para extender la 6rbita del esfuerzo individual en un grado proporcionado al
en cierto modo irresponsable poder coercitivo de las fuerzas naturales y las
organizaciones humanas con que el individuo ha de estar en relaci6n. Po-
dría resultar más inteligible decir que estamos sumergiendo al individuo
y las teorías relativas a su lugar en la sociedad debajo del Estado y las
teorías del socialismo. Eso sería olvidar que éstas, también, han estado pues-
tas a prueba por su enriquecimiento de individuos los cuales integran el Estado.
Es cierto que hablar del individuo como inversionista, productor y consu-
midor es exagerar un aspecto de su vida. A pesar de las teorías sobre el
interés económico, el individuo, antes que todo, es una persona, un ser
humano, cuyas "necesidades se satisfacen primeramente en el círculo fami-
liar y después en la comunidad, cuyo grado de civilizaci6n influye directa-
mente en la calidad de la vida de familia. De aquí que sea primordialmente
el ciudadano, el miembro del pueblo, aquél cuyo lugar en la sociedad de-
mande la mayor consideraci6n. Si durante los años críticos de la infancia son
la pobreza y las inseguridades de toda índole circunstancias caracterlsticas
de la familia en que vive, y presentan un ambiente de conflictos, apuros y
esfuerzos; si durante la niñez la falta de escuelas, de juegos, de vida colec-
tiva impiden el tipo de desarrollo del individuo en el que puedan adquirirse
buenas costumbres y desarrollarse potenciales capacidades, resultará que no
ha llegado a idearse la base de un civismo adecuado para pensar en esos
apremiantes problemas.
La tarea de prever las consecuencias de actos contemporáneos, de dis-
poner las adaptaciones necesarias, es inmensamente difícil en la vida indi-
vidual o familiar. Las dificultades aumentan con el volumen y la com-
plejidad de la unidad y el aumento de la órbita de elementos variables. De

todos modos, la extensa organización de la autoridad que manda puede ser
capaz de reducir los elementos variables construyendo diques que canalicen
la acción futura. Cierto es que, si se rompen los diques, será mayor la pér-
dida de quienes construyeron sus hogares contando con la protección de
aquéllos. Cuando queda sin efecto un convenio fijando los precios en una
industria, la ruina es mayor para la industria de lo que habrían sido las pér-
didas que pudiera causar un largo tiempo de competencia. Pero otros di-
ques -si est . .11 debidamente atendidos- pueden dejar las energías de la
gente para areas más constructivas que luchar contra la corriente. Un bien
aplicado r -stema de pesos y medidas, de regulación de utilidades, o de
normas bancarias, ahorra al consumidor, al expedidor o al depositante un
enorme y dolo- ..ISO esfuerzo. El hombre de negocios, desde luego, está cons-
tantemente ~ ..esionando a los gobiernos para que elaboren planes de exce-
sivo alean }, o construyan diques para la eliminación de incertidumbres con-
veniente }J••ra el resto de nosotros. Y ha logrado que los gobiernos adopten
políticas favorables para él de manera que no parezcan favores especiales.
Así, la implantación por ley y administración de un sistema de propiedad
no realmente privada, sino creada esencialmente por un acto público y de
tárifas aduanales son actos de gobierno creadores que fundamentan la segu-
ridad en algunas actividades y eliminan inseguridades, por ejemplo, prove-
nientes de la fuerza bruta o de ventajas extranjeras.
Todas esas seguridades -tanto si se trata de derechos de propiedad, de
tarifas aduanales o leyes de trabajo- son, como hemos visto, posibles para-
choques contra el excesivo coste de los cambios. Son instrumentos de uso
peligroso; pero estamos constantemente extendiendo su esfera de acción, ya
que unos intereses presionan para lograr una protección de equilibrio contra
otros, a medida que aumentan las inseguridades inherentes a nuestro inde-
pendiente sistema de precios. La labor que ha de asumir la administración,
sea en el ramo político o financiero, comercial o industrial, crece rápida-
mente en dificultad e importancia. ¿Podremos conseguir administradores que
emprendan esas tareas con la debida competencia? ¿Qué cualidades habrán
de poseer? ¿Podrán desarrollarlas gracias a la educación? ¿Existe, realmente,
un público interés común por el cual necesitemos de esos agentes y fiducia-
rios? ¿Podemos, honradamente, aceptar el sistema del despoje y de la pre-
sión por grupos como la completa y esencial teoría de la sociedad política?
Ninguna familia norteamericana ha contribuido más a solucionar este
problema central de usar los servicios públicos de manera que el ciudadano
pueda realizar mejor su propia personalidad que la familia Adams, J. Q.
Adams fue uno de los pocos miembros de la clase gobernante en los pri-
meros afios de nuestra república quien tuvo cierta concepción imaginativa de
lo que nuestros recursos naturales podían hacer por nosotros. Henry, su nieto,
vio lo decisivos que en la nueva América eran unos servicios públicos de
buena calidad, y trabajó intensamente para lograrlos. Charles Francis Adams,
otro nieto, fue el fundador del movimiento de regulación de la utilidad pú-
blica, y con el más joven Charles Eliot ideó un planeamiento metropolitano
y un sistema de parques para Boston, Brooks Adams, hermano de Henry y
de Charles, analizó en sus escritos con gran penetración el papel de la

administración en un mundo de cambios sociales. En su Degradation of the
Democratic Dogma interpretó las enseñanzas de su abuelo y reveló el sueño
-y el desencanto- de aquel hombre admirable. En su Theory of Social Revo-
lutions observa:
"Es tratando con la administración según he podido apreciar, como

habitualmente, aunque no siempre, se vienen abajo las civilizaciones, pues ha
sido por dificultades administrativas por lo que han sobrevenido las revolu-
ciones. Los avances en la administración parecen presuponer la evolución de
las nuevas clases gobernantes, toda vez que, por lo visto, ningún tipo esta-
blecido de mentalidad puede adaptarse a los cambios del mundo que lo
rodea, aun en las civilizaciones de lento avance, con tanta rapidez como
cambia lo que nos rodea... El más desalentador aspecto de la situaCión es
que la aceleración social es progresiva en proporción a la actividad de la
mentalidad científica que hace descubrimientos mecánicos y es por tanto una
ciencia triunfante que produce aquellos cambios cada vez con mayor rapidez
en el mundo que nos rodea y a que han de adaptarse los hombres a su
propio peligro."
La cualidad requerida para dirigir los necesarios reajustes a la nueva apli-

cación científica, de suerte que los cambios sociales debidos a los progresos
materiales no sean excesivos, ha de hallarse, indica él, en la administración
con "un alto orden de mentalidad generalizadora, una mentalidad que pueda
abarcar una multitud de relaciones complejas". ¿Tratamos de conseguir tales
mentalidades para nuestros servicios públicos, y tratamos de desarrollarlas
en nuestro sistema de enseñanza?
2
la materia de la burocracia
En pocas cosas están tan de acuerdo los norteamericanos como

en la creencia de que la burocracia es un mal. Es censurada una
y otra vez -y no poco- por los órganos de la opinión pública; y
"burócrata" es un término despectivo, cuando no un título de
oprobio.
Pero ¿qué es la burocracia y qué es un burócrata? Si trata uno
de responder examinando la creencia popular no puede menos que
llegar a confundirse. Pronto llega a darse cuenta de que en esa
creencia hay más de calor emocional que de contenido concep-
tual, y de que la misma cambia según las corrientes políticas y el
tipo de asuntos, y de que las actitudes dependen de la posición
de quien las adopta con respecto a un oficio o cargo, especial-
mente si las cosas se miran desde fuera hacia dentro.
Un estudiante de administración debe andar con un oído pers-
picaz acerca del uso y abuso de la burocracia en la causídica polí-
tica. Necesita también una inteligencia aguda y bien adiestrada
para tratar de las condiciones de la patología administrativa que
son el duro núcleo de la verdad en el "renegar" contra la buro-
cracia. (Algunas de esas condiciones de la patología administra-
tiva quedaron claramente reflejadas en el relato de "Centralia".')
Un estudiante de administración necesita también la claridad ne-
cesaria para ver que puede emplear con objetividad y precisión
la palabra burocracia para denotar ciertos aspectos generales de
organización en la sociedad moderna, tanto pública como privada.
Más abajo presentamos dos interpretaciones diametralmente
opuestas de la burocracia. "Burocrático", tal como suele emplearse
esta palabra, supone arbitrariedad, espíritu oficinesco, formulismo,
falta de imaginación y demás por el estilo. Las connotaciones del
término son tan diversas que algunas de ellas parecen contradicto-
rias. Por ejemplo, dicha palabra. puede emplearse para indicar
"hambriento de poder"; pero también puede usarse para significar
timidez, el situarse al margen no sólo del poder sino de la respon-
52
La materia de la burocracia 55
sabilidad. Este tipo de ambigüedad en el oprobioso empleo po-
pular del término puede apreciarse incluso en el siguiente ensayo,
redactado para Encyclopaedia of Social Science por el malogrado
y distinguido tratadista de ciencias sociales, Harold J. Laski.
Burocracia •
H. J. LASKI
Burocracia es el término generahnente aplicado a un sistema de gobierno

cuya aplicación está tan completamente en manos de funcionarios, que el
poder de éstos pone en peligro las libertades de los ciudadanos ordinarios.
Las características de tal régimen son una pasión por la rutina en la admi-
nistración, el sacrificio de la flexibilidad a la rigidez del reglamento, demora
en la adopción de decisiones y resistencia a embarcarse en experimentos.
En casos extremos, los miembros de la burocracia pueden llegar a constituir
una casta hereditaria que manipula el gobierno en beneficio propio.
Parece que, hasta tiempos muy modernos, la burocracia surgía como un
subproducto de la aristocracia. En la historia de aquélla, el alejamiento del
gobierno activo por parte de la aristocracia condujo en algunos casos a la
transferencia de su poder en manos de funcionarios permanentes. En otros
casos el origen de la burocracia puede rastrearse en el deseo de la coro-
na de contar con un cuerpo de servidores personales para oponerlo a las
ansias de poder de la aristocracia. En el primer caso, los propios burócratas
pueden haberse llegado a convertir en una aristocracia, como ocurrió en
la Francia del siglo xvm. Con anterioridad al siglo XIX, trataron siempre
las burocracias, allí donde fuera posible, de convertirse en una casta privi-
legiada. Cuando lo consiguieron, trataron de obtener para ellas iguales po-
deres que la aristocracia o el acceso a esa clase superior ...
El advenimiento del gobierno democrático en el siglo XIX acab6 en el
mundo occidental con la posibilidad de mantener un sistema en que los
funcionarios pudieran constituir una casta permanente y hereditaria. Pero
en la mayor parte de los lugares las nuevas condiciones que acompañaron
a la democracia hicieron posible una burocracia en una nueva fase. Era
indispensable contar con un cuerpo de gente experta que rodease al ministro
de cualquier ramo. Este último era un aficionado que, cuando más, ocupaba
el cargo unos pocos años, por lo que resultaba casi una condición ineludible
para una administración acertada que los funcionarios que lo rodeaban
fuesen inamovibles en sus cargos. Y como la democracia implicaba también
publicidad, era también importante que existiese un cuerpo uniforme de
precedentes, una tradición constante, a que pudiera hacerse referencia para
justificar ante una asamblea legislativa la actuación que se llevase al cabo.
• De Encllclopaedia 01 Social Sciences, vol. 3, págs. 70-73. Abreviado. Dere-

chos reservados, 1930, por The Macmillan Company, publicistas y usado con
autorizaci6n de The Macmülan Company.
La materia de
Surgió en torma natural la tendencia a observar con recelo los experimenta-

lismos una benevolencia hacia el hombre "seguro". Casi insensiblemente ello dio
vida a un esprit de eorps con cánones de conducta cuya observancia llegó
a ser una prueba para la promoción. Fueron produciéndose códigos admi-
nistrativos, aplicándose simplemente desde el punto de vista de seguir la
costumbre. Cuando unas normas se han venido aplicando durante largo
tiempo o cuando han sido formuladas por hombres de considerable expe-
riencia es muy difícil resistir a su autoridad. Como son viejas, se cree que
necesariamente han de ser hijas de la experiencia, y no es fácil convencer
a los funcionarios de que deben abandonarlas. Además, como una demo-
cracia está expuesta a la crítica pública en un Estado democrático, siempre
se muestra deseosa de adquirir reputación por su exactitud, y se precia de no
cometer errores. Insiste en ver las cuestiones desde todos los puntos de
vista. De esto suele resultar la lentitud en la actuación, una multiplicación
de paperasserie o papeleo, en que fácilmente se abulta el aspecto negativo de
cualquier proyecto nuevo contra sus posibles ventajas. Como quiera que
los errores pueden dar lugar a críticas, una burocracia se siente fácilmente
tentada a convencer a un ministro timorato de que el proyecto que él aca-
ricia está probablemente destinado al fracaso.
Bajo las circunstancias modernas esos problemas aumentan todavía de
volumen. La escala de un Estado moderno y la inmensidad de los servicios
que el mismo ha de prestar hacen indispensable una admínístracíón compe-
tente, como se hace inevitable, en tales condiciones, la tarea de regular la
actuaci6n de las personas experimentadas. El necesario conocimiento de los
pormenores está concentrado en su departamento solamente. La necesidad
de impersonalismo lleva consigo uniformidad en la administración, y esto,
a su vez, supone un código de precedentes, a través del cual resulta difícil
que se abra paso el reconocimiento de un principio nuevo. Los expertos en
un ramo, además, tienden a ampliar el campo que administran hasta sus
últimos confines, y el afán de poder aumenta con aquello que lo nutre:
Los últimos treinta años, por ejemplo, han contemplado el abandono cada
vez mayor por parte del Parlamento de toda efectiva fiscalización sobre la
actuación departamental. Hasta la intervenci6n judicial ha tenido que ren-
dirse ante la necesidad de la discreción administrativa, ya que los procesos
judiciales son demasiado engorrosos para tramitarlos con la escrupulosidad
que exigen los aspectos técnicos. Cuando la maquinaria legislativa trata
de entremeterse, como ocurre en los Estados Unidos, el resultado es fatal
para los expertos y para una administración acertada.
Hemos llegado, en fin, a una situación en que es preciso dejar sentados
ciertos principios sencillos. a) En los países organizados sobre el modelo del
parlamentarismo inglés, el poder legislativo, debido a la extensión y urgencia
de sus ocupaciones, no puede hacer otra cosa que aceptar o rechazar las
conclusiones de los ministros. b) Las conclusiones de los ministros, basadas for-
zosamente en informaciones que 'requieren personas competentes para su
formulación e interpretación, son casi siempre las de los altos funcionarios
del departamento ministerial respectivo. e) En el departamento existe una cons-
tante tendencia en favor de la cautela. El ministro ha de asumir la respon-
sabilidad por los errores de sus subordinados y se ha hecho un punto de ho-
la burocracia 55
nor en tales subordinados el que los err- .res sean los mmunos; la manera
más sencilla de lograrlo es reducir lo más posible la esfera de las novedades.
El sistema de nombramiento por oposición o examen de competencia, adop-
tado como precaución necesaria contra los peligros de la influencia, significa
que el joven funcionario asciende en el departamento, y que su ascenso
depende en gran parte de la recomendación de sus superiores. Siendo así
las cosas, puede lograrse con demasiada facilidad una elevada recompensa
a base de ajustarse al código del departamento. En todo caso, un nombra-
miento desde fuera es muy mal visto, y podrá comprobarse que la mayor
parte de los funcionarios logran su ascenso por antigüedad. Esto, como nor-
ma, equivale a confundir la antigüedad con la experiencia. En los Estados
Unidos no puede decirse que exista una burocracia en el sentido europeo
del término; lo reducido de los sueldos y el funcionamiento del sistema
del despojo impiden la continuidad en el servicio tal como se conoce en
Europa. Pero este sistema tiene grandes inconvenientes: El carecer de
atractivo para que los hombres capaces se dediquen al servicio cíyíl con
el consiguiente bajo nivel en la calidad del trabajo administrativo. La dis-
continuidad en los cargos más altos del departamento resulta a veces peor
que la excesiva continuidad.
Vale la pena observar que estas características indeseables de la buro-
cracia no se dan tan solo, ni mucho menos, en el servicio del Estado, sino
que concurren allá donde exista una organización en gran escala. Sindicatos,
iglesias, instituciones de trabajo social, grandes sociedades industriales, todas
estas organizaciones se ven obligadas, por la cuantía de los intereses que
representan y por su complejidad, a compartir los mismos hábitos de la
burocracia. El hecho de que los funcionarios tengan pleno conocimiento de
los detalles técnicos de su trabajo lleva consigo el aumento del poder que
tienen en sus manos. La necesidad de normas da lugar a una reglamentacíén
estereotipada. Las innovaciones no inspiran confianza, ya que suponen pres-
cindir de la rutina habitual. El hecho, por ejemplo, de influir en un gran
partido político para que cambie de orientación suscita el recelo de sus di-
rigentes; el esfuerzo para persuadir a una gran empresa constructora de
buques para que sustituyan el hierro por el acero; la dificultad de convertiI
una caja para asistencia de los obreros en una organización caritativa por el
escepticismo en cuanto a 10 que habrá de averiguarse; todos estos no son
más que meros ejemplos de la fuerza de la costumbre en quienes se han
especializado en un determinado departamento. Es raramente difícil en un
congreso sindical que los funcionarios arrastren a los delegados para que
acepten orientaciones sobre las cuales tengan sus dudas como individuos.
Una gran empresa de negocios, mientras obtenga dividendos. no ha de pre-
Ocuparse por sus accionistas. La Iglesia católica se vanagloria de no haber cam-
biado desde su fundación, y los innovadores han tenido siempre que optar en-
tre el cisma y la sumisión. Aun en un Estado relativamente nuevo como es
la República Soviética, los procedimientos del partido comunista son objeto
de innumerables acusaciones de esta clase dirigidas contra los funcionarios.
En una empresa en gran escala, los hombres que deseen evitar respon-
sabilidades (y esto es lo que desean en su mayoría) tienen forzosamente la
tendencia a evitar grandes experimentos. En una democracia política esto
La materia de
se convierte lógicamente en un hábito cuando prevalece la tendencia a un

sistema burocrático. Nada se emprenderá en interés del pueblo sin que éste
lo exija. La dificultad de atender a las demandas motivará que se exageren
las proporciones de las mismas; se pondrá un compás de espera a la infor-
mación necesaria para tomar una decisión, muchas veces con la excusa de
que es contrario al interés público el dar publicidad, y otras alegando que
el resultado sería demasiado costoso. Se tomarán decisiones sin indicar los
motivos que han inducido a tomarlas, o dejarán de tomarse hasta que, como
dijo Bacon, las cosas "se resuelven por sí solas". De ello resulta que predo-
mine la díscrecíén, el secreto, el conservadurismo, todo lo que permita con-
tinuar en el poder.
En los tiempos modernos las burocracias, dejando aparte la Rusia del
régimen zarista, raramente ha podido decirse que estuvieran totalmente
corrompidas. La mayor parte de las ventajas de que gozan (inamovilidad,
jubilación, aumentos de sueldos, vacaciones anuales) están reconocidas como
secuela necesaria de un trabajo concienzudo. Tampoco se ha observado la
tendencia al nepotismo que caracterizó los tipos anteriores. Desde luego,
se han producido escándalos¡ especialmente en Francia han ocurrido casos
dignos del anclen régime. Pero cabe, en términos generales, afirmar que,
en su aspecto político, la moralidad económica del servicio civil moderno
supera considerablemente a la que se observa en las empresas privadas.
Sus defectos provienen de la dificultad de fiscalizar a los expertos de
cada departamento en que la acción depende de conocimientos especiales
que, por regla general, sólo ellos poseen y en que los errores en una inno-
vación pueden acarrear graves consecuencias. La extensión y el volumen de
un Estado moderno tienden de hecho a convertir su gobierno en una oligar-
quía de especialistas, cuya rutina es alterada por la ocasional irrupción de
un añeíonado de buena fe. En Inglaterra cabe decir que la eficacia técnica
del servicio civil ha hecho posible evitar muchos de los grandes defectos
de la burocracia, porque el largo tiempo de servicio de distinguidos estadis-
tas les da unas facultades de dirección que difícilmente podrían lograrse
en otra parte. En Alemania, en cambio, al menos hasta 1916, el estadista en
funciones tendía a ser el supremo burócrata que podía evitar las consecuen-
cias, a que había que exponerse en Inglaterrs de tener que hacer frente
al veredicto popular. Además el sistema Inglés de constante y cuidadosa
inspección en todos los aspectos del servicio civil ha hecho posible la intro-
ducción de una auténtica flexibilidad de organización a relativamente fre-
cuentes intervalos. Pero todavía cabe asegurar que en Inglaterra, como en
todas partes, el contacto entre el servicio civil por un lado y la asamblea
legislativa y el público en general, por otro, es demasiado aleatorio e in-
coherente.
*
"Burocsacía" tiene en la ciencia social contemporánea un sig-
nificado muy distinto del que se le da en el anterior ensayo. La
comprensi6n de este otro significado supone dar un importante
paso hacia la comprensi6n de la sociedad en que vivimos.
la burocracia 57
En la ciencia social contemporánea se emplea el término bu-
rocracia para indicar un tipo general de organización humana que,
por significativos conceptos, se distingue de otros tipos de orga-
nización humana. Como tipo de organización, la burocracia ofrece
características buenas y malas. Sus "malas" características se en-
cuentran entre las que incluye el término cuando se emplea en su
sentido popular y despectivo; en cierto modo, las dos acepciones
del término se sobreponen una a otra. Pero los dos empleos pueden
distinguirse claramente. Uno, el popular, es connotativo, emocio-
nal, impreciso; el otro es denotativo, analítico, preciso.
El autor de los siguientes pasajes, Max Weber' (un alemán quien
murió en 1920) fue uno de los grandes especialistas en historia,
y dichos pasajes son parte de lo que uno de los traductores de
Weber denomina acertadamente "una formulación clásica de las
características de la organización burocrática". Otros eruditos po-
drían sostener -y sostienen- que en tal o cual aspecto se equivocó
Weber en su análisis de la burocracia como tipo de organizaci6n
humana. Pero, en su mayor parte, su análisis es aceptado como
verídico y significativo.
La erudición de Weber abarca diversas culturas y se extiende
a ·través de los siglos. Trató de apreciar la sociedad humana como
un todo, a fin de formular un sistema para clasificar y analizar
todas las instituciones humanas. No es éste el lugar adecuado para
presentar, aunque sea en resumen, su sistema de sociología, pero
es interesante comentar dos o tres aspectos de sus ideas, a fin de
que los pasajes que abajo se transcriben puedan verse en pers-
pectiva.
En el análisis de Weber hay tres tipos principales de autoridad
o principios de "legitimidad" en la organización humana. Uno de
ellos es la "autoridad tradicional", autoridad sancionada simple-
mente por el tiempo y la posición aceptada del que la ejerce. Este
tipo de autoridad tiende a caracterizar las sociedades primitivas,
o sociedades "civilizadas" en que el derecho y la ciencia son
rudimentarios. Otro tipo de autoridad es la "autoridad carismáti-
ca" basada en cualidades personalidades de jefatura o magnetismo
y que puede ir acompañada de la creencia de que el jefe caris-
mático es sobrehumano. Este tipo de autoridad es el que se atri-
buye al héroe guerrero o al profeta religioso. El tercer tipo de
autoridad es el "racional" o "autoridad legítima". Esta es la que
se basa en un conjunto de normas aceptadas como '1egítimas"
~or los miembros de una organización. La autoridad legítima es
Inherente al cargo, no a la persona, y nadie puede ejercerla si no
ha ocupado el cargo "de acuerdo con las normas".
Este tercer tipo de autoridad legítima en la organizacion bu-
58 La materia de
mana va de la mano con la burocracia; la burocracia es la forma

típica en que se institucionaliza la autoridad racional o legítima.
Más o menos bien desarrolladas, las organizaciones burocráticas
han aparecido acá y acullá en la historia, pero fue en la civiliza-
ción occidental, durante los últimos cien años, donde la burocracia
llegó a su florecimiento. De hecho, nuestra civilización es caracte-
rísticamente burocrática en su organización, y esto no es menos
cierto por lo que respecta a la organización tanto privada como
pública. Gran parte de los estudios de amplio alcance de Weber
tuvo por objeto probar las causas y las bases de la organización
burocrática. Sus conclusiones fueron que la organización burocrá-
tica tiene condiciones necesariamente ideológicas y técnicas que
deben cumplirse antes de que la misma llegue a su plenitud. Corre
parejas, por ejemplo, con el progreso de los sistemas jurídico y
monetario. Las organizaciones lo mismo que los organismos tienen
elementos circundantes, y así como los organismos han de estu-
diarse en relación con sus elementos circundantes, lo mismo ocurre
con las organizaciones, si hemos de lograr entenderlas.
Algo de lo que Weber tiene que decir en los extractos que se-
guidamente consignaremos parecerá puerilmente obvio; otras cosas
resultarán innecesariamente formales o abstractas, ya que está pre-
sentando un análisis de lo que hemos vivido con todas nuestras
vidas. Pero es propio del genio presentarnos en una nueva luz y
por primera vez lo que es evidente.
Burocracia o
MAX WEBER'
Características de la burocracia
La esfera oficial moderna funciona de la siguiente específica manera:
I. Existe el principio de zonas de precisa y oficial jurisdicción, que
están generalmente reguladas por normas, es decir, por leyes o reglamentos
administrativos.
1. Las actividades reglamentarias requeridas para los fines de la es-
tructura gobernada burocráticamente están distribuidas de una manera fija
como deberes oficiales.
2. La autoridad que ha de dar las órdenes necesarias para el cumpli-
miento de tales deberes está distribuida de una manera estable y se halla
estrictamente delimitada por normas relativas a los medios coercitivos, físi-
o De Max Weber: Essays in Sociology, traducido por H. H. Gerth y C. Wright

Milis. Derechos de propiedad 'reservados, 1946, por la Imprenta de la Universidad
de Oxford, Inc.
la burocracia 59
cos, sacerdotales, o de otra clase que puedan ser supuestas a disposición

de los funcionarios.
3. Se han tomado disposiciones metódicas para el reglamentario y con-
tinuo cumplimiento de esos deberes y para el ejercicio de los derechos
correspondientes; no se emplea más que a personas que reúnan las condi-
ciones exigidas en términos generales para el servicio.
En un gobierno público y legítimo esos tres elementos constituyen
la "autoridad burocrática". En el campo económico privado, constituyen la
administración "burocrática". La burocracia así entendida está plenamente
desarrolla solamente en el Estado moderno en comunidades políticas y
religiosas y, en la economía privada solamente en laS instituciones más
avanzadas del capitalismo. Un cargo de autoridad permanente y público, con
jurisdicción precisa, no es la regla histórica sino más bien la excepción. Y
esto se observa incluso en grandes estructuras políticas tales como las del
antiguo Oriente, los imperios de conquista germánico y mongol, o mu-
chas estructuras del Estado feudal. En todos esos casos el gobernante eje-
cuta las más importantes medidas por medio de personas de su confianza,
compañeros de mesa o servidores de la corte. Sus atribuciones y autoridad
no están delimitadas concretamente y tienen vigencia temporal para cada caso.
II. Los principios de jerarquía oficial y de niveles de grado de auto-
ridad implican un sistema de firmemente ordenada superioridad y subordi-
nación en que los cargos más bajos están supeditados a los más altos, los
cuales tienen facultades de revisión. Este sistema ofrece a los gobernados la
facultad de apelar contra la decisión de un funcionario inferior ante su auto-
ridad superior, en una forma concretamente regulada. Con el pleno desarro-
llo del tipo burocrático, la autoridad oficial está organizada monocrática-
mente. El principio de la autoridad oficial jerárquica se encuentra en todas
las estructuras burocráticas: en las estructuras estatal y eclesiástica, así como
en las organizaciones de grandes partidos y empresas privadas. No afecta
al carácter de la burocracia el que su autoridad sea calificada de "pública"
o de "privada".
Cuando se cumple plenamente el principio de "competencia" jurisdiccio-
nal, la subordinación jerárquica -al menos en las funciones públicas- no
implica que la autoridad "más alta" esté simplemente autorizada para ha-
cerse cargo de los asuntos de la "inferior". Desde luego, lo normal es 10
contrario. Una vez establecido y habiendo llenado su misión, un empleo tien-
de a continuar existiendo y a ser aprovechado por otro funcionario.
III. La administración de los modernos cargos oficiales se basa en do-
cumentos escritos ('10s archivos"), que se conservan en su forma original.
Existe, por tanto, un cuerpo de empleados subalternos y escribientes de todas
clases. El cuerpo de funcionarios activamente empleados en una oficina
"pública", juntamente con sus respectivos accesorios de implementos mate-
~iales y los archivos, constituyen un "negociado". En la empresa privada el
negociado" suele denominarse "departamento",
En principio, la moderna organización del servicio civil separa el nego-
ciado del domicilio particular del funcionario y, en general, la burocracia
segrega actividad oficial como algo distinto de la esfera de la vida privada.
Los asuntos y el equipo públicos están divorciados de la vida privada del
60 La materia de
funcionario. Esta condición es en todas partes el resultado de una larga

práctica, que en la actualidad se sigue tanto en las empresas públícr 'i
como en las privadas; en estas últimas el principio se extiende hasta el
empresario jefe. En principio, las funciones oficiales se separan de las 1 er-
sonales, la correspondencia comercial de Ia privada, y el capital de la el.,-
presa de la fortuna privada. Cuanto más consistentemente moderno sea el
tipo del negocio, la administración se orienta hacia la mayor diferenciación po-
sible. Los principios de este proceso se remontan a la Edad Media.
Es característico del empresario moderno el que se conduzca como el
"primer funcionario" de su empresa, de la misma manera que el jefe de un
Estado burocrático específicamente moderno habla de sí mismo como "el pri-
mer servidor" del Estado. La idea de que las actividades de una dependencia
oficial del Estado sean, intrínsecamente distintas en carácter de las funciones
propias de la economía privada es una noción del continente europeo y, por
vía de contraste, es totalmente extranjera para el sistema americano.
IV. La administración oficial, al menos toda administración oficial espe-
cializada -y tal administración es típicamente moderna- presupone gene-
ralmente una preparación concienzuda y especializada. Esto se aplica cada
vez más a los jefes y empleados de las empresas privadas, de la misma ma-
nera que se aplica a los funcionarios públicos.
V. Cuando las funciones propias de un cargo han llegado a su pleno
desarrollo, la actividad oficial exige plena capacidad de trabajo del funcio-
nario, sin tener en cuenta el hecho de que sus horas de oficina estén firme-
mente delimitadas. En el caso normal, esto no es sino el producto de un
largo desarrollo, lo mismo en la esfera pública que en la privada. Antigua-
mente, en todos los casos, el estado normal de las cosas era al revés: los
asuntos oficiales eran considerados como una actividad secundaria.
VI. El desempeño de un cargo está sujeto a reglas generales, que son
más o menos estables, más o menos completas, y que pueden aprenderse.
El conocimiento de esas reglas representa un aprendizaje técnico especial
con que cuentan los funcionarios. Este comprende jurisprudencia, o manejo
administrativo o de negocios.
La sujeción a reglas del desempeño de un moderno cargo oficial está
profundamente ajustada a su propia naturaleza. La teoría de la moderna
administración pública, por ejemplo, supone que la facultad para dictar
ciertas órdenes por decreto -que ha sido legalmente concedida a las autori-
dades públicas- no autoriza al negociado o dependencia oficial para regular
la materia por órdenes dadas para cada caso concreto, sino únicamente para
regularla en términos abstractos. Esto presenta un manifiesto contraste con
la regulación de todas las relaciones relativas a privilegios individuales y
concesiones de favor, que predomina totalmente en la esfera patrimonial,
al menos en cuanto a que estas relaciones no han sido fijadas por una
tradición consagrada.
La posici6n del funcionario
Cuanto acabamos de decir determina, por lo que respecta a la posición

interna y externa del funcionario, los resultados siguientes:
la burocracia 61
I. El ser funcionario obedece a una "vocación". Esto lo demuestra, pri-

meramente, la necesidad de seguir un riguroso curso de preparación, que
exige una plena capacidad de trabajo durante largo tiempo y, en general,
un examen especial obligatorio, que son requisitos previos para ocupar el
cargo. Además, lo característico de la posición de un funcionario son sus
deberes. Esto determina la estructura de sus relaciones de la siguiente ma-
nera: Legal y realmente, el desempeño de un cargo no se considera como
una fuente de ingresos que pueda explotarse para obtener rentas O emolu-
mentos, como ocurría normalmente durante la Edad Media o en los albores
de los tiempos modernos. Ni tampoco el desempeño de un cargo está con-
siderado como un cambio de servicios por su equivalente en dinero, como
ocurre en los contratos de libre trabajo. El aceptar un cargo, incluso en la
economía privada, se considera como la aceptación de una obligación espe-
I
cífica de fiel manejo o administración a cambio de asegurar la existencia.

Es forzoso, por la Índole concreta de la moderna lealtad a un cargo, en el
tipo puro, que la relación que se establezca no sea con respecto a una per-
sona, como ocurre con la fidelidad de un vasallo o un discípulo en las rela-
ciones de fidelidad feudales o patrimoniales. La fidelidad moderna se refiere
a finalidades impersonales o funcionales ...
n. He aquí la forma que sirve de ejemplo en cuanto a la posición
personal del funcionario:
1. Tanto si desempeña un cargo en una oficina privada como en una
dependencia pública, el moderno funcionario se esfuerza siempre por lograe,
y habitualmente lo consigue, una distinta consideraci6n social en compara-
ción con el gobernado. Su posición social está garantizada por normas pre-
establecidas de rango y orden y, para el funcionario público, por especiales
conceptos del código penal relativos a "injurias a funcionarios públicos" y
"menosprecio" del Estado y de las autoridades del orden eclesiástico.
La auténtica posición social del funcionario es normalmente más elevada
donde, como en los viejos países civilizados, prevalecen las condiciones si-
guientes: una fuerte exigencia de que la administración sea llevada por
personas competentes; una fuerte y estable diferenciación social donde el
ejercicio de un cargo derive principalmente de estratos privilegiados social
y económicamente a causa de la distribución social del poder; o donde
lo costoso de la preparación exigida y las convenciones relativas a categoría
social lo realcen. La posesión de títulos profesionales -que ha de estudiarse
en otro lugar- suele estar relacionada con la aptitud para el cargo. Natu-
ralmente, tales títulos o diplomas respaldan el elemento de "categoría" en
la posición social del funcionario ...
Habitualmente, la consideración social de los funcionarios como tales es
especialmente baja allá donde tienen escasa consistencia la demanda de una
administración competente y las convenciones relativas a la categoría social.
Este es especialmente el caso de los Estados Unidos; es también el caso de
países nuevos debido a lo extenso de su campo para obtener beneficios y
a la gran inestabilidad de su estratificación social.
2. El tipo puro de funcionario burocrático es el nombrado por una auto-
ridad Superior. Un funcionario elegido por los gobernados no es una figura
puramente burocrática. Desde luego, la formal existencia de una elección
62 La materia de
no implica por sí misma que no exista un nombramiento a pesar de la elec-

ción; en cargos del Estado, especialmente, el nombramiento por los jefes
de partido. Sea o no sea éste el caso, ello no depende de disposiciones le-
gales sino de la manera como funcione el mecanismo de los partidos. Una
vez firmemente organizados, pueden los partidos convertir una libre elección
en la simple aclamación de un candidato designado por el jefe del partido.
Por regla general, no obstante, una elección formalmente libre se convierte
en una lucha, encauzada de acuerdo con determinadas normas, de la que
resulte una votación favorable para uno de los dos candidatos que se han
designado.
En todo caso, la designación de funcionarios por medio de una elección
entre los gobernados modifica el carácter estricto de la subordinación jerár-
quica. En principio, un funcionario así elegido tiene una posición autónoma
frente a su superior. Al funcionario elegido no le llega su posición "desde
arriba" sino "desde abajo", o al menos no procede de una autoridad supe-
rior de la jerarquía oficial, sino de los poderosos hombres de partido ("pa-
drinos") los que también determinan su futura carrera. La carrera de un
funcionario elegido no depende, al menos primordialmente, de su jefe en la
adminístracíón. El funcionario que no es elegido sino nombrado por un jefe
Suele actuar con más exactitud, desde un punto de vista técnico, porque,
siendo iguales todas las demás circunstancias, es más lógico que sean simple-
mente aspectos de actuación y cualidades personales lo que determine su
elección y su carrera. Como legos que son, pueden los gobernados estar
enterados del grado en que un candidato sea técnicamente competente para
el cargo únicamente por lo que indique la experiencia y, por lo tanto, des-
pués de su actuación. Además, en toda clase de selección de funcionarios
por elección, los partidos, como es natural, no dan una importancia decisiva
a consideraciones de competencia o capacidad sino a los servicios que su
correligionario preste al partido que lo apadrina. Esto ocurre en toda clase
de nombramientos de funcionarios por elección, ya se trate de la elección
formalmente libre de funcionarios designados en realidad por los partidos
que los apadrinen, al formar la lista de candidatos, o de la libre designación
por un jefe que fue a su vez elegido. Pero el contraste es relativo, ya que
análogamente concurrían parecidas condiciones cuando monarcas legítimos
y sus subordinados nombraban a los funcionarios, con la excepción de que
entonces la influencia de sus partidarios era más difícil de regular.
3. Normalmente, la posición del funcionario es vitalicia, al menos en
las burocracias públicas; y esto se incrementa en el caso de estructuras simi-
lares. Como regla de hecho se supone el cargo vitalicio, aun allí donde se
suele dar noticia de ratificaciones periódicas. En contraste con quien trabaja
en una empresa privada, el funcionario público es normalmente inamovible.
No obstante, el cargo vitalicio por ley o de hecho no es reconocido como
un derecho oficial a la permanencia en el cargo, como fue el caso de mu-
chas estructuras de autoridad en tiempos pasados. Allí donde han arraigado
las garantías legales contra un cese o traslado arbitrario sirven simplemente
para garantizar el respeto al concreto cumplimiento de los deberes oficiales,
al margen de toda consideración personal. Este es en Alemania el caso por
la burocracia 65
lo que respecta a todos los funcionarios judiciales y, cada vez más; a todos
los funcionarios administrativos.
4. El funcionario percibe una reglamentaria compensación pecuniaria
de un salario normalmente ya establecido y la seguridad para la vejez, re-
presentada por una pensión. El salario no se mide como premio por el tra-
bajo realizado sino de acuerdo con el cargo, es decir, de acuerdo con la
clase de función (el rango o la categoría) y, además, posiblemente según
la duración o el tiempo de ,restación de los servicios. La relativamente
grande seguridad de los ingresos del funcionario, así como la compensación
que representa la consideración social, hace que el cargo sea una posición
apetecible, especiahnente en países en que ya no hay ocasiones para hacer
fortuna en las colonias. En tales países esta situación permite que los sueldos
de los funcionarios sean relativamente bajos.
5. El funcionario puede "hacer carrera" dentro del orden jerárquico del
servicio público. Asciende desde un cargo más modesto y de paga más redu-
cida a posiciones más elevadas. El funcionario de tipo medio desea natural-
mente una determinación mecánica de las condiciones para ascender, sino
en cuanto al grado o categoría al menos en cuanto a sueldo. Desea que tales
condiciones se fijen en atención a la antigüedad, o posiblemente de acuerdo
Con grados alcanzados en un perfeccionado sistema de exámenes de compe-
tencia. En una y otra parte, tales exámenes imprimen su carácter inde1ebilis,
o sea, como lo que se llama el "pliegue profesional" en el funcionario y
tienen para su carrera un efecto que perdura toda la vida. A esto se añade
el deseo de restringir el derecho al cargo y la tendencia cada vez mayor a
crear un espíritu de clase y asegurar el bienestar económico. Todo ello ha
hecho surgir la tendencia a considerar los cargos como "prebendas" de quie-
nes reúnen las condiciones que dan los títulos profesionales. La necesidad
de tener en consideración las personas en general y las calidades intelec-
tuales aunque los títulos o certificados de enseñanza sean de categoría infe-
rior, ha motivado que los más altos cargos políticos, especialmente los de
"ministro", sean provistos principalmente sin referencia a tales títulos o cer-
tificados de estudios.
*
El texto consignado más arriba es fundamentalmente un aná-
lisis y descripción de un tipo de burocracia. En el texto siguiente
sostiene Weber la "superioridad" de la organización burocrática y
desarrolla la tesis de que, desde luego, el mundo moderno depende
de la burocracia. Una sociedad en gran escala, técnicamente avan-
zada, por así decirlo depende para su existencia de la superior
"eficiencia" del tipo' burocrático de organización. La burocracia
es no menos un aspecto de las instituciones capitalistas que de
las instituciones gubernamentales, cosa contraria a una creencia
muy generalizada. Y aun cuando los socialistas hayan condenado
históricamente la burocracia no menos que los capitalistas, el so-
64 La materia de
cialismo no menos que el capitalismo -y quizá más- depende para

su realización de fórmulas burocráticas.
Estas son ideas contradictorias. ¿Son ciertas? De ser correc-
ta la tesis de que la organización burocrática es una necesidad para
una sociedad que trate de vivir de la manera acostumbrada propia
de la moderna civilización occidental, resultará que el gran de-
bate histórico entre "capitalismo" y "socialismo" es una pura abs-
tracción sin más sentido que una perturbación atmosférica sin sig-
nificación alguna.
¿En qué se basa la tesis de que la burocracia es "técnicamente
superior"? La mayor parte de los estudiantes norteamericanos de
administración de la generación pasada se mostraron en general
de acuerdo con este criterio. Quizá la burocracia sea superior en
cierto sentido. Pero en este caso ¿qué diremos de la democracia
en que estamos orgullosos de vivir? ¿Es la burocracia superior a la
democracia? Los estudiantes de administración pública norteame-
ricanos han sostenido, paradójicamente, una sólida fe en la demo-
cracia y al mismo tiempo han estado firmemente convencidos de
la superioridad del «tipo monocrático de admínístracíón buro-
crática". Mucho ingenio se ha derrochado para reconciliar dos cri-
terios que parecen contradictorios a primera vista. En el ensayo
de Woodrow Wilson con que inicia el capitulo "Estudio de la ad-
ministraci6n pública" puede verse una muestra del ingenio des-
plegado a que acabarnos de referirnos.
El tipo monocrático
de administración burocrática"
MAX WEBER
La experiencia tiende universalmente a demostrar que el tipo puramente

burocrático de organización administrativa -es decir, la variedad monocrática
de la burocracia- es, desde un punto de vista puramente técnico, capaz de
alcanzar el más alto grado de eficiencia y, en este sentido, es formalmente
el medio más racional conocido de lograr una dirección imperativa de los
seres humanos. Es superior a cualquier otra forma en precisión, estabilidad,
rigor de disciplina y merecedora de confianza. Esto hace, pues, posible un
especialmente alto grado de acierto en el cálculo de resultados por lo que
respecta a los jefes de la organizaci6n y a los que actúan en relación con la
• De The 1heory 01 Social and Economía Organization, traducida por A. M.

Henderson y Talcott Parsons. Derechos reservados, 1947, por la Imprenta de la
Universidad de Oxford, Inc,
la burocracia
misma. Es finalmente superior tanto en intensidad de, eficiencia como en

alcance de sus operaciones y es formalmente capaz de ser aplicada a toda
clase de tareas administrativas.
El desarrollo de la moderna forma de organización de grupos corpora-
tivos en todos los campos corre parejas con el desarrollo y continua exten-
slón de la administración burocrática. Esto ocurre en la Iglesia y en el
Estado, en el ejército, en los partidos políticos, empresas económicas, organi-
zaciones para el fomento de toda clase de intereses, asociaciones privadas,
clubes y otras muchas oreanízaciones más. Su desenvolvimiento es, si nos
fijamos en los casos más netoríos, el fenómeno más importante del moderno
Estado occidental. Sean cuales fueren las formas que adopte, aun cuando
no se ajusten a los tipos que hemos mencionado, tales como juntas repre-
sentantes de estudiantes, comités parlamentarios, soviets, funcionarios hono-
rarios, jueces no de carrera y demás, y aunque mucha gente se queje de los
defectos de la burocracia, sería una vana ilusión el creer por un momento
que las continuas labores administrativas pudieran llevarse al cabo en nin-
gún campo sin los funcionarios que trabajan en las oficinas. El molde a que
se ajusta la vida de hoy en día está cortado para ajustarse a ese patrón. Pues
la administración burocrática es, lo mismo que otras cosas, siempre desde
un punto de vista formal y técnico, el tipo más racional. Para las necesi-
dades de ingente administración qU'1 prevalecen en la actualidad, es total-
mente indispensable. No hay más alternativa que la burocracia o el dilettan-
tismo o trabajo de aficionados en el campo de la administración.
El motivo esencial de la superioridad de la administración burocrática
estriba en el conocimiento técnico que, a través del desarrollo de la técnica
moderna y procedimientos comerciales en la producción de mercancías, se
ha hecho absolutamente indispensable. En este respecto no hay diferencia
alguna entre un sistema organizado sobre una base capitalista y otro con
base socialista. Desde luego, si en el último caso llegare a lograrse un nivel
comparable de eficiencia técnica, esto implicaría un enorme incremento en
la importancia de la burocracia especializada.
Si los que están sujetos a la tramitación y fiscalización burocrática tratasen
de eludir la influencia del existente aparato burocrático, ello seria posible
únicamente creando una organización propia que estuviera igualmente sujeta
al proceso de la burocratización. Análogamente, el existente aparato buro-
crático está previsto para continuar funcionando al servicio de intereses su-
periores materiales y objetivos, como son los intereses ideales O espirituales.
Sin él, una sociedad como la nuestra -con separación de funcionario&, em-
pleados y obreros de la propiedad de los medios de administración, depen-
diendo de la disciplina y de la preparación técnica- no podrfa seguir
funcionando. La única excepción la constituirlan ciertos grupos, como el
campesinado, que están todavía en pose~i6n de sus propios medios de subsisten-
cia. Aun en el caso de una revolución violenta o de la ocupaci6n por un
enemigo, el mecanismo burocrático continuaría funcionando normalmente lo
mismo que había funcionado al servicio del anterior gobierno legitimo.
La cuestión estriba siempre en quién pueda dominar y regular la exis-
tente máquina burocrática. Y tal dominio es posible solamente en un grado
muy limitado para personas qué no sean especialistas técnicos. Hablando en
66 La materia de
términos generales, el funcionario técnico y permanente está más capacitado

para cumplir su cometido a la larga que su superior nominal, el ministro
del gabinete, que no es un especialista.
Aunque no haya sido el único, el sistema capitalista es innegable que ha
desempeñado un papel de primer orden en el desarrollo de la democracia.
Desde luego, sin ella no podría continuar la producci6n capitalista y cualquier
tipo razonable de socialismo tendría simplemente que adoptarla y aumentar
su importancia. Su desarrollo, en gran parte bajo los auspicios del capita-
lismo, ha creado una urgente necesidad de una administraci6n estable, es-
tricta, intensiva y calculable. Es esta necesidad la que asigna a la burocracia
un papel esencial en nuestra sociedad como el elemento central en toda clase
de administraci6n en gran escala. S610 por reversi6n en cada campo -polí-
tico, religioso, econ6mico, etc.- sería posible a las organizaciones pequeñas
escapar hasta cierto punto a su influencia. Por una parte el capitalismo, en
su moderno nivel de desarrollo, tiende fuertemente a impulsar el desarrollo
de la burocracia, aunque tanto el capitalismo como la burocracia proceden
de muy diferentes fuentes hist6ricas. Recíprocamente, el capitalismo es la
base económica más razonable para la administraci6n burocrática y per-
mite que ésta se desarrolle en la fonna más racional, especialmente porque,
desde un punto de vista fiscal, proporciona los necesarios recursos mo-
netarios.
Juntamente con estas condiciones IDeales de eficiente administración bu-
rocrática, existen ciertas condiciones de suma importancia en el campo de las
comunicaciones y los transportes. La precisión del funcionamiento de éstos
requiere los servicios ferroviarios, telegráficos y telefónicos, y depende cada
vez más de ellos. Una fonna socialista de organización no alteraría este
hecho. Podría suscitarse la duda de si en un sis1:ema. socialista, sería.poüle
poner en práctica una organizaci6n burocrática tan rigurosa como ha sido
posible en un orden capitalista. Pues, en realidad, el socialismo exigiría un
grado todavía más alto de burocratizaci6n formal que el capitalismo ...
La administraci6n burocrática supone fundamentalmente el ejercicio de
una direcci6n sobre la base del conocimiento. Esta es la característica que
la hace específicamente 16gica. Esto consiste por una parte en los conoci-
mientos técnicos que, por sí mismos, son suficientes para consolidar una
posici6n de extraordinaria fuerza. Pero, además de esto, las organizaciones
burocráticas, o los que tienen poder para utilizarlas, tienen tendencia a au-
mentar todavía más sus facultades debido a (t.e aumenta la competencia
con la experiencia en el servicio, pues gracias a, ejercicio del cargo se ad-
quiere un conocimiento especial de hechos y se cuenta con un fondo de do-
cumentos de gran utilidad. Aun cuando no sea peculiar de la administraci6n
burocrática, el concepto de "secretos oficiales" es típico de la misma. Esto
está en relaci6n con los conocimientos técnicos en forma análoga a la rela-
ción existente entre los secretos comerciales y la preparación técnica. Esto
es un producto del ansia de poder.
La burocracia es superior en competencia o conocimientos, incluyendo
los de carácter técnico y los de hechos concretos dentro de su propia esfera
de interés, que habitualmente se limita al de los negocios privados, propios de
una empresa capitalista. El empresario capitalista es, en nuestra sociedad,
la burocracia 67
el tipo único de capacidad para mantener una' inmunidad, al menos rela-

tiva, de la sujeción al dominio del racional conocimiento burocrático. Todo
el resto de la población ha tendido a organizarse en grupos corporativos en
gran escala que están inevitablemente sujetos a la tramitación burocrática.
Esto es tan inevitable como el predominio de las máquinas de precisión en
la producción de mercancías en gran escala.
3
¿ En qué se diferencian la administración
pública y la privada?
El tránsito del capitulo anterior al presente no es más que

un cambio de enfoque sobre el mismo tema. Ciertamente, la pala-
bra "burocracia" es el término clave del trabajo que publicamos
a continuación.
No obstante, el tema no es ahora "¿Qué es la burocracia?" sino
:'¿En qué se diferencian la administración pública y la privada?"
El que tienen mucho en común es cosa perfectamente clara y no
podría negarlo ni aun el autor del siguiente trabajo, aunque su
propósito es precisamente poner de manifiesto que existen diferen-
cias esenciales. A su vez existen diferencias, y pocas personas po-
drían negar que tales diferencias sean importantes. Ciertamente hay
no poco campo para discrepancias en cuanto a identidad, alcance
y significado de las diferencias.
El autor del siguiente trabajo, Ludwig von Mises, representa
una importante escuela ideológica entre los economistas. En su li-
bro Burocracia, del que procede el trabajo seleccionado, sostie-
ne en forma enérgica -quizá excesiva- una tesis que ha encontra-
do mucho respaldo entre economistas y entre el pueblo en general.
Como pronto podremos ver, es ésta una tesis que el estudiante de
administración es fácil que en el mejor de los casos la conside-
re como una verdad a medias, y en el peor, como un error peligroso.
Pero se trata de un punto de vista que merece ser tomado en serio.
Cualquiera que se proponga impugnarlo deberá proveerse de bue-
nas razones; si se percata de su honestidad intelectual y de su efec-
tividad en el proceso político.
Lo esencial en el argumento de Von Mises es la tesis de que la
diferencia entre el manejo de los negocios y la tramitación buro-
crática es fundamental porque la administración de los negocios
tiene un incentivo y método de cálculo -es decir, la utilidad
monetaria- inaplicable a la administración pública. De ello re-
68
¿En qué se diferencian la administración pública y la privada? 69
sulta que no sólo es la eficiencia "una cosa enteramente distinta

en los dos tipos de operaciones", sino que no hay un método vá-
lido para calcular la eficiencia o el éxito en la administración pú-
blica. Así que ésta va como al garete, sin brújula ni áncora.
La burocracia, usando el término para describir el tipo de ad-
mínístracíón a que no puede aplicarse la utilidad monetaria, es
indudablemente un mal necesario. En cierto sentido, hasta llega
a ser un bien. El gobierno no tiene más opción que utilizar la
burocracia, y un gobierno de tipo adecuado y en adecuadas y limi-
tadas zonas es mejor que la ausencia de gobierno. Pero el gobierno
no debería nunca extenderse más allá de una pequeña, "necesaria"
zona.
Sea cual fuere la posición que se adopte en estas materias, la
mayor parte de los estudiantes de administración, pública o pri-
vada, se darán cuenta de que el argumento de Mises peca de exa-
geración. Por ejemplo, ¿hay actualmente una sola rama de los
negocios en que, al designarse un nuevo director, se dé a éste una
sola orientación: obtener beneficios? ¿O pasa el nuevo director a
integrar el conjunto de un cuerpo de "plan de acción de la compa-
ñía" y las operaciones de su dependencia quizá prescritas porme-
norizadamente por reglamentos centralmente promulgados?
Se pregunta: ¿Hay afirmaciones similares que no estén confir-
madas por los hechos?
Administración burocrática o
LUDWIG VON MISES
Se ha afirmado con frecuencia que la administración burocrática es incom-

patible con el gobierno democrático y sus instituciones. Esto es un error.
La democracia supone la supremacía de la ley. Si fuera de otro modo, las
personas que ocupan cargos serían unos déspotas irresponsables y arbitrarios
y los jueces resultarían unos cadíes inconstantes y caprichosos. Los dos pila-
res del gobierno democrático son la primacía de la ley y el presupuesto.
La primacía de la ley significa que ningún juez o funcionario tiene
derecho a entremeterse en cualesquier asuntos o condiciones individuales
a menos que una ley válida lo obligue o 10 faculte para ello. NuUa poef14
sine lege, ningún castigo que no esté ordenado por una ley ...
Es en realidad una cosa lamentable el que un bribón eluda el castigo
a causa de deficiencias de la ley. Pero resulta éste un mal menor en com-
paración con la arbitrariedad judicial. Si los legisladores se dan cuenta de
que una leyes inadecuada, pueden dictar una ley satisfactoria para susti-
o De Bureaucracq (New Haven, 1944), págs. 40-56. Resumido. Reproducido

COn autorización de la Imprenta de la Universidad de Yale .
70 ¿En qué se diferencian la
tuir la que no lo sea, pues ellos son los mandatarios del soberano: el pueblo,
son, dentro de SUS atríbucíones, supremos y responsables ante los votantes.
Si los votantes desaprueban los métodos aplicados por sus representantes,
cuando llegue la siguiente elecci6n, buscarán a otros hombres que conozcan
mejor la manera de ajustar su actuaci6n a la voluntad de la mayoría.
Lo mismo ocurre con el poder ejecutivo. También en este campo no hay
más que una alternativa entre el gobierno arbitrario de funcionarios des-
póticos y el gobierno del pueblo y este gobierno, ejecutado a través de los
instrumentos creados por la ley. Constituye un eufemismo el dar el nombre
de gobierno a aquel en que los gobernantes sean libres de hacer lo que a
ellos les parezca que proporciona a la comunidad una situaci6n de bienestar
y, en cambio; en el Estado en que la administraci6n está sujeta a la ley
los ciudadanos pueden hacer valer sus derechos ante un tribunal contra los
excesos ilegales de la autoridad. El supuesto estado de bienestar no es otra
cosa que el despotismo de los gobernantes. (Incidentalmente cabe apreciar
que hasta un gobierno despótico no puede prescindir de reglamentos y tra-
mitaciones burocráticas para no degenerar en un régimen caótico y desínte-
grarse en una multitud de minúsculos despotismos.) También la finalidad
del estado constitucional es el bienestar público. El signo característico que
10 distingue del despotismo es el que no sean las autoridades sino los repre-
sentantes del pueblo debidamente elegidos los que hayan de decidir Qué es
10 más conveniente para la comunidad. Este es el único sistema que hace
al pueblo soberano y garantiza sus derechos de autodeterminación. Bajo
este sistema los ciudadanos son soberanos no solamente el día de las elec-
ciones sino, igualmente, entre una elección y otra.
La administraci6n, en una comunidad democrática, no s610 está sometida
a la ley, sino también al presupuesto. La fiscalizaci6n democrática es así-
mismo fiscalización presupuestaria. Los representantes del pueblo tienen las
llaves del tesoro. No puede gastarse un solo centavo sin autorización del
Parlamento, y es ilegal emplear los fondos públicos para cualesquier gastos
distintos de los aprobados por el Parlamento.
La administraci6n burocrática, en un régimen democrático, significa ad-
ministración de estrecho acuerdo con la ley y el presupuesto. No es de in-
cumbencia del personal administrativo ni de los jueces averiguar qué es 10
que habría de hacerse en interés del bienestar público ni c6mo habrían de
gastarse los fondos públicos. Esta es labor del soberano, o sea, del pueblo y
sus representantes. Los tribunales, las diversas dependencias de la adminis-
tración, el ejército y la marina hacen 10 que la ley y el presupuesto les orde-
nan. No son ellos sino el soberano quien dirige la política ...
La afirmaci6n de que la administraci6n burocrática es un instrumento
indispensable del gobierno democrático resulta paradójica. Muchos podrían
objetarla, pues son demasiados los que están acostumbrados a considerar el
gobierno democrático como el mejor sistema de gobierno y la administraci6n
burocrática como uno de los grandes males. ¿C6mo pueden andar juntas
esas dos cosas.. una buena y otra mala?
A esas objeciones podemos responder una vez más que la burocracia no
es en sí ni buena ni mala. Es un método de administraci6n que puede apli-
carse en diversas esferas de la actividad humana. Hay un determinado caro-
administración pública y la privada? 71
po, el del manejo del aparato del gobierno, en que hay que recurrir necesa-
riamente a los métodos burocráticos. Lo que mucha gente considera en la
actualidad como un mal no es la burocracia como tal, sino la expansi6n de
la esfera en que se aplica la administraci6n burocrática. Esta expansión es
consecuencia inevitable de la progresiva restricci6n de las libertades, del cíu-
dadano individual, de la tendencia inherente a las políticas económicas y
;1
.
sociales del momento actual hacia la sustituci6n de la direcci6n del- gobíer-
no por la iniciativa privada. La gente reniega de la burocracia, peréNo .qp,et
en realidad les preocupa son los manejos para hacer que el Estado sea socia-
lista y totalitario.
Siempre ha habido burocracia en América. La administraci6n de las adua-
nas y del servicio exterior ha sido siempre manejada de acuerdo con .príncí-
pios burocráticos. Lo que caracteriza nuestro tiempo es la expansi6n de la
esfera de intromisi6n del gobierno en los negocios y en muchos otros aspec-
tos de la vida del ciudadano. Y esto da por resultado de una sustituci6n
de la administraci6n burocrática por la administración utilitaria.
Características esenciales de la administraci6n burocrática
Los juristas, los fil6sofos y los políticos velan por la supremacía de la ley
desde un ángulo distinto del que interesa en el presente libro. Desde su
punto de vista, la principal función del derecho es limitar el poder de las
autoridades y de los tribunales para causar daños al ciudadano individual
y para restringir sus libertades. Si se asigna a las autoridades la facultad de
encarcela- y aun de matar a las personas, ha de poder restringirse y circuns-
cribirse claramente este poder. En otro caso, los funcionarios públicos o los
jueces se. convertirían en déspotas irresponsables. La ley determina las con-
diciones en que el juez tiene el derecho y el deber de sentenciar y el polícía
el de disparar sus armas, La ley protege al pueblo contra las arbitrariedades
de quienes ocupan cargos de autoridad.
El punto de vista en que se sitúa este libro es un tanto diferente. Aquí
tratamos de la burocracia como un principio de administraci6n y organiza-
ción técnica. Este libro estudia las normas y los reglamentos no simplemente
como medios de protección para el pueblo y para salvaguardar los derechos
del ciudadano y su libertad sino como medidas para la ejecuci6n de la
voluntad de la suprema autoridad. La necesidad de limitar el albedrío de los
S'1bordinados se halla presente en toda organización. Cualquier organización
~e desintegraría si faltasen tales restricciones. Nuestra labor consiste en in-
vestigar las características peculiares de la administración burocrática y esta-
blecer su distinci6n de la administración comercial o de negocios.
La administración burocrática es una administración que está obligada
a cumplir con normas y reglamentos precisos fijados por la autoridad de un
organismo superior. La tarea de los burócratas consiste en ejecutar lo que
tales normas y reglamentos le ordenan. Su arbitrio para obrar mejor según
su propia convicción está rigurosamente restringido por tales disposiciones.
La administración comercial o utilitaria es una administración orientada
con fines de lucro. El objetivo de la administración comercial es la obten-
ción de beneficios. Como quiera que el éxito o el fracaso en obtener dicha
finalidad puede obtenerse teniendo en cuenta no sólo lo relativo al negocio

en conjunto sino también a cada una de sus partes, resulta factible descen-
tralizar tanto la administración como la contabilidad sin comprometer la
unidad de las operaciones y el logro del objetivo perseguido. Puede dividirse
la responsabilirlad. No hay necesidad de limitar lo discrecional en las fa-
cultades de 1, S subordinados por otras normas y reglamentos que los que
apoyen todar las actividades de la empresa, es decir, el hacer que sus opera-
ciones de» utilidades.
Los cbjetívos de la administración pública no pueden medirse en térmi-
nos monetarios . j pueden regularse por métodos de contabilidad. Fijémonos
en un sístemr de política que abarca toda la nación, tal como la FBI (Ofi-
cina Feder-i de Investigaciones). No hay modo de precisar si los gastos cu-
biertos por una de sus dependencias regionales o locales fueron o no exce-
sivos. Le'! gastos de una central de policía no son recuperados por su acertada
administración y no varían en proporción a los resultados obtenidos. Si el
jefe de toda la dependencia hubiera de dar a los jefes de centrales subor-
dinadas carta blanca por lo que respecta a gastos, el resultado sería un
gran aumento de los mismos, ya que los jefes de todas las dependencias pro-
curarían mejorar el servicio todo lo posible. Entonces resultaría imposible para
el jefe de todos ajustar los gastos a las cantidades asignadas por los repre-
sentantes del pueblo o a cualesquier otros límites. Y esto no porque la mi-
nuciosidad de los reglamentos administrativos precise lo que pueda gastarse
en cada dependencia en limpieza de los locales, reparaciones de mobiliario,
alumbrado y calefacción. En un negocio particular tales cosas deben dejarse
a la discreción del gerente local responsable, el cual no gastará más de lo
necesario porque se tratará, como quien dice, de su dinero; si· gasta el
dinero de la empresa, arriesga las utilidades de la sucursal y, por tanto,
perjudica indirectamente sus propios intereses. Pero muy otra cosa es lo
que ocurre con el jefe de una agencia del gobierno, pues gastando más
dinero del que puede, muchas veces, a la larga, mejora los resultados de su
dirección de los asuntos. Hay que imponerle economía reglamentariamente.
En la administración pública no hay relación entre ingresos y gastos. Los
servicios públicos no tienen más que gastos, y el insignificante ingreso pro-
veniente de fuentes especiales (por ejemplo, la venta de impresos por la
Oficina Impresora del Gobierno) es más o menos circunstancial. Los Ingre-
SOS procedentes de las tarifas aduanales y de los impuestos no son "produ-
cidos" por el aparato administrativo. Su fuente es la ley, no las actividades
de los funcionarios de aduanas ni de los recaudadores de impuestos. No
tiene mérito alguno el recaudador de ingresos internos por el hecho de que
los residentes de su distrito sean más ricos y paguen impuestos más elevados
que los de otro distrito. El tiempo y el esfuerzo requeridos por el manejo
administrativo del impuesto sobre la renta no están en proporción del vo-
lumen impomb1e respectivo.
En la administración pública no existe precio de mercado para sus lo-
gros. Esto hace incJ!spensable que los funcionarios públicos actúen de acuerdo
con principios totaiiñente distintos de los que se aplican con fines utilitarios.
Ahora estamos en posibilidad de dar una definición de la administración
pública: Administración pública es el método aplicado en la dirección de los
asuntos administrativos cuyo resultado no supone valor crematístico alguno en

el mercado. Recuérdese: no decimos que un manejo acertado de los asuntos
públicos no tenga valor, sino que no tiene precio en el mercado, que su valor
no puede liquidarse en una transacción de mercado y, consecuentemente, no
puede expresarse en términos monetarios.
Si comparamos las condiciones de dos países, supongamos Atlantis y Thule,
podremos establecer muchas importantes cifras estadísticas de cada uno de
ellos; la extensión de su terreno, el número de su población, la proporci6n
de nacimientos y defunciones, el número de analfabetos, o el de los crímenes co-
metidos, y muchos otros datos demográficos. Podremos determinar el valor en
dinero de los ingresos de todos los ciudadanos, el valor en dinero del anual
producto social, el valor en dinero de las mercancías importadas y exportadas,
y muchos otros datos econ6micos. Pero no podremos asignar ningún valor arit-
mético al sistema de gobierno y de admínístracíón. Esto no significa que ne-
guemos la importancia del valor de un buen gobierno. Significa únicamente
que no existe vara de medir para determinar ese valor; que no es posible expre-
sarlo en cifras.
Bien podría ser que la cosa más importante en Atlantis fuera un buen sis-
tema de gobierno. Bien pudiera ser que Atlantis debiera su prosperidad a
sus instituciones constitucionales y administrativas, pero no podemos comparar-
las con las de Thule de la misma manera que podríamos comparar otras cosas,
por ejemplo, el tipo de los salarios o el precio de la leche.
La administración burocrática es una administraci6n de asuntos que no
podemos valorar por un cálculo econ6mico.
El misterio de la administración burocrática

El ciudadano común y corriente compara el funcionamiento de las oficinas
con el trabajo en el sistema utilitario, que conoce mejor. Entonces se da cuenta
de que la admínístracíón burocrática es antiecon6mica, ineficiente, lenta y de
vía estrecha. Sencillamente, no puede comprender que la gente razonable
permita que subsista un sistema tan dañino. ¿Por qué no adoptar los métodos
comprobados de los negocios privados?
, .Sin embargo, tales criticas no son razonables, pues deforman las earacte-
rIshcas peculiares de la administración pública. No se dan cuenta de la funda-
mental diferencia entre el gobierno y la empresa privada utilitaria. Lo que
llaman deficiencias y faltas en el funcionamiento de las agencias administrativas
son calidades necesarias. Una oficina pública no es una empresa para ganar
dinero; no puede utilizar un cálculo econ6mico; ha de resolver problemas des-
conocidos para la administración de negocios. Es inadmisible pénsar en mejorar
su manejo reformándolo de acuerdo con los moldes de la empresa privada. Es
un error el juzgar la eficiencia de un gobierno comparándolo con la labor de una
empresa sujeta a los altibajos de los factores del mercado.
, Hay, desde luego, en la administraci6n pública de cualquier país manifiestas
deficiencias que saltan a la vista de cualquier observador. A veces Ia gentf
queda sorprendida por el grado de mala administraci6n. Pero si se trata de
llegar hasta sus raíces, se descubre con frecuencia que tales deficiencias no son
resultado de negligencia culpable ni falta de competencia. A veces son resultado
de especiales condiciones políticas e institucionales o de un intento por resolver

un problema para el que no puede encontrarse solución satisfactoria. Un exa-
men minucioso de todas las dificultades existentes podría convencer a un inves-
tigador honesto de que, dado el estado general de las fuerzas políticas, no
podría él mismo saber cómo resolver la cuestión de una manera menos digna de
censura.
Es una tontería propugnar una reforma burocrática a base del nombramiento
de hombres de 'negocios como jefes de diversos departamentos. Las cuali-
dades de un empresario no son inherentes a la personalidad del mismo; son
inherentes en la posición que ocupa dentro de la estructura de una sociedad
de mercados. Un antiguo empresario a quien se encargue la dirección de una
oficina pública deja de tener la capacidad de un hombre de negocios. para
convertirse en un burócrata. Su objetivo no es ya la obtención de beneficios,
sino el cumplimiento con las normas y los reglamentos. Como jefe de una
oficina pública puede tener facultades para modificar algunas normas de
menor importancia y algunos aspectos del procedimiento interno. Pero la
orientación de las actividades de la oficina está determinada por normas y
reglamentos que están más allá de sus facultades.
Es una opinión muy difundida la de que la eficiencia de las oficinas del
gobierno mejoraría si su dirección se encomendase a ingenieros y a sus mé-
todos de administración científica. No obstante, tales planes tienen su origen
en una mala interpretación de los objetivos del gobierno civil.
Lo mismo que cualquier ramo de ingeniería, la ingeniería en adminis-
tración está también condicionada por la disponibilidad de un método de
cálculo. Tal método existe en los negocios utilitarios. En éstos, la apreciación
de beneficios y pérdidas tiene una importancia capital. El problema de la
administración burocrática estriba precisamente en la ausencia de tal método
de cálculo.
En el campo de la empresa utilitaria el objetivo de las actividades de un
ingeniero en administración está claramente determinado por la primacía
del interés en obtener beneficios. Su tarea consiste en reducir los costos sin
menoscabar el valor de sus productos en el mercado, o reducir los costos
en más de la reducción en los precios de mercado que puedan sufrir los
productos; o en elevar el valor de mercado de sus productos en proporción
mayor al aumento de los costos. Pero en la esfera del gobierno el producto
o resultado no tiene precio en el mercado. No puede comprarse ni venderse.
*
El autor del trabajo seleccionado que se transcribe a conti-
nuación está de acuerdo con Ludwig von Mises en que "el gq-
bierno no es diferente"; pero está en total desacuerdo en cuanto
a la naturaleza y, especialmente, en cuanto a la necesidad y el
valor de las diferencias. Aquí se encuentra una interpretación favo-
rable para la administración pública, aun sin ser desfavorable para
la administración privada.
Periodista y editor antes de 1933, Paul H. Appleby, el autor,
fue a Washington con la administración del Nuevo Trato (New Deal)
como secretario auxiliar del Departamento de Agricultura. Pasó
la experiencia de los tumultuosos acontecimientos de la depresión
y de la guerra mundial en un alto cargo federal, y después fue de-
cano de la Maxwell School of Citizenship and Public Mfairs (Es-
cuela Maxwell de Civismo y Asuntos Públicos) de la Universida de
Syracuse, prominente institución iniciadora de las enseñanzas
de administración pública.
El trabajo seleccionado es el primer capitulo de un libro titu-
lado Big Democracy, publicado en 1945, el primero de diversos
escritos en que el decano Appleby ha tratado de destilar la esen-
cia de su experiencia en administración pública. Para sus muchos
admiradores tales escritos constituyen una combinación única de
atinada observación, aguda percepción y criterio equilibrado.
El decano Appleby está dispuesto a admitir que en algunos as-
pectos y en cierto modo el gobierno no está sujeto a una vara de
medir dólares y centavos. Desde luego, es en esto en lo que insiste
en sus escritos sobre administración, así como sobre polltica. En-
foca la administración pública de una manera consciente y directa
hacia el «interés público", que tiene para él la máxima importancia
y la mayor dificultad. No niega que la administración privada,
orientada para la obtención de beneficios, sirva al interés públíeo,
pero se niega a admitir que la administración pública sea un pro-
blema de escasa importancia, como parece hacer Von Mises. Para
él, en cambio, la administración pública debe realizar su labor
debidamente para que la administración privada pueda realmente
obtener benefícíos.
. Su pregunta: ¿Hasta qué punto debe la tesis expuesta por Lud-
WIg von Mises calificarse a la luz de las ideas expuestas por el
decano Appleby?
El gobierno es diferente o
PAUL H. ApPLEBY
Es sumamente difícil precisar con claridad los factores determinantes de ,

que el gobierno sea diferente de toda otra actividad en la sociedad. Pero
esa diferencia es un hecho y creo que es tan considerable, que la similitud
entre el gobierno y todas las demás formas de acción social es mayor que la
existente entre esas otras formas, Quien no esté dispuesto a reconocer este
hecho no podrá ni siquiera empezar a estudiar los asuntos públicos con pro-
vecho alguno ni seriedad de propósito.
, • De Big Democracq (Nueva York, 1945), págs. 1-10. Reproducido por auto-
nzación de Alfred A. Knopf, Inc,
Análisis de las diferencias
Algunas de las menos importantes de dichas diferencias son generalmente

conocidas y aceptadas. Por ejemplo, el público reconoce sin gran esfuerzo
ni vacilación que un buen abogado no ha de poderse convertir necesaria-
mente en un buen juez. Aunque en forma un tanto oscura -con excepción
de quienes hayan prestado especial atención a. esta materia- puede verse
que la funci6n de un juez, aunque también relacionada con el derecho,
es muy distinta que la funci6n del abogado. Los abogados tratan de situa-
ciones específicas desde el punto de vista del interés de sus clientes, con
excepción tan solo de lo relativo a la precisión de ajustarse a la ley, a la
ética y a consideraciones impuestas por las relaciones públicas. Una sociedad
integrada totalmente por personas que pensasen como abogados y clientes,
bien intencionadas o no, resultaría francamente impracticable si no imposi-
ble. Es preciso que haya también personas que piensen y actúen como jue-
ces. Pero muchos de nosotros dejamos de reconocer la necesidad de que
haya personas que piensen y actúen como funcionarios del gobierno.
En ambos casos, especialmente en grados inferiores, existe gracias a la
autoselecci6n cierta correcci6n automática que limita el número de errores
de bulto en el nombramiento. Muchos abogados no se sienten atraídos por
los cargos judiciales. Su desinterés suele ser indiciario de falta de vocación.
Si se les ofreciese ocasi6n para ocupar un cargo en algún alto tribu-
nal no podrían menos que pensar en el honor y el prestigio que ello
suponía, dejando de lado otras consideraciones. Pero, en general, los
gustos e intereses individuales son prueba evidente de aptitudes y desempe-
ñan un papel positivo en la elecci6n de carrera. Lo mismo ocurre con el
personal que presta sus servicios al gobierno. Muchas son las personas que
en tiempos normales sienten poca inclinación a entrar en el servicio público,
al paso que otras se sienten fuertemente atraídas por el mismo. Tanto la
inclinación como la falta de ella es indiciaria, y a veces decisiva, de
factores que determinan el resultado general. No obstante, en ocasiones ex-
traordinarias, nuevos factores como el patriotismo, el afán de aventura u
otras consideraciones pueden entrar en escena y motivar que un número
relativamente considerable de personas aspiren a ocupar posiciones en el
servicio público. Puede ser que muchas de esas personas, por razón de tem-
peramento, criterio y experiencia, no sean del todo aptas para el trabajo
oficial. Otras tendrán aptitud únicamente para asesorar; en el gobierno hay
técnicos, expertos en empresas específicamente no gubernamentales. En todo
respecto, aquellos que no sientan firmemente un gran interés en el gobierno
no serán aconsejables. En general, cuanto más hayan triunfado en campos no
gubernamentales, más habrán desarrollado intereses y maneras de pensar
que los hacen ineptos para el gobierno. Es evidente que las distinciones más
delicadas y difíciles de merecer corresponden a quienes ocupan las posi-
ciones más elevadas. Allí, el patriotismo, el celo, la inteligencia, nunca parecerá
que sean suficientes, aunque estas cualidades pueden aceptarse como criterio
adecuado para elegir candidatos a la judicatura entre las filas del foro, o pa-
ra elegir generales del ejército procedentes de fuera de la milicia.
Hay que reconocer que existen posiciones en el gobierno en que deter-
minadas personas pueden prestar tan buen servicio como fuera del gobierno.
Esto ocurre principalmente en los empleos inferiores como los de mujeres
que hagan la limpieza, ascensoristas, mensajeros y mecanógrafos. E incluso
con respecto a éstos se dan infinitos casos en que el empleado trabaja para
el gobierno porque el empleado prefiere decididamente trabajar para el
gobierno y en que esta preferencia ha servido los intereses del público. Si
el público supiera esto no podría menos que sentirse agradecido y cambiaría
de criterio. Algún día se dará cuenta; pues tarde o temprano, el propio
interés combinado con un sentido de justicia, hará que el público modifique
su actitud despectiva hacia los más modestos burócratas y empleados del
servicio oficial.
El gobierno no es diferente, empero, simplemente por lo que respecta
al personal. El temperamento y la actitud de un juez no proporcionan base
suficiente para comprender el carácter y el funcionamiento de nuestro sis-
tema judicial. Los tribunales no son simples conjuntos de jueces, como no
son una simple sucesión de procedimientos judiciales. Ambas cosas > ..lgo
más hacen falta para formar un sistema [udícial. De aquí la importan(,t~ de
las actitudes populares con respecto a lo que se espera de un juez y de su
actuación. Todas estas cosas juntas, de las que es exponente un juez indivi-
dualmente bien escogido, son esenciales para una organización judicial eficaz.
Lo mismo ocurre con las dependencias oficiales en general. Estas también
constituyen un sistema y el sistema no se puede comprender m4s que en
términos de los empleados públicos mismos, la comprensión que éstos tengan
de sus posiciones y las actitudes del público acerca de 10 que se exige y es-
pera de los funcionarios civiles. Estos elementos reunidos constituyen un
sistema de gobierno y, en su combinación, forman 10 que denominamos
burocracia.
. Las condiciones que deben reunir los jueces difieren de las de otros fun-
Cionarios judiciales por cuanto sus funciones son diferentes. Pero tales con-
diciones pueden servir para dar a conocer una distinción fundamental entre
las tareas gubernamentales y las no gubernamentales. En el lenguaje popular
se hace referencia al "temperamento judicial" e, igualmente, podría hablarse
~ temperamento gubernamental. Pero "temperamento" me parece menos sa-
tisfactorio como común denominador que "actitud". En consecuencia, voy a
hablar de la "actitud gubernamental".
Significado de las actitudes
. En mi opinión nadie puede servir al público en forma debida Como fun-

Cionario gubernamental a menos que adopte una actitud de interés público
~ ciertas características. El desempeño de funciones oficiales implica ac-
Clono Sean cuales fueren los estudios requeridos, gobierno, en definitiva, sig-
nifica acción, pero acción o actuación organizada. Las personas que ocupan
cargos elevados deben tener un sentido de actuación. Deben tenerconcien-
cía de la necesidad de tomar resoluciones para que las cosas se hagan. Deben
tener la capacidad necesaria para organizar sus recursos. ya de personal. de
material o de información, para que sus objetivos se convieJ;tan en ~.
Lo que decimos en cuanto a la actuación es bien conocido tanto en la
esfera comercial como en la gubernamental. Puede decirse que he presentado
la imagen del dirigente ejecutivo, especialmente del dirigente ejecutivo de
grandes empresas. Pero lo que he dicho hasta ahora no es, por sí solo, más
suficiente para hacer un administrador gubernamental de lo que lo es, p< r
sí solo, el conocimiento de la ley para hacer un juez. Aun poseyendo v.ia-
triotismo y celo, el más capaz dirigente ejecutivo de empresa en el 1- aís
podría resultar el más rotundo fracaso en el gobierno. Desde luego, en ."\
práctica, son muchas las personas así que fracasan en el gobierno. Pero,
generalmente, las trata la prensa en forma tan favorable, y suelen tener
tanto prestigio, que rara vez se da cuenta el público de su fracaso. Por raro
que parezca, su entrada en el gobierno se debe a la política imperante y no
a la oposición, como generalmente se cree, pues con frecuencia son nom-
bradas para ocupar cargos oficiales como un medio para lograr un apoyo
adicional para la actuación del gobierno; o bien son solicitadas por su pres-
tigio que, como quiera que es misión del gobierno mantener y reforzar la
unidad política, no deja de ser un factor digno de tenerse en cuenta.
Este sentido de la actuación y esta habilidad para organizar los recursos
necesarios para que la actuación se lleve al cabo, es lo que, desde luego, hace
que se reúnan talentos que son esenciales en dirigentes ejecutivos no guber-
namentales. Hay ejecutivos de empresa que pueden servir bien al gobierno,
y viceversa. Pero lo mismo que hay excelentes directores de empresa que no
actuarían bien en el gobierno, también algunos altos funcionarios guberna-
mentales que se destacaron por su capacidad en la administración de los
asuntos públicos fracasarían probablemente si se los trasladase a la empresa
privada.
Es aleccionador observar que los grandes hombres de negocios que here-
daron importantes empresas parecen, por regla general, mejor dotados para
el servíeío oficial que aquellos que todo lo deben a su propio esfuerzo. Esto
es probablemente resultado de una especial actitud de pública responsabi-
lidad inculcado por padres que estuvieron especialmente conscientes o inte-
resados acerca de lo Clue la riqueza heredada podría hacer para sus hijos.
También podría esto derivar de cierto estímulo especial a autoexaminarse
y reflexionar que a los jóvenes especialmente responsables se impone por su
situación privilegiada. O podría ser resultado de que tuvieran capacidad o
sintieran obligación para orientar sus asuntos con más generalidad, es decir,
con menos concentración en el objetivo habitual de orientar las cosas con
la vista fija en las ganancias o pérdidas mensuales.
Muchos hombres de negocios, especialmente los que se han formado
por sí solos, tienen, para el servicio del gobierno, la desventaja de ser una
especie de prima don nas, con fuerte personalidad demasiado poco adaptable
a situaciones distintas de aquellas que habían llegado a dominar. Esto, cier-
tamente, ocurre también con cierto tipo de político inteligente que destaca
como orador pero no sirve para administrador. Parece que, tanto en polí-
ticos como en hombres de negocios, la difusión de sus actividades -su
participación en uno o más campos, y preferiblemente en mucho más de uno-:
tenga alguna relación con su habilidad para manetar organizaciones guber-
namentales. Los políticos inevitablemente aguijonean contra más considera-
dones; tienden a ser más extensamente estimulados. Así pues, todo hombre
de inclinaciones políticas que haya tenido experiencia de organización y
mando tendrá mayores probabilidades de éxito como funcionario público
por la razón de que es casi seguro que haya desarrollado amplitud de visión
y actitud de interés público;
Cómo miran los negocios al gobierno
Puede ser lamentable, pero es en todo caso un hecho que, debido a fac-
tores que escapan a su dominio, ninguna industria puede lograr sus aspira-
ciones sociales. También es cierto que ninguna industria puede mirar el
interés público lo mismo que el interés industrial. Esta no puede ser su fun-
ción, pues ha de tener otra diferente y más estrecha. El gobierno existe
precisamente por la razón de que hacen falta en la sociedad personas espe-
ciales que desempeñen la función de fomentar y proteger los intereses pú-
blicos. ,
La gente tiende a desarrollar un sentido de responsabilidad con ! el:pecto
a las funciones de que se es responsable oficialmente. Generalmente, 1., i ler -
sona que entra en el servicio del gobierno tiende a desarrollar un especialiÍfado
de responsabilidad pública. Pero existen amplios grados de diferencia en pste
respecto, como todo el mundo sabe. Una honda concentración en o':as fun-·
ciones incapacita a muchas personas para el servicio del gobierno. Yo he
visto a no pocos hombres de negocios que, trabajando para el gobierno, no
podían darse cuenta de las diferencias entre éste y la empresa privada. Sin
ser venales, algunos piensan que sus posiciones en el gobierno no son ni más
ni menos que un especial y afortunado privilegio, algo así como ser primo
de un agente de compras. Otros tienen la idea fija de que la mejor manera
posible de fomentar el bienestar público consistiría en ayudar a las empresas
privadas y suponen, claro está, que su simple deber gubernamental consiste
en favorecer a las empresas privadas.
.La empresa privada, en cambio, no tiene el mismo criterio en su general
actitud hacia el gobierno. En todas las demás cosas distintas de las que hace
en provecho propio, la mentalidad comercial espera que el gobierno se deje
guiar por un punto de vista de interés público. La brevedad de las noticias ca-
blegrafiadas deja a veces las cosas más claras que la extensión con que se tras-
miten en casa las noticias. Fijémonos, por ejemplo, en este despacho publicado
por la edición en París del New York Herald-Ttibune para el año 1934:
"Inversiones banqueros estadounidenses respaldan política Roosevelt.
White Sulphur Spríngs, W. Va., octubre 31 -la Convención de la Asociación de
Bancos de Inversión, reunida aquí, ha ofrecido hoy su plena asistencia al
presidente Roosevelt en su campaña de recuperación.
"Se ha aprobado una resolución en que se declara que los miembros de
~a asociación deben respaldar al presidente en toda» las medidoa que no pe1'-
1udiquen sus propios intereses. Los banqueros han ofrecido a Roosevelt BU
sincero apoyo en particular en todos sus esiuerzos favorables (J eUos.n
(Las bastardillas son de D. Waldo.)

Toda vez que los actos del gobierno afectan a otras personas más que
a nosotros mismos como individuos, todos deseamos que la actuación del
gobierno sea lo que ha de ser con respecto a los demás siempre que, natu-
ralmente, se tengan en cuenta nuestros intereses. El verdadero funcionario
del gobierno en una democracia llega, con el tiempo, a darse cuenta de esto.
Bajo el impacto de las demandas y las lamentaciones populares llega a com-
prender que está obligado a actuar en forma gubernamental; es decir, que
sus actos sean lo más justos y lo más uniformes posibles y que puedan ser
aceptados y explicados públicamente.
Carácter esencial del gobierno

En términos amplios, la función y la actitud gubernamental tiene, al
menos, tres aspectos complementarios que diferencian al gobierno de todas
las demás instituciones y actividades: amplitud de alcance; impacto y con-
sideración; contabilidad pública; carácter público. Ninguna institución no
gubernamental tiene la amplitud del gobierno. Nada de lo que el gobierno
nacional haga en Nueva Inglaterra debe estar retenido con lo que haga en
Nuevo México. Las otras empresas pueden hacer caso omiso de factores
remotamente relacionados con sus objetivos centrales, pero no el gobierno
de los Estados Unidos. ~ste es apoyado, tolerado o repudiado con base en
un equilibrio que comprende la suma total de todo lo existente en la nación.
Ninguna otra institución es tan públicamente responsable. Ningún acto rea-
lizado o proyectado por el gobierno en una democracia es inmune al de bate,
examen o investigación por parte del pueblo. Ninguna otra empresa tiene tal
interés para todos, depende lo mismo de todos, ni se ocupa en forma tan
viva de aquellos elementos psicológicos e intangibles que reflejan las nece-
sidades económicas y las aspiraciones sociales del pueblo. Cierto es que las
demás instituciones no son ajenas a la política; pero el gobierno es política.
La administración del gobierno difiere de toda otra labor administrativa
en un grado difícilmente apreciable desde fuera, por virtud de su índole
pública, la manera como está sujeta al análisis público y al clamor popular.
Un administrador que entre a trabajar en el gobierno se admirará de mo-
mento, y continuará admirándose después, por la presión y el interés del
público en cada detalle de su vida, personalidad y conducta. El interés llega
a veces hasta detalles de la actuación administrativa que en la empresa pri-
vada no habrían llamado la atención a nadie que no perteneciera a la orga-
nización. Cada empleado contratado, trasladado o despedido; cada acierto
apreciado, cada atribución de responsabilidad, cada cambio en la estructura
administrativa, cada conversación, cada carta, ha de pensarse con vistas a una
posible agitación, investigación o enjuiciamiento. Todo ha de considerarse
teniendo en cuenta lo que cada empleado en cualquier lugar pueda hacer en
el mismo caso, pues cualquier empleado puede estar archivando precedentes
que podrían poner públicamente en aprietos. Todo empleado que pueda des-
pués ser cesado es un poderoso enemigo en potencia, pues puede llegar a la
prensa y al Congreso con cualesquier cargos que haya podido atisbar por
un resquicio. Los cargos por irregularidades contra un funcionario del go-
bierno son siempre acogidos como noticias, sea quien fuere el que los formu-
le, pues todo antiguo empleado es considerado como una fuente de infor-
mación autorizada e interna.
En la empresa privada el mismo empleado puede perder todo crédito por
el mismo hecho' de haber sido despedido. Los empleados del gobierno son
muchos menos en número que los de empresas particulares, pero los casos
de trabajadores gubernamentales destituidos que se han dirigido a la prensa
con denuncias contra sus antiguos jefes deben ser al menos mil veces más
frecuentes. Una persona despedida es siempre una persona ofendida. Pero
así como una persona despedida de un empleo privado es de escaso interés
para la prensa, el cese de una persona de un empleo públíeo es considerado
siempre como un asunto de interés público.
Esto no quiere decir que yo no haya visto lo contrario. No estoy ahora
haciendo otra cosa que llamar la atención sobre ello como un hecho que
establece una gran diferencia entre el gobierno y la empresa privada. Pero el
público hará bien en juzgar tales informes para compararlos en perspectiva
con situaciones similares no sacadas a relucir en el campo privado.
Debido a tales circunstancias, todo jefe gubernamental vive, se mueve
y subsiste en presencia de la dinamita púhlica. Toda acción que P!}(,~l\ em-
prender está influida por esta condición -ya sea antes, ya después una
explosión.
Debido a esta situación el gobierno gasta millones de dólares cada año,
millones que no habrían de gastarse en una empresa privada. E.... sentido
~stricto, el gobierno tiene tendencia por tanto a ser menos eficaz debido a su
mdole pública. Pero toda vez que el gobierno, debido a tal atención y exa-
men, actúa más en interés del público el efecto total es que ello lo hace
más eficaz en cuanto a h consecución 'de su objetivo central.
Como ejemplo de que 105 empleados disgustados o despedidos causan
gastos de millones de dólares al año, permítaseme citar el caso de un hom-
bre a quien yo jamás he visto, pero cuyas actividades tuve ocasión de conocer
por espacio de diez años. Durante todo este tiempo (y también durante los
diez años anteriores) estuvo sosteniendo una ininterrumpida serie de cam-
pañas contra media docena de los más aptos jefes en el gobierno. Habló ad
hominem y ad infinitum a los redactores de las columnas de chismorreo. Es-
cribió al director de la Oficina del Presupuesto, a otros funcionarios admi-
~istrativos y a miem~ros del Congreso. Formuló centenares de cargos por
Irregularidades de conducta, ninguno de los cuales estuviera justificado. No
obstante, cada uno de ellos hubo de ser cuidadosamente investigado e infor-
mado. Sus superiores no se atrevían a dejarlo de lado por haberse comuni-
cado Con miembros del Congreso, pues de hacerlo así, quizá algunos de
ellos hostiles se habrían convencido de la veracidad de las acusaciones. Esto
le costaba al gobierno centenares de veces más que su sueldo, y continuó
en su cargo hasta que llegó a la edad de la jubilación.
Así pues, la índole pública de los asuntos que maneja el gobierno esta-
blece una gran diferencia en disciplina de organización. Los empleados del
g?bierno discuten a veces su trabajo con otros en forma tal que estarían
dispuestos a dejarlo por otro en que cobrasen sueldo de una organizaci6n
privada. Tanto la prensa como el público esperan y estimulan este tipo de
pláticas. Los ejefes de empresas privadas que entran en el gobierno sin
82 ¿En qué se diferencian la administración pública y la privada?
experiencia que los haya preparado para tal situación suelen encontrar suma-
mente difícil adaptarse a ella. Pero es de absoluta necesidad que procedan
a cierto ajuste.
Generalmente, cuanto mayor es una corporación, más compleja resulta.
Una persona de fuera puede fácilmente sentirse perdida en cualquiera de
sus campos de operaciones: materias primas, mercados, producción, relacio-
nes obreropatronales, finanzas y gerencia. Pero en relación con el gobierno
de los Estad, IS Unidos aun la corporación más extensa resulta pequeña y
sencilla. Y (" .antas más grandes corporaciones tengamos, más complejo habrá
de resulta- el gobierno. El gobierno, tratando de una manera u otra casi
toda clac~ de asuntos, requiere en sus más altos funcionarios una especial
competencia para manejar relaciones entre todas las variadas y poderosas
fuerzas, activi':ades y elementos en el país. En la cumbre la tarea consiste
en manejar .elaeíones entre las complejas partes de toda la nación, en dar
tanto forr a como orientación a la vida de todo un pueblo. A ese nivel existe
un arte: ... 1 ..arte de la política. Solamente un político puede ser presidente.
El pre; ídente ha de saber economía, pero no debe actuar como un econo-
mista; ha de saber derecho, pero no puede actuar como un jurista; ha de
isaber de negocios, pero río debe actuar como un hombre de negocios; ha
de saber sociología, pero no debe actuar como un sociólogo; ha de conocer
la investigación, pero no debe actuar como un científico; ha de tener cono-
cimientos de agricultura, de cuestiones obreras, de finanzas, pero no debe
actuar como un agricultor, ni como un obrero ni como un banquero. Ha de
conocer de todas esas cosas ampliamente, a fin de saber de política: su éxito
o su fracaso como presidente depende de su manera de actuar como político.
En su grado más perfecto, la política es la habilidad de estadista.
El arte de gobernar es diferente de todas las demás profesiones porque
es más extenso y abarca más que cualquier otro en la esfera de la acción.
El pensamiento puramente especulativo, la emoción, pueden ampliar el cam-
po y\ llegar a más lejanos horizontes, pero cabe dudar que superen eJ1 esto
al gobierno, pues éste puede llegar también a donde lleguen lo intelectual Y
emocional. El gobierno es diferente porque ha de tener en cuenta todos
los deseos, necesidades, acciones, pensamientos y sentimientos de ciento cua-
renta millones de personas. El gobierno es diferente porque gobierno es política.
\
4
El estudio de la administración pública
Es muy probable que no pocos de los profesionales contempo-

ráneos que se dedican al estudio de la administración pública estén
de acuerdo en que el siguiente ensayo debido a Woodrow Wilson
es el más notable -al menos en tan breve extensión- en la his-
toria de la administración pública norteamericana. Publicado a
principios de la carrera de Wilson, en 1887, demostró una preci-
sión sorprendente en la predicción en los perfiles que habían de
tomar los acontecimientos futuros.
En este ensayo Wilson trata de aportar una colaboración para
dejar establecida la administración pública como un reconocido
campo de estudio. Cuando esto ocurrió, pasaron cerca de cuarenta
años antes de que la administración pública (tal como opinamos
de ella actualmente) se hubiera desarrollado como campo de es-
tudio hasta que se publicaran los primeros libros de texto para la
enseñanza universitaria. Pero cuando éstos aparecieron desenvol-
vieron sus enseñanzas de acuerdo con los lineamientos que el
ensayo de Wilson había previsto. Doctrina tras doctrina que la admi-
nistración pública ha ido aceptando como válidas fueron primera-
mente enunciadas con toda claridad por el ensayo de Wilson
en 1887.
Algunas de tales doctrinas han sido sugeridas más arriba en
el comentario al trabajo de Weber, y contienen la idea de la con-
ciliación de la democracia, con su fe en el predominio y la partici-
pación del pueblo, con la idea de una administración eficiente y
profesional, sujeta a sus propios criterios y procedimientos. La
c?n;,iliación se logró al concebir el gobierno como dividido en "polí-
tI~a y "administración". El reino de la política es el reino apro-
píado para el ejercicio de la democracia. Y la política debe ejer-
cer una superintendencia general sobre la administración. Pero
la administración como tal debe estar libre de la intromisión ofi-
ciosa de la política.
Este punto de vista general fue ampliamente aceptado por
85
84 El estudio de la
quienes se dedican al estudio de la administración, y es todavía,

en una u otra forma, generalmente sostenido. ¿Es ésta una doctri-
na válida? He aquí uno de los problemas teóricos vitales del co-
rriente estudio de la administración. La mayor parte de los escritores
alegan actualmente que cualquier distinción estricta entre la po-
lítica y la administración es contraria a la realidad o indeseable.
Pero el viejo punto de vista se sostiene todavía en muchos reductos
de teoría y práctica.
En conexión con la doctrina "política-administración" y los
ataques contra la misma, se encuentra un curioso detalle en el
ensayo de Wilson. Podrá observarse que en el párrafo inicial de-
clara Wilson que el objeto primordial del estudio administrativo
es descubrir "lo que puede hacer el gobierno debida y acertada-
mente". Ahora bien, esta es una explicación del concepto central
de política; pero el ensayo está dedicado en gran parte a sostener
la separabilidad de la política y la administración. Esto, cierta-
mente, parece delatar una grave inconsecuencia. Probablemente
la respuesta de Wilson sería que la política de la cual debe estar
libre la administración es la consistente en las actividades de los
partidos políticos, no el proceso de la formulación de la política
pública. y se pregunta: ¿Es ésta una distinción realista?
Sea esto o no una inconsecuencia, la literatura extranjera sobre
administración a que se refiere Wilson -y firmemente compar-
tida por los estudiantes norteamericanos- trata ciertamente con
detenimiento de lo que debe hacer el gobierno y de la manera
como debe hacerlo. Y no deja de ser significativo el que una de
las más fuertes tendencias actuales en el estudio de la adminis-
tración es la de incluir la "política pública" en su temario.
Estudio de la administración 1»
WOODROW WILSON
Supongo que no se ha estudiado nunca una ciencia práctica que no hubiera

necesidad de conocer. El mismo hecho, pues; de que la eminentemente prác-
tica ciencia de la administración se haya abierto paso en los cursos de ense-
ñanza preparatoria en este país demostraría que éste necesita saber más de
administración, si fuera tal prueba necesaria para sostener una tesis ... Es
una cosa tenida casi por axiomática entre nosotros, que el presente movimien-
to denominado de reforma del servicio civil debe, una vez realizado su pri-
mer propósito, extender sus esfuerzos para mejorar, no s610 el personal, sino
también la organización y los métodos de nuestros cargos de gobierno; por-
o De Political Science Quarterly, vol. 2 (junio, 1887), págs. 197-222. Abridged-

administración pública 85
que es evidente que su organización y métodos necesitan mejorar casi tanto

como su personal. El objeto del estudio de la administración es descubrir,
primeramente, en primer lugar, lo que puede hacer el gobierno debida y acer-
tadamente y, en segundo, cómo ha de hacer lo debido con la mayor eficacia
posible y con el menor gasto posible tanto de dinero como de energía. Sobre
ambos puntos es evidentemente mucha la necesidad de luz entre nosotros;
v solamente un cuidadoso estudio podría suplir esa luz.
Antes de entrar en ese estudio, no obstante, es necesario:
1. Tener en cuenta lo que otros han hecho en esta línea; es decir, la
historia de este estudio.
JI. Determinar con precisión el objeto de estudio.
III. Determinar con precisión cuáles son los mejores métodos para des-
envolver dicho estudio y las concepciones políticas más clarificadores para
despertar nuestro interés por la materia.
A menos que conozcamos y fijemos esos conceptos, iremos como nave-
gando a la deriva, sin mapa ni brújula.
La ciencia de la administración es el último fruto de un estudio de la

ciencia de la política, la cual se inició hace unos dos mil doscientos años.
Es un hijo de nuestro propio siglo, casi de nuestra misma generación.
¿Por qué ha tardado tanto en aparecer? ¿Por qué aguardó hasta esta
demasiado atareada centuria nuestra para requerir nuestra atención sobre
el mismo? La administración es la parte más visible del gobierno; es el go-
bierno en acción; es el poder ejecutivo, el que actúa, el aspecto más visible
del gobierno y es, desde luego, tan vieja como el gobierno mismo. Es el
gobierno en acción y cabe naturalmente esperar darse fácil cuenta de que
el gobierno en acción ha interesado la atención y ha provocado el examen
de escritores sobre política en los primeros tiempos de la historia del pensa-
miento sistemático.
Pero no fue éste el caso. Nadie escribió sistemáticamente acerca de la
administración Como una rama de la ciencia de gobernar hasta que este
siglo hubiera superado su primera juventud y hubiera comenzado a cultivar
Su flor característica del conocimiento sistemático. Hasta nuestros días todos
los escritores políticos que leemos en la actualidad han pensado, alegado
y dogmatizado acerca de la constitución del gobierno; acerca de la natu-
raleza del Estado, la esencia y sede de la soberanía, el poder del pueblo y las
prerrogativas regias; acerca de los más grandes significados contenidos en el
corazón, en la médula del gobierno, y los elevados fines planteados ante
~s propósitos del gobierno por la naturaleza y las aspiraciones del hombre.
e,l campo central de controversias era el vasto campo de la teoría en que la
monarquía rompía lanzas contra la democracia, en que la oligarquía había
construido en provecho propio baluartes de privilegios, y en que la tiranía
a:echaba Una ocasión oportuna para hacer valer su pretensión de que se le
rmdieran todos sus competidores. En medio de esta guerra de principios
no podía la administración ordenar un armisticio para que se la tuviese en
consideración. La cuestión era siempre: ¿Quién hará las leyes, y cómo serán
86 El estudio de la
estas leyes? La otra cuestión, relativa a cómo serían administradas las leyes
con inteligencia, equidad, rapidez y sin dar lugar a rozamientos, se dejaba
al margen como un "detalle práctico" que los empleados podrían resolver
una vez los doctores, los sabios, se hubieran puesto de acuerdo en cuanto
a los principios.
El que la filosofía política tomase esta dirección no era cosa accidental;
no podía esperarse que los filósofos políticos la cambiasen por ninguna otra.
El filósofo de todos los tiempos es, como dice Hegel, "nada más que el
espíritu de su tiempo expresado en términos abstractos", y la filosofía polí-
tica, lo mismo que la filosofía de cualquier otra índole no ha hecho otra
cosa que sostener el espejo en que se reflejan los acontecimientos contem-
poráneos. Lo que preocupó en los primeros tiempos fue casi exclusivamente
la constitución del gobierno y, consecuentemente, era esto lo que ocupaba
el pensamiento de los hombres. Poco o nada preocupaba la administración
y menos lo que era atendido por los administradores. Las funciones del
gobierno eran sencillas, porque la vida misma era sencilla. El gobierno se
producía imperativamente y obligaba a los hombres sin pensar en consultar
sus deseos. No existía un sistema complejo de ingreso y de deuda pública
por el que hubieran de devanarse los sesos los financieros. Nadie que tuviera
en sus manos el poder duraba lo bastante para saber cómo debería emplearlo.
La grande y única pregunta era: ¿Quién lo poseerá? Las poblaciones eran de
números manejables. La propiedad era cosa sencilla: había muchas fincas
agrícolas, pero no acciones ni bonos; más ganado que inversiones de intereses.
He dicho que todo eso era cierto en los "primeros tiempos"; pero fue
sustanciahnente cierto también en tiempos posteriores. No hay que mirar más
atrás del último siglo para ver las complejidades del comercio y las perple-
jidades de la especulación comercial, ni el portentoso surgimiento de las
deudas nacionales. La buena reina Bess creyó sin duda que los monopolios
del siglo XVI eran una cosa demasiado difícil para manejarla sin quemarse
las manos, pero tales monopolios han caído en olvido en presencia de los
gigantescos del siglo XIX. Cuando Blackstone lamentaba que las corporacio-
nes -las sociedades anónimas- no tuviesen cuerpo para golpearlas ni alma para
condenarse, se anticipaba en un siglo al momento oportuno para tales lamen-
taciones. La perenne discordia entre el amo y el trabajador que con tanta
frecuencia perturba ahora la sociedad obreropatronal comenzó antes de la
"muerte negra" y el "estatuto obrero"; pero nunca antes de nuestros días asu-
mieron tan enormes proporciones como las que han asumido ahora. En
resumen, si las dificultades de la acción gubernamental se aprecian atisbando
en otros países, es en el nuestro donde podemos ver su culminación.
Esta es la razón por la cual las tareas administrativas han de ajustarse
de una manera tan estudiada y sistemática a normas de política cuidadosa-
mente probadas; la razón por la que tenemos ahora 10 que nunca habíamos
tenido antes: una ciencia de la administración. No es que hayan terminado,
ni mucho menos, los más pesados debates sobre el principio constitucional;
pero ya no son de interés práctico más inmediato que las cuestiones de
administración. Está resultando más difícil aplicar una constitución que for-
mularla ...
Apenas hay un solo deber del gobierno que antaño fuera sencillo y que
ahora no sea complejo; antes en el gobierno había pocos amos y ahora
tiene amos a montones. Las mayorías, que antiguamente se limitaban a so-
brellevar al gobierno, ahora lo dirigen. Así como en un tiempo pudo el
gobierno plegarse a los caprichos de una corte, ahora debe seguir los deseos
de una nación.
y tales deseos van ampliándose rápidamente para convertirse en nue-
vos conceptos de los deberes del Estado; de modo que, al mismo tiempo que las
funciones del gobierno se van haciendo cada día más complejas y difíciles,
van multiplicándose considerablemente en número. La administración está
en todas partes tomando en sus manos nuevas empresas ...
Es por ello por lo que debe haber una ciencia de la administración que
enderece los caminos del gobierno, que haga sus negocios menos comercia-
les, que enderece y purifique su organización y que corone de respeto el
cumplimiento de sus deberes. Hay razón para que exista dicha ciencia.
Pero ¿dónde ha progresado dicha ciencia? Seguramente no en este lado
del océano. No puede apreciarse gran cosa de método científico imparcial
en nuestras prácticas administrativas. La venenosa atmósfera del gobierno
municipal, los tortuosos secretos de la administración estatal, la confusión,
el régimen de prebendas y la corrupción constantemente reiterada descu-
bierta en las oficinas de Washington nos impiden creer que sean todavía
en los Estados Unidos cosa corriente cualesquier conceptos claros de lo
que constituye una buena administración; los escritores norteamericanos no
han tomado hasta la fecha una parte importante en el adelanto de esta
ciencia, la cual ha encontrado sus maestros en Europa. No es hechura
nuestra; es una ciencia extranjera, que habla muy poco el lenguaje de los
.principios ingleses o americanos. Se expresa solamente en idiomas extran-
jeros; las ideas que expresa son totalmente extrañas para nuestra mentalidad.
Sus objetivos, sus ejemplos, sus condiciones, están casi exclusivamente ba-
sados en las historias de razas extranjeras, en precedentes de sistemas extran-
jeras, en lecciones de revoluciones extranjeras. Ha sido desarrollada por
profesores franceses y alemanes, y es consecuentemente adaptada en todas
partes a las necesidades de un estado compacto y conformada para aplicarse a
formas de gobierno sumamente centralizadas; al paso que, para responder
a nuestras finalidades, debe. adaptarse no a un estado simple y compacto
sino radicalmente, en ideas, en principios, así como en sus objetivos.
a formas de gobierno sumamente descentralizadas. Si queremos utilizarla la
hemos de americanizar, y esto no ya en la forma, meramente en el lengua-
je, sino radicalmente, en ideas, en principios, así como en sus objetivos.
Debemos aprender de memoria nuestras constituciones; debemos sentir en
nuestras venas la fiebre burocrática; debemos respirar mucho aire libre norte-
americano.
Si se busca una explicación del motivo de que una ciencia tan mani-
fiestamente susceptible de ser útil a todos los gobiernos por igual ha sido
objeto de atención prímeramente en Europa, donde durante mucho tiempo
los gobiernos constituyeron un monopolio, más bien que en Inglaterra o
en los Estados Unidos, donde desde hace tiempo viene siendo una franqui-
88 El estudio de la
cia de la que todos participan, encontraremos una doble razón; primera-

mente, que en Europa, precisamente porque el gobierno era independiente
del asentimiento popular, había más que gobernar; y, en segundo lugar,
el deseo de conservar el gobierno como un monopolio hizo que los mo-
nopolizadores se interesasen en descubrir la manera de gobernar menos irri-
tante. Eran, además, lo suficientemente pocos para poder adoptar pronto
aquella manera ...
Mientras tanto, de este lado del mar no habíamos conocido grandes
dificultades para gobernar. En un país nuevo, donde había lugar y empleo
remunerado para todos, con principios liberales de gobierno e ilimitada
habilidad en la política práctica, no teníamos tanta necesidad de preocu-
parnos en buscar planes y métodos de administración. Fuimos natural-
mente lentos en ver el uso y el significado de aquellos numerosos volúme-
nes de doctas investigaciones y penosos exámenes de los caminos y medios
de dirigir el gobierno que las imprentas europeas habían estado enviando
a nuestras librerías. Como un muchacho robusto, nuestro gobierno ha con-
solidado su naturaleza y ha crecido hasta alcanzar gran estatura, pero tam-
bién se ha quedado torpe en sus movimientos. El vigor y el incremento
de su vida han quedado en proporción inversa a su habilidad para vivir.
Ha aumentado su fuerza pero no ha adquirido buen porte. Habiendo, pues,
sido grande nuestra ventaja sobre los países europeos en cuanto a facilidad
y sanidad de nuestro desarrollo constitucional, ahora que nos ha llegado
el momento de pensar en más cuidadosos ajustes administrativos y más
amplios conocimientos sobre administración, estamos en manifiesta desven-
taja si nos comparamos con las naciones del otro lado del Atlántico; y ello
por razones que trataré de poner de manifiesto.
A juzgar por las historias constitucionales de las principales naciones del
mundo moderno, puede decirse que hay tres periodos de crecimiento a tra-
vés de los cuales los gobiernos han aprobado totalmente los más altamente
desarrollados sistemas existentes y a través de los cuales prometen aprobar
totalmente lo que falta. El primero de tales periodos es el de los gohiernos
absolutos, y de un sistema de administración adaptado al absolutismo; el
segundo es aquel en que se formulan las constituciones para acabar con los
gobernantes absolutos y sustituirlos por el dominio popular, y en que la
administración es abandonada por tales elevados conceptos; y el tercero
es aquel en que el pueblo soberano emprende la tarea de desarrollar la
administración bajo la nueva constitución que .0 ha elevado al poder.
Los gobiernos que actualmente van a la ca'reza en la práctica adminis-
trativa habían tenido gobernantes absolutos pero también inteligentes cuando
llegaron los días modernos de iluminación política en que había que ser
ciego para no ver que los gobernantes no son, propiamente, otra cosa que
los servidores de los gobernados. En tales gobiernos se había organizado
la administración para servir al interés general con la sencillez y eficacia
otorgadas únicamente a las iniciativas de una sola voluntad.
Tal fue el caso en Prusia, por ejemplo, donde la administración había
sido más estudiada y donde se había aproximado más a la perfección. Fede-
rico el Grande, a pesar de lo duro e imperativo que era su gobierno, creía
sinceramente que debía considerársele como el principal servidor del Estado,

por estimar su elevado cargo como un mandato público; y fue él quien,
construyendo sobre los cimientos que había dejado su padre, comenzó a
organizar el servicio público de Prusia como si verdaderamente estuviera al
servicio del pueblo. Su no menos absoluto sucesor, Federico Guillermo III,
bajo la inspiración de Stein, también, a su vez, adelantó el trabajo todavía
más, planeando muchas de las más amplias características estructurales que
dieron forma a la administración prusiana de hoy en día. Casi todo lo que inte-
gra el admirable sistema ha sido desarrollado por iniciativa real.
De parecido origen fue la práctica. si no el plan, de la moderna admi-
nistración francesa, con sus simétricas divisiones de territorio y sus ordenadas
gradaciones de cargos. Los días de la revolución -de la Asamblea Constitu-
yente- fueron días de redacci6n constitucional, pero no podría decirse que
fueran días de hechura constitucional. La revolución inició un periodo de
desenvolvimiento constitucional, -la entrada de Francia en el segundo de los
periodos que he enumerado- pero no inauguró por sí misma ese periodo.
Interrumpió un absolutismo inseguro, pero no lo destruyó. Napoleón sucedió
a los monarcas de Francia en el ejercicio de un poder tan ilimitado como
ellos no habían poseído nunca.
La nueva fusión de la administración francesa por Napoleón es, por
tanto mi segundo ejemplo del perfeccionamiento de la maquinaria civil por la
sola voluntad de un gobernante absoluto antes del alba de la era cons-
titucional. Ninguna organización popular habría podido jamás introducir
modificaciones tales como las que ordenó Napoleón. Modificaciones tan sen-
cillas a costa de los prejuicios locales, tan lógicas en su indiferencia por los
deseos populares, podían haber sido decretadas por la Asamblea Constitu-
yente, pero no podían implantarse únicamente por la ilimitada autoridad
de un déspota. El sistema del año VIII fue rígidamente profundo y since-
ramente perfecto. Fue... en gran parte la vuelta al despotismo que había
sido derrocado.
En cambio, entre aquellas naciones que entraron en una época de he-
chura constitucional y de reformas populares antes de que la administración
hubiera recihido la impronta del impulso liberal, las mejoras administrativas
llegaron tardíamente y a medias. En cuanto una nación se embarca en el ne-
gocio de fabricar constituciones, encuentra sumamente difícil liquidar este
negocio y abrir al público una oficina de administración económica y com-
petente. Parece que no puede acabarse el echar remiendos a las constitu-
ciones. Pero, en general, una constitución no dura más allá de diez años sin
remiendos o parches y el momento para ocuparse de detalles administrativos
llega siempre tarde ...
La raza inglesa. .. ha estudiado desde hace tiempo y con mucho acierto
el arte de inclinar el poder ejecutivo al constante descuido del arte de per-
feccionar métodos ejecutivos. Se ha ejercitado mucho más en fiscalizar que
en impulsar al gobierno. Le ha interesado mucho más hacer que el gobierno
fUera justo y moderado que hacerlo fácil bien ordenado y eficaz. La his-
toria política inglesa y norteamericana ha sido una historia, no de desen-
volvimiento administrativo sino de previsión legislativa, no de progreso en
90 El estudio de la
l¡ organización gubernamental sino de avance en la legislación y en la

crítica política. Consecuentemente, hemos llegado a un momento en que
el estudio y la creación de la ciencia administrativa son imperativamente
necesarios para el bienestar de nuestros gobiernos cargados con los hábitos
de un largo periodo de hechura constitucional. Este periodo se ha cerrado
prácticamente, por lo menos en lo relativo al establecimiento de principios
esenciales, pero no podemos zafarnos de su atmósfera. Nos entretenemos en
criticar cuando lo que habríamos de hacer es crear. Hemos llegado al ter-
cero de los periodos que he mencionado: al periodo en que los pueblos han
de dar a la administración un desarrollo de acuerdo con las constituciones
que conquistaron para sí en un periodo anterior de lucha contra el poder
absoluto; pero no estamos preparados para las labores del nuevo periodo.
Tal explicación parece proporcionar la única salida para una profunda
sorpresa ante el hecho de que, pese a nuestras inmensas ventajas en punto
a libertad política, y sobre todo en punto a habilidad y sagacidad en el
terreno de la política práctica, haya tantas naciones que nos aventajen en
organización administrativa y en competencia administrativa. ¿Cuál es la
razón, por ejemplo, de que acabemos de iniciar la purificación de un servi-
cio civil que estaba totalmente corrompido desde hace cincuenta años?
Decir que fue la esclavitud lo que nos retrasó es repetir lo que ya he
dicho: fueron las deficiencias de nuestra constitución lo que nos demoró.
Desde luego, toda preferencia razonable se inclinaría a favor de esta
orientación política inglesa y norteamericana y no por la de ningún país
europeo. No nos gustaría tener la historia de Prusia a cambio de tener la
competencia administrativa de ella; y el particular sistema administrativo
de Prusia nos asfixiaría por completo. Es preferible estar impreparados y ser
libres a estar esclavizados y ser sistemáticos. No cabe negar, claro está, que
sería mejor ser libres en espíritu y eficaces en la práctica. Y es esta más
razonable
\
preferencia lo que nos impulsa a descubrir qué es lo que puede
impedirnos o demoramos para dar carta de naturaleza a esa ciencia de la
administración tan digna de ser deseada.
¿Qué es, pues, lo que nos lo impide?
Principalmente la soberanía popular. El organizar la administración eS
más difícil para la democracia que para la monarquía. La misma conse-
cución de nuestros más anhelados éxitos políticos en el pasado nos sirve
de estorbo. Hemos entronizado a la opinión pública, y nos está prohibido
esperar durante su reinado cualquier rápido aprendizaje del soberano en ma-
teria de pericia ejecutiva o acerca de las condiciones necesarias para lograr
un perfecto equilibrio funcional en el gobierno. La verdad es que nos
hemos podido percatar de que el gobierno popular en toda su plenitud
ha llevado al cabo la tarea de organizar el gobierno de la manera más difícil
posible. Si queremos lograr algún avance en cualquier orden hemos de in-
formar y convencer a un monarca multitudinario denominado opinión pú-
blica, empresa mucho menos fácil que la de influir en un solo monarca,
llamado rey. Un soberano individual adoptará un plan sencillo y lo pondrá
en ejecución: no habrá de contar más que con una sola opinión y personi-
ficará esta sola opinión en un solo mando. Pero este otro soberano, el pue'
\
bIo, habrá de contar con un montón de opiniones distintas, que no podrán

llegar a un acuerdo sobre nada que sea sencillo; los adelantos habrán de
lograrse por medio de transacciones, por la componenda de diferencias, el
ajuste de planes y la supresión de principios demasiado rígidos. Habrá una
sucesión de resoluciones que cambiarán con el curso de los años, un chorreo
de disparos de órdenes a través de una rica gama de modificaciones...
Tanto, pues, por el estudio de la historia de la administración como por
las condiciones especialmente difíciles bajo las cuales hemos entrado en esta
materia, debemos dedicarnos a ella. ¿Cuál es, pues, ahora la materia o el
tema de este estudio, y cuáles son sus objetivos característicos?
11
El campo de la administración es un campo de negocios. Ha sido apar-
tado del apresuramiento y la pugna propios de la política, en la mayor ~'
U
parte de sus aspectos se halla al margen incluso del controvertible campo
del estudio constitucional. Es una parte de la política únicamente como el
sistema de contabilidad doméstica forma parte de la vida de sociedad; única-
mente como la maquinaria tiene parte en el producto manufacturado. Pero,
al mismo tiempo, se halla muy por encima del modesto nivel del mero
detalle técnico por el hecho de que a través de sus más grandes principios
está directamente conectada con los eternos principios de la sabiduría polí-
tica, las verdades permanentes del progreso político.
El objeto del estudio administrativo es liberar los métodos ejecutivos
de la confusión y carestía del experimento empírico y colocarlos sobre ci-
mientos que descansan hondamente en principios estables.
Esta es la razón por la que debemos considerar la reforma del servicio
civil en su etapa actual solamente como un preludio de una ulterior reforma
administrativa. Estamos ahora rectificando métodos de nombramiento; debe-
mos llegar a un ajuste de las funciones ejecutivas más acertado y prescribir
mejores métodos de organización y actuación ejecutiva. La reforma del servi-
cio civil no es, pues, más que una preparación moral para lo que ha de
seguir. Hay que clarificar la atmósfera moral de la vida oficial estableciendo
la santidad del cargo público como un mandato público y, al hacer que el
servicio sea neutral, se abre el camino para que sea como un negocio co-
mercial. Suavizando sus motivos 10 haremos capaz de mejorar sus métodos de
trabajo.
Permítaseme extenderme algo sobre lo que he dicho acerca del mundo
de la administración. Lo más importante que cabe observar es la verdad
en que tanto y tan afortunadamente hemos insistido sobre nuestros refor-
madores del servicio civil; es decir, que la administración se halla fuera
de la esfera propia de la política. Las cuestiones administrativas no son
cuestiones políticas. Aun cuando sea la política la que fije las tareas para
la administración, ésta no debe sufrir que maneje sus oficinas.
Existe una distinción de alta autoridad; eminentes escritores alemanes
insisten en esto, como es natural. Bluntschli, por ejemplo, aconseja que se
separe la administración tanto de la política como del derecho. La política,
92 El estudio de la
dice, es una actividad del Estado "en cosas grandes y universales", al paso
que "la administración, en cambio", es "la actividad del Estado en cosas
individuales y de poco momento. La política es, pues, el dominio especial
del estadista, V la administración lo es del funcionario técnico" ...
Otra distinción existe que hay que tener en cuenta en todas nuestras
conclusiones y que, aunque no se refiere sino a otro aspecto de la existente
entre política y administración, no resulta tan fácil de apreciar: me refíe ro
a la distinción entre cuestiones constitucionales V administrativas, entre los
ajustes gubernamentales esenciales para el principio constitucional y aqte-
llos que son meramente instrumentales para la posibilidad de cambios en 101
objetivos de una conveniencia de sabia adaptación.
No es fácil hacer comprender a todo el mundo con exactitud dónde
reside la administración en los diversos departamentos de cualquier gobierno
accesible sin entrar en tantas particularidades que induzcan a confusión y
distinciones tan minuciosas que lleguen a perturbamos. No hay líneas de
demarcación que delimiten las funciones administrativas de las que no lo
son, que puedan trazarse entre tal y cual departamento del gobierno sin
que hayamos de ir de lo alto de una colina al fondo de un valle, sobre
vertiginosas alturas de distingos y a través de densas selvas de disposiciones
reglamentarias, acá ye acullá, alrededor de "síes" y "peros", "cuándos" y "sin
embargos", hasta que unos y otros se pierdan de vista para quien no esté
acostumbrado a esa clase de investigaciones y consecuentemente no habi-
tuado al uso del teodolito del discernimiento lógico. Una gran parte de la
administración va de inc6gnito para la mayor parte de la gente, confun-
diéndose ora con los "manejos" políticos, ora con los principios constitu-
cionales.
Una clara visión de la diferencia entre los dominios de la ley constitu-
cional y los de la función administrativa no debe dejar lugar a errores ...
La administración pública es la ejecución detallada y sistemática del derecho
público. Cada aplicación especial, particular, de la ley general, es un acto
de administración. La fíjadíón y la recaudación de impuestos, por ejemplo,
el ahorcar a un criminal, el transporte y la entrega del correo, el equipal'
y reclutar el ejército V la armada, etc., son todos evidentes actos de admi-
nistración; pero las leyes generales con arreglo a las cuales deben hacerse
todas esas cosas es también evidente que se hallan fuera y por encima de la
administración. Los vastos planes de actuación gubernamental no son admi-
nistrativos; la ejecución detallada de tales planes sí que es administrativa.
Las constituciones, por tanto, no se ocupan más que de aquello que ins-
trumentalmente ha de servir al gobierno como base para regularla ley ge-
neral. Nuestra constitución federal observa este principio al no decir nada
acerca del más grande de los cargos puramente ejecutivos, y hablando úni-
camente del Presidente de la Unión en cuanto ha de compartir las funciones
legislativas y políticas del gobierno, y únicamente de aquellos jueces de más
alta jurisdicción en cuanto han de interpretar y guardar sus principios, y no
de aquellos que han de hacer simple declaración de los mismos.
Esto no es precisamente distinción entre Voluntad que se impone Y
Hecho con que se cumple, porque el administrador debe tener y tiene
voluntad propia en la elección de los medios para realizar su labor. No es

ni debe ser un mero instrumento pasivo. La distinción existe entre los planes
generales y los medios especiales.
Hay, desde luego, un punto en que los estudios administrativos surcan
el terreno constitucional o, al menos, lo que parece ser terreno constitucional.
El estudio de la administración, visto desde el punto de vista filosófico, está
estrechamente relacionado con el estudio de la adecuada distribución de la
autoridad constitucional. Para ser eficaz hay que descubrir los más sencillos
arreglos por los cuales pueda fijarse sin lugar a error la responsabilidad
de los funcionarios; la mejor manera de repartir la autoridad sin entorpecerla,
y la responsabilidad sin oscurecerla. Y esto de la distribución de la auto-
ridad, cuando llega a la esfera de las más altas, de las funciones de go-
bierno creadoras, es evidentemente una cuestión constitucional central. Si
el estudio administrativo puede descubrir los mejores principios en qué basar
tal distribución, habrá hecho un estudio constitucional de valor inapreciable.
Estoy convencido de que Montesquieu no dijo la última palabra sobre este
tema.
Pero descubrir el mejor principio sobre distribución de la autoridad es de
mayor importancia, posiblemente, bajo un sistema democrático, donde los
funcionarios sirven a muchos amos, que bajo otros sistemas en que sirven
solamente a pocos. Todos los soberanos sospechan de sus servidores, y el
pueblo soberano no es una excepción de la regla; pero ¿cómo esta sospecha
Se Va a atenuar con el conocimiento? Si esta sospecha pudiera disiparse a
base de discreta vigilancia, podría incluso resultar saludable; si esta vigi-
lancia pudiera contar con la ayuda de una acertada atribución de responsa-
bilidades, no podría menos que resultar beneficiosa. La sospecha, en sí,
nunca es saludable ni en la mentalidad privada ni en la pública. La fe es
fuerza en todas las relaciones de la vida, y si la misión del reformador cons-
titucional consiste en crear condiciones o circunstancias de confianza, así
la misión del organizador administrativo es la de proporcionar a la adminis-
tración condiciones de delimitada responsabilidad, de las que brotará con-
fiable integridad.
y permítaseme decir que, a mi juicio, son condiciones indispensables
para la responsabilidad los plenos poderes y las no entorpecidas facultades
discrecionales. La atención· pública debe aplicarse directamente, en cada
caso de buena o mala administración, a la persona precisa que merezca el
elogio o la censura. No hay peligro en el poder, mientras no sea éste irres-
ponsable. Si se divide, si es compartido por muchos, se oscurece, y si se os-
Curece se hace irresponsable. Pero si se centraliza en jefes del servicio y en
jefes de dependencias del servicio es fácilmente vigilado y se ejercita según
las reglas. Si para conservar su cargo debe un hombre obtener un manifiesto
y honesto éxito, y si al mismo tiempo se siente dotado de gran libertad dis-
crecional, cuanto mayores sean sus facultades menos fácil será que abuse,
Pues se sentirá tanto más vigorizado, asentado y elevado. Cuanto menores
sean sus facultades, más seguramente oscura e ignorada le parecerá su
posición y más pronto se volverá remiso y descuidado.
He aquí que penetramos de lleno en el campo en que se plantea una
94 El estudio de la
cuestión muy importante: la de las debidas relaciones entre la opinión pú-

blica y la admínístracíón,
¿Para con quién debe manifestarse el funcionario como digno de con-
fianza, y de quién ha de recibir la recompensa? ¿Debe el funcionario fijarse
en el público para satisfacer su afán de ser elogiado y ascender en su carre-
ra, o únicamente en sus superiores en categoría? ¿Hay que consultar al
pueblo para establecer la disciplina administrativa así como hay que con-
sultarlo para fijar los principios constitucionales? Es evidente que estas pre-
guntas tienen su raíz en lo que constituye indudablemente el problema fun-
damental de todo este estudio. Este problema es: ¿Qué participación debe
tener la opinión pública en la dirección de la administración?
La respuesta correcta parece ser que la opinión pública debe representar
el papel de un crítico autorizado.
Pero, ¿y el método por el cual se habrá de solicitar su autorizada opinión?
Nuestra peculiar dificultad norteamericana para organizar la administración
no es el peligro de perder libertad, sino el de no ser capaces o deseosos de
separar en cuanto a ella lo esencial de lo accidental. El error que constan-
temente nos persigue de tratar de hacer demasiadas cosas con el voto nos
induce a dudar de nuestro acierto. El gobierno autonómico o libre no con-
siste en meter la mano en todo, 10 mismo que el manejo de casa no consiste
en haberse de hacer la comida con las propias manos. Hay que dar al coci-
nero un gran margen de confianza para el manejo de los fuegos y de los
hornillos ...
El problema consiste en hacer que la opinión pública sea eficiente sin
permitir que sea entremetida. Ejercida directamente, vigilando los detalles
diarios y eligiendo los medios diarios de gobierno, la crítica del público
constituye, desde luego, un lamentable estorbo, una torpe manera de mane-
jar una máquina delicada. Pero el vigilar y dirigir las mayores fuerzas de las
orientaciones constructivas tanto en política como en administración, la crí-
tica del público es a un tiempo segura y beneficiosa, así como indispensable.
Es en el estudio admpustrativo donde hemos de hallar los medios de dar
a la crítica del público la manera de ejercer esta fiscalización, pero cerrando
la puerta a cualquier otra intromisión.
Pero, ¿ha cumplido toda su finalidad el estudio administrativo cuando ha
enseñado al pueblo la clase de administración que debe desear y exigir,
y cómo debe hacerse lo que solicita? ¿No debe llegar a la siembra de can-
didatos para el servicio público?
Existe actualmente en este país una admirable tendencia a que todo el
mundo tenga una educación política. Pronto llegará el momento en que no
habrá universidad que se respete que siga funcionando sin tener una cá-
tedra de ciencia política debidamente desempeñada. Pero la enseñanza así
impartida tendrá un alcance relativo. Multiplicará el número de inteligentes
críticos en cuestiones de gobierno, pero no inculcará necesariamente la capa-
cidad indispensable para dirigirlo. Es una enseñanza que podrá, quizá, propor-
cionar un equipo de legisladores, pero no funcionarios ejecutivos. Si hemos
de mejorar la opini6n pública, que es lo que nutre el poder del gobierno,
hemos de preparar mejores funcionarios como aparato del gobierno. Si hemos
de poner nuevas calderas y graduar los fuegos que impulsan nuestra maqui-
naria gubernamental, no hemos de dejar que las viejas ruedas y junturas y
válvulas y bandas rechinen y zumben y estallen al funcionar movidas por la
nueva fuerza. Debemos poner nuevas partes funcionales allí donde se ad-
vierta la menor falta de fuerza y de ajuste. Será necesario organizar la
democracia implantando exámenes para apreciar la competencia de los
hombres que aspiren al servicio civil ya definitivamente preparados para
soportar pruebas libres en que se demuestren sus conocimientos técnicos.
En la actualidad se ha hecho indispensable un servicio civil con la debida
preparación técnica.
Bien sé que un cuerpo de funcionarios civiles preparados por una ense-
ñanza especial y arraigados, después de su nombramiento, en una organi-
zación perfecta, con apropiada jerarquía y disciplina característíca; ha de
parecer a un gran número de personas sensatas que contiene elementos que
pueden combinarse para formar una clase oficial perniciosa: un cuerpo
aparte, semicorporativo, sin afinidades ni buena disposición para las personas
progresivas y de espíritu libre, y con el corazón achicado por la mezquindad
de una oficialidad gazmoña. Ciertamente, una clase tal sería tan temible
como dañina en los Estados Unidos. Todas las medidas que se adoptasen
para crearla serían medidas de reacción y locura.
Pero el temer la creación de un funcionarismo oficial dominante y anti-
liberal como resultado de los estudios que estoy proponiendo es olvidar
totalmente el principio sobre el que más quisiera insistir. Este principio
es que la administración en los Estados Unidos debe ser en todos los aspec-
tos sensible para la opinión pública. En todo caso necesitamos contar con
un cuerpo de funcionarios preparados a conciencia que presten sus servicios
mientras observen buen comportamiento; ésta es una absoluta necesidad
en este asunto. Pero el recelo de que tal cuerpo pueda llegar a ser algo
antiamericano desaparece en el momento en que se responde a esta pregunta:
¿Qué es lo que constituye un buen comportamiento? Pues esta pregunta lleva
en sí misma la contestación que salta a la vista: pronta, sincera lealtad a la
política del gobierno al que se sirve es lo que constituye un buen compor-
tamiento. Esta política no tendrá ni un ápice de funcionarismo oficial. No
será la creación de funcionarios permanentes, sino de estadistas cuya respon-
sabilidad frente a la opinión pública será directa e inevitable ...
El ideal para nosotros es un servicio civil ilustrado y competente y con
facultades bastantes para actuar con sentido y energía, pero tan íntimamente
conectado con la ideología popular, por medio de elecciones y constantes
consultas al pueblo, que quede fuera de cuestión toda posible arbitrariedad
o un espíritu de clase.
*
El trabajo seleccionado a continuación es el cuerpo de un dís-
c~rso pronunciado en 1939 por el difunto Charles A. Beard, diri-
gido a un grupo encargado de investigaciones gubernamentales.
Muy conocido por sus escritos históricos, Beard fue también una
96 El estudio de la
figura prominente en la ciencia política norteamericana. Tomó par-

te activa en el progreso del movimiento sobre administración pú-
blica, tanto como organizador cuanto como escritor. Hacia fines de
su carrera hizo diversas declaraciones profundas y emotivas de su
firme creencia en la importancia del estudio administrativo. Esta
es una de tales declaraciones.
En el punto central de la alocución de Beard se halla la expo-
sición y el desarrollo de la tesis de que la administración es una
"ciencia". Hablando en términos generales, ha existido siempre y
continúa existiendo entre quienes se dedican al estudio de la admi-
nistración un criterio concordante con la orientación seguida aquí
por Beard. En una era en que la ciencia es sumamente apreciada,
resulta comprensible esta actitud; y es convincente el caso que
constituyen Beard y otros. Pero esta posición no puede todavía
aceptarse sin controversia. Aun cuando fuese esencialmente correc-
ta, la aceptación sin crítica de la misma conduciría a una teoría
y una práctica sin fundamento suficiente. Por ejemplo, ¿podría
sostenerse sin pasar por el crisol de un examen crítico la compara-
ción que establece Beard entre la economía y la teoría económica
de un lado y la administración y la teoría administrativa de otro?
El juicio sobre la economía puede no ser demasiado severo, pero
¿están los "principios de administración" realmente basados en
mejores o en otros fundamentos? Todo cuanto los estudiantes de la
generación de Beard creían ser verdad científica, creen muchos
en la actualidad que no pasa de ser generalización precipitada
basada en observaciones incompletas.
Cabe que se tenga demasiado arraigado el punto de vista de
muchos estudiantes de que la administración de que aquí se trata
no es una ciencia sino un arte -recuérdese el ensayo de Tead
sobre la administración como "una de las bellas artes". Y se pre-
gunta: ¿Pueden conciliarse esos dos puntos de vista? ¿Es admisible
la distinción entre ciencia pura y ciencia aplicada?
Incidentalmente hemos de observar que la aspiración de Beard,
manifestada al final de su discurso, de lograr a manera de coro-
namiento "una organización de funcionarios públicos y personas
particulares que se dediquen a cualquier aspecto de la ciencia de
la administración" fue seguida muy poco después por la organi-
zación de la American Society forPublic Administration, que es
precisamente lo que él propugnaba.
Filosofía, ciencia y arte

de la administración pública o
CHARLES AUSTIN BEARD
Se ha empleado la expresión "ciencia de la administración", pero hay mu-

chos que la objetan. No hace mucho, uno de los más distinguidos escritores
ingleses sobre gobierno y política, ridiculizó la idea en mi presencia. Dijo que
no existe cosa tal como una ciencia de la administración, que es una ton-
tería tratar de inculcarla, y que la sola idea de preparar a alguien sobre
tal base resulta ridícula. Observando la fogosidad de tan eminente caballero
acerca del tema, no quise discutir. En mis últimos años he pasado a opinar
en cierto modo igual que Esther Johnson, la cual observaba en su Dean
Swift: "Sea por comodidad en general, o por indiferencia hacia las personas,
o por suponer que no les haría rectificar, ... cuando veía que alguien sos-
tenía con gran calor una opinión errónea, se sentía más inclinada a aceptarla
que a contradecirla. Decía que así evitaba discusiones y no perdía el tiempo."
Ahora bien, si por ciencia se entiende un sistema conceptual de cosas
en que a todo aspecto particular comprendido en él pueda asignarse un
valor matemático y expresarse exactamente en una ecuación diferencial,
entonces la administración no es una ciencia. En este sentido solamente la
astronomía merecería la categoría de ciencia, y no está de más recordar
que las leyes mecánicas del cielo no nos dicen nada acerca del color y la
composición de los astros y todavía no ha podido saberse la causa de ciertos
trastornos y explosiones que parecen ser accidentales.
Si, por otra parte, podemos emplear correctamente el térmíno ciencia
en relación con un conjunto de conocimientos exactos, derivados de la
experiencia y la observación, y un conjunto de reglas y axiomas que la expe-
riencia ha demostrado ser aplicables en la práctica, y funcionan en la
práctica aproximadamente como se previó, entonces podremos, si así nos
parece, apropiadamente y por conveniencia, hablar de una ciencia de la ad-
ministración. Esta tiene tanto de ciencia general como puedan tener la
economía, la psicología o la biología, y más de lo que tienen la historia
y la política. U na vez, cuando preguntaron a Poincaré, el gran matemático
francés, si era cierta la geometría euclideana, contestó que la pregunta no
tegía sentido pero que la geometría euclideana es y continuará siendo de la
mayor conveniencia. El diccionario inglés de Oxford dice que una eíeaeía
es, entre otras cosas, una determinada rama de conocimientos o estudios;
Un reconocido departamento del saber.
Los más modestos pero distinguidos escritores entre los hombres de
ciencia contemporáneos, tales como E. W. Hobson, han renunciado al ma-
terialismo mecánico de mediados de siglo XIX, que sostenía que todas las
o Alocución pronunciada en la conferencia anual de la Asociación de Inves-

tigaciones Gubernamentales, Princeton, N. J., 8 de septiembre de 1939.
98 El estudio de la
cosas -tanto los objetos físicos como la vida orgánica, incluyendo a los seres
humanos- están sujetos a leyes y pueden explicarse en términos mecánicos.
Aquéllos no niegan que todas las cosas materiales y humanas puedan estar
sujetas a leyes. Confiesan honradamente que no lo saben. Se contentan con
apreciar 10 que denominan "series determinantes" de materia y fuerza que
pueden ser correctamente denominadas encadenamientos o ilaciones deter-
minantes. El ingeniero tiene en cuenta esas series cuando hace descender
cierto volumen de agua a una altura dada sobre un determinado tipo dado
de turbina engranada a una dinamo. Su ciencia le permite definir por
adelantado, por su conocimiento de los factores que intervienen, que la
operación producirá un resultado determinado con el que puede contarse
COn toda seguridad. Los hombres de ciencia proceden también por análisis
y clasificación y algunas de sus ciencias no han avanzado mucho más allá
de la etapa de clasificación. Hasta esto es útil. Nosotros empleamos clasifi-
caciones cuando tomamos coca-cola en lugar de cerveza.
Yo, por mi parte, prefiero limitar el término ciencia a los conjuntos de
conocimientos que sean totahnente deterministas en sus reglas y axiomas.
Pero con esto se excluirían la mayor parte de las ciencias naturales y, ade-
más, la raza humana, como demuestran los diccionarios, persiste en emplear
el término ciencia en SU sentido etimológico y más amplio. Me inclino ante el
veredicto del uso y, además, no encuentro palabra más conveniente y exacta
que el término ciencia para expresar el conjunto de conocimientos y prác-
ticas a que se da el nombre de administración.
Administración, economía y física
He dicho que la administración tiene tanto de ciencia como la eCODO-

mía, Es, a mi juicio, mucho más ciencia. La economía ha sido y todavía es
primordialmente descriptiva. Trata de describir la conducta de vastas masas
de seres humanos actuando dentro de naciones y entre éstas y el movi-
miento de fenómenos tales como precios, salarios y cambios. Los cálculos del
economista están constantemente sujetos a cambios violentos determinados por
la política, cambios que son inapreciables e incalculables. El conjunto inglés
de conocimientos econ6micos no puede aplicarse con exactitud en Alemania
o en Rusia. Además, el economista no es un operador. No hace funcionar
ferrocarriles y fábricas, y pone a prueba sus teo ias aplicándolas a realidades
prácticas. No tiene nada que ver con los COI, eretos problemas de iniciar
una operación o un sistema. Salvo raros casos, el economista no es más
que un observador.
El caso de la administración es diferente en ciertos respectos fundamen-
tales. El economista trata de lo que es a veces denominado, a mi juicio
erróneamente, un orden natural de cosas, es decir, de cosas que funcionan
o actúan, según se dice, inconsciente y automáticamente. El administrador
se parece más al ingeniero que construye una fábrica de electricidad, es de-
cir, se ocupa de la realización de propósitos humanos conscientes por el uso
consciente de seres y materiales humanos. Es verdad que el mero estudiante
de administración puede ser nada más un observador, pero no observa siro-
plemente operaciones naturales, inconscientes y automáticas. Observa la

formulación de propósitos humanos, consciente y deliberadamente, y opera-
ciones destinadas a producir determinados resultados. Y ve que los cálculos
de resultados hechos por adelantado se cumplen después en la práctica con
un alto grado de aproximación, El grado de aproximación entre los cálculos
hechos por adelantado y los resultados obtenidos no es siempre tan exacto
como en el caso de una fábrica hidroeléctrica, pero es constantemente lo
bastante exacto para fines prácticos.
En otras palabras, hay en la administración cosas análogas, si no idén-
ticas, a las series mecánicas de secuencias determinantes que existen en la
física. Si, por ejemplo, ha resuelto el gobierno cumplir el propósito de que
se pague indemnización por accidentes del trabajo a hombres y mujeres
y de acuerdo con determinados tipos, puede el administrador, lo mismo que
el ingeniero, estimar por adelantado lo que probablemente costará el cumpli-
miento de tal propósito, indicar los tipos de funcionarios que harán falta
para administrar la ejecución; y los procedimientos administrativos apropia-
dos para toda la tramitación, desde el principio hasta el fin. Y, como en el
caso del ingeniero hidroeléctrico, el administrador VE! después el resultado
de sus operaciones y puede compararlo con sus estimaciones previas. Hay
más elementos variables e incalculables en los asuntos humanos que en los
hidroeléctricos, pero aun así la administración logra resultados predeter-
minados con una aproximación que a veces resulta sorprendente por su
exactitud. Si las estimaciones y los cálculos administrativos no se cumplen
en la práctica con un alto grado de exactitud, entonces tanto la industria
como el gobierno se vienen abajo.
y si constituye alguna guía la expereincia de la ciencia natural, a me-
dida que la ciencia de la administración progrese, podemos esperar que vaya
adquiriendo un carácter cada vez más determinista. Así como las investiga-
ciones, las sociedades científicas y el intercambio de conocimientos e hipó-
tesis por los peritos en ciencias naturales han hecho avanzar la exactitud de los
conocimientos en el dominio de estas ciencias, podemos igualmente esperar que
el estudio, las sociedades administrativas y el intercambio de conocimientos
entre administradores hagan avanzar la exactitud de los conocimientos en
administración.
Podemos afirmar que hemos logrado ya reunir un enorme conjunto de
conocimientos exactos y utilizables en el dominio de la administración. Sería
fácil formar una lista con millares de volúmenes sobre la materia, debidos
a personas de ~an competencia. Yo he visto crecer este cuerpo de literatura
desdt, pocos ejemplares en 1898 hasta una enorme masa en 1939. Cada
perSOna informada y competente en el campo de la administración sabe
que esto es un hecho. Durante este periodo re han multiplicado varias veces
las ocasiones para consagrar a la administración la labor de toda una vida.
Esto es también un hecho para toda persona informada y competente. Me
atrevería a decir, aunque no trataré de demostrarlo, que el conjunto de lite-
ratura consagrada a la administración es varias veces mayor que el conjunto
de la literatura consagrada a las ciencias naturales en tiempos de Bacon,
Galileo y Newton cuando, hace trescientos años, iniciaron la revolución en
lOO El estudio de la
las ciencias naturales, y es casi tan considerable como la literatura sobre

historia, política, economía y autores clásicos, empleada profusamente en la
actualidad en nuestros colegios y universidades. Durante el mismo periodo
he visto aumentar de cero a cincuenta o sesenta el número de nuestras
sociedades y organizaciones entre administradores.
Preparación y estudios en administración

En la actualidad cualquier conocimiento que se tenga se puede comunicar e
impartirse a la juventud. En otras palabras, este conjunto de literatura ad-
ministrativa puede utilizarse para la enseñanza de la juventud, hombres y
mujeres; quizá también a las personas de edad, si no han perdido toda
esperanza. y es posible, mediante exámenes, averiguar hasta dónde ha
tenido éxito el proceso de comunicar y enseñar los conocimientos admi-
nistrativos, no precisamente en todos los casos, sino cierta y precisamente
lo mismo que en cualquiera de las materias estrechamente relaciona-
das con las humanidades. Además, y esto es de suma importancia, los jó-
venes, hombres y mujeres, que hayan llegado a dominar más o menos los
príneípíos, máximas y axiomas. de la ciencia administrativa, pueden ahora,
mediante lo que se llaman prácticas de servicio, fortalecer sus conocimientos
formales mediante experiencias vividas en y con la administración. Existe,
pues, una ciencia de la administración en el sentido en que yo he empleado
el término, y esta ciencia puede enseñarse, aprenderse y utilizarse. No hay
nada que determine si debe enseñarse en las universidades, pero si éstas
tienen un encendido y vivo interés en lo futuro de nuestro gobierno y civi-
lización, enseñarán esta ciencia, y los funcionarios públicos y los poHticos
tomarán nota de esto, con lo que se beneficiarán y mejorarán los servicios
públicos como resultado de ello ...
Además, extendiendo nuestra preparación en la ciencia de la administra-
ción, deberemos aumentar nuestras provisiones para estudios e investigacio-
nes en materia de administración. Debemos hacer esto en nuestras univer-
sidades, instituciones especiales y grandes divisiones del gobierno. Voy a
referirme especialmente a lo último. Poco a poco se están dando cuenta
nuestros administradores y políticos de la importancia del estudio y pla-
neamiento como elementos inherentes a toda administración acertada de
cualesquier asuntos complicados, sobre todo allí donde constantemente
van alterando la situación las circunstancias cambiantes. Desde el mero
principio de la administración científica se ha considerado que el avance
en el planeamiento era la clave para obtener buenos resultados, y el estudio
ha sido considerado indispensable para el planeamiento y la ejecución. Los
grandes administradores y quienes se dedican al estudio de la materia saben
lo vital que esto es para una administración eficaz, y no hace falta que yo
me extienda en la exposición de este tópico. A medida que la administración
se va haciendo más y más científica, es decir, a medida que va avanzando
en exactitud de proyección, previsión y resultados, se va elevando el pla-
neamiento y el estudio a una posición culminante en teoría y en práctica.
En las ciencias naturales y en tecnología se ha hecho esto con sorprendente
\
eficacia. Sin la investigación de hechos esenciales y sin la heliografía, esta-

rían al mismo nivel que la astrología.
Organización
Una frase más sobre el tema y habré terminado. Desde la fundación de

la Royal Society en Inglaterra en el siglo XVII hasta la presente hora, con
creciente énfasis, se ha demostrado que las sociedades de trabajadores cien-
tíficos han contribuido al avance de la ciencia en todas direcciones. Han
proporcionado formales cambios de conocimientos e hipótesis. Han propor-
cionado ocasiones oportunas para el contacto entre individuos, lo cual es un
estímulo vitalizador para las actividades individuales. Han despertado el
interés público en la labor científica, así como apoyo para la misma. Ya se
han formado en los Estados Unidos varias asociaciones de personas interesa-
das en la administración privada y pública, y han demostrado su utilidad.
Ha llegado el momento oportuno para una organización culminante de
funcionarios y personas particulares interesadas en toda la ciencia de la admi-
nistración en su más amplios alcances: una sociedad consagrada a la adminis-
tración en sí misma, como distinta de la administración de funciones particula-
res, tales como carreteras o salubridad pública. No es que se hubiera de
descuidar lo específico y concreto pero habría que concretarse al desarrollo
de los métodos, procedimientos y axiomas comunes a todas las ramas del
servicio público y por rigurosa concepción general estimular y guiar el pensa-
miento acerca de especialidades aparte. Esto serviría a la ciencia de la admi-
nistración lo mismo que las sociedades científicas han servido a las ciencias
naturales.
En todo esto no he olvidado el gran contexto de historia y civilización en
qUe labora la administración. No soy yo una de esas almas sencillas que
pueden descubrir las simples causas de la grandeza nacional o sublimes civi-
lizaciones o la decadencia de las naciones. Pero observo en las historias
de Grecia y Roma relatos que muestran la incompetencia de la adminis-
tración y su desbarajuste, acompañado de la desintegración del Estado y la
civilización. y estoy seguro de que, si hemos de aportar nuestros recursos,
habilidad y facultades para hacer pleno y noble uso; si hemos de construir
una economía pública y privada que haya de sostener y hacer perdurar la
Sociedad; si hemos de producir las condiciones necesarias para el pleno
florecimiento de la civilización en América, habremos de contar con el cons-
tante avance de la ciencia administrativa. De este modo seremos dignos
de nuestra herencia y de las oportunidades que se nos deparen.
SEGUNDA PARTE
Organización
5
Teoría de la organización: el género
:t;Jada parece tan apropiado como introducción al tema de la

teoría de la organización como la referencia a la fábula de los cie-
gos y el elefante. Cada uno de los ciegos tocaba con la mano una
parte distinta del elefante, y de ello resultó que surgieron entre
ellos radicales diferencias de opinión en cuanto a la naturaleza
del animal.
, Análogamente, son tantas las divergencias entre diferentes teo-
nas de la organización (no todas las cuales pueden explicarse en
un libro de la extensión del presente) que es cosa que asusta.
¿Cuáles son las diversidades de aue vale la pena dar cuenta? ¿Qué
teorías Son correctas y cuáles están equivocadas?
Nuestra fábula tiene aolícacíón aquí. Las distintas personas
dedicadas a este estudio que han expuesto en sus escritos criterios
tan diversos han concebido la administración con diferentes pre-
juicios y finalidades. Siendo así que "el ojo es ciego para lo que
la mente no ve", la organización parece variar de acuerdo con la
.mentalidad con que sea concebida. Cuando se mira desde dentro
parece muy distinta a cuando se mira desde fuera; vista por un
economista parece muy otra cosa que cuando es vista por un psicó-
logo; el arma del soldado raso no es el arma del general. Y quizá
no tenga tanta importancia el que algunas teorías sean acertadas
y.otras equivocadas como el que las diversas teorías presenten, con
dIversos grados de ajuste, distintos aspectos de la verdad. Se pre-
gunta: dQué es lo más importante en una teoría de la organización,
su verdad, o su utilidad?
. Los autores sobre teoría de la organización no se han fijado
bien en los escritos de épocas anteriores. Esto se debe en parte
a que lo que más les preocuna o interesa -los fenómenos de gran
escala, de- organízacíón formal- tiende a ser moderno. Pero tam-
bién se debe al hecho de que sólo recientemente en la historia
del hombre ha tratado éste de sujetar la organización misma a un
105
106 Teoría de la organización:
análisis abstracto, de gran alcance y detallado. Es indudable que,

en parte, esta reciente disposición del hombre a someter la orga-
nización en sí a un análisis objetivo se debe a la difusión del «es-
píritu científico", que nos ha inducido a mirar con nuevos y pe-
netrantes ojos lo que anteriormente no se había considerado de
interés. Las instituciones humanas y las relaciones personales son
estudiadas cada vez más de una manera que en un tiempo se con-
sideró posible y deseable únicamente para el estudio del "orden
natural".
El trabajo seleccionado a continuación es un compendio de los
primeros capítulos de The Principles 01 Organization, de James
D. Mooney, libro de extendido empleo y gran popularidad en re-
cientes decenios. En esos capítulos se dejan sentados en forma
analítica, según se pretende, los principios generales de toda or-
ganización, y el resto del libro está dedicado a la demostración
de tales principios en organizaciones militares, religiosas y demás.
The Principies of Organization se refiere más a la administra-
ción de negocios que a la administración pública. Hay no poco
espacio en que el interés se extiende a uno y otro campo y las
ideas que se exponen se hallan entre ambos, y en la parte consa-
grada al análisis de la organización se aplican a la administración
pública no pocos conceptos expuestos en la parte dedicada a la
administración de negocios. Hasta hace cosa de diez años las per-
sonas dedicadas al estudie de la administración pública aceptaban
sin modificaciones importantes la mayor parte de las ideas y las
técnicas sobre organización propias de la administración de nego-
cios o empresas privadas. Pero últimamente ha tendido la adminis-
tración pública a modificar y completar el más abstracto y "técni-
co" concepto de administración con ideas procedentes de campos
tales como la sociología y la psicología, como podrá verse en algunos
de los trabajos seleccionados más adelante. Mientras tanto, em-
pero, la administración de negocios ha seguido también avanzando
y sus actuales fronteras como teoría de la organización están más
allá del punto representado por los Principios de Mooney.
Pero aunque las fronteras de los estudios y especulaciones hayan
avanzado considerablemente desde hace uno o dos decenios, la
mayor parte de las ideas expuestas en este ensayo están todavía
vigentes en la corriente labor profesional en el ramo de la orga-
nización. "Principio numérico", «delegación de autoridad" son dos
conceptos que desempeñan todavía un papel activo tanto en la
teoría como en la práctica corrientes.
Quizá la idea más interesante y discutible de la teoría tradicio-
nal de la organización es la de que una buena estructura en la
organización es aquella que se ajuste al designio apropiado para
\
el género 107
una buena organización, hecha a la medida de "los tipos de men-

talidad sufrida que se encuentran entre todos los individuos en to-
dos los tiempos", más bien que adaptarse a las actuales caracterís-
ticas y peculiaridades de los individuos que suelen "ocupar" la
organización en un tiempo determinado. Se pregunta: ¿Hay sen-
sibilidad en esto? ¿Es este un método verdaderamente científico,
tal como nos lo presentan? ¿O es un prejuicio dogmático, una des-
viación del significado de método científico?
Desde un punto de vista, el trabajo de Max Weber seleccionado
en la primera parte podría clasificarse como "teoría de la organi-
zación". Se pregunta ¿hasta qué punto se contradicen y hasta qué
punto se complementan Weber y Mooney?
¿Está el análisis de Mooney lógicamente fundado y es empíri-
camente válido?
Los principios de la organiz.ación •

JAMES D. MOONEY
Cuando se forma un grupo para un propósito determinado, tanto si está

integrado por solamente dos personas como cuando lo forman más, tenemos
el fundamento físico de la organización, más el principio que debe presidir
todo esfuerzo asociado. Pongamos aquí el más sencillo de los ejemplos. Dos
hombres unen sus esfuerzos para trasladar un objeto que es demasiado
voluminoso para poder ser trasladado por uno solo. Aquí tenemos asocia-
ción de esfuerzos, que es sinónimo de organización, y asimismo coordinación,
el principio fundamental que sustenta esos esfuerzos.
Este ejemplo nos lleva como de la mano a la definición exacta de orga-
nización. Organización es la forma de toda asociación humana para lograr
una finalidad común.
Esta definición no quiere decir que todas las formas de asociación hu-
mana sean iguales, pues son tan numerosas como exige la variedad de las
finalidades y los motivos humanos... Pero, al menos es axiomático el que
cualquier motivo que conduzca a la asociación de actos humanos debe
expresarse en una organización. Las formas de ésta, desde luego, variarán
de acuerdo con la naturaleza del fin perseguido; únicamente si encontra-
mos ciertas características esenciales para todas las formas podremos pre-
tender justificadamente haber descubierto un principio. Pero antes de pro-
ceder a esforzarnos por identificar tales principios es necesario que pasemos
revista a algunas de las consideraciones que se hallan implícitas en nuestra
definición de la organización.
El primer punto es que esta definición presenta la organización como
o Edición revisada (Nueva York, 1947), págs. 1-45. Resumido. Reproducido

Por autorización de Harper & Brothers, Publishers.
~_._. ~-"""";'"''~''.'''''''
un puro proceso. Esto implica una relación entre dos elementos: por una
parte, las personas que crean y utilizan el proceso, y por otra, la finalidad
u objeto del mismo. Nuestro propósito es estudiar la organización simple-
mente como un proceso, lo cual supone el estudio de su estructura interna ...
La organización ha sido considerada como el aspecto formal de laad-
ministración, así como el mecanismo de la administración, el canal a través
del cual tienen realización efectiva las medidas y orientaciones de la admi-
nistración. Esto es verdad pero no toda la verdad. Además, la administra-
ción se ha dicho que es la estructura de todo grupo moviéndose hacia un
objetivo común. Aquí también el símil es acertado, valga por lo que valiere.
Esto parece implicar que la organización supone únicamente diferenciación
de deberes individuales, como ocurre en el cuadro de la organización fami-
liar. Pero los deberes deben estar en relación con el procedimiento, y es
aquí donde encontramos la verdadera dinámica de la organización, la fuerza
motriz gracias a la cual se mueve hacia su objetivo determinado.
Organización, por lo tanto, se refiere a algo más que la estructura del
edificio. Se refiere al cuerpo completo, con todas sus funciones correlativas.
Se refiere a esas funciones tal como aparecen én acción, el mero pulso y los
latidos del corazón, la circulación, la respiración, el movimiento vital, por
así decirlo, de la unidad organizada. Se refiere a la coordinación de todos
esos factores en cuanto éstos cooperan para el propósito común.
Esta exposición de la relación existente entre organización y adminis-
tración indica también lo que se quiere expresar con el término sistema
en la organización. Una organización se relaciona con el procedimiento y
lleva consigo la relación recíproca entre deberes así como los deberes en
sí mismos, por 10 que el sistema puede ser definido como técnica del proce-
dimiento.
La introducción de la palabra "técnica" nos da otro sesgo de las rela-
ciones entre organización \y administración. Podría parecer que la organiza-
ción estuviera en cierto modo subordinada a la administración. En el sentido
práctico así es, pues el instrumento debe siempre estar subordinado a aquello
de que es instrumento, y un deber de la administración es proporcionarse su
propio instrumento administrativo, 10 cual supone organizar. Pero en otro
sentido es inversa la relación. Si el edificio presupone al constructor, u orga-
nizador, la función de la administración presupone también el edificio, o
sea, algo que administrar. Comparemos, pues, esos dos conceptos en tér-
minos de técnica.
El arte o técnica de la administración, en sus relaciones humanas, puede
describirse como el arte de dirigir e inspirar a la gente, que debe basarse
en una profunda e inteligente comprensión humana. La técnica de la orga-
nización puede describirse como aquella que relaciona funciones o deberes
específicos en un conjunto coordinado. La manifestación de las diferencias
entre organizar y administrar muestra claramente su íntima relación. Muestra
también, y este es nuestro actual propósito, que la técnica de organizar eS
anterior, en orden lógico, a la de administrar. Un excelente organizador
puede ser un deficiente jefe o administrador, en el caso de que sus cuali-
dades temperamentales no 10 faculten para la última de dichas tareas. por
\
el género 109
otra parte, es inconcebible que un organizador deficiente pueda jamás llegar

a ser un buen jefe, si ha de realizar algún verdadero trabajo de organización.
La primordial necesidad en toda organización es que existan relaciones
armónicas basadas en intereses concomitantes y, a tal fin, el primer elemento
esencial es una relación concomitante de los deberes, considerados en sí
mismos. Esto significa que la acertada coordinación de actividades de todas
las personas en los empleos exige, como antecedente necesario, la coordina-
ción de los empleos como tales. Es evidente, por tanto, que un buen trabajo
de organización es un antecedente necesario para una administración efi-
ciente. La administración supone siempre algo tangible que haya que admi-
nistrar, y este algo solamente la organización puede proporcionarlo ...
El principio coordinativo
Comienza la organización cuando las personas coordinan sus esfuerzos

para un determinado propósito. Hemos demostrado esto con el simple ejem-
plo de dos personas aunando sus esfuerzos para levantar y trasladar un
objeto pesado. Pero no es la combinación el primer principio de la organi-
zación. Es únicamente un ejemplo de la organización misma.
Para hallar el primer principio, llevemos el ejemplo un paso más ade-
lante. Los esfuerzos de aquellos dos hombres que levantan un objeto pueden
coordinarse, lo cual significa que deben ambos actuar juntos. Si levanta
primero el uno y después el otro, no habrá unidad de acción y, por tanto,
no habrá organizaci6n de esfuerzos. La coordinación apareci6 por primera
Vez en la organízaoíón cuando uno de aquellos melenudos y romos antepasa-
dos nuestros asumió autoridad y dio un grito gutural equivalente al "[mar-
chenl" Aquí, pues, encontramos el primer principio de organización.
Coordmacion, por tanto, es la disposición ordenada de un grupo de es-
fuerzos, para proporcionar unidad de acción en la persecución de una finalidad
común.
Cuando denominamos coordinación al primer principio, queremos decir
que este término expresa el principio de la organización in toto; ni más ni
menos. Esto no supone que no haya principios subordinados; quiere decir
simplemente que todos los demás están contenidos en este total de la coor-
dinación. Los otros son simplemente los principios por medio de los cuales
opera la coordinaci6n y, de este modo, se hace efectiva.
Como quiera que la coordinación contiene todos los principios de la or-
ganización, expresa asimismo todas las finalidades de ésta, en cuanto tales
finalidades se refieren a su estructura interna. Para evitar confusiones debe-
mos tener presente que hay siempre dos objetivos de organización, el interno
y el externo. El segundo puede ser algo de acuerdo con el propósito o inte-
rés que hizo que el grupo se reuniera, pero el objetivo interno es siempre
coordinador.
Autoridad. En algunas esferas de la organización el objetivo externo no
es continuo. Ello es cierto en la organización del ejército en tiempo de paz,
cuando no están presentes todos los objetivos externos y el ejército se limita
a esperar el día de la movilización, para el día de la acción. Pero en toda
110 T eoría de la organización:
forma de organización ha de ser constante el objetivo interno. Este objetivo

interno es eficiencia organizada, y todo cuanto es esencial para esa eficiencia
se expresa con una sola palabra: "coordinación". No puede estarse espe-
rando el "día M" en la coordinación. Existe una constante necesidad en la
organización, esencial para la existencia de la organización misma.
Como la coordinación es el principio de la organización que lo ínc uye
todo, debe tener su propio principio y fundamento en la autoridad, o el
supremo poder de coordinación. Siempre, en toda forma de organización
debe hallarse en algún lugar esa suprema autoridad, aun cuando no sea
directiva de ningún esfuerzo coordinado.
El término "autoridad", tal como aquí lo empleamos, no implica nece-
sariamente autocracia. Allá donde prevalece una verdadera democracia, esta
autoridad se apoya en el grupo como un todo, como se apoya nuestro go-
bierno en el pueblo de los Estados Unidos. En las formas más sencillas y
más compactas de la organización democrática, está representada en el
grupo entero, reunido en un momento y en un lugar. Hay ejemplos en go-
biernos seculares tan ampliamente separados en el tiempo como la ecclesia "
de la antigua Atenas y la reunión o motín del pueblo en Nueva Inglaterra.
En cualquier forma que aparezca, esta suprema autoridad coordinadora
debe ser concebida simplemente como la fuente de toda coordinación, y no
necesariamente como la directiva coordinadora que corre a través de toda
la organización. En una democracia como la nuestra esta autoridad reside
en el pueblo, que la ejercita por medio de los jefes que elige.
Servicio mutuo. La comunidad de intereses es la base legítima de toda
organización. Si buscamos sus fundamentos psíquicos encontraremos que
puede significar únicamente mutualidad de inte~ses. Esto a su vez implica
deberes mutuos, lo cual supone la obligación del servicio mutuo. Esta obli-
gación es universal, traspasando, por tanto, la esfera de la organización.
Como en la antigua Roma expresaba la máxima jurídica do ut des (doy para
que des), es la base manifiesta de todas las relaciones humanas.
Pero en un sentido especial, tiene una aplicación en la esfera de la orga-
nización cuentan con una abundante literatura. En esta literatura se dan
razón por la que organizaciones de todas clases, gubernamentales, religiosas,
militares o industriales, nos proporcionan nuestros mejores ejemplos humanos
del espíritu de los servicios mutuos.
Aun cuando la técnica formal de la organización no haya recibido, hasta
los últimos años, más que escasa atención, las fases humanísticas de la orga-
nización cuentan con una abundante literatura. En esta literatura se dan
diversos nombres a la obligación del servicio mutuo, entre los cuales figuran
los de cooperación, integración, relación funcional y funcionamiento inte-
grado. Todos estos términos sugieren el aspecto formal así como el humano
de la coordinación, lo cual demuestra que es imposible separarlos. Debemos
tener en cuenta que las organizaciones son creaciones del pueblo y, por
o Ecclesia, palabra derivada del griego que significa reunión, era la asam-
blea popular en que los rétores u oradores discutían los proyectos, que eran vo-
tados por el pueblo. N. del T.
el género 111
tanto, que todo lo que Sea formal en formas organizadas debe apoyarse en
fundamentos psíquicos.
Una verdadera coordinación debe estar basada en una real comunidad
de intereses por conseguir un objetivo deseado. Igualmente cierto es que una
comunidad de intereses que sea verdadera, no s6lo en lo objetivo sino también
en la conciencia de cada cual, puede proceder únicamente de una comunidad
de comprensión. Esto significa no solamente que la administración y los
miembros deben entenderse entre sí, sino también que todos y cada uno
deben comprender cuál sea el verdadero objetivo y, por tanto, que cada
grupo representado en la organización debe comprender cómo y por qué
la consecución de aquel objetivo es esencial para el bienestar de todos.
La razón, a mi juicio, es obvia. La comunidad de intereses o, digámoslo
así, un interés común, no constituye, por lo que respecta a la conciencia
humana, una identidad de interés. La única manera concebible de lograr
una verdadera integración de todos los intereses del grupo en organización
es utilizar políticas u orientaciones administrativas que puedan hacer una
realidad más tangible para cada miembro del grupo aquella comunidad de
intereses. >
Es evidente que cada elemento de coordinación física es una necesidad

en el establecimiento de una armonía en todas las relaciones internas. Pero
incluso esta afirmación no incluye todo lo necesario en una eficiencia verda-
deramente coordinada. Antes de oue abandonemos este tema de la coordi-
nación, por tanto, hemos de considerar un elemento más, especialmente im-
portante en las organizaciones eclesiástica y militar, que contiene lecciones
para las organizaciones de todas las esferas.
Doctrina. La coordinación implica una finalidad, un objetivo. Pero aun
cuando exista un verdadero interés mutuo, una mutua comprensión y un
grado de participación mutua, no sigue de ello que cada miembro de la
organización tenga de hecho en su mente una honda comprensión del obje-
tivo y de cómo pueda éste lograrse. Entre los más altos funcionarios, aquellos
que sean responsables de los resultados, esa comprensión deberá estar siem-
pre presente. Deben, por tanto, saber que cuanto más difundan esta com-
prensión por todas las filas y grados, hasta dejarlos bien empapados en
ella, mayor será el esfuerzo coordinado y mayor la fuerza de la organización
para la consecución de su propósito. Este es el medio necesario para el logro
de este fin que nos pone en contacto con la significativa palabra "doctrina",
Para la mayoría de la gente esta palabra tiene un sentido religioso, y es
posible que entre todas las formas de organización sean las religiosas las
qus estén más hondamente imbuidas con su espíritu. Pero la palabra tiene
Un significado más amplio. Esto lo vemos demostrado en las diversas apli-
caciones del título de doctor, que significa simplemente el maestro, repre-
sentante o practicante de una doctrina. Existe, desde luego, una doctrina
Para cada concebible forma del esfuerzo colectivo humano.
1 Doctrina, en su sentido primitivo, significa la definición del objetivo. En
as asociaciones religiosas esta doctrina se basa en la fe, como formalmente
~ueda establecido en el credo. En las organizaciones industriales es el logro
e una diferencia en más a través de un servicio. En la organización guber-
namental encontramos diferentes y constantemente doctrinas cambiantes, pero

siempre una doctrina, sea la que sea, por mucho que varíen sus interpreta-
eíones por los jefes y hombres de Estado de la historia. En este sentido pri-
mitivo doctrina es sinónimo de objetivo.
Pero cuando nos detenemos a considerar el procedimiento necesario para
lograr el objetivo nos encontramos el significado secundario de la palabra,
que parece mal denominado secundario, pues muchas veces va más al!á del
significado primitivo en cuanto a importancia práctica. Esto se pondrá en
claro con los ejemplos siguientes:
Para un médico o cirujano la doctrina del objetivo es obvia. Es poner
bueno al enfermo. Pero la doctrina del procedimiento y su aplicación exige
una concienzuda preparación y una larga experiencia. Del mismo modo, la
doctrina del objetivo militar es sencilla. Según la escuela de Foch y Napo-
león, es obligar a una decisión por medio de la derrota del adversario; pero
el procedimiento necesario constituye un arte sumamente técnico, en el que
se comprenden todos los principios de la táctica y de la estrategia.
Este punto es vital en todas las formas de esfuerzo coordinado. Siempre
es seguro que exista una doctrina de procedimiento de alguna clase, pero no
basta con tener tal doctrina, ni es suficiente que la doctrina sea acertada.
Sobre todo es esencial que tal doctrina, según la frase popular, sea "vendida"
a todos los que intervienen. Cada miembro de la organización debería no
sólo conocer su doctrina, sino que también debería sentirla y absorberla mien-
tras viviese en su ambiente y hacer de ella la guía de todos sus actos.
Una doctrina de procedimiento no significa un cuerpo o conjunto de re-
glas que deban aceptarse como si se tratase de artículos de fe ...
Para encontrar un ejemplo más sencillo de unidad de doctrina, y de su
necesidad para el logro de cualquier objetivo de grupo, vamos a dirigirnoS
al campo de los deportes, tal como nuestros juegos nacionales de basebaU y
football, donde existe competencia de grupos y donde el éxito en el logro
del propósito depende del esfuerzo coordinado. F.n esos denortes h'W una
verdadera diferenciación funcional de deberes. En el sentido formal, no obs-
tante, los problemas de organización están todos predeterminados por las
reglas del juego. El objetivo primordial es también tan sencillo que se expresa
con una palabra bien corta: vencer.
Pero cuando venimos a examinar el procedimiento o, dicho de otro modo,
los medios necesarios para vencer, vemos surgir en cada caso una verdadera
doctrina que reviste gran importancia nara el canítán de baseball y de football.
Rastreando cada doctrina a través de todos los intrincados aspectos de la
estrategia del baseball v del footb.-.l1l descubriremos que descansa, en SIl
mayor parte, en el primer principio de organización, es decir, coordinación
de esfuerzos. Esta coordinación, tan esencial para la victoria en todo deporte,
en que un número de jugadores combinen sus esfuerzos para un propósito
común, nos ha dado la espléndida expresión de "labor de equipo",
El principio gradual o de escala

La coordinación debe contener en su esencia la suprema autoridad coor-
dinadora. Igualmente esencial es para el concepto de organización que
el género llS
exista un proceso formal a través del cual esta autoridad coordinadora opere
desde lo alto de todo el cuerpo organizado. Este proceso es una realidad
tangible, observable en toda organización. Aparece en una forma tan clara
que prácticamente se da nombre a sí mismo.
Principio numérico. El principio numérico es la misma fonna de organi-
zación a que a veces se da el nombre de jerárquica. Pero para evitar variantes
en punto a definición, hemos optado aquí por el ténnino "numérico".
Una escala significa una serie de peldaños, en cierta gradación. En la
organización significa una gradación de deberes, no según las diferentes fun-
ciones, pues esto envuelve otro principio de la organización, sino según los
grados de autoridad y correspondiente responsabilidad. Por razones de con-
veniencia denominaremos a este fenómeno de organización la cadena 1·,
escalera.
La impresión común mira esta escalera o cadena meramente como un
"tipo" de organización, característico únicamente de las más vastas insti-
tuciones de gobierno, ejército, iglesia e industria. Esta impresión es err6nea.
Es como para inducir a error, pues parece implicar que la cadena de escalera
carece de universalidad. Esas grandes organizaciones difieren de las otras
únicamente en que la cadena es más larga. La verdad es que siempre que
encontramos una organización, aun de dos personas, en relación de superior
y subordinado, tenemos el principio de la escala. Esta cadena constituye
el proceso universal de organízacíón, por medio del cual se hace efectiva
la superior autoridad coordinadora a través de toda la estructura.
El proceso de escala tiene su propio principio, procedimiento y efecto.
Contiene: a) Jefatura; b) delegación, y c) definición funcional. y vamos a
examinarlos en este orden.
Jefatura: Al examinar la jefatura en la organízaeíón, encontramos dos
cosas esenciales. Hemos de indicar cómo se relaciona esto con la suprema
autoridad coordinadora y, después, cómo se relaciona con las otras dos for-
mas del proceso de escala.
Jefatura representa autoridad, y debe poseer toda la autoridad necesaria
para el ejercicio de su jefatura, pero esto no significa que jefatura y suprema
autoridad sean idénticas. Es cierto que hay y ha habido organizaciones en
~ue la suprema autoridad coordinadora desempeña su propia direcci6n o'
Jefatura. Esto es característico de todas las formas absolutistas y apareci6
en los imperios autocráticos de la antigüedad. En los últimos años ha reapa-
recido en los llamados Estados totalitarios. Pero el procedimiento usual con-
siste en que la suprema autoridad coordinadora, dondequiera que pueda
a;POyarse, nombre, elija o designe de cualquier otro modo sus jefes. Tal de-
SIgnación es en sí misma un proceso, que nos da la clave de la verdadera
definición de jefatura en la organizaci6n.
Jefatura es la forma que asume la autoridad cuando entra en proceso.
Como tal es el principio detenninante del principio gradual o de escala,
existiendo no s610 en la fuente, sino proyectándose a través de toda la
cadena de la escala hasta efectuar la formal coordinación de toda la estructura.
La importancia de una jefatura eficiente aumenta con el incremento de
un organizaci6n. Tal incremento eJlige jefes que conozcan los principios de la
organización y la manera de aplicarlos. Pero las cualidades necesarias en
la jefatura comprenden más que las capacidades del organizador; exigen las
cualidades psíquicas de un jefe. Esta fase de la jefatura es tan vital como el
mismo espíritu de coordinación. Es de hecho la fase operadora de este pro-
ceso, toda vez que es el jefe quien debe coordinar no sólo las tareas sino
también a las personas que han de desempeñarlas ...
El punto siguiente que hay que hacer notar es que el proceso gradual
que emana de la jefatura debe tener su propio movimiento por medio del
cual se fom a la escala. Este proceso es lo que ahora vamos a examinar.
Delega' ón. La delegación consiste en la trasmisión de una detenninada
autoridad por una autoridad superior. En su esencia lleva consigo una doble
respon-aoílídad, Aquel en quien se delega la autoridad pasa a ser respon-
sable frente a su superior en cuanto a la realización de la tarea, pero el
superior eormúa siendo responsable de que la tarea se realice. Este principio
de la del ~ación es el centro de todo proceso en la organización formal.
La de, 1~ación interviene en la organización corno una consecuencia nece-
saria t:3 la autoridad en proceso de la jefatura. Es inherente a la propia
índole de la relación entre superior y subordinado. El momento del llama-
miento objetivo para el esfuerzo organizado a más de una persona, es siempre
un acto de jefatura, con su delegación de deberes. Esto ocurre aun en la
más sencilla y más compactamente organizada unidad, donde siempre se
está frente a una jefatura. Alguien .podría creer que el capataz de un grupo
de sección en un ferrocarril no delega deberes. En realidad, a menos que
empuñe un pico o una pala y trabaje con sus hombres, lo delega todo excepto
lo que no puede delegar, es decir, la autoridad inherente a su propio cargo
y la responsabilidad propia del mismo para que el trabajo se realice.
Otro aspecto que hay que advertir es que esta delegación ímplíca siem-
pre transferencia de autoridad, y nunca puede significar otra cosa. El tér-
mino "autoridad" es frecuentemente interpretado en el sentido de autoridad
sobre la gente, pero no es éste el sentido obligado en la organización. Aun
el capataz de un grupo de sección delega una autoridad a sus hombres, una
autoridad para hacer ciertas cosas, que lleva consigo la responsabilidad de
hacer aquellq para lo que están autorizados. Siempre, en todo empleo, in-
cluso en el de ordenanza, debe haber una autoridad delegada de esta clase,
pues en otro caso no habría base lógica para la responsabilidad.
La responsabilidad de la jefatura porque el trabajo se realice no agota
este punto. Todavía hemos de examinar los factores humanos involucrados
en esta responsabilidad. No es s6lo lo que el jefe debe hacer, sino, sobr~
todo, lo que debe ser. El ejercicio de la jefatura presupone, como su pn-
mordial necesidad, la facultad de comprender. El verdadero jefe ha de saber
en su totalidad lo que se trata de hacer, y saberlo con tanta claridad que
pueda ver el fin desde el principio. Tal conocimiento es necesario aun en el
capataz de un grupo de sección. Además, puede darse el caso de que
el jefe esté dirigiendo el esfuerzo colectivo de un grupo de hombres suma-
mente inteligentes, cada uno de los cuales sea un completo maestro en la
tarea que se le haya asignado. En todos los casos habrá un jefe cuyo de~r
sea coordinar cada factor con otro en la consecución del propósito comun.
el género 115
Cuando una organización sobrepasa la posibilidad de la jefatura dírecta,

debe recurrir al tipo de organización al cual podemos dar el nombre de sub-
delegación. Esto significa que el jefe comienza a delegar una autoridad
similar a la suya. En otras palabras, delega el mismo derecho a delegar,
Uevando consigo la misma clase de autoridad sobre los demás. Así, tenemos
la prolongación de la cadena gradual O de escala, tal como ocurre en las
más grandes organizaciones de todas clases. Pero, sea cual fuere la longitud
de la cadena, debe prevalecer el mismo principio a través de toda la estruc-
tura. El subordinado es siempre responsable frente a su inmediato superior
por cumplir SU tarea, el superior continúa responsable de que la tarea sea
realizada, y esta misma relación continúa hasta el jefe que está por encima
de todos, cuya autoridad lo hace responsable por el conjunto.
Debería observarse que cuando la autoridad delega facultades similares
a. las suyas, esto puede significar o no delegación de su derecho a nom-
brar subordinados. En el caso de nombramientos para importantes posiciones
clave, puede ser que la más alta autoridad se reserve este derecho. Ello, no
obstante, no altera, la relación entre superior y subordinados en la escala
gradual. El superior comienza por delegar en su subordinado deberes que
llevan inherente su propia autoridad; de aquí que la responsabilidad coordi-
nada sea implícita en todas estas relaciones...
Cuando examinamos el proceso de la delegación, tal como se manifiesta
en formas históricas, descubriremos que se presenta en diversas fases, dis-
tintas de la sencilla que acabamos de describir. La forma que aquí hemos
examinado es aquella en que la jefatura delega en sus subordinados parte
de su propia autoridad; en otras palabras, hay delegación hacia abato. Entre
las formas históricas encontraremos el fenómeno de la delegación hacia arri-
ba, en que se delega una autoridad sobre el que delega, así como de delega-
ción hacia fuera, en que se delega una medida de autoridad en una orga-
nizaCión del exterior. Encontraremos también una distinción entre las formas
de delegación directa o inmediata y las indirecta o mediata. Otro fenómeno,
observable en la esfera judicial del gobierno, es que las gradaciones en
la escala judicial no representan eslabones sucesivos de autoridad delegada,
sino que todos ellos derivan directamente de una autoridad superior. La
razón de ello podrá claramente apreciarse si se examina el carácter de la fun-
eión y la organización judicial.
Todas las formas de delegación tienen un rasgo común, Indican una
autoridad de alguna clase que procede a la delegación y tiene el derecho
de delegar. El resultado de esto es que la delegación, como forma, posee
tal universalidad en la organización que la define como principio. Sin este
Principio no puede funcionar ninguna organización.
Definici6n o delimitaci6n funcional. El tercero y ejecutivo principio del
proceso gradual es la definici6n o delimitaci6n funcional. Este principio no es
¡inónimo de funcionalismo, que es un principio aparte de la organización. La
definición funcional es antecedente a todas las funciones porque es la forma
en la organización que asigna todas las funciones. Es la forma gradual a
través de la cual delega la jefatura a cada subordinado su propia tarea espe-
~ífica.
:t ....
A fin de establecer con claridad la distinción entre delimitación funcio-

nal y funciones como tales bien estará que precisemos este punto. Lo que
hemos denominado definición o delimitación funcional es simplemente la
última fínalídad de todo el proceso gradual. Hemos definido el principio
gradual como la forma sucesiva, y el principio funcional como. la forma
efectiva de la coordinación. Es evidente, por tanto, que en este proceso gra-
dual debe haber alguna forma definitiva que produzca el efecto funcional,
pues en otro caso no llegaría a establecerse la conexión entre el proceso y
el efecto. Cuando un superior delega algún deber en un subordinado, define
la función de este subordinado, que sólo la autoridad gradual puede reali-
zar. Así, la delimitación funcional es el fin, el objetivo, el propósito de todo
el proceso gradual.
La verdad de lo que acabamos de decir puede demostrarse por medio de
un estudio de la cadena gradual en cualquier forma de organización. En
una organización pequeña y compacta, con sólo dos eslabones en la cadena,
los del jefe y los subordinados, la delimitación funcional es directa e inme-
diata. Cuando la organización crece la cadena se prolonga, y aparece la
subdelegación. Esto supone simplemente una extensión del proceso. Pero
el proceso en sí mismo es siempre igual. Y la delimitación funcional es siem-
pre su finalidad y objetivo...
El prlncjpio funcional
Con el término "funeíonalísmo" queremos expresar la distinci6n entre
clases de deberes. Así, esto se distingue claramente del principio gradual.
Para dar un ejemplo militar, la diferencia entre generales y coroneles es una
de las gradaciones en autoridad y es, por tanto, gradual. La diferencia entre
un oficial de infantería y un oficial de artillería, en cambio, es funciorwl,
porque hay una clara diferencia en la indole de los respectivos deberes.
Esta definición del funcionalismo está justificada por el uso corriente.
Pero existe un sentido inventado, debido, como todos los inventos del len-
guaje, a las deficiencias de éste. En términos estrictos, la palabra "función"
significa el acto de realización o ejecución, y puede designar cualquier acti-
vidad que aparezca en la organización, y aún a la misma suprema autoridad.
Es necesario, por tanto, hacer hincapié en que cuando hablamos de funcio-
nalismo en la organización queremos significar diferenciación funcional entre
fas clases de deberes.
Las funciones pueden ser innumerables por su variedad según el proce-
dimiento que sea necesario para conseguir un propósito determinado. Puede
observarse en la fabricación moderna, donde la técnica de producción en
masa ha introducido tan minuciosas divisiones de trabajo que casi cada tarea
individual ha llegado a constituir una función separada. Aquí surge la cues-
tión de si en esta gran variedad de funciones habrá un común denominador.
¿Hay algunos príreípíos universales de funcionalismo, en los que se incluyan
la suma de todas las funciones y, de ser así, pueda identificarse en ellas el
mismo orden lógico que hemos ya observado en el proceso gradual? Tales
principios de funcionalismoexisten y siguen el mismo orden.
el género 117
Principio de funcionalismo. En toda empresa organizada debe haber al-

guna función que determine su objetivo, otra que se dirija a su consecu-
ción, y una tercera consistente en tomar decisiones interpretativas de acuerdo
con aquellas reglas de procedimiento que hayan sido preestablecidas. Tales
funciones, que pueden denominarse determinativas, aplicativas e interpreta-
tivas, están relacionadas como principio, proceso y efecto. En las formas secu-
lares de gobierno se conocen como funciones legislativas, ejecutivas y judi-
ciales.
Cada una de esas funciones primarias o universales presupone los prin-
cipios coordinativo y gradual de la organización, aunque en las formas abso-
lutistas de gobierno esta dependencia se empalidezca por el hecho de que
la suprema autoridad coordinadora suela ejercer su propia jefatura. De aquí
que habitualmente aparezca con el triple carácter de legislador, ejecutivo y
juez y, del mismo modo, no haga distinciones funcionales en la delegación de
esos deberes.
En una forma constitucional de gobierno, en cambio, todas esas funcio-
nes están delegadas separadamente. Bajo el sistema norteamericano, el pue-
blo elige sus legisladores, sus más altos ejecutivos y, en algunos Estados, sus
jueces. Cuando no son elegidos directamente por el pueblo, esos jueces reci-
ben su nombramiento en virtud de un procedimiento que podemos califi-
car de delegación mediato: La función determinativa o legislativa, debido
a su habitual carácter colectivo, se presenta más como una simple unidad
que cualquiera de las otras dos, aun cuando haya subdelegación de la auto-
ridad legislativa. Aun materias tan comunes y de cada día como son las
reglas de policía que regulan el tránsito vial representan el ejercicio de una
función legislativa subdelegada.
La función judicial, como la legislativa y la ejecutiva, es gradual en su
organización, con la autoridad graduada de los más altos y más modestos
tribunales, pero aquí no encontramos la delegación de arriba abajo de la
autoridad judicial. Esto se explica por la naturaleza de la función judicial,
en la que la autoridad para resolver no eonfíere el derecho de iniciativa.
Esta ausencia de iniciativa explica también todo 10 que es característico en
la función judicial. En las esferas determinativa y ejecutiva, la más alta auto-
ridad toma la iniciativa, lo cual significa que es ella la que tiene la primera
~a~bra. En la esfera judicial, la más alta autoridad tiene únicamente la
ultama palabra. De aquí que el procedimiento en los tribunales, al revés que
en .las dos otras esferas funcionales, no vaya de arriba abajo sino de abajo
arnba.
Hemos descrito aquí las tres funciones universales o primarias tal como
apareCen en el gobierno. Su universalidad como funciones, no obstante,
debe ser manifiesta. No se concibe deber, función o tarea individual de clase
alguna que no lleve consigo una de tres cosas: la determinación de algo que
haya de hacerse, el hacer ese algo, o la decisión de cuestiones que puedan
surgir en el curso de ese hacer de conformidad con reglas y prácticas prees-
ta?lecidas. Puede ocurrir que las tres funciones estén representadas en la
mIsma tarea.
Aquí entra otro punto vital. La frecuente presencia de las tres funciones
primarias en la misma tarea indica cuán difícil es que encontremos esas fun-
ciones completamente separadas en la estructura general de la organización.
Todo lo más, esta separación será relativa. En el tipo secular de gobierno,
donde aparece con mú precisión que en otras formas, ha consistido simple-
mente en un desarrollo propio de los tiempos modernos, y tal separación
nunca es completa, aun en un gobierno moderno.
En nuestra constitución el brazo legislativo conserva el derecho de juzgar
cuando se ha formulado una acusación ante él. Análogamente, el senado,
dada su autoridad para confinnar o rechazar nombramientos oficiales, posee
una función ejecutiva. Así, cuando el senado se reúne a puerta cerrada
para estudiar la procedencia de tales noinbramientos, se dice que celebra
"sesión ejecutiva". Por otra parte, el jefe del ejecutivo, debido a su función
consultiva, respaldada por su derecho de veto, posee un grado de autoridad
en la esfera legislativa. Lo cierto es que el ideal de la eficiencia organizada
es no la completa separación, sino la correlación integrada de las tres fun-
ciones primarias.
e orrelación funcional. Aquí puede sostenerse que el último propósito de
todo organizador es la correlación integrada de todas las funciones. Ello es
cierto, y tal correlación, para ser verdaderamente científica, debe basarse en
los principios de la organización. El organizador habría de conocer las tres
distinciones primarias que se encuentran en la base de todo funcionalismo.
'Debería saber que esos plincipios funcionales son universales en toda orga-
nización; que aun la función accesaria que denominamos "personal" debe
tener alguna relación con todas ellas. Debería saber que, así como las tres
fonnas graduales constituyen el principio de la coordin0ci6n progresiva, del
mismo modo las tres formas funcionales universales deben ser la base de
toda coordinact6n efectiva. Debe identificar esos principios funcionales, tal
como aparezcan en cada tarea,' Y hacer de ellos la base de su correlación.
La historia del funcionalismo en la organización puede relatarse breve-
mente, en sus trazos más amplios. Hemos visto que el principio funcional
está siempre presente en toda empresa organizada, pero el sumamente diver-
sificado funcionalismo de la organización fabril de nuestros días, por ejem-
plo, es una caracteristica desarrollada en los tiempos modernos. Aun en
formas más antiguas de organización, podemos rastrear a través de las edades
una creciente diversidad en deberes funcionales. Esto se debía no sólo al
crecimiento de tales organizaciones, sino principalmente al adelanto en la
esfera de los conocimientos humanos, especialmente los de carácter técnico.
En una época primitiva, relativamente desprovista de esos conocimientos, .
las diferencias funcionales se limitaban a unas pocas y de índole sencilla,
pero el progreso de la técnica ha introducido otro y suplementario. funciona-
lísmo. El funcionalismo técnico apareció por primera vez en la organización
militar, donde el empleo de diferentes armas introdujo las verdaderas dis-
tinciones funcionales entre las diferentes armas del servicio.
E8peciflcacl6n de deberes: la inlportancia de una exacta especificación de
todos los deberes individuales, en sus efectos sobre la moral de una orga-
nización, puede verse por medio de ejemplos bien eonooídos en toda expe-
riencia humana. Con no poca frecuencia hemos oído decir de las institucio-
el género 119
nes organizadas de todas clases que son lanzadas "por medio de la política".
Un pensador superficial podría tomar esto como un reflejo sobre el personal.
Si pudiera conocer bien este personal podría quedar sorprendido al darse
cuenta de lo bueno que es en realidad. En proporción de diez a uno, debemos
dirigirnos a la organización, más que al personal, para descubrir la v~fdadera
causa de un trastorno.
Decir que tales condiciones, cuando se presentan, son una falta que'l'Ueda
achacarse a la administración es cierto pero no suficientemente explícito. Son
debidas al olvido administrativo de las necesidades de organización formal
y la aplicación de sus principios.
Cuando se coloca a un miembro de una organización en una posición
que lleve añejos deberes mal definidos, en su relación con otros deberes
¿qué ocurre? El trata, naturalmente, de dar su interpretación propia de
aquellos deberes y. cuando puede, imponer aquel criterio a quienes están por
encima de él. En este proceso se encuentra con otros que están en casos
análogos, siendo resultado inevitable de ello que se produzcan fricciones y
falta de coordinación.
En el aspecto positivo. el proceder ordenadamente abre paso a la prác-
tica de "deslindar los terrenos". En el aspecto negativo el resultado es eludir
responsabilidades o, según frase popular, "pasar el paquete". Estas condi-
ciones se. agravan cuando la misma jefatura toma por el atajo sin conside-
rar las consecuencias que a la larga puedan producirse. Las dos condiciones
suelen ir juntas, pues el jefe que no tiene el debido cuidado en la especi-
ficación de los deberes subordinados es presumible que sea desordenado en
el cumplimiento de los que le son propios. La verdadera coordinación en el
sentido formal puede únicamente lograrse gracias a la exacta delimitación
de los deberes. y esto debe comenzar desde arriba. Sin ello se producirán
fricciones incluso en la cumbre, y bajo tales condiciones es inútil buscar
armonía en las líneas inferiores.
El tipo opuesto de jefe, de aquel que procura la exacta especificación
de los deberes correspondientes a cada función, en su relación con las demás
funciones, como punto de primordial importancia podrá a veces parecer
formulista, pero en los resultados será ampliamente justificado por todas
las experiencias.
La razón y las pruebas se combinan para demostrar que la exactitud en la
especificación de las tareas es una necesidad para la creación de una verda-
dera armonía colectiva. La armonía en esta fase puede ser meramente pasiva,
aunque manifestada en la ausencia de fricciones. Para trasladar esta armo-
nía pasiva a una armonía activa y eficiente, se necesita algo más. y aquí
hemos de recordar la frase del mariscal Foch de que la obediencia activa
presupone siempre comprensión. El empleado que tenga a su cargo algún
deber o función, si lo concibe solamente en sí mismo, podrá cumplir sus de-
beres pasivamente. Pero cuando ve su relación con otras funciones conco-
mitantes, y la relación de todas ellas con respecto al propósito total, sigue
entonces un proceso mental que lo relaciona a él, personalmente. con el
objetivo y contribuye a transformarlo de un participante pasivo en uno
activo en el propósito común. Cuando todos los miembros de una organi-
zación logran adoptar esta actitud, el resultado es una unidad de espíritu,

que es fuente del espíritu cooperador eficiente.
La fonnal correlaci6n de las funciones es la tarea del organizador. Su
labor consiste en relacionar unos con otros los diversos deberes. La corre-
lación de espíritu es de incumbencia del jefe. };;ste relaciona entre sí a las
personas que han de cumplir tales deberes. Estos hechos demuestran la
importancia que tiene la comprensión de los principios formales de la orga-
nización. Pero mientras no se logre una verdadera y general comprensi6n
del prop6sito común no tendremos una real y activa correlaci6n horizontal,
que es la prueba final de una organización verdaderamente eficaz.
Los autores sobre organización distinguen entre los principios de corre-
lación perpendiculares y horizontales. Expresando la misma idea en los tér-
minos aquí empleados, estas dos formas se relacionan con los principios gra-
duales y funcionales. Pero la jefatura representa el principio gradual de la
organización. La relación gradual, por sí sola, a través del contacto con el
mando, no puede proporcionar la universal comprensión del propósito común,
es decir, la relación de cada individuo con este propósito y con cada indi-
viduo a través del mismo, que son necesarias para la verdadera correlaci6n
funcional.
La jefatura puede crear y emplear contactos horizontales como suple-
mento de los perpendiculares, de manera que esta comprensión pueda dise-
minarse debidamente a través de la organización. Este servicio debe aprove-
charse por la autoridad gradual no sólo por lo que respecta a sus subordinados,
sino para sí misma.
Sólo de esta manera podrá desarrollarse el espíritu de unidad, la verdadera
fuerza de la eficiencia cooperativa.
La fase del funcionalilmo correspondiente a la plana may01'

El servicio de plana mayor en la organización significa servicio de aseso-
ramiento o conseio, distinto de la función de autoridad o mando. Este, servi-
cio tiene tres fases, que aparecen en relación claramente integrada: la
informativa, la asesora y la inspectora.
La fase informativa se refiere a aquellas cosas que la autoridad debe
conocer al tomar sus decisiones; la asesora, al consejo que se da basado en
tal información; la inspectora, a ambas fases precedentes, en cuanto se aplica
a todos los detalles de ejecución. Es por medio de esta última fase como
la informativa y la asesora resultan operantes a t~avés de toda una organi-
zación. Si la autoridad necesita toda la ínformaci 'O que haga falta al tomar
sus decisiones, aquellos que se hallan en un nivel inferior, en quienes se
ha delegado para ejecutar las órdenes, necesitan la información que hace
falta para una ejecución verdaderamente inteligente. El servicio de plana
mayor, en esta fase, puede denominarse un servicio de conocimiento y, comO
tal, satisface la necesidad final de una verdadera coordinación horizontal de
esfuerzo organizado.
Aquí surge una cuestión vital. ¿Cómo vamos a distinguir en el orden psíqui-
co entre las funciones propias del personal de línea y las propias del de plana
el género 121
mayor? En orden a la organización, la respuesta es sencilla. La función de

la plana mayor es simplemente la de aconsejar; la del personal de línea, y
solamente éste, la de mandar. Pero estas expresiones pueden parecer dema-
siado simples. ¿Por qué un jefe de línea habría de necesitar los servicios de
una plana mayor de consejeros? ¿Por qué, como jefe, suponiendo que posea
condiciones de mando, no habría de ser un consejero suficiente para sí mismo?
Resultaría fácil contestar que, en una organización extensa, la informa-
ción que el jefe de línea necesita para adoptar sus decisiones requiere algo
más que meros consejeros individuales; requiere nada menos que el consejo
de una plana mayor organizada. Pero cuando pasamos a la siguiente fase
del servicio de plana mayor de la informativa a la asesora -nos encontramos
con otro aspecto de la relación entre la línea y la plana mayor. Aquí nos
encontramos con una función de la plana mayor en que ejerce una autoridad
propia, una autoridad que es no menos real que la del jefe de línea, aunque
no incluya derecho alguno de mando.
La cuestión estriba en que la línea representa la autoridad de hombre,
al paso que la plana mayor representa la autoridad de ideas. El verdadero
valor de un funcionario de plana mayor tiene una medida solamente: su habi-
lidad para alumbrar ideas que resulten valiosas para la autoridad de línea,
y su eficacia para hacer a toda la organización partícipe de esas ideas. Por
medio de esta autoridad, inherente a las ideas sensatas y realizables, el fun-
cionario de plana mayor puede fácilmente ascender a importantes mandos
de línea. Del mismo modo, el ascenso en la jefatura de línea puede muchas
veces depender de la capacidad del jefe para alumbrar ideas realizables,
tanto como cualquier otro aspecto inherente a su propio derecho de mando.
La expresión "fase de funcionalismo de la plana mayor" es empleada por
nosotros deliberadamente. La expresión habitual tomada de la terminología
~iIitar, es "línea y Estado mavor". El uso casi' invariable de esos términos
Juntos tiene por objeto distinguir entre el derecho de mando y la función
d~ consejo. Pero para la persona no profesional puede tal combinación indu-
CIr a error. Puede sugerir que la estructura de las organizaciones es como un
ferrocarril de doble vía, consistiendo en la línea y la plana mayor como
dos funciones coordinadas.
No podría haber un concepto más erróneo. La estructura de una organi-
zación es de vía única tan solo, y no puede haber ninguna otra. Lo que
en la organización militar se conoce como línea es sinónimo de lo que hemos
denominado cadena gradual, y no puede haber más que una cadena de
autoridad de línea. Toda tarea en una organización que no pueda identifi-
carse como un verdadero eslabón en el proceso gradual es una función
aUXiliar, adherida a la línea lo mismo que los apartaderos lo están al carril
<;ntral. Esto significa que toda función de plana mayor debe adherirse a la
~?ea en alguna relación dependiente, y no puede existir de otra ~anera.
1 encontramos en la organización de plana mayor una contrapartida de
algunos peldaños graduales que aparecen en la línea, esto va implícito en
el hf'cho de su adherencia. Debe necesariamente seguir las gradaciones de
aquello a Que es accesorio.
Servicio auxiliar. El de la plana mayor es puramente un servicio auxiliar.
Su función ha de ser informativa y asesora con respecto tanto a los planes

cuanto a la ejecución de los mismos. Esto es implícito en el significado de la
expresión "plana mayor", que es algo para apoyarse en ello pero sin auto-
ridad para decidir o iniciar. En el caso de la ejecución de planes la única
diferencia consiste en que el servicio de plana mayor pasa a ser informativo
y asesor con respecto a planes ya formulados, y en tal sentido inspector.
De aquí que, en la esfera de la ejecución, el funcíoncrío de plana mayor,
aun cuando no tenga derecho de mando inherente a su función propia, puede
hablar y habitualmente habla en nombre de la más alta autoridad. Para
evitar confusión de ideas es siempre esencial identificar las funciones como
tales, haciendo caso omiso de las relaciones traslaticias a través de las cuales
puedan ejercerse tales funciones. Sobre todo es esencial tener en cuenta que
la diferencia entre plana mayor y línea no es la diferencia entre pensar Y
hacer, pues estas dos facultades se hallan presentes en toda actividad. La
expresión "plana mayor" es estrictamente una de organización formal, para
distinguir la función de consejo del derecho gradual de mando.
Tomando organizaciones concretamente, encontraremos las mismas carac-
terísticas en el servicio de plana mayor que hemos advertido ya en nuestro
estudio del funcionalismo. Hemos observado que incluso las tres funciones
primarias -planeámiento, realización y decisión de acuerdo con los planes-:
no están nunca completamente separadas en ninguna organización. No po-
demos, por tanto, esperar completa separación entre los deberes individuales
del personal de plana mayor y los propios del personal de línea .
A manera de ejemplo: el jefe de algún departamento que sea caracte-
rísticamente de plana mayor en su servicio a la organización en conjunto,
debe, en todo caso, poseer una autoridad de línea dentro de su departamen·
too Además, hay organizaciones en las que encontramos departamentos en
que hay que cumplir deberes tanto de línea como de plana mayor. Los jefes
de tales departamentos pueden tener una relación de asesoramiento con el
jefe supremo, pero tienen autoridad de línea con respecto al cumplimiento
de sus propias funciones particulares.
Esto ocurre generalmente en las organizaciones que están departamental.
mente funcionalizadas en la cumbre. Este es siempre el caso en la organi.
zacíón secular del gobierno, y se advierte en la relación entre los funcio-
narios de gabinete y el primer ministro o presidente. En la organización
del ejército tales funciones departamentalizadas son siempre clasificadas comO
Estado mayor o plana mayor, pero siempre aquí hay algunos deberes que,
hablando en términos estrictos, son funciones auxiliares de línea. Esto ocurre
con las tropas llamadas de intendencia, cuyos deberes están relacionados
principalmente con las comunicaciones, el aprovisionamiento, y los transo
portes. No obstante, al rastrear históricamente el origen de tales deberes,
encontramos que todos ellos surgieron inicialmente de algún servicio infor·
mativo y asesor, y esto explica por qué suelen estar todavía generalmente
incluidos bajo la denominación de "Estado mayor".
Otra posible fuente de confusión en el aspecto histórico es la expresión
misma de "plana o Estado mayor" que no siempre ha tenido su actual Y
generalmente aceptada significación. En las viejas fórmulas militares se apli'
el género 123
caba la expresión en un sentido colectivo a todos los oficiales, cualesquiera

que' fuesen sus funciones, que estuvieran en contacto inmediato con quien
mandaba en jefe. El presente significado de dicha expresión' en la organiza-
ción mílítar no se remonta a mucho más allá del siglo xvm. Es cierto, sin
embargo, que fue la organización militar la primera en emplear la expresión
en su sentido actual.
Evolución de la plana mayor o Estado mayor. La historia de la fase de
funcionalismo propia de la plana mayor, tal como aparece en varias clases
de organizaciones, con distintos objetivos, la dejaremos para posterior exa-
men. De momento bastará con indicar a grandes rasgos el carácter general de
esta evolución.
Hemos advertido ya, al referirnos a la historia general del funcionalismo,
que se halla siempre presente en sus tres formas primarias -la determinati-
va, la interpretativa y la aplicativa- y que un funcionalismo suplementario,
de carácter estrictamente técnico, evoluciona únicamente con los adelantos
del conocimiento humano. Una evolución similar aparece en la historia de la
función propia de la plana mayor. El funcionalismo técnico de plana mayor
hizo probablemente su primera aparición en la organización militar, pues
por primera vez aparecieron en esta esfera las diferencias técnicas en los
deberes de línea, debido a la variedad de armas. Donde hay diferentes fun-
ciones de línea es lógico suponer que haya diferencias correspondientes en
los servicios de Estado mayor, pero no podernos hallar descritas tales funcio-
nes en la organización de los antiguos ejércitos. Pero hay una función
propia de Estado o plana mayor que siempre se encuentra en toda organi-
zación, antigua o moderna, o sea, la del servicio del consejo colectivo.
El carácter colectivo del primitivo servicio de plana mayor se ajustaba
a. las ~ecesidades de una época primitiva. El jefe primitivo ni necesitaba
Ill. podía mandar un consejo técnico, pues era escaso o ninguno el conoci-
miento técnico en su tiempo. Pero había una necesidad que compartía con
todo jefe, antiguo o moderno, cual era la vasta sabiduría nacida de lo pro-
vechoso de la experiencia humana, y en cuanto a tal ayuda o guía dependía
del consejo colectivo de quienes lo rodeaban. La importancia de esta fun-
ción de plana mayor se demuestra por el hecho de que no era informal u
ocasional. Desde que tenemos trazas de ella, tuvo carácter formal.
Entre los ejemplos antiguos tenemos los jefes homéricos, de los cuales
~pendía el rey para su consejo, y witenagemot, literalmente consejo de sa-
b~o~ de los reyes anglosajones. Un consejo asesor de una u otra clase es tan
VIeJO COrno la organización misma. Es igualmente moderno, pues ningún avan-
ce de los conocimientos humanos será jamás suficiente para eliminar la
~ecesidad que un jefe tiene de la ayuda que pueda prestarle la sabiduría
,umana elemental, y especialmente la sabiduría colectiva, al adoptar deeí-
Siones de la mayor importancia.
. Otra lección que nos proporciona la historia es el constante flujo o movi-
~Iento de las funciones de plana mayor, en constante contracción, expan-
sl~n~ o cambio de forma, según los tiempos y las circunstancias. Un ejemplo
cláSICO es el senado de la antigua Roma. Este organismo, que bajo los anti-
guos reyes y los cónsules de la República había sido puramente consultivo,
sin autoridad legislativa, fue gradualmente usurpando poderes de línea hasta,

en un periodo de la historia de Roma, alcanzar la más alta autoridad del
Estado.
Los ejemplos contrarios son igualmente notables. Tenemos en la historia
muestras de importantes funciones de plana mayor que, gracias a la atrofia
o a la transformación de los deberes de plana mayor, conservan únicamente
de nombre su primitivo carácter. La tendencia habitual en tales casos es que
el consejo, o la función colectiva de la plana mayor, pase a ser departamen
talizada, tendencia ésta inherente a toda clase de especialización. En la or, 3,-
nízacíón eclesiástica encontramos un ejemplo en el consistorio de carden~'
les, como distinto del cónclave, en el gobierno secular, en el consejo privado
británico. Esos dos organismos, en su origen fueron consejos colectivos con-
sultivos para la autoridad soberana, y así continúan en teoría. En la Iglesia
católica esas funciones están ejercidas hoy en día principalmente por las
distintas congregaciones de la curia romana; en la Gran Bretaña, por un rela-
tivamente moderno comité del consejo privado conocido como el gabinete.
En cada caso las reuniones del organismo completo han pasado a ser mera-
. (
mente formales y ceremoniales.
En la historia de la función del Estado mayor en la organización militar
encontramos todavía otra tendencia. Comienza con servicios individuales de
plana o Fstado mayor, y evoluciona hasta un servicio de Estado mayor depar-
tamentalizado y coordinado. Esta diferencia se explica por el hecho de que,
al revés de la Iglesia o el gobierno secular, la guerra, en su más pura esen-
cia, es una materia técnica. No obstante, en los más remotos días, cuando
las armas militares eran el sencillo arco, la espada y la lanza, y cuando las
batallas se libraban bajo la vista inmediata del jefe, los servicios de Estado
mayor eran relativamente pocos y de escasa importancia. El cambio de las
condiciones de la guerra, que comenzó con el invento de la pólvora, la revo-
lución en cuanto a armas y equipo, y los problemas planteados por el apro-
visionamiento y los transportes, condujeron a un aumento en el número y la
importancia de esas funciones de Estado mayor, hasta hacerse imprescindible
su coordinación. A consecuencia de esas necesidades ha evolucionado el
Estado mayor general, un verdadero consejo consultivo, departamentalizado,
pero todavía constituyendo una unidad, que asesora en cuanto a todos los
planes e inspecciona su ejecución, desde cada fase del servicio departamen-
tal hasta la estrategia militar que determina todos los movimientos, y reúne
todos esos elementos en un conjunto coordinado.
A través de todos esos cambios, dos son los factores que aparecen cons-
tantemente. Uno es el siempre presente principio del Estado o plana mavor.
que en una u otra forma es siempre operante. El otro es el constante movi-
miento en la relación entre los deberes de línea y de plana mayor.
¿Es posible, en ese cambio de relaciones entre línea y plana mayor, iden-
tificar todo ciclo definido? El único que ha aparecido en la moderna orga-
nización industrial va implícito en la aplicación del principio de delegación,
con su tendencia ya a la centralización, ya a la descentralización.
Relaciones entre línea y plana mayor. Una centralización improcedente
tiende siempre a conferir a la plana mayor cierta dosis de autoridad de línea.
el género 125
La centralización favorece al maximo de eficiencia técnica de la plana

mayor, pero si se extrema esta tendencia pueden sacrificarse otras cosas de
igual interés; sobre todo, la iniciativa descentralizada que puede ser necesaria
en mucho casos. '
El aspecto psicológico de la relación entre línea y plana mayor supone
siempre un más completo descanso de la psicología de la jefatura. El jefe
está a la cabeza de la línea, y es la línea, en toda forma de organización,
la que representa su real fuerza de combate. El jefe debe ser fuerte no sólo
en los movimientos, sino también en el planeamiento que precede a todo
movimiento. El valor de los servicios de plana mayor presupone un jefe
que posea la competencia necesaria para apreciar sus consejos.
El funcionario individual de plana mayor tiene a su cargo la fase espe-
cial de la situación que corresponde a su propia función de plana mayor.
Pero esta fase debe relacionarse con otras fases, y por esta razón los servicios
individuales de plana mayor deben estar coordinados en un completo servi-
cio de plana mayor. Pero el jefe de línea es, al fin y al cabo, el coordinador
final. El general Summerall, anteriormente jefe del Estado Mayor del ejér-
cito de los Estados Unidos, expresó lo psicológico de la relación entre línea
y Estado mayor con palabras que se aplican a la organización en todas las
esferas: "El que tiene el mando, dijo, debe conocer el arte del apoyo del
Estado mayor, y cada miembro de éste debe conocer el arte de mandar.
Pero ningún jefe con mando debe ser reemplazado por un Estado mayor,
por capaz que éste pueda ser. La responsabilidad por las decisiones e inicia-
tivas debe corresponder a éste, quien debe poseer los atributos, el carácter
y los conocimientos que lo hagan digno de confianza y de los servicios del
Estado mayor:'
Podría preguntarse por qué el jefe que puede apreciarse por esas tan exac-
tas especificaciones habría de necesitar un servicio de Estado mayor funcionali-
zado y coordinado. La respuesta ha de hallarse en las complejidades de la vida
moderna, que se reflejan en todas las formas de la organización. Siempre hay
~emasiadas cosas en qué pensar, demasiados factores qué considerar, dema-
SIados y diversos conocimientos necesarios para su solución, para que la capa-
cidad de un solo jefe pueda lograrlo sin ayuda. Aunque haya que dejar todas
las decisiones a la cabeza que dirige, es indispensable que esos problemas
lleguen a ella predígerídos, con todas las ideas y los estudios que un servicio
organizado de Estado mayor pueda proporcionarle. El Estado mayor es una
e~tensión de la personalidad de quien tiene el poder de ejecutar. quie~ neee-
SIta más ojos. más oídos y más manos que le ayuden a formar y a ejecutar
sus planes.
Cuando llegamos a la actitud psicológica de la jefatura hacia el consejo
del Estado o la plana mayor. encontramos los mismos tipos de jefes que
hemos observado ya en la delegación de la autoridad.
Primeramente está el jefe que descansa demasiado pesadamente en su
plana o Estado mayor. lo cual significa que está propenso a apoyarse e~
otros pan: sus propias ideas. Tales jefes se han hallado con gran frecuencíe
en el pasado, especialmente en la esfera del gobierno. El sistema monárquico,
COn su principio de jefatura trasmitida por herencia, dio al mundo en épocas
pasadas demasiados jefes incapaces para gobernar. Bajo tal jefatura, si

continúa largo tiempo, suele ocurrir una de dos cosas. En el primer caso, los
consejeros de la plana mayor funcionalizada van asumiendo gradualmente
la autoridad de línea en sus respectivos departamentos. El resultado es lo que
se denomina burocracia, donde cada departamento tiende a convertirse en
ley dentro de sí mismo, con poca coordinación por medio del mando cen-
tralizado.
En el otro caso, alguno de los consejeros va usurpando gradualmente las
funciones del jefe, hasta que el que anteriormente ostentaba el cargo llega
a convertirse en mero titular. Ejemplos típicos de esto fueron los mayordo-
mos de palacio en tiempo de los reyes Merovingios, durante los siglos VD
y VIII, Y el más reciente dominio del shogún en el Japón. En tales casos, o
bien la autoridad titular recobra su jefatura, como ocurrió en el Japón, o bien
la verdadera jefatura se hace formal, como ocurrió en la Europa central
con la fundación de la dinastía carolingia. Otro ejemplo de jefatura titular,
totalmente distinto en su origen, se encuentra en las modernas monarquías
constítueíonales. Aquí, la gradual transferencia de la autoridad a los. conse-
jeros, quienes, como ministros, adquieren una verdadera responsabilidad de
línea, se debe a la transición de la autocracia al constitucionalismo. Las
formas antiguas sobreviven en el fondo nuevo.
Hay otro tipo de jefe que perdura con más frecuencia en las organiza-
ciones modernas. Es éste el jefe cuya confianza en su propia fuerza lo hace
impermeable al consejo del Estado o plana mayor. Una jefatura de esta clase,
para triunfar, debe manifestarse en un genio excepcional. Únicamente un
Napoleón puede obrar de ese modo y, en el lenguaje popular, ''hacer tabla
rasa de todo". A la larga, el resultado de una tal jefatura ha de ser la des-
trucción de la eficiencia organizada. El servicio de plana o Estado mayor
tiende siempre a atrofiarse cuando se hace caso omiso de sus consejos.
El tercero y verdaderamente moderno tipo de jefe no hay necesidad de
describirlo, pues ya hemos indicado sus principales cualidades. El jefe repre-
senta el verdadero equilibrio entre dos extremos, y por esta misma razón
logra un verdadero equilibrio entre las funciones de línea y las de plana
mayor.
Principios del servicio de plana o Estado mayor. Es evidente que existen
dos necesidades primordiales en un servicio de plana mayor eficiente: coor-
dinación e infiltración.
Ya anteriormente se ha indicado la importancia de la coordinación en la
plana mayor. Sin tal coordínacíón, el resultado práctico no sería otra cosa
que una confusión de consejos. Lo que la autoridad de línea requiere de su
plana o Estado mayor es un cuadro completo y en correlación, pues tal CU~·
dro es de absoluta necesidad para tomar decisiones acertadas. Esta necesI-
dad explica el propósito del Estado mayor general departamentalizado en
los ejércitos, donde las actividades del Estado mayor están coordinadas de tal
modo que las aportaciones de todos los departamentos son de tal índole que
forman juntas un cuadro completo.
El término "coordinación" describe el método necesario para el procedi-
miento acertado en los servicios de plana o Estado mayor, pero la infíltraci6n
el género 127
de conocimientos es el propósito último de todas las actividades de plana
mayor. El servicio de plana mayor no sirve solamente al jefe supremo. Llega
primero a él, pues lo necesita para adoptar sus propias decisiones, pero los
subordinados en la cadena gradual, que se encuentran por debajo de los je-
fes, lo necesitan también para la inteligente ejecución de todos los planes.
Hasta en la organización militar, donde la índole del objetivo requiere una
mayor rigidez de disciplina, y consecuentemente una mayor fuerza en la
función de mando, el hecho de que no puede lograrse un procedimiento
eficaz por medio únicamente de contactos con el mando tan solo se ha
demostrado por toda experiencia militar. Para lograr la estructura completa-
mente unificada, tanto en la forma, como en el espíritu del propósito común,
debe haber igualmente coordinación horizontal, basada en contactos que
proporcionen un verdadero servicio de conocimientos. ¡Cuántas veces encon.'
tramos que el jefe, dejando provisionalmente de lado sus funciones de mando,
asume el papel de consejero de plana mayor de sus subordinadosl Todo aquel
que haya tenido la fortuna de servir bajo un jefe semejante sabe la inspira-
ción y las enseñanzas, tanto en cuanto a propósitos como en cuanto a proce-
dimientos, llega a infundir este tipo de jefe.
Esta clase de enseñanza, procediendo directamente del jefe, debe, por
necesidad física, limitarse en gran parte a lo que hemos llamado jefatura
directa o cara a cara. En una institución vasta son imposibles tales contactos
directos a través de toda la organización; de aquí que sea preciso organizar
un servicio informativo y consultivo que establezca esos contactos a través
de la total estructura. En la organización militar encontramos esta necesidad
cubierta por las gradaciones de escala o graduales del Estado mayor, con
Estados mayores generales completos agregados a cada unidad inferior a den-
tro de la división, y servicios individuales de Estado mayor agregados aun
a las más pequeñas unidades de mando. Esta forma de servicio de Estado
o plana mayor organizado e infiltrado está actualmente teniendo su parangón
en nuestras más avanzadas instituciones industriales.
El servicio de conocimientos en la esfera de la ejecución ha sido definido
por nosotros como la fase inspectora del servicio de plana mayor. El término
significa algo más que una mera observación general. Significa inspección
detallada. Tan importante es este servicio de inspección que algunos orga-
nizadores distinguen entre la plana mayor planeadora, la operante y la ins-
pectora. Pero la inspección corresponde principalmente a las operaciones Y
Puede, por tanto, incluirse en la función de Estado mayor operadora o ins-
pectora.
Queda todavía por examinar otro aspecto del servicio de conocimientos,
y algunos pueden considerarlo como el más importante de todos. No sola-
mente el jefe quien tenga que decir cosas interesantes a sus subordinados,
ya directamente, ya a través del servicio de plana mayor organizado. Puede
ser que los subordinados tengan cosas importantes que decir al jefe, ca-
sUs que éste deberá conocer en el ejercicio de su jefatura. También tienen
otras que decirse unos a otros, y esta mutualidad de cosas Que han de ha-
cerse conocer va a través de todas las relaciones entre superiores, subor-
dinados e iguales en todo eslabón de la cadena gradual. No puede eon-
cebirse la infiltración de un verdadero servicio de conocimientos como

moviéndose exclusivamente desde la cumbre hacia abajo. Ninguna organi-
zación puede estar verdaderamente unificada en espíritu mientras no haya
evolucionado un servicio similar moviéndose de abajo arriba. Es conveniente
que en una organización tengan todos el derecho a ser escuchados, pues es
únicamente a través de este derecho como se hace posible.o concebible un
mecanismo organizado gracias al ejercicio de tal derecho, y un estímulo para
su ejercicio, con lo que puede lograrse una jefatura verdaderamente informada.
*
El trabajo que acabamos de transcribir fue una manifestación
cuidadosamente resumida de muchas teorías tradicionales ..acerca de
la organización. El trabajo seleccionado a continuación se incluye
para indicar la índole de algunas tendencias en curso.
Los dos términos que describen la más vieja teoría de la orga-
nización en comparación con la más nueva son "administración ra-
- zonable" y "admínístracíón orientada", Por razonable quiere signi-
ficarse que tendía a hacer hincapié en el poder de la razón humana
para dominar los hechos de las relaciones humanas y dirigir estas
relaciones por caminos lógicamente trazados a fin de lograr metas
predeterminadas. Este concepto abstracto y formal se simboliza por
la carta de organización, en la que las personas son "cajas cuadra-
das", Por organización orientada quiere significarse que está trazado
el papel del funcionario ejecutivo, de los "gerentes", cargándose la
mano en aspectos técnicos gracias a los cuales puedan, los que ocu-
pan cargos de autoridad, manejar la organización, En conjunto re-
sultaba optimista en cuanto al grado de posible manejo por parte
de los gerentes.
La teoría nueva se aparta de la antigua en un considerablemente
mayor reconocimiento de factores no racionales en la naturaleza hu-
mana. Acentúa lo no racional, incluso lo subconsciente. Dirige su
atención también a la extensa zona de nuestras vidas no dirigidas,
al menos de una manera fácil y normal, a lograr las metas de orga-
nizaciones de las cuales puede que lleguemos a ser miembros. La
nueva teoría trata de introducir en su sistema de conceptos los
factores emocionales y sociales que fueron descuidados en la primi-
tiva teoría. No es tanto que abandone el racionalismo como que
procure lograr un más alto y más amplio racionalismo, un raciona-
lismo que introduzca lo no racional y lo irracional dentro de su
esfera y mando.
Pero la nueva teoría se aparta un tanto de la vieja en cuanto
reduce la orientación del administrador. Mientras es buscado el
"más alto racionalismo" y éste da por resultado una más perfecta
el género 129
dirección administrativa de una organización y las personas que la

integran, uno de los más importantes resultados de los estudios re-
cientes ha sido una depreciación del papel del funcionario ejecutivo.
un más claro reconocimiento de que la agrupación de seres huma-
nos a que damos el nombre de organización no es comparable a la
arcilla en la rueda del alfarero para ser modelada en la forma que
plazca a éste. El papel de los miembros no dirigentes y los efectos
de los agrupamientos sociales en y alrededor de una organización
son actualmente objeto de no poca atención. Incluso hay inicios de
lo que podría denominarse teoría administrativa democrática, en
contraste con la teoría orientada hacia la autoridad. I
A un tiempo causa y consecuencia de las tendencias recientes

es la importancia que se da a los conceptos psicológicos y socioló-
gicos. Tanto los psicólogos como los sociólogos han venido intere-
sándose cada vez más en la organización formal y en los problemas
administrativos, y sus estudios, a su vez, han ayudado a que se con-
c~bieran ideas más amplias por parte de quienes se dedican al estu-
dIO de la administración.
El ensayo que transcribimos a continuación fue escrito con un
espíritu de significativo humorismo. Aparentemente, trata de la or-
ganización y funcionamiento de un negociado como un tipo o espe-
cie de organización. En realidad, la mayor parte de lo que se dice
se aplica (en 10 que sea válido) a la organización en general, ya
en un negociado, ya en cualquier otra forma.
El profesor Earl Latham, su autor, escribe para divertir, pero sus
bromas tienen una mira y su propósito es serio. Se divierte a expen-
sas de sus colegas profesionales, hace gestos solemnes pero irreve-
rentes ante los "ídolos" de la teoría tradicional de la organización.
Pero su finalidad es claramente no frívola ni maliciosa, sino pe-
dagógica.
Su tesis consiste en que la vieja teoría sobre la organización no
es ciencia, como generalmente se ha pretendido, sino "teología" en
el sentido de que es un conjunto de creencias aceptadas por la fe,
pero no por demostración de la realidad empírica. La verdadera
organización, sostiene, es algo totalmente distinto del modelo que
podría servir de libro de texto sobre la manera como deberla lle-
Varse una organización.
Se pregunta: ¿Son excesivas sus censuras? ¿Va él mismo más
allá de lo que podría demostrarse con pruebas empíricas?
uso Teoría de la organización:
La jerarquía y los consagrados •

EARL LATHAM
Este es el ensayo sobre la organízaeíón de un negociado .. , La nomenclatu-

ra no es totalmente satisfactoria; pero existen visibles diferencias entre negocia-
dos, por una parte, y departamentos y divisiones, por otra. El departamento
es habitualmente una pertenencia de diversos servicios y funciones organi-
zados a base de oficinas, Las divisiones realizan actividades encaminadas a
lograr las funciones de los negociados ...
No es ciertamente habitual lanzarse a una exposición de tales problemas
a base de escarbar en la literatura, en los hieráticos o sagrados escritos de los
comentaristas del tema. Lo único que allí puede aprenderse es que los nego-
ciados deben organizarse por SUS funciones o por la clientela, cuando no estén
organizados por accidente o por malicia. Cuando las circunstancias y los acci-
dentes dan origen a los negociados, se dice que es muy importante dar aIU
un ligero toque de coordinación. Entonces se dicen muy lindas cosas acerca
de la integración. Por regla general se habla bien en esos comentarios de los
servicios de la plana mayor y de un cargo central, aunque se hable de los em-
pleados de línea con cierta simpatía, lo mismo que caballeros y damas
podrían referirse con afable conmiseración a la "clase obrera", útil pero
desaseada ...
¿Cuáles son los principales dogmas de la teología de la administración? ..
Dos son los dogmas principales: un mito épico y un principio. El mito épico
ensalza en primer término la persona de un creador: el jefe de la oficina. Es
el creador quien hace surgir de la nada su particular mundo burocrático. En
cuanto este jefe-dios insufla el don de la vida en su creación, da el ser a una
estructura de apretadas líneas, contenidas en el espacio circunscrito por SUS
habituales límites por obra y gracia de su voluntad y su mando. La mentali-
dad de esta divinidad secular es la mentalidad del universo que ella crea,
y la voluntad y la ley del creador son voluntad y ley de lo creado. En esta
concepción mística de la creación del universo administrativo, el creador puede
a veces devorar a sus hijos como Cronos en la fábula griega. Pues también
puede el creador destruir aquello a que dio el ser.
Habiendo dado el ser al universo admínistr. tivo, el jefe-dios Fíia su forma
eterna. El principio que sostiene esta forma es el principio de jerarquía. La
jerarquía es una estructura ordenada de seres inferiores y superiores, en escala
ascendente. El jefe-dios mora en la cumbre, desde donde, con su terrible ojo.
escruta Jos corazones de sus más humildes subordinados y moldea sus actOS
de conformidad con lo que él ordena. La descripción gráfica de esta forma
mística es el triángulo asociado con pirámides y pabellones para cachorros·
• De Employment Eorum, vol. 2 (abril, 1947), págs. 1-6. Un tanto resu-

mido. En el original lleva el subtitulo de "Una nota sobre las oficinas". Repj
ducido con autorizaci6n del autor y de la Intemational Association of Personne
in Employment Security.
el género 131
La jerarquía es la pezonera que cierra la fonua. Con la creaci6n mitica que

da el ser al negociado y el principio de jerarquía para dar fijeza a su estruc-
tura, quedan completados los principales elementos de la teología burocrática.
Un vertical jefe-dios prohíja un universo ordenado y, por obra de su voluntad,
fija la órbita de cada estrella en su galaxia administrativa.
¿Es esto fantástico? Desde luego, 10 es. Pero estas suposiciones guardan,
con respecto a una ciencia de la administración basada en datos susoepb'b1es
de ser observados, la misma relaci6n que guarda la magia con respecto a la
medicina. En realidad, nuestro conocimiento de 10 que verdaderamente sea
la administraci6n es precario y se halla aproximadamente en la misma etapa
en que se encontraba la medicina cuando el método para curar ~ tifoidea
consistía en una danza ritual que ejecutaba un hombre con unos cuernos de
ciervo en la cabeza y una matraca en la mano. Estas suposiciones teológicas
acerca de la administraci6n nos traen a las mentes un hOro que está relacio-
nado con las mismas. Se trata de South Wind (Viento del Sur, de Nonnan
Douglas) y no tiene nada que ver con los "principios" de la administración,
ya que se trata de una novela y, por tanto, pertenece al género de ficción.
No obstante, como aIIi se dice algo acerca de las posibles variedades de dioses,
se liga en cierto modo con nuestro tema. En cierto lugar del libro, un
señor Keitb, hombre rico, explica sus ideas sobre teología a un sefior Heard,
obispo de Bampopo. Acerca de Jos dioses clásicos dice que:
" ...fueron inventados por intelectuales que se sentian capaces de una

especie de camaradería con sus deidades. Los hombres y los dioses se haDa-
ban prácticamente al mismo nivel. Paseaban de la mano por la tierra. Aque-
llos dioses pertenecían a lo que podríamos denominar variedad horizontal o
de planta baja".
"¿Y los otros?"
"Oh, aquellos eran de tipo vertical o del piso de arriba. Vivían en lo alto.....
Los teólogos de la administración tratan de la variedad vertical O de piso

alto. El uso de la palabra "jerarquía" refiriéndose a las relaciones que pre-
valecen en la administración es sumamente acertado. ya que jerarquía sig-
nificó inicialmente (y aún lo significa) un rango u orden de seres sagrados.
Pero quizá se haya dicho ya bastante para indicar que entre las teologías
típicas y la teología de la administración existe un estrecho paralelismo. Lo
suficientemente estrecho para ser fraternal, si no filial.
¿Qué es ello? Para contestar a estas tres palabras es preciso. prhñero,
fonnular al menos dos veces tres preguntas. ¿Cuál es la realidad si la con-
cepción mítica es una ficci6n? ¿Qué es la organizaci6nP ¿Cu6I es el grado
d~ sentido y de verdad en creer que la jerarquía es una arrnaz6n de rela-
CIones? ¿Cuál es la funci6n del jefe sino mandar? ¿Son las comunicaciones
~ agencia algo más que un "enojoso c6digo de seiaIes WtbaIes, JninteB-
g¡bles para la gente común y corriente"? Y, finalmente, ¿cu61 es la natura-
leza del universo administrativo, sino la voluntad del jefe que Jo. abarca
todo? Estas son las preguntas básicas acerca de 101 aegoeIadOl,'fc JlOI OOD-
duce al tema, aunque en realidad nunca nos hemos salido de a
Toda vez
que la administración, como conjunto sistemático de conocimiento, está

en la etapa de la magia y no en la de la medicina, es más importante formu-
lar estas primeras preguntas que proceder sobre la base de ficciones y ejer-
cicios de semántica.
Las secciones siguientes tratan de cada una de esas preguntas y propor-
cionan algunas respuestas, al menos, si es que no conclusiones.
Primeramente, la organización. Se suele afirmar que es la disposición o

arreglo de hombres y materiales para la realización de un cierto propósito
determinado. Este es un modo de ver la organización, desde luego, pero hay
también otro modo de verla. ¿Puede verse, sentirse, gustarse? ¿Tiene peso,
volumen y densidad? ¿Tiene personalidad? ¿A dónde hay que mirar para en-
contrar una organización? Los espectadores de un partido de baseball están
alineados por arquitectos e ingenieros a fin de que puedan contemplar el par-
tido. ¿Están e!l una organización? Evidentemente que no, pero ¿pbr qué no?
La respuesta, puede aventurarse, es que los espectadores no creen estarlo.
La organización' es una idea, no una cosa. Es una idea que tienen los
hombres acerca de sus mutuas relaciones en el cumplimiento de objetivos
comunes. No existe en ninguna parte más que en la mente de la gente.
Imaginemos dos hombres, que no se conocen, y Que tratan de apagar el
fuego de un matorral. El primero se dirige a un riachuelo para llenar un
balde con agua, regresa y lo vacía sobre las llamas. Mientras él está ante el
fuego, el otro está en el riachuelo. Cuando el segundo está ocupándose del fue-
go, el primero está en el riachuelo. Cada uno de ellos cree estar solo
en el esfuerzo por apagar el fuego, que extinguieron entre los dos. No cons-
tituían en modo alguno una organización pues no tenían idea de la relaci6n
existente entre uno y otro, ni ninguno de ellos combinó sus esfuerzos con
los del otro. Cada uno estuvo trabajando sin relación con el otro, ni hubo
identificación de cada uno con respecto al otro ni, de ambos, con respecto
al objetivo común. Sin esta identificación, no existe la organización.
Hay ciertas consecuencias que se deducen del criterio de que la organi-
zación es básicamente la idea que los hombres tienen acerca de sus relacio-
nes mutuas en empresas conjuntas. Primeramente, la posesión común de tal
idea ayuda a producir y mantener un sentido de pertenencia. Este sentido
de pertenencia tiende a conservar un grupo unido. En segundo lugar, tiende
a desarrollar un sentido de no pertenencia que opera para excluir a los
'forasteros". La suma de esos dos sentidos es un sentido de jurisdicción,
que es uno de los hechos elementales de la vida burocrática. En el estable-
cimiento de un negociado o cualquier otra unidad de organización mayor
o menor, hay que hacer frente a ese sentido de jurisdicción y tenerlo en
cuenta. Dentro de la organización, ello tiende a alimentar cultos y fac-
ciones. Con respecto a quienes están fuera de la organización, tiende a nu-
trir rivalidad y competencia, tanto en el orden más elevado como en el
inferior.
Fijémonos primero en el problema interno. El negociado va a tener neceo
sídad, por ejemplo, de abogados y economistas. Tanto los de uno como los
el género 133
de otro de estos grupos muestran un notable espíritu' de clase. Ponen de

manifiesto un interés selectivo de identidad profesional. y una tendencia a
excluir a quienes no sean del oficio. A menos que estén regulados y domi-
nados por el interés general, serán como manchas en la corriente sanguínea
de la agencia. Deberán estar tan disciplinados con respecto a quien tenga
el mando ejecutivo y a los empleados de línea que sirvan sin dominar. Como
técnicos de plana mayor su función es servir, no ordenar, es decir, en gene-
ral habrán de servir pero no mandar. Todo depende de si la función de la
plana mayor es, como pfiffner las clasifica, general, técnica o auxiliar. Algu-
nas de ellas, como la última, son "operaciones" en sí mismas. .
La propensión que tienen los servicios de plana mayor generales y téc-
nicos a extenderse y dominar es una especie de imperialismo interno al que
hay que poner límite, pues en caso contrario se altera el orden y prevalece
la confusión. En un exceso de entusiasmo por sus respectivas especialidades
y una elemental creencia de que todos los hombres serían buenos y dignos
de confianza con sólo que fuesen abogados o economistas, o lo que pueda
ser la medicina privada, luchan por el poder de una manera altiva, por el
bien del orden. Al hacer tal cosa. y en la proporción en que tengan éxito,
quebrantan y desparraman el poder de la agencia, y evitan que ésta se
concentre.
Examinemos después el problema externo. Con respecto a las demás agen-
cias, el sentido de jurisdicción (es decir, de exclusión de los demás) pro-
duce la mayor parte de las luchas entre agencias en Washington. Un coro-
lario de esta actitud es el deseo de llegar a ser. autosuficiente, cuyo efecto
puede observarse en las relaciones tanto interiores como exteriores de una
ofíeína, Así, los departamentos de Guerra y de Marina han mantenido servi-
cios de gestión separados para las mismas clases de aprovisionamientos y
servicio. Los negociados e incluso las divisiones dentro de los negociados
reclutan la mayor parte de su personal ellos mismos, a fin de sostener SU$
propios cargos personales. Las numerosas agencias de alojamiento y los
servicios. Los negociados e incluso las divisiones dentro de los negociados
necesidad de autosuficiencia en materia de alojamiento.
La clave de la organización es la comprensión que cada individuo tenga
de su relación con los demás en el logro del propósito común. Pero tal com-
prensión no puede obtenerse hasta que esté definido el propósito común.
¿Para qué propósitos se crean las oficinas? Para dar cumplimiento a cual-
quier artículo de política pública preceptuado por la ley, es lo que cabe
decir. Pero esas manifestaciones de propósito son ordinariamente de carácter
muy general y vago. Esos propósitos generales han de definirse de una
manera más precisa, y es entonces cuando el negociado tiene razón de ser.
El negociado crea los medios para conseguir aquellos fines, técnicas para
realizar aquellos propósitos. Los negociados están para realizar funciones que
faciliten la realización de los propósitos generales de la agencia de la cual
forma parte. Dentro del negociado la función puede desmenuzarse en aetí-
Vidades que cumplan tal función.
Propósitos, funciones y actividades: esta trinidad contiene los elementos
que deben ser comprendidos por los miembros de un negociado si ha de
1M Teoría de la organizaci6n:
quedar clara su relación mutua. Sin esta orientación de las partes hacia el
todo, los miembros de una agencia corren el riesgo de actuar con finalidades
encontradas y no como una unidad eficiente .en cuanto a sus fines. Sin una
constante orientación las partes tienden a salirse de quicio. La técnica se
divorcia del prop6sito y existe únicamente para sí misma. La oficina se des-
integra y separa. Sus divisiones se convierten en satrapías independientes.
La labor de la agencia se realiza gracias a un pacto entre los jefes de diví-
si6n. El remedio para curar la ignorancia común acerca de los prop6sitos
comunes es la instrucción. Cuando se produce la desintegración de las partes
de una oficina debido a la común ignorancia en cuanto a las conexiones
internas de finalidad, funci6n y actividad, entonces es evidente que debe
haber instrucci6n sobre tales puntos. Esta materia será estudiada más ade-
lante como un aspecto de las comunicaciones.
11
La organización, pues, es una idea. Bien, pero ¿qué es la jerarquía? Tam-

bién es una idea. Es la ide8 que los hombres tienen acerca de lo que persi-
guen y a lo que se dirigen. La definición de Pfiffner (él le da el nombre
de "proceso gradual") es la siguiente:
'"Existe una suprema jefatura representada por la persona o las personas

que se encuentran en la cumbre de la pirámide jerárquica. pero para el
ejercicio de esta jefatura es necesario delegar tanto la autoridad como la res-
ponsabilidad en los subjefes de los diversos peldaños subordinados de la
escala."
Sin decirlo, apoya una creencia y una forma de expresarla que ha mere-
cido la aprobación de Urwick, Fayol, Mooney y Beílley, Se sostiene que es
evidente que Urwick en su obra Element8 01 Administration observa que "no
hace falta hacer comentarios sobre esta manifiesta exigencia, salvo hacer una
adve~ncia contra la común suposici6n de que la necesidad de una cadena
gradual o de escala presupone que cada actuación debe pasar penosamente
por todos los eslabones de la cadena, tanto si va en dirección de abajo
arnDa como de arrfba abajo". Aquí se encuentra todo el simbolismo habitual
de la teología de la administraci6n, incluyendo el místico signo de la pirá-
mide. Ello es abstracto y formulario. Esto es metáfora, no cíenoía, Es una
figura del lenguaje, no una representación de características observadas.
Lo mismo que un artículo de fe en un credo religioso, la jerarquía es un
sfmbolo de la creencia en una forma mítica de la organización administra-
tiva. Y, nuevamente, como un artículo de fe religiosa, existe esa creencia
a pesar de la falta de pruebas para apoyarla y confirmarla, y enfrentándose
OOn frecuencia a pruebas que contrarían la verdad de este artículo de fe.
Cuando más, la noción de jerarquía es un slmbolo de relaciones que se tienen
por deseables, en que algunos-se imponen a otros en un orden apretado. La
carta de organización es el emblema convencional del culto. El jefe-dios per-
manece en su solitaria cumbre, y sus subordinados quedan bajo él a uno
y. otro lado, con sus facies vueltas hacia el 'resplandor de la radiante autori-
el género 155
dad, que ellos no pueden generar sino tan solo reflejar. Generalmente no
hay en la carta de organizaci6n lugar pará el cuarenta al noventa por ciento del
personal ni en la oficina frontal, ni en el cuartel general ni en la oñcína cen-
tral. Una más verdadera representación volvería de arriba abajo la convencional
carta de organizaci6n piramidal, con la parte más numerosa ocupando el
lugar central.
Sería muy atrevida presunción contradecir tanta piedad. Pero la expre-
sión convencional de la organización de la autoridad y la práctica de la
jefatura en las organizaciones administrativas no es siempre simbólicamente
precisa ni viablemente exacta. El grano de verdad no es sino la necesidad
de orden en el universo administrativo. Pero no es preciso que sea un orden
autoritario. Los dioses, para emplear la frase de Norman Douglas, no han
de ser forzosamente dioses verticales. La expresión gráfica no ha de ser
forzosamente una pirámide de cajones. Si han de usarse los diseños propios
de la geometría. Quizá un círculo resultaría más apropiado y expresivo, con
las partes dispuestas de una manera ordenada alrededor del centro. Las
nuevas nociones acerca de la estructura de las moléculas. átomos y electrones
pueden proporcionar nuevos diagramas. Cada uno de ellos es un cosmos, un
microcosmos que reproduce el sistema solar, en que las partes elementales
se mantienen en una relación ordenada COn respecto al centro. Si la metá-
fora ha de dar color a la expresión, quizá la forma inicial de la organizaci6n
administrativa habría de hallarse en la física nuclear y no en la teología.
La estructura de autoridad y la práctica de jefatura en una organización
administrativa. negociado o departamento, pueden variar según el modelo
normal. Muchas veces hay un gobierno de la agencia informal e invisible
que se burla del formalismo abstracto de los reglamentos y de las normas
impresas. La administraci6n es una manera limitada de gobernar y pone
de manifiesto los problemas característicos de otras estructuras políticas.
Uno de estos es el contraste entre la fórmula legal y el hecho práctico. En los
países británicos, por ejemplo. el primer ministro es responsable ante el rey
según la fórmula legal y ante el pueblo según la realidad práctica. En Nor-
teamérica, el presidente y el Congreso fijan la política pública. según la
fórmula legal, pero en la práctica esto se debe a grupos privados. Esto es,
por ejemplo, lo que ocurrió en 1946, cuando los ganaderos y los industriales
del rarnn de la alimentaci6n abolieron de hecho el régimen de precios sobre
la carne, chocando contra la política pública declarada en los estatutos. Lo
mismo ocurre en las agencias administrativas. La distribuci6n de facultades
reales y de influencia en la dirección de una agencia puede disentir totalmente
de la distribución formal o legal. Los jefes "naturales" del grupo no han de
ser forzosamente quienes formalmente ocupan los cargos. La burocracia in-
>- formal puede determinar el curso y los destinos de la agencia a pesar de la
burocracia formal.
Repetimos que el germen de verdad en el insistente empleo del concepto
de jerarquía es la necesidad de orden. Pero ¿cómo puede ese orden alterarse?
La teología de la administración hace de ello una funci6n y un subproducto
de la voluntad del jefe-dios expresada en su mando. Hay orden porque él
quiere orden. Su mando procede de la cumbre de los olímpicos reglamentos,
136 T eoría de la organización:
debajo de la cual se halla toda la estructura. Pero si jerarquía es la idea

que- cada miembro de la organización tiene acerca de a quién ha de dirigir
y a quién ha de seguir, debe aparecer con toda claridad que el orden es un
subproducto de la relación entre dirigente y seguidor. En resumen, son los
individuos los que componen la organización, generándose la voluntad de
ordenar. Chester Bernard dice esto mismo de otra manera cuando observa
que la autoridad "es el carácter de una comunicación (una orden) en una
organización formal por virtud de la cual es aceptada por un colaborador
o emíembros de la organización como dirigente de la acción con que con-
tribuye ... " Llega a la conclusión de que "la decisión acerca de si una orden
tiene autorída.t o no corresponde a las personas a quienes va dirigida" y no
reside en o'. a parte alguna. En fin, autoridad es la idea de quien recibe
las órdene- .y no de quien las da.
Esta noción vuelve patas arriba el universo administrativo de la teología
burocrática. L$l autoridad jerárquica es una ficción y los dioses son horizon·
tales, no ver'cales, ¿Cuál es la realidad? La realidad es que los seres hu-
manos en ID grupo social, sea una oficina del gobierno o el taller de una
fábrica, tito.;p,n una vitalidad y una fuerza emotiva que son independientes
de los L:ScurSOS y las orientaciones de quien nominalmente está a la cabeza.
i Como individuos integrantes de un grupo tienen el impulso o la voluntad
de cooperar con los miembros del grupo en actuaciones comunes. Se pro-
ponen comportarse socialmente, es decir, actuar de concierto. con los demás.
Este impulso o voluntad no es insuflado por el jefe-dios. Existe sin él. De
hecho, la mano de hierro, la rigurosa aplicación de normas jerárquicas, la
frustración de la expresión social, produce tensiones que pueden hacer fra-
casar el objetivo del grupo. La concepción jerárquica supone que el grupo
es por naturaleza una chusma de individuos desorganizados y que el orden,
cuando surge, es un reflejo de la lógica creadora del jefe-dios. Pero, a menos
que el administrador vea su grupo como una unidad social coherente, será
fácil) que dé lugar no a armonía y orden, sino a desorden y desaliento.
III
Si la autoridad jerárquica es una ficción teológica, ¿cuál es la función

del más alto cargo en un negociado? Es proporcionar dirección y criterio.
La dirección es esencialmente guía, no mando. La distinción es importante. La
guía presupone un movimiento independiente en 10 que se guía. Este es el
caso de los grupos sociales, en los que se incluyen los negociados. Como ha
indicado Elton Mayo, hay una tendencia interna en los miembros de un
grupo que los induce a una acción conjunta, un impulso por cooperar Y
trabajar juntos. Existe, tanto si está orientada como si no lo está. El mando,
por otra parte, implica que la independencia de movimiento o impulso no
existe, pero que es proporcionada inicialmente por el que manda. Según
esta idea, partículas inertes deducen su vida y acción de la causa impulsora.
La jefatura dirige entonces la voluntad de cooperar. '
Pero, como arriba indicamos, existe también una función de criterio, de
juzgar. dEn qué consiste la función juzgar? Consiste en elegir entre orienta-
\
el género 137
ciones alternativas de política y acción. ¿De dónde proceden esas elecciones,

y de 'que modo se manifiestan? Proceden de dentro de la organización. Se ha
sugerido que una de las principales funciones de la organización burocrática
es la de limitar el número de las elecciones alternativas, de manera que
quien esté al frente de la oficina o agencia haya de elegir entre pocas y no
entre muchas. Según esta idea, la función de la organización es cribar, en-
tresacar las posibles elecciones para reducir su número.
Algo hay en esta idea, aunque exige atención. Es discutible en parte
porque se concentra indebidamente en el más alto cargo de la oficina a
expensas del resto del grupo burocrático. Hace que parezca como si el
grupo existiera solamente para servir al cargo principal, cuando en realidad
existen el uno para el otro, recíprocamente. Pero indica que algo del trabajo
de quien ocupa el cargo principal consiste en juzgar. Y esto indica además
que las alternativas son estudiadas dentro de la organización. En resumen,
una vez organizado el impulso por cooperar y trabajar juntos, no cesa ya su
fuerza interna. Existe una presión sobre el cargo principal para actuar. No
es esta ciertamente la manera como lo trata el imperio del jefe-dios, en la
ficción mítica. La organización presiona al cargo principal para que actúe
o para 'que no actúe. La presión se manifiesta en la forma de alternativas
que el cargo principal acepta o rechaza. Decida lo que decida, ejerce la
función de juzgar.
Es evidente entonces que, una vez orientado por el cargo principal, el
negociado manifiesta una velocidad propia de sí mismo. Bajo tales circuns-
tancias, el más alto cargo, la jefatura, desempeña otra función social además
de las de guiar y juzgar. El jefe es el símbolo de la idea central que anima
al grupo. Desde luego, una vez realizadas las funciones de guiar y juzgar
para Un proyecto concreto, no tiene ya el jefe nada más que hacer sino dejar
que el grupo en movimiento siga su curso. Y en empresas de gran comple-
jidad y notoria independencia, puede resultar difícil para el jefe desviar al
grupo en movimiento del curso emprendido y detenerlo, una vez en marcha.
En la más grande invasión desde el mar que registra la historia, Eisen-
bower, después de haber dado la orden de asalto final, no pudo ya hacer
nada con respecto a la duración del asalto.
IV
En unos párrafos anteriores se aludió brevemente al tema de las comu-
nicaciones, dejando para más adelante tratarlo más detenidamente. Diji-
mos que el remedio para la Común ignorancia del propósito común del grupo
b~ocrático es la instrucción, y que la instrucción es un aspecto de las comu-
~caciones. El jefe-dios en el mito épico del imperio administrativo es un
dIOS vertical que experimenta todas las dificultades de comunicación que
d~cribe Norman Douglas, Estando perpendicularmente a una gran distan-
CIa, es preciso idear un "enojoso código de signos verbales, ininteligible para
el COmún de las gentes, para la expresión de deseos, mutuos". En el con-
cepto de negociado como grupo social, no obstante, la comunicación es un
proceso funcional que actúa a través de todo el cuerpo, como la sangre que
proporciona alimento y aire a los tejidos. Si en alguna parte del organismo
social se obstruye su comunicación con las fuentes de su enriquecimiento y

nutrición, pronto aparecerán los signos de la parálisis burocrática.
Las comunicaciones deben informar. Cierto es que la organización y la
jerarquía son ideas y que SU ubicación no se manifiesta, pero en la mente
de los hombres es importante que esas ideas se reflejen en el común pro-
p6sito. La única manera de lograr esto es un bien trazado sistema de comu-
nicaciones. Este sistema no puede consistir en un solo canal de órdenes,
consejos, instrucciones, normas, reglamentos y voces de mando. Esto no es
comunicación sino arquería verbal, en la que muchas de las flechas pueden
ir fuera del blanco. Una acertada orientación de la voluntad del grupo por
cooperar depende de la comp.ensíén del objetivo común. La jefatura implica
guía constante. El éxito de uno y otra dependen de la comprensión que
los hombres tengan de los propósitos que han de compartir y de la direc-
ción en que se han de mover. Para comprender hace falta estar informado.
La comunicación es la verdadera vitalidad de un organismo vivo y en movi-
miento.
La libre comunicación está estrechamente unida al logro de las satisfac-
ciones sociales e individuales del grupo existente... La identificación de uno
mismo con el grupÓ se produce cuando el sentido de participación en los
propósitos del grupo es fomentado por el intercambio de información. En la
organización y establecimiento de una oficina es ciertamente tan importante
para los planeadores proporcionar formas completas de expresión para los
individuos como que cuiden de la elegante presentación de los despachos
de los jefes. Lawrence Appley ha dicho que todo el arte de la administra-
ción es el desarrollo de la gente. La libre comunicación es un método sobe-
rano para lograrlo. Los programas de adiestramiento dentro de la industria
ponen claramente de manifiesto que si se dejasen en libertad las potencialida-
des del obrero individual se encontrarían grandes reservas de energía e
información.
v
El negociado tiene quizá un problema especial, consistente en la exten-
sión de la organización administrativa que contiene un servicio de campaña.
y esto nos lleva como de la mano a la aplicación de los criterios expresados.
A base de una selección equivocada de lecturas es fácil llegar a la conclusión
de que la administración se refiere casi exclusivamente a la conducta CAF-14
o mejor, en Washington, u otra oficina central de cuartel general. Esto es
un subproducto de la teología de la administración y su preocupación por
el jefe-dios y sus obras. Vista en su totalidad, la parte más numerosa de una
oficina no puede estar en el cuartel general de la ciudad sino en el campo.
La coloración teológica del concepto de jerarquía suele teñir la especu-
lación y la práctica en que están comprendidas las relaciones entre oficina
y campo. Hay un sentido semírrelígíoso que hace decir muchas veces que
la oficina central es la cima y el campo es el fondo, estando la pril11era
arriba y el segundo abajo. La relación de superior a inferior tiene aqui el
mismo sentido que cuando decimos que una persona es de alto bajo naci-
miento. El modelo militar pone de manifiesto esta relación de grado y cate-
\ ,.~ .
el género 139
goría con lamentable fidelidad. Muchas son las complicaciones que resul-
tan de esta manera de pensar cuando entra en juego el campo. Es mucho
más fácil, por ejemplo, mantener la fíceíén teol6gica de un jefe-dios que
nunca se aparece a sus humildes servidores de las filas pero cuya voluntad
es interpretada para éstos por unos sacerdotes intermediarios. La dificultad
de comunicación es agravada por los factores del tiempo y la distancia.
El mismo carácter remoto de la relación de pábulo a la confusión,
Es importante dentro de la estructura de un negociado, donde todos
están a fácil distancia unos de otros, idear disposiciones de comunicación
que sirvan para informar. Y ello es doblemente importante cuando la geo-
grafía separa el centro del resto de la organización. El campo y sólo el cam-
po puede informar al cuartel general acerca de los problemas del negociado
tal como éstos se presentan al margen de los hechos V las realizaciones en
que la agencia se encuentra con sus parroquianos. El cuartel general no
puede proporcionar más que la jefatura que dirige el movimiento interno
del grupo hacia el propósito común. Y aun esta división del trabajo es un
tan~o artificial, pues el cuartel general no tiene el monopolio de la política,
así como el campo no tiene el monopolio de la actuaeíén, La relación es
mutua y recíproca y cada zona de competencia proyecta imperceptiblemente
su sombra en la otra. El campo debe intervenir en la formulación de la
poUtica y ambos, la oficina central y el campo deben compartir la actuación.
El concebir las comunicaciones del cuartel general según el sistema de
arquería verbal es sumamente inadecuado para el manejo de grandes em-
presas en el campo. Los que hacen las flechas en la oficina central satisfacen
una cierta concupiscencia al acariciar letales proyectiles y constituye un
placer encorvar el arco que las lanza más allá de la vista. Pero tanto los
?echeros como los arqueros están representando una fantasía. Con frecuencia
~ducen al grupo a empresas mal estudiadas e imprudentes a causa de la
ínsuficiencia del conocimiento de los hechos en el campo. O bien, como ha
OCurrido muchas veces, el campo se entera por primera vez de importantes
Cambios de política al leer los periódicos. El mal se debe a la deficiencia
en las comunicaciones. El remedio está en las manos de la oficina central.
Una oficina que implanta un establecimiento de campaña sin atender a estas
necesidades mina la fuerza y la eficacia del grupo.
VI
El resumen de estas observaciones es cosa pronto hecha. La teología

de la administración es menos satisfactoria de 10 que en un negociado cons-
tituye la vida de grupo que la sociología de la administración. El material
de que está hecho un negociado no es su armazón sino las personas, y su
fuerza motriz no es mecánica sino dinámica. Como quiera que los negocia-
dos SOn grupos de personas, manifiestan el molde común de conducta propio
~e los grupos de personas. No hay ninguna ciencia de la administración de
negociado", estrictamente concebida, que sea distinta de la ciencia de la
COnducta colectiva en otras formas de grupos administrativos. Lo que es
notorio y cierto por lo que respecta a la conducta en los negociados es notorio
140 Teoría de la organización: el género
y cierto en los departamentos y las divisiones, las próximas formas, mayores y

menores, de la organización administrativa.
Hay que tener en cuenta nuevos puntos de vista relativos a la burocra-
cia, tanto pública como privada. Hacen falta estudios empíricos sobre la
manera de comportarse del ser humano en la tienda, en la fábrica y en la ofí-
cina para contrarrestar el pernicioso efecto de los tópicos y frases hechas
que pasan por ser explicaciones de la manera de producirse de la gente.
~ En el momento actual de la historia la sociedad está neur6tica y desínte-
grada. Antes de que volvamos a la vida de las selvas, hemos de procurar
ver si podemos ser tan deferentes para con las personas como lo hemos
sido para con las máquinas, a no ser que sea ya demasiado tarde.
6
Teoría de la administración:
,
algunas variedades
Desgraciadamente, no existe un significado preciso y sobre el

que se esté de acuerdo para los diversos términos utilizados a fin
d~ designar los diversos tipos y volúmenes de entidades organiza-
c~onaIes. Departamento, negociado, dívísíón, sucursal, unidad, seo-
cI6n: despacho. Estos y otros términos son empleados con diversos
matIces de significado, dependiendo de la costumbre de una orga-
~aci6n determinada, de los accidentes de la historia, de las fina-
lidades de determinado escritor, y así sucesivamente. Incluso una
sola organizaci6n, si es de gran volumen, puede mostrar inconsis-
tencia en el uso de tales r6tulos.
Indudablemente la falta de un significado preciso y sobre el
q~e se esté de acuerdo se debe, en parte, al hecho de que las rela-
cIon~s humanas, que son el «material" de la organizaci6n son in-
tangibles y fluidas, difíciles de clasificar con membretes claros.
~abría que reconocer también que los r6tulos en una organizaci6n
ti,enen por objeto tanto prescribir como describir, es decir, un
rotulo colocado en una parte de la organizaci6n puede estar pro-
yect~do no s610 para describir lo que aquello es sino también para
preCISar su papel y funcionamiento con respecto a lo que debe
~er . el conjunto; especialmente, el rótulo debe tener por objeto
. IndIcar en qué lugar encaja aquella parte de la organizaci6n dentro
de la jerarquía de la autoridad formal, la «cadena de mandos".
El ensayo que reproducimos a. continuaci6n estudia la cons-
trucci6n de un «departamento". Mortunadamente, este término, en
COmparaci6n con algunos de los otros, tiene un significado gene-
ra?nente admitido y comúnmente usado en la administraci6n pú-
blica. En el sentido habitualmente empleado, los departamentos
S?n .las partes o subdivisiones mayores de una organizaci6n o [u-
. . ~IsdICci6n; sus jefes se hallan inmediatamente debajo del más alto
. Jefe ejecutivo en la cadena de autoridad. Pueden citarse como
141
142 Teoría de la administración:
ejemplos el Departamento Federal de Agricultura, un departamen-

to estatal de recursos naturales, un departamento municipal de
policía: sus jefes respectivos informan al presidente, al gobernador
o al alcalde o presidente municipal.
En el siguiente ensayo se emplea la palabra "departameno"
en este sentido, pero no restringida a tal sentido. Queremos ín.ícar
con esto que lo que el autor tiene que decir se aplica a la ma.í'0r
parte de las construcciones de cualquier tipo de organización p(..
blica, al menos a cualquier organización de "línea", cualquiera
que sea su nivel. Los conceptos de organización que se utilizan,
o sea, organización según a) la función; b) el proceso de trabajo;
e) clientela o material, y d) territorio, fueron introducidos, genera-
lizándose su uso, hacia 1935 por un ensayo del profesor Luther
Gulick. Ha sido generalmente aceptado el que en la construcci6n
departamental, la función o "finalidad principal" debe ser consi-
derada como el "primer principio". Gran parte de la reconstrucci6n
de organizaciones que ha tenido lugar recientemente en la admi-
nistración pública norteamericana se ha justificado por el fin de
establecer una organización con su propósito principal que pueda
fácilmente reconocerse y defenderse.
El autor de este ensayo es el profesor Schuyler C. Wallace.El
ensayo corresponde a un capítulo del libro titulado Federal Depart-
mentalization, que lleva el subtítulo de A Critique of Theories
01 Organization. El libro surgió como resultado de una generali-
zada discusión de la organización del gobierno federal, que siguió
a la publicación del famoso Informe del Comité Presidencial sobre
Dirección de la Administración en 1937. Como indica la palabra
"crítica" que aparece en el subtítulo, el libro está destinado más a
la crítica de las viejas teorías que a la explicación de la nueva.
Se pregunta: ¿Es el profesor Wallace excesivamente crítico en
su cuádruple esbozo de análisis, tal como algunos han sostenido?
¿O es demasiado benévolo al llegar a la conclusión de que el mis-
mo constituye "un sumamente útil ensamblaje de referencias para
ulteriores meditaciones", como algunos sostienen actuaIment~?
¿Cuál es exactamente su valor para quienes se dediquen al estudio
o a la práctica de la administración?
algunas variedades 1411
Consideraciones que entran en la

construcción de un departamento o
SCHUYLER C. WALLACE
Entre los difíciles problemas relacionados con el proceso de la organización
de departamentos figura la determinaci6n de los criterios con arreglo a los
cuales las unidades administrativas subordinadas han de agruparse en una
estructura departamental. En diversas ocasiones y lugares se ha tenido en
consideración una multiplicidad de factores para formar las decisiones. Pero,
en su mayor parte, esos factores corresponden a una serie de categorías
de las cuales se han deducido un número limitado de generalizaciones.
Como resultado de esas generalizaciones se reconoce comúnmente que
el proceso de departamentalizaci6n descansa en cuatro conceptos princi-
pales de la organización: a) función; b) proceso de trabajo; e) clientela,
y d) territorio.
A primera vista puede parecer evidente por sí mismo el carácter de esos
diversos aspectos de la organización, pero no es así, ni mucho menos. Antes
de ocuparnos del punto relativo a su aplicación, no estaría de más que
examinásemos la naturaleza de los conceptos mismos.
La dificultad que supone precisar esos conceptos para hacerlos sus-
ceptibles de aplicaci6n automática salta a la vista al relacionarlos con el
"principio" del funcionalismo mismo. Se cree generalmente que el término
denota el agrupamiento en una organizaci6n departamental de aquellas uni-
dades administrativas subordinadas que se dedican a los mismos o similares
Propósitos, a la solución de los mismos o similares problemas. Sobre la base
de tal hip6tesis, las diversas unidades militares destinadas a la defensa del
territorio son comúnmente agrupados en un departamento de guerra; las
unidades navales, en un departamento de marina.
Esta delimitaci6n es perfectamente satisfactoria, valga por lo que valiere,
pero desgraciadamente sirve para poco más que indicar la característica do-
minantp- del concepto. Quedan sin precisar sus limites exactos. Las dificultades
inherentes a esta delimitación pueden, quizá eludirse por medio de una
serie de proguntas,
¿Deben las diversas unidades militares y navales del gobierno agruparse
en distintos establecimientos militares y navales, tal como se ha sugerido
anteriormente? ¿O deberían integrarse en un solo departamento de defensa
taci6n dada más arriba, carácter funcional. En consecuencia, la simple emm-
nacional? Ambos tipos de organizaci6n tendrían, de acuerdo con la delimi-
ciaci6n de .un "principio de administraci6n" resulta de escasa o ninguna
aYUda para la soluci6n del problema.
Hay todavía otro aspecto de la delimitaci6n que abre la puerta a la
• De Federal Departmentalization (Nueva York, 1941), págs. 91·146. Re-

SUInido. Reproducido COD autorizaci6n de la Imprenta de la Universidad de Co-
lumbia.
incertidumbre, y es la dificultad de precisar el propósito al que las diversas

unidades administrativas están de hecho destinadas. ¿Cuál, por ejemplo, es
el propósito primordial del sistema alemán de transportes civiles o mili-
tares? ¿Es el mismo en tiempo de guerra que en tiempo de paz? Evidente-
mente que no. En tiempo de guerra, el sistema de transportes de Alemania
-o para este propósito el de cualquier otro país- forma parte integrante del
sistema de defensa nacional. ¿Debería, por tanto, juntamente con el ejército,
la marina y la fuerza aérea, consolidarse con el Ministerio de la Defensa
Nacional? ¿O habría de permitírsele conservar una posición autónoma? ¿Qué
habría de hacerse en tiempo de paz? ¿Serían igualmente aplicables a los
Estados Unidos las conclusiones relativas al lugar apropiado de tales agen-
cias como resultado de un estudio de la situación en Alemania?
Las respuestas a estas preguntas no se hallarán mediante un análisis mí-
croscópico de la delimitación dada más arriba. En cambio, se encontrarán
por medio de una investigación de las condiciones políticas, económicas, ad-
ministrativas y militares que concurran en cada situación dada. Una es la
respuesta que podría darse en tiempo de guerra, y otra en tiempo de paz.
Una solución podría ser adecuada para el Reich alemán, y otra para los
Estados Unidos. De todos modos, hasta que hayamos precisado los propé-
sitos fundamentales hacia los que se hayan dirigido las actividades de diver-
sas unidades administrativas subordínadas, poco o ningún progreso podrá
hacerse en la aplicación del concepto. Para dar significación a ese concepto
es preciso descubrir tales propósitos.
A veces, los objetivos hacia los cuales van dirigidas las diversas unidades
administrativas están claramente establecidos en la ley "fundamental de la
tierra. Puede hallarse la demostración de este hecho en las constituciones
de prácticamente todos los Estados de la Unión Norteamericana. Pero más
frecuentemente han de hallarse en las disposiciones legislativas, los decretos
administrativos y las sentencias judiciales; muchas veces, como en caso de
guerra, han de hallarse en la naturaleza de la situación. Cualquier intento
por aplicar el concepto del funcionalismo a una situación concreta necesita
lógicamente no tan solo un estudio de las actividades de las diversas unidades
de la administración, sino un examen de los actos de las asambleas consti-
tuyente y legislativa, así como del cuerpo judicial. Pues solamente después
de un análisis de las decisiones de todos los organismos determinantes de la
política directa o indirectamente relacionadas con las actividades de las di-
versas unidades administrativas será posible llegar a la intención legislativa
que se encuentra en el fondo de tales decisiones.
y solamente después de descubrir la intención legislativa en relación con
las situaciones específicas que sean objeto de estudio será posible completar
el significado del concepto hasta el punto de su aplicabilidad práctica.
No menos desconcertante que la deficiencia de la delimitación, como se
indica en el párrafo anterior, es la dificultad -bajo ciertas circunstancias. al
menos- de diferenciar algunos de esos conceptos relativos a la organización
de otros. Superficialmente, parece clara la distinción entre ellos. Así, como
ya se ha indicado anteriormente, se ha delimitado la departamentalización
de acuerdo con la función como el agrupamiento de unidades administrativas
subordinadas en un molde departamental sobre la base del propósito subya-

cente a que las mismas estén consagradas, La departamentalización de aeuer-
do con el proceso de trabajo parece todavía más sencilla. Tiene como pri-
mordial raison ti'étre la reunión en un solo departamento de todos aquellos
que tengan la misma preparación profesional o que hagan uno del mismo
o parecido equipo. La departamentalización sobre la base de la clientela
parece que se explique por sí misma, y debería consistir en la concentración
en un solo departamento de aquellas unidades administrativas subordinadas
que estén destinadas a servir a algún sector del cuerpo político.
Es indiscutible que cada una de esas delimitaciones revela las cualidades
esenciales del tipo de organización que se propone delimitar. Indudable-
mente también, sobre la base de tales delimitaciones es posible caracterizar
muchos de los departamentos tal como existen actualmente en los diversos
países del mundo. Pero no es menos indudable que esas delimitaciones no
delinean claramente las fronteras entre los diversos conceptos mismos y son
en consecuencia no poco responsables de la oscuridad y confusión que
caracteriza gran parte de la discusión abstracta del tema.
El punto puede ponerse en claro por medio de un ejemplo. El objeto
primordial del Departamento de Guerra es la defensa militar de la nación,
que, en consecuencia, es evidente que está organizado sobre una base fun·
cional. Ha reunido bajo su égida un numerosísimo personal con similar pre-
paración profesional, que hace uso de un equipo análogo. Pero esto, por
definición, es organizaci6n bajo otro concepto: el proceso de trabajo. Es
inevitable que surja la cuestión: ¿Sobre qué base está de hecho organizado
el Departamento de Guerra? La respuesta, en este caso, es razonablemente
clara y en todo caso no supone gran diferencia. La más alta consideraci6n
que ha presidido el desarrollo del departamento ha sido la de la función
o el propósito, al menos en la mente de los pensadores fundamentales, a
diferencia de los rutinarios; todo lo demás ha sido incidental.
Pero no es este el caso en relación con el tantas veces propuesto Depar-
t:unento de Obras Públicas. Tal departamento, ostensiblemente, podría haber
SIdo organizado alrededor tie un solo propósito: la construcci6n de todas
aquellas obras públicas que el organismo determinante de la política pu-
diera autorizar. Un resultado incidental del desarrollo de tal departamento
sería la concentración en un solo departamento de la inmensa mayoría del
personal de ingeniería civil actualmente empleado por el gohierno. El hecho
de que a tal unidad se le diera el nombre de Departamento de Obras Pú-
blicas¿justificaría su caracterizaci6n como Un departamento funcionalmeñte
organizado? ¿Qué nos parecería si el título de tal departamento se cambiase
por el de Ingeniería? Evidentemente, la mera nomenclatura del departamento
no sería decisiva en la materia. Habría que investigar la organización interna
del departamento para descubrir si estaba primordialmente orientado hacia
la. solución de una serie de problemas con todas sus ramificaciones, o si su
riuson elétre estaba en las economías y eficiencias que podrían lograrse
Por medio de la más estrecha integración de las actividades de la ingeniería
en la administración. De hecho, ambas eonsideracíones podrían representar
Un papel en la creación de tal agencia administrativa.
El ejemplo indica claramente lo oscuro de la línea que separa los con-

ceptos de funcíón y de proceso ...
A la luz de este análisis surge inevitablemente la cuesti6n relativa a la
necesidad de estudiar en términos abstractos tales conceptos tan mal defí-
nidos y tan pobremente delineados.
La cuestión implica un mucho mayor grado de confusión de la que
actualmente existe. Pues aunque pueda concederse que las definiciones ge-
neralmente a eeptadas no sean a veces satisfactorias tanto porque no propor-
cionan un e, iterío concreto sobre su aplicabilidad cuanto por las zonas nebu-
losas que .aracterízan sus fronteras, existe, de todos modos, en cada uno
de esos vonceptos un real núcleo de significado. Así, aunque esas generalí-
zacion JS se amolden apenas a la caracterizaci6n de los "principios de la
administración', debe en todo caso dárseles un lugar prominente entre los
factores qu' hay que sopesar en la construcción de una organización depar-
tamental
¿Baje -mé condiciones hay que hacer hincapié en una más que en otra
de es,,, ooasíderacíones? ¿En qué circunstancias debe la analogía de pro-
pósít.. o función prevalecer en el desarrollo de una estructura departamen-
tal? ¿Cuándo los servicios prestados a un particular sector del cuerpo público
son de la más alta importancia? ¿Qué peso hay que atribuir -si es que hay
que atribuirle alguno- a los factores de conveniencia profesional o eficiencia
técnica? ¿Qué importancia tiene la simple cuesti6n de lugar o territorio? Tales
son los aspectos que pesan en la creación de un estructura departamental
y como tales merecen detenida atenci6n.
Pero en relaci6n con cualquier análisis de esos conceptos debe hacerse
hincapié en una advertencia previa. Nadie ha propugnado nunca la cons-
trucci6n de departamentos únicamente sobre la base de la función, o del
proceso de trabajo, o de la clientela o del territorio. Al revés, en la misma
naturaleza de las cosas, los factores función, técnica, clientela y territorio
entran en la construcción y el funcionamiento de todos los departamentos
nacionales o de extensa zona. Tales consideraciones varían desde la divisi6n
del trabajo hasta la división del mismo, y la práctica y el sentido común
los tienen en cuenta como demuestran las organizaciones departamentales
existentes. Detrás de todas las consideraciones técnicas yacen, no obstante,
importantes cuestiones de política y propósito nacional que tienen un sentido
sobre las presentes prácticas y las innovaciones propuestas. Dado un par-
ticular conjunto de supuestos respecto a la política pública -como lo desea-
ble de conservar un gobierno constitucional, de la normalidad de los procesos
judiciales, de la fiscalización legislativa sobre la administración, etcétera- el
problema consiste entonces en la importancia que deba darse a una prefe-
rencia más que a otra, es decir, funci6n, clientela, etc., en un dado contexto
social y en sistemas particulares que puedan adoptarse para eludir cuales-
quiera desventajas que pudieren resultar de una determinada preferencia ...
Funcf6n
La más generalmente adoptada base de integración departamental es la

de la función o el prop6sito. En todo o en parte los departamentos de Estado,
\
Guerra, Marina, Correos, Agricultura, Comercio, Trabajo y Hacienda en los

Estados Unidos descansan sobre tal cimentación.. , El simple hecho es que
un considerable número de departamentos, quizá la mayoría, en todas las
unídades mayores de gobierno en todo el mundo están dominados hasta
cierto punto por este principio.
Es muy posible que la mayor ventaja que tenga esta base de organiza-
ción departamental sea el hecho de que facilita la realización de una deter-
minada tarea, la solución de un dado problema. Es evidente que si todas las
unídades administrativas que intervinieran en una determinada tarea estu-
vieran integradas en un solo departamento, sujeto a la dirección de un solo
funcionario superior, debería realizarse la tarea de una manera más expedita
que si esas mismas unidades estuvieran diseminadas acá y acullá a través
de la administración. No habría que malgastar energía alguna elaborando
convenios con otras ramas de la administración. Podrían reducirse al míní-
rno los rozamientos interdepartamentales. Podrían decidirse las prioridades
sobre la base de las necesidades de la situación y no sobre la base de las
fidelidades departamentales. Podría regularse el tiempo de las actividades
de las unidades administrativas. Podrían darse órdenes y asegurarse la acción.
Quizá se vea esto con más claridad si recurrimos a un ejemplo. Parecería
axiomático que las diversas unidades militares relacionadas con las operacio-
nes de tierra -el Estado mayor general, la oficina del ayudante general, el
inspector general, el auditor general, el general comisario, el general médico,
las ingenieros, la ordenanza, el oficial de señales, el cuerpo aéreo, la artillería
de campaña, la artillería de costa, la infantería, etcétera- hubieran de concen-
trarse en un solo departamento más bien que diseminarse a través de la
estructura administrativa. El objetivo primordial de todas esas fuerzas mili-
tares es hacer frente, combatir y derrotar al enemigo. Los aprovisionamientos
y las municiones deberían llegar a un lugar dado y a un tiempo dado. Los
Cuerpos aéreos deberían vigilar las concentraciones de fuerzas enemigas.
Los tanques y la artillería deberán apoyar a la infantería cuando se necesite su
apoyo. En otras palabras, la maquinaria deberá existir para una coordina-
ción casi instantánea de las actividades de todas las unidades militares em-
pleadas en la guerra activa.
Esto será únicamente posible si esas numerosas y diversas unidades han
sido integradas en un solo departamento bajo un mando unificado. Diseminar
esas unidades entre departamentos civiles, necesitando así no sólo un enorme
malgasto de tiempo en la negociación de los arreglos interdepartamentales
en determinado momento crítico, o peor todavía, haciendo posible la fríecíón
departamental y un desacuerdo que lo demore todo, sería tan fantástica-
mente inconcebible que, de hecho, no ha ocurrido nunca. Todas las unidades
militares relacionadas con la guerra terrestre son en todo lugar partes inte-
grantes de un solo departamento de Guerra o de Defensa Nacional. Cual-
quier otra forma de organización sería casi sinónima de suicidio militar ...
Así pues, la integración por la función no sólo asegura la unidad de
acción sino que también contribuye a una más perfeccionada consideración
de todos los aspectos de un problema dado o de una serie de problemas
qUe es lógica bajo cualquier otra forma de organización.
Otra ventaja inherente a la integración de las unidades de gobierno ad-

ministrativamente subordinadas sobre la base del propósito es que este tipo
de departamentalización contribuye en cierto modo a una reducción en el
grado de encaballamiento y duplicación que, de otro modo, parece inevitable.
Debido al hecho de que el Servicio de Empleo de los Estados Unidos,
la Junta de Seguridad Social, la Administración de Obras Públicas y la Ad-
ministración de Obras para el Progreso (actualmente Administración de Obras
y Proyectos) eran con anterioridad unidades independientes y no partes
integrantes de una sola agencia dedicada a la solución del problema del
paro forzoso, en más de una ocasión sus relaciones estuvieron caracterizadas
por los rozamientos y no por la cooperación. Análogamente, sólo las conti-
nuas consultas y una actitud de la mayor buena voluntad por cooperar Y
acomodarse evitó que la Junta de Seguridad Social y el Departamento del
Trabajo duplicasen innecesariamente sus respectivos servicios que no fueran
de orden estadístico ...
Igualmente ventajoso es, a juicio de ciertas personas dedicadas al estudio
de la administración pública, el hecho de que la integración de acuerdo con
la función se ajuste mejor a "los objetivos del gobíerno tal como están reco-
nocidos y comprendidos por el público. El público ve el resultado final pero
no puede comprender el método seguido para lograrlo. Puede por tanto
expresar su aprobación o desaprobación con menos confusión y más efecti-
vidad al ver las altas finalidades que al examinar el proceso". Esto podria
expresarse en otros términos.. Toda vez que el público es el primer interesado
en la solución de determinados problemas o en el cmnplimiento de ciertos
deberes públicos más que en las técnicas o los procedimientos administra-
tivos por medio de los cuales se han logrado las soluciones o se han cum-
plido los deberes, el agrupamiento de las diversas unidades administrativas
en una serie de departamentos organizados alrededor de las operaciones en
un dado campo de la actividad humana es evidentemente ventajoso en cuan-
to, al menos hasta cierto punto, fija las responsabilidades por las actuaciones
y, así, enfoca la atención pública sobre los funcionarios responsables. Bajo
algunas circunstancias esto puede determinar el apoyo de un poderoso sector
de la comunidad en bien de las unidades administrativas ocupadas en re-
solver un problema o en llevar al cabo determinadas operaciones. Tal, por
ejemplo, fue la posición del Departamento de Agricultura tanto en conexi6n
con la formulación de sus planes de regulación de las cosechas cuanto en su
administración. Alternativamente, este procedimiento puede presentar tanto
blanco a las criticas por lo que respecta a un programa departamental que
motive su modificación o su abandono.
La pura realidad es que la integración según la función reduce radical-
mente el número de situaciones en que los funcionarios administrativos pue-
dan dedicarse al inveterado pasatiempo de "pasarse el paquete". Esto, dicho
sea entre paréntesis, no es un atributo exclusivo de la integración sobre la
base de la función toda vez que la organización sobre la base de la clientela
produce frecuentemente un resultado análogo.
No menos importante a juicio de muchos observadores es la influencia
que esta simplificación de la máquina del gobierno puede esperarse que
\
ejerza en relación con las menos espectaculares pero más frecuentes rela-
ciones cotidianas existentes entre la administraci6n y determinados sectores
del cuerpo político sobre la interpretación de los pormenores de diversas
disposiciones legales. Así, el fabricante que está molesto y obstaculizado por
el hecho de que le soliciten diversas informaciones la Oficina de Ingresos
Interiores y la Oficina de Aduanas, con lo que se complica innecesariamente
su contabilidad, puede recurrir, planteando en junto la cuestión, a la Teso-
rería (o Secretaría de Hacienda) con la seguridad de que el problema será
resuelto interdepartamentalmente y que no habrá de seguir el lento y enojoso
proceso de la negociación interdepartamental o hundirse en un charco de
celos y negligencia interdepartamental...
Pero a pesar de las ventajas inherentes al principio del funcionalismo
como base de la integraci6n departamental, no dejan de verse claramente
en él ciertos defectos.
El primero es la dificultad de diferenciar la ilusi6n del funcionalismo
de la realidad del mismo. Por ejemplo, en relación con el reciente propósito de
cambiar el nombre del Departamento del Interior por el de Departamen-
to de Conservación con motivo de que esta última denominación expresa
con más precisión su finalidad, surge inevitablemente la cuestión: ¿Conser-
vación de qué? ¿De nuestras fronteras territoriales? Los departamentos de
Estado, Guerra y Marina cabe suponer que tienen algún ligero interés en el
asunto. ¿O de recursos humanos? Los departamentos del Trabajo, de Agri-
cultura 'y de Comercio podrían todos alegar que tal departamento invadiría
algunas, si no todas, de sus actividades. ¿De nuestros recursos naturales?
'El Departamento de Agricultura ya protestó, y más bien enérgicamente, por
~uanto la utilizaci6n efectiva de las tierras agrícolas es parte y parcela de
todo programa dedicado a la conservación de nuestros recursos naturales.
En otras palabras, el término funcionalismo es, aparentemente, capaz de
t¡¡n amplia ínterpretacíón, o interpretación errónea, que podría justificar la
creación de un departamento que acaparase todo el gobierno. No hace falta
decir que, en tal sentido, en el concepto de funcionalismo carece totalmente
de valor como base de la integración departamental.
Pero la dificultad de diferenciar la ilusión de la realidad en el funciona-
lismo no acaba aquí. De ser así, resultaría la tarea relativamente sencilla.
El verdadero problema se presenta en casos tales como el de la proyectada
consolidaci6n de los departamentos de Guerra y de Marina en un depar-
tamento de la Defensa Nacional, de que ya hemos hablado en páginas ante-
fiores; la integración de las unidades de salubridad, enseñanza y beneficencia
en Un departamento de bienestar público; o alternativamente la combina-
ción del trabajo, la seguridad social y la beneficencia en un solo Departa-
mento de Asuntos Sociales. ¿Cuál es la idea que pudiera en verdad dar
Cuerpo al principio de la organización de acuerdo con la función ... ?
Más perjudicial en sus efectos para las operaciones departamentales es el
hecho de que, agrupando las unidades administrativas subordinadas en una
serie de departamentos sobre la base de la función, se produzca, como fre-
cuentemente se produce, una actitud de autosuficiencia por parte de los
directores departamentales, que dé por resultado tanto un antagonismo admi-
nistrativo como una falta de buena voluntad para cooperar ccn otros depar-
tamentos. El mero hecho de que los directores departamentales tengan bajo
su dirección todas las unidades del gobierno relacionadas con determinadas
actuaciones y con la solución de los problemas a que está dedicado el depar-
tamento conduce con frecuencia al desarrollo de un prejuicio o hinchazón
departamental que puede afectar a la capacidad de los directores departa-
mentales para ver sus asuntos en una amplia perspectiva. Por ejemplo
el Departamento de Agricultura se siente muy inclinado a preocuparse por el
desarrollo de nuestros recursos hidráulicos en gran parte desde el punto de
vista de la erosión de nuestro suelo, haciendo poco o ningún caso de la
utilización de tales recursos ni desde el punto de vista de la producción de
energía eléctrica ni desde el de la navegación. Análogamente, con la crea-
ción de un Departamento de Servicios Públicos se correría el riesgo de que
el fomento de nuestros recursos hidráulicos se considerase esencialmente
como un problema de energía eléctrica, y no de navegación o de erosión del
suelo. Además sería muy probable que otro prejuicio caracterizase el pro-
yectado Departamento de Transportes, el cual sería fácil que considerase
el desarrollo de nuestro sistema fluvial exclusivamente desde el punto de
vista de sus ~osibilidades como arterias para el comercio ...
Apenas menos deletéreo que ninguno de los inconvenientes anteriormente
citados en su influencia sobre el proceso de la administración es el hecho
de que la rígida aplicación del principio del funcionalismo a la estructura
administrativa complica innecesariamente el número de contactos entre el
público y el gobíemaBí la Oficina India, por ejemplo, se seccionase en las
partes que la constituyen, y las diversas partes fueran adscritas a una serie
de departamentos funcionales, algunas de sus actividades irían al ministe-
rio de Hacienda, otras a un departamento de Bienestar Público, unas terceras
al Departamento de Agricultura, y las restantes actividades acá y acullá
y a cualquier parte. Por lo que respecta a los "pobres indios" el resultado
sería confusión tres veces confundida. Sería necesario para cada individuo
indio resolver sus varios y distintos problemas con una multiplicidad de
agencias gubernamentales, en lugar de tratar con una sola oficina. Análoga-
mente, si se reorganizase la Administración de Veteranos sobre la base de la
función, sus diversas actividades se desparramarían entre diversos depar-
tamentos. Ciertos aspectos de su trabajo se asignarían a la Secretaria de Ha-
cienda, y otros a un departamento de bienestar público; el equilibrio se
repartiría entre subdivisiones administrativas en otras partes todavía de la
estructura departamental. La consecuencia inevitable sería en una multipli-
cación de los cargos a través de los cuales habría necesariamente. el vete-
rano de resolver sus asuntos.
Sería ciertamente discutible si las ventajas que pudieran lograrse con una
rígida aplicación del principio del funcionalismo compensarían con creces o
no los inconvenientes.
Otro resultado de la general aplicación del principio funcional sería
dejar de tomar en consideración una serie de factores políticos que en una
democracia no pueden ciertamente dejar de ser atendidos.
Proceso
Un método alternativo de integración departamental es el que se funda
en el proceso de trabajo en atención ya sea al personal, ya al equipo. Así,
habría que reunir en un solo departamento a todos aquellos que practicasen
una determinada profesión u otra relacionada con la misma, como ingenie-
ría, enseñanza, medicina, derecho, ciencia militar o naval, o que hicieran
uso de un complicado equipo similar. No hace falta decir que la aplicación
de este principio exigiría un cambio radical en la plantilla de muchos depar-
tamentos, tal como están organizados en la actualidad. Un departamento de
salubridad habría de incluir a todos los médicos y todas las enfermeras, tam-
bién a los bacteriólogos, psicólogos, etc. No sólo manejaría todas las tareas
generales de salubridad pública para el gobierno, sino también los servicios
de salubridad actualmente prestados por las escuelas y las diversas unida-
des de beneficencia; y si el principio se aplicase enérgicamente, habría de
caer igualmente dentro de su jurisdicción la labor médica del ejército y
de la marina. Los miembros de la profesión jurídica habrían de agregarse al
Departamento de Justicia o, como con más precisión debería llamarse, De-
partamento de Derecho, y destinarse desde allí a asignaciones concretas.
Análogamente, los ingenieros habrían de tener su cuartel general en el De-
partamento de Ingeniería y podrían lógicamente ser asignados a otras uni-
dades cuando surgiera la necesidad de ello. Aqu] también, si el principio
se llevase hasta su lógica conclusión, el trabajo de ingeniería del ejército
y de la marina podría ser ejecutado circunstancialmente desde el Departa-
mento de Ingeniería.
Se asegura que este principio de organización conduce a "la máxima
utilización de la técnica más adelantada, y al concentrar en una sola oficina
cada clase de labor (técnicamente distribuidas) hace posible en cada caso
la utilización de divisiones de trabajo más eficaces y especializadas". De
este modo la' escuela de medicina estaría agregada al departamento de salu-
bridad y no al de educación, se hallaría en contacto constante con sus cole-
gas de profesión y recibiría un estímulo profesional que de otro modo no es
probable. Además tendría acceso a laboratorios mucho mejor equipados de
los que en otro caso pueden conseguirse. Finalmente, el mayor volumen del
trabajo médico canalizado hacia el departamento de salubridad desde todas
las fuentes de origen posibilitaría un grado en otro casi inasequible de espe-
cialización dentro del departamento en relación con diagnósticos, prevención y
tratamiento.
La utilización de esta base de integración departamental haría tambiér
posible una considerable medida de economía, tanto como resultado de un
más extenso uso de un sistema de ahorro de trabajo como de la producción
en masa. AsÍ, la concentración de todos los trabajos de imprenta en la Oficina
Impresora del Gobierno ha evitado indudablemente la duplicidad no sólo
de máquinas linotipistas y de prensas para cada uno de los departamentos,
sino que también ha reducido radicalmente la duplicación de personal. Si-
guiendo esta misma tendencia, el Comité Presidencial de Dirección Admi-
nistrativa sostiene que la concentración de todas las unidades de ingeniería

sostenida ahora por el gobicrno en un solo departamento de Obras Públicas
habría de reducir materialmente la existente duplicación de muy costosa
maquinaria que hace inevitable la actual organización del trabajo de inge-
niería. En el momento actual gran parte de esa maquinaria es utilizada sola-
mente sobre la base de tiempos parciales.
La organización por el proceso, se insiste todavía, hace posible una
coordinación mucho más eficaz en todo trabajo técnico o especializado de
una empresa, "porque todos los empleados en cualquier campo están reuni-
dos bajo la misma dirección en lugar de estar diseminados por los diversos
departamentos como ocurre cuando la organización está basada en otro prin-
cipio". Tal, por ejemplo, ha sido el núcleo de la argumentación en favor
de la centralización de los trabajos de estadística que está ahora llevándose
al cabo por los departamentos funcionales. La Junta Estadística Central,
dicho sea entre paréntesis, fue esencialmente el resultado de una transacción
entre la concentración basada en el proceso y la descentralización necesaria
bajo un sistema departamental funcionalizado. De modo análogo, se sostiene
que la concentración de toda la gente de leyes en un solo departamento,
llámese de justicia o de derecho, produciría ipso facto una labor jurídica más
cuidadosa y ciertamente un mayor grado de uniformidad en la preparación
de las órdenes ejecutivas, regulaciones departamentales y redacción de los
proyectos de ley.
Se ha sostenido que la organización por el proceso facilita considerable-
mente los análisis de costos en los diversos campos y, por tanto, hace que
puedan conseguirse más rápidamente los datos relativos al costo de cada
unidad. En consecuencia, proporciona una útil base para la organización de
ciertos servicios especiales, tales' como la formulación de presupuestos, la
contabilidad, las compras, etc., aunque no se utilice en todo el campo de la ad-
ministración.
Quizá el argumento más fuerte en defensa de la organización sobre esta
base es el hecho de que, en muchos aspectos al menos, se adapta meior al
desarrollo de un servicio de carrera para los empleados públicos, especial-
mente si la actual base de reclutamiento, con su bien marcado elemento voca-
cional continúa. En una organización departamental basada en el proceso,
el profesor de medicina no ha sentir que haya llegado a un punto muerto
profesionalmente. Si el Departamento de Salubri lad está debidamente orga-
nizado, podrá ver fácilmente los barrotes de la .'alanca que ha de impulsar
su ascenso. El ingeniero agregado a. la Oficina de Enseñanza no sentirá ser
meramente un incidente en .el sistema docente ...
A pesar de las indiscutibles economías y eficacia de operación que pue-
dan lograrse al agrupar las unidades administrativas subordinadas en depar-
tamentos sobre la base del proceso, no pueden menos que producirse conflictos
y fricciones en la práctica.
En primer lugar, si este principio se aplicase universalmente, o aun gene-
ralmente, el peso de la coordinación que gravitaría sobre el jefe ejecutivo
en cualquier sistema extenso sería superior a su capacidad física y mental.
Como ha hecho observar el doctor Gulick, "los departamentos deben estar
coordinados de suerte que en ellos no se produzcan choques sino que se tra-

baje hombro con hombro. Pero tanto si se producen como si no, los propó-
sitos individuales de importancia se lograrán en considerable medida y una
falla en cualquier servicio producirá efectos limitados a aquel servicio. Los
departamentos de proceso deben estar coordinados no s610 para evitar con-
flictos sino también para garantizar la positiva colaboraci6n. Deben trabajar
mano a mano. Deben también cronometrar su trabajo de suerte que se ter-
mine todo a un tiempo, factor éste que se tiene menos en cuenta en los
departamentos basados en el propósito. Una falla en un proceso afecta a
toda la empresa, y una falla en la coordinaci6n de una divisi6n de proceso
puede destruir la eficacia del trabajo que se esté realizando".
Recurriendo a un ejemplo que ya anteriormente hemos puesto, las acti-
vidades de la comisaría, de las unidades de ingeniería, del cuerpo médico,
la oficina de órdenes, etc., basta simplemente con que se coordinen con las
de la infantería, tanques y artillería, pues en otro caso podría perderse toda
una campaña. La rígida utilización del proceso como base de la organización
departamental adscribiría ciertas de esas unidades a posiciones en la estruc-
tura administrativa fuera del Departamento de Guerra. En caso de hostili-
dades ello exigiría una rapidez de coordinaci6n interdepartamental que, con
toda probabilidad, no podría lograrse. La imposici6n lógica de la necesidad
obligaría al inmediato agrupamiento de esas unidades bajo el jefe ejecutivo ...
La máxima utilización de la habilidad actual... no es inevitablemente
concomitante de la organización de acuerdo con el proceso. Desde luego los
oficiales de sanidad asignados al trabajo docente o los oficiales navales des-
tinados al servicio de transporte, o los juristas pertenecientes al Departa-
mento del Interior pueden ser, bien j6venes de recién terminada la carrera
asignados a estos diversos puestos por la simple raz6n de que desde el punto
de vista del departamento en conjunto parecen tener relativamente poca
importancia, o pueden no encajar bien cuando los jefes de los diversos
departamentos hayan sido demasiado blandos para destituirlos. Un sistema de
detalle desde los departamentos de proceso a los servicios subsidiarios pue-
de permitir al jefe de cada uno de esos departamentos conservar a sus
empleados jóvenes mientras están ganando madurez y experiencia en los
aspectos de la administraci6n en los que el jefe del departamento está me-
nos interesado, o alternativamente, colocar lo que no encaje bien en posicio-
nes en las que, según su punto de vista, causen menos estrago. Pero en
ambos casos el resultado será falta de eficiencia en lo relativo a la adminis-
traci6n de aquellas funciones subsidiarias.
. Otra crítica formulada contra este método de organizaci6n es la de que
hende a dar más importancia a los medíos que a los fines. Esto puede fácil-
mente ser el resultado de la burocracia de rutina formalista. Tncluso hoy
hay "contadores que creen que la única razón para el funcionamiento de un
gobierno es la teneduría de libros". Y a veces se sospecha que muchos de los
aspectos complicados del procedimiento legal se deben a la reverencia que
la profesión jurídica siente por la forma más que al fondo de los asuntos.
Se ha afirmado que la organizaci6n basada en el proceso acentuaría clara-
mente la influencia de los ritualistas.
Además, tal tipo de organización se inclina por el lado de la extravagan-

cia financiera. El hecho de que la Oficina de Reclamaciones haya estado
dirigida por ingenieros y no por agricultores se debe en parte, según ciertas
críticas, sino primordialmente, a la formulación de un número de proyectos
de reclamación que carecían de fundamento. Los críticos afirman que se
han cometido errores en los que no se concibe que se hubiera incurrido si
la oficina hubiera estado sometida a la inspección o dirección de un depar-
tamento fundamentalmente relacionado con los problemas de la agricultura
y tan solo incidentalmente interesado en sostener su personal de empleados
ingenieros. Éste, se dice, es el gran peligro que se correría con la creación
de un departamento de ingeniería u obras públicas. Se supone que el
jefe de tal departamento se sentiría moralmente obligado'a sostener a su
personal y a disponer la elaboración de proyectos de ingeniería que otro
jefe de departamento podría desaprobar ...
Otra consecuencia indeseable que frecuentemente resulta de este tipo de
organización departamental es el fomento de una actitud de arrogancia pro-
fesional por parte de los dirigentes departamentales y un sentimiento de irri-
tación en todos y cada uno de los intentos de imponer la fiscalización popu-
lar que no se encuentra en otras partes. Es natural que el hombre de carrera
experimente cierta impaciencia y aun desprecio por el hombre inculto. Mu-
chas de las cosas que para él resultan evidentes han de explicarse detalle
por detalle al no iniciado. En consecuencia, esta ignorancia parece simple-
mente aterradora. Además, por virtud de sus superiores conocimientos, el
hombre de carrera sabe, o cree saber mejor que el público lego en la ma-
teria, o sus representantes polítícos, lo q.ie hay que hacer en una situación
dada. Así pues, los pedagogos profesionales insisten en que la instrucción
es demasiado importante o demasiado misteriosa para someterla a la inspec-
ción de nuestras autoridades municipales políticamente elegidas e incluso de
las legislaturas municipales. En cambio, nuestros sistemas de enseñanza deben
ocupar una posición independiente o casi independiente, tal, que los pe-
dagogos profesionales puedan dominar nueve veces de cada diez ...
La integración sobre esta base conduce muchas veces al nombramiento
de estrictos especialistas como jefes de departamento. El resultado suele ser
lamentable tanto dentro del departamento como en las relaciones interde-
partamentales. El nombramiento de un estricto especialista para la direc-
ción de un gran departamento administrativo -se alega también- puede
conducir, más que a la eficacia, al estrechamiento de miras en el departamento.
Así, el nombramiento de un físico como jefe de un departamento de ciencias
puede conducir a que se dé excesiva importancia a las matemáticas mien-
tras se descuidan las ciencias naturales ...
Se sostiene además que el nombramiento de un especialista para dirigir
un departamento es fácil que dé lugar a ascensos dentro del departamento
sobre la base de la eficiencia técnica más que de la habilidad administra-
tiva. La capacidad técnica es sin duda importante; de todos modos, la direc-
ción de un departamento exige otras cualidades de la misma categoría:
una amplia visión y una capacidad de dirección que no posee el mero técnico.
La designación de un técnico para dirigir un departamento es muy fácil
que a~entúe las mismas dificultades de coordinación interdepartamental que

lleva consigo la organización sobre la base del proceso. Como ya se ha
indicado más arriba, una larga carrera de especialización es muy 'proclive
a suscitar lealtades dentro de una determinada profesión, a prestar preferen-
te interés a los problemas de esa profesión y descuidar la mayor "parta
de los que le sean ajenos. Con un fondo tal, para decirlo con suavidad, . poca
será la tendencia a fomentar la comprensión interdepartamental y la srnr-
patía, condiciones indispensables para la solución de los problemas ínterde-
partamentales .•.
Finalmente, el desarrollo de esos departamentos especializados con su
tendencia a dar más importancia a los medios que a los fines se dice que
tendrá una influencia desíntegradora sobre el jefe de gabinete ejecutivo.
Aquí, más que en otro lugar alguno, es indispensable una amplitud de
visión. Los fines a que deben consagrarse las energías del gobierno están muy
por encima de los procedimientos técnicos que han de aplicarse para la con-
secución de tales fines; pero en el grado en que el departamento ejerza
alguna influencia sobre su jefe, de nombramiento político, será fácil que se
dé a los medios una importancia superior a la que se dé a los fines. Faltará,
o se presentará tan solo fortuitamente, estímulo para amplias ideas relativas a
los propósitos de la acción del gobierno.
Clientela o material
Un tercer posible método de integración departamental es el que se basa
en la clientela o el material. Este principio quizá se comprenda más clara-
mente con el ejemplo de la organización de la Administración de Vetera-
nos, "que trata de todos los problemas que afectan a los veteranos, ya se
trate de salubridad, hospitales, seguros, beneficencia o enseñanza". Otros
ejemplos podrían proporcionamos también el Servicio de Inmigración y Na-
tur~ación, la Junta de Menores y la Oficina de Asuntos Indios. Cada uno
de esos organismos se ocupa de su clientela en diversas relaciones. El Servi-
cio de Inmigración y Naturalización maneja los problemas de los inmi-
grantes no desde un sector sino desde tres: el jurídico, el financiero y el
médico. La Junta de Menores, con el criterio de que cada niño no puede
dividirse en sus partes integrantes sino que debe considerarse como una sola
entidad, se ocupa de todos los aspectos del bienestar del niño: salubridad,
enseñanza y orientación profesional. La jurisdicción de la Oficina de Asun-
tos Indios es todavía más comprensiva, abarcando prácticamente todas las
actividades gubernamentales -salubridad, enseñanza, finanzas- relat-ivas a
esos pupilos tutelados por la nación. Puede asegurarse, hasta cierto punto
al menos, que los departamentos de Agricultura, Trabajo y Comercio han
sido organizados sobre un modelo semejante, en cuanto cada uno de ellos
atiende a las necesidades particulares de un gran sector del cuerpo político.
En consecuencia, el Servicio de Extensión Agrícola, que desde un punto de
vista funcional podría bien estar adscrito a la Junta o Negociado de Ense-
ñanza, forma parte, en realidad, del Departamento de Agricultura. Durante
mucho tiempo la Junta Federal de Orientación Profesional estuvo adscrita al
Departamento del Trabajo. El Departamento de Comercio aspira a ser la

agencia a que acudan todos los hombres de negocios de la nación, seguros
de que tendrán una amistosa acogida. Los jefes de esos tres departamentos
velan por los mismos más o menos como abogados en pro de sus respectivos
clientes en el gabinete del jefe ejecutivo ...
La organización departamental sobre la base de la clientela tiene JI
gran ventaja de simplificar las relaciones entre el público y la adminis' ra-
ción. Los veteranos deseosos de obtener informes acerca de los servicios
que el gobierno está dispuesto a prestar a quienes tomaron parte en la guerra
mundial pueden lograr la respuesta a cualquier problema que pueda afectarles
en la Administración de Veteranos sin haber de ser remitidos de oficina en
oficina. Análogamente, el agricultor interesado en obtener asesoramiento so-
bre cualquiera de los problemas que puedan presentarse en la dirección
de su industria puede dirigirse al Departamento de Agricultura. De este
modo se evitan la confusión y las molestias que con tanta frecuencia se
presentan en las transacciones de negocios entre el público y el gobierno.
Indiscutiblemente, el agrupamiento de las unidades administrativas subor-
dinadas en una estructura departamental sobre la base de la clientela posi-
bilita una coordinación de las actividades del gobierno con respecto a deter-
minados sectores del público hasta un grado inasequible bajo cualquier otra
forma de organización.
La Oficina de Asuntos Indios, por ejemplo, sostiene muy acertadamente
que los indios son una gente especial que encuentran difícil si no imposible
adaptarse a las exigencias de la moderna civilización industrial y que si se
los abandonase a su propia suerte pronto quedarían reducidos a la miseria
si no a la extinción. El comisario de Asuntos, Indios asegura, consecuente'
mente, que la función de su oficina es proteger a los indios en su condición
actual y nevar al cabo, si es posible, una gradual transformación de los há-
bitos y las características de los indios de suerte que puedan éstos, en una
fecha futura, ocupar su lugar en un plan de igualdad con sus conciudadanos
blancos. Esto lleva consigo inevitablemente no sólo la administración temporal
de las propiedades indias sino también la instrucción de cuando menos los
primeros principios de higiene personal y comunal, de enseñanza formal en
las escuelas y preparación profesional en agricultura, comercio y las prácticas
de negocios contemporáneos.
Es inevitable que surja la cuestión relativa a si no podría realizarse esta
tarea con más eficacia si los aspectos que la integran pasasen a formar parte
de una estructura administrativa de base funcional. Si se hiciese esto, la
administración de los bienes de los indios se turnaría a alguna de las agen-
cias fiscales del gobierno; el aspecto sanitario pasaría al Servicio de Salu-
bridad Pública de los Estados Unidos; las actividades docentes a la Oficina
de Enseñanza, y así sucesivamente.
Tal proposición ha sido más de una vez objeto de detenida atención.
Pero la respuesta tanto de los administradores de los indios como de las
personas más destacadas en el estudio de los asuntos indios ha sido en cada
caso negativa. En su opinión, los problemas relativos a las tribus indias están
tan especialmente conectados con las características de los indios y tan des-
conectados de cualesquier otras que, si han de resolverse de algún modo,

habrá de ser obra de una sola agencia. Por tales razones sería difícil separar
la tutela en cuanto a higiene personal de la formal instrucci6n que se da
en las escuelas; no menos difícil resultaría separar la administraci6n de los
bienes de los indios del esfuerzo por lograr una transformaci6n del carácter
indio que permita a los indios bastarse a sí mismos, más o menos desorienta-
dos en cuanto a la manera de vivir del moderno mundo industrial y finan-
ciero, y al mismo tiempo conservar lo suficiente de la vida tribal para salvar
lo mejor de la cultura india...
Como contrapartida de esas distintas ventajas inherentes a la integraci6n
departamental sobre la base de la clientela o el material se han hecho obser-
var una serie de claros inconvenientes.
En primer lugar, el principio es evidente no susceptible de aplica-
ción universal ni aun general. Cualquier intento en tal sentido conduciría
a tal multiplicidad de departamentos, que se frustraría el propósito primor-
dial de la departamentalizaci6n, que es la coordinaci6n. Como hizo observar
Viscount Haldane en su justamente célebre Repon on the Machinery 01
Government, una decidida aplicación del principio conduciría a un depar-
tamento de la juventud, un departamento de la ancianidad, un departa-
mento de moradores urbanos, un departamento de agricultura, un depar-
tamento de fabricantes, un departamento de mineros, un departamento de
maestros de escuela, un departamento de médicos, y así sucesivamente.
El resultado sería una multiplicidad tal de minúsculos departamentos y ad-
ministraciones que el problema de la coordinación interdepartamental no se
diferenciaría del que actualmente existe en el nivel de las oficinas.
Además, cualquier modelo departamental de esta clase conduciría inevi-
tablemente a conflictos de competencia y a duplicidad. ¿Qué es lo que
exactamente constituiría las fronteras jurisdiccionales o de competencia de
un departamento de la ancianidad, por ejemplo? ¿Se encargaría de propor-
cionar aquellos servicios que satisfacen necesidades peculiares de la ancia-
nidad (pensiones, hospitalización. y demás), o comprendería también dentro
de su jurisdicción el suministro de agua y la protección contra incendios? En
el último caso, las dificultades de la administración llegarían a ser insupe-
rables.
Por otra parte, si los integrantes del Departamento de la Ancianidad han
de recibir los servicios del Departamento de Guerra, del Departamento de
Salubridad, del Departamento de Instrucción, del Departamento de Policía,
del Departamento de Incendios, y demás, ¿qué pasaría con el principio de
integración sobre la base de la clientela? Decir que los beneficiarios de los
servicios de agua, salubridad y enseñanza o de policía y protección contra
incendios constituyen la clientela de esos diversos departamentos sería, desde
luego, un mero juego de palabras. Todos y cada uno de los individuos de la
total comunidad hacen uso de esos diversos servicios. La verdad lisa y llana
es que el principio de integración sobre la base de la clientela sólo tiene
validez cuando el conjunto de problemas relativos a un particular sector de
la poblaci6n son tan evidentemente reales y están tan estrechamente rela-
cionados entre sí que solamente pueden resolverse con más eficacia si se
consideran como un solo conjunto, que según el término medio de sus ele-
mentos constitutivos ..•
También tiene importancia desde el punto de vista de la eficiencia admi-
nistrativa el hecho de que los departamentos organizados sobre la base de la
clientela o el material, en contraste con los basados en el proceso de trabajo,
proporcionan pocas veces un volumen de labores suficiente para hacer po-
sible una división del trabajo totalmente satisfactoria, o, lo cual es igual-
mente importante, para deparar carreras satisfactorias sobre la base de que
personas capacitadas se sentirán atraídas al servicio del gobierno.
Finalmente, bajo ciertas circunstancias al menos, se ha dicho que este
tipo de integración departamental pone indebidamente la administración al
servicio de las exigencias de los grupos que presionan. Se ha reconocido
generalmente que la Administración de Veteranos goza de gran simpatía en
la camarilla de Cabilderos Veteranos, deduciendo el peso de su influencia
de las demandas de la King Legion en sazón y fuera de sazón ...
Territorio
Un cuarto método de organización departamental es el que se basa en el

lugar o territorio. Esta técnica ha venido siendo empleada desde hace mucho
tiempo como base de la organización intradepartamental tanto en el gobierno
nacional como en el estatal y en las regiones locales. En el Departamento
de Estado, por ejemplo, existe una División de Asuntos Europeos Occiden-
tales, de Asuntos Europeos Orientales, de Asuntos del Lejano Oriente, de
Asuntos del Próximo Oriente, de Asuntos Mexicanos, de Asuntos Latinoame-
ricanos, y así sucesivamente. En muchas de las grandes ciudades, el depar-
tamento de policía se divide en distritos; casi toda la autoridad superior
está delegada en el capitán de distrito, a cuyo través deben pasar todas las
comunicaciones, tanto las que proceden del cuartel general como las que se
dirigen a éste. Análoga situación se halla con frecuencia en relación con la
construcción y mantenimiento de calles, alcantarillado y gran variedad de
obras públicas.
Esta técnica se ha aplicado en el nivel departamental principalmente en
conexión con las posesiones de ultramar. En la Gran Bretaña la administra-
ción de la India está encomendada a la Oficina de la India, los asuntos que
afectan a las relaciones con los dominios, a la Oficina de Dominios y la di-
rección de las colonias de la Corona a la Oficina Colonial ...
En los Estados Unidos, la Oficina de Asuntos Insulares y la División de
Territorios, que anteriormente formaban parte de los departamentos de Ma-
rina y del Interior, respectivamente, representan un desenvolvimiento aná-
logo. Pero la relativa insignificancia de nuestro imperio ultramarino junto
con el hecho de que la mayor parte de este imperio se halla lo bastante
próxima a los Estados Unidos para formar parte, prácticamente, de nuestros
dominios continentales, hacen inoperante cualquier inmediata aplicación del
principio en escala departamental.
Pero la departamentalización sobre la base del lugar o territorio no se
ha limitado por completo a las unidades administrativas que se ocupan de las
posesiones de ultramar. Esto se pone de manifiesto no sólo por la continuada

existencia de una Secretaría de Estado para Escocia en la Gran Bretaña, sino
también -aunque esto sea radicalmente distinto- por la reciente creación de
la Autoridad del Valle de Tenesí y por el posterior proyecto de crear
siete regiones adicionales de carácter análogo, centralizadas alrededor de los
valles de los grandes ríos de los Estados Unidos.
La integración departamental sobre esta base comparte en cierto modo
la índole de la descentralización geográfica anteriormente estudiada, pero
los dos conceptos son distintos V están separados. La descentralización guber-
namental, anteriormente analizada, lleva generalmente consigo no sólo la
delegación de las facultades administrativas sino también la de la autoridad
legislativa y política. Una vez delegados tales poderes, pueden solamente,
en general, ser abrogados por la actuación legislativa, o bajo ciertas circuns-
tancias, por aplicación de la constitución. En cambio, la departamentaliza-
ción sobre la base del lugar o territorio no tiene que ver más que con la
organización y distribución de las facultades administrativas. Y, sean cuales
fueren las circunstancias, el jefe ejecutivo continuará legalmente ejerciendo
el mismo grado de mando sobre las unidades administrativas subordinadas,
agrupadas en tal departamento, como la ejercería si estuviesen agrupadas
sobre cualquier otra base ...
Lo infrecuente de la aplicación del principio en la organización adminis-
trativa interna contrasta con su utilización general en conexión con las pose-
siones de ultramar, lo cual plantea inevitablemente una cuestión relativa a su
aplicabilidad para los asuntos internos. Cuesta ciertamente trabajo creer
que la carga de la administración en los países más pequeños del mundo
-Suiza, Suecia- llegue nunca a ser tal que haga tan indispensable la descen-
tralización. Pero en los países que poseen vastas extensiones de territorio el
factor distancia puede ofrecer a la administración tantas complicaciones como
pudiera representarle un imperio allende los mares. El problema puede,
desde luego,so1ucionarse por medio de alguna forma de federalismo. De
todos modos, como ya antes hemos puesto de manifiesto, el federalismo tiene
la enorme desventaja de no proporcionar un mecanismo de coordinación su-
ficiente para las exigencias de una economía nacional complicada. Por tanto,
bajo tales circunstancias, bien pudiera ser que la departamentalización sobre
la base del lugar o territorio resultase la exacta transacción entre las ventajas
de la descentralización y las de la centralización, que se ha considerado
deseable...
La integración departamental sobre esta base permite una mayor coordi-
nación de los servicios que se prestan y de la fiscalización ejercida dentro
de una determinada zona de la que de otro modo sería posible. Así la con-
centración del desarrollo del valle del río Tenesí en manos de una sola
~gencia federal ha hecho posible una integración de diversos proyectos de
Ingeniería, energía eléctrica, navegación, alojamiento y agricultura que no
habría podido lograrse bajo cualquier otra forma de organización.
Tanto interna como externamente este tipo facilita la especial adaptación
de las políticas del gobierno a las necesidades de las regiones afectadas. Así
los enormes recursos de energía del valle del Tenesí han inducido a la
TVA" a dedicarse a la construcción de presas y explotación de la energía

eléctrica. En otro lugar habría sido totahnente distinto este empeño.
No menos importante que cualquiera de las ventajas anteriores es el hecho
de que este sistema de departamentalización proporcione también un medio
efectivo gracias al cual puedan plantearse a la administración las necesidades
y aspiraciones de la gente de diversos lugares. Esto se observa no solamente
en los detalles cotidianos de la administración que pueden obedecer a la
influencia del impacto directo de los residentes de la localidad sobre los
directores departamentales sino también en relación con aquellos más ím-
portantes aspectos de la política pública en que las regiones tienen un punto
de vista claramente local. El mecanismo será desde luego mucho más eficaz
si los jefes de esos departamentos regionales son hijos de las regiones en que
ejercen su autoridad. Así, la existencia de la Secretaría de Estado para Es-
cocia ha creado indudablemente el sentimiento, y quizá la realidad, de que
las necesidades peculiares de esa parte norteña no inglesa de las Islas Brí-
tánicas están mejor atendidas de lo que estarían en otro caso. La susti-
tución de una sola agencia del gobierno con jurisdicción sobre una zona
extensa por diez o doce departamentos funcionales debería, además, símplí-
fíear las relaciones intergubemamentales. Así, un solo departamento del go-
bierno federal que cubriese la Nueva Inglaterra o el Viejo Sur debería no
solamente simplificar la celebración de convenios intergubemamentales, sino
también reducir al mínimo los conflictos interdepartamentales que no pue-
den menos que contribuir a confusión e irritación intergubemamental bajo
una forma federal de gobierno.
Incidentalmente, esta forma de organización departamental, según se ase-
gura, debería dar lugar a no pocas economías de operación, aun en un país
como los Estados Unidos. Aun cuando la distancia entre Nueva York Y
Seattle no sea tanta como la que hay entre Londres y Calcuta, es en todo
caso de considerables proporciones. La delegación de la más amplia autori-
dad dirigente en funcionarios situados en la costa occidental evitaría radi-
cahnente tanto enojosos viajes como innecesarios gastos en comunicaciones,
reduciría la labor de papeleo, y permitiría una más efectiva disposición del
personal regional.
Pero si la aplicaci6n de este principio de departamentalización intern~
posee claras ventajas, lleva también consigo graves inconvenientes. En ptl-
mer lugar, salta a la vista que aumenta inevitablemente las dificultades para
dar paso a las orientaciones políticas nacionales y a la uniformidad en la
administración. Aun cuando el sostenimiento de orientaciones políticas uni-
formes no sea siempre deseable, de todos modos hay ciertos órdenes en que
resulta indispensable. Existe, por ejemplo, un mínimo por debajo del cual
no puede permitirse que la administración deje de aplicar las leyes sobre
salubridad de la nación.
Análogamente, para mantener en un grado de razonable eficacia las de-
fensas militares del país, es evidente que debe haber no sólo uniformidad
de instrucción militar y equipo, sino también unidad de mando. Si la marina
• Autoridad del Valle del Tenesí, N. del T.

ha de servir para la defensa tanto de nuestro territorio continental como de

nuestro imperio de ultramar, habrá de actuar como una unidad y no como
un conjunto de piezas sueltas. Por ello, en todo cuanto este tipo de depar-
tamentalización reduzca la unidad de administración en las esferas en que es
indispensable dicha unidad, perderá, ipso lacto, su raison a~tre . . .
Otro inconveniente propio de la departamentalización sobre la base del
lugar o territorio es el de que puede . iotívar que la manera de pensar re-
gional prevalezca sobre la nacional.
Una de las grandes diferencias existentes entre los departamentos ejecu-
tivo y legislativo del gobierno de los Estados Unidos tal como en la actua-
lidad están organizados consiste en que el primero se inclina a pensar en
términos nacionales, al paso que el segundo tiene más en cuenta los res-
pectivos Estados o elementos que lo constituyen. En ocasiones, como en el
periodo que va de 1861 a 1865, fue el poder ejecutivo el que mantuvo
unido el país. La organización departamental sobre la base del lugar o
territOrio se asegura que debilitaría radicalmente la influencia centrípeta del
ejecutivo y fomentaría considerablemente la tendencia al separatismo, tanto
económico cuanto político, haciendo lo cual podría fácilmente conducir a
consecuencias lamentables. En todo caso, una reducción del concepto nacional
no es un fin deseable, pues con la creciente integración de nuestra vida eco-
nómica hace que nuestros problemas tengan cada vez más carácter nacional
y menos regional. ..
La simple tarea de diseñar las fronteras geográficas de esos departamentos
regionales constituiría por sí sola una labor difícil y compleja. Un estudio
de la descentralización administrativa tal como ahora existe dentro de los de-
partamentos funcionales y de proceso revela la existencia de tantas zonas
administrativas como departamentos. El Departamento de Guerra, por ejem-
plo, está organizado en nueve cuerpos de ejército; la Junta de la Reserva
Federal en doce distritos de la Reserva Federal; la Administración de la
Electrificación Rural centraliza todos los asuntos en Washington y opera di-
rectamente desde la capital federal; en cambio, el Departamento de Agricul-
tura utiliza cada uno de los cuarenta y ocho Estados. Incluso allí donde dos
o más departamentos utilizan la misma zona geográfica, la experiencia ha
aconsejado muchas veces la utilización de diferentes centros. Asf, mientras
varias agencias federales que operan en Michigan han situado sus cuarteles
generales en Detroít, un número igual de aquellas que precisan de una
e~trecha colaboración con el gobierno del Estado han centralizado sus opera-
c~ones en Lansing. En fin, no hay "fronteras naturales" para el traspaso adíni-
Olstrativo que abarquen al mismo tiempo todas las actividades administrativas
del gobierno federal, sino que, contrariamente, las fronteras varían de acuerdo
COn la Índole de la labor que haya de realizarse dentro de ellas. Por tanto,
cualquier intento por delinear tales fronteras no sólo tropezada con una
m~titud de dificultades, sino que podría exigir el sacrificio de tantas ven-
~Jas inherentes a otros modelos departamentales que no se compensarla por
nmguna de sus posibles ventajas ...
No menos importante que cualquiera de los anteriormente indicados es
el hecho de que esta forma de organización departamental podría también
conducir al dominio de esos departamentos regionales por los políticos y los

grupos influyentes locales.
Se ha definido el sistema de partidos norteamericanos como "una fede-
ración de máquinas locales unidas por la fuerza cohesiva del despojo pú-
blico". La definición es evidentemente injusta e improcedente, pero lo cierto
es que pone de manifiesto un punto. La organización de partidos en los
Estados Unidos es de un carácter predominante estatal o regional, de tal
modo, que a pesar del carácter te6ricamente nacional de nuestra organiza-
ción administrativa, su propia reglamentación fundamental dispone que los
señalamientos para el servicio civil deberán ser proporcionados a la pobla-
ción de los diversos Estados. Y no para aquí la influencia regional. El sistema
de cortesía senatorial permite a los senadores, especialmente si pertenecen
al partido de la mayoría, disponer el nombramiento para muchos cargos no
comprendidos en las leyes del servicio civil. Entonces, si existe esta situación
frente a la supuesta forma nacional de departamentalización, ¿qué ocurriría
si los departamentos se organizasen sobre una reconocida y franca base
regional?
Tan estrechamente aunada a esto, que forma parte inseparable de ello,
la exigencia de los políticos locales no es sino el resultado de los esfuerzos
de los grupos locales influyentes. Innecesario es decir que las actividades de
los grupos influyentes no han de ser forzosamente perniciosas. Puede decir-
se en cierto modo que la Constitución de los Estados Unidos ha sido obra
de los grupos influyentes. De modo análogo, nuestra política aduanera ha
sido resultado de las actividades de los grupos influyentes. La liga para la
reforma del servicio civil puede, al menos en parte, atribuirse el que se
adoptase el sistema del mérito. Pero en cada uno de esos casos, la política
definitivamente adoptada ha sido el resultado del juego de fuerzasen la liga
nacional. Hasta cierto punto, al menos, los intereses egoístas locales se han
contrarrestado entre sí o han dado paso a transacciones convenientes. Tal
remedio no habría podido aplicarse si la administración hubiese sido depar-
tamentalizada siguiendo los lineamientos regionales. De no ser las cosas como
son, la Associated Manufacturers of New England podría haber dominado la
administración de Nueva Inglaterra, de lo que habría resultado que la apli-
cación en Nueva Inglaterra de las leyes sobre trabajo hubiera prob?blemente
sido difícil si no imposible. Análogamente, la "Cotton Growers Association"
habría podido dictar las normas para el cumr .ímíento de las leyes en el
Departamento de Asuntos Sureños, con lo que habrían fracasado todos los
esfuerzos por mejorar la condición de los agricuítores arrendatarios. Es cierto
que intereses creados de esta clase llegan a veces a prevalecer más o menos
incluso en los departamentos organizados nacionalmente, pero parece más
que probable que su influencia habría sido todavía más radical en departa-
mentos organizados sobre una base regional y no nacional.
Tan graves son los defectos señalados que, si se exceptúa el proyecto
de organizar los valles de los siete grandes ríos de los Estados Unidos, cabria
inclinarse al abandono total del concepto de departamentalizaci6n sobre la
base del lugar o territorio.
Si el precedente análisis ha revelado alguna cosa, ésta es que el estudio
de la administración no está todavía suficientemente adelantado para fijar

una serie de principios relativos al problema de la organización departamen-
tal que puedan aplicarse de un modo preciso. En lugar de ello, es evidente
que los conceptos que hemos estado estudiando no son sino, en el mejor
de los casos, una serie de generalizaciones deducidas de las experiencias del
pasado. Hasta la fecha no ha podido definirse con precisión la exacta natu-
raleza de esos conceptos, ni se han podido fijar atinad amente sus fronteras
exactas. Además, las ventajas que se ha dicho poseer cada uno de esos
diversos tipos de organización resultan, al menos bajo ciertas circunstancias,
contrarrestadas por múltiples deficiencias. En no poca medida, la utilización
de uno de esos tipos de organización departamental con preferencia a otro
ha de basarse en un criterio objetivo. .. Es pues evidente que el factor do-
minante para decidir cuál ha de ser la base en que se apoye una estructura
departamental no ha de ser un concepto abstracto de la administración sino
el objetivo más importante a que esté consagrado el departamento. Pero
igualmente claro resulta también que la mera aplicación de uno de esos
conceptos no ha de producir ipso facto el agrupamiento deseado. Contraria-
mente, las ventajas y desventajas de cada uno de esos tipos de integración
departamental deben apreciarse en conexión con cada adición a la estruc-
tura departamental.
Pero el solo hecho de que esos diversos conceptos no hayan logrado to-
davía la precisión de una fórmula científica no basta para que hayamos de
considerarlos sin valor. Muy lejos de esto, por vagamente definidos y defí-
cientemente delineados que estén, sujetos a todas las deficiencias, limitacio-
nes y excepciones que se han puesto de manifiesto en las páginas anteriores,
constituyen de todos modos un conjunto sumamente útil de referencias para
nuevas meditaciones sobre el tema.
*
Un problema de organización que tiene mucha mayor impor-
tancia para la administración pública que para la privada es el re-
lativo a la «independencia". Una verdadera independencia en el
funcionamiento y las teorías que justifican esa independencia no
son, desde luego, desconocidas en la administración privada. Pero
las teorías y condiciones especiales bajo las que ha de actuar el
gobierno plantean especiales problemas en la administración pú-
blica.
En la administración privada la independencia, cuando ésta es
considerada como un tema de discusión, es fácil que se aprecie en
relación con la "eficiencia". El gerente de una unidad o una sucur-
salo filial en operación se preguntará si la independencia de cierto
tipo ceda rendimiento" en el sentido de proporcionar mayor produc-
ción o menos gasto. También en el gobierno se presentan con fre-
Cuencia análogos problemas de eficiencia. Pero el gobierno de los
Estados Unidos se desarrolla bajo una filosofía política según la
cual la eficiencia, en su sentido habitual, tiene un carácter secun-

dario y sin importancia. Nuestras teorías políticas, incorporadas en
las constituciones y las leyes, llegan a estimar como un timbre de
gloria prohibir que se hagan ciertas cosas en absoluto o bien,
si se hacen, disponer que se hagan de manera que se dé la mayor
importancia a la "forma debida", la protección de derechos, igual-
dad de trato y respeto del interés público. Es en relación con el
logro de estos fines como casi siempre se propone y defiende la
independencia de cierta clase en la administración pública.
Este tipo de independencia en la administración está estrecha-
mente relacionado, como lo están muchas cosas de la administra-
ción pública norteamericana, con un principio de construcción cons-
titucional Que se encuentra en la base de nuestras constituciones,
federal y e~tataJes: la separación de poderes. Según esta teoría, los
fines propios del gobierno se logran mejor cuando sus facultades
funciones se dividen entre personas y organismos que se equilibren
y refrenen unos a otros, de suerte que ninguno de ellos predomine
sobre los demás. En la práctica esto significa principalmente que
los poderes del gobierno estén divididos, en lo esencial, en tres
partes, con un cuerpo legislativo que haga las leyes, otro ejecutivo
que las ejecute y un sistema' judicial que las interprete. Pero no
existe una separación completa y, de hecho, tras la idea de con-
trastes y equilibrios, cada una de las tres partes tienen algunas de. las
facultades que, de existir una rigurosa separación, corresponderían
a una de las otras. Así, el presidente es el jefe del poder ejecutivo,
debiendo velar porque las leyes sean fielmente cumplidas, pero
tiene también ciertos medios constitucionales que lo hacen partí-
cipe en la tarea legislativa. En cambio, el Congreso, cuya primor-
dial finalidad es la de legislar, comparte, por derecho constituciO-
nal, la tarea de fiscalizar muchos aspectos de la administración de
las leyes.
Este sistema de gobierno es evidentemente complejo y se presta
a posibilidades no sólo de desacuerdos sobre casos concretos sino
también a dudas y a acaloradas discusiones sobre la manera de
relacionar y ejercitar las facultades de gobierno. Nuestra historia
constitucional consiste en gran parte en interpretaciones contradic-
torias acerca de la separación de poderes y en altas y bajas del
poder ejercitado entre las tres ramas. Primero es una y después es
otra la que parece prevalecer. '
La aparición de la nueva administración pública ha añadido
nuevos aspectos a las viejas discusiones. Hablando en términos ge-
nerales, las personas identificadas con la administración pública
en el campo de los estudios han tendido a ser partidarias del poder
ejecutivo en su interminable lucha con el legislativo y el judicial,
tendencia que consideramos natural. Esta natural tendencia a una

identificación con el poder ejecutivo se ha acentuado probable-
mente por el hecho de que las doctrinas y técnicas que ha tomado
de diversas fuentes la administración pública, principalmente la
administración de negocios, tienden a dar mayor relieve al poder
ejecutivo y sus responsabilidades. Es también significativo que la
administración de negocios, de la que tantas cosas se han tomado,
haya dado especial importancia a la eficiencia, prescindiendo de
otros criterios que, como arriba hemos notado, han tenido gran
importancia, histórica y constitucionalmente, para el gobierno de
los Estados Unidos.
En 1887 ocurrió un hecho que tuvo gran importancia en el des-
envolvimiento constitucional y administrativo. El hecho consistió
en la creación de la Comisión de Comercio Interestatal, encargada
de evitar abusos en el desarrollo de nuestro sistema ferroviario
nacional. Dos son las características que en la organización de di-
cha comisión revistieron gran importancia. Una fue su "indepen-
dencia" de cualesquier otros departamentos ejecutivos reglamen-
tarios. La otra, fue el hecho de que no estuviera encabezada por
una sola persona sino por urra junta. Estos precedentes fueron se-
guidos una y otra vez en los decenios suces vos cuando el Congreso
determinó que el gobierno federal debía emprender algunas nuevas
actividades que no habrían de encomendarse a ningún departa-
mento ejecutivo ya creado.
El resultado fue la creación de una amplia serie de actividades
gubernamentales ejecutadas fuera de la rama ejecutiva propiamen-
te tal y, evidentemente, fuera de las otras dos ramas. Y el resultado
de ello ha sido sumamente complejo y a veces acaloradamente dis-
cutido. Algunos han sostenido que este proceso ha subvertido de
hecho la constitución, en la que claramente se precisa que han
de ser sólo tres las ramas del gobierno. Otros, prescindiendo del
~~pecto constitucional, han alegado que este desenvolvimiento es
Ineficiente", "defectuoso", y cosas parecidas. En cambio, otros
han encontrado razones para creer que este desenvolvimiento está
totalmente de acuerdo con el principio constitucional de la división
~ el equilibrio de poderes, y que cuando se mira a los legítimos
fInes constitucionales del gobierno, se verá que la independencia
de las nuevas agencias ha de facilitar la consecución de tales fines
COn más eficiencia que si las funciones ecomendadas a las mismas
lo estuviesen a departamentos ejecutivos.
Entre los años treinta y cuarenta el presidente Roosevelt nom-
bró un comité, el Comité Presidencial de Dirección Administrativa,
para realizar un estudio de "dirección administrativa" en el go-
hierno federal. El Comité, integrado por distinguidos hombres de
ciencia política, y su plana mayor de eminentes especialistas en

administración pública, preparó y presentó en 1937 una serie de
recomendaciones apoyadas en estudios especializados. Estas reco-
mendaciones y estudios han afectado en forma notoria nuestro des-
envolvimiento constitucional. Diversos progresos administrativos de
importancia deben atribuirse indudablemente a la labor de la co-
misión, y no se ve que pueda terminar la influencia de su filosofía.
El trabajo que a continuación insertamos es una adaptación de
uno de los estudios preparados bajo la dirección del Comité Pre-
sidencial de Dirección Administrativa. Su autor es el profesor Ro-
bert E. Cushman, quien ha hecho una especialidad profesional de
las comisiones reguladoras independientes. Las propuestas de re-
forma del profesor Cushman han sido incluidas en esta adaptación
tan solo en una forma abreviada, y sin los argumentos en que se
apoyan, a fin de poder incluir una parte mayor de muy excelentes
materiales teóricos y prácticos.
Las propuestas del profesor Cushman representan, como vere-
mos, un intento por lograr las legítimas ventajas de la independen-
cia sin lo que él considera sus ilegítimas desventajas. Tales pro-
puestas no fueron aceptadas como la base para la reorganización
a la sazón, pero en los años siguientes se produjo un lento movi-
miento de evolución hacia las mismas. Más adelante se suscitarán
probablemente acaloradas controversias sobre ulteriores cambios
propuestos para las comisiones reguladoras independientes. Los in-
tereses afectados son de gran importancia, y los sentimientos ahon-
dan mucho. .
¿Es adecuada y procedente la manera como el profesor Cush-
man trata las cuestiones constitucionales? ¿Da su fórmula la de-
bida importancia a todos los factores de relieve según su propio
análisis? ¿Es más sencilla su fórmula que su análisis de los hechos
que la justifican?
El problema de las comisiones

reguladoras independientes •
ROBERT E. CUSHMAN
Planteamiento del problema. El término "independiente", tal como se aplica

a una comisión o junta, significa que la misma es totahnente ajena a todo
departamento ejecutivo reglamentario. No está sujeta a ninguna fiscalizaci6n
• Adaptado de The P,oblem 01 the Independent Regulatory Commissions, en

relaci6n con los eatudios especiales del Comité Presidencial de Dirección Admi-
Dfstrativa (Wubfngton, 1937).
ni dirección por parte de ninguna secretaría del gobinete ni del Presidente.

Los miembros de algunas comisiones "independientes" pueden ser discre-
cionalmente destituidos por el presidente, al paso que en otros casos tales
destituciones no pueden disponerse más que por causas previstas en la ley
de la materia. La palabra "independencia", tal como se emplea en el pre-
sente estudio, no significa independencia de destitución presidencial, sino
simplemente una condición legal de aislamiento con respecto a los departa-
mentos ejecutivos de primera importancia. El término "reguladoras" implica
intervención gubernamental en la conducta privada o intereses de propiedad,
y distingue tal organismo como la Comisión Federal de Comercio que se
supone regular el comercio interestatal en interés de la competencia leal,
de la independiente Administración del Crédito Agrícola, que se ocupa de los
préstamos con dinero del gobierno. La Comisión Federal de Comercio re-
gula; la Administración del Crédito Agrícola, no.
Las comisiones reguladoras independientes presentan un problema in-
quietante en todo programa de reorganización administrativa federal. En la
actualidad y potencialmente tienden a la descentralización. Aun cuando no
escapen a la inspección judicial, están totalmente libres de intervención por
parte del Presidente. La experiencia no ha deparado medios prácticos de
hacerlas responsables frente al Congreso. Como alguien dijo, son una especie
de "cuarto departamento" en el gobierno nacional.
Comenzando con la Comisión de Comercio Interestatal en 1887, el Con-
greso ha utilizado la técnica de la comisión independiente en más de una
docena de casos para el manejo de diversos trabajos reguladores. Pero en
el mismo número de casos el Congreso ha dado la misma clase de funcio-
nes reguladoras a oficinas de los departamentos ejecutivos, especialmente en
el Departamento de Agricultura. Si ha seguido el Congreso algún principio
consistente al elegir entre estos dos métodos, se ha abstenido de dar a cono-
cer cuál sea ese principio. En alguna ocasión la misma función ha sido
encomendada de las dos maneras sucesivamente, como en el ..'lS0 de Shípp-
ing Board (Junta de Navegación), que comenzó como una comisión inde-
pendiente, pasó después a ser una oficina del Departamento de Comercio,
yen 1936 surgió de nuevo bajo la forma de una nueva comisión indepen-
diente, la Comisión Marítima.
Todo el problema puede plantearse así: hay un gran respeto, basado
en la experiencia, por la comisión independiente como un recurso o instru-
mento para la regulación federal. Existe una fuerte tendencia a utilizar este
método para ordenar nuevas tareas reguladoras a medida que vayan sur-
giendo. Al mismo tiempo, la multiplicación de esos organismos independien-
tes tiende inevitablemente a un sistema administrativo descentralizado y
caótico. Hay zonas en que campea la irresponsabilidad. Ocupan importantes
campos de la administración más allá del alcance de la dirección y respon-
sabilidad presidencial. ¿Hay alguna razón lógica para hacer un alto en su
creación? En caso contrario ¿hay algún plan alternativo o transaccional gra-
cias al cual puedan conservarse las ventajas de la comisión técnica indepen-
diente al mismo tiempo que se evite la confusión administrativa derivada
de la creación de tantos organismos independientes?
El desarrollo de la comisión independiente

Hace cincuenta años comenzó el Congreso a crear comisiones indepen-
dientes para manejar las funciones reguladoras federales. El movimiento en
el campo de la administración nacional es el resultado de muchos tanteos
legislativos, de una gran confianza en experimentos y errores. Con el tiempo
ha ido desenvolviendo su filosofía propia. No siempre se han seguido con
completa eons.stencia sus principios fundamentales y las comisiones creadas
han variado eonsíderablemente en formas y en funciones. Mucho es lo que
se sabe ae cea de algunas de las comisiones, pero nunca ha sido explorada
la razón '. el impulso que ha inducido a su creación. Importantes cuestiones
relativa; al mismo han quedado sin respuesta. Entre ellas están las siguien-
tes: ¿Cuáles • Jn los motivos o razones que indujeron al Congreso a crear
comisiones .ndependíentesf ¿Por qué han variado tan considerablemente
esas comi ones en organización y deberes? Cuáles son las relaciones que se
supuso exisl'r entre esas comisiones y los tres departamentos del gobierno?
¿Por qué creó el Congreso comisiones independientes para el manejo de
algunas funciones reguladoras, mientras en otros casos ha atribuido la misma
clase de funciones a departamentos ejecutivos reglamentarios? El siguiente
breve estudio del movimiento y desenvolvimiento de comisiones, basado prin-
cipalmente en su historia legíslativa, trata de arrojar alguna luz sobre esas
cuestiones.
Es evidente que toda la historia de la creación de las más importantes
comisiones reguladoras comprendería capítulos de vital importancia en la
historia económica de la nación. No contamos aquí con espacio suficiente
para esa historia, pero ninguna referencia al movimiento que indujo a la
creación de tales comisiones, por breve que sea, puede pasar por alto los
hechos siguientes: primero, la decadencia del laissez fairey el incremento
de la regulaci6n de los negocios por el gohíerno que siguió a las postrime-
nas de la guerra civil y la reconstrucción. Segundo, la aparición de proble-
mas económicos de vital importancia que requerían una regulación federal
más bien que estatal. Tercero, el progreso de la técnica en la regulación
gubernamental por medio de la formulación legislativa de "tipos" de direc-
ción de negocios para ser aplicada en casos concretos por medio de deci-
siones de fuerza cuasijudicial de las agencias administrativas. Cuarto, la
aparición de la idea de que la regulación de negocios por el gobierno no
debía limitarse a la ejecución de sentencias penales sino que debía compartir
una continua pero no hostil. vigilancia e inspección.
Cabe advertir que los primeros experimentos del Congreso con las comi-
siones independientes estuvieron influidos por la experiencia de los Estados.
Veinticinco comisiones estatales estaban ya regulando los ferrocarriles cuando
en 1887 se aprobó la Ley de Comercio Interestatal. Rápidamente se fueron
sembrando las ~ que hicleronsurgir una multitud de oficinas y comi-
siones estatales que dieron por resultado la casi completa descentralización
del poder ejecutivo en los Estados norteamericanos.
La Comisi6n de Comercio Interestatal de 1887. 1 Alguien ha dicho que

a no ser por la sentencia de la Suprema Corte de 1869 (Paul contra Virgi-
nia, 8 Wallace 168) en el sentido de que el negocio de seguros interestatal
no es comercio interestatal, lo más probable es que la primera comisión
federal hubiera sido una comisión de seguros. Pero dado el sentido de dicha
sentencia es indiscutible que la Suprema Corte precipitó la acción que dio
lugar a la Comisión de Comercio Interestatal, al declarar en el pleito de la
Compañía Ferroviaria Wabash, San Luis y Pacífico, contra Illinois (118
U.S. 557), fallado en 1886, que los negocios ferroviarios interestatales esta-
ban sujetos a la exclusiva autoridad federal bajo la cláusula de comercio
y que los incumplimientos de ésta no podían ser corregidos por la legisla-
ción del Estado. Si había que regular los ferrocarriles era el Congreso quien
debía regularlos.
La Ley de Comercio Interestatal iba dirigida contra abusos concretos
-combinación de intereses, establecimiento de diferencias, reducciones, y así
sucesivamente. El Congreso había estado estudiando el problema de la re-
gulación por espacio de un decenio y se habían aprobado numerosos decre-
tos. A medida que progresaban las discusiones, surgieron diferencias entre la
Cámara y el Senado acerca de la creación de comisiones independientes.
La Cámara, dominada por Reagan, de Texas, era partidaria de leyes que
castigasen los abusos en cuanto a tarifas y reducciones, y que serían aplicadas
por el Departamento de Justicia en los tribunales comunes. Se alegaba
que crear una comisión sería poner un sustituto para actuar, dar una sopa
al público en lugar de la directa y responsable aplicación de las leyes que
era un manjar realmente sustancioso. Una comisión no sería ni lo bastante
numerosa ni lo bastante honesta para ejercer poderes amplios de fiscali-
zación sobre el sistema ferroviario. Tal comisión, además, implicaría una
delegación anticonstitucional del poder legislativo.
La comisión fue patrocinada en el Senado por el senador Cullom. Soste-
nía éste que la mera existencia de una comisión evitaría un gran número de
abusos; se resolverían muchos casos sin acudir a los tribunales, con lo que
se evitarían los gastos y las demoras de un pleito; en el caso de que un
c~gador tuviese motivo para reclamar contra la compañía podría el go-
bIerno tramitar el asunto, y podría la comisión, como un cuerpo de peritos,
estudiar y después informar al Congreso sobre todas las fases del problema
de la reglamentación de los ferrocarriles.
La transacción entre las dos posiciones, apresurada por la sentencia díc-
t~d~ en el asunto de la Compañía Ferroviaria Wabash. ya mencionada, con-
SIStIó en crear una comisión e incluir en la ley de la misma severas pro-
hibiciones contra los abusos de las compañías de ferrocarriles. Es evidente
qUe la nueva comisión no iba a "manejar" o "reglamentar" los ferrocarriles
de ningún modo positivo ni constructivo. No se la veía como un tribunal
COn autoridad para resolver nada en forma definitiva. Estaba para investigar
las quejas e iniciar la acción ante los tribunales. Había de tener informado
. 1 Mientrrs el informe original contiene la historia de todas las comisiones

Ind('pendientes, aquí se reproduce solamente una, por vía de ejemplo. D. W.
al Congreso acerca de los progresos de todas sus labores y recomendar la

legislación que pudiera necesitarse.
Parece que el Congreso no tenía ninguna teoría claramente elaborada
acerca del lugar que pudiera corresponder a la Comisión de Comercio In-
terestatal dentro de la estructura gubernamental. Por una parte había de
colaborar en el proceso legislativo, por otra en el proceso de hacer cumplir
las leyes. No tenia relaciones directas con el Presidente ni había intervenido
en el movimiento que condujo a su creación. Los pormenores de su estructura
y organización no resistían a una discusión seria. La nueva comisión había
de enviar su informe anual al secretario del interior, el cual estaba encar-
gado de proporcionar a la comisión las oficinas y aprovisionamientos nece-
sarios, aprobar sus gastos y los sueldos y compensaciones de sus empleados.
El secretario del interior solicitó casi inmediatamente que lo relevasen de
aquellas responsabilidades y en 1889 quedó la comisión en completa inde-
pendencia.
Las tareas de la nueva comisión se iniciaron bajo muy malos auspicios.
Las compañías de ferrocarriles la veían como un enemigo. Los tribunales
de justicia la miraban con recelo debido a lo heterogéneo de sus facultades, Y
sentencia tras sentencia fueron reduciendo su precaria autoridad. Pero el
Congreso vigilaba de cerca su trabajo, examinaba cuidadosamente sus nu-
merosas proposiciones de carácter legislativo y finalmente la reforzaba con
disposiciones legales. Poco a poco llegó a convertirse en un poderoso orga-
nismo regulador. Muchas de sus funciones se le dieron últimamente no porque
se considerase importante que fueran ejercidas por un organismo inde-
pendiente, sino porque la Comisión podía ejercerlas con mucha mayor faci-
lidad que cualquier otra agencia. Y se ganó el respeto de los tribunales de
justicia, que actuahnente le tienen una consideración que no conceden a otras
comisiones más recientes y menos poderosas.
La primera comisión reguladora federal se presenta comoda más conspi-
cua y acertada... Regula y dirige el sistema nacional de los transportes
terrestres. Sus facultades son legislativas, administrativas y judiciales. Tiene
ante los tribunales la responsabilidad de mantenerse dentro de sus facultades
reglamentarias. Tiene una vaga responsabilidad ante el Congreso con res-
pecto al conjunto de su actuación, pero no hay manera de hacer efectiva
esta responsabilidad como no sea por instrucciones reglamentarias adiciona-
les. No tiene una responsabilidad formal ante el Presidente aunque sus pasos
se crucen en muchos puntos. Es, en fin, un gobierno en pequeño, creado
con el fin de gobernar los ferrocarriles; una especie de cuarto departamento
para administrar una sola función de gran importancia. No debe, pues,
extrañar que el gobierno mire su obra con satisfacción y se haya sentido
fuertemente impulsado a seguir la misma técnica para el manejo de nuevas
funciones reguladoras a medida que vayan surgiendo ...
Funciones l'egulodoras en los deparlamentos eiecuttoos

El establecimiento de comisiones independientes ha sido tan solo una
de las técnicas empleadas por el Congreso para organizar las funciones regu-
algunas variedades 17l
ladoras. En muchos casos ha dado a las oficinas o divisiones en los depar-

tamentos ejecutivos reglamentarios el mismo tipo de deberes que ha dado
a las comisiones independientes. El Departamento de Agricultura ha sido
uno de los que han recibido más de esas delegaciones de poderes.
Esta tendencia parece haber comenzado con la aprobación en 1906 de
la Ley de Alimentos y Drogas. El mismo año vio la aprobación de la ley de las
veintiocho horas para el transporte de ganado, y en 1907 se puso en vigor
la Ley de Inspección de Carnes. Aunque esas funciones fueron establecidas
sobre una base modesta al principio, han llegado a ser de gran importancia
ya afectar a un gran número de personas sujetas a su intervención. En 1912
se concedieron importantes facultades de regulación en la Plant Quarantine
Act; en 1916 se aprobaron la Ley de Futuros de Algodón y la Ley de Alma-
cenes. En 1921, como resultado de una investigación llevada al cabo por la
Comisión de Comercio Federal sobre la industria empaquetadora, aprobó el
Congreso la Packers and Stockyards Act (Ley de Empaquetadores y Corra-
les de Ganado). En lugar de encomendar el cumplimiento de esta ley a la
Comisión de Comercio Federal, se le encomendó al Secretario de Agricul-
tura, el cual la administra todavía. En virtud de esta ley el Secretario tiene
una autoridad para fijar tarifas muy parecida a la de la Comisión de Co-
mercio Interestatal, así como también otras importantes facultades. En el
mismo año aprobó el Congreso la Grain Futures and Commodities Exchange
Act, que con posterioridad ha sido modificada en diversas ocasiones. En
1923 se aprobó la Cotton Standards Act. Estos son algunos de los casos
más destacados en que la autoridad reguladora, comprendiendo facultades
no s6lo administrativas sino casi judiciales, ha sido encomendada a oficinas
o divisiones del Departamento de Agricultura. Un examen más detenido
de los reglamentos revela más de cuarenta de esas disposiciones legales.
¿Por qué siguió el Congreso tal política en esos casos particulares? En
Primer lugar, el Departamento de Agricultura, creado para proporcionar una
representaci6n adecuada de la industria agrícola, ha gozado siempre de un
p~estigio que sobrepasa al de otros departamentos ejecutivos. Creado bajo
cIrcunstancias muy propicias, dio lugar rápidamente a una tradición acer-
tada y servicio más atento, que no aumentó en tal medida en otros departa-
mentos. En consecuencia, no surge en el Congreso la misma oposición a que
Se concedan importantes funciones reguladoras a este departamento como
la que surgiría si se propusiese la asignación de facultades análogas a otros
departamentos.
En segundo lugar, la mayor parte de las funciones reguladoras anterior-
mente funcionadas afectan primordialmente a la industria agrícola. El de-
Partamento mismo tiene gran importancia en el campo. Está equipado con el
personal necesario para llevar al cabo una nueva tarea reguladora con un
mínimo de gastos y esfuerzo. Aun cuando hubieran influido razones polí-
ticas en la decisión, uno de los motivos por los cuales se encomendó al
Secretario de Agricultura la aplicaci6n de la Packers and Stockyards Act
fUe el de que el Departamento contaba ya con los medios para administrar
dicha ley.
En tercer lugar. la labor reguladora a que aquí nos referimos es menos
reducida en su alcance y suscita menos controversias y antagonismos que la

actuación conferida a la Comisión de Comercio Federal. Esas funciones
reguladoras son, principalmente, funciones de policía que, en un sentido
amplio, resultan ventajosas para los mismos intereses sujetos a las mismas.
Cualquier oposición que pudiera formularse por los inmediatamente afectados
quedaría más que contrarrestada por las ventajas que ha reportado la índu-
tria agrícola en conjunto.
Separaci6n de lo judicial o aspectos de iurisdicci6n

o competencia en la administraci6n
Al tratar del vasto tema que es objeto del presente estudio hay que dedi-
car cierta atención a la evolución de una técnica administrativa relacionada
con el problema regulador, totalmente distinta de las técnicas anteriormente
estudiadas. Esta es la separación, ya por 10 que respecta a la jurisdicci6n
de los organismos administrativos o en oficinas o tribunales de revisión o la
revisión de las decisiones de los funcionarios administrativos que cumplen
deberes reglamentarios, o el establecimiento de un plano más formal de tri·
bunales administrativos o legislativos para realizar este mismo tipo de traba-
jo. Este desenvolvimiento puede examinarse siguiendo tres caminos separa-
damente.
En primer lugar, ha parecido conveniente en ciertos casos disponer algúD
tipo de organismo competente en apelación en un departamento o comisi6n
para revisar las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos.
Esos organismos de apelación no son tribunales de justicia, y muchos de
ellos actúan sin las formalidades propias de un procedimiento estrictamente
judicial. Los siguientes son los demás destacados ejemplos de esta soluci6n.
Existe desde hace tiempo en el Departamento del Interior una Oficina de
Apelaciones para revisar los casos procedentes de las divisiones de terrenos
públicos. La Comisión del Servicio Civil tiene una Oficina de Apelaciones
y Revisiones para conocer de los casos resueltos por el personal de la Co-
misión. Hay una Oficina de Apelaciones en la Oficina de Patentes que
maneia un gran volumen de asuntos dentro del Departamento de Comercio.. '
Esta técnica ha sido empleada con mayor frecuencia allí donde el volu-
men de los asuntos administrativos es tan considerable que se hace precisa
la adopción de gran número de decisiones en casos concretos, y que importa
que se resuelvan con rapidez. Gran parte de ellas son cuestiones de pura
rutina con respecto a las cuales no se recurre en apelación, pero tiene impor-
tancia proporcionar un medio de corregir los errores en que es fácil que
se incurra al tramitar tal masa de asuntos.
Un segundo y más formal sistema para separar las fases judiciales del
proceso regulador es el orientado hacia un tribunal administrativo. En 1910
estableció el Congreso el Tribunal de Comercio con el fin de aliviar los
tribunales de circuito de la tarea de revisar las decisiones de la Comisión
de Comercio Interestatal. Se estimó que un organismo integrado por hom-
bres que prestaban una exclusiva atención a los problemas ferroviarios adqui-
riría una pericia que facilitaría la tramitación de esos casos importantes. El
experimento merece un estudio más detenido del de que hasta ahora ha sido
objeto. El tribunal estaba curiosamente organizado; sus jueces procedían de
la barra federal, siendo seleccionados por la Justicia Mayor (Chief luetice)
de los Estados Unidos. Prestaban servicio por un término de cinco años, a la
expiración del cual volvían a sus antiguos cargos en los tribunales de circuito.
El Tribunal de Comercio no apreció la significación del experimento que
se estaba realizando, e insistió en tramitar de nuevo prácticamente todos los
casos que a él llegaban procedente de la Comisión de Comercio lnteresta-
tal, y sus propias decisiones estaban sometidas a revisi6n ante la Suprema
Corte en trámite de apelación. La acusación contra uno de sus miembros, el
juez Archbald, y la destitución del mismo acentuaron la impopularidad a
que se había hecho acreedor en otras esferas. Fue abolido en 1912.
En 1924 estableció el Congreso la United States Board of Tax Appeals
(Junta de Apelación Fiscal de los Estados Unidos) para que se hiciera cargo
de las funciones que anteriormente había desempeñado el Comité de Apela-
ción y Revisión de la Tesorería o secretaría de Hacienda. La Junta de Ape-
laciones Fiscales es prácticamente un tribunal legislativo. Sus funciones son
de orden judicial. Su facultad discrecional no es superior a la de ningún
tribunal de derecho. Sus miembros son nombrados para ejercer el cargo en
un término de doce años y pueden ser destituidos por el Presidente únicamente
por causas fijadas en el reglamento. No pertenece al Departamento de Te-
sorería sino que está declarado como un establecimiento independiente en el
Departamento Ejecutivo. En el Congreso se manifestó una fuerte oposición
a que estuviese en modo alguno sujeto a la influencia de la Tesorería. Tra-
mita un considerable volumen de asuntos que le llegan desde las diversas
oficinas y divisiones de la Tesorería relativos a problemas de las leyes fiscales.
En tercer lugar, el Congreso ha creado ciertos tribunales legislativos para
la revisión de ciertas clases de resoluciones administrativas. Estos tribunales
no están organizados de acuerdo con el artículo de la Constitución relativo al
Poder judicial sino establecidos por el Congreso en el ejercicio de sus díver-
sas facultades delegadas. En 1855 se creó el Tribunal de Quejas, que en
1866 experiment6 algunas cambios en cuanto a su procedimiento y sus fa-
cultades. En 1909 creó el Congreso el Tribunal de Apelaciones Aduanales
para que se hiciese cargo de la labor que había estado encomendada a la
Junta de Tasadores Generales perteneciente a la Tesorería. Creó el Tribunal
Aduanal en 1922, y en 1930 convirtió el Tribunal de Apelaciones Aduanales
en Tribunal de Apelaciones Aduanales y sobre Patentes. Los jueces de todos
esos tribunales ocupan cargos vitalicios y no se ocupan de asuntos adminis-
trativos.
d' .Todo este movimiento orientado hacia la separación de los aspectos [u-
IClales y los procesos administrativos o reguladores vale bien la pena de ser
explorado. Ha sido fácil crear esos tribunales allí donde las funciones admí-
~trativas implicadas son principalmente cosa de rutina y donde las cues-
ti?nes de derecho que no llevan consigo gran cosa de discrecionalidad admí-
llíStrativa. Allí donde el plan se ha puesto en práctica ha funcionado bien
Por regla general, pues proporciona una revisión de los actos administrati-
vos por un tribunal imparcial y competente.
174 T coda de la administración:
Razones que abonan el establecimiento de agencias

reguladoras independientes
Partiendo de esta revisión de la historia de las comisiones reguladoas
es posible resumir las razones más importantes que indujeron al Conn..JSO
a, de cuando en cuando, crear comisiones independientes. Se ve elaran ente
que estas razones no son en todos los casos argumentos. A veces son , 'm-
plemente explicaciones de por qué el Congreso obró como obró. Puede
relacionarse en la forma siguiente:
l. Las comisiones reguladoras independientes han cumplido deberes ju-
diciales o cuasijudiciales. No es fácil defender el que se asigne una labor
judicial a funcionarios administrativos responsables. La función judicial de-
bería estar desempeñada por personas independientes e imparciales. Por
tanto cuando el elemento cuasijudicial es de primordial importancia en cual-
quier tarea reguladora, ha parecido plausible que la función sea desempeñada
por una agencia independiente.
2. Ha parecido deseable que las funciones reguladoras de importancia
estén libres de presiones e influencias de la política dominante. A veces se ha
temido que se encomendase una tarea importante a personas seleccionadas
por razones partidistas y que quedasen sometidas a una fiscalización franca-
mente partidista. En ocasiones la misma magnitud de una labor reguladora
ha motivado que pareciese peligroso encomendarla a un departamento sujeto
a las normales intervenciones políticas que deben tener allí libre juego. Ha
venido a apoyar esta razón la convicción de que se logrará una administra·
ción más honesta y eficiente si se pone la tarea en manos de un organismo
independiente.
3. Muchas de las labores de regulación son sumamente complicadas Y
técnicas. Ha parecido más aconsejable aprovechar los servicios de personas
competentes y experimentadas para desempeñar tales funciones si estaban
libres de las presiones políticas que normalmente prevalecen en los depar-
tamentos.
4. Ha parecido que el adecuado manejo de algunos problemas requería
representación regional. Este fue un elemento importante en la organización
de la Comisión de la Radio y de la Oficina Naviera. La representación
geográfica puede lograrse más rápidamente en las comisiones independientes
que en los departamentos ejecutivos.
5. El Congreso ha creado algunas de las comisiones independientes por-
que no ha sabido qué otra cosa podía hacer con nuevas labores reguladoras.
En 1887 no había un lugar lógico en la rama ejecutiva del gobierno para
situar la tarea de la regulación ferroviaria. Era mucho más fácil crear una
agencia nueva e independiente. En algunos casos no había ningún departa-
mento que desempeñase función alguna que tuviese relación con una deter-
minada tarea reguladora. En otros casos, aun existiendo tales departamentos,
se sentía que estaban predispuestos o eran partidistas con referencia a la
labor que había que realizar.
6. Algunas tareas reguladoras han sido experimentales en extremo. El
propio Congreso no sabía exactamente' cómo habría de hacerse el trabajo
y no podía dar instrucciones muy concretas. Pareció fácil y natural resolver

el problema temporalmente creando una comisión con autoridad para inves-
tigar y explorar todo el campo, elaborar tipos de regulación e informar des-
pués al Congreso sobre los cambios legislativos que pudieran parecer con-
venientes.
7. Algunas tareas reguladoras llevan consigo importante autoridad para
la formulación de reglamentos. Esta facultad sublegislativa ha revestido mu-
chas veces gran importancia y ha afectado vitalmente a los intereses del
comercio y de la industria. Existe la creencia popular de que las funciones
importantes de reglamentación deberían confiarse a un grupo más bien que
a un solo funcionario, a una comisión más bien que a un jefe de depar-
tamento.
8. Finalmente, el prestigio y la tradición de la Comisión de Comercio
Interestatal y el general éxito con que comúnmente se considera que ésta
realizó su importante labor influyeron indudablemente para que el Congreso
crease otras comisiones a imagen y semejanza de aquélla. El más somero
examen de los debates legislativos sobre las diversas leyes reguladoras de que
nos estamos ocupando indica hasta qué punto el modelo de la Comisión de
Comercio Interestatal pesó en la mente de los miembros del Congreso.
El problema inherente a las comisiones reguladoras independientes.

Un dilema básico
Ningún claro análisis de la labor realizada por las comisiones reguladoras,

visto a la luz de su completa independencia, puede dejar de dar el debido
realce a un duro conflicto de principios implicado en su formación y fun-
ciones. Este tipo de organización adolece de una especie de inconsistencia
interna. Sobre la comisión pesan importantes deberes de administración y de
orientación. Las vastas facultades de la nueva Comisión Marítima en la
administración de los subsidios a la navegación son de esta índole, pues
en la realización de su tarea debe la comisión ser clara y efectivamente res-
ponsable, y esta responsabilidad, si ha de existir, debe ser para con el Pre-
sidente. La comisión tiene otros deberes de orden judicial para el debido
logro de lo cual necesita, no responsabilidad, sino completa independencia.
Podemos hallar un ejemplo en las facultades de la Comisión de Comercio
Interestatal para decidir en los casos de reparación. Entonces se le confieren
otra clase de deberes llamados cuasijudiciales porque son a un tiempo dis-
crecionales y judiciales. La comisión determina la política que deba seguirse
POr el mismo procedimiento por el que juzga los derechos de las partes. La
verdadera montaña de trabajo que ha de realizar la comisión reguladora es
de esta índole. Esto queda ilustrado por la orden de cesar y desistir de la
Comisión de Comercio Federal por la cual el hombre de negocios se entera
en un mismo acuerdo de la Comisión de lo que es la ley de competencia
desleal y de que la ha violado. Aquí la Comisión actúa con respecto a lo
~ue debería ser al mismo tiempo tanto políticamente responsable cuanto
Judicialmente independiente.
Esto parece ser un dilema. Si las comisiones reguladoras, presentes" y
futuras, son totalmente independientes, son completamente irresponsables por
realizar una muy importante labor administrativa y determinante de la polí-

tica que haya de seguirse. La mezcla de atribuciones discrecionales y judi-
ciales en las mismas manos y aun en la misma tarea es un estímulo para
presiones e influencias que tiendan a menoscabar la completa neutralidad
judicial. Por otra parte, privar a las comisiones de su condición de inde-
pendencia constituiría una seria amenaza contra la realización imparcial de
su labor judicial y cuasijudicial. De no poderse eludir este dilema, de no
encontrarse un término medio, un principio alternativo, el problema de la
comisión independiente se convierte entonces en una tarea de sopesar las
ventajas de una condición de completa independencia y los posibles peligros
de una dominación política. En tal caso es más claro que el agua que habría
que optar por la comisión independiente.
Pero antes de explorar las posibilidades de hallar una solución de térmi-
no medio, sería conveniente analizar las reales desventajas de conceder plena
independencia a comisiones que han de realizar tantas y tan complejas ta-
reas. Esto conduce a un estudio, primero de hasta qué punto la indepen-
dencia de las comisiones obstruye la eficaz actuación general en la adminis-
tración federal, y, segundo, hasta qué punto fundir o combinar en las comisiones
funciones judiciales, no judiciales y "mixtas" tiende a socavar la neutralidad
con que se lleva al cabo la labor judicial.
Obstrucción de la eficaz actuación general
El Presidente es el gerente general de los Estados Unidos. El verdadero

propósito de un departamento ejecutivo bajo la Constitución es centralizar
en un unificado y poderoso ejecutivo la responsabilidad de llevar al cabo
una coordinada política de administración y su eficaz ejecución. El Congreso,
por su propia naturaleza, es incapaz ni de realizar una labor administra-
tiva ni de llevar la cuenta en Una forma efectiva de todas las agencias
que intervienen en la administración. Los deberes y responsabilidades del
Presidente en este campo no Son de índole rutinaria sino que llevan consigo
amplias facultades discrecionales.
Al mismo tiempo la Constitución concede al Presidente una participa-
ción en el proceso legislativo. Más importante que su facultad para vetar
los proyectos legislativos o para COnvocar a sesiones especiales del Congreso
ha llegado a ser su facultad de asesorar al Congreso en materia legislativa
y formular proposiciones de ley. La Constitución declara que el Presidente
"dará periódicamente al Congreso informes relativos al estado de la Unión,
y recomendará a su consideración las medidas que juzgue necesarias y con-
venientes". (Art. II, seco 3.) El Congreso ha dado por ley al Presidente una
facultad de vital importancia, la de la iniciación legislativa, ordenándole
que formule y someta a estudio y aprobación el presupuesto anual. Desde
luego, las exigencias de la jefatura de partido han ensanchado sus respon-
sabilidades en este respecto. En fin, tanto el Congreso como todo el país
esperan concretamente que el Presidente tenga un programa legislativo;
dependen de que tenga tal programa. Es necesario, por tanto, estudiar el
impacto que puedan tener las funciones determinantes de la política que
haya de seguirse de las comisiones independientes sobre las responsabilidades
de] presidente en e] campo de la legislaci6n, así como en el de sus orienta-
ciones administrativas.
Relación con respecto a las responsábilidade, 1egislotiOO8 del Presidente.
Graves son las responsabilidades que se han hecho recaer en el Presidente
en el campo de la proposici6n de leyes. El Congreso y la naci6n tienen la
vista fija en él en espera de amplios programas de política nacional, así
COmo la iniciaci6n de medidas concretas, tales como el presupuesto. Su res-
ponsabilidad en este campo proviene no meramente de su posici6n como jefe
de su partido, sino también del hecho de que, dada su posici6n como jefe de
la administraci6n, tiene una mejor ocasi6n para conocer, apreciar y coordinar
los proyectos de política nacional que cualquier otro funcionario o grupo de
funcionarios. Lo que el Presidente ha de procurar es constituirse en guia
para evitar los conflictos y la confusión, Por tanto, pues, si se reparten im-
portantes facultades de orientaci6n política entre un grupo cada vez mayor
de organismos independientes que puedan ejercerse en "cámaras aísladas",
no podrá menos que fomentarse conflictos y confusi6n en la poUtica y que
delibitarse la eficacia y la responsabilidad del Presidente. Varia considera-
blemente el grado en que las comisiones pueden afectar al Presidente en
este respecto. Pero todas ellas se etremeten poco o mucho, algunas considera-
blemente. y la tendencia de las comisiones independientes como tal se inter-
pone, potencialmente, con la responsabilidad y la autoridad del Presidente
en este campo. Esta intromisi6n tiene lugar en conexi6n con los amplios
proyectos de política y también en el más restringido campo de la iniciaci6n
y propugnaci6n de medidas concretas.
El punto hasta el cual se interponen las comisiones independientes, de
hecho o en potencia, en la responsabilidad del Presidente en el campo de los
amplios proyectos de política dependerá del grado de discrecionalidad de
que gocen en materia de política. Algunas gozan de muy poca, otras de mucha.
El grado hasta el cual ha sido obstaculizado el Presidente en este respecto
por la independencia de las comisiones, de hecho, es de menos interés aquí
que las posibilidades de intromisi6n. El Presidente y las comisiones han te-
nido sus discrepancias, pero no están cr6nicamente en desacuerdo, y cabe
probablemente contar con que las comisiones cooperen con el Presidente
en la mayor parte de ocasiones. Pero el hecho importante consiste en que no
tienen por fuerza que cooperar a menos que lo deseen, y el Presidente
no puede, por tanto, estar pendiente de esa cooperación. Unos cuantos e!~
plos mostrarán la índole e importancia del problema.
La Comisión de Comercio Interestatal tiene amplia autoridad sobre todo
el sistema de transportes. La Ley de Transportes de 1920 asignó a la comí-
sión el "deber de dar los pasos necesarios para el desarrollo y mantenimiento
de un adecuado servicio de transportes nacionales". Esto es, y así se enten-
dió qUe era, determinación de la política que haya de seguirse en su más
amplio sentido. Y toda vez que el mantenimiento del sistema de transportes
está íntimamente relacionado con cualquier otro aspecto de la vida econ6-
mica de la nación, es evidente que las orientaciones de poUtica decididas
POr la comisión han de tropezar .en muchos puntos con todo madurado pro-
grama relativo a los problemas nacionales, sociales y econ6micos. Es cierta-

mente difícil defender sobre cualquier base te6rica una condici6n de inde-
pendencia para tan vastas funciones de determinaci6n u orientaci6n política
Iíbre de toda autoridad dirigente para integrarla en el programa legislativo
general de la naci6n ...
Intromisión en la intervención presidemcial en el campo de la adminís-
traci6n. El P. esidente es el jefe responsable de la administraci6n nacional,
pero las CO' nísíones independientes, por su propia naturaleza, socavan su
autoridad " su responsabilidad administrativa. Se ha repartido entre ellas
completa 'ndependencía en importantes y diversos campos de la administra-
cl6n. :Esto no Sf' ha hecho inadvertidamente, pues el Congreso ha procurado
íntencíonadarr mte colocar las comisiones más allá del alcance de la admí-
nistraci6n "" esídencíal, Se ha dicho a veces que son responsables ante el Con-
greso COI respecto a sus deberes administrativos, pues son "agentes" del
Congreso. Así se ha referido a ellas la Suprema Corte. Pero en realidad
esta "agencia" se reduce a haber de enviar al Congreso informes y el resul-
tado de investigaciones. El Congreso no cuenta con medios eficaces para
vigilar y modificar las actividades administrativas de las comisiones y ha
mostrado pocos deseos de hacerlo. El resultado liso y llano es que las comi-
siones no han de dar cuenta a nadie en el campo de la administraci6n. Y hasta
están encargadas de aplicar las leyes relativas a algunos de los más vitales
intereses económicos y sociales <le la naci6n. La Constítucíónordena al Pre-
sidente que "cuide de que las leyes sean fielmente ejecutadas" (Art. 11,
seco 3), pero es evidente que no puede ver si la Ley de Comercio Interestatal
o la Ley de la Comisi6n de Comercio Federal se ejecutan fielmente, pues
esta tarea se ha encomendado a otro. Al formular y llevar al cabo sus propias
políticas administrativas ha de contar con las políticas administrativas de una
docena o más de organismos totalmente independientes, cuyas actiVidades
penetran por muchos puntos en su propia esfera de responsabilidad. El
resultado real y potencial de esta descentralizaci6n en el sistema admir:istra-
tivo merece una atención más detenida.
En la agresividad y efectividad del programa del Presidente sobre el
cumplimiento de la leyes en general resultará menoscabada por cierta falta
de vigor por parte de las comisiones independientes. Esto puede verse con
claridad a través de la historia de la Comisión de Comercio Federal. Esta
tiene la importante misi6n de descubrir las violaciones de las leyes Sherman
y Clayton así como indagar y reprimir las prácticas comerciales de compe-
tencia desleal. El hacer cumplir las leyes contra los trusts y otras que regla-
mentan los negocios no es un proceso automático, pues están ligadas con
ello cuestiones vitáles de política administrativa. La Ley de la Comisión
de Comercio reconoce esto al dar instrucciones a la Comisi6n para que
actúe en el caso de competencia desleal "si la Comisi6n estima que el hecho
de proceder con respecto a tal caso puede servir los intereses del público".
Un presidente puede adoptar una política de no intervención en los negocioS
privados y limitar las actividades de su administración a las infracciones de
ley demasiado claras para no ser advertidas. Otro presidente puede ser una
maravilla y fomentar con energía la reglamentación de los negocios y el des-
cubrimiento y castigo de los delitos mercantiles. Son estas materias de polí-

tica tan importantes que en ocasiones sirven de bandera en campañas presi-
denciales. Nadie niega el derecho a determinar la política que querrá seguir.
o su responsabilidad por la misma. Pero el presidente, que es un militante
antitrust encontrará su política de reglamentación de los negocios grave-
mente mutilada si la Comisión de Comercio Federal está integrada por hom-
bres que crean que hay que dejar tranquilos los negocios. Esta fue exacta-
mente la creencia del miembro de la Comisión William E. Humphrey,
nombrado para formar parte de la Comisión por el presidente Coolidge en
1925. Hasta su destitución por el presidente Roosevelt en 1933 pudo dispo-
ner de un voto decisivo y de este modo'dominó la política de la Comisión.
Anunció francamente una política de amistosa tolerancia para los negocios,
reduciendo a un mínimo las investigaciones enojosas, y se siguió una po-
lítica reguladora de mayor lenidad. Esta actitud no dio lugar a conflictos
graves con los presidentes Coolidgey Hoover, pero cuando pasó a ocupar
el cargo el presidente Roosevelt pidió la renuncia de Humphrey con moti-
vn de que "su modo de pensar y el mío no van acordes en cuanto a la
administración de la Comisión de Comercio Federal".
En segundo lugar, la coordinación efectiva de la política administrativa
federal resulta entorpecida por las comisiones independientes. Esta obstruc-
ción es, también, real y potencial. Es frecuente que las comisiones inter-
vengan en asuntos que por su naturaleza competen a otras agendas. Esto
da lugar a frecuentes encaballamientos o intromisiones e incluso a con-
flictos de jurisdicción o cuestiones de competencia, no sólo entre las co-
misiones y los departamentos sino también entre las comisiones mismas.
La línea divisoria entre la Comisión de Energía Eléctrica y la de Valores
y Cambio por lo que respecta a sus jurisdicciones sobre las compañías
de electricidad resulta sumamente confusa y está llena de posibilidades de
choques; pero como cada una de ellas es independiente, los conflictos han
de ser resueltos o por negociaciones diplomáticas o por disposiciones le-
gales del Congreso. Además de la Comisión de Comercio Federal son va-
rias las agencias que tienen autoridad en casos de comercio ilícito, pero
no existe una autoridad central que pueda decidir en casos de conflicto.
Muchas de las comisiones tienen amplias facultades para formular normas
y reglamentos sobre varias materias, pero no existe autoridad a la que se
Pueda recurrir para tener una aclaración central de tales disposiciones regla-
mentarias o procurar armonizadas con las orientaciones o políticas del Pre-
sidente en los mismos campos o en otros estrechamente relacionados con
ellos. Parece evidente que los importantes deberes directivos y administra-
tivos de la nueva Comisión Marítima chocarán en muchos puntos con la
política administrativa de la Comisión de Comercio Interestatal, para no
hablar de la política del Departamento de Estado, en el campo del comercio
exterior.
Además, las comisiones independientes se sienten inclinadas a pugnar por
Un mayor grado de autosuficiencia. Toda vez que son independientes se
Illanüiestan en muchos casos mal dispuestas a utilizar los servicios ya existen-
tes en los departamentos, procurando establecer sus propias divisiones esta-
dísticas, económicas y jurídicas. Tienen, desde luego, necesidad de esos

servicios, pero no están obligadas a integrarlos en las mayores estructuras
administrativas, de lo que resulta cierta innecesaria duplicidad de personal
y mucha interpolaci6n de funciones.
Puede admitirse que la confusión administrativa resultante de una sola
comisión independiente no puede ser grave por sí sola. Además, el defecto
se corrige gracias al espíritu de cooperación que algunas veces muestran las
comisión independiente no puede ser grave por sí misma. Además. el defecto
no podrá menos que aumentar la desintegración de la responsable y eficaz
dirección administrativa del Presidente.
Peligro para el desempeño imparcial de las labores ;udiciales
La más importante labor realizada por las comisiones independientes es

da carácter judicial o cuasijudiciaI. Esta labor exige el más alto grado de
imparcialidad a fin de que se haga justicia y se conserve la confianza del
público. Asegurar tal imparcialidad ha sido la razón más convincente e im-
portante, por no decir única, de hacer que sean independientes tales comi-
siones. A no ser por su labor judicial y cuasijudicial, sería difícil hallar
alguna razón lógica de su condición de independencia. Pero en la propia
índole del trabajo que las comisiones realizan se hallan vinculados elementos
que amenazan la neutralidad e imparcialidad con que son desempeñadas sUS
funciones judiciales y cuasijudiciales. Vale la pena examinar dos de esas
influencias perniciosas.
El primer peligro para la neutralidad de la comisi6n independiente con-
siste en el hecho de que ha de combinar su labor judicial eón la de deter-
minar la orientaci6n de la política que haya de seguirse. Los tribunales de
justicia se protegen al negarse a realizar tareas no judiciales. Las comisiones
independientes no cuentan con este tipo de autoprotecci6n. Deben sumar a los
deberes de juzgar los de legislar y de administrar. Esto no es inadvertido
o accidental, sino algo inherente e ineludible. Es cierto que las comisiones
tienen algunos deberes bien claramente legislativos, algunos puramente ad-
ministrativos y otros muy concretamente judiciales. Ellos pueden estar sepa-
rados y ser distintos, pero el enorme volumen de deberes y facultades atri-
buidos a las comisiones independientes son funciones "mixtas". Contienen,
en diversos grados, las características que se asocian a la legislaci6n, la admi-
nistraci6n y la judicatura. El mejor ejemplo de. una función "mixta" es la
aplicación por un organismo administrativo de "normas tipo" para la con-
ducta individual y de negocios. El método consiste en incorporar en una
disposici6n legal una "norma tipo" que haya de ser aplicada por la comisión
en casos concretos. "Prácticas comerciales de competencia ilícita" es una
de esas normas tipo; "tarifa justa y razonable" es otra. La aplicación de tales
normas constituye un proceso interesante por medio del cual la comisión
a un tiempo determina la política y persigue las violaciones a la misma.
Está desempeñando al mismo tíempe funciones de legislador, acusador y juez.
Esta mezcla en la labor de las comisiones de elementos que son discre-
cionales con otros que son judiciales somete a la comisión a presiones pr~
cedentes de diversos orígenes. No es censurable tratar de influir en la poJ¡·
tica por métodos honestos y francos. Pero cuando la política está siendo
determinada por un organismo que al mismo tiempo realiza una labor
judicial, es imposible influir políticamente sin peligro de corromper la im-
parcialidad del juez. En la mayor parte de los casos en que se ha ejercido
"presión" en la comisión independiente el propósito ha sido influir en el
aspecto discrecional de la misma y no en la parte judicial de su actuación.
Alguna vez el presidente ha ejercido presión cuando la política de la comi-
sión ha chocado con la suya propia. Los intereses privados han ejercido
presión, a veces directamente, y a veces por medio de la intervención de
miembros del Congreso, y esta presión no siempre se ha limitado a la polí-
tica de la comisión sino que en ocasiones ha tendido a influir en la función
judicial. Las comisiones han de realizar tareas judiciales entretejidas con
determinaciones de política que a veces están sujetas a acres controversias
partidistas o a antagonismos económicos de clase. No es éste el ambiente
en que han de ser juzgados los derechos individuales, pero es una debilidad
vital inherente al sistema de la comisión independiente lo que hace esto
necesario.
Un segundo peligro para la neutralidad de la comisión independiente
consiste en el hecho de que, al tramitar algunos de los asuntos más impor-
tantes, actúe a un tiempo como acusador y como juez. Esto no sólo socava la
rectitud judicial, sino que también debilita la confianza pública en aquella rec-
titud. Esta lamentable situación se produce en las labores de la Comisión de
Comercio Federal. Una parte importante de las tareas de la comisión con-
siste en refrenar las prácticar comerciales de competencia desleal y dar
contra las mismas, órdenes de cesar y desistir. Esta es la primera etapa del
procedimiento en que la comisión, con la ayuda de la plana mayor de su
personal, practica una investigación y formula una acusación. La segunda
etapa es la formal audiencia ante la comisión en que ésta decide si se han
probado los cargos contenidos en la acusación o dispone un cese y desiste
o no da lugar a la acción. No puede menos que ser fuerte la tentación
que habrá de asaltar a la comisión de dar por probadas sus propias acusa-
ciones, y es natural que el hombre de negocios no esté de acuerdo con que
SUs derechos sean juzgados por un tribunal "interesado". Como con toda
claridad resulta del estudio que de la Comisión de Comercio Federal hizo
Gerard Henderson, una de las razones por las cuales la Suprema Corte con-
cedió tan escaso respeto a las actuaciones de la comisión se debe a que
los expedientes, en muchos de los casos jurídicos tramitados por la comisión,
demostraban una tendencia a "fabricar" un expediente que pudiera legitimar
SUs órdenes. Esta predisposición despertó la suspicacia de la Suprema Corte,
que procedió a examinar con todo rigor el resultado de las pruebas ...
, Parece, por tanto, que la comisión independiente, como institución o
teCníca, obstaculiza la dirección administrativa efectiva al asignarse impor-
tantes funciones de determinación de política a organismos independientes.
También parece que esta misma combinación de funciones pone en peligro
la neutralidad judicial de las comisiones. Parece además que esta dificultad
es innata, ya que las mismas funciones son al mismo tiempo determinantes
de la política y judiciales. Situar las comisiones independientes, tal como
son en la actualidad, en departamentos ejecutivos y someterlas a dirección

política y administrativa sería todavía más peligroso para la imparcialidad
con que han de realizar sus labores judiciales ...
A~ectos jurídicos dela intervención presidencial

por medio de la facultad de remoción
Cualquiera que sea el poder de mando que tenga el presidente sobre las
comisiones independientes, ha de emanar de su facultad destituir a sus miem-
bros de sus respectivos cargos. Vamos por tanto a examinar las disposiciones
legales en que se funda tal facultad de remoción.
Pero primeramente puede decirse algo acerca de los aspectos prácticos
de la facultad de remoción. Es indispensable para la dirección administra-
tiva efectiva. No hay manera de que un funcionario tenga una autoridad
efectiva sobre sus subordinados a menos que pueda destituirlos. La impor-
tancia de la facultad de remoción no se mide por la frecuencia con que haga
uso de ella. Si la facultad existe, el simple hecho de que exista hace innece-
saria su frecuencia.
Si el presidente tiene la facultad de destituir a los miembros de una
comisión independiente, no podrán menos que seguirse de ello ciertos resul-
tados prácticos. Primeramente, lo más probable es que la facultad sea empleada
muy rara vez. Durante los años en que se suponía que elPresídente tenía
tal facultad, pocas fueron las destituciones llevadas al cabo o intentadas,
y aquéllas únicamente cuando el presidente sentía en lo vivo el choque entre
la política de la comisión y la suya. El presidente Coolidge trató de evi-
tar la necesidad de proceder a destituciones, en uno o dos casos, pidiendo
a los miembros de una comisión que le entregasen cartas de renuncia sin
fecha. Esto reflejaba la natural repugnancia presidencial a dar la sensación
de que se entremetía en agencias que el público tenía por cuasijudiciales.
En segundo lugar, si el presidente puede remover a los miembros de una
comisión independiente, podrá, como resultado del impacto de tal relaci6n,
obtener de las comisiones un mayor grado de cooperación en materias de
política y administración. Esto se debería menos al temor a la destitución que
a un sutil sentido de responsabilidad para con el presidente dimanante de
la mera existencia de la facultad.
En tercer lugar, la facultad de remoción permitiría al presidente asegu-
rar de la comisión el cumplimiento de las órdenes ejecutivas. La facultad
del presidente de dictar órdenes ejecutivas proviene de diversas fuentes;
pero fuere cual fuere su origen, el problema relativo al aseguramiento de su
cumplimiento es el mismo. Puede exigirse su cumplimiento cuando existe la
facultad de remoción, cosa que no ocurre cuando ésta no existe.
Examinemos ahora la vigente ley relativa a la facultad de remoción que'
tiene el presidente.
Ley vigenté' sobre las remDciones presidenciales. Aun cuando la ley que
establece la facultad de remoción que tiene el presidente sea imprecisa Y
confusa en muchos aspectos, tres son las cosas que han sido bien fijadas
definitivamente por la Suprema Corte.
, l'
La primera es que el presidente no puede ser limitado por el Congreso

para destituir a funcionarios ejecutivos a los que él haya nombrado con el
consentimiento del Senado, ni presumiblemente, sin este consentimiento. De-
duce su facultad de remoción de la concesión de facultades ejecutivas conte-
nida en el artículo n, sección 1, de la Constitución. La intromisión del Con-
greso en esta materia violaría, por tanto, el principio de la separación de
poderes. Esto fue resuelto en 1926, en el caso de Myers contra los Estodo«
Unidos (272 U.S. 52). Esta decisión robusteció la mano del presidente en
su direcci6n responsable de la rama ejecutiva del gobierno.
En segundo lugar, el Congreso tiene facultad legal para' disponer que
los miembros de comisiones creadas para llevar al cabo tareas cuasilegislativas
y cuasíjudíeíales, más bien que una labor "puramente ejecutiva", puedan
ser removidos por el presidente únicamente por causas establecidas en la
ley. Esta fue la resolución de la Suprema Corte en Rathbun (Humphrey)
contra los Estados Unidos (295 U. S. 602), acordada en 1935 en un caso
jurídico que afectaba a un miembro de la Comisi6n de Comercio Federal
Tercero, si el Congreso no fija restricci6n alguna, el presidente puede
remover a cualquier funcionario que él haya nombrado, aun cuando se trate
de un funcionario no "puramente ejecutivo". La facultad de remoci6n que
tiene el presidente dimana no solamente del artículo n de la Constitución,
como arriba hemos observado, sino también de la facultad de nombrar fun-
cionarios. Este ha sido el derecho desde que en 1839 se resolvi6 el caso
de Ex parte Hennen (13 Peters 230). Aunque el Congreso pueda proteger
a una comisión reguladora contra la facultad discrecional de remoción que
tiene el Presidente, debe hacerlo mediante legíslaeíén positiva. Si la ley
no dice nada acerca de la remoción, como en el caso de varias de las oficinas
y divisiones examinadas en el presente estudio, el presidente tiene plena
facultad de remoción.
Solución que se sugiere
lIemos examinado brevemente el fondo hist6rico del problema relativo

a las comisiones reguladoras independientes y hemos señalado las dificultades
prácticas que lleva consigo el hacer tales comisiones independientes de la
rama ejecutiva. El problema de la comisi6n independiente surge, como ya
hemos íudícado de mezclar en el mismo organismo, funciones administra-
tivas y determinantes de política, con respecto a las cuales habría de ser
responsable para con el presidente, y funciones cuasijudiciales, en cuyo cum-
Plimiento habría de ser independiente por completo. Hace falta una solución
que establezca la responsabilidad para los aspectos administrativos y deter-
minante de política de la labor reguladora, y al mismo tiempo garantice la
neutralidad de la parte del trabajo judicial y cuasijudicial. Esto facilitaría
la direcci6n administrativa sin menguar la índependeneía judicial.
Es muy problable que no haya solución para este problema. Ciertamente
una cuidadosa investigaci6n, preferiblemente practicada por un organismo
cuasijudicial, debería preceder a cualquier alteración material de la organi-
zación de las comisiones independientes, especialmente de aquellas que han
estado en existencia durante muchos años. En algunos casos podría decidirse
no hacer cambio alguno en la organizaci6n existente, al paso que en otros

podría parecer aconsejable situar una comisi6n en uno de los departamentos
ejecutivos y separar sus actividades administrativas de aquellas que tengan
carácter cuasijudicial.
Con esta posibilidad a la vista, se sugiere para su estudio el siguiente
plan. Es un plan que puede modificarse considerablemente para resolver
una particular situación y debería mirarse como un proyecto de carácter ge-
neral y no específico. Es posible que se descubran otros y mejores medios
de hacer frente al problema. El plan es esbozado como una posible solución.
Caracte1'Í8tÍCD8 B8eflcialea del plan

Las principales características de la soluci6n que sugerimos para el pro-
blema de la comisión independiente serán fijadas brevemente antes de exami-
nar pormenorizadamente los problemas de importancia que llevaría consigo
el ponerlo en ejecución. El plan situaría las comisiones independientes en
departamentos ejecutivos reglamentarios en el caso de existir o poderse dis-
poner departamentos "apropiados". Departamentos "apropiados" son aquellos
que tienen encomendadas funciones apropiadas a lasque tiene la comi-
sión y que son neutrales con respecto a los deberes reguladores de la comisión
más bien que "promocionales" o predispuestos en otro sentido. Si no puede
disponerse de departamentos apropiados, las comisiones deberán ser inde-
pendientes.
La eomísíén, al ser situada en un departamento, se dividirá en dos sec-
ciones. Una de ellas seria la sección judicial, que estaría "en" el departamento
por razones de "manejo de casa", pero que por lo demás sería por completo
independiente. Sus miembros serian removibles por el presidente' tan solo
por incompetencia o mala conducta, y ni el secretario del gabinete ni el
presidente podrían revisar sus decisiones. Esta sección tramitaría los aspectos
judicial y cuasíiudícíal de la regulación. Paralelamente se crearía una sec-
ción administrativa, que sería una oficina o división en el departamento
y tendría como tal plena responsabilidad para con el secretario y el presi-
dente. El jefe de oficina, así como la plana mayor, serían de carrera bajo
normas apropiadas del servicio civil. A esta sección se encomendarían los
aspectos de formulación de reglamentos, administrativo y, en general, deter-
minante de política de la regulación. Para asegurar la flexibilidad interna,
podrían introducirse cambios en los pormenore, estructurales de las dichas
secciones, y la división de deberes entre ambas 'JOdría fijarse por una orden
ejecutiva del presidente. Tales órdenes ejecutivas, no obstante, lo mismo
Que aquella autorizada en la Ley de Economía de 1953, para la redistri-
bución de agencias y funciones administrativas, podrían estar sujetas a su
prohibición por el Congreso dentro de un término fijo (sesenta días) .
•
Lo mismo que en el caso de las comisiones reguladoras inde-
pendientes, la primera idea en el trabajo seleccionado a continua-
ción sobre las corporaciones del gobierno es su "independencia"

de los departamentos ejecutivos reglamentarios. Pero el asunto re-
lativo a la independencia de las corporaciones del gobierno se apo-
ya en diferentes aspectos, pues el argumento central en favor de las
corporaciones del gobierno es que las actividades de "tipo comer-
ciar' deberían, cuando se llevan al cabo oficialmente, realizarse por
una forma de organización de comprobada eficiencia comercial,
no por departamentos reglamentarios ni de acuerdo con rutinas
apropiadas para las funciones estrictamente gubernamentales.
La corporación del gobierno, como el establecimiento regulador
independiente, es un tipo relativamente nuevo de organización
gubernamental. La propiedad del gobierno federal y el funciona-
miento de su primera organización corporativa data de poco des-
pués de principios de siglo, y la mayor parte de sus organizaciones
corporativas nacieron para hacer frente a circunstancias imprevistas
durante las dos guerras mundiales y la denresión que siguió a 1930.
Tal como de esto se desprende, la forma corporativa no fue
adoptada en los Estados Unidos para la administración guberna-
mental de acuerdo con una bien fundamentada teoría constitucio-
nal o administrativa. Pero después de su aparición en la escena de
los números, las corporaciones gubernamentales han sido someti-
das a detenido análisis por parte de las personas que se dedican
al estudio de la administración, se han examinado sus ventajas y
desventajas y llegó a formarse un cuerpo de teorías relativo a las
mismas. Entre las personas que se dedican al estudio de la admi-
nistración ha habido algunas controversias, incluso entusiasmo, por
la corporación como instrumento administrativo. Por otra parte, la
"independencia" de la corporación ha chocado con fuertes tenden-
cias de la teoría administrativa partidaria de la unidad, la simpli-
cidad y la integración.
El doctor Harold Seidman, autor de este ensayo, ha sido desde
1943 miembro de la plana mayor de la Oficina de Presupuestos
de los Estados Unidos (U.S. Bureau of the Budget). Desde 1945
gran parte de su trabajo se ha relacionado con las corporaciones
del gobierno, en cuyo campo ha llegado a alcanzar una expertise
que ha sido reconocida internacionalmente.
El doctor Selidman ha llegado a lo que a muchas personas pare-
cerán más bien conclusiones negativas sobre el actual valor y las
futuras posibilidades de las corporaciones del gobierno. Se pre-
gunta: ¿Ha tratado debidamente la teoría y ha asentado debida-
?lente los logros de la corporación del gobierno? ¿Es correcta su
lDterpretación de la doctrina constitucional? ¿Es oportuna y justa
su estrecha referencia a la corporación del gobierno de Latino-
américa?
Teoría de la corporación del gobierno autónoma:

estudio crítico •
HAROLD SEIDMAN
La repentina prosperidad industrial de los años que siguieron al 1870 marcó

el comienzo de lo que muchas veces ha sido descrito como la "era de la
revolución corporativa" en los Estados Unidos. Antes de la guerra civil,
el uso de la forma corporativa o de sociedad en el campo industrial estaba
limitado casi totalmente a la industria textil. Pero la transición de la econo-
mía de agrícola a industrial, acompañada como estuvo por el rápido incre-
mento de los "grandes negocios", estimuló considerablemente el uso de la
forma corporativa debido a las ventajas que ésta ofrecía por lo limitado
de la responsabilidad y lo colectivo de las inversiones. Actualmente la sociedad
anónima ha pasado virtualmente a ser un tipo de vida en América, y Harold
J. LasId llegó a decir que es considerada como "casi un objeto de devoción
religiosa".
, Un desarrollo comparable a la revolución corporativa en la industria
puede verse en la historia del gobierno de los Estados Unidos durante la
primera Guerra Mundial y a continuación de la misma. Los Estados Unidos
adquirieron la Compañía Ferroviaria de Panamá en 1904 cuando ésta COll1-
pró las acciones de la Compañía Francesa del Canal, pero las primeras cor-
poraciones o sociedades totalmente pose-das por el gobierno no se crearon
hasta la primera Guerra Mundial. De las corporaciones creadas durante la
primera Guerra Mundial sólo han sobrevivido hasta la presente fecha los
bancos de Tierra Federales. Con la aparición del Nuevo Trato (New Deal)
y las etapas finales de la transición del sistema laissez faire al sistema "po-
sitivo", el gobierno asumió la responsabilidad por una amplia variedad de
programas sociales y económicos, muchos de los cuales requerían dedicarse
a operaciones de tipo comercial o de negocios. Pronto se puso de manifiesto
que la tradicional organización del gobierno no era apta para la eficaz ad-
ministración de programas de este tipo. Había pues que recurrir a la forma
de organización que tanto éxito había tenido en la industria privada: la
corporación o sociedad. La corporación ha venido ahora a ser aceptada como
el instrumento apropiado para administrar programas de un carácter indus-
trial o comercial. Este hecho se refleja en la declaración del presidente
Truman en su mensaje presentando el presupuesto de 1948, al manifestar
que "la experiencia indica que la forma corporativa de organización se adapta
especialmente a la administración de programas gubernamentales que tengan
un carácter predominantemente comercial -aquellos que están produciendo
beneficios pueden, al menos potencialmente, bastarse a sí mismos y suponen
gran número de transacciones de tipo comercial con el público".
Hay en el momento actual treinta y nueve corporaciones activas total-
• De Public Adrninistration Review, vol. 12 (primavera de 1952) págs. 89·96.

Reproducido con autorización del autor y de Pubiic Administra/ion Revietv.
mente poseídas por el gobierno en los Estados Unidos, incluyendo doce

bancos de crédito intermediario, doce corporaciones de crédito a la produc-
ción que forman parte del sistema de crédito agrícola. Además, hay vein-
ticuatro corporaciones de posesión mezclada, aquellas cuyo capital en accio-
nes pertenece en parte a otros poseedores que no son el gobierno federal,
como son el Banco Cooperativo Central, doce bancos cooperativos y once
bancos de préstamos domésticos. Estas corporaciones dirigen una amplia
variedad de empresas tales como hacer y garantizar préstamos ~ de institu-
ciones privadas a hombres de negocios, agricultores, amos de casa, gobiernos
extranjeros y otros prestatarios; seguros a particulares contra pérdidas por
malas cosechas, descensos de precios, y otros riesgos; fábricas de energía
eléctrica y hule sintético, fundiciones de estaño, ferrocarriles, canales, hote-
les, líneas de vapores y canales, y artículos para terminales y puertos; dís-
tríbucíón de energía eléctrica, y compra y venta de artículos de primera
necesidad en mercados extranjeros y nacionales.
William A. Robson ha calificado la corporación del gobierno como "una
de las más significativas innovaciones institucionales de nuestro tiempo".
Bien pudo Robson haber añadido que la corporación del gobierno es tam-
bién una de las más discutidas innovaciones institucionales de nuestro tiempo.
La aparici6n de la corporación del gobierno suscitó emociones fuertemente
ambivalentes en el sentir de conservadores y liberales, centralistas y deseen-
tralistas, y ha inspirado una literatura repleta de contradicciones y raras
paradojas.
Así, encontramos al banquero Winthrop A. Aldrich y a los republicanos
conservadores a la cabeza de un grupo que sostiene con vehemencia que era
necesaria una corporación para asegurar la administraci6n "directa" del Plan
Marshall, a pesar del hecho de que unos cuantos años antes otros conserva-
dores, incluyendo la Cámara de Comercio de los Estados Unidos, estaba sos-
teniendo con igual vehemencia que "no habían de crearse más corporaciones
del gobierno y que las ya existentes debían liquidarse lo antes posible ... "
Dwight Waldo ha observado:
"El ejemplo de la práctica de la corporación privada ha sido una de las
armas favoritas del arsenal dialéctico de aquellos que han estado interesados
en reducir la influencia legislativa o judicial y aumentar la del poder eje-
cutivo. Por otra parte, algunas personas han encontrado en las prácticas
de las relaciones recíprocas entre corporaciones una esperanza de que la
sociedad pueda ser planeada y administrada en el grado necesario sin las
desventajas y los peligros de una gran concentración de autoridad ... "
La explicaci6n de esta paradoja hay que buscarla en una divergencia
fundamental en cuanto a la índole y el papel de la corporación del gobierno.
La COrporaci6n pública, igual que la privada, ha ganado adeptos que la
miran casi con devoción religiosa. Un relativamente escaso pero altamente
prolífico grupo de escritores parece aceptar la forma de organízacíón corpo-
ratiVa como un fin deseable en sí mismo, sin contar con los fines a que
sirve. Para ellos la corporación es una institución esencialmente distinta de
otros órganos de gobierno. Han proyectado una forma "pura" de corpora-
ci6n del gobierno con dos características mínimas, un cuerpo de directores
188 T eoría de la administración:
y autonomía, especialmente de la dirección y mando de la rama ejecutiva.

Se considera que la más pura esencia de la corporación se destruye por com-
pleto por cualquier desviación grave de la forma "pura".
Otros escritores impugnan en todo o en parte la teoría de la corporación
autónoma. Sostienen que la corporación no es otra cosa que un instrumento
más para cumplir los propósitos del gobierno; que mientras los prograrr as
de negocios deben ajustarse a tal flexibilidad operativa y financiera corno
pueda requerirse para una admínístracíón eficiente, el hecho de la incorpo-
ración no confiere en sí ni por sí una condición especial. Llegan a la co.i-
clusión de que la relación básica entre una corporación y los poderes ejecu-
tivo y legislativo debe ser la misma que la de cualquier otra agencia del
gobierno.
Esta división en cuanto al concepto básico de las corporaciones del go-
bierno no es una expresión de los conflictos entre ideologías económicas,
aun cuando éstos puedan ser factores determinantes en casos concretos. Re-
presenta más bien una diferencia en cuanto a filosofía del gobierno.
Si hay un tema de fondo general en la literatura de la autonomía cor-
porativa es la desconfianza que inspira el gobierno. Harold Laski indica que
"la mayor parte de los norteamericanos experimentan una sensación de pro-
fundo malestar cuando se les pide que apoyen al estado positivo. .. Tienden
a creer que lo que haga una institución gubernamental no puede menos
que estar menos bien que si hubiese sido realizado por individuos, ya solos,
ya en la forma de corporaciones o sociedades particulares". Si un servicio
no puede cumplirse por una empresa privada, entonces evidentemente, lo que
hay que hacer es algo que se parezca lo más posible a una empresa privada
que tenga la menos relación posible con el gobierno. De este modo se alivia
un tanto Ia sensación de malestar cuando los servicios son prestados por una
corporación pública y ésta está organizada de tal manera que, siendo del
gobierno, no está en el gobierno.
La teoría de la autonomía corporativa fue expresada por primera vez

por W. F. Wílloughby, Para aliviar la pesada carga de asuntos tanto en la
rama ejecutiva como en el Congreso, Wílloughby propone que el gobierno
adopte la forma de organización denominada holding corporation o sociedad
de tenencia.· Todos los servicios del gobierno que producen ingresos esta-
rían organizados como corporaciones públicas y se les daría "plena autono-
mía financiera... Solamente así es posible determinar con precisión hasta
qué punto el servicio paga sus gastos, rinde beneficios, o produce déficit".
Ademas de la autonomía financiera, Willoughby daría también a las cor-
poraciones autonomía administrativa y, hasta cierto punto legislativa. Las
relaciones entre el gobierno general y las corporaciones serían exactamente
• La palabra holding, que significa "tenencia" o "posesión" ha tomado carta

de naturaleza en el mundo de los negocios para indicar un conjunto de empresas,
más o menos relacionadas entre sí, que tienen el mismo dueño u obedecen a una
misma dirección. N. del T.
1I'ji
iguales que las existentes entre un Estado y una corporación municipal. Las
ventajas que se supone que produciría el sistema de holding consisten en que
a) reduciría la carga del Congreso; b) proporcionaría continuidad y libertad
de acción, que no pueden lograrse en el Congreso; e) hacerse cargo pura-
mente de negocios y servicios técnicos del gobierno fuera del domínío de
la política; d) estimular el desarrollo de los servicios de carrera, y B) ~itar
que las corporaciones hayan de cumplir con reglamentos y proeedímíentos
aplicables a los servicios gubernamentales. Willoughby hace hincapié en que
la característica esencial de su proyecto es "la adopción por el Congreso
de la política consistente en delegar en una oficina de directores subordinada
la directa responsabilidad de ejercer las funciones dirección general, inspec-
ción y mando". En dos respectos no llega Willoughby tan lejos como algunos
de los últimos teóricos de la autonomía corporativa. Según su proyecto el
Congreso conservaría la facultad de proceder a la revisión del presupuesto
anual y practicaría cada año una auditoría por medio del contralor general.
Es significativo que en ninguna parte del estudio de Willoughby se
haga la menor referencia al presidente. Esta omisión procede de su creencia
de que el presidente de los Estados Unidos no tiene autoridad administrati-
Va y que el canal de la autoridad va directamente de los servicios administra-
tivos a la legislatura, excepto cuando esta última haya dispuesto otra cosa.
Según su opinión el presidente no puede ni siquiera dar órdenes a los jefes
de los departamentos ejecutivos con respecto al cumplimiento de sus deberes.
Para Willoughby la teoría de la autonomía corporativa es un resultado lógico
de su interpretación de la Constitución.
Quienes han desarrollado de manera más completa la teoría de la auto-
nomía corporativa son Marshall E. Dimock y C. Herman Pritchett. Mientras
en la argumentación de Dimock se encuentra implícita una interpretación
de la función del presidente comparable a la expuesta por Willoughby, su
criterio está basado principalmente en las que él considera como característí-
cas inherentes a la forma corporativa de organización. Aun reconociendo
que no hay ninguna magia innata en la palabra corporación, Dimock dís-
tingue entre corporaciones "auténticas" y otras que no hayan sido estable-
cidas siguiendo el lineamiento de los "principios" y, por tanto, no son dignas
de tal nombre. El único atributo esencial de una auténtica corporación es
la autonomía, el derecho de dirigir y administrar sus propios asuntos. Dimock
sostiene que autonomía significa "concentrar poderes de dirección y admí-
nistración en manos de personas competentes y darles suficiente libertad en el
manejo de las riendas para la consecución de los resultados deseados. Este
~ el privilegio de que se las deje solas mientras no infrinjan las normas pre-
vIamente establecidas".
. Dimock enumera también algunas otras características de organización,
f~ancieras y de operación, que permiten distinguir una "auténtica" corpora-
c~on del gobierno. La primera es el financiamiento propio y la libertad fínan-
clera. Esto lleva consigo la supresión de las subvenciones votadas por el
Congreso; facultad para tomar dinero a préstamo; capacidad para retener
las ganancias como capital de trabajo o como reservas; libertad, en materia
de gastos, de los reglamentos y restricciones gubernamentales, y libertad, en
sus trabajos de auditoría y contabilidad, de la fiscalización de los reglamen-

tarios funcionarios contadores del gobierno. Dimock advierte que es en esta
esfera donde las corporaciones de los Estados Unidos han estado perdiendo
terreno en los últimos años. La segunda es un eficaz cuerpo de directores,
"la clave del éxito del programa". La debilitación de los cuerpos de directo-
res es considerada como "una de las principales pruebas de la debilidad
corporativa" y se atribuye posiblemente a "ciertos imaginarios celos" por
el Congreso. Dimock argumenta largamente con un criterio análogo al de
Willoughby en el sentido de que mientras el Congreso pueda ser una junta
de directores que lo abarquen todo, la junta directiva de la corporación será
la junta en funciones de directores. No obstante, la junta directiva de la
corporación debe limitarse a velar por las orientaciones políticas y comprobar
los resultados sir. ocuparse de los pormenores de la administración. La tercera
y última característica es la unidad de administración, que surge de la idea
de autonomía y está estrechamente ligada a la misma. La unidad exige que
la direcci6n interna tenga "una sola dirección coordinada bajo la cual se
combinen todos los elementos necesarios para el éxito de una manera pro-
picia a la eficiencia y flexibilidad".
C. Herman Pritchett acepta también el principio de la corporación
"auténtica". Se lamenta de que "continúen y aun aumenten en número las
corporaciones del gobierno cuando ya ha pasado el momento de tales cor-
poraciones". A juicio de Pritchett, "el concepto corporativo original llevaba
consigo no s610 la independencia del Congreso sino también cierto grado
de autonomía con respecto a la rama ejecutiva del gobierno". Cree que éste
"ha quedado enredado con la tendencia hacia la integración, que ha pre-
valecido". llega a la conclusión de que es desacertado hablar de "la corpo-
ración del gobierno" pues los atributos que caracterizaron a las primitivas
corporaciones federales y las hicieron representativas de un tipo distintivo
de organización administrativa han ido desapareciendo a nuestra vista como
el gato de Cheshire. Pronto no quedará de ellas más que una sonrisa para
señalar el lugar en que, en un tiempo, hubo una corporación del gobierno.'
Dimock y Pritchett se han dejado fascinar de tal modo por la parte que
cubre el pastel que no se han preocupado por mirar lo que tenía dentro.
Eso ha motivado que se preocupasen por manifestaciones relativamente su-
perficiales de la forma corporativa, tales como las juntas de directores Y la
autonomía organizada, nada de lo cual constituye la fuerza vital de la corpo-
raci6n del gobierno.
Dimock, en particular, acentúa el carácter esencial de un cuerpo inde-
pendiente de directores. "Dejemos que los burócratas estudien la pérdida de
la identidad corporativa si no son reinstaladas las juntas representativas",
advierte. Dimock no explica la razón por la cual dar a una comisión o un
o El gato de Cheshire es un ser fantástico que aparece en la obra de Lewis

Carroll "Alicia en el país de las maravillas". Se trata de un gato que se ríe burlo'
namente y que tan pronto desaparece a la vista de Alicia como reaparece. por
fin se va desvaneciendo poco a poco comenzando por la punta del rabo hasta
que no queda visible más que la risa burlona. N. del T.
comité asesor el nombre de "cuerpo o junta de directores" lo dota de virtudes

especiales que en otro caso no poseería. Pero las funciones y la composición
de un cuerpo o junta, que dependan de si los directores son de tiempo com-
pleto o de parte de tiempo, no son diferentes de las de una comisión O un
comité asesor. La investigación del Senado sobre la Corporación Financiera
para la Reconstrucción (Reconstruction Finance Corporation) demostró que
un cuerpo de directores de tiempo completo no está exento de los defectos
generalmente propios de una pluralidad de directores ejecutivos.
Es indudable que para muchas personas el cuerpo o junta de directores
es como la marca de fábrica de una corporación del gobierno. Pero esto
puede considerarse como un accidente histórico resultante del hecho de que
muchas leyes reguladoras de la incorporación al Estado exigen la creación
de cuerpos de directores (consejos de administración) elegidos por los ac-
cionistas. <1 Un consejo de administración, o cuerpo de directores de una so-
ciedad privada tiene el deber de actuar por los accionistas formulando las
orientaciones básicas de la empresa y comprobando los resultados de opera-
ción. En el gobierno este papel es desempeñado, en último análisis, no por
la junta directiva o consejo de administración, sino por el presidente o el
Congreso, especialmente cuando este último ha votado alguna suma como
subvención. Han existido y operado con eficacia corporaciones del gobierno
sin una junta directiva o cuerpo de directores. La Institución Brookings ha
declarado acertadamente que "no hay nada que induzca a considerar como
esencial en la forma de organización corporativa el que esté administrada
por una junta o consejo y no por un administrador único. .. del mismo modo
que no hay nada que induzca a considerar como esencial en una forma de
organización no corporativa el que esté administrada por un administrador
único y no por una junta o consejo colegiado". Una junta de directores puede
bien considerarse aconsejable y útil en determinadas circunstancias, pero no
es condición sine qua non en una corporación del gobierno.
Indudablemente, parte de la confusión surge del empleo de la palabra

"cOrporación". Podría haber sido preferible el que la corporación del gobier-
no no hubiese tomado prestada su denominación de un prototipo de carácter
privado. Aun cuando las corporaciones privadas y las del gobierno tengan
en los Estados Unidos características comunes, también hay y siempre ha
habido entre ellas diferencias fundamentales. Unas y otras tienen personali-
dad jurídica, pueden demandar y ser demandadas y generalmente tienen
juntas de directores o consejos de administración, Y aquí acaba el parecido.
Las corporaciones o sociedades privadas, con algunas claras excepciones,
están organizadas para la obtención de beneficios y utilizan la forma corpo-
ratiVa principalmente para aprovechar la ventaja de lo limitado de la respon-
sabilidad, la inversión colectiva, la facilidad para la transferencia de las accio-
nes y la perpetuidad. Tales beneficios son de escasa o ninguna significación
para Una corporación del gobierno.
o. En muchas legíslacíones, entre ellas la mexicana, determinadas sociedades

anónimas, como las instituciones de crédito, han de estar administradas precisa-
mente por un consejo de administración. N. del T.
Pritchett y V. O. Key, hijo, se ocupan de la aparente diversidad de forma

existente entre las corporaciones del gobierno en los Estados Unidos. Key
llega a esta conclusión: "Es cosa que induce a error hablar de «la' eorpora-
eíén del gobierno. No se observa en ellas uniformidad de facultades ni de
forma; lo que tienen en común las corporaciones del gobierno es el nombre."
Aquí también son engañosas las apariencias externas. Si bien existe una
considerable variedad en las cIases de programas que administran las corpo-
raciones del gobierno, no por ello deja de haber entre las mismas un alto
grado de uniformidad en cuanto a finalidad, indole de actividad y facultades.
II
Las corporaciones del gobierno están organizadas para cumplir una Hna-
lidad pública autorizada por la ley. Este hecho se olvida muchas veces. Por
lo que respecta a finalidad, una corporación no puede díferencíarse ele cual-
quier otra agencia del gobierno. Este criterio fue vigorosamente sentado por
la Suprema Corte de los Estados Unidos en el caso de C~rry Cotton Milis
contra U.S. (327 U.S. 536) cuando sostuvo que el hecho de "que el Con-
greso opte por darle el nombre de corporación no altera sus características
hasta el punto de hacer de ella una cosa distinta de 10 que reahnente es,
una agencia escogida por el gobierno para cumplir finalidades puramente
gubernamentales".
Con la sola excepción del Instituto de Asuntos Interamericanos, todas las
corporaciones del gobierno de los Estados Unidos administran programas de
carácter predominantemente industrial o comercial. Tales programas produ-
cen ingresos y potenciahnente se sostienen por sí mismos. Realizan un gran
número de transacciones comerciales con el público. Aun cuando ello pueda
parecer evidente por sí mismo, es necesario advertir que las corporaciones
del gobierno no desempeñan funciones cuasijudiciales ni cuasile~islativas.
Escritores populares han confundido, por su aparente analogía en estructura,
las corporaciones del gobierno con las comisiones reguladoras independien-
tes. Así, escribe David Lawrence: "Básicamente la RFC se supone que es
una «agencia independiente, y no una parte del departamento ejecutivo de
la Casa Blanca, sino una creación del Congreso, como lo son otras juntas ~
agencias independientes," Este criterio no encuentra apoyo ni en la ley ni
en la práctica. En el caso Morgan la Suprema Corte declaró que un director
TVA no es comparable a un miembro de una comisión reguladora y, 10 mismo
que cualquier otro funcionario de la rama ejecutiva, sirve a voluntad del
presidente. Las funciones de una corporación son las mismas que las de una
agencia administrativa, pero la diferencia entre ambas está en el método
empleado para cumplir las funciones.
Toda vez que no hay una ley federal de corporaciones, una corporación
del gobierno no tiene más facultades que las que se precisen en la ley del
Congreso creándola. A pesar de esto, es notable la uniformidad en cuanto
a las facultades concedidas a las corporaciones del gobierno por el Con-
greso. Con algunas variantes de poca importancia, las corporaciones del
gobierno pueden demandar y ser demandadas; adquirir bienes en su propio
nombre; utilizar sus ingresos; obtener fondos, ya mediante préstamos del
Tesoro o de fondos revolventes, en lugar de obtener subvenciones anuales

votadas por el Congreso, y determinar el carácter y la necesidad de sus gastos
y la manera en que sean invertidos, aprobados y pagados, de acuerdo con
leyes concretamente aplicables a las corporaciones del gobierno y no con leyes
de carácter general que regulen los gastos de los fondos públicos. Tales
son los ingredientes vitales que dan a una corporación del gobierno su ca-
rácter distintivo y sin los cuales no podría operar con éxito.
El objetivo anhelado no es la libertad con respecto a todos los regla-
mentos y fiscalizaciones gubernamentales, sino la libertad con respecto a
aquellas normas que no sean aplicables a la marcha de los negocios y que
asfixien las operaciones. Antes de la aprobación en 1945 de la Ley Regula-
dora de las Corporaciones del Gobierno, la única alternativa ideada para
aplicar normas a las actividades tradicionales del gobierno consistía las más
de las veces en no aplicar norma alguna. Pero la ausencia de fiscalizaciones
se debía más al hecho de no haberse desarrollado técnicas nuevas que a la
índole propia de la forma corporativa. Tal como informó al Congreso el
Negociado de Presupuestos de los Estados Unidos.
"Durante los últimos años ha ido teniendo cada vez más aceptación la
idea de que las fiscalizaciones y direcciones financieras aplicables a los
programas de tipo gubernamental, tales como gobierno clvil, salubridad y
aplicación de la ciencia sanitaria, no pueden emplearse satisfactoriamente en
el caso de programas que sean de índole esencialmente comercial. Esto
quedó reflejado en la aprobación en 1945 de la Ley Reguladora de las Cor-
poraciones del Gobierno, en la que se disponen nuevos tipos de fiscalizaciÓD,
tales como las auditorias presupuestarias de tipo comercial y de negocios.
especialmente encaminadas a satisfacer las necesidades de programas de
carácter comercial."
La Ley Reguladora de Corporaciones es uno de los progresos de mayor
significación logrados en el arte de la administración. Puede decirse que
COn ella llegó a la mayoría de edad la corporación del gobierno en los Es-
tados Unidos. La experiencia de los últimos siete años no ha venido a jus-
tificar la sombría predicción de Pritchett de que la Ley Reguladora de
Corporaciones "va demasiado lejos completando la tarea de eliminar las carac-
terísticas que hicieron de las corporaciones del gobierno útiles instrumentos
para finalidades de empresas".
. La autonomía en la organización ni realza ni reduce los atributos esen-
Ciales de una corporación del gobierno. Pero, en cambio, el aislar de tal modo
;:a corporación puede dar por resultado que no tenga elección posible. en
fonnulación de amplias políticas de interés público que afecten a la esfera
de su propia actividad. La autonomía es un arma de dos filos. Significa no
~~lo libertad con respecto a toda dirección y fiscalización exterior, sino tam-
íén exclusión de la "familia oficial" y de la posibilidad de actuar en estre-
~ha relación con los funcionarios que orientan la política desde lo alto. Esas
Informales relaciones día tras día proporcionan a un funcionario la más fa-
Vorable ocasión para influir en las decisiones políticas.
d Ha~r que las corporaciones estén totalmente integradas por miembros
el eqwpo del gobierno es ventajoso tanto para la corporación como para
el gobierno en conjunto. Los programas federativos están por regla general

estrechamente ligados con los de las agencias tradicionales que tienen las
mismas importantes finalidades. Cada una de ellas es independiente de la
otra por lo que respecta al acertado cumplimiento de su misi6n. Por ejemplo,
el programa de desenvolvimiento de la corporaci6n de las Islas Vírgenes debe
estar orientado hacia la enseñanza, salubridad y otros programas del go-
bierno de las Islas Vírgenes y del Departamento del Interior. En otro caso
podría la corporaci6n tratar de industrializar las islas, al paso que otras
agencias se concentrarlan en el adiestramiento de los trabajadores agrícolas.
Es evidente que Leonardo White piensa en situaciones de este tipo cuando
manifiesta que hace falta la coordinaci6n y fiscalizaci6n de la política de
las corporaciones "para que la política del gobierno en conjunto esté exenta
de contradicci6n",
Dimock cree que es el Congreso y no la rama ejecutiva quien debe en-
cargarse de corregir tales conflictos e inconsecuencias. Sostiene que la ínte-
gracíón es innecesaria porque tanto en la teoría como en la práctica "la
funci6n inspectora es debidamente cumplida por el cuerpo colegiado de direc-
tores, su gerencia remunerada y el Congreso". La Iíscalízacíón política "se
establece por medio de facultades reglamentarias, legíslacíón, subvenciones
(aunque Dimock dice en otro lugar que las corporaciones deben estar
exentas de subvenciones) y vigilancia". Pero los ejemplos hipotéticos dados
por DimocJc son ejemplos no de coordinaci6n política sino de revocación
o negativa por parte del Congreso. Sostiene que si se concediese al presi-
dente autoridad ejecutiva sobre las corporaciones podría convertir la TVA
en una agencia de la vieja línea, negarse a pagar subsidios a la agricultura
u orientar el Banco de Exportacíones e Importaciones de manera que hiciese
préstamos a los nacionales de los Estados Unidos en lugar de los países
extranjeros. Desde luego, nadie ha propuesto que el presidente haya de
tener tal autoridad. Lo que debe tener el presidente o cualquier otro fun-
cionario superior es autoridad para asegurar que las actuaciones emprendidas
por las corporaciones, dentro de las facultades concedidas a las mismas por
la ley, estén en consonancia con las políticas seguidas por el gobierno.
No es ciertamente de incumbencia del Banco de Exportaciones e Importa-
ciones el formular la política exterior de los Estados Unidos.
La única concesión que Dimock está díspue .to a hacer a los partidariOS
de la integraci6n es una relación combinada 'mtre una secretaría y una
corporación. La única función de la secretaría consistiría en "estar infor-
mada" de los objetivos programados por la corporaci6n "a fin de mej~r
asesorar al Congreso y al gabinete sobre cuestiones de gran importancia pol,l-
tica que surgiesen en su órbita de política pública". La secretaría no tend~~a
autoridad directiva y la crítica sobre la eficacia y los logros de la corporaclOn
habrían de tratarse directamente con la junta directiva y la gerencia. "Si se
permitiese que un funcionario del gobinete gobernase con mano dura, concIu~e
Dimock, la corporaci6n podría no ser más que un negociado, ya que se habrla
perdido su caráeter corporativo."
III
A menos que se acepte la interpretación que da Willoughby al papel

del presidente, la teoría de la corporación autónoma no puede conciliarse
con el sistema constitucional norteamericano. El presidente como jefe ejecu-
tivo no puede, aunque quiera, eximirse de responsabilidad por la actuación
de las corporaciones del gobierno. La Comisión Hoover proclamó como
principio fundamental lo siguiente: "El presidente y, por debajo de él, sus prin-
cipales lugartenientes, los jefes de departamento, deben ser responsables
ante el pueblo y ante el Congreso por la Dirección de la rama ejecutiva."
Como corolario de este principio, declaró la comisión: "La responsabilidad
no es posible sin autoridad, o sea, la facultad de dirigir." La facultad de
dirigir debe extenderse a todos los elementos componentes de la rama eje-
cutiva, incluso las corporaciones.
La teoría de la corporación autónoma es rechazada tanto por el Comité
Presidencial de Dirección Administrativa como por la Comisión Hoover.
El Comité Presidencial recomendó que "toda corporación del gobierno debe
situarse bajo una agencia inspectora en un departamento apropiado". Debe-
ría autorizarse al Presidente para colocar las corporaciones "bajo las fisca-
lizaciones gubernamentales de carácter general que puedan considerarse
aconsejables en cada caso ... " El profundo análisis realizado por los comi-
sionados Acheson, Pollock y Rowe llegó a la misma entraña de la cuestión
~us declaraciones, formuladas separadamente y añadidas como apéndice al
informe de la Comisión Hoover sobre las Empresas de Negocios Federales,
reconocen que:
"Las significativas diferencias entre las empresas de negocios y otras

actividades del gobierno no tienen relación con la finalidad, sino que han
de hallarse en la índole de la actividad, prácticas de operación, método de
financiamiento y organización interna... Las empresas de negocios no jus-
tifican ni pueden justificar una especial reglamentación como organizaciones
por el hecho de que sean empresas de negocios y no cualquier otro tipo
de actividad gubernamental... Cualquier intento por tratarlas como una
COsa aparte podría crear graves problemas de organización."
. El peso dado a la teoría de la corporación autónoma no ha sido nunca

JUstificado por la práctica en los Estados Unidos. La "auténtica" corporación
del gobierno es en buena parte una creación ficticia. La Compañía Ferro-
Carri~era de Panamá, que fue sucedida por la Compañía del Canal de Pa-
nam~ el primero de julio de 1951, es con gran frecuencia presentada como
~ ejemplo clásico de una corporación del gobierno "pura". Pero no cum-
pli6 COn las orientaciones más importantes prescritas por Dimock. Desde
~asi el mero comienzo la compañía fue administrada y operada como parte
Integrante de una agencia del gobierno, el Canal de Panamá. La Secretaría
de Cuerra, hoy Secretaría del Ejército como accionista, estaba investida de
autorid ad supenor
. en todos los órdenes.'Los. dírectores eran nomb ra dos por
el Secretario y obraban a gusto del mismo. La mayor parte de ellos habían

sido gobernadores del Canal de Panamá o funcionarios de la corporación.
La junta rara vez se reunía en más de tres o cuatro ocasiones al año. La
compañía no era autónoma en cuanto a organización, pero tenía la Ilexíbí-
lidad operativa y financiera común a las corporaciones de la actualidad.
Otra de las primitivas corporaciones "puras", la Corporación de Vías Fluvía-
les Internas (lnland Waterways Corporation) al momento de su creación que-
dó sometida a la dirección y fiscalización de la Secretaría de Guerra Y ni
siquiera tuvo una junta de directores.
La teoría de la corporación autónoma puede conciliarse más fácihnente
con la forma parlamentaria de gobierno; pero la tendencia predominante
tanto en el Canadá como en la Gran Bretaña se ha apartado de los primi-
tivos conceptos de autonomía corporativa. J. E. Hodgetts informa que las
corporaciones del gobierno en el Canadá se emplean primordialmente para
obtener "autonomía en la regulación de su establecimiento". Hay en el
Canadá una tendencia cada vez mayor a hacer directores de las corporaciones
a empleados del servicio civil de tiempo completo. El ministro es actual-
mente mucho más que un simple conducto entre la corporación y el Parla-
mento. Según Herbert Morrison, las corporaciones públicas en la Gran Bretaña,
"son responsables ante el Parlamento a través de los ministros en aquellas

materias en que los ministros son respectivamente responsables. .. [esta lista
incluye] estudios, desenvolvimiento de capital; enseñanza y adiestramiento;
empréstitos por las juntas; formas de contabilidad y auditorías; informes
anuales; proyectos de pensiones; los nombramientos y otras materias rela·
cíonadas, los consejos de consumidores. Y, desde luego, el hecho de que
los ministros nombren las juntas directivas, V sus facultades de dirección
general son fundamentales en el aspecto de responsabilidad pública".
Los ministros tienen autoridad directiva y pueden, por ejemplo, ordenar

a una junta directiva que corrija defectos sobre los que hayan llamado la
atención los consejos de consumidores. Robson ha advertido que al crear
las últimas corporaciones públicas la Gran Bretaña ha previsto un mucho
mayor grado de intervención ministerial del que se aplicó a instituciones
similares de antes de la guerra. Opina que "el Parlamento no podrá ejercer
una intervención o inspección efectiva sobre las operaciones de las corpora·
ciones públicas... PICa la tarea de inspección y dirección general en
cuestiones políticas de importancia habrá que dirigirse a los ministroS Y sus
departamentos".
Es un hecho significativo el que la teoría de la corporación del gobierno
autónoma haya florecido principalmente en aquellos países en que el gobier·
no central es débil o inestable, o en que exista una profunda desconfianza
hacia el gobierno. Probablemente hay más corporaciones "autenticas" en LatI-
noamérica que en cualquier otra parte del mundo. La corporación autónoma
ha sido adoptada como una panacea por gobiernos ineficientes y aun ~.
a
rrompidos. No obstante, la proliferación de corporaciones autónomas no ..
servido en muchos casos más que para agravar un sistema administratIVO
caótico. Se ha llevado la autonomía al extremo. con el nombramiento de
directores escogidos de entre grupos privados más que dentro del gobierno.
Con la remisión a las corporaciones públicas autónomas de importantes
programas de gobierno tanto de carácter comercial como no comercial. los
ministros de algunos países se han convertido en conchas vacías. Puede
decirse que en algunas partes de la América latina las corporaciones pú-
blicas constituyen literalmente una acéfala e irresponsable cuarta rama del
gobierno.
La experiencia de la América latina proporciona una lección y una
advertencia, a un tiempo. Acertadamente comprendida por lo que es. un
instrumento del gobierno que se adapta bien a la administración de ciertos
tipos de programas públicos. la corporación del gobierno tiene un papel
definido y constructivo que desempeñar en el gobierno moderno. Pero en
cuanto el mecanismo se santifique y por esta sola razón se le conceda una
ley diferente de las de las otras agencias del gobierno. perderá su utilidad.
7
Niveles y relaciones recíprocas
El problema relativo a cómo deben dividirse las facultades Y

las funciones de una organización es fundamental y persistente.
Desde luego, a más de cualquier otra cosa que pudiere ser, orga-
nización es división de facultades v funciones.
Desde un punto de vista, la división de facultades y funciones
es un problema técnico, que necesita para su solución toda la
"ciencia" que hayamos adquirido en el estudio de la administra-
ción. Pero desde otro punto de vista, la división de facultades y
funciones traspasa los límites de lo técnico para llegar a lo filo-
sófico, pues las divisiones que se han establecido pueden justifi-
carse en definitiva con base en teorías sobre el gobierno, la eco-
nomía, la vida social, v así sucesivamente.
El problema más c'omún Que presenta la división de facultades
y funciones es de carácter "funcional". En toda organización de
cierto volumen, no obstante, se nresentan pronto problemas de "ni-
veles y relaciones recíprocas". Como quiera que facultades y fun-
ciones se dividen y subdividen, se aplica el principio jerárquico p~a
lograr que haya orden y unidad. Pero el principio de la jerarquIa
no es nunca más que una solución a medias en un problema de
organización, y habitualmente menos aún, pues, por sí misma, ~o
responde a cuestiones fundamentales. ¿A qué nivel de la jerarqu 1a
debe ejecutarse determinada función? ¿Cuáles son las debidas
relaciones recíprocas entre los niveles de la jerarquía?
Además, en las grandes organizaciones existe otro prominent~
e importante problema de división de facultades y funciones. Esta
el problema geográfico o de zona: ¿Cómo se dividirán facultades Y
funciones cuando la zona de la organización sea tan grande que
los individuos solos no puedan ser responsables (excepto formal-
mente) de ninguna facultad o función que abarque toda la zona?
Aquí, nuevamente, sirve el principio de la jerarquía a la finalidad
de asegurar por lo menos un mínimo de orden y unidad mar -
198
Niveles y relaciones recíprocas .199
cando las "líneas de responsabilidad" oficiales desde la periferia

hasta el centro de la organización. Pero quedan por contestar varias
preguntas esenciales: ¿Cuántas veces requiere la geografía la nue-
va división de facultades y funciones? ¿Cómo habrán de determi-
narse las zonas adecuadas? ¿Cuáles son las debidas relaciones recí-
procas entre los niveles de la jerarquía?
Función y zona son lógicamente principios de organización de
fácil distinción, y en las grandes organizaciones existe una perdu-
rable tendencia al choque entre los partidarios de cada uno de las
dos maneras de dividir facultades y funciones, ya que la misma
es también una división de recompensa y satisfacciones, castigos
y disgustos. Por otra parte, aunque lógicamente opuestas, la orga-
nización por función y la organización por zona se mezclan entre
sí y a veces no pueden distinguirse en la operación, como más
arriba demostró el profesor WaIlace. Las organizaciones actuales
seleccionan sin orden ni concierto una serie de diferentes tipos o
niveles de relaciones recíprocas de acuerdo con un sinfín de fac-
tores que incluyen -aunque no se limiten a ellos- como son la
teoría constitucional y administrativa, personalidades, economía,
geografía y comunicaciones.
Como ya anteriormente se indicó, las personas dedicadas al es-
tudio de la administración pública en Norteaméríea se han inte-
resado mucho históricamente por la jerarquía y la centralización
~el poder. La general predisposición hacia la jerarquía y la centra-
lízación es una respuesta incomprensible a lo que se ha visto como
una necesidad para el orden y la eficiencia en el cumplimiento
de las tareas del gobierno en el siglo xx, Se ha llegado a la convic-
ción de que tanto la fiscalización democrática como la eficiencia
y la economía experimentarían no poco adelanto haciendo que el
mundo administrativo fuese más un cosmos y menos un caos.
Pero siempre ha habido algunas personas dedicadas al estudio
d~ la administración convencidas de que dar demasiada importan-
CIa a la jerarquía y la centralización era inonortuno y aun peligroso.
Han alegado que la fiscalización democrática y aun la eficiencia
y la economía se lograrían mejor con la descentralización, con. un
más pleno y libre ejercicio de las facultades y funciones adminis-
trativas en la periferia de una organización. Según este criterio, un
exceso de centralización supone "anemia en las extremidades, apo-
plejía en el centro".
Pero la presentación del contraste entre dos escuelas de ideo-
logía contraria induce en cierto modo a la desorientación. Al paso
que algunas personas dedicadas al estudio de la administración se
caracterizan por exagerar la importancia de la centralización o de
la descentralización, muchas 'otras no tienen tal característica y se
200 Niveles y
dan no pocos casos de conciliaci6n entre medios y fines adminis-

trativos aun entre posiciones extremas. Para muchos especialistas
el grado y los tipos de descentralizaci6n, los problemas de niveles
y relaciones recíprocas han de resolverse por cada organizaci6n de
acuerdo con sus propios objetivos y circunstancias especiales, pre-
vio estudio, y con la buena disposici6n necesaria para cambiar el
modelo de organizaci6n cuando cambien las circunstancias.
El siguiente ensayo es un compendio del primer capítulo de un
estudio de descentralizaci6n administrativa en el Departamento de
Agricultw' _ de los Estados Unidos, debido al profesor David B.
Truman. Es una excelente revisión, presentada en una amplia
perspectiva, de las principales razones favorables, así como de los
obstáculos c",Jltrarios, a una política de descentralización. Si bien
una perte jel estudio se aplica únicamente al gobierno federal de
los Esta()s Unidos, la mayor parte de los factores examinados son
de ímportaneía general en la organizaci6n.
El problema de la descentralización •
DAVID B. TRUMAN
De primordial importancia entre los corrientes y persistentes problemas del

gobierno es el de disponer los elementos constitutivos del organismo político
de suerte que puedan aprovecharse plenamente sus recursos humanos, de
que ningún grupo quede deficientemente articulado con el conjunto, pu~s
eno destruirla el equilibrio establecido, y que todo el organismo pueda ajus-
tarse a un cambio sin violenta ruptura o disoluci6n. A través de los tiempos,
toda una caterva de filósofos y estadistas han luchado con el problema en
su aspecto general o han hecho frente a sus dificultades al calor de particu-
lares crisis políticas.
La cuestión de la centralización y la descentralización, que se ha carac-
terizado atinadamente como "ubicación del poder", tiene no pocos aspectos
diferentes: territorial, de grupo y personal. Como quiera que los cambios
en 10 fúico y 10 ideológico del medio ambiente vienen a satisfacer las nuevas
exigencias que pesan sobre quienes ocupan el poder y son premio de su
continuación, debe resolverse el problema de nuevo, produciéndose un nueve
equilibrio CUyo valor será modificado a su vez ..•
Se ha puesto repetidamente de manifiesto que una administración cen-
tralizada. 11cwando en; si misma un intolerable grado de responsabilidad,
induce al derrumbamiento en periodos de dificultades. Un estudio reCiente
del desenvolvimiento de cuatro crisis revolucionarias ratifica este criterio al
• Capitulo I de Administrtltioe Decentralization¡ .ti Study 01 the chicago

FiIIId 0fIIc-- of ths Vrúted Statea D6fHJrtment of Agrlculture (Chicago, 1940).
Com~. ~ l:\OIl autorizaci6n de la Imprenta de la Universidad de
Cblcqo;
relaciones recíprocas 201
indicar que la presencia de confusiones y embrollos administrativos fue un

elemento común en el fondo de las revoluciones inglesa, americana, francesa
y rusa. Así como sería ridículo sostener que toda o la mayor parte de la
responsabilidad por evitar levantamientos violentos corresponde a quienes
ponen en ejecución la política, no es menos evidente que la administración,
y especialmente la organización administrativa, es un factor de vital impor-
tancia. E. Pendleton Herring fija con claridad la posición cuando dice:
"La rama administrativa del gobierno no puede mantener un equilibrio

en una sociedad dinámica, pero puede hacer mucho por clarificar y llevar
a efecto los propósitos declarados por nuestros legisladores. La calidad de
nuestror funcionarios y la eficiencia de su organización determinarán en gran
parte la acertada aplicación de aquellas políticas encaminadas a proporcio-
nar el bienestar general."
•
Pero las exigencias de la administración descentralizada pueden indicarse
en términos más escuetos y menos dramáticos que los de un alzamiento social
violento. Deben evitarse igualmente aquellas condiciones de deficiencia admi-
nistrativa que den por resultado frustración y fracaso en la política legislativa.
Los factores que exigen descentralización, si tal ineficiencia se ha de reducir
al mínimo, pueden estudiarse bajo tres epígrafes generales.
El problema de la fiscalizaci6n popular sobre las más nuevas funciones
del gobierno nacional. El persistente aumento en el número de funciones
llevadas al cabo por el gobierno nacional de los Estados Unidos ha sido am-
pliamente descrito, y la mayor responsabilidad que este crecimiento ha ca-
locado sobre los hombros de los funcionarios federales ha sido extensamente
estudiada. Pero a veces se ha olvidado que no sólo ha aumentado el número
de funciones federales, sino que la índole de estos nuevos deberes es muy
distinta de la de los que caracterizaron los gobiernos nacionales de hace
dos generaciones. La autoridad federal tiene ahora que formular demandas
al agricultor y al hombre de negocios, presta servicios y hace cumplir obli-
gaciones en el campo y en la plaza del mercado que lo ponen en contacto
Con el ciudadano con una intimidad que hasta hace poco no había sido
conocida ni aun en tiempos de guerra.
Al mismo tiempo hemos sido testigos de una integración y centraliza-
ción dentro de la estructura administrativa federal. Como hace ya muchos
años hizo observar John A. Fairlie, la primitiva concepción de un jefe de
departamento en Inglaterra y en los Estados Unidos lo consideraba sin auto-
ridad para dirigir la actuación de sus funcionarios subordinados, "pero, como
resultado de un siglo de evolución, la administración nacional ha pasado a
ser centralizada en espíritu y práctica, así como en forma". Para complicar
todavía más el cuadro nos encontramos con que las nuevas preocupaciones
administrativas abarcan un grupo cada vez mayor de operaciones técnicas
y profesionales comprendidas tan solo por reducidos sectores de aquellos a
quienes afectan tales actividades ...
El conflicto entre la eficacia administrativa y la teoría del federalismo
rígido. Muchas de las críticas contra la ampliación de funciones del gobierno
202 Niveles y
nacional han estado basadas en el temor de que se destruya el sistema fede-

ral de los Estados Unidos, considerándola como anticipación del eclipse
completo de los Estados. La siguiente cita caracteriza el sentir de los más
acérrimos partidarios de este criterio:
"El equilibrio de poder entre los gobiernos federal y estatal es incompa-
tible con la entremetida actividad de la Junta de Rehabilitación Vocacional
y del Departamento de Agricultura, que meten sus codiciosos dedos en millo-
nes de hogares norteamericanos, fomentando en la juventud de la tierra
la creencia de que deben contar con el gobierno federal más que con los
gobiernos de los Estados."
Tales protestas, que siguen una tradición tan vieja como el Federalist,
se basan en el supuesto de un inherente y esencial conflicto entre la Unión
y los diversos Estados. No obstante, la creciente dificultad para clasificar
las funciones de gobierno, como correspondientes al local o al nacional, tiende
a revestir considerable importancia. Con una actividad gubernamental que se
extiende a campos tales como la salubridad pública, la provisión de un
seguro contra los estragos causados por las fluctuaciones económicas, la faci-
litación de mercados para la agricultura y la industria, la protección de las
riquezas naturales, y otras cosas parecidas, la cuestión consiste menos en la
división de funciones entre los gobiernos estatal y nacional que en la coor-
dinación de los esfuerzos de ambos hacia la eficaz prosecución de todas las
tales funciones. El problema consiste menos en mantener la independencia
de los dos niveles que en realizar e instrumentar su patente independencia ...
A;U8te de las' políticas nacionales a las peculiaridades locales. Estrecha-
mente relacionado con los dos aspectos de la necesidad de descentralización
administrativa, que acabamos de estudiar está un último punto que trata
del ajuste de la política nacional a las peculiaridades locales físicas y econó-
micas. Decir que un problema es de suficiente alcance o tan crítico que
haya de reconocérsele importancia nacional es emplear un tipo de generali-
zación que, aunque acertado, está sujeto a condiciones por quienes están
encargados de transformar en hechos la resultante amplia política nacional.
El establecer por declaración legal una política en favor, por ejemplo, de
la conservación del territorio es reconocer una necesidad que puede ser
nacional tanto por su alcance geográfico cuanto por su importancia, l?ero
ello no h~ de suponer forzosamente el reconocimiento del "hueco de polvo",
el cinturón de trigo y la región de los Grandes Lagos como aspectos dife-
rentes de la cuestión que casi constituye problemas aparte. Lo mismo pue-
de decirse de una política de regulación de mercados en que un centro lleve
al cabo un volumen muy grande del comercio total, y el efecto resultante de
sus actividades sobre "el mercado" sea tan grande que constituya un pro-
blema diferente en todos los aspectos que el relativo al menor centro. Ríos,
lagos, montañas, peculiaridades del suelo, variaciones climatológicas, facili-
dades de transportes, tipos de especialización agrícola e industrial, y hasta
la combinación de costumbres sociales, bastan para dar a determinadas
zonas, cuyas fronteras no pueden ser fácilmente identificables, el aspecto de
problemas separados.
Cuando se adopte una política nacional que afecte a tales zonas, deben
considerar los administradores de la legislación que el éxito de la determi-

nación nacional depende de que la administración se adapte con acierto a las
peculiaridades de las zonas comprendidas con el problema. La eficacia de
todo el plan no puede estar divorciada de su aplicación en todas las regiones
que, en conjunto, constituyen el problema total.
Dificultades que obstruyen la descentralización administrativa

A pesar de la importancia que tiene la necesidad de descentralización en
la estructura administrativa nacional, son tan numerosas como imponentes
las dificultades en cuanto a la manera de satisfacer tal necesidad. La persis-
tencia del problema a través del tiempo y el hecho de que en la actualidad
surja circunstancialmente en las mayores organizaciones, tanto gubernamen-
tales como no gubernamentales, indica en forma que no puede menos que
llamar la atención la influencia de tales obstáculos. Al paso que muchos
de éstos son peculiares de las funciones llevadas al cabo por las organiza-
ciones particulares, hay cuatro que parecen ser comunes a todas: a) la in-
fluencia de la tradición y la falta de adaptación consciente a los factores de
un medio cambiante; b) las exigencias del mando central; c) la mencionada
cuestión de la influencia en las subdivisiones descentralizadas de grupos
locales que hagan presión, y el) la dificultad de coordinar las funciones des-
centralizadas.
La influencia de la tradición. Nadie que haya observado las luchas sos-
tenidas durante los últimos treinta años para llevar al cabo una profunda
reorganización de la rama ejecutiva del gobierno federal podrá menos que
apreciar la importancia de la tradición como un obstáculo para la inteli-
gente adaptación de la administración pública a los cambios que se produ-
cen en otras esferas de la sociedad. Una situación similar existe en muchos
Estados y gobiernos locales.
Algunas personas dedicadas al estudio de la administración se han dado
cuenta del valor que tiene la flexibilidad administrativa, como indica la
siguiente cita que tomamos de uno de los dirigentes del reciente esfuerzo de
reorganización federal: "Una organización es un ente vivo y dinámico. Cada
actividad nace, tiene sus periodos de desarrollo experimental, de actividad
vigorosa y estable y, en algunos casos, de declinación o decadencia. Un
principio de organización apropiado para una etapa puede no serlo en abso-
luto para otra etapa posterior ... " El hecho de que los administradores no
aprecien este concepto de la organización y su resistencia a revisar métodos
consagra.dos por la costumbre puede que se deban en parte, como indicó
Brooks Adams hace ya un cuarto de siglo, al aislamiento intelectual propio
de la especialización. La misma observación fue hecha por los expertos regio-
nales del Comité de Recursos Nacionales al estudiar la resistencia de los
funcionarios administrativos encargados de las cuestiones relativas a mando
y regulación, a reconocer la realidad de la región.
Sean cuales fueren las causas de esa resistencia, el hecho de que exista
es motivo de preocupación cuando las condiciones del gobierno reclaman la
flexibilidad de la descentralización, pues, como ha hecho observar Merriam ...
204 Niveles y
"al final el sistema sobrecentralizado es causa de su propia muerte, aplas-

tado por las imposibles cargas que se ha dispuesto a soportar. Todas sus
buenas intenciones no evitarán la catástrofe".
Exigencias del mando central. La mayor parte de las ventajas que su-
pone establecer una política nacional relativa a los problemas que ocupan
la atención del gobierno federal pueden fácilmente perderse si se destruyen
por una excesiva descentralización los medios del mando desde lo más alto.
Pero la misma idea del mando central en una organización grande supone
un grado de selección de las materias que revistan la debida importancia
para merecer el continuo examen de los funcionarios más altos. El meollo
del problema consiste en decidir cuáles sean las cuestiones que habrá de
manejar la oficina central y en arbitrar los medios necesarios para seguir la
práctica de la autoridad delegada de manera que se logre una adecuada
uniformidad sin ahogar la flexibilidad y la iniciativa en la periferia. Pero
entre los dos extremos de decidirlo todo en el cuartel general o dejar los
cargos del interior completamente independientes hay una zona imprecisa
a través de la cual habrá que trazar una línea divisoria según las distintas
necesidades de cada organización.
Para complicar más el problema existen condiciones y circunstancias en
la administración pública que hacen que sus dificultades en este respecto
sean mayores que aquellas bajo las cuales hayan de operar otras organizacio-
nes. El servidor público ha de guiar todos sus actos por la ley, tal como han
declarado la legislatura, los tribunales y funcionarios tales como el contralor
general de los Estados Unidos. Bajo tales circunstancias no ha de sorprender
que un jefe de departamento o cabeza de negociado que tenga sentido de
responsabilidad se resista a tener a sus subordinados en una posición que
invite a censuras contra esos guardianes de la ley. La necesidad de respon-
sabilidad en el servicio público exige, pues, no sólo sostener una política
administrativa consistente sino también proceder correctamente de acuerdo
con la ley.
La manera de verificar el uso que de la autoridad delegada hagan los
subordinados consiste en seguir dos normas generales: la autorización pre-
via y la revisión subsiguiente de los actos realizados.
Lo primero incluye reglamentos y la aprobación de decisiones sobre cues-
tiones no usuales ni previstas en los reglamentos. Lo segundo supone infor-
mes, rendición de cuentas, auditorías y así por el estilo. Allí donde el tra-
bajo de organización pueda reducirse a unidades moderadas se facilita no
poco una fiscalización del segundo tipo. Pero a pesar de esos métodos de
fiscalización y su facilitación por el uso del teléfono, el telégrafo, las má-
quinas estadísticas y las conferencias del personal, constituye un obstáculo
persistente contra la descentralización lo que se ha denominado "la general
irresolución de los jefes de la administración central para delegar facultades
reales y suficientes".
La descentralización y 14 influencia de los grupos presionomes locales.
Cuando se delega mucha autoridad en los funcionarios de fuera del centro
existe siempre el peligro -acentuado cuando es débil la fiscalización central-
de que las orientaciones o poltticas se vean indebidamente influidas por
.
aquellos individuos y grupos particulares que están en contacto más estrecho
e íntimo con el interior que los funcionarios superiores. Tal peligro pro-
viene no s610 de grupos locales sino también de representantes locales de los
más poderosos grupos nacionales.
Así como a primera vista cabe preguntar si las presiones se harán sentir
más en el interior que en el centro, un ulterior examen sugiere esta posibi-
lidad. Los funcionarios del interior, o sea, de fuera del centro, incluso cuando
tienen considerable autoridad, son subordinados y habitualmente pagados
según tal supuesto. Además, el prestigio de un funcionario local es lógico
que sea menor que el de un hombre cuyas atribuciones y responsabilidad
abarcan un extenso territorio. Por tales razones los funcionarios de fuera del
centro -con algunas excepciones personales, desde luego- pueden conside-
rarse menos bien situados para resistir presiones de influencia, especialmente
cuando ésta adopta las más sutiles formas de adulaci6n, suma deferencia,
ayuda personal y favores sociales.
Las consecuencias de una afortunada presi6n sobre las unidades de un
sistema descentralizado, si se comparan con una influencia análoga sobre
una oficina central, pueden también ser más graves. Si bien la modificación
de una política administrativa nacional para adaptarla a los deseos de un
grupo organizado puede limitar la efectividad de un programa, es probable
que, por lo menos, no destruya la uniformidad geográfica deseable. Además,
si el grupo es realmente representativo de un gran sector de opinión en el
país, tal influencia puede incluso llegar a ser deseable. No obstante, si la
influencia local llega a adquirir grandes proporciones, será fácil que pro-
duzca tales diferencias entre las políticas seguidas por los fudonarios forá-
neos, que la política nacional resulte una fíccíón,
Si bien estas consideraciones se refieren a posibilidades y no a casos
concretos conocidos por el autor, no es menos cierto que constituyan una
dificultad considerable para el buen resultado de los esfuerzos realizados en
pro de la descentralizaci6n. Es muy probable que tales dificultades no cons-
tituyan por sí mismas motivo suficiente para adoptar un sistema centrali-
zado, pero exigen que se aguce el ingenio para arbitrar medios de defensa
para la descentralizaci6n a base de mecanismos de fiscalizaci6n, labor per-
sonal positiva, conferencias de los empleados con los funcionarios superiores,
y otros medios análogos.
Coordinación de unidades descentralizadas. En toda gran organización, el
justo equilibrio de todas las divisiones de la empresa de manera que el con-
junto opere como una sola unidad, llega a ser la piedra angular de la admi-
nistraci6n. Hay que arbitrar los medios necesarios, en uno o más puntos de la
jerarquía, para poder revisar el alcance de las actividades llevadas al cabo,
evitar o eliminar conflictos de orientaci6n o de procedimiento, y facilitar el
armónico ajuste de todos los elementos integrantes de un vasto programa.
Esta eoordínacíón puede lograrse en una organizaci6n centralizada cubriendo
Una zona reducida, donde los jefes de división responsables estén en contacto
frecuente con unos y otros y con el funcionario superior a ellos y donde puedan
pronto apreciarse los indicios de conflicto. Pero cuando se incluye el
elemento del aislamiento físico el problema se complica seriamente, sobre
206 Niveles y
todo si se ha conferido a los funcionarios del interior una dosis considerable

de autoridad. Pueden generalizarse de tal modo la contradicción y la dupli-
cación que puede destruirse toda apariencia de política totalmente nacional,
tardando la autoridad central en percatarse de los hechos demostrativos . le
tal falta de coordinación. Cuando las subdivisiones de la organización te tán
proyectadas para atender a problemas de zonas que no sean uniformes ni en
extensión ni en ubicación de su cuartel general local, es todavía mayor lr
posibilidad de tales contingencias.
Bajo tales circunstancias es preciso que se mantenga la coordinación cen-
tral y solamente puede delegarse al interior la autoridad en materias tales
que no puedan dar lugar a conflictos con otras unidades o solamente en el
. grado necesario para que pueda contarse con los medios necesarios para
asegurar la debida autoridad coordinadora en el interior. Esto último puede
intentarse a base de contar con servicios funcionales o de proceso, como son
personal, informes y ajuste de conflictos que afecten a sus particulares debe-
res, arbitrando un procedimiento tipo para las apelaciones contra decisiones
adoptadas por funcionarios del interior, fijando los límites jurisdiccionales
y limitando el número de ciudades que sirvan de cuartel general, nombrando
comités de tipo informal para la coordinación regional y local, o fijando regio-
nes coordinadoras encabezadas por un coordinador regional con autoridad
para gestionar la coordinación y resolver conflictos. Pueden emplearse otros
sistemas o combinaciones de ellos. El hecho de que cada uno tenga sus
deficiencias acentúa los problemas de coordinación que presenta la descen-
tralización administrativa. El coordinador regional, por ejemplo, puede sub-
vertir el principio de unidad de mando.
Ventajas y desventajas de la descentralización
Al paso que el estudio anterior comprende las principales razones en

favor de una política de descentralización administrativa e indica las más
notorias dificultades que ello ofrece, es oportuno señalar brevemente sus
posibles ventajas y desventajas a manera de resumen, añadiendo otros puntos
que, si bien no de primera importancia, constituyen de todos modos una
parte del problema.
Tal como se ha expuesto más arriba, cabe esperar que la descentraliza-
ción administrativa facilite la fiscalización y participación popular. Especial-
mente cuando una política nacional afecta en lo Íntimo a las vidas de un
gran número de personas, los ejecutores habrán de estar también en contacto
con las demandas de las personas afectadas. Además, la exención de normas
restrictivas por una autoridad central permitrá un grado de flexibilidad en la
aplicación de favores y restricciones legales, lo cual fomentará un espíritu
de saludable experimentación. La mayor autoridad discrecional de los fun-
cionarios del interior y SU más vigorosa representación de las necesidades
locales a los cuarteles generales dará por resultado la adaptación de los pro-
pósitos nacionales a las peculiares condiciones locales.
Al mismo tiempo, la descentralización en la administración federal debe-
ría, como ya se ha advertido anteriormente, fomentar la efectiva cooperación
de los tres niveles gubernamentales para el ejercicio de funciones relacío-

nad~s entre sí o interdependientes. El estrecho contacto personal combi-
nado con la libertad para improvisar contribuiría no poco a eliminar barreras
artificiales entre las diversas jurisdicciones. Asimismo, puede aplicarse la
descentralización a una mayoría de departamentos o funciones en el gobierno
nacional, todas aquellas actividades relativas a un problema especial de zona
pueden coordinarse en el interior.
Existe además la posible ventaja de eliminar varios tipos de demora
y expedienteo prescindiendo de la exigencia de comunicarse frecuentemente
COn las autoridades centrales antes de comenzar a actuar en los lugares forá-
neos. Análogamente, tales disposiciones reducirían el congestionamiento del
trabajo en el centro y, al poder prescindirse de labores minuciosas, podría
dedicarse más detenida atención al planeamiento y las actividades políticas
en la cumbre de la jerarquía. Además, estando la capital atestada de gente
y habiéndose convertido en un grave problema la falta de espacio para ofi-
cinas, la descentralización permitiría que éstas se trasladasen a lugares en que
no es tan grave el congestionamiento físico. Asimismo, cuando los funcionarios
responsables se encuentran en o cerca de los lugares en que se ha de actuar,
pueden reducirse considerablemente los gastos de viaie y otros parecidos.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que la descentralización proporciona
una ocasión oportuna para mejorar la moral de un gran sector del servicio
civil al acabar con una molesta diferenciación que tiende a fomentarse entre
el servicio departamental y el mucho más numeroso personal que trabaja
en las localidades foráneas. Una verdadera descentralización... exige la
delegaci6n de una gran dosis de autoridad discrecional, lo cual a su vez
sUpone aumento de oportunidades para la iniciativa y responsabilidad en el
interior, o sea, en los lugares fuera del centro. Tales realizaciones aumenta-
rían inevitablemente el prestigio y la moral de todos los funcionarios emplea-
dos fuera de la capital.
La primera desventaia de la descentralización, como ya se advirtió más
arriba, es la creciente dificultad de sostener una política que abarque toda
la nación, o sea, de conservar la uniformidad necesaria para la eficaz admi-
nistración de una política que afecte al conjunto del país. Puede que la
dirección central sea tan débil que un programa pueda diferir considera-
blemente en su ejecución de los prop6sitos que se trató de lograr, y la
coordinación de subdivisiones geográficas puede estar tan dificultada que
invite a la duplicación y hasta a una política contradictoria.
Además, cuando el horizonte que tengan a la vista los funcionarios se
limite al lugar en donde actúan, no será difícil que las políticas que sigan
resulten de corto alcance por lo que respecta al bienestar nacional. Esta,
desde luego, es una contingencia inherente a todo plan de subdivisiones
geográficas, pero resulta mucho más grave cuando la autoridad está descen-
tralizada también. Además, allí donde la estructura administrativa está inte-
grada por un número de unidades pequeñas, es posible que su reducida
extensi6n impida que hagan pleno uso de los servicios técnicos y de los altos
grados de especialización que son fuente de eficacia en organizaciones ma-
Yores y centralizadas.
208 Nrveles y
Toda vez que el sistema descentralizado requiere un alto grado de como

petencia por parte de los funcionarios inspectores foráneos, es fácil que el
establecimiento de tal sistema aumente los gastos de personal inspector.
La necesidad de este tipo de hombres en tales posiciones, combinada con
el limitado prestigio de que gozan los empleados foráneos y su posible sus-
cepnbihdad a las presiones locales, como ya hemos indicado antenormente,
presenta un problema de personal que puede desacreditar los esfuerzos en
pro de la descentralización. Y existe la objeción adicional de que la libertad
de que gozan los funcionarios foráneos con respecto a posible coerción de
los funcionarios centrales inducirá a una variedad de abusos locales en
materias tales como compras, reclutamiento del personal e iniciativas que
en el mejor de los casos planteará un difícil problema y en el peor hará el
sistema nnpracticable.
Finalmente, cabe alegar que el problema de delimitar geográficamente
las juris<1icciones presenta obstáculos tales que llegan a restringir seriamente las
posibilidades de descentralización. Zonas que hayan sido establecidas te-
niendo en cuenta una función diferirán considerablemente en cuanto a las
requeridas para la administración de otro programa. Aquellas actividades
que se basen sólidamente en la cooperación con los Estados, por ejemplo,
puede que hayan de emplear como fronteras las que la sean de los Estados, al
paso que aquellos proyectos que puedan llevarse al cabo con independencia
de las autoridades federales y cuyos problemas no puedan confinarse dentro de
las fronteras políticas es fácil que requieran un tipo totalmente distinto de zona.
Pero el planeamiento coordinado y la formación política pueden necesitar
uniformidad de subdivisiones geográficas. Bajo tales circunstancias es posible
que la descentralización no pueda pasar de una esfera muy limitada.
Este resumen de las ventajas y los inconvenientes de una descentraliza-
ción administrativa indica que ésta debe adoptarse con mucha precaución.
Sus peligros pueden ser tan grandes como los del sistema opuesto. Parece
lógico, además, que una organización administrativa en acción presente algu-
nas características de las dos tendencias y que, toda vez que ambas han de
considerarse no como fines sino como medios para el fin de una adminis-
tración eficiente, ambas deberán hallarse en toda organización en propor-
ciones tales que aseguren un mínimo de ineficacia.
*
El trabajo seleccionado a continuación es claramente distinto
del precedente tanto en tono cuanto en contenido, aunque está d~
dicado al mismo tema: el problema de "niveles y relaciones rect-
proeas", Preparado y expuesto en una conferencia en la escuela
graduada del Departamento de Agricultura durante la segunda
Guerra Mundial, es una de las notables series que tratan de las
relaciones entre Washington y el interior. Su autor es Donald C.
Stone, quien ha tenido una variada experiencia en importantes
cargos administrativos.
relaciones reciprocas 209
Como podía esperarse, toda vez que fue expuesto por un admi-
nistrador con práctica a un grupo que contaba con experiencia ad-
ministrativa, la conferencia es una manera llana y sencilla de tratar
el asunto. Los diálogos que integran la parte inicial de la confe-
rencia no siguen el ritmo exacto de la conversación, pero contie-
nen la auténtica manera de sentir los problemas administrativos
que ponen de manifiesto.
Como la conferencia de Mr. Stone fue la primera de una serie
y vino a servir de introducción, toca sólo de manera muy ligera
muchos temas de importancia, pero proporciona una espléndida
revisión de muchos de los problemas de niveles y relaciones recí-
procas tal como se presentan a un administrador federal.
Relaciones entre Washington y el interior •

DONALD C. STONE
Me propongo ccmenzar mi estudio de las relaciones entre Washington yel

interior llevando a ustedes a un viaje por oficinas federales del interior del
país y de Washíngton, Más bien Que dedicarme a una exposición de teoría
administrativa he solicitado la ayuda de algunos funcionarios de mi plana
mayor para que nos guíe en una inspección sobre la marcha de algunos de los
lugares resentidos en esta zona administrativa. Escuchemos a unos cuantos
de ~sos funcionarios tanto foráneos como de Washington manifestar la mane-
ra como surgen algunos de sus problemas.
La vida en el interior del país

Se está celebrando en Atlanta una reunión de funcionarios regionales.
Están discutiendo un nuevo boletín del interior en que se definen las res-
POnsabilidades del interior. Tom Technical está hablando y dice: "Creo
que este boletín es suficientemente claro por 10 que hace a mis deberes.
~ice que los representantes en el interior son responsables ante las divi-
Siones técnicas de Washington en cuestiones técnicas, pero están subordina-
dos al director regional en materias administrativas. Todo mi trabajo consiste
en asesorar a las unidades de distrito con respecto a sus programas y mé-
todos. Esto es todo trabajo técnico. Esto significa que yo he de informar
a Washington y que he de recibir mis órdenes de allí." El director regional:
"¡Ohr, ¿de veras?" .
• • o
Funcionarios procedentes de diversos distritos de las Montañas Rocosas

se han reunido en Denver para celebrar una conferencia. En una habita-
o En Washington-Field Belationships .in the Federal Service (Washington:

1942), conferencias y documentos por Donald C. Stone y otros. Un tanto abreviado.
210 Niveles y
ci6n de hotel, después de terminadas las sesiones del día, están echando
chispas tres administradores de distrito. El que procede de Pocatello está
diciendo: "Esos tipos de Washington no tienen sentido de la realidad. El
distrito de Columbia no es los Estados Unidos. Los procedimientos escritos
no sirven; no tienen en cuenta las realidades de las operaciones. Yo no puedo
seguirlos y terminar mi tarea. Se quejan si el Congreso trata de aprobar
un decreto atando las manos de un administrador con minucias administra-
tivas y ellos van y escriben procedimientos reglamentarios tan minuciosos
como si noso' ros hubiéramos de actuar como un robot. Una cosa es sentarse
en un c6m( 10 sillón en Washington y dictar un nuevo procedimiento y otra
muy distir..a es tratar de aplicarlo en Pocatello."
El ho.abre procedente de Salt Lake se manifiesta de acuerdo: "Otra cosa:
hay el. Washirgton un centenar de peritos de sill6n cómodo ocupados en
un centenar ,. j ángulos de nuestro programa. Cada uno de ellos cree que su
insignifica'1'.¿ compartimiento es el más importante de todos, el único aspecto
importan , y que hay que dedicar al mismo todo el tiempo disponible."
"Lo que ustedes están diciendo, observa el hombre procedente de Mon-
tana, es que estamos sobrefuncionalizados -esta es una expresión un cincuenta
por ciento de Washington- y en todo caso estamos sobrefuncionalizados hasta
el punto de que no existe la autoridad de línea sobre nosotros. No tenemos
uno sino cien amos, que no pueden ponerse de acuerdo entre ellos. La mayor
parte de la desorganización del interior existe en la idea de los funcionarios
de Washington y en las relaciones entre ellos."
• • •
Mientras estemos en San Luis, veamos lo que están haciendo en la
Purities and Derange CommÍ88ÍOn. Creo que si ustedes escuchan podrán oír
al jefe contestando a su ayudante que le ha hablado de otra visita por el
director de personal de Washington.
"Mucho es el bien que podría hacer si destinase más tiempo del que
destin6 el año pasado. Por primera vez nadie de la División de Personal de
Washington estuvo aquí desde hace dos años. Se presentó el viernes a cosa
de las diez, me tom6 dos horas de mi tiempo hablándome de la guerra,
y a mediodía, de pronto, se excusó diciendo que había de tomar el tren
de la una para Nueva Orleáns. No estuvo en nuestra sección de personal,
donde Ross estuvo esperando, cargado de preguntas ... ¡Bonito lugar, Nueva
Orleáns para un fin de semanal"
• • o
En el cintw'ón de trigo nos encontramos en casa de un funcionario del

interior encargado de una extensa región. Tiene un buen cargo y recibe un
substancioso salario... por hacerlo. Está sentado a su escritorio, estudiando
detenidamente' documentos oficiales, cuando le pregunta su esposa: "John
¿c6mo ~ron hoy las cosas en la oficina? Pareces de mal humor."
"Oh~ nada bien, responde él. ¿Sabes el plan que sometí a Washington
para realizar el programa del otoño? Pues bien, hoy he recibido una carta
de Mullins, el director. diciéndome que lo abandone. Dice Que no le gus-
taría a la ~ente de por aquí. [De por aquí, figúratel ¡Como si él conociera
mucho lo de por aquíl Lo Que me quema la sangre es que no sea nadie
que conozca estas cosas quien tome las decisiones. Mullins no escribió esta
carta, ya lo sé. Estas cosas pasan por debajo de la línea sin que nadie les
hága caso allí donde unos jovenzuelos con dos mil dólares de sueldo pa-
vonean su genio constructivo sobre ellas. :€ste seguramente estaba cansadí-
simo por sus clases nocturnas de derecho."
• • •
En Cansville, Kansas, un director de agencia estatal había estado encar-
gado de tramitar negociaciones entre su oficina regional y Washington para
el nombramiento de un inspector de trabajo migratorio. Las negociaciones
habían marchado con lentitud, mientras las cosechas maduraban y grupos
de trabajadores inmigrantes se amontonaban en las oficinas locales en busca de
trabajo, acudiendo a una profusa publicidad de que el programa esta-
tal-federal atendería aquel servicio. El funcionario está al teléfono escu·
chando a un desesperado administrador local que le dice: "Hay aquí 500
hombres solicitando empleos; se me habría de haber dicho a d6nde debo
dirigirlos. ¿Qué he de hacer?"
"Dígales que se está celebrando en Washin¡ton una reuni6n para tomar
el té y Que todos los peritos en clasificación están consultando una bola de
cristal para ver si la hoja de clasificaci6n para el «inspector de trabajo mi-
gratoriO) debe decir Que él tiene amplia discrecionalidad o extensa discre-
cionalidad."
• • •
Dirigiéndonos al Norte, encontraremos a Smíth, el chiflado operador de
la oficina de Wabasha de la Barn Debit Administration, agitando una volu-
minosa circular, de aspecto oficial.
"Oiga, jefe, ya podemos cerrar la tienda si hemos de adoptar esta nue-
Va política sobre préstamos. Esto puede aplicarse a los agricultores de Nueva
Inglaterra, pero nunca funcionará con nuestros agricultores aquí en Dakota
del Sur. Esto indica con toda seguridad que la mente del jefe de la ~cci6n
de oréstamos no se ha apartado nunca de Nueva Inglaterra, aunque hayan
trasplantado su cuerpo a Washington, para ocupar el bonito despacho en el
CUarto 210."
• • o
Descendiendo hacia Dallas, encontramos al examinador de quejas local

en la oficina de Bulova de la Survival of the Fittest Benefit Administration
muy sobreexcitado y colorado. Está diciendo al gerente:
"¿Qué le podré decir hoy a esta pobre señora? Esta es la séptima vez
212 Niveles 'Y
que viene citada para saber en qué estado se halla su reclamaci6n. La pri-
mera semana estuvimos pensando si la cuesti6n habría de resolverse en
Washington. La segunda semana el negociado regional estaba buscando su
reclamaci6n porque no se había tomado nota de su recepción. La tercera
semana el director regional y el fiscal regional estaban discutiendo acerca
de si habría de turnarse aquí o enviarla a Washington; la cuarta sema-
na pasaba por el pugilato entre la unidad receptora y la unidad registradora
en Washington; la quinta había un desacuerdo entre los adjudicadores y los
revisores de reclamaciones acerca de la cantidad a que tenía derecho la
señora, Después, la sexta semana los abogados de Washington intervinieron
y plantearon la cuesti6n de si la señora tenía o no derecho alguno. Esta
semana me dijeron que la reclamaci6n se había sometido a la atenci6n de
uno de los miembros de la junta especialmente interesado en la cuestión
relativa a la elegibilidad de la reclamación. ¿Qué puedo decirle ahora a
esta señora? Ella es muy inteligente; se ha proporcionado una copia del acta
y está refiriéndose a la sección 103q y diciendo: ca mí me parece que la
cosa está bien clara; no puedo comprender que pueda haber ninguna dífí-
cultad».
La vida en Washington
¿Y c6mo es la vida en Washington? Primero iremos al Departamento del

Exterior a ver al ayudante del subsecretario. Encontramos allí también a
john Weary, jefe del Choru« Seroice (Servicio del Coro), quien está dicien-
do al impaciente ayudante del subsecretario: "Lo siento, pero realmente
no puedo darle esta información. Telegrafié a nuestra oficina en Denver hace
ya una semana y acabo de recibir un telegrama de contestaci6n diciendo
que el superintendente estaba fuera y que no había autorizado a su ayudan-
te a trasmitir tal importante informaci6n durante su ausencia." El ayudante
del subsecretario: "Yo, pobre de mí, siempre me extrañé de que el secretario
quisiera que el Chours Servicie fuera transferido desde el Departamento de
Horticultura".
• • •
Supongamos que hiciésemos nuestra próxima parada en la calle V, edí-
ficio de la DPQ Administration por solo un momento -la octava habita-
ci6n para la Administraci6n en el año fiscal de 1942 y el quinto de sus trece
edificios. Allí vemos a 1. M. Harassed, jefe, muy trabajador, de la División
del Interior. Se recuesta en su silla, enciende su pipa, y filosofa dirigiéndose
a su nueva mecan6grafa: "Para todos esos negociados del interior yo SOY
un piojo. Yo soy el tipo que niega a Keokuk una alfombra nueva; a Fort
Wayne un nuevo gabinete de aprovisionamientos; a DalIas una librería; a
Spokane un refrigerador para el agua, y así sucesivamente. Cada oficina
del interior cree que es la más importante y que son perfectamente justi-
ficables cada una de Sus excentricidades. ¡Como si el Negociado de Pres~
puestos y el Comité de Subsidios nos dieran a nosotros el dinero que cansl -
deramos necesario para la marcha de nuestras oficinas del interiorl ¿A dónde

iríamos a parar si dejásemos que ese dinero se fuera en cortinajes de seda y
en escritorios de caoba? Y desde que soy yo quien ha de decidir a qué ha
de darse preferencia, creo que soy más popular que Frankensteín,"
• • •
En otra agencia el jefe de una división de servicio está hablando con el
administrador:
"Habrá usted de poner la censura en el lugar correspondiente. El jefe
de operaciones no me envía aquellos papeles de Cincinnati. ¿C6mo puedo
yo ser responsable por el programa de reclutamiento si sus hombres del inte-
rior me crean un cortocircuito?"
• • •
El director de CRA está celebrando una conferencia con sus hombres
del interior. Ellos han descubierto su punto flaco de trabajar en el vacío al
preparar instrucciones para el interior y dar 6rdenes imposibles de cumplir
debido a su ignorancia de las condiciones del interior. Dice el director:
"¿Para qué tenemos funcionarios del interior sino para que nos digan
cuáles son las condiciones del interior? Hay una razón por la que estén uste-
des aquí y otra por la que gastemos tanto tiempo en desarrollar un programa
de informaci6n de trabajos. Desde hace dos años he estado esperando esto
y la idea todavía no ha rozado la superficie."
El tesorero del RDF está chillando a su jefe de estadística: "Ya esta-
mos a diez del mes y todavía me faltan los informes de seis regiones. ¿No po-
dría hacer usted algo en esto?"
"Mi querido Roberts, si tiene usted alguna idea de la manera de hacer
que esos muchachos del interior se den cuenta de que cada mes ha de ter-
minarse más pronto o más tarde, pásemela, Una V otra vez les he enviado
circulares diciéndoles que preparen los informes pronto, pero cada vez
parece Que les viene de sorpresa cuando se ha acabado el mes. Ahora no me
diga que los despida, pues los nuevos harían exactamente lo mismo,"
Organización de las oficinas veZ interior.
Al desarrollar una organizaci6n para llevar al cabo un programa, es nece-

sario primero determinar qué clase de actividades habrán de ejercitarse y
cómo habrá de hacerse el trabajo. S610 después de poner esto en claro po-
drán determinarse los tipos de unidad de organización, los centros de coordi-
nación y los servicios del personal. A pesar de que éste, a mi juicio, es el
concepto racional, la mayor parte de las organizaciones se han desarrollado
desde arriba yendo hacia abajo, en lugar de que el nivel de las operaciones
fuese de abajo arriba. La única razón de existencia de las agencias federa-
les es prestar servicios públicos, para beneficiar o servir a los ciudadanos,
y esto supone tratar con los ciudadanos allí donde éstos se encuentran, es
214 Niveles y
decir, en el interior. La norma administrativa de regiones y distritos y de las

unidades que operan en el interior debe, por tanto, establecerse en relación
concreta con la tarea determinada que haya que realizar. Desgraciadamente,
no es esto lo que siempre ocurre en la práctica. Las fronteras regionales han
sido muchas veces trazadas sin tener en cuenta las realidades de los factores
que han de operar sino más bien sobre la base de algo trazado en el vacío
allá en Washington o trasplantado de otro programa de carácter distinto.
Una vez establecido un programa, generalmente, en las primeras etapas del
mismo, parece no haber conciencia de que la experiencia administrativa o un
cambio de dirección en el programa puede exigir cambios en la organiza-
ción o en el procedimiento adminlstrativo.
Los más altos funcionarios responsables de Washington tienden a creer
que es imposible delegar autoridad en los funcionarios del interior a menos que
exista una rígida fiscalización desde el cuartel general. Los funcionarios
del interior, por muy bien que hayan sido seleccionados, cometerán errores
-todos los cometemos- y no siempre actuarán como habría actuado el fun-
cionario del cuartel general si hubiese estado en el interior; y viceversa. Esto
puede darse por descontado. Pero esto no significa que no se pudiese realizar
una labor mucho mejor si a los directores del interior se les diese una autori-
dad a tono con sus responsabilidades. Realizando las transacciones fuera de
Washington y cultivando la relación entre éste y el interior como norma
de política establecida así como prestando ayuda en asuntos difíciles, el sis-
tema de libertad de acción produciría mucho mejores resultados que la
circunscripción reglamentada.
Corre parejas con esto la necesidad de unidad de mando sobre todos y
cada uno de los funcionarios del interior. Si carece de jefe un funcionario
del interior se producirá la anarquía, con los jefes de las diversas funciones
o servicios informando administrativamente a sus iguales en el centro de
Washington. La unidad de mando no ofrece problemas cuando el funciona-
rio del interior está ejecutando un programa de propósito unificado, corno la
WPA, la División de Horas y Salarios y la Administración de Veteranos;
aquí puede ponerse fácilmente a un funcionario regional o estatal bajo -Ia
plena dirección y autoridad de una sola persona. Pero el problema se hace
más dificil cuando nos encontramos con agencias de finalidades múltiples
como la Junta de Producción de Guerra y la Agencia de Seguridad Federal.
No sería fácil, por ejemplo, poner bajo una sola dirección todas las opera-
ciones del Departamento de Agricultura en una región. Cuando los progra-
mas son tan diversos. las personas responsables en el interior de un deter-
minado programa SOn enviadas a lugares demasiado alejados por necesidades
de despachos de aduana y cosas semejantes, desde la subdivisión o el depar-
tamento en Washington que tiene la responsabilidad por aquel particular
programa. De todos modos es indispensable, en un grado u otro, la corre-
lación de actividades en el interior. La responsabilidad de los funcionarios
regionaJes ~ lograr esa correlación variar' grandemente según el punto
hasta el cual las actividades o las agencias estén encargadas de un prograrna
simple O uno con multiplicidad de propósitos. En todo caso es preciso que
nuestro ingenio administrativo se aplique con pleno vigor al departamento
y a perfeccionar los sistemas para coordinar la labor del departamento y la
de las diversas ramas cuando se proyecta por el interior.
Finalmente, me gustaría insistir en la necesidad de proveer a las oficinas
del interior de los instrumentos necesarios para la ejecución de 10 que les
está encomendado. El gerente de una oficina del interior grande debe"d~.
carse con ahínco al planeamiento presupuestario, a la dirección del p~
nal, al planeamiento del programa y debe contar con una plana mayor que
colabore Con él en la dirección y coordinación de las operaciones. No puede
contentarse con el presupuesto y la plana mayor de Washington para cum-
plir con sus obligaciones en la gerencia, como demasiadas veces parece ser
el criterio que prevalece en Washington. Desde allí pueden ayudar, pueden
fijar políticas y procedimientos, pueden proporcionarle otros tipos de ayuda
directa e indirecta, pero si él ha de ser gere nte, ha de contar con su equipo
de instrumentos de gerencia al alcance de la mano para poder utilizarlo en
todos los aspectos de su organización del trabajo. La habitual tendencia a
tratar las operaciones regionales con procedimientos rígidos a través del
intento de proporcionar desde Washington todos los recursos de una plana
mayor debe terminar si se quiere obtener una eficaz administración en el
interior.
Orllanizaci6n del cuartel general para servir al interior
La organización del cuartel general de Washington para servir al interior

-fijarse en la palabra servir- es de una gran importancia para una adminis-
tración eficaz en el interior. Los diversos grupos de programas funcionales
COn arreglo a los cuales está organizada una agencia, dan inevitablemente por
resultado un constante estirar de cada grupo hacia afuera del foco de la
agencia para pasarse a focos funcionales especiales. Cada uno de esos grupos
funcionales o de programa, al tratar con el interior, provocan una fuerza ceno
trífuga circular que procura apartarse de la labor central que haya que ejecutar.
El gran problema de la administración de cuartel general consiste en atar juntas
todas las ramas técnicas para producir un impacto unificado en las oficinas
del interior.
Las ramas funcionales o técnicas insisten siempre en que deben tratar
directamente con las oficinas del interior. No obstante, una agencia que
lo abarque todo, al menos por lo que respecta a los programas de un solo pró-
pósito, requiere que esas especialidades técnicas se unifiquen en una
corriente única de contacto con el interior. Esto significa que la Iínea de auto-
ridad para el interior debe estar bajo una cadena central de mando que vaya
desde la jefatura de la agencia, a través de un funcionario o unos funciona-
rios administrativos de carácter general, hasta los jefes de oficina del ÍD-
terior. Algún funcionario que opere en la línea de mando habrá de ser respon-
sable de todo el programa para el interior.
Esto no quiere decir que todos los contactos personales en las diversas
ramas técnicas y funcionales hayan de tener lugar a través de este canal
Principal. De ser así no podrían menos que producirse embotellamientos,
demoras e irritaciones. La mayor parte de los asuntos que hayan de tratarse
COn el personal funcional del interior por parte del personal funcional y téc-
216 Niveles y
nico del cuartel general son cosas de rutina y no hay razón alguna por la cual
no puedan producirse esos contactos directamente. No obstante, habrán de
producirse con el consentimiento de la principal línea de mando. El jefe
en Washington de las operaciones del interior, o quienquiera a que él pueda
nombrar, tiene como uno de sus deberes más importantes, la tarea de deter-
minar continuamente los tipos de actuación, la clase de informes, las maneras
de tratar las materias técnicas que deben ser manejadas directamente entre el
personal de las oficinas del interior y las unidades funcionales del cuartel
general en Washington sin andar todo el tiempo arriba y abajo a través de
la línea principal de autoridad. Tiene la obligación de procurar que sa-
lirse de la rutina y de lo que no lo sea es cosa corriente y observada, Y
que las oficinas del interior reciban la ayuda especializada, las orienta-
ciones, la guía y los planes que necesiten. Análogamente, es también de su
incumbencia asegurar que los directores del interior creen organizaciones
y ejecuten programas de acuerdo con las políticas establecidas por la plana
mayor de la agencia de Washington.
Idea en W Dshington de ¡e/atura contra inspecci6n

He mencionado los inconvenientes de fiscalizar las transacciones en lugar
de inspeccionar las operacioues del interior. Este punto justifica cierta ela-
boraci6n, ya que es uno de los principales puntos espinosos en las relaciones
entre Washington y el interior. En los estudios de la Oficina de Presupuestos
relativos a la administraci6n de departamentos y agencias encontramos las
características comunes: .los funcionarios del cuartel general no pueden creer
que pueda fiscalizarse a los funcionarios del interior a menos que se pro-
ceda a una revisión, transacci6n por transacción, de la labor realizada en el in-
terior. Hay, desde luego, notables excepciones.
Permítaseme repetir -pues ello exige constante reiteración- que bajo pro-
gramas cuyo carácter es esencialmente el propio de un servicio interior, la
tarea del personal de Washington consiste en formular los programas, esta-
blecer la política que haya de seguirse, fijar normas tipo y algunos de los
especiales procedimientos, y crear una organización del interior que sea
competente para administrar y a la que se permite administrar los progra-
mas. Estas cosas no pueden hacerse desde lejos por el personal de Wash-
ington; el personal del interior ha de tener participación en todo ello. Política,
programa y procedimientos deben desenvolverse :' revaluarse constantemente
de acuerdo con la marcha de las operaciones y . l experiencia administrativa
y, con pocas excepciones, la expenencia se adquiere en el Interior, t:s una
tontería fijar una política que no pueda sostenerse en la línea de fuego; es
perder el tiempo elaborar planes de organización de tipo fijo para las oficinaS
del interior a menos que se adapten a la realidad y a las medidas de una
determinada sítnaeíén, Es inútil trabajar para stablecer normas tipo de
operación si no se ajustan a las condiciones de una determinada zona, o
establecer un tipo o molde rígido si no puede adaptarse a las condiciones
variables del conjunto del país. Es malgastar esfuerzos el preparar regla-
mentos o instrucciones que el personal del interior no vea con agrado o no
comprenda. Evidentemente, el personal del interior debe participar en todas
esas tareas. Si una agencia envía boletines que contengan políticas y proce-
dimientos básicos que dejen "frío" al personal del interior, tal agencia deberá
poner una marca negra en su libro mayor.
La verdadera tarea del personal de Washington consiste en ayudar a
hacer este trabajo al personal del interior. Esto supone supresión del concepto
"directivo", presupuestos para artículos de línea, revisión de operaciones,
auditorías previas de asuntos en discusión y, lo peor de todo, el haber de
escribir extensas cartas y memorandos antes de que pueda emprenderse
una actuación que precisa con urgencia. Todas esas cosas matan la inicia-
tiva, asfixian la administración, ponen en berlina al gobierno. La delegación
de autoridad debe ser de verdad y no limitarse a estar en el papel. Tal de-
legación de autoridad debe seguir el espírtu de un alto funcionario de una
de las agencias federales que recientemente dijo a sus gerentes del interior
que siguieran adelante y actuasen cuando fuera necesaria la actuación, aun
violando reglamentos, si fuere necesario, dando de ello cuenta después a su
agencia. únicamente con esta clase de administración podremos esperar
que se sientan atraídos por el servicio del interior funcionarios capaces, res-
ponsables y de amplio criterio.
Este sistema eliminaría casos de agencias del interior puestas en peligro
por presupuestos que fueron preparados para ellas sin darles ocasión para
hacer conocer cuáles eran sus necesidades. Aplicando esta filosofía no podría
darse el caso de que un empleado nuevo entrase en el despacho de un diri-
gente del interior que no hubiera oído nunca hablar de él y le dijese:
"Me ha enviado el señor tal y tal, su director de personal, en Washington,
el cual me dijo que he de ser el ayudante ejecutivo de usted." Ya no habrían
de ir representantes del interior en Washington y presentarse en los cuarte-
les generales regionales y en las oficinas del interior para proceder a una inves-
tigación como parte principal de su técnica de revisión de los progresos en el
interior. Ni informarían los funcionarios del interior que todo va bien y que
no hay problemas ante la perspectiva de una visita del personal del cuartel
general...
Rotaci6n de personal
En los ejemplos dados anteriormente podrá verse la frecuencia con que
el personal del interior tiene escaso conocimiento de los problemas a que se
enfrentan los funcionarios de Washington y, a su vez, el personal de Wash-
ington carece de elementos para apreciar la labor realizada en el interior.
Yo hago hincapié en recomendar que se adopte de una manera más general
la rotación del personal. Los funcionarios de Washington deben tener cono-
címiento de lo que OCurre en el interior, haciendo viajes en la mayor medida
posible para palpar la realidad, y los funcionarios del interior deben a su vez
ser reclamados desde Washington para desempeñar allí importantes encargos.
Además, el personal de una oficina de distrito habría de trasladarse perió-
dicamente a otras oficinas de distrito. Los dividendos que estas prácticas
proporcionarían serían pingües, tanto por lo que beneficiarían a cada uno
de los empleados como por las ventajas que proporcionarían a las operacio-
nes y a la administración de cada dependencia.
218 Niveles y
En la mayor parte de las dependencias no se presta la misma atención

a los empleados del interior, por lo que respecta a sus ascensos, como la
que se presta a los empleados de Washington. Estos últimos están en más
próximo contacto con los altos funcionarios y con los funcionarios de per-
sonal que deciden tales cuestiones. Un plan sistemático para revisar el
personal del interior con vista a los ascensos procedentes, los ceses y la ro-
tación de empleados ayudaría a que se diese un trato más equitativo a todos
los empleados.
El arte de la comunicación
Otra esfera en que deben mejorarse las relaciones entre Washington Y el
interior es la de la comunicación: comunicación del interior con Washington
y de Washington con el interior. Este es solamente un aspecto, pero el as-
pecto más difícil, en la cuestión relativa a la comunicación entre personas
y unidades dentro de una organización.
La finalidad de la comunicación es, a mi ver, informar, trasmitir ideas,
instruir. La vida de la administración depende de la adecuada comunicación,
ya sea una forma de discusión directa entre superior y subordinado, ya en la
de conferencias, llamarlas telefónicas, cartas, memorandos, órdenes, círcu-
lares, manuales, o lo que sea. La información debe ir desde la línea de opera-
ciones hasta la cumbre, a fin de que la dirección y política de esta última
sea fundamentada, y las decisiones e ideas que broten de la cumbre lleguen
hasta las mismas raíces de la organización; si están bien planeadas, el resul-
tado será una actuación productiva.
La libre corriente de la información desde el fondo hasta lo alto y desde
lo alto hasta el fondo es vital para la dirección eficaz. Frecuentemente la
base de las críticas que formulan los funcionarios del interior al sostener
que Washington no conoce los problemas del interior proviene de la falta
de personal del interior para informar al centro. En unas cuantas agencias
-y creo que está aumentando su número- la dirección en lo alto ha esta-
blecido a su alrededor un sistema y ha ensamblado una cadena de relaciones
con el personal que estimula la trasmisión hacia arriba de los cambios de
procedimiento sugeridos, problemas que hay que resolver, dificultades con
que se tropieza y remedios propuestos. En cambio, en otras agencias los
más altos funcionarios se han propuesto, y lo han logrado, encerrarse en una
torre de marfil. Los obstáculos que impiden la debida trasmisión de infor-
mes en las agencias de gran volumen habrán de superarse a base de sensi-
bilidad por parte de la dirección en la cumbre acerca de estos problemas de
comunicación, inteligentes políticas sobre personal y persistencia en la tra-
mitación de consultas en todos los niveles. Ello contribuirá también a hacer
más inteligibles las Instrucciones, los boletines, las cartas, los memorandos
de carácter administrativo.
No menor importancia reviste el problema de las comunicaciones en las
relaciones entre el gobierno y los ciudadanos. Si el empleado del interior
está bien informado acerca de las materias administrativas así como de los
programas, podrá tratar con los ciudadanos de una manera más inteligente
e inteligible, lo cual supone colocar al gobierno federal ante los ojos de los
ciudadanos. Toda vez que los departamentos administrativos no están su-

jetos directamente a la intervención popular, pesa sobre los administradores
la gran responsabilidad de descubrir cómo piensa y cómo reacciona el pue-
blo. Nos referimos a los ciudadanos en términos generales, no a aquellos
que puedan resultar beneficiados por determinado programa. El jefe de toda
agencia que haya de tratar con el ciudadano ha de realizar una tarea de
preparación de sus empleados para adiestrarlos a comunicarse con el público
y tratar con el mismo.
Una de las mayores barreras que impiden la clara comprensión de obje-
tivos y métodos por parte de empleados y funcionarios, y del público ciuda-
dano, es la creciente tendencia de los funcionarios administrativos a presentar
sus ideas y orientaciones en un lenguaje especializado. Cuanto más hondos
nos metamos en este lenguaje especializado, en esta jerigonza de palabras
altisonantes, más lejos pondremos las ideas de la comprensión de la mayor
parte de lectores. Esto fue muy bien expresado hace algún tiempo por un
miembro del Parlamento, quien escribió al London Times que si lord Nelson
viviese hoy no se le ocurriría decir aquello de que "Inglaterra espera que
cada hombre cumpla con su deber". La frase del famoso almirante estaría
seguramente concebida en los siguientes términos:
"Inglaterra espera que, por 10 que respecta a la contingencia presente,
el personal hará frente a las circunstancias y ejercerá cumplidamente las
funciones que han sido encomendadas a sus respectivos grupos de ocupaci6n."
Tratando de combatir esta tendencia, he pensado muchos veces en cuáles
puedan ser los motivos que induzcan al empleo de esta jerigonza. ¿Es un
intento por hacer que la administración parezca misteriosa, difícil y compli-
cada? ¿Procede esto de la persistente reverencia que inspira algo denominado
"técnico"? ¿Creen los funcionarios que revestirán su condición de dignidad,
obteniendo quizá más altas calificaciones en el servicio civil si cubren su
labor con un impenetrable velo de palabras? A veces creo que se nos po-
dría acusar justificadamente de ser un grupo profesional adolescente que
sierra los robles silvestres de una alta terminología sonora con la vana espe-
ranza de que de este modo resulte la administración una cosa más científica.
Creo que hemos llegado a una madurez y un avance suficiente para ver lo
que hay de falso en tales razonamientos. La administración debe sostenerse
COn SUS propios pies y estos pies. en realidad corazón, cerebro, sangre, deben
servir de ayuda para la comprensión de las ideas por los empleados de las
agencias y por el público en general. Yo creo que un precepto infalible para
lograr esta finalidad es la sencillez más que la complicación de la palabra
hablada o escrita, que es el principal vehículo de la actuación administrativa.
TERCERA PARTE
Personal
8
Valores en conflicto y tendencias
emergentes
Los comentarios sobre la historia del movimiento personal en

los Estados Unidos establecen habitualmente una distinción entre
una primera fase designada como "cruzada en favor del principio
del mérito" y una fase posterior designada como "una transición
desde conceptos de «policía» negativos a positivos conceptos «di-
rectivos». Una apreciación de las técnicas y los problemas que son
el tema y el contenido de la moderna administración en cuanto a
personal depende de la comprensión de esas dos fases y de las dis-
tintas fuerzas, a veces en pugna, que se han puesto en operación.
La cruzada en favor del principio del mérito estaba basada en
una reacción contra el bajo tono de la política norteamericana
,,
iJI
~n los decenios que siguieron a la guerra civil. Tenía por objeto
hberar las "instituciones republicanas" de la grosera corrupción y
deplorable ineptitud resultantes de la aplicación política de la
fórmula "los despojos para los vencedores". Pretendía "mantener
a raya a los bribones" y su principal mérito fue que era una prueba
tanto de honestidad y pureza como de competencia.
La transición desde esta negativa importancia que se daba a
evitar la deshonestidad a la nueva importancia positiva -desde
luego la verdadera noción de la "administración del personal"-
fue el resultado de las fuerzas puestas en movimiento, en todo
el conjunto, varios decenios después. Tales fuerzas fueron princi-
palmente las relacionadas con el Scíentific Management o direc-
ción científica, y surgieron de la administración de negocios par-
ticulares. Las personas dedicadas al estudio de la administración to-
maron no escaso bagaje en ideas y técnica de la admistración
de negocios (yen menor proporción de fuentes como los estudios
constitucionales y extranjeros), adaptándolas más o menos a la
esfera pública. De la administración de negocios tomaron una idea
de verdadero peso: la idea de la administración o dirección del
2Z3
224 Valores en conflicto y
personal, bajo o por el director ejecutivo; una nueva importancia

acerca de la competencia, eficiencia y plena utilización de todos
los «recursos humanos".
La nueva importancia positiva se colocó encima, no la susti-
tuyó, de la vieja importancia negativa. Las dos se mezclaron, ideo-
lógica y profesionalmente, resultando de ello. aciertos y anomalías.
En la actualidad se observa una tendencia a prescindir de las
ideas primitivas y los «progresistas" en materia de «administración
de persona!" creen que las actitudes y técnicas pasadas de moda
constituyen un serio obstáculo para lograr una buena administra-
ción de personal moderno en el gobíemo. Pero al mismo tiempo
la cruzada en favor del principio del mérito no ha sido aún vencida
por comnleto. Desde luego, la desígnaeíón política a cargos en que
«no se hace política" se halla todavía en práctica en importantes
esferas del gobierno, tanto federal como estatal y local, a pesar de
tres cuartos de siglo de esfuerzos para acabar con eJlo.
Esta sección comienza, por tanto, con una rápida pero directa
ojeada al sistema de "patronazgo", Los dos trabajos Que presenta-
mos fueron escritos hace más de diez años. Pero según la persis-
tencia y profundidad de las ideas que contienen, dejando aparte
referencias a nombres y fechas contemporáneos, podrían haber apa-
recido hace una generación o hace un mes.
Al paso que para la mavor parte de las personas resulta tan
evidente como un axioma de la geometría euclidiana el Que los
nombramientos deberían basarse en el mérito -y los profesionales
Que se dedican al estudio de la administración están casi tan lejos
de estar dispuestos a declararse en favor del nombramiento poli-
tico como lo está un sacerdote de declararse en favor del pecado-
la cuestión no es tan sencilla como parece a primera vista. La de-
fensa del sistema de patronazgo que se presenta más abajo no se
incluye a humo de pajas. Está nena de ideas dignas de mucho más
seria atención que la que habitualmente se les concede. El peso de
las pruebas y la opinión de los expertos están enérgicamente contra
el sistema de los despojos; pero la persistencia del nombramiento
político en una extensa zona después de tres generaciones de re-
formas ¿no indicará que los reformadores no tuvieron en cuenta
todos los hechos?
Ciertamente, las cuestiones que esto implica Jlegan al corazón
del sistema constitucional norteamericano. ~.Es necesario el patro-
nazgo para compensar las «deficiencias" de la separación de pode-
res, la división en tres ramas del gobierno? ¿Podrían los partidos
-generalmente reconocidos como esenciales para la democracia-
subsistir en Norteamérica sin el patronazgo? ¿Resultarían tajes par-
tidos, como alguien alega en contrario, realmente robustecidos por
tendencias emergentes 225
la completa eliminación del patronazgo, lo cual les permitiría cum-

plir su misión de presentar ideas y soluciones al no distraerse con
nimiedades?
Otra serie de preguntas se amontona alrededor del significado
y los métodos de la democracia. ¿Puede determinarse el mérito com-
pletamente aparte de la responsabilidad política? Si los métodos
jacksonianos para asegurar el sentido de responsabilidad política es-
tán anticuados y son peligrosos ¿con qué se van a reemplazar? ¿Se
ha enfrentado de lleno con esta cuestión la administración pública
y le ha dado una respuesta adecuada?
El primero de los dos trabajos es una defensa del patronazgo
como un principio productivo tanto de democracia cuanto de efi-
ciencia. Está presentado bajo el nombre de William Turn, aunque el
autor del presente libro está informado de que dicho nombre es un
seudónimo. Sea quien fuere el autor, la obra es buena. El lenguaje
es auténtico, como lo es la argumentación. El autor del segundo de
los trabajos seleccionados, que sostiene una tesis contra el patro-
nazgo, es Betsy Knapp, persona dedicada al estudio de la adminis-
tración que cuenta con experiencia práctica de la vida pública. Am-
bos trabajos están sustancialmente resumidos.
En defensa del patronazgo o
WILLIAM TURN
En una época en que se da gran importancia al valor de la opinión de los

llamados "expertos" hay algo ilógico en los histéricos ataques contra el patro-
nazgo que se lanzan en la actualidad con escaso o ningún conocimiento de lo
qus se trata.
Casi treinta años de experiencia política práctica me han permitido pe-
netrar en la esencia del tema, y según mi modo de pensar, los contrarios al sis-
tema del patronazgo son culpables de un acto antipatriótico contra un parte
inherente y necesaria de nuestro sistema político norteamericano. La verdadera
caUSa que introdujo el sistema del despojo fue el triunfo de la democracia.
Hoy perdura el único sistema realista que permite a las mayorías moldear
la política del gobierno.
Por qué hacen falta los constructores de partidos

Si el pueblo como un todo ha de tener realmente voz en la dirección
del gobierno, ha de estar organizado. Es más (y esto va a causar un terrible
choque a los reformadores de ojos rutilantes) hay que empujar, instar,
• De "Mejoras en el personal al servicio del gobierno", Annal.t, vol, 189 (enero,

1937), págs. 22-28. Reproducido con autorización de The Annal.t 01 ,he American
Academy 01 Political and Social Sc(ence. Resumido.
arrastrar a la gente para que vaya a las urnas a ejercer el derecho de sufragio
que tanto costó conseguir. Millares de personas no votan nunca porque la
época de su inscripción o registro como votantes pasa antes de que la cam-
paña despierte su interés y no están todavía lo suficientemente interesadas
para hacer el esfuerzo de irse a inscribir. Otras se manifiestan salvajemente
excitadas con respecto a las ideas o los candidatos entre los días de la elec-
ción y abominan del gobierno desde el principio hasta el fin, pero se olvidan
de todas sus objeciones el día de la elección. Para impulsar a la acción a esos
perezosos, para asegurar que nuestra forma democrática de gobierno sea
verdaderamente democrática y representativa de una mayoría de todo el
pueblo y no solamente de unos cuantos egoístas, resultan esenciales las orga-
nizaciones de partidos militantes. Éstos deben estar ejercitados y adiestrados,
hay que trabajar de firme con los pelotones torpes, y en ocasiones hay que
proceder a un desfile de tipo militar.
Este trabajo requiere la labor de muchos hombres, los cuales deben clasi-
ficarse como capitanes, jefes de ciudad, representantes de distrito. En las
épocas de empadronamiento y en los días de elecciones debe haber pelotones,
telefonistas, transporte gratuito y generalísimos de amplio radio. Cada día
del año los jefes uel partido se han de ocupar activamente de las tareas que
requiera la organización, estando en estrecho contacto con las grandes masas,
con las personas de tipo medio, cuya participación es vital para todo proceso
democrático auténtico, instruyendo acerca de su modo de pensar, y expo-
niendo para la gente la interpretación de las orientaciones políticas a que van
a ajustarse.
Ahora bien, algunos hombres trabajan por amor y otros por la gloria.
Pero la gloria alcanza solamente a algunos de los más destacados dirigentes;
no puede servir de incentivo para todos, incluso para aquellos cuyo amor
debe permanecer vivo. Existe en la democracia la idea esencial de que los
jefes saldrán del pueblo. Deberán pertenecer a la clase que vive como ellos.
¿Qué puede, pues, ser más razonable sino que los buenos ciudadanos que
han demostrado su capacidad y su devoción a los principios de la democra-
cia dentro de su partido sean escogidos para que presten servicios con res-
ponsabilidad en el gobierno cuando haya cargos que proveer? He oído decir
que habríamos de estar mejor adiestrados en la escuela como preraración
para el servicio público, pero ¿qué mejor adiestramiento puede haber que
las lecciones prácticas que forman parte del ordenado y disciplinado adelanto
dentro de la organización? El reconocimiento del .néríto en las organizaciones
de partido, como su reconocimiento en cualquier )tra parte, se logra en pro-
porción a los buenos servicios prestados.
Mi experiencia personal ha constituido una clara confirmación de este
principio. Después de un aprendizaje que incluía algunas tareas de rutina
como el reparto de hojas sueltas y la fijación de cartelones de campaña, co-
mencé a aprender los fundamentos de la organización del partido como jefe
de barriada y 110 tengo ambages en dar cuenta de mis actividades como tal:
ponerme en relación con mis vecinos. Cuando llegaba al vecindario una
familia nueva, trababa conocimiento con ellos lo más pronto posible, procu-
raba introducirlos y hacía que tomaran parte en las actividades de nuestra
comunidad. En la época del empadronamiento no me retrasaba y persistía
en llamarles la atención, dispuesto a informarles acerca de cómo y dónde
habían de inscribirse, ayudándoles a disponer del tiempo que fuera necesario
y formaba listas en que se incluía a quienes tuviesen necesidad de trans-
porte o hubiesen de cuidar de un niñito.
Cuando hube probado mi sinceridad y capacidad se me autorizó para
ocupar un asiento en los consejos del partido. AHí encontré a hombres que te-
nían la categoría de jefes en la comunidad y que creían honradamente que
las orientaciones políticas de nuestro partido redundarían en bien de nuestro
pueblo. Eran con frecuencia irreverentes, pero nunca traidores. Se reunían
y estudiaban seriamente la elección de candídatos que apoyasen sinceramente
las tendencias políticas del partido y que parecieran gozar de la confianza
del mayor número de las personas integrantes de nuestra comunidad.
Al acercarse el momento de la elección, era perfectamente natural que
mis vecinos y yo hablásemos de los candidatos, y toda vez que mi partici-
pación en las reuniones del partido me habían facilitado conocer a los can-
didatos mejor que la mayor parte de mis vecinos, éstos se complacían en
escuchar lo que yo podía contarles. Algunos de los candidatos hablaban
en los mítines de nuestro vecindario, y nos gustaban tamo a mis vecinos
como a mí las presentaciones y conversaciones informales que les daban
ocasión para expresar sus opiniones y hablar directamente con hombres que
tenían sus intereses en el corazón. Por regla general la gente no está muy
interesada por las ideas abstractas; pero cuando esas ideas se asocian con
Juan, r'euro, Pablo, a los que se cunoce como amigos y como jefes, entonces
es cuando realmente están cubiertos de carne los huesos de la democracia,
y el gobierno es algo que despierta interés y tiene un significado.
El éxito de un candidato representa mucho más que obtener una ciruela del
pastel del patronazgo; representa la satisfacción de saber que los asuntos
públicos están en manos de colegas en quienes se puede tener confianza.
CUando se están desenvolviendo políticas nuevas, esto tiene una importancia
enorme. Es propio de la naturaleza humana sentir recelo ante cualquier cam-
oio en la manera de hacer las cosas, ya se trate de la manera de iniciar un
nuevo predicador el servicio religioso, ya de una ordenanza municipal per-
mitiendo dar vuelta cuando en el semáforo hay luz roja. Sin el confiado y
simpatizante apoyo de jefes y soldados, hay mucho desperdicío de actividad
antes de que el pueblo otorgue a las nuevas ideas un veredicto favorable.
Métocks comerciales en el gobierno

y esto me hace recordar la vieja frase gastada de "¿qué hombre de neo
gocios dirigiría esta fábrica como el gobierno?" La gente puede encontrar
esto divertido, pero en su mayor parte no se detienen a pensar que la única
Condición en que puede formularse esta pregunta es, por ejemplo, si una
empresa de utilidad privada fuese incautada y pasase a ser de propiedad
Pública. Todos hemos tenido sobrada ocasión durante los últimos años para
tener una idea razonablemente clara del modo de sentir de cada una de esas
tendencias con respecto a la otra. Teniendo esto en cuenta, invito a consi-
derar qué es lo que habría de hacer con respecto al personal el gerente
general de una empresa de propiedad pública. Según los reformadores, no

habría de prescindir de ninguna de las personas que ya trabajan en el negocio
cuando éste fue incautado, porque algunas de ellas estaban ya allí desde
hacía 30 ó 40 años y sabían con precisión cómo habían de ejecutarse sus tareas.
Ahora bien ¿no es ésta una bonita idea? Podemos suponer que cada
empleado de la empresa había estado sosteniendo una enérgica campaña
contra el cambio de administración. Los jefes de departamento, inclinados a
estimar la nacionalización como una injustificada violación de los derechos
de propiedad privada, estarían esperando disparates, absolutamente segu-
ros de que el nuevo plan no funcionaría bien y ni siquiera se les ocurría abrir
su correspondencia. Algunos de los muchachos que percibían salarios redu-
cidos se reunirían aparte y comenzarían a pensar en la manera de echar
a perder el sistema y devolver la empresa a manos de sus amigos. ¡Buen
modo de hacer negociosl
En bien de aquellos que creen que el sistema de premiar con cargos a los
partidarios políticos o "sistema del despojo" es algo que Andrew Jackson
desprendió de un mundo anteriormente puro e insospechable, me gustaría
advertirles que el deseo de los jefes de verse rodeados por partidarios leales
y dignos de confianza es un fenómeno perfectamente natural y comprensi·
ble, tan viejo como el tiempo. La fundación misma de nuestra nación depen-
dió de la inalterable lealtad de unos cuantos hombres audaces, y la admí-
nistración de nuestro primer gran presidente. George Washington, tuvo en
consideración la importancia de colocar en los cargos públicos a aquellos
que eran "partidarios del sistema". Hay pruebas también de que este famoso
estadista hizo sus nombramientos con miras a la distribución geográfica,
dándose cuenta de que tal proceder era a un tiempo justo y sabio. Cuando
había de hacer nombramientos para regiones con las que no tenía relación,
solicitaba las recomendaciones de los miembros del Congreso procedentes de
aquellos distritos, porque COmO acertadamente creía, el conocimiento local
daba a sus palabras un valor especial.
Los nombramientos de patronazgo a favor de quienes hayan demostrado
lealtad al partido me parecen los más conducentes a proporcionar eficiencia.
Se da demasiado poca importancia a la protección que el patronazgo da al
gobierno contra el sabotaje burocrático, que sus enemigos niegan ingenua-
mente basándose en la teoría de que "los despojos" son distribuidos a boleo,
llevándose los premios aquellos que alargan más la mano. Las administra·
ciones circunstanciales que han desconocido los principios de lealtad y juego
limpio de las distribuciones a base de patronazgo han tenido corta vida.
Es cosa de puro sentido común el que una organización que quiera man-
tener unidad y fuerza en sus filas haga las concesiones debidas sobre una
base completamente democrática.
En cuanto a la calidad de las personas nombradas no hay que perder de
vista que así como el patronazgo concede una recompensa a quienes traba-
jaron por la victoria del partido, es también la prueba de la capacidad de un
partido para permanecer en el poder. Cada nombramiento malo debilita la
fuerza del partido. El doctor Carl J. Friedrich, de la Universidad de Harvard,
inforn16 a la Comisión Investigadora del personal del servicio público:
"No pueden proveerse cargos con grandes atribuciones inherentes a los

mismos -fuera de la política» pues la política no es una botella ni cualquier
otra variedad de recipiente. La política es lucha por el poder. Donde está
el poder, allí está la política. Lo que puede y debe hacerse, es una política
responsable."
Esto es precisamente lo que hace el patronazgo.
Empleados del servicio público
Una buena medida para apreciar el valor del patronazgo es la índole

de las alternativas que se ofrecen en su lugar. La más grande de éstas es el
servicio civil. Este es el único sistema bajo el cual se supone que el pueblo
es un simple conjunto orgánico sujeto a métodos de laboratorio. Se ha pro-
cedido a exámenes de estas especímenes y sobre la base de los resultados han
quedado catalogados y archivados. Se archivan las órdenes con la idea general
de que, siendo algo parecido a una Ley de Dios no habrá rectificaciones ni
cambios. El producto acabado es un individuo, pálido y apacible, fiel de ma-
nera confusa, poco inclinado a la originalidad, pero capaz dentro de un campo
limitado, de una insolencia que uno se pregunta por qué se le llama "civil".
La principal ventaja del sistema del servicio civil parece ser que ofrece
empleo regular y ligero a una remuneración módica. Esto, indudablemente,
atrae a gran número de personas expeditivas y carentes de imaginación, pero
yo pregunto si sus servicios serán algo mejores para el público que los
esfuerzos menos rutinarios pero más llenos de vida de los favorecidos por el
patronazgo que tienen un interés personal en quedar bien. Hombres y mu-
jeres que desempeñen un cargo demasiado tiempo no pueden menos que
caer en la rutina. Como un caballo con anteojeras, no ve más que en una
dirección y, con demasiada frecuencia, no en la dirección de los contribu-
yentes, que son quienes, en definitiva, pagan su salario. Yo creo que es muy'
significativo el hecho de que cuando la gente habla de los "empleados del
gobierno" piense casi siempre en un despacho lleno de escribientes.
Según mi personal experiencia, en el servicio civil no se encuentra más
que un obtuso nivel de mediocridad, y fue sin duda esta misma sensación
la que indujo a Andrew Jackson a decir: "No puedo menos que creer que
con la larga persistencia de los mismos hombres en los cargos se pierda
más de lo que pueda ganarse con su experiencia." Un amigo mío algo más
violento se refiere a los empleados del "servicio mocoso"· diciendo que
tienen tanto miedo de patrocinar una idea original, que cuesta Dios y ayuda
convencerlos de que la Navidad coincidirá probablemente con el 25 de di-
ciembre. Este hombre es, verdaderamente, amigo de los trabajadores del
gobierno, por los que ha hecho mucho, pero la irresolución de los mismos
y su falta de disposición para aunar sus esfuerzos para cualquier finalidad
pone a prueba su paciencia.
Desde luego, la norma que prevalece en el servicio civil de prohibir a los
empleados del gobierno toda actividad política es en gran parte lo que
• Aquí, en inglés, hay un juego de palabras intraducible, pues se aprovecha

de la semejanza entre "snivel" (mocoso) y "civil". N. del T.
motiva su actitud, y yo creo que ello es una peligrosa amenaza para la demo-
cracia. Hay un numeroso grupo de personas capaces, tan enérgicamente fre-
nadas por las restricciones, que se quedan paradas como un caballo espantado
a la sola mención de las palabras "demócrata" y "republicano" ...
Hay espacio para mejoras
Los enemigos del sistema del patronazgo parecen en ocasiones dispuestos

a reconocer que sus sistemas no constituven una solución perfecta, y yo
quiero ser igualmente magnánimo y admitir que el sistema del patronazgo
podría mejorarse. Ya se dio un importante paso hacia adelante en cuanto
al reparto de los beneficios del patronazgo. En los viejos días había un
elemento de azar en la provisión de cargos. Prevalecía la filosofía del "pri-
mero en llegar, primero en servirse", y una bonachona rivalidad entre los
jefes daba a veces por resultado que se llevasen la mejor parte los más
agresivos. Pero una organización más estrecha y una mayor disciplina han
conducido a una tendencia a apreciar el mérito que a mí me parece ofrecer
el mejor servicio al público. El factor más importante para lograr este mejo-
ramiento consistiría en una más activa participación en las reuniones del
partido de las personas más aficionadas a hacer resaltar las deficiencias.
Nuestro gobierno no va a simplificarse con el transcurso del tiempo, y cada
vez se hará sentir más la necesidad de personas capaces; pero si su apo ..ta-
eíón ha de ser real y responsable, deberán primeramente aprender las lec-
ciones elementales del mando democrático tal como puedan ver en los ejem-
plos de su partido político.
¡Es necesario el patronazgo'? •

BETSY KNAPP
El patronazgo no sólo embaraza el desarrollo de los partidos basados en

principios, sino que también se entremete en la administración de los servi-
cios públicos. Después de una elección, los que pasan a ocupar los cargos
públicos con no poca frecuencia se ven tan acosados por quienes buscan
empleo, que apenas les queda tiempo para ocuparse de los asuntos públicos.
Con ello el gobierno deja de cumplir la más importante de sus funciones,
la cual es la del servicio público. El Director de Correos, James A. Farley, ha
dado una gráfica descripción de lo que en 1933 fue en Washington esta
presión por conseguir empleos:
"Yo ya contaba con que se precipitaría un torrente de dignos patriotas

deseosos de ayudar al FDR a soportar la carga, pero, francamente, no
tenía la más ligera idea de lo que iba a ocurrir. Fue un bullir en bandadas
o Capítulo 1 de The Awkward Age in Civil Service (Washington, 1940). Re-

sumido. Reproducido con autorización de la Liga de Votantes Femeninos de los
Estados Unidos.
de centenares y millares, hasta el punto que parecía que estuviesen llegando

en trenes de carga especiales. Se precipitaron en la sede del Comité Nacional
y, al enterarse de qUe era imposible verme allí, corrieron al Departamento
de Correos a pedirme audiencia, pues todos querían verme a un mismo
tiempo. He de confesar -pues todo el mundo sabe que así ocurrió- que por
espacio de dos o tres meses me vi obligado a confiar la marcha del Depar-
tamentode Correos a mis dignos auxiliares Joseph C. O'Mahoney, William
C. Howes, Clinton B. Eílenberger, Sillíman Evans y otros ayudantes capa-
citados.
"Incalculables docenas de aspirantes a empleo se enteraron en dónde
vivía y llenaron los pasillos del hotel en su empeño de dar conmigo. De ello
resultó que aunque mi jornada de trabajo solía prolongarse hasta mediano-
che, y aun más tarde, entonces había virtualmente de dormir en cualquier
lugar de la oficina como un hombre que se escabulle para eludir las órdenes
del sheriff. Cuando aflojó un poco la presión, me pareció que yo era la
persona más feliz de la tierra ... "
La misma clase de presión se siente en los gobiernos estatal y local cuan-

do hay gran número de empleos para distribuir entre los correligionarios.
En Míehígan, después que la legislatura de 1939 aprobó una ley reduciendo
el número de cargos sujetos a la ley del servicio civil de Michigan, observó
uno de los funcionarios del Estado: "Va a producirse aquí tal confusión durante
las dos próximas semanas, que nos va a resultar imposible hacer nada ... "
El patronazgo pone al funcionario público en un dilema. Hay quien,
como el ex senador Robinson, de Arkansas, cree que no hay solución. En
una ocasión confesó que él no conocía. .. "método alguno para que los sena-
~ores pudiesen eludir el destinar una parte material e importante de su
hempo, que realmente debe consagrarse al cumplimiento de sus deberes
~fi~iales, a tratar de recompensar a sus partidarios y amigos, a los corre-
hglonarios de su partido, obteniendo para ellos empleos pol'tícos"...
A pesar de lo lógico que parece acabar con el patronazgo en bien tanto
de los partidos políticos como de los funcionarios del gobierno, este gastado
método para proveer los cargos del gobierno no carece de acérrimos defensores.
m' Hay quienes sostienen que el patronazgo es necesario para el rnantení-
lento de la democracia:
"Sé de muchas personas que creen sinceramente que este sistema de

proveer los cargos está mal simplemente porque supone mucha confianza
en los miembros del Congreso y otros funcionarios elegidos. A mi juicio es el
~rocedimiento más democrático de todos y, a la larga, la mejor manera
e ~ombrar a personas competentes.'
El patronazgo es esencial para el mantenimiento de la democracia. La
~spe:anza de reconocimiento y recompensa de los que trabajan por el partido
a SIdo siempre un estímulo sin el cual no podrían funcionar los partidos.
1 El tipo cursivo de estas citas fue añadido por el autor. Por cierto que el
primero de esta serie es de James A. Farley. anteriormente citado. D. W.
2S2 Valores en conflicto y
"Creemos que es una condición saludable para su empleado público saber

que para que él pueda conservar su empleo habrá de ganar su partido. En-
tonces pondrá de su parte todo lo que pueda para que la administración
de su partido sea eficaz y servicial. Estamos contra los empleos vitalicios en
interés de una clase que vuelve la espalda a la política. Muchos empleados
bajo el sistema del mérito no se toman la molestia de votar."
Esos comentarios revelan confusi6n acerca del significado de la demo-

cracia, para no hablar de la confusi6n relativa a la índole del servicio público.
Parten del 51.' .uesto de que la voluntad del pueblo no se manifestará a menos
que los car Jidatos legislativos que ganen las elecciones tengan ocasi6n de
colocar a ',os partidarios en cargos del gobierno, y que el servicio público
pertenece a los partidos y no al pueblo en conjunto. Es más fácil que se
cumpla la vol .ntad del pueblo tal como se haya manifestado en las elec-
ciones si lo.~ cargos administrativos son desempeñados sobre la base de capa-
cidad haci, ido caso omiso de la tendencia política y si un servicio público
se presta de acuerdo con la política del partido que esté en el poder, sea
cual fuere.
Otro contingente de defensores del patronazgo incurre en confusión acer-
ca de la relación existente entre la función representativa y la selecci6n de
empleados del gobierno:
"Este es un gobierno representativo y un legislador es un representante

directo de sus electores. ¡;;l los conoce, o debería conocerlos tanto a ellos
como sus deseos. &tos han depositado su confianza en él como mejor infor-
mado por lo que respecta a los asuntos de gobierno, al menos mientras no se
enteren de que no lo está, pues deben dedicar todo su tiempo a informarse
con respecto a él. Si no le tienen confianza para que haga nombramientos,
entonces no deberán ciertamente tenerle confianza para hacer las leyes. Los
representantes del pueblo deben tener, cuando menos, una positiva fiscali-
zación de los empleados del gobierno, así como la facultad de designarlos."
Democracia representativa significa que el pueblo, por medio de los re-

presentantes que haya elegido, tendrá la definitiva dirección del gobierno,
pero de esto no se deduce que los representantes elegidos por el pueblo
puedan hacer todo lo que corresponde al gobierno e incluso revisarlo todo.
Los organismos legislativos se reúnen para deliberar sobre asuntos de polí-
tica pública, pero no para la solución de los problemas administrativos de
cada día, ni en muchos casos para. la selecci6n de los funcionarios adminis-
trativos. Los legisladores han de seguir cierto método para revisar las acti-
vidades de la rama ejecutiva del gobierno, a fin de comprobar que se siguen
las orientaciones políticas, una vez fijadas. Las facultades de subvención e
investigación esün adaptadas a esta finalidad, pero no incluyen la selección
de personal. Esta tarea requiere una preparación especializada y es ejecutada
mejor por otros que no sean los legisladores. El senador Norris, de Ne-
braska, hablando de SU larga experiencia en el Congreso, dijo sobre esta
cuestión:
"" .. Tengo dicho y repito, y no he de rectificar, que cuando los miem-
bros del Senado de los Estados Unidos se esfuerzan por calificar las condi-
ciones de decenas de millares y centenares de millares de empleados de los
Estados Unidos, emprenden una tarea que jamás podrán terminar debida-
mente. No podrían. Es imposible ...
"No es posible ser un buen senador y ocuparse de los intereses públicos
que le fueron confiados si al mismo tiempo se ha de ocupar en proporcionar
empleos a la gente, o ver si los aspirantes reúnen las condiciones necesarias
para su desempeño. Todo el mundo sabe que los miembros del Congreso
pueden actuar mejor si cuentan con hombres que puedan buscar y examinar
las condiciones de los aspirantes a empleos."
Además, están aquellos que sostienen que el patronazgo forma parte

del sistema de verificaciones y equilibrio establecido en la Constitución Fe-
deral y en la mayor parte de las constituciones de los Estados. Cuando en
1937 se sometió al Congreso la cuestión relativa al método que habría de
seguirse para el nombramiento de administradores de Correos, se hizo la
siguiente defensa del sistema del patronazgo:
" ... este método para el nombramiento de los administradores de correos
es ideal (es decir, la recomendación de los miembros del Congreso) y ha
estado a prueba durante años. Se adapta a nuestro sistema constitucional
de verificaciones y equilibrio. Es una cosa verdaderamente rara el que un
administrador de correos se comporte indebidamente. Son responsables ante
los miembros del Congreso o ante los senadores cuando la oficina de Correos
se encuentra en la ciudad del domicilio del senador, y. por regla general,
forman un cuerpo de hombres competentes y efíeíentes,"
El sistema de verificaciones y equilibrio se ideó para protegernos contra

Un excesiva concentración de poder en manos de cualquier grupo de fun-
cionarios públicos. Como parte de este sistema, el presidente debe solicitar
la opinión y el consentimiento del Senado para hacer nombramientos impor-
tantes. Es conveniente que el Congreso participe en el nombramiento de
funcionarios tales como jefes de departamento y unos pocos más, que deberán
tomar decisiones de importancia para la ejecución de las orientaciones polí-
ticas fijadas por el Coagreso. Pero lo cierto es que no puede sostenerse que
la opinión del Congreso acerca de nombramientos para empleos de carácter
estrictamente administrativo proteja al pueblo contra un irresponsable ejer-
cicio del poder. Tal protección se logra más fácilmente cuando los funcio-
narios administrativos son seleccionados siguiendo un método que garantice
la investigación sistemática de sus cualidades, y cuando la continuación en el
cargo depende de la calidad de los servicios prestados en el mismo y no de la
fortuna de los partidos políticos.
Todas esas defensas del patronazgo reflejan confusión acerca de la dife-
rencia entre la política y la administración. El personal administrativo de una
agencia del gobierno está encargado de poner en práctica las orientaciones
Políticas del partido que se halle en el poder. Aun cuando esta labor suponga
facultades discrecionales, y aunque los administradores tengan funciones de
investigación y recomendación que afectan a las formulación de las orienta-
ciones políticas, no son responsables de las decisiones finales que determinen
una nueva actuaci6n. No hay, por tanto, razón para que participe el Con-
greso en la selecci6n de tales funcionarios o para que consideraciones de
política de partido afecten a las designaciones hechas.
De todos modos, hay personas convencidas de que prácticamente todo
funcionario cuyas responsabilidades se aparten de las de mera rutina está
íntimamente ligado a la política, y que deben producirse considerables cam-
bios en el personal administrativo siempre que se produzca un cambio político.
James A. Farley, es quien sustenta la siguiente opinión:
"Es sencillamente imposible que un presidente de los Estados Unidos,

o un miembro del gabinete, o el jefe de un establecimiento independiente
del gobierno ponga en práctica con la máxima eficacia la política que quiera
seguir a menos que sus empleados clave estén plenamente de acuerdo con lo
que aquél trate de realizar. Yo les aseguro que por muy escrupuloso que sea
un empleado, o por muy leal que crea ser, si está básicamente en contra
de las orientaciones políticas del departamento en que trabaje, esto se deja-
rá sentir, más pronto o más tarde, en su trabajo."
Como sugiere Farley, las personas que dan mal servicio o que sabo-
tean las políticas de sus superiores deben ser cesadas. El problema básico que
él plantea quedaría resuelto en gran parte desde el primer momento si los
funcionarios fueran seleccionados primeramente por su capacidad para el
trabajo administrativo y su entusiasmo por el servicio público y no por su
entusiasmo en favor de determinadas tendencias políticas.
Pero, dejando totalmente aparte este punto, cabe hacer objeciones a la
opinión de Farley sobre la administraci6n del gobierno. En primer lugar,
cuando es frecuente y grande el cambio del personal administrativo, surgen
las correspondientes dificultades para escoger las personas indicadas para los
cargos. No es fácil encontrar personas que po se a n las cualidades exigidas
y que sean, al mismo tiempo, políticamente aceptables, que puedan permi-
tirse dej al' sus negocios o profesiones para ir a ocupar un importante cargo
público por un breve periodo. La experiencia del Departamento de Tesorería
de los Estados Unidos para cubrir una plaza de subsecretario y tres de ayu-
dantes del secretario entre 1933 y 1940 es una buena prueba. En aquella
época había seis subsecretarías y ocho ayudantías de secretario y s610 en dos
casos fue el cambio resultado de un ascenso.
En segundo lugar, la renovación del personal administrativo por razones
políticas es contraria a la idea de que pueda hacerse una carrera en el
servicio del gobierno, con posibilidad de ascender a cargos de responsabili-
dad e importancia. Incluso Farley, como partidario de la renovación, re-
conoce el valor que tiene el que los empleados de carrera puedan ascender
a posiciones elevadas. El primer designado durante el Nuevo Trato o New
Deal para desempeñar el cargo de cuarto ayudante del Director General de
Correos, encargado de las remisiones a los nuevos edificios, fue un promi-
nente demócrata. Cuando renunci6 "para aceptar una posición más lucrativa
en los negocios privados", fue designado como sucesor suyo un empleado

del servicio civil que contaba con muchos años de experiencia.
Si se estableciera una distinción más clara entre la política y los políti-
cos, de una parte. y la administración, de otra, podrían con mayor frecuencia
los hombres de carrera alcanzar las más altas posiciones administrativas, con
lo que mejoraría el servicio público. También sería más fácil derrotar a los
defensores del patronazgo, cuyas ideas acerca de la naturaleza de las insti-
tuciones democráticas son tan confusas ...
El patronazgo ha sido empleado para hacer frente a otra necesidad: la
de proporcionar una fuente de apoyo a las organizaciones de los partidos.
Los empleados públicos han venido a sustituir la compensación en dinero
para los millares de trabajadores que ayudan a los partidos a ganar las elec-
ciones. Además, los que obtienen empleo se convierten en una fuente de
aportaciones en metálico para la tesorería del partido. La explicación dada
por el senador Minton, de Indiana, acerca del "Club del dos por ciento" en
dicho Estado da a conocer el sistema de uso habitual:
"Esta es una organización democrática, y su finalidad es mantener fuera

del poder a los republicanos en Indiana, y ojalá la proteja Dios ...
"Echemos una ojeada a este «Club del dos por cientos que el senador
Se ha servido calificar de francachela política. Todos sabemos que para sos-
tener un partido político hay que contar con medios para mantenerlo. Hay
que contar con fuerzas para la lucha. Hay que tener dinero para sostener
la campaña política. Con toda seriedad pregunto a los senadores: ¿De dónde
ha de salir el dinero? Hay que conseguirlo en alguna parte. ¿A dónde hay
que dirigirse para encontrarlo? El partido demócrata se limita a decir: «Nos-
otros, que hemos sido elegidos, nos dirigimos a nuestra gente que ocupa
cargos gracias al partido demócrata y es responsable de la administración
mientras ocupa el poder el partido demócrata, y le pedimos que contribuyan
con sus fondos a fin de cubrir los gastos del partido demócrata. ~ ¿Qué podría
estar mejor que esto, señor Presidente?"
Dejando aparte el hecho de que por este sistema se satisface un interés

privado con fondos procedentes del servicio público, la cuestión que plantea
Minton es muy interesante: "¿De dónde ha de salir el dinero?" Nadie ha
podido dar nunca una respuesta completamente satisfactoria.
Pero durante los últimos cincuenta y seis años, los esfuerzos de los par-
tidarios del sistema del mérito han conseguido una intermitente pero cada
vez mayor retirada de los cargos públicos del campo del patronazgo, y los
partidos medran todavía. Hay no pocos indicios de que continuarán medran-
do aun cuando los empleos públicos no se vendan y compren en el mercado.
Frank Kent sostiene que uno de los principales resultados consistiría en
reducir el número de personas para las que la maquinaria política constituye
un modo de vivir.
Otro resultado podría bien consistir en que aumentase el número de per-
sonas dispuestas a realizar labor política como puros voluntarios, pudiendo
especialmente esperarse un aumento en la importancia de las ideas seguido
de una reducción en la importancia de los empleos. Mientras la organiza-

ción y las finanzas de los partidos estén orientadas por teoría de que quienes
ayuden a los partidos a ganar las elecciones tendrán derecho a "honestas
recompensas", no será fácil atraer el apoyo sobre ninguna otra base.
Además, el patronazgo no es una plena bendición incluso para los parti-
dos. Farley ha manifestado que puede servir para desunirlos tanto como
para unirlos:
"Yo creo que la objeción que la mayor parte de la gente opone al sistema
actual es que los empleos debidos al patronazgo se utilizan para construir
las maquinarias políticas. Esto es un hecho, y sería una insensata falsedad
negarlo, Además, me doy perfecta cuenta de que cuando las organizaciones
políticas comienzan a pensar en los empleos y no en otra cosa, cuando olvi-
dan que los asuntos públicos deben ocupar el primer lugar, han comenzado
a entonar su canto fúnebre sin darse cuenta de ello. La historia demuestra
paladinamente que el afán por los empleos por parte de los dirigentes de
corta visión ha destrozado más organizaciones políticas, tanto republicanas
como demócratas, que cualquier otra causa. Este es el peligro contra el que
hay que estar en guardia; en realidad esto es algo inherente a toda organi-
zación. La protesta del público es la mejor manera de disciplinar una orga-
nización contra este tipo de cosas.
"Pero las personas inclinadas a suponer que el patronazgo, y sólo el pa-
tronazgo, es la única cosa que mantiene unidos los partidos políticos, se
equivocan de medio a medio. Yo estoy convencido de que con la ayuda
de unos cuantos ingredientes tales como tiempo, paciencia, y trabajar de
firme, podría construirse un gran partido político en los Estados Unidos sin
1a ayuda de un solo empleo que ofrecer a los partidarios que lo sirvieran."
Cuando un experto en organización política como es Farley dice que

el patronazgo no es necesario, parece que una persona no competente no
tiene por qué creer que los partidos no puedan sobrevivir sin tal sistema.
*
El título del trabajo inserto a continuación, "Volvamos al siste-
ma de los despojos", indica que el mismo corre parejas con "En de-
fensa del patronazgo". Pero en lugar de constituir una seria prono-
sición para volver al sistema del patronazgo, no es sino una enérgica
invectiva contra la manera como es administrado el servicio civil
por el gobierno federal, y un requerimiento para que mejore. Es
un relato periodístico sobre la mala disposición del servicio civil
para atender a intereses personales y una solicitud en pro de una
disposición más positiva por parte de la administración.
El autor, John Físcher, es un periodista profesional, y su ensayo
fue escrito para el Harpet's Magazine poco después de la segunda
Guerra Mundial. Pero Fiseher había tenido siete años de exp~-
riencia como empleado federal, así como una preparación perio-

dística, y tenía un sólido conocimiento sobre la materia. De ello
resultó un escrito lleno de vida.
Los editores del Harpet's ponían de manifiesto que Fischer
"conservaba las cicatrices de una lucha de siete años con el servi-
cio civil en diversas agencias del gobierno. No era un observador
imparcial". Quizá, no. Indudablemente deja ver cierta tendencia
al efectismo periodístico. Y Arthur S. Flemming, a la sazón
uno de los tres comisarios, le contestó en una edición posterior,
por lo que la historia tiene dos caras. Pero las referencias al pro-
fesor Floyd W. Reeves que se hacen en el ensayo acusan la presen-
cia de una competente opinión profesional en apoyo del caso pre-
sentado. Casi todo lo que sostiene Fischer ha sido expresado
en forma discreta en la literatura profesional. (Tampoco el editor
es un observador imparciaL También "conserva sus cicatrices".)
El meollo del asunto es el conflicto entre nuevos y viejos va-
lores, procedimientos, personajes e instituciones. Hay un rezago
institucional y cultural. Cuando todavía no se ha llegado a una
terminación afortunada en la batalla por la reforma del servicio
civil, las personas especializadas en el estudio, así como las prác-
ticas en el campo del personal, deben mientras tanto procurar
adaptar el mecanismo del trabajo personal "positivo" al nuevo
medio gubernamentalen un momento en que se produce un cam-
bio social y técnico con una aceleración cada vez mayor. Y el medio
gubernamental parece con frecuencia y en muchos aspectos in-
adaptable. Lo que es fácil y claro en los negocios privados parece
imposible de aceptar en el gobierno al menos en breve plazo.
Se pregunta: ¿Debería Fischer dirigir parte de sus censu-
ras contra los Padres Fundadores· y no contra la Comisión del
Servicio Civil? ¿Es que no tiene en cuenta la tesis del deán Apple-
by de que "el gobierno es diferente"?
Volvamos al sistema de los despojos • o

JOHN FISCHER
Los buenos ciudadanos se daban mutuamente golpecitos en la espalda la

tarde del 16 de enero de 1883, y sus hosanna resonaban por todos los
o Se da en los Estados Unidos esta denominación -Founding Fathers- a los

jefes políticos y mihtares que, lograda la independencia, fundaran la nación al
redactar su constitución. N. del T.
00 De Harper's Magazine, vol. 191 (octuhre, 1945), págs. 360-368. Un tanto
abreviado. Reproducido con permiso de Harper & Brothers, Publíshers,

ámbitos de la tierra. Un recalcitrante Congreso acababa de aprobar la Ley

del Servicio Civil, que garantizaría para siempre un gobierno honesto, efi-
ciente y económico. Los corrompidos patronos políticos habían sido expul-
sados finalmente; sus voraces paniaguados serían ahuyentados del comedero
público, y a partir de entonces los empleos federales serían ocupados estric-
tamente, a base del mérito, por los hombres más capaces que el país pudie
ra producir. Era una gran victoria para la Rectitud, el Liberalismo y el
Buen Gobierno.
Pero en cierto modo, en los sesenta y dos años que siguieron a aquel día
feliz, la Gran Reforma se ha agriado un tanto. Actualmente está Washington
lleno de buenos ciudadanos que pasan las noches en vela pensando qué
nuevas y envenenadas maldiciones podrán lanzar contra el Servicio Civil.
Casi todas las agencias pagan a un nutrido personal para que ideen ingenio-
sos sistemas que permitan llevar adelante los asuntos públicos a pesar de
los reglamentos del servicio civil. (Tales normas y reglamentos, puestos en
un lenguaje que provocaría náuseas a un abogado de Filadelfia, llenan un
libro de 524 páginas, más otras 46 de cuadros de referencias. Es probable
que no haya hombre viviente capaz de comprenderlo en su totalidad; pero
aquí se regulan todas y cada una de las horas de vela de tres millones y
medio de personas ocupadas en el servicio civil federal, incluyendo -espe-
cialmente- su comportamiento fuera del trabajo.) Millares de mecanógrafas,
que podrían hacer un trabajo útil en una lavandería, malgastan sus tristes
vidas llenando montones de formas del Servicio Civil, usualmente por quin-
tuplicado. Un responsable alto funcionario del Departamento de Guerra expu-
so (muy en privado) su acertada opinión de que el sistema del Servicio
Civil había sido el obstáculo mayor para el esfuerzo de guerra ...
Fácil es descubrir lo que anda mal en el Servicio Civil. Puede darnos la

explicación, en términos casi idénticos, cualquier persona que haya ocupado
un cargo ejecutivo en Washington.
Primeramente, es demasiado lento. Si alguien fuese un administrador que
tuviera urgente necesidad de un nuevo ayudante dentro del servicio, podría
esperar encontrar a alguien -con suerte y no poco trabajo- al cabo de seis
u ocho semanas. (Y no sería la persona deseada, desde Iuego.) En tiempo de
guerra podría irse más de prisa -incluso ha hahido casos en que se ha podido
dar con el hombre en el término de una semana- pero aún entonces lo normal
sería al menos un mes. Si se quería designar a tal o cual persona había que
tramitar el proceso de su nombramiento, llevar personalmente el montón de
papeles a través del laberinto del negociado de personal y de la Comisión
del Servicio Civil, y movilizar todo cuanto pudiera hacer presión, incluyendo
llamadas telefónicas al miembro del Congreso del distrito del hombre a que
había que nombrar.
Cuando se trata de cesar a un hombre, el procedimiento, naturalmente, es
más enojoso. En teoría, es tan fácil lihrarse de un tipo incompetente en el servi-
cio del gobierno como lo es en la industria privada; en la práctica la prueba
puede avanzar penosamente por espacio de seis u ocho dolorosos meses.
Si uno es un administrador con experiencia, no tratará nunca de despedir

a nadie: se lo endosará a un colega de otro negociado que no sospeche
nada, o lo trasladará a una oficina del interior de Dakota del Sur, o reor-
ganizará su sección para suprimir el cargo que él ocupe.
Yo en una ocasión pasé todo un invierno tratando de "terminar", como
se dice en el Servicio Civil, a una empleada veterana que se había puesto
tan neurótica, que ninguna otra mujer podía trabajar con ella en el mismo
despacho. Ello supuso acusaciones por escrito, entrevistas con mi atemorizada
víctima, protestas formuladas por su senador, indignadas delegaciones del
sindicato y formales audiencias ante un grupo de expertos en personal. Al
fin pude salir adelante y lo solucioné con su traslado, con un aumento
de sueldo, al personal de un confiado amigo que acaba de entrar en el servicio
del gobierno. Allí está hasta la fecha, masticando recortes de papel, atemo-
rizando a las secretarias, refunfuñando cuando archiva mal documentos de
vital importancia; yo pienso en ella cada vez que pago mi impuesto sobre la
renta. Mi amigo, que ya no me habla, está tratando de trasladarla a la Admi-
nistración de Veteranos ...
Todavía peor que la pausada marcha de la Comisión del Servicio Civil
es su placer en hostigar a los activos funcionarios que se encarguen de hacer
funcionar el gobierno. El administrador típico puede llegar a invertir hasta
el tercio de su tiempo aplacando a la comisión y a la muchedumbre de es-
pecialistas de poca importancia en personal que infestan Washington. Redacta
cuadros de organización, alega con los expertos en clasificación, extiende cla-
sificaciones de eficiencia, justifica la concesión de vacaciones y escucha ins-
piradas conferencias sobre manejo de personal, hasta que apenas le queden
fuerzas para su verdadero trabajo. Puede pasarse horas enteras buscando
aquellas palabras mágicas que, debidamente recitadas en la descripción de
Una tarea, puede permitirle pagar a un subordinado 4 60u dólares en lugar de
3800. (La frase "con holgada libertad por haber demostrado iniciativa indi-
vidual y responsabilidad" le cuesta casi siempre 800 dólares al contribuyente;
pero a mí me costó dos años percatarme de ello.)
Ningún burócrata puede evitar esa tendencia a la dádiva. Si deja sin
poner la inicial en un hoja verde, o de unir una copia duplicada de la forma
57, deja de funcionar todo el mecanismo de su oficina. Si se burla delibe-
radamente del ritual establecido, o se descuida en mostrar el debido respeto
al sacerdocio del personal, puede que se arruine su carrera y su programa
Con ella. De mil sutiles maneras pueden los muchachos de personal poner
bastones en las ruedas. Pueden congelar nombramientos y ascensos, traslados,
papeles perdidos, y generalmente echan un maleficio a cualquier funcionario
qUe se niegue a "cooperar". Si empantanan la tramitación de un proyecto del
gobierno, no les saltará piel de la espalda, pues nadie puede tenerlos por
responsables.
Ni puede el administrador eludir a los investigadores del Servicio Civil,
que se presentan una o dos veces a la semana para preguntarle acerca de la
moralidad, hábitos de embriaguez y posibles opiniones traicioneras de algún
pobre diablo que ha solicitado un empleo federal. Esos investigadores son
a veces unos tipos divertidos. Yo me hice amigo de uno que anteriormente
había sido detective privado en una ciudad de poca importancia; tenía
una insólita sensualidad mental que le inducía a manejar cada caso como
si estuviera trabajando en busca de pruebas de adulterio para un pleito de
divorcio. Casi todos ellos actúan a base de la teoría de que quienquiera que
desee trabajar para el gobierno debe ser un bribón, probablemente con ten-
dencias comunistas, que no podría encontrar empleo en ninguna otra parte.
Sienten una ilimitada inclinación por las murmuraciones, y hacen perder no
poco tiempo a los demás. Cuál sea el fin que se proponen es cosa incierta,
pues muchas veces no queda terminada su investigación hasta cinco o seis
meses después que el empleado comenzó a trabajar. Si éste fuera realmente
tan perverso como ellos parecen sospechar, le habría sobrado tiempo para
vender los secretos del país a una siniestra potencia extranjera antes de que
los investigadores hubieran descubierto su maldad.
Pero esto son pecadillos de poco momento. El cargo realmente grave
que puede imputarse al sistema del Servicio Civil es el de que viola la norma
más fundamental de la buena administración. Esta norma la conocen perfec-
tamente todos los hombres de negocios: cuando se cuenta con un hombre
responsable para desempeñar un cargo hay que darle la autoridad necesaria
para su desempeño. Sobre todo debe ser libre de escoger su propio personal,
asignarle las tareas que cada uno pueda realizar mejor, y sustituirlo cuando
no dé buen resultado.
En tiempo de paz, por 10 menos, ninguna agencia que opere sometida
a los obstáculos del Servicio Civil tiene tal autoridad. Supongamos, por
ejemplo, que el Congreso cree una agencia reguladora de las crecientes flu-
viales, con órdenes urgentes para que realice una campaña en el río Ohío. El
nuevo administrador de la FCA, Ileno de celo, le pide a la Comisión del
Servicio Civil que le proporcione el mejor ingeniero jefe que el sistema
del mérito pueda proporcionar.
Después de algunas discusiones acerca de si un ingeniero de primera
categoría, capaz de ganar 30 000 dólares al año en trabajos particulares, mere-
ce ganar 6 500 trabajando para el gobierno, la comisión acaba por proponer
una terna al administrador. Le envían una lista de personas que ya en una
ocasión habían sido examinadas por el Servicio Civil. Todos los mejo-
res hombres de la lista habían sido lanzados por el aire por otras agencias,
desde luego, pues su último examen había tenido lugar cinco años antes.
Y, en primer lugar, no se trataba de una lista muy buena, pues eran pocas
las personas de la profesión que supiesen que iba a celebrarse tal examen,
ya que éste se había anunciado en un boletín impreso con el tipo de letras con
que se escriben las notas de la Biblia y expuesto en el cartelón de anuncios de
la oficina de Correos entre los carteles de reclutamiento de la Secretaría de Ma-
rina y las fotografías de secuestradores fugitivos publicadas por el FBI.
De los tres "elegibles" el uno resulta ser un profesor de la Academia
Freshwater, que en su vida llenó una vara de concreto. El segundo tiene
un carácter tal que lo imposibilita para trabajar en ninguna organización. El
tercero, realmente, tuvo ya alguna experiencia práctica -una vez diseñó una
instalación para el aprovechamiento de desperdicios- pero no ve con sim-
patía un programa para la regulación de las crecidas fluviales, pues si bien
cree firmemente en la libre empresa, no le parece bien entremeterse en los

designios de Dios. De todos modos el administrador ha de optar por éste,
aunque conozca personalmente a una docena de personas más capacitadas
que estarían dispuestas a aceptar el cargo.
Durante los seis meses siguientes, mientras el administrador trata desespe-
radamente de reclutar el resto de su personal entre los que figuran en los
registros del Servicio Civil, el ingeniero jefe estudia el río Obio. Informa
que la regulación de sus érecidas no es practicable ni deseable, y que en todo
caso seria preferible dejarla a la industria privada. Mientras tanto, una
avenida destruye Cincinnati, Louisville y Padueah, La prensa, con voz uná-
Dime, denuncia al administrador como un bur6crata chapucero, y el comité
investigador del senado pide su cabeza.
Desde luego, nadie molesta a la Comisión del Servicio Civil. &la cum-
plió con su deber ajustándose al sistema del mérito, libre de todo asomo de
patronazgo. Los sagrados reglamentos permanecieron intactos. Si se ahogaron
en el valle del Ohío unos cuantos miles de desgraciados, esto es cosa que
a ella no le incumbe.
¿Fantútíco? Nada de eso. En los últimos doce años han quedado empan-
tanados no pocos programas del gobierno precisamente de esta manera.
11
Así como los defectos del Servicio Civil se perciben con toda claridad,
no resulta fácil descubrir las razones que lo justifiquen.
Pero no todas las censuras deben recaer en los comisarios del Servicio
Civil. Hay allí personas activas, bien intencionadas, que lamentan sincera-
niente las deficiencias de su organización.
El personal permanente de la comisión es la camarilla de Washington
más apegada en forma innata a la tradición. Esos bur6cratas veteranos saben
que sus jefes entran y salen, mientras ellos permanecen. Están adiestrados
en el arte de la resistencia pasiva y no tienen intención de permitir que un
engreído comisario se entremeta indebidamente con sus procedimientos con-
sagrados por el tiempo. Su ídolo es Teodoro Roosevelt, el único comisario
del Servicio Civil que llegó al más alto cargo nacional -su escritorio se
guarda como reliquia en el salón central de su cubil de la cal'e F- y miran
COn suspicacia cualesquier ideas que él no hubiese aprobado en 1895.
El cerrado circulo interno del personal permanente está integrado por
hombres que comenzaron a trabajar en la comisión como mensajeros o escri-
bientes hace veinte años y ascendieron a posiciones de importancia por esca-
lafón de antigüedad. Pocos de ellos han tenido experiencia alguna en los
negocios privados o en otros departamentos del gobierno, y no tienen idea
de los problemas de una agencia en funcionamiento.
Dos son los principios que les sirven de norma. El primero es "mantener
alejados a los bribones". El Servicio Civil, a su modo de ver, es una especie
de fuerza de policía destinada a impedir que las personas designadas por el
patronazgo político se encaramen a los empleos federales. Esto sí que lo hacen
bien; pero rara vez sienten responsabilidad alguna que los induzca a una
242 Valores en conflicto }'
acción positiva para realizar el trabajo propio del gobierno, ni para persuadir
a las personas más convenientes para que entren en el servicio federal.
La segunda norma que guía a la burocracia de la comisión es aumentar
la dignidad y las atribuciones de la profesión personal. A tal fin han elaborado
una jerigonza especial que ninguna persona ajena al servicio puede com-
prender, más una complicada estructura de reglamentos, formulismo ofici-
nesco y ritual, que solamente al cabo de años de estudio puede llegar a
aprenderse. T.eclaman del gobierno en conjunto lo que el doctor Floyd W.
Reeves, prc'esor de administración en la Universidad de Chicago, calificó de
"una casi Idolátrica adoración" de las "minuciosas y anticuadas normas"
de la ccaisión.
Es difícil censurarlos por esto, pues al fin y al cabo no hacen más que
lo que las pr- 'esíones jurídica y médica hicieron hace siglos. Pero el resultado
no es otre cosa que un malgasto de interés en complejidades y formulismos
que es ( l gran parte responsable de la mala reputación del sistema del
Servicio Llvü.
Pero la mayor parte de culpa le corresponde al Congreso. Falto de real
entusiasmo por la idea del Servicio Civil, nunca se ha preocupado por formu-
lar una legislación que comprenda todo lo necesario para un sistema moderno
y eficaz de administración personal. En lugar de ello, ha incrustado la ley
inicial de 1883 con unos cuantos remiendos y reglamentos especiales. De esto
ha resultado una verdadera chapucería jurídica capaz de desorientar al ad-
ministrador más activo. Hay, por ejemplo, una ley que fija las oondiciones
especiales que se requieren para ser inspector de minas de carbón; otra que
dispone que los empleados de la Farmers' Home Corporatíon deben residir
en el Estado en que trabajen; otra especifica que los superintendentes de los
cementerios nacionales han de ser veteranos del ejército lisiados, sin que ~e
admita a marineros o soldados de marina. Todas estas leyes y much-s mas
parecidas socavan el principio de que los empleos han de ser para los
hombres más aptos, pues cada una tiende a conferir especial preferencia
a un determinado grupo de cazadores de empleos. Son simplemente fórmulas
para legalizar el favoritismo y el patronazgo en gran escala.
Además, el Congreso se ha negado reiteradamente a dar a la Comisión
el dinero suficiente para contratar un personal adecuado o desempeñar debí-
damente sus funciones. (Hasta hace pocos años, un funcionario del interior
no disponía más que de un teléfono y había de pedir sillas prestadas a la
cárcel federal cuando había de celebrar alguna reuníón.) Ni ha habido nunca
fondos suficientes para aplicar métodos de pruebas científicas o mantener
los registros al día con frecuentes exámenes.
Es, desde luego, cierto que la Comisión no se esfuerza gran cosa por
obtener el dinero que necesita, y que en ocasiones ha llegado a estimular
al Congreso para que aprobase leyes deficientes. Hace sólo unos cuant?S
meses, por ejemplo, logró la comisión que se diera fuerza de ley a la mas
absurda de las normas, la llamada "Regla de la terna", que limita a tres
nombres la facultad para proveer un cargo. El doctor Reeves, destacada
autoriJad en el campo de la administración pública, calificó esta medida de
"verdadero desastre".
tendencias emergentes 24~
De todos modos, tales desatinos no serían posibles si el Congreso tomase

un interés inteligente por el problema de los empleados federales. De todos
los actuales miembros del Congreso, solamente uno -Robert Ramspeck, de
Georgia- ha mostrado tal interés. Las actitudes del resto van de la indife-
rencia al manifiesto desprecio. De ello resulta que las escalas de sueldos del
gobierno sean demasiado bajas, y todo decreto que tienda a vejar a los traba-
jadores del gobierno o a establecer diferencias en su perjuicio es casi seguro
que sea aprobado con gritos de júbilo.
Lo peor de todo es que el Congreso ha pe.petuado la tara básica de que
adolece la primera Ley del Servicio Civil. La Comisión es todavía una agencia
independiente, totalmente separada de la normal estructura del gobierno.
Aunque ello lleva aparejadas grandes facultades, no fija responsabilidad ante
nadie. Sirve tan solo como una especie de viejo perro guardián que les gruñe
a los departamentos reglamentarios, pero que rara vez trata de ayudarles a
hacer el trabajo.
III
Puede sostenerse, con toda seriedad, que el Congreso se complacería en

limpiar el Servicio Civil, cuero, cuernos y grasa, y volvería al viejo sistema
de los despojos. . .
Pero tal retroceso al sistema del patronazgo sería una medida muy radical,
probablemente más radical de 10 que realmente hace falta. Antes de barrer
por completo el Servicio Civil quizá convendría que el Congreso decidiese
sustituir la antigualla de 1883 con un modelo de 1945.
Todavía está a mano la heliografía para un Servicio Civil moderno y
operante. Esta fue redactada en 1937, tras meses de concienzudo estudio, por
un grupo de expertos ajenos al gobierno conocido con la denominación de
Comité sobre Dirección Administrativa. Las sugestiones del Comité fueron
calurosamente apoyadas por la mayoría de las reconocidas autoridades en
este campo, y el presidente invitó al Congreso a que las pusiera en vigor rá-
pidamente. Como de costumbre, el Congreso no se interesó, y no ocurrió nada.
Las proposiciones son todavía tan interesantes como eran hace ocho años,
siendo aún más urgente la falta que hacen. Propugnan cuatro reformas:
1. Hay que suprimir la actual comisión, con toda la colección de pape-
leos y de burócratas viejos que la integran. (A estos señores se les permitiría
salir tranquilamente de Washington, a pesar del clamor general de los demás
trabajadores del gobierno, que quisieran verlos emplumados y exhibidos por
las calles en sus propios archivadores.)
2. Se permitiría a cada agencia contratar su propio personal auxiliar.
Este habría de escogerse estrictamente a base del mérito, al margen de toda
influencia política, por el mismo sistema que con tanto acierto está emplean-
do la TV A. Cada departamento podría entonces contar con un personal com-
petente en lugar de la actual gavilla de gente de tercera, pues podría atraer
a personas de calidad al darles verdadera responsabilidad.
3. Un único administrador del personal federal, directamente respon-
sable ante el presidente, fijaría las normas y orientaciones para las diversas
agencias y procuraría que las mismas se cumpliesen. (No vigilaría el cum-
plimiento de una multitud de normas de escasa importancia.) Su negociado
se encargaría de unas cuantas funciones que hoy corresponden a la actual
comisión y que en realidad habrían de estar centralizadas, tales como el
manejo de los fondos para retiro, la disposición de traslados y el recluta-
miento de empleados subalternos.
4. Se crearía una junta no política, de tiempo parcial y sin paga, que
vigilase la actuación del administrador y del personal de las agencias. De
cuando en cuando podría sugerir orientaciones o normas tipo. Su principal
labor, no obstante, consistiría en velar por los intereses del público y procurar
que el nuevo y descentralizado sistema del mérito funcionase con la mayor in-
tervención política posible. (Sería, desde luego, imposible y quizá no convenien-
te seguir una norma que prescindiese totalmente de la política. La actual, no
prescinde, pues los deseos de un senador son tratados con religiosa deferencia
por casi todo el personal de Washington, de la comisión abajo.)
Tales cambios, más cierto número de reformas de menor importancia pro-
puestas por el Comité de Dirección Administrativa darían por resultado un
inmediato y apreciable ahorro para los contribuyentes. Al eliminarse el actual
cruzamiento y duplicación entre las funciones de la Comisión del Servicio
Civü y las de las ageaeías del negociado de personal, se posibilitaría una
considerable reducción de los empleados del negociado de personal en Wash-
ington. Podría prescindirse de lo que el doctor Reeves califica de "Informes
laboriosos, tardados y costosos" que se preparan actualmente por orden de la
comisión; esto, según mis cálculos aproximados, ahorraría 1 328 772 formas
a la semana, hojas verdes, affidavits y cuadros de clasificación, librando de su
esclavitud a ejércitos enteros de mecanógrafas. Además, podría prescindirse
de no pocos gastos superfluos. Un departamento podría poner un nuevo
empleado en la nómina diaria cuando lo necesitase, en lugar de contratarlo
como "asesor temporal" a veinticinco dólares diarios durante los meses que
supone la tramitación de su papeleo a través de la comisión.
Pero mucha más importancia tendría aun le que se ganaría en rapidez Y
eficiencia en todas las oficinas del gobierno, que ya no sufrirían las desmorali-
zación que causa la prueba anual de las calificaciones de eficiencia. Los tras-
lados y nombramientos se sujetarían a un plan. Los administradores podrían
destinar su tiempo a administrar, libres de la liturgia fetichista del Servicio
Civil; los servicios públicos serían más atractivos para hombres de talla, y la
maquinaria del gobierno podría quizá hacer frente con más posibilidades a las
cargas sin precedente que se le están encomendando.
*
A mitad de la segunda Guerra Mundial un grupo de ex alumnoS
del profesor Charles E. Merriam, mentalidad fecunda en la ciencia
política americana, escribieron en colaboración un libro de ensayos
para honrar al maestro que los había inspirado. Rindiendo tributo
a la firme fe en lo futuro de los "valores de la democracia" que les
había inculcado el profesor Merriam, el tema y título del libro fue
El futuro del gob~no en los Estados Unidos.
Uno de los ensayos incluidos en el libro es obra del profesor

Leonard D. White, quien por espacio de una generación había sido
un destacado escritor sobre administración pública y que, en rea-
lidad, influyó no poco en su establecimiento como un campo de
estudio independiente. Su ensayo, titulado "El servicio público del
futuro", es un intento por proyectar el desenvolvimiento del servi-
cio público en las décadas venideras. Lo que hemos seleccionado
es una de las siete partes de que consta el ensayo, la parte que
trata de los aspectos relativos al personal del servicio público.
La predicción del profesor White acerca de "la forma de las
cosas que vendrán" puede ahora compararse con la forma en que
se procede actualmente. ¿Continuarán así las cosas? Se pregunta:
¿En qué medida, si es que en alguna, es el ensayo del profesor
White una manifestación de lo que él desea que ocurra, más que
una simple predicción?
El ensayo es rico en contenido y algunos de sus párrafos po-
drían ser -yen realidad lo son- temas suficientes para llenar
volúmenes. Pero dos materias merecen señalarse por merecer espe-
cialatención (algunas son tratadas con mayor extensión más abajo).
Una de ellas es el papel que corresponde a un abogado en la
administración. Por añeja tradición goza el abogado de gran pres-
tigio en la administración pública de Norteaméríca, y muchas ve-
ces oeupa una posición de elevada autoridad administrativa. ¿De-
bería reducirse la importancia del papel que el abogado representa
en la administración? ¿Tiene más derecho a ejercer autoridad una
persona adiestrada en la administración pública que un abogado?
¿Para qué clase de cargos? ¿Por qué?
La otra materia es la condición jurídica y la función de los
sindicatos del servicio civil. ¿Es incompatible la unificación del
servicio de! gobierno con su profesionalización? ¿Por qué principios
puede determinarse el derecho a la huelga por parte de un sindicato
del servicio civil? ¿Qué repercusiones puede tener en el sistema po-
lítico de un país la unificación del servicio civil y viceversa?
El servicio público del futuro o
LEONARD D. WHITE
Es cosa clara que el servicio público norteamericano continuará siendo afec-

tado por. .. tendencias que se han dejado sentir durante muchos años -ten-
dencias que son muy propios del país y que solamente de modo indirecto
• De The Future o/ Govemment in the United Statu. Leonard D. White (ed.)

(Chicago, 1942 >, parte IV, págs. 192-217 (págs. 238-247 reproducidas aquí), Re-
producido con autorizaci6n de la Imprenta de la Universidad de Chicago.
tienen relación o están influidas por el ambiente internacional o por el cam-

biante equilibrio entre el centro V las extremidades de nuestro sistema federal.
La ciencia, las profesiones, la destreza administrativa presionan insistente-
mente hacia el mejoramiento técnico de la administración pública; el localismo,
el humanitarismo y la "política" tienden a demorar la aparición de formas de
organización que parecen técnicamente superiores pero que contradicen pre-
ferencias norteamericanas profundamente arraigadas. El efecto de la com-
petencia mundial, tanto en el orden militar como en el comercial, no podrá
menos que favorecer a los técnicos en las décadas venideras.
En esta sección se examinan algunos de los posibles impactos de las fuerzas
actuales en el servicio público de los próximos diez o veinte años: la ulterior
extensión del sistema del mérito, la gradual delimitación de amplias categorías
de responsabilidad y el proporcional aumento, en cuanto a número e influen-
cia, de hombres de ciencia y de profesionales liberales y de directores de admi-
nistración; la confirmación y progresiva aceptación de un servicio de carrera; y
el rápido aumento en la importancia de los sindicatos del servicio civil, condu-
cente a una revisión del lugar que les corresponde en el sistema adminisb'ativo.
1. Extensi6n y evoluci6n del sistema del mérito. La aceptación formal
de las doctrinas que justifican el sistema del mérito progresará contra la
persistente, aunque más o menos disimulada, hostilidad de la mayor parte
de los políticos actuantes y las no infrecuentes retrogradaciones locales. Esta
tendencia se halla en plena fuerza, revigorizada por la Liga Nacional de
Mujeres Votantes, la Cámara de Comercio Junior y otros grupos que han
unido sus fuerzas a la Liga para la Reforma del Servicio Civil Nacional Y a
los empleados del servicio público organizados. Las exigencias de la defensa,
la guerra y la reconstrucción le darán nuevos impulsos. La meta se fijó en
1937 con las palabras del Comité del Presidente sobre Dirección Administra-
tiva: extender el sistema del mérito "hacia arriba, hacia afuera y hacia abajo"
para proveer todos los cargos salvo los de índole puramente polí.tica. En
1941 se había alcanzado apreciablemente dicha meta en el gobierno nacional.
En 1950 podemos esperar que todas las secciones de los gobiernos estatales
y locales que perciban fondos federales quedarán firmemente establecidas
bajo la égida del sistema del mérito, como condición exigida para recibir
la ayuda federal. Al menos treinta y cinco Estados, y quizá más, deben haber
adoptado el sistema del mérito en 1950; pues los Estados no pueden con-
tinuar resistiéndose a ver las fatales consecuencias a que puede conducir su
situación de incompetencia, partidismo e inercia. La mayor parte de las
ciudades grandes y de extensión mediana siguen actualmente el sistema del
mérito; en 1950 serán raras las excepciones, y las normas de administración
habrán mejorado.
En 1960 algunas zonas atrasadas estarán todavía obstinadamente adheri-
das a la "administración de partidos y personal"; serán como barrios habi-
tados por extranjeros, unos objetos de curiosidad y menosprecio, y cuando
desaparezcan, como dijo Merriam, "no los echaremos de menos. No les
erigiremos ningún monumento".
Grandes serán las consecuencias de este logro. Supondrán el debido
reconocimiento de la capacidad y la competencia; crearán un instrumento
para la ejecución de la política todavía más adecuado; evitarán los peligros
de una administración débil "que no puede avanzar ni retroceder sucesiva-
mente sino únicamente embrollar"; requerirán nuevos cimientos para el par-
tido político y un tipo de jefatura política todavía demasiado poco común;
proporcionarán al ejecutivo "el principal medio gracias al cual pueda sostener
una iniciativa constante" -"un cuerpo relativamente permanente y experi-
mentado de administradores que actúe de acuerdo con el ejecutivo".
Juntamente con la extensión dr sistema del mérito aumentará propor-
cionalmente en el servicio público el personal científico, profesional y técnico,
cuya proporción en el conjunto de los empleados públicos era muy escasa en
1900 pero ha ido aumentando rápidamente y que podemos predecir confia-
damente que continuará aumentando. En el decenio 1940-1950 quedaron
los economistas firmemente introducidos en el servicio civil; los decenios futu-
ros podrán ver consagrados al servicio del gobierno nuevos grupos de adminis-
tradores profesionales, expertos profesionales en relaciones públicas, técnicos
de radioemisión, peritos en plebiscitos, presupuestistas, asesores en planea.
miento, peritos en votaciones electorales, especialistas en personal, y otros.
Puede ser que algunos de ellos no logren alcanzar la necesaria respetabilidad
o la confianza del Congreso, pero el número, variedad e importancia de los
grupos profesionales científicos y técnicos no podrá menos que aumentar
desproporcionalmente en relación con los cuerpos de oficinistas y obreros
manuales.
Cabe esperar también que se tracen nuevas líneas de organización en los
grandes servicios públicos del futuro, que revelen los más altos niveles de
responsabilidad en la manera de dirigir los asuntos públicos. Estos diferen-
ciales serán de lento progreso. Podrá iniciarse el proceso con el reconoci-
miento de un cuerpo administrativo como una rama funcional: un cuerpo
cuyos miembros provengan de diversos orígenes pero cuyas responsabilidades
sean segregadas en teoría y práctica en interés de una administración eficaz.
Esta evolución puede anticiparse con cierta confianza, aunque no tenga lugar
de momento o rápidamente; puede que tropiece con una oposición obstinada;
pero las posibles consecuencias en cuanto a mejoramiento del cuerpo adminis-
trativo son considerables.
La gradual segregación del cuerpo administrativo pondrá en movimiento
otras diferenciales. El grupo de administración comercial (compras, trabajos
~e imprenta, contratación de servicios para oficina, ventas, administración de
fmcas y otras actividades parecidas) será considerado aparte como encargado
de Una función especial distinta de la alta administración, requiriendo espe-
ciales tipos de competencia distintos de la necesaria para la alta administración,
o para emplear el término adoptado por los señores Brownlow, Gulick y
Merriam, "dirección administrativa".
El lugar del grupo profesional en esta clarificación de funciones en la
total labor de la administración está muy lejos de verse ahora con claridad,
y resulta oscura su futura ubicación. Parece seguro que cada una de las
profesiones liberales (exceptuando quizá la teología) pondrá en gran medida
al servicio del gobierno su especial competencia. También parece claro que a
medida que la gente de carrera imponga más y más sus ideas profesionales
en el servicio público éste no podrá menos que subir de tono. Pero lo que
no queda elaro es el grado en que puedan estos diversos grupos contri-
buir a la alta administraci6n, y las tendencias actuales no nos dan una pauta
de lo que ocurrirá en lo futuro.
Es también lógico que la función de la administración media quede más
claramente diferenciada en el servicio público futuro. Tal función puede
identificarse fácilmente, ya que se halla entre las múltiples operaciones pro-
pias de dependientes de oficina y de especialistas relativas a casos concre-
tos, por una parte, y las operaciones de alta administración relativas a situa-
ciones de orden general, por otra. En la mayor parte de servicios públicos nacio-
nales hay un sector o zona de responsabilidad bien marcada. Su personal
está muchas veces inmovilizado en otros países pero nunca lo ha estade y es
ilógico que lo esté en los Estados Unidos a no ser por consideraciones de
competencia y adaptabilidad.
En fin, parece probable que haya de poder producirse una lenta y gradual
diferenciación de funciones en el servicio público, que conduzca a un más
claro reconocimiento de las especiales tareas de la alta administración, de
la administración de tipo comercial, de las profesiones liberales, de la admí-
nistraci6n media y posiblemente de otras zonas de la administraci6n. Esta
corriente no llevará consigo tendencia alguna a establecer barreras entre esos
respectivos grupos, salvo las que naturalmente se deduzcan de la índole del
trabajo que haya de hacerse. Más mezquina e infundada malicia ha des-
pertado el hecho de no apreciar que puede especializarse una zona y aten-
derse a su mejoramiento sin introducir un sistema cerrado de personal que
tenga resabios de casta o de artificiosidad. A fin de mantener abierta la
puerta a las oportunidades en armonía con estimados ideales norteamericanos
no es necesario oponer la organización de diferentes tareas gubernamentales.
2. Desarrollo de carreras en el servicio público. Estrechamente relacio-
nada con la diferenciaci6n de funciones se encuentra la ulterior evolución
y general aceptaci6n de un sistema de carrera en el servicio público, even-
tualmente en una escala genuinamente nacional y contribuyendo a un servicio
público internacional. La idea fue formulada en 1933 por la Comisión de
Estudios sobre Personal del Servicio Público, de la cual era activo miembro
Charles Merriam: "Recomendamos ... que se tomen las medidas necesarias
para hacer del empleo público un trabajo que valga la pena para toda la vida,
facilitando y haciendo atractivo el ingreso a la fl' .nte joven, hombres Y mu-
jeres de capacidad y carácter, y con oportunidaa de adelanto en el servicio
y ascenso a cargos de distirici6n y honor." Algunas ramas del servicio, espe-
cialmente los cuerpos científico y profesional han logrado ya su condición
jurídica y ponen de manifiesto el buen rendimiento que un servicio de carrera
responsable da a un gobierno democrático.
Otras dos ramas del servicio nacional están ahora maduras para la acción:
la administrativa de más alto grado y la jurídica. Las recomendaciones del
Comité del Presidente para el Mejoramiento del Serviéio Público (1941) para
la organización del servicio-carrera en esos dos aspectos vitales estaban ins-
piradas en la Comisi6n de Estudios sobre Personal en el Servicio Público
y el Comité del Presidente sobre Dirección Administrativa. La alta adminis-
tracíón está especialmente indicada para un servicio de carrera; su función
es esencialmente la misma en el cuartel general que en el interior, en los
gobiernos federal, estatal y municipal y con sus actividades en planeamíento,
presupuestos, personal y procedimientos quizá podría llegar a ser Uno de los
primeros servicios de una verdadera carrera nacional. Parece verQ~ÍIr1il que
en la próxima década se hagan grandes esfuerzos en esa dirección y qüe pueda
lograrse llegar a la meta en proporción considerable al cabo de dos déce-
níos, Es bien cierto que "la marcha progresiva de la democracia amerí-
cana en este momento de nuestra historia depende más de una administración
eficaz que de cualquier otro factor", según palabras escritas en el informe
del Comité del Presidente para la Dirección Administrativa en 1937, cuando
todavía se creía evitable la crisis de la guerra mundial.
Un servicio de carrera en la alta administración se facilitará con el fruc-
tífero resultado de los experimentos actualmente en curso bajo la dirección
de L. L. Thurstone con el fin de precisar las características que constituyen
la capacidad administrativa. Cabe suponer que tales características existen,
que pueden determinarse, y que los individuos pueden ser sometidos a pruebas
en que se descubra en qué grado las poseen, por lo que se han puesto ya los
cimientos para una selección científica de un futuro cuerpo administrativo.
Podría admitirse el ingreso en este cuerpo a una edad juvenil para dar
tiempo al adiestramiento y desarrollo de la capacidad de las personas que
constituyeran una promesa de éxito administrativo, con lo que se excluiría
a aquellas que con base en su antigüedad o por presión de amistades sola-
mente aspirasen a cargos medios y altos en la administración y a posiciones
directivas.
Con respecto al lugar de los abogados en el futuro cuerpo administrativo,
no podemos hablar con confianza. El derecho y la política han sido tradicio-
nalmente estrechos compañeros, lo que ha conducido a los abogados a la
propia sede de la autoridad. El derecho y la administración son inseparables;
en todo caso de importancia el administrador ha de consultar al asesor jurí-
'1
dico. El veto de un abogado con respecto a un determinado curso de acción,
basado en ilegalidad, obliga al personal administrativo a reconsiderar el caso.
Tanto los abogados como los administradores hallan difícil precisar los lími-
tes del papel del abogado en el servíeío público.
La formación gradual de un cuerpo de administradores que se distingan por
su probada aptitud natural y preparación especial puede por tanto chocar
con la tendencia (inspirada por propincuidad, autoridad y comptencia per-
sonal) contraria a la aceptación del abogado como fuente principal del alto
personal administrativo. Es cierto que muchos altos funcionarios proceden de
otras profesiones así como de la jurídica. Pero solamente los abogados entre
las muchas profesiones (excluyendo el caso especial de la instrucción pública)
parece normal que sean aptos para que se logre con acierto la creación de
Un cuerpo especialista de administradores. Sin negar la capacidad, lealtad
e idealismo de la profesión jurídica, podemos esperar que como grupo no
monopolicen las más altas posiciones administrativas en 1950 ó 1960.
Con respecto tanto a los jefes de administración como a los abogados de
gran categoría puede resultar enojoso el problema de su asignación (o dispo-
sición) subsiguiente a un cambio de administración, a menos que se implanten

nuevas ideas. Si un partido continúa firmemente dirigiendo los asuntos naciona-
les, el problema se aminora; pero si se produjese un rápido cambio de par-
tidos o si hubiese bruscas fluctuaciones en la política nacional, una irresistible
corriente podría obligar a un ajuste de la capacidad de los administradores
y los abogados. El país no debería perder los servicios de tales personas
peritas sumamente preparadas y llenas de experiencia, pero un partido que
siga una política contraria a la de su predecesor no es fácil que acepte de lleno
la lealtad y confiabilidad de los principales consejeros de sus contrarios.
La cuestión ha sido bien resuelta en Inglaterra, dentro de la armazón de
una política básicamente homogénea seguida por todos los partidos, que
dependen de una antiguamente arraigada tradición de servicio leal al gobier-
no del momento. Y es dudoso si incluso en Inglaterra esta tradición podría
resistir diferencias de gran entidad en política. En nuestro inmediato futuro
la permanencia en el servicio de esos dos grupos de superior categoría debería
estar garantizada por ley y respetada por todos los partidos. Sin embargo,
ningún partido habría de estar obligado a sostener a tales funcionarios en los
mismos cargos que habían ocupado por designación de otro partido. Este
conjunto de talentos, jurídicos y administrativos, está a la disposición de todo
el gobierno, no meramente de un departamento o de otra agencia; habría de
ser su traslado cosa fácil y flexible, tanto para conservar la integridad iJ,te-
lectual de las personas como para proporcionar funcionarios responsables
políticamente que pudiesen actuar como consejeros de aquellos con quienes
habían de trabajar.
Pueden quedar casos en que no pueda hacerse un uso apropiado de fun-
cionarios en las más altas clasificaciones administrativas y jurídicas. Para
hacer frente a esta situación podemos sugerir la utilidad de un grupo jurídico
y administrativo actuando en el papel de la "oposición de Su Majestad", para
el caso en una situación inactiva análoga a la que los franceses denominan
en disponibilité. Es indudable que podrían ser útiles meramente como ele-
mentos de consulta V crítica. De esta manera continuarían en estrecho con··
tacto con los asuntos públicos y al transcurrir del tiempo podrían volver a la
situación activa, no necesariamente tan solo después de un nuevo cambio
de partido en el poder. La finalidad es conservar un recurso administrativo
en el que se había hecho una inversión apreciable y reforzar el servicio de
carrera subrayando su continuidad de actuación.
3. Sindicatos del servicio civil. Correlativamente con la aumentada impor-
tancia del cuerpo científico, profesional y administrativo, habrá durante uno
o dos de los próximos decenios un considerable aumento en la importancia
de los sindicatos del servicio civil. Diversamente considerados, ya como
amenaza a la soberanía del Estado, ya como pilar de un nuevo tipo de
organización social, no es presumible que en los próximos veinte años aban-
donen su inmediata tarea de velar por la condición económica de sus afi-
liados. En esta esfera desempeñarán un papel importante, aunque limitado.
En ocasiones se expresarán y aun en algunas actuarán en forma agresiva,
pero en general su influencia se ejercerá en términos conservadores. La mayor
parte de lo que reclaman puede lograrse únicamente de organismos votados;
no es aconsejable la oposición a estas asambleas populares, y consecuente-

mente no es fácil que se produzcan los tipos etxremistas de presión sindical
en la administración.
Los sindicatos del servicio civil se hallan actualmente hostilizados y debi-
litados por las divisiones imperantes en el movimiento obrerista norteameri-
cano y por cismas innatos de sus propias filas. Uno de sus principales
problemas en el decenio próximo -y quizá mucho después- será el de
armonizar sus diferencias internas y presentar un programa común respaldado
por el peso de la totalidad de sus miembros y sus afiliaciones. La historia
de los sindicatos del servicio civil en otros países confirma la experiencia
habida en los Estados Unidos por espacio de medio siglo de que tal unidad
de propósito y organización es una molesta voluntad dispersa.
La importancia de los bienes de dominio público y el manejo de sus
utilidades, ya sindicalizado, no pueden menos que plantear difíciles proble-
mas, de los cuales el sistema del ferrocarril subterráneo de Nueva York no
es más que un temprano ejemplo. Probablemente se tratará primero de
precisar la distinción entre una empresa gubernamental y otra comercial,
siguiendo el ejemplo de Francia en la década 1890-1900. El fracaso de esta
solución en Francia no presagia ciertamente éxitos en un pueblo dotado de
menos lógica que el francés. Nadie puede predecir cuál es el curso que
seguirán los acontecimientos.
Profetas dotados de más imaginación podrán pretender otear el día en
que los trabajadores del gobierno organizados puedan solicitar y obtener una
participación formal en la administración. Yo no puedo compartir esta espe-
ranza, al menos dentro de los dos primeros decenios. Al fijarse las normas
relativas a los empleados se consultará seguramente a los trabajadores en
proporción creciente y se establecerán con mayor precisión las fórmulas para las
consultas. Los trabajadores organizados pueden lograr representación en
las agencias oficiales que administren sus condiciones de empleo y, de este
modo, ocupar ventajosos puestos de observación desde los cuales puedan pro- l'
teger mejor sus intereses; puede que se les convoque como un grupo partici-
pante para que elijan sus representantes en las agencias encargadas de sus
problemas de trabajo; pero no es fácil que adquieran una voz de mando en
los organismos oficiales en que se encuentren.
Menos fácil es que los empleados organizados del servicio civil aspiren
al poder para imponer sus ideas fundamentales de política pública. Paz,
guerra o neutralidad; ayuda a los agricultores, comerciantes o exportadores;
regionalismo, nacionalismo o derecho de los Estados; la estabilización del
~iclo económico: estos son problemas en que probablemente no querrán
llltervenir los empleados públicos organizados. Grandes son los riesgos de
embarcarse en una discusión pública sobre tales temas: dispersión de esfue~
zas, conflictos internos, crítica desde fuera y malgasto de recursos. Las POSI-
bles ventajas son relativamente menores. Tales peligrosas aventuras son habi-
tualmente resultado de impulsos irresistibles o de grandes ambiciones de unos
cuantos "líderes" o dirigentes y, por tanto, no pueden evitarse por completo.
Pero no puede anticiparse que los empleados del servicio civil organizados
COmo grupos aspiren dentro de unos años a determinar la política pública
en materias importantes no relacionadas con las condiciones del trabajo. Una

voz consultiva en los problemas administrativos, una firme intervención en lo
relativo a condiciones de trabajo, sí; pero nada más.
*
De cuando en cuando en nuestra historia como nación la lear-
tad de los funcionarios y empleados públicos ha sido un tema de
discusión política y un problema en la administración pública
(¿acaso podría ser una cosa sin ser también la otra?) En el pe-
riodo posterior a la segunda Guerra Mundial este problema ha
cobrado nuevas dimensiones y ha entrado en una fase aguda. Cuan-
do estamos escribiendo estas líneas dicho problema es uno de los
más graves en nuestra vida nacional.
En el breve trabajo seleccionado a continuación están clara-
mente compendiadas las recientes manifestaciones y delineadas al-
gunas de las discusiones de mayor importancia. Su autor es el pro-
fesor William Seal Carpenter, de la Universidad de Princeton, quien
durante siete años fue administrador del sistema del servicio civil
de Nueva Jersey. El trabajo seleccionado procede de un reciente
libro sobre "El asunto inacabado de la reforma del servicio civil".
La discusión es espinosa. ¿Es la distinción entre ideas "des-
leales y subversivas" y actos desleales y subversivos una distinción
realista? ¿Qué diferencia hay entre los principios que deben apli-
carse en la esfera pública y los correspondientes a la esfera privada,
recordando de qué manera se mezclan lo "público" y lo "privado".
en la Gran Sociedad, especialmente en tiempos de crisis? ¿Son los
principios determinantes distintos en una democracia que en una
dictadura, o el problema de la seguridad es el mismo, sea cual
fuere la teoría oficial del gobierno?
Discusión sobre la "lealtad" •

WILLIAM SEAL CARPENTER
Asoma por el horizonte una amenaza para el reclutamiento de los j6venes

mejor dotados para el servicio público con el programa relativo a la lealtad
adoptado por el gobierno federal, que ahora está siendo duplicado en parte
por cierto número de Estados. El gobierno federal y los gobiernos de por lo
menos cuarenta y un Estados hace tiempo que vienen consignando en sus
códigos leyes relativas a las actividades subversivas. Generalmente esas leyes
• De The Unfinished Business 01 Civil Service Beiorm (Princeton, 1952),

páginas 23-26. Reproducido con autorización de la Imprenta de la Universidad de
Princeton.
tendencias emergentes
se refieren a la sedición, entendiéndose que incurren en ella las manifesta-

ciones orales o escritas en que se trata con menosprecio al Estado o al
gobierno y se induce a la gente a desobedecer sus órdenes. Una nueva y dis-
tinta política se inició con la Ley Hatch de 1939 y alcanzó su pleno florecimien-
to en el decreto número 9835, promulgado por el presidente Truman el 21 de
marzo de 1947. Esta política resuelve tratar a los empleados del gobierno como
un grupo especial con respecto a la cuestión de la lealtad política.
El programa sobre lealtad surgido bajo la égida de la Ley Hatch estaba
encaminado a excluir de los empleos públicos a toda persona que fuese
"miembro de cualquier partido político u organización que propugne el cam-
bio de nuestra forma constitucional de gobierno en los Estados Unidos". Bajo
la presión de circunstancias de guerra, el Congreso autorizó a los departa-
mentos de Guerra y de Marina para que cesasen por procedimiento sumario
a aquellos empleados considerados por los departamentos como "riesgo de
mala seguridad". En 1946 se hizo extensiva la misma facultad al Departamento
de Estado. La Ley de Energía Atómica de 1946 contenía la disposición de que
persona alguna puede ser empleada por una agencia oficial hasta que la
Oficina Federal de Investigación (FBI) haya practicado una investigación
y redactado un informe acerca del carácter, relaciones y lealtad de la per-
sona, De este modo, tanto en paz como en guerra, los empleados de ciertas
"agencias sensibles" quedaron sujetos a especiales condiciones de empleo que
no se aplicaban a otros empleados federales y que no tenían relación con las
prohibiciones contenidas en la Ley Hatch. El camino quedó así empedrado
en la legislación política por la orden ejecutiva del presidente Truman, que
exige la investigación en cuanto a lealtad de toda persona que entre en el
servicio civil de cualquier departamento o agencia de la rama ejecutiva del
gobierno y que obliga al jefe de cada departamento o agencia a eliminar
a los empleados desleales.
Se declaró que la orden ejecutiva número 9835 tiene un doble objetivo;
primero, proporcionar a los Estados Unidos un máximo de protección con-
tra la infiltración de personas desleales en las filas de sus empleados, y se-
gundo, proporcionar igual protección a los empleados del gobierno leales
contra infundadas acusaciones de deslealtad. Posteriormente, el 28 de abril
de 1951 promulgó el presidente una orden ejecutiva conc-ebida en los si-
guientes términos: "La norma para la negativa de empleo o el cese en el
mismo, en un departamento o una agencia del Poder Ejecutivo por motivos
relacionados con la lealtad será que, como resultado de las pruebas, quede
una duda razonable en cuanto a la lealtad de la persona de que se trate
en relación con el gobierno de los Estados Unidos." Aun cuando el programa
sobre lealtad garantice al empleado sospechoso que será oído, no dispone
que se confronte con sus acusadores ni le proporciona una ocasión para for-
mularles preguntas. Desde luego, puede negársele el traslado exacto de los
cargos que se le imputen si por razones de seguridad se considera improce-
dente en razón a la índole de tales cargos. El proceso no es ciertamente un
proceso judicial.
De todos modos, la Suprema Corte de los Estados Unidos, el 30 de abril
de 1931, en el caso Bailey contra Bichardson, confirmó una decisión del tri-
bunal de apelación de circuito de los Estados Unidos para el distrito de Co-

lumbia (122 Fed. Rep., 2~ serie, 46). La sentencia justifica los procedimien-
tos seguidos en el programa sobre lealtad y sostiene la doctrina de que,
excepto para garantizar el cumplimiento de los preceptos legales, los tribu-
nales no revisarán la actuación de los funcionarios ejecutivos federales que
acuerden el cese de los empleados del ejecutivo. En el mismo día la Suprema
Corte, en otro caso, dispuso que el fiscal o representante del Ministerio Pú-
blico no podrá formular listas públicas de organizaciones declaradas comu-
nistas sin concederles que sean oídas. "Es ésta la primera vez, dijo el justicia
Jackson, en que este tribunal ha estimado los derechos de los individuos subor-
dinados e inferiores a los de los grupos organizados. Esto es justicia al revés."
Desde el punto de vista del reclutamiento de empleados públicos la
cuestión estriba no en si el programa sobre lealtad tiene fundamento legal
sino en si es conveniente política y administrativamente. No cabe disentir
de lo que se manifiesta en el preámbulo de la orden ejecutiva número 9835
al decir que "es de vital importancia el que las personas empleadas en el
servicio federal sean de completa e indiscutible lealtad a los Estados Unidos".
Al. mismo tiempo el gobierno necesita para la prestación de sus servicios los
ciudadanos más capaces e inteligentes que puedan conseguirse. Ya ha habido
muchas críticas en el sentido de que el servicio al gobierno tiende no poco
a atraer a hombres y mujeres desprovistos de imaginación que carecen de
capacidad para cualquier clase de trabajo excepto tareas de rutina bajo
dirección. Si bien estas críticas son injustas por lo que respecta a millares de
empleados públicos, es forzoso admitir que las políticas administrativas que
impongan restricciones a la liberad de pensamiento y de expresión alejarán
de los empleos oficiales a las personas de que menos puede prescindirse. El
criterio contrario expuesto en el pleito Bailey contra Richardson se expresó
en la forma siguiente: "Es indudable que algunas juntas se dan perfecta cuenta
de que las opiniones y la conducta libres no han de interpretarse como indi-
cios de deslealtad; pero lo cierto es que muchos otros consejos o juntas ima-
ginan 10 contrario, lo cual es sobradamente conocido. Esto coloca a los em-
pleados del gobierno bajo una presión económica y social que, para proteger
a sus empleados y reputación, los obliga a expresarse en términos Y en
conducta ajustados a las más ortodoxas opiniones sobre las cuestiones políticas,
económicas y sociales:'
El gobierno de los Estados Unidos, así como el de los ocho o más Estados
que han aprobado leyes exigiendo el juramento de lealtad tenían ya amplia
autoridad reglamentaria para rehusar los empleos a personas que sean cul-
pables de conducta desleal. Los actos de carácter subversivo pueden casti-
garse desde luego con arreglo a las leyes vigentes, tanto si los responsables
son ya empleados públicos cuanto si solamente son aspirantes. La finalidad
perseguida por el programa sobre lealtad es el castigo por abrigar ideas
desleales y subversivas. El progreso de los procedimientos administrativos per-
mitirá apreciar en su justo valor de las ideas de los hombres.
Es realmente fantástica esta situación en que una organización tiene dere-
cho a ser oída en juicio antes de que pueda ser declarada subversiva, al paso
que un empleado puede ser despedido y estigmatizado sin que se pueda
encarar con sus acusadores ni conocer los cargos que se le imputen. En esta
cuestión no se halla involucrado el derecho a los empleos públicos, pues no
existe tal derecho. Mientras los procedimientos del programa sobre lealtad
en los gobiernos federal y estatal no granticen debidamente la reputación
de los ciudadanos leales, poca será la atracción que hombres y mujeres inte-
ligentes y capaces sientan por los empleos públicos.
*
Por muchos conceptos es el trabajo seleccionado a continuación
un estrecho compañero del precedente. También trata de la cues-
tión de la lealtad, pero está enfocado no hacia el problema de la
defección ideológica sino hacia el de la honestidad moral y la in-
tegridad pecuniaria. Este problema, lo mismo que el ideológico,
ha sido una plaga para el servicio público a través de nuestra histo-
ria. Igual que el problema ideológico, éste ha sido en los últimos
tiempos también abultado e intensificado. En uno y otro caso no es
exagerado decir que lo futuro de la democracia norteamericana de-
penderá de su solución satisfactoria. •
Herbert Emmerích, su autor, ha sido director de la Cámara
de Compensación (Clearing House) de la Administración Públi-
ca desde 1945. Es una destacada figura en la administración pública
norteamericana, habiendo servido con distinción en muchos y di-
versos cargos, y siendo autor de una copiosa producción de notables
ensayos y libros. Emmerich dedica este ensayo a los miembros
de la Sociedad Americana de Administración Pública por medio de
su órgano oficial. Como veremos, el ensayo va más allá de su tema,
delineando claramente las recientes tendencias observadas en el
servicio público.
Se pregunta: ¿Ha logrado Emmerich, en su afán de perspec-
tiva, una verdadera perspectiva, una opinión verdaderamente equi-
librada? ¿O está demasiado cerca de la escena, es demasiado parti-
dista, para lograr la objetividad que busca? ¿Están bien fundadas
sus observaciones y sugestiones del apartado JI?
Un escándalo en Utopia o
HERp.ERT EMMEHICH
El reciente descubrimiento de graves irregularidades en la administra-

ción de la recaudación de nuestros ingresos nacionales no debe pasar ínadver-
o De Public Administratian Review, vol. 12 (invierno de 1952). págs. 1-9.

Resumido. Reproducido con autorización del autor y de Public Administratían
Review.
256 Valores en conflicto 'Y
tida en las páginas de este periódico. La Sociedad Americana de Adminis-

tración Pública, que publica esta revista, se dedica al mejoramiento de las
normas que deben regular una honesta y eficiente administración pública.
Los que somos miembros de dicha sociedad no podemos menos que inquie-
tarnos ante el visible empeoramiento de un servicio que durante muchos
años ha gozado de gran reputación. Si a estos descubrimientos añadimos las
revelaciones hechas por el comité senatorial presidido por el senador Kefauver
en su estudio de los efectos causados en las agencias locales y estatales encar-
gadas de hacer cumplir la ley por comercializadas asociaciones de aventu-
reros interestatales, hemos de creer que no estar; de más que nos ocupemos
seriamente del asunto. Es oportuno que nos formulemos a nosotros mismos
algunas preguntas acerca del estado de la administración pública norteame-
ricana en estos críticos momentos. Es importante no sólo situar esos sucesos
en su debida perspectiva sino también unir nuestras energías para despertar
el interés general sobre estas cuestiones y lograr mejoras duraderas en el
servicio público en sentidos que muchos de nosotros hemos propugnado desde
hace tiempo ...
Al tratar de este desagradable tema me parece a mí que las personas
dedicadas al servicio del gobierno deben, en interés de su profesión, evitar
dos escollos. El primero es permitir que el trabajo para el gobierno como
vocación sea difamado, no aportando hechos cuando se formulan generali-
zaciones exageradas y sensacionales basadas en casos concretos de mala con-
ducta. El otr~ escollo es dejar de admitir la gravedad de tales sucesos, la
necesidad de su corrección y la amenaza que constituyen para la reputación
y prestigio de la administración pública.
Desgraciadamente tales revelaciones llegan en un momento i'1oportuno
tanto desde el punto de vista nacional como desde el internacional. En el
interior estamos absorbidos por un gran esfuerzo de movilización para defen-
dernos y defender al mundo libre contra una peligrosa amenaza. El volumen
de la administración pública está aumentando enormemente. Estamos pre-
parando a los jóvenes para el servicio militar, gastando grandes cantidades
en defensa y en ayuda al exterior, y gravando con impuestos a nuestros ciu-
dadanos y nuestras instituciones privadas en una cuantía jamás intentada
anteriormente a no ser en tiempos de guerra. En la extraordinariamente difícil
tarea de administrar esos programas necesitamos contar con la gente mejor
que podamos encontrar. Es éste un momento que exige la confianza de los
ciudadanos en su gobierno en forma tal que estén dispuestos a aceptar
los sacrificios necesarios y preparados para prestar servicios públicos coope-
rando al esfuerzo nacional. Y no es el menos grave resultado de esos descu-
brimientos, especialmente cuando sirven para lanzar difamaciones globales
contra el servicio del gobierno, el que hagan más difícil la ya espinosa labor
de atraer y retener a las personas capaces que el presente gran esfuerzo
requiere ...
El más grave peligro de un castigo general de la integridad del gobierno
democrático norteamericano en la presente etapa de la historia del mundo
es el efecto que produciría en los demás países. No podremos difundir el
gobierno democrático si aceptamos radicalmente que toda su maquinaria está
corrompida. Habiendo empeñado nuestros recursos para ayudar a otras na-
ciones en una empresa común de resistencia a la agresión y para ampliar
las zonas de libertad y bienestar, a base de dinero. materiales. intercambio
de habilidades y competencia por medio de la ayuda técnica, hemos también de
asumir el papel de explicar a los otros pueblos la manera cómo deben ma-
nejar sus asuntos Y. por tanto, romo har- de gobernarse. Entre las naciones
no privilegiadas se ha difundido la creei.eía de que los Estados Unidos. ha-
biendo demostrado tan grandes proezas técnicas y tanta productividad. tan
alto nivel de vida y tal generosidad y dinámica dirección en los asuntos mun-
diales, deben tener los suyos muy bien ordenados y administrados en el inte-
rior del país. El hecho es que tenemos abundante existencia de cosas buenas
para exportar a más de nuestra capacidad científica, industrial y militar. así
corno nuestros productos. Durante los últimos cincuenta años hemos hecho
grandes progresos en la técnica de nuestra administración, y en este campo
contamos con muchos métodos acertados que otros países necesitan y pueden
adaptar provechosamente a sus propias instituciones. Me refiero no solamente
a las técnicas de la dirección administrativa general, sino también a aquellas
aplicables a campos especiales tales como enseñanza, salubridad y agricultura,
en todos los cuales contamos con muy especiales. aunque no exclusivas. con-
tribuciones que aportar. Ni nosotros ni las demás naciones libres podemos
pennitirnos secar esta rica fuente de ayuda a causa de lo que puede parecer
"Un escándalo en Utopía" 'a los pueblos que contemplan con envidia nuestra
abundancia y nuestra eficiencia.
Es importante colocar las revelaciones habidas en la debida perspectiva
no sólo para que se les dé la debida interpretación en el extranjero sino tam-
bién para lograr las mayores ventajas posibles en bien del mejoramiento de
los servicios públicos. Robert Ramspeek, presidente de la Comisión del Servi-
ocio Civil de los Estados Unidos, está prestando un valioso servicio con su
"campaña de hechos". Insiste en que mientras se dan los pasos necesarios
para corregir la situación. no debe pennitirse que las revelaciones pasen a
constituir una censura general del servicio federal, que es preponderantemente
honesto, capaz y laborioso.
A mí se me ocurre que hay tres maneras de enfocar la cuesti6n que pue-
den situamos en la adecuada perspectiva para juzgar los recientes escándalos
producidos en el gobierno. Una es la del orden histórico. otra consiste en el
análisis del medio en que opera el gobierno. y una tercera consiste en la valo-
ración de las tendencias que en los tiempos que siguieron a la guerra se han
dejado sentir en la administración pública norteamericana.
Creo que puede sostenerse que hemos andado un largo camino en cuanto
al respeto de los ciudadanos por el servicio público y en elevar los niveles
que éstos esperaban que alcanzase. Las mismas cosas que ahora están siendo
causa de sorpresa e indiKllación como desviaciones de dicho nivel fueron en
muchas ocasiones de nuestra historia consideradas desgraciadamente como
algo que podía darse por descontado por constituir una manera habitual de
Pt'oceder. Basta con que recordemos los bajos niveles que prevalecían a fines
del siglo pasado para apreciar el gran cambio que se ha operado. En el

periodo de expansión hacia el Oeste, con la despiadada explotación de los
trabajadores inmigrantes y las riquezas naturales, rapaces intereses com-
praban las legislaturas, las cuales a su vez elegían los senadores de los Es-
tados Unidos y éstos, también a su vez, nombraban a políticos mastuerzos
sin calidad alguna para los puestos de gobierno. El servicio federal, con
algunas notables excepciones, era generalmente tenido en baja estima: un
lugar para señoritos inútiles e incompetentes que se suponía que hacían
los mandados y repartían favores en atención a intereses especiales dentro
de un sistema de almoneda política. A medida que crecían las ciudades y se
ensanchaban las fronteras se iba produciendo un análogo rebajamiento en el
tono moral de los gobiernos locales. Fue preciso el asesinato del presidente
Garfield para que viera la nación en forma dramática los males del sistema
del patronazgo y diera a los iniciadores de reformas una posibilidad de ver
adoptados sus planes.
Los británicos, como de costumbre, se nos adelantaron en cuanto a refor-
mas gubernamentales, pero para no incurrir en un complejo de inferioridad
bueno será que recordemos que el patronazgo británico y los podridos siste-
mas de los pueblos con derecho a representación en el Parlamento perdura-
ron a través del siglo XIX y no desaparecieron hasta después de aprobarse las
leyes del Servicio Civil y de Reforma. Aún en tiempos más recientes ha
habido ocasionales resbalones dados por hombres públicos ingleses, pero
cuando tal cosa ha ocurrido no hemos saltado a la conclusión de que, por
el hecho de que haya algunos casos aislados de transgresión, deba considerarse
venal y corrompido a topo aquel que trabaje en el magnífico servicio de Su
Majestad.
Para comparar el actual estado de pública indignación con la relativa
insensibilidad de días pasados no necesitamos remontarnos a los escándalos
de la administración de Grant, ni a los descubrimientos del "buey en con-
serva" después de la guerra contra España, ni las revelaciones de la Cúpula
de Tetera en que estuvieron complicados dos funcionarios del gabinete en la
administración de Harding. Muchos de nosotros podemos recordar todavía
la pesadilla de la época de la prohibición de los años que siguieron a 1920
cuando la corrupción en grandes sectores de todos los niveles del gobierno
fueron acompañados por un general espíritu de ilegalidad en nuestras comu-
nidades y un general cinismo entre los ciudad? .os hacia el gobierno. Tod05
los niveles del gobierno y de la sociedad se el, :uciaron en esa desgraciada
época de nuestra historia. Pero entre los buenos resultados de la Enmienda
Veintiuna no fueron los menores las enormes mejoras que produjo en los
servicios locales, estatales y federales y el cambio de actitud de los ciuda·
danos hacia los funcionarios guardianes de la ley y aun otros. El hecho de
que hayamos reaccionado con tanta indignación ante el manojo de irregu-
laridades descubiertas es buena prueba de alto nivel de las esperanzas que he-
mos alitnentado con respecto a la integridad de los servidores públicos. N~s
h~os conmoVido nO porque tengamos mal concepto de los funcionarios ~uí
blicos sino p()~Qe esperamos de ellos que hayan llegado a un alto Dlve
de intelridacl.
Si nos fijamos en el lado positivo advertiremos que en periodos en que
tanto las actividades del gobierno como los gastos públicos se aumentaron
enormemente, como fueron los del Nuevo Trato y de la segunda Guerra
Mundial, se dieron pruebas de haber mejorado considerablemente el nivel
de la administraci6n pública. A pesar de las grandes delegaciones de auto-
ridad al poder ejecutivo durante la administraci6n de Roosevelt, en tiempos
tanto de paz como de guerra docenas de comités investigadores no descubrie-
ron prácticamente escándalo alguno y, ninguno de categoría nacional ...
Un breve examen del medio en que opera la administraci6n pública
en nuestra democracia nos ayudará también a poner en la debida pers-
pectiva los casos de mala conducta de funcionarios. En un país en que
existe la mayor medida posible de libertad individual e iniciativa y variedad
en sus empresas privadas, la administraci6n pública no puede operar en el
vacío. Ha de afectar a los intereses privados y ha de ser afectada por ellos.
Desde luego, con el crecimiento de un gobierno de gran volumen, que regula,
impone tributos, finanza y contrata con la empresa privada y litiga contra in-
tereses privados, esos contactos son más penetrantes e importantes de 10 que
nunca habían sido anteriormente. En muchos casos el servicio del gobierno
es un campo de adiestramiento y un escalón para remuneradoras carreras
privadas. El gobierno de los Estados Unidos opera en una "civilizaci6n de
negocios", como James Truslow Adam's ha calificado nuestra cultura. Los
hombres que, procedentes de los negocios privados, entran a prestar sus servi-
cios al gobierno, deben comprender que ciertas prácticas aceptadas en
grandes aspectos del mundo de los negocios, tales como generosos agasajos y
cambios de regalos, no están aceptadas en el mundo oficial. Es esencial que
las personas que trabajan para el gobierno estén en todo momento por encima
de la menor sospecha de favoritismo en provecho de sus amigos, de quienes
los respalden políticamente o de personas que puedan hacerles avanzar en
sus futuras carreras.
En una democracia el servicio público no puede menos que operar en un
ambiente político. Es justo y procedente que los miembros y los comités
del Congreso muestren Interés en hechos relativos a la política y los procedi-
mientos del gobierno. Tienen el derecho y el deber de examinar y revisar
tanto la política como la práctica. Al determinar las orientaciones políticas
que hayan de seguirse no puede hacerse caso omiso de las especiales necesi-
'1
dades de grupos industriales o profesionales y de muy diversas localidades
y regiones; pero en la aplicaci6n de la política a casos particulares lo más
1
1 frecuente es que no pueda atenderse a tal clase de pretensiones. Es aquí
I donde hace falta una constante vigilancia y un grado o clase de profundidad
I administrativa que todavía no hemos demostrado.
Al considerar el medio en que opera el gobierno debemos examinar el
1 problema creado por las profesiones organizadas y los gremios, sus pre-
siones por lograr representaci6n y especiales exenciones procedentes del
sistema del mérito. Los abogados han gozado de determinadas exenciones
incluidas en los reglamentos del servicio civil, pero no forman, ni mucho
menos, el único grupo cuyas relaciones con el servicio del gobierno habrá
qUe revisar.
260 Valores en conflicto 'Y
También ha venido a formar parte del medio de nuestra demo-

cracia el hecho de que muchas personas sirvan a su gobierno solamente
en tiempos parciales o en breves turnos de servicio. En una sociedad libre es
necesaria esta clase de movilidad entre los empleos públicos y los privados,
que es de especial importancia en tiempos de crisis. En la actualidad estamos
de nuevo solicitando personas cuyas habilidades hacen especial falta en el
esfuerzo de defensa, a fin de que entren al servicio del gobierno. Al contratar
a tales personas para breves periodos de servicio o para una labor consultiva
de tiempo parcial, hemos de estar seguros de que el único criterio que de-
termine su elección sea el del mérito y la capacidad. Pero en cuanto una
persona de este tipo haya entrado en el servicio no deberá representar más
un grupo de intereses que una organización política local. Estará al servicio
del gobierno de los Estados Unidos y mientras permanezca en dicho servi-
cio deberá íntegra lealtad a dicho gobierno y a las normas que hayan llegado
a caracterizarlo. Hay una forma de deslealtad y corrupción mucho más sutil
que las formas visibles de que generalmente oímos hablar y que llega a un
grado que no conocemos. Es la falta de lealtad al interés general resultante
de un conflicto entre lealtades especializadas.
Un tercer modo de establecer una mejor perspectiva para los escándalos
que ocurren en el servicio del gobierno es tratar de medir o evaluar las ten-
dencias de la posguerra en la administración pública norteamericana. Dos
son las distintas tendencias de posguerra que pueden identificarse: la pri-
mera es la que aparece en primera página, la segunda rara vez supone una
noticia de importancia.
Aunque después de la segunda Guerra Mundial haya habido menos
descenso en los niveles del servicio público y de la moral ciudadana que
después de otras guerras en nuestra historia, se ha observado cierta tenden-
cia en tal sentido. A más de los escándalos del gobierno ha habido escán-
dalos de atletismo y un número no habitual de malversaciones bancarias.
Todavía estamos recogiendo algunos frutos de los días de la prohibición Y los
retoños de los contrabandistas han pasado a ser casas de juego comercia-
lizadas y otros negocios turbios que han buscado y muchas veces encontrado
protecci6n mediante el soborno y los hasta ahora honestos pero mal pagados
departamentos de policía y las mal provistas agencias ejecutoras de la ley.
Ha habido abundancia de empleos privados mejor pagados y con menos
peligro para la salud y la reputación que las riesgosas ofertas del servicio del
gobierno. La situación no ha podido menos que alejar de Washington
a los hombres de talento. Ha habido casos en que el presidente, que ha
hecho sinceros e insistentes esfuerzos por encontrar los hombres indicados
para ocupar importantes empleos, ha mostrado equivocadamente la mÍSl1la
lealtad a personas deficientes en el sentido aplicable al proceder público
que la que ha mostrado a hombres destacados de elevado carácter cuando
creyó que eran injustamente atacadas. Algunos de los jóvenes empleados
en el Nuevo Trato pueden haber sido fanáticamente hostiles contra los nego-
cios en la excitación del primer alivio en los días de recuperación. Como reac-
ción C()P.tra ep manera de sentir, en el periodo de la posguerra el péndulo
en algunos casos puede haberse inc1inado muy lejos hacia el otro extreJDo.
Pero cuando se considera la enorme expansión de los servicios del go-
bierno en todos los campos, el volumen de facultades discrecionales dele-
gadas, las enormes cantidades de dinero para préstamos, garantías, contratos
y subsidios, y el grado hasta el que la acción gubernamental afecta a los
intereses privados en todos los aspectos, llama la atención lo poco que los
funcionarios federales han incurrido en malos manejos y favoritismos, en com-
paración con tiempos anteriores. La gran importancia que se ha dado a la rein-
cidencia se debe en parte a su valor como noticia y en parte a considera-
ciones de partido; pero yo creo que la indignada reacción es también una
prueba del alto nivel de moralidad pública y de confianza en la integridad del
gobierno a que ya nos habíamos acostumbrado.
El giro prositivo, menos cacareado y publicado, de la administración pú-
blica de la posguerra en los Estados U nidos es tan claramente identificable
como el negativo. Este giro consiste en el volumen del mejoramiento logrado
en todos los niveles del gobierno, que ha tenido lugar a partir de 1945.
Ha habido en nuestras ciudades un verdadero irilpulso de mejoramiento
gubernamental y administrativo. Así las organízacíones ciudadanas como las
asociaciones profesionales de funcionarios públicos han contribuido a este
ciclo progresivo mediante al intercambio de informes sobre métodos mejores
y gracias al estimulo de constantes programas de mejoramiento. En unas y
otras ciudades las campañas ciudadanas han conducido a nuevas cartas cons-
titucionales y mejores formas de gobierno. El número de ciudadas con la
forma de gobierno consistente en el regente de concejo se ha duplicado a
partir de 1945. En la actualidad son 1 060 las ciudades que operan con
arreglo a este plan. Otras ciudades han adoptado nuevas cartas constitucio-
nales con interesantes innovaciones; Filadelfia y Boston son los más recientes
I
ejemplos de grandes ciudades que han hecho cambios completos en la estruc- i
f'I'
tura y el personal. Todas las grandes ciudades con excepción de Chícago
han suprimido el sistema de distritos. Se han dado importantes pasos para la
consolidación del condado-ciudad y para mejores arreglos gubernamentales
metropolitanos y regionales. Entre los dos últimos censos quedaron abolidas
10000 pequeñas unidades fiscales. La adopción de mejores técnicas en mu-
chos campos especializados han dado lugar a grandes adelantos en la calidad
de los servicios municipales.
Los Estados no se han rezagado en emprender reformas para el mejora-
miento administrativo. Bastantes de ellos han renovado completamente en los
últimos años sus constituciones anticuadas o han introducido enmiendas para
dar paso a mejoras en la administración. Unos treinta y cinco Estados han
tenido sus Comisiones Little Hoooer, cuyas recomendaciones están dando
por resultado muchas reformas.
En los recientes años se han observado una gran disminución del sistema
del patronazgo en los niveles estatal y local y un gran mejoramiento en la
manera de administrarse el sistema del mérito.
A pesar de los desórdenes dados a conocer por el Comité Kefauver, hoy
~n día, en 1952, no tenemos porque seguir hablando con Lincoln Steffens de
la vergüenza de las ciudades", o deplorar con James Brice el fracaso del
gobierno local en la comunidad norteamericana.
Incluso en el muy censurado nivel federal el periodo de la posguerra
arroja un balance favorable de progreso. La obra del Comité del Presidente
para la Dirección Administrativa (Comité Brownlow) y la Comisión para
Organización de la Rama Ejecutiva (Comisión Hoover) ha proporcionado
el impulso para que continúe la acción para el mejoramiento en los poderes
ejecutivo y legislativo. En general no se ha apreciado la sincera cooperación
que prestó el presidente Truman a la labor del ex presidente Hoover y el
punto hasta el cual estuvo siguiendo las recomendaciones de la Comisión
Hoover. Un tanto por ciento considerable de tales recomendaciones fue adop-
tado e implantado de acuerdo con la atestación del Comité de Ciudadanos
sobre el informe Hoover, atestación que no puede decirse que se incline en
favor de la actual administración. A más de reformas en el campo de la
dirección administrativa, operaciones fiscales, gestiones y personal, ha habido
verdaderos progresos en la centralización de la política y la descentraliza-
ción de las labores cotidianas de detalle. Departamento tras departamento
y negociado tras negociado han hecho estudios sobre administración, seguidos
de reorganizaciones y de la implantación de métodos y procedimientos mejo-
rados. La modernización de los procedimientos en agencias tales como la
Oficina de Patentes, el Negociado de Administración de Tierras, el Nego-
ciado de Aduanas, el Negociado de Reclamaciones y la Guarda de Costas
pueden citarse como unos cuantos ejemplos de esta tendencia. El arcaico
sistema de contabilidad federal está en vías de ser totalmente renovado a base
del proyecto de contabilidad paritaria, en que está trabajando la Oficina de
Contabilidad General en colaboración con el Departamento de Tesqrería Y
el Negociado de Presupuestos para llevar al cabo una de las mayores reformas
administrativas en la historia del poder ejecutivo federal. En todas esas
reformas han tomado la iniciativa los funcíonaríos responsables y han utilizado
la ayuda de comités asesores, fuerzas de trabajo, consultantes especiales, inge-
nieros en administración y asociaciones profesionales.
Todavía queda no poco lugar para mejoras en todos los niveles y los
esfuerzos que día tras día hacen las asociaciones de ciudadanos y las orga-
nizaciones profesionales de funcionarios públicos, trabajando con la ayuda de
la prensa inteligente, serán necesarios para lograrlo ...
11
A la luz de esas perspectivas ¿qué podemos hacer acerca de los escándalos
ocurridos en el gobierno? ¿Cómo podemos dar impulso al ciclo positivo de la
administración pública y frenar el ciclo negativo? Yo creo que la respuesta
se apoya en dos direcciones. Una consiste en acelerar el ritmo de poner en
práctica las cosas que ya sabemos acerca del arte y la ciencia de ·la admi-
nistración y la otra consiste en acelerar el ritmo de las investigaciones Y los
descubrimientos en aquellos aspectos en que todavía estamos ignorantes. Este
artículo no pretende haber agotado todos los camines para llegar a la ver-
dad, pero no podemos dar fin a esta historia sin poner uno o dos ejemplos
de· lo que pretendeaaos indicar.
El tono del despacho O la oficina principal determina el tono de toda
admmistración. y y no puedo Plenos que ~ desde un punto de vista ad-
ministrativo alguna de las cosas que ocurrieron en la oficina principal du-
rante la administración de Truman que han sido generalmente atacadas
desde un punto de vista político. Yo serví al gobierno durante dicha admi-
nistración como asesor y como miembro del Comité Asesor del Presidente
sobre Administración y he venido a respetar muchas cosas buenas que se
hicieron. Pero el tono en algunas secciones de la oficina principal no fue bueno.
Después de 150 años sin ayuda alguna, se proporcionaron en 1939 al
Presidente de los Estados Unidos una Plana Mayor de la Casa Blanca y una
Oficina Ejecutiva para que le prestasen su asistencia, y estos organismos.
como la mujer del César, es preciso que estén pOI," encima de toda sospecha.
Más importante todavía que las notorias incorrecciones que se dieron a la
publicidad es el peligro de que la oficina más alta intervenga en las opera-
ciones departamentales. No basta que la Oficina Ejecutiva deba dar un tono
y crear un ambiente para que los departamentos y las agencias rivalicen en
respetabilidad y honestidad; los miembros de la Oficina Ejecutiva deben
inclinarse hacia atrás para asegurarse de que están operando "en el debido
nivel", como indica el deán Paul Appleby. La Oficina Ejecutiva y el personal
o plana mayor de la Casa Blanca no pueden menos que tener deberes y res-
ponsabilidades de carácter político; pero en lo esencial tales responsabilidades
deben limitarse al campo político y el presidente debe insistir en que los
miembros de su personal eviten convertirse en centros de influencia o puer-
tas traseras con motivo de especiales presiones en casos concretos. Ni debe
el presidente tener a su disposición una gestapo para el atisbo o vigilancia
en los departamentos y agencias del gobierno. La excelente labor realizada
por esa administración fomentando el mejoramiento administrativo y des-
centralizando responsabilidades no debe ser menoscabado por intrusiones
de fuera en las operaciones diarias de detalle cuya responsabilidad incumbe
a los jefes de departamento y de agencia.
Los secretarios de los departamentos tienen a su vez el deber de crear
un ambiente que deberán emular los negociados y las agencias y evitar
entre.neterse en operaciones de detalle. Como los gerentes administrativos
que Son jefes de un numeroso personal, necesitan también un sistema de
ajuste de cuentas relativo a la actuación de las agencias a su cargo. No PII)-
pugno aquí una especie de servicio policíaco para revelar irregularidades
qUe puede descubrir un buen auditor de contabilidad, sino constructivos
estudios directivos, auditorías e inspecciones por un personal capacitado al
nivel del departamento o gran negociado. Tales estudios deben darse a conocer
a los jefes de departamento y de negociado y deben servir para estimular las
buenas prácticas y prescindir de las malas.
Creo que ha quedado ampliamente demostrado que al nivel del fun-
cionamiento el sistema del patronazgo es anticuado y peligroso. Una oficina
regional o del interior es especialmente susceptible a las presiones políticas,
y las revelaciones de la Oficina de la Renta Interior ha indicado una vez más
que hasta las personas de carrera que ocupan cargos en el servicio civil no
SOn inmunes a la tentación cuando el recaudador, o el delegado del mis-
mo que son sus patronos, tienen lealtades políticas para con «ras personas
qUe su jefe en Washington. Sean cuales fueren las deficiendlls de nuestro
Valores en conflicto y tendencias emergentes
actual sistema del servicio civil los recientes sucesos me inducen a la con-
clusión de que necesitamos extender el servicio civil a los niveles regional
e interior.
Quizá haya llegado el tiempo para proceder a otra especial revisión de la
condición de los abogados en el gobierno, tanto en Washington como en el
interior. Puede ser que ya estemos en condiciones de dar el paso adelante
de seleccionar los fiscales de los Estados Unidos y el personal del Ministerio
Público siguienrlo el sistema del mérito y dándoles cargos inamovibles.
. Se necesitan mejores métodos para reclutar y adiestrar el personal ejecu-
tivo y técnico) interino y de tiempo parcial, tanto para los cargos dentro del
país como ',ara las misiones allende los mares. En la actualidad se utilizan
para ese personal unrec1ub'.miento atolondrado e inadecuados métodos de
información. Carla vez se va prestando más atención a la idea de establecer
un cuerpo df' reserva civil de los Estados Unidos para asegurar y hacer
fructifiw ~ 'U clase de talento.
En el a.,.'leCto de investigación e innovación, creo que deberíamos proce-
der a um profunda revisión del adiestramiento y la instrucción que reciben
los empleados del gobierno después de su ingreso en el servicio público y en
periodos críticos .de sus carreras. No conozco programa alguno de adiestra-
miento en el servicio del gobierno que estudie el medio en que opera
el gobierno o los puntos de ética contenidos en los moldes de una
buena práctica de gobierno. El código de ética que ha sido recomendado,
el subcomité para el establecimiento de una comisión de ética en el gobierno
podría ser útil como punto de partida, pero cada agencia tiene sus problemas
especiales de soluciones que no son tan claras como para que se haya pen-
sado en ellas, y aun dentro de una misma agencia los problemas éticos varían
según los diversos campos de trabajo. He visto a muchos científicos puros
y rígídos ejecutivos ingresar en el servicio del gobierno decididos a "no
tener nada que ver con la política o los políticos", y he visto a muchas
personas inexpertas ingresar en el servíeío público suponiendo que era una
práctica gubernamental inteligente y admitida a hacer favores a funcionarios
elegidos y a sus amigos. Se supone que los nuevos funcionarios del gobierno
conocen las normas, y es sorprendente la falta de instrucción acerca de la
conducta que debe observarse. Son sorprendentemente pocas las conferencias
departamentales para dar a conocer o enseñar las normas de conducta de-
seables. Hay aquí lugar tanto para estudios como para ideas nuevas. Nece-
sitamos métodos nuevos para sobreponernos a esas suposiciones tan fuera de
la realidad, pues el buen servidor del gobierno debe tener una rara mezcla
de flexibilidad Y firmeza. Debe comprender el principio del transigir en
que descansa el proceso de hacer política de un Estado democrático Y apre-
ciar que no supone transigir en cuanto a los principios el aplicar la política
a casos concretos.
9
Enseñanza y reclutamiento
Una burocracia tiende a reflejar la sociedad de que forma parte

ya la que maneja. Un observador cuidadoso puede ver la moral y
el modo de ser de una sociedad, sus clases y la estructura de sus
familias, sus sistemas económico y docente, en el espejo de su servi-
cio civil.
Casi todas las profesiones, ocupaciones y especializaciones ca-
racterísticas de la sociedad moderna están representadas en el
servicio civil de un Estado moderno. La actuación de la mayor
parte de la gran variedad de empleados públicos es casi igual en el
empleo público que en el privado: el investigador investiga, el sol-
dador suelda y las mecanógrafas mecanografían. El problema de
la "enseñanza para el servicio público" puede decirse, pues, que
es la medida del ancho de la sociedad en el sentido de que ningún
servicio público puede elevarse por encima de su base docente.
Por otra parte, en una sociedad que sea predominantemente "em-
presa privada", la instrucción tiene muchos otros aspectos, intereses
y .objetivos que la preparación de personas para los empleos pú-
blIcos.
. En los últimos años, juntamente con el surgimiento de la admí-
nIstración pública como un campo separado de estudio -y desde
luego inseparable de éste se plantea la cuestión de si es posi-
ble y conveniente preparar a personas para el servicio público como
tal. Reconociendo que hay una extensa zona en que se entrelazan
las ocupaciones y la enseñanza públicas y privadas ¿existe en
todo caso una función separada, específicamente gubernamental o
administrativa? De ser así ¿en qué sentido y precisamente de qué
manera pueden instruirse las personas, antes de actuar, para que des-
empeñen bien sus funciones?
No pocas discusiones, muchas de ellas acaloradas, se han susci-
tado alrededor de las cuestiones aquí planteadas. Las cuestiones
mismas son sumamente complejas, y la zona de confusión es cuando
menos tan extensa como la de las controversias. Una relación de
265
266 Enseñanza y
algunas de las cuestiones más importantes indica las posibilida-

des existentes tanto para la confusión como para la controversia.
¿Hay alguna diferencia entre instrucción y adiestramiento? ¿Hasta
qué punto deben éstas obtenerse en las escuelas? Concediendo que
el poder de dirección y la facultad de visión deben caracterizar
a los administradores, ¿pueden enseñarse esas cualidades? Si existe
en la alta administración una función sintetizadora o «generaliza-
dora" como contraria a la especialización típica de la empresa en
gran escala ¿en qué consiste? ¿Puede enseñarse a las personas a
ser «generalizadoras", o, paradójicamente, especialistas en genera-
lización? Si existe una función aparte, específicamente generaliza-
dora o administrativa ¿en qué sentidos es diferente en la adminis-
tración. pública en comparación con la privada?
Los dos siguientes breves ensayos presentan y revisan algunos
aspectos de estas cuestiones. En ellos, dos distinguidas figuras
sostienen aspectos opuestos de la cuestión. «¿Nos prepararemos para
administración pública?" William E. Mosher, deán de la Escuela
Maxwell de Ciudadanía y Asuntos Públicos, se pronuncia en fa-
vor de la preparación. Robert M. Hutchins, que entre los años 30
y 40 fue presidente de la Universidad de Chicago, que fue durante
mucho tiempo una figura polémica dentro de la enseñanza norte-
americana por la importancia que daba a la enseñanza general y
cultural contra la preparación especializada y profesional, se pro-
nuncia en contra.
¿Nos prepararemos para administración pública? o

«Imposible"
ROBERT M. HUTCHINS
Yo sostengo que es imposible para un colegio preparar a los hombre~

.directa y específicamente para la vida pública. Esto es en parte resultado
de la índole de la vida pública y en parte el resultado de la índole de un
colegio o centro de enseñanza superior. La vida pública supone actuación
adaptada a situaciones concretas inmediatas. Es imposible aprender a produ-
cirse para resolver situaciones concretas inmediatas. más que enfrentándose a
ellas. Es imposible incluir tales situaciones en el curso de estudios de un
colegio.
Las escuelas de medicina han producido un efecto pernicioso en la teoría
docente. Siempre que alguien trata de preparara alguien para algo en el
colegio dice que quiere hacer en aquella esfera lo mismo que en las escuelas
• Estos ensayos aparecieron en el primer número de Publie Administratíofl

lWofew, marzo de 1938, que es una publlcacióp de la Escuela MaxwelI, de la
Universidad de Syracusa. .
reclutamiento 267
de medicina se hace en la de la medicina. En las escuelas de medicina se
aprende a hacer precisamente aquello que se habrá de hacer en la práctica
de la profesión. Los pacientes están enfermos. Los profesores y sus discípulos
tratan de curarlos. Para poder hacer lo mismo en administración pública
habríamos de tener a los profesores actuando en el servicio público y a los
alumnos aprendiendo como ayudantes suyos.
Yo, por mis pecados, soy un administrador dedicado a la enseñanza, y me
pregunto qué es lo que haría si me encargasen de un curso del que hubieran
de salir mis discípulos como buenos administradores universitarios. Podría
contarles anécdotas de mis horripilantes experiencias, pero esto no podría du-
rar más allá de una semana o algo así. Podría darles mis impresiones de
profesores y síndicos universitarios, con lo cual se entretendrían algo más
de tiempo. Podría recitar las glorias del pasado y las maravillas del presente
en la enseñanza norteamericana, algo que podrían leer en cualquier libro de
texto común y corriente un fin de semana. Pero si quisiera enseñarles algo
que tuviera contenido intelectual y requiriese esfuerzo intelectual (y sobre
esto seguramente habrían de versar los exámenes de un curso) habría de
enseñarles algo que no fuese la administración que se enseña, administración
teórica y que, por consiguiente, yo no estaba capacitado para enseñar. El
l'
hecho es que la administración teórica no es' la materia de que se trata, como
tampoco lo es la administración pública. No hay por tanto nada que pueda
enseñarse y que pueda denominarse administración pública como tal.
No es ninguna respuesta satisfactoria decir que la vida pública es impor-
tante. Cuando hay tantas cosas importantes que enseñar debemos escoger
aquellas que tengan las siguientes características: a) han de ser temas que
tengan, lo más posible, carácter fundamental, y b) deben ser materias
que puedan enseñarse. Ya he indicado que la administración pública no se
puede enseñar. Es fácil demostrar que no es fundamental. La vida pública
supone actuación por medio de organizaciones, en situaciones particulares.
Los fines de la actuación, la índole de la organización y las cualidades de los
hombres son condiciones previas, desde el punto de vista de la comprensión,
a las actuaciones que constituyen la supuesta materia de los cursos de ense-
ñanza destinados a preparar a los hombres directamente para la vida pública.
No es una solución decir que se cuenta con copiosa información acerca
del servicio público. No lo dudo. Si nos fijamos solamente en la Dirección de
Correos, podemos precisar los deberes de todos los funcionarios de ese depar-
tamento. Podríamos hacer la historia del departamento. Podríamos describir
la organización, su manera de operar, y sus dificultades. Podríamos comparar
POrmenorizadamente nuestro servicio postal con los sistemas francés, británi-
co, alemán, suizo, italiano, japonés y checoslovaco. Todo esto podríamos hacer
POr lo que respecta al departamento de la Dirección de Correos, y lo mismo
Podríamos hacer por lo que respecta a las demás ramas del gobierno federal.
y en el tiempo que nos quedase podríamos seguir el mismo plan para todos
los gobiernos estatales, de condado, de ciudades grandes y chicas y todas
las demás subdivisiones políticas que hubiere. Pero ¿qué contribución esta-
~os aportando a la preparación de los hombres para la vida pública? La
información, para ser de utilidad, habría de adquirirse sin ir a buscarla al
268 Enseñanza y
colegio. Y es casi imposible decir si tal informaci6n sería de utilidad hasta

que el individuo en cuesti6n hubiera ocupado un cargo en la Direcci6n de
Correos o en cualquier otro departamento y se hubiera dado cuenta de qué
era lo que necesitaba saber.
Ahora bien, si la administración pública no es una materia de estudio
que pueda enseñarse en la universidad, ¿es que las universidades no sirven
para ayudar al país por medio de la preparación de hombres y mujeres que
se propongan ser inteligentes servidores públicos? De ningún modo. Las
universidades tienen un servicio directo e importante que cumplir en este
sentido. Pueden dar instrucción a los estudiantes. Deben hacerlo, con lo que
se darían cuenta de haber hecho el mayor bien que puedan hacer al país
y al servicio público.
Desde luego no me refiero a la clase de enseñanza que damos ahora
a nuestros alumnos. Esta podría ser útil para proporcionar el título necesario
para ingresar en las escuelas profesionales y los clubes universitarios. Pero
como quiera que no podemos pretender que nuestros graduados sepan ni
siquiera leer y escribir, cuanto menos ponderemos la enseñanza que les damos,
mejor. ¿Qué clase de enseñanza podríamos darles que sirviese, no s610 para
ayudarlos a vivir unas vidas felices y provechosas, sino también que contri-
buyese a convertirlos en guías de hombres? Advierto que no nos interesa
preparar a la gente para ocupar posiciones de rutina en cargos sin impor-
tancia. Tenemos interés en que nuestros graduados ejerzan alguna influencia
en la formulación así como en la ejecuci6n de la política. El curso de estu-
dios, además, habría de ser tal que el estudiante no pudiera dominarlo sin
nuestra ayuda. Habría de ser un curso en que se combinasen la enseñanza,
la instrucción práctica y la orientaci6n. Y finalmente habría de ser un curso
de estudios que, en lugar de estar compuesto de paqueñas experiencias fic-
ticias, estuviese integrado por materias cuya enseñanza no pudiera deducir
el estudiante de la vida misma o, si pudiese, sería únicamente después de un
largo periodo de penalidades y errores que nosotros quisiéramos evitarle.
Yo sugiero que tratemos de comunicar a nuestros alumnos el buen criterio
de la raza. Mucho de esto tiene que ver con la vida pública, el servicio pú-
blico y la administraci6n pública. Un estudiante que estudie esto podrá ser
debidamente instruido, y así como preparado para la vida pública. Una obje-
ci6n que yo he de hacer contra los cursos de estudio en materia de adminis-
traci6n pública es la de que pueden desplazar la cultura, y yo estoy encariñado
con la idea de que los estudiantes deben ser cultos. Lo que yo propongo
puede prepararlos para la vida pública sin obstaculizar su cultura. En realidad,
los materiales estudiados con vistas a la vida pública contribuirían a su cultura.
Pues una gran parte de la sabiduría y el buen criterio acumulado por la
raza tiene que ver, como ya he indicado, con la organización y la adminis-
tración, con el nacimiento, el progreso y la muerte de las instituciones políti-
cas. Las grandes obras de la historia desde Herodoto y Tucídides hasta
nuestros días están nenas de profundos análisis de acciones en inmediatas
situaciones. concretas. Cuanto más importantes son las obras, más profundos
son banáUsiS.Y<JellJlismo modo en el reino de lb que solía Ilamarse filo-
sofíapráctita•. e1eaaapode, la ética yIa.polítíea, encontramos en la república
reclutamiento 269
de Platón, en la ética y la política de Aristóteles y en escritores posteriores
tales como William James y John Dewey sutiles y laboriosos análisis de los
fines de las sociedades políticas y los medios para lograrlos. A mí me parece
evidente que el mejor equipo de conocimientos para la vida pública son los
relativos a la sabiduría moral y política acumulada a través de nuestra his-
toria intelectual, conocimientos que no pueden los jóvenes adquirir ni en sus
horas de ocio ni en el ajetreo de la vida práctica. Esto es algo que pue-
den darles los colegios. Esto es, me atrevo yo a pensar, la única cosa que
pueden darles los colegios que los capacite para el servicio público; pues como
observó un sabio de la antigüedad, "la misma cultura y los mismos hábitos
sirven para hacer un hombre bueno, un buen estadista y un buey rey".
"Las escuelas pueden hacer mucho"

WILLIAM E. MOSHER
En esta misma publicación hallaremos (un artículo) debido al presidente

Robert Hutchins de la Universidad de Chícago ponderando la futilidad de
todo lo que sea preparación previa al ingreso aparte del desarrollo de la
inteligencia y el carácter... (Este artículo) induce al escritor a hacer las
siguientes observaciones. En primer lugar, debe trazarse una línea que separe
la preparación entre graduados y no graduados. Es evidente que el presi-
dente Hutchins se refería únicamente a estos últimos, aunque en otras oca-
siones se haya expresado también en contra de los primeros.
Con respecto a un curso de preparación para estudiantes no graduados,
una revisión del plan de estudios en no pocas escuelas nos mostrará que
tales cursos son de un carácter incidental más bien que específico. En no
POCOs casos el plan de estudios consiste en agrupar juntos los cursos que se
dan como una cosa de cajón en un programa de artes liberales. El número de
ofertas en los departamentos del gobierno, en sociología y en economía puede
haber contribuido a que el estudiante aspire a una posición al servicio del
gobierno, pero ni desde el punto de vista de la cantidad ni desde el de los mé-
todos de enseñanza pueden justificarse los cursos preliminares para los
cargos del gobierno. Lo mismo puede decirse con respecto a los estudios
de química, bacteriología y otros del mismo carácter. El estudiante que se
haya recibido en química tendrá evidentemente cierta ventaja gracias a ello
si aspira a una vacante en la División de Química del Departamento de
Agricultura. Es decir, puede entrar en el servicio público con base en tal
preparación, pero lo mismo le serviría ésta para entrar a trabajar en una
empresa privada. Si combina los estudios básicos con un curso de adminis-
tración gubernamental, esta combinación le resultará ventajosa si aspira a un
cargo del gobierno. Sin embargo, ninguno de aquellos estudios habrá estado
orientado en relación con las particularidades del servicio público. Puede
decirse en definitiva que hay probablemente muy pocas escuelas que hayan
organizado sistemáticamente cursos de preparación preliminar orientados en
forma definitiva a una carrera en el gobierno.
270 Enseñanza y
En cuanto al nivel de los graduados se plantea una situación distinta,

aunque, a juicio del escritor, pueda hacerse aquí una observación parecida,
es decir, que ciertas instituciones que se anuncian como preparatorias para el
servicio del gobierno proporcionan la misma clase de conocimientos que
podrían ofrecerse aunque ninguno de los graduados pretendiera ocupar u I
cargo del gobierno. Un técnico tal como un graduado en química o en es.a-
dística estará seguramente en condiciones más ventajosas para aspirar a o .u-
par una vacante en el personal del gobierno cuando para desempeñar II
cargo sean esenciales conocimientos superiores de química o de estadfstica,
que aquellas en que estaría quien no estuviese graduado en tales materias.
Si se quisiera precisar el concepto de preparación preliminar para el servicio
público sería difícil predeterminar en qué habrían de consistir tales estudios.
No puede menos que reconocerse que el servicio público tiene ciertas
peculiaridades que lo distinguen de la empresa privada o del trabajo en el
campo académico, Nosotros sostenemos la tesis de que si alguien quiere
prepararse para ingresar en el servicio público debe conocer tales peculia-
ridades. Deberá conocer el derecho público, así como la discrecionalidad
administrativa que se ejerce de acuerdo con dicho derecho porque, en defini-
tiva, la órbita de las actividades de un funcionario público está circunscrita
por la ley. Debe conocer la organización gubernamental y el tipo de rela-
ciones que hay que sostener bajo tal organización. Debe apreciar la manera
como las autoridades públicas formulan y regulan los presupuestos. Además,
deberá tener conocimientos en cuanto a dirección y manejo del personal
y en cuanto a las leyes que afectan directamente a los funcionarios públicos.
Materias de esta clase son indispensables para la actuación inteligente de un
empleado público en un cargo inamovible.
Para el limitado número de jóvenes que aspiran a ingresar en el campo
de la administración pública es aconsejable el mayor conocimiento posible de
las llamadas funciones de plana mayor. Algunos especialistas en ciencias
políticas, y con ellos el presidente Hutchins, sostienen que es improcedente
tratar de ofrecer una preparación preliminar sobre tales funciones que pueda
tener alguna eficacia. Se sostiene además que la única manera de llegar a
conocer tales peculiaridades de la administración pública es la práctica en el
trabajo. El autor de estas líneas no está de acuerdo, pues la mayor parte
de funcionarios que deberían haber pasado su noviciado en la escuela care-
cen de capacidad administrativa, conocimientos administrativos y perspectiva.
Si se quisiera aprender cómo no deben ejercerse las funciones administrativas
bastaría con sentarse a los pies de casi cualquier administrador elegido a la
buena de Dios. Un joven que posea un fondo de técnica administrativa con
escasa o ninguna experiencia puede hacer aportaciones de carácter esencial
a muchos administradores que, por falta de perspectiva y de estudios espe-
ciales se embrollan completamente en la manera tradicional de hacer las
cosas.
Además, en vista del gran cúmulo de conocimientos que actualmente
pueden adquirirse con respecto a las prácticas y los métodos administrativOS
es posible equiparse para la carrera administrativa de la misma manera que
los médicos y los ingenieros se equipan para la práctica de sus rp.spectivas
reclutamiento 271
profesiones. Es evidente que quienes se dediquen a esas profesiones han de

aprender con la práctica y solamente con ella podrán adquirir una completa
aptitud. Esto no justificaría, empero, la tesis de que no podría tenérseles por
preparados en sus técnicas y métodos antes de haberse entregado al ejercicio
de las profesiones a que se habían dedicado.
Este paralelo podría llevarse más adelante comparando al administrador
que necesariamente ha de conocer diversas técnicas y las maneras de apli-
carlas, con el joven dedicado a medicina general que ha de utilizar los
servicios de especialistas, ya que él no es un maestro en cada uno de los cam-
pos de aquellos cuya ayuda necesita utilizar. Aun cuando el administra-
dor haya de tener ciertos conocimientos de derecho público, finanzas públicas,
contabilidad y demás, no puede ser un especialista en todos esos diversos
campos, lo mismo que un médico no puede ser al mismo tiempo bacteriólogo,
fannacólogo, neurólogo y ortopédico. Basta con sentarse durante una semana
en el despacho de un administrador para comprender que éste es una especie
de director de orquesta que produce gran cantidad de armoniosos sonidos con
la ayuda de veinte o treinta distintos instrumentos, la mayoría de los cuales
no sabe tocar.
En conclusión, debemos dar por seguro que un administrador desarrollará
su criterio y habilidad -deberíamos decir su arte- tan necesarios para el
desempeño de su complicado cargo, actuando. Pero suponer que no será un
actor de más éxito en la escena administrativa si cuenta con un vasto fondo
de conocimientos en cuanto a procedimientos y un buen criterio con respecto
a la forma de aplicarlos, es cosa contraria a la lógica y a la experiencia.
Nadie sostiene que puedan obtenerse administradores plenamente maduros
y formados en el patio de un colegio, así como tampoco se obtienen en
los patios de los colegios médicos o ingenieros totalmente maduros y formados.
Los estudiantes de medicina dedican sus dos primeros años y parte de los
dos últimos a aprender su "ciencia", y los ingenieros dedican generalmente
un periodo más largo a la misma labor. En ambos casos se exige un largo
periodo de internado y aprendizaje antes de que se autorice el ejercicio a los
graduados en esas profesiones.. Si se reconoce esa misma necesidad por lo
que respecta a los futuros administradores y se les proporciona ocasión propicia
para un internado y un aprendizaje para que puedan conocer los proce-
dimientos administrativos, podremos confiar firmemente en que podrán apre-
ciarse grandes progresos en uno de los más descuidados campos de la actua-
ción gu~rnamentaI.
*
Como su título hace suponer, el siguiente ensayo «¿Existe una
clase administrativa norteamericana?" se refiere a las discusiones
que reflejan las dos selecciones anteriores. Su autor es el profesor
Rowland Egger, quien además de una alta competencia profesional
POsee el don de un elegante estilo.
En 1946 entre los actos celebrados con motivo del segundo
centenario de la Universidad de Princeton se organizó una confe-
272 Enseñanza y
rencia sobre la enseñanza universitaria y el servicio público. El

ensayo del profesor Egger es una de las distinguidas producciones
resultantes de la conferencia.
La expresión "clase administrativa" tal como se emplea en el
título del ensayo se refiere a un pequeño grupo de servidores civiles
permanentes, denominados así, en la cúspide del servicio civil bri-
tánico. Para los estudiantes de administración pública norteameri-
canos, la clase administrativa británica ha constituido siempre un
interesante espectáculo, un objeto de frecuente estudio y muchas
veces de envidiosa comparación. En un sistema gubernamental y
administrativo muy parecido al nuestro, la instrucción, el recluta-
miento y la manera de actuar de la clase administrativa británica
difiere considerablemente de la práctica norteamericana para pro-
veer los altos cargos administrativos. Aquí los miembros del servicio
público se reclutan casi exclusivamente entre los altamente capaces
graduados de las universidades; es un servícío de carrera en que si
no se ingresa pronto ya no se ingresa; sus miembros ocupan la gran
mayoría de los altos cargos administrativos. Las personas dedicadas
al estudio de la administración están generalmente de acuerdo en
que la clase administrativa británica es en conjunto una instituci6n
administrativa "acertada". Sin embargo, la preparación docente de
sus miembros se ha ajustado al plan de estudios tradicional de artes
liberales de la universidad británica, no de estudios de administra-
ción pública en el sentido profesional.
Evidentemente, las diferencias entre la práctica británica y la
norteamericana dejan espacio para muchas teorías y discusiones.
En la conferencia del segundo centenario de Princeton, las derivacio-
nes de tales diferencias constituyeron el centro de las discusiones,
pues la experiencia británica fue allí revisada y defendida por
distinguidas figuras públicas británicas. Los participantes norte-
americanos trataron a su vez de ver la experiencia británica a la lu~
de las instituciones y necesidades norteamericanas a fin de detenn1-
. "
nar en qué es buena y adaptable la idea de la "clase administrativa,
y en qué es mala e impracticable. El ensayo del profesor Egger est~
muy cerca de ser un resumen no sólo del punto de vista norteamerI-
cano tal como se expresó en la conferencia, sino también de las
más recientes y bien informadas opiniones de quienes se dedican al
estudio de la administraci6n.
Se pregunta: ¿Hasta qué punto es la experiencia administrativa
de un país apropiada para otro? ¿Qué problemas han surgido por
tratar de transferir o copiar las instituciones administrativas?
reclutamiento 275
¿Existe una clase administrativa norteamericanai "

ROWLAND EGGER
La idea básica inspirada por la conferencia -la necesidad en el servicio

civil de una clase administrativa preparada- es una idea que llega hasta el
propio lecho de roca de la organización social, gubernamental, administrativa
y docente. Si las universidades pueden hacer poco por la formación de un
cuerpo de generalístas por su propia moción -toda vez que no dominan el
mercado- es igualmente cierto que no podrá hacerse nada hasta que las uni-
versidades participen, ya en ligar el concepto de preparación para la clase
administrativa a nociones académicas propias de una cultura general, como
en la Gran Bretaña, ya acomodándose a la sustancia formadora de la función
generalista en una sociedad contemporánea, como es más lógico en el caso
de los Estados Unidos. El presente ensayo tiene, pues, por objeto examinar
la posibilidad de formación de una clase administrativa en armonía, según
expresión de James Forrestal, "con las tradiciones norteamericanas y recono-
ciendo plenamente el espíritu democrático de las instituciones norteamericanas".
La importancia que últimamente se ha dado a los servidores civiles de la
variedad de generalistas procede de dos fuentes: a) admiración por los verda-
deramente notables logros del "cuerpo distinguido" del servicio civil británico
conocido como empleados de la primera división o clase administrativa, grupo
que numéricamente nunca ha pasado en tiempos normales 'de mil quinientos,
lo cual es menos del 0.35% del servicio civil británico antes de la guerra, y
menos del 2.5% del llamado "tesoro" o clases generales del servicio civil; b)
una valoración crítica de los desenvolvimientos dentro de la burocracia norte-
americana que revelan importantes deficiencias con respecto a la continuidad
y consistente progreso en la pericia de la más alta díre.cíón y la política
administrativa ...
Los problemas y dificultades que resultan de la falta de una clase adminis-
trativa institucionalizada en el servicio civil norteamericano no fueron descu-
biertos en Princeton. La deficiencia ha sido observada, de cuando en cuando,
por las personas doctas y los comentaristas; de Tocqueville fue el primero,
pero no ciertamente el último en criticar sistemáticamente este defecto en
las disposiciones administrativa~ norteamericanas. Más recientemente la comi-
sión investigadora sobre el personal del servicio público hizo un estudio
exhaustivo del problema. En muchos aspectos, el informe de esta comisión
e~ 1935 es comparahle al informe Macaulay en 1854, por la claridad de su
~agn6stico y la sencillez de su terapéutica. Los descubrimientos de la comi-
SIÓn investigadora con respecto a la necesidad de una clase administrativa
en el servicio civil norteamericano fueron considerablemente reforzados por
los estudios del Comité del presidente para el mejoramiento del servicio
• De The Public Service and University Education (Prioc:ekm, 1949), Josepb E.

~cLean (ed. ), págs. 205-233. Resumido. Reproducido coa autorización del.
mprenta de la Universidad de Prínoeton.
274 Enseñanza y
civil, encabezado por el presidente de justicia Stanley Reed, quien en 1941

reiteró insistentemente la necesidad de reconocr e institucionalizar el recluta-
miento de un grupo generalísta en el servicio federal ...
Creo que en este punto es pertinente examinar la sustancia de la función
generalista en el gobierno moderno .. , La Asociación de Primera División de
Servidores Civiles sometió una declaración a la Real Comisión Británica
d.i' Servicio Civil en 1931 que resume la materia con gran claridad desde el
punto de vís:a británico:
"Los n"~ocios del gobierno, si han de realizarse bien, exigen inmediata
aplicaciór: de amplios criterios a problemas complejos; pues el acomodamiento,
por lo (" .e respecta a cada materia, a definidas líneas de acción, mutuamente
oonsís:entes, aceptadas por la opinión pública y susceptibles de ser seguidas
ínínterrumpi-lamente mientras las condiciones lo permitan y de ser rápidamente
ajustadas ' .. caso contrario. Cabe esperar que casi todas las decisiones admi-
nistrativ ; tengan consecuencias que perduren o se hagan visibles mucho
después ¿:-l periodo de actuación del gobierno por el cual o bajo cuya auto-
ridad se adoptaron. Es función especial del servicio civil y especial deber de
la clase administrativa de dicho servicio en su labor cotidiana de detalle
precisar aquellas más amplias y más consistentes consideraciones contra las
exigencias del momento a fin de que el acuerdo que el Parlamento adopte
hoy no resulte un estorbo para el Parlamento el día de mañana... La
vacilación, la incertidumbre y la inconsistencia son claros indicios de mala
administración ...
"Así el cumplimiento eficiente del trabajo administrativo de los diversos
departamentos exige un equipo mental preparado de alto orden, mientras en
los casos particulares se necesitan facultades ejercitadas en determinada
direccJón particular. Lo que en algunas esferas hace mayor falta es criterio,
saooir faire, penetración y buena voluntad; en otras, un equipo intelectual
capaz de dominar fácilmente los problemas complejos y abstrusos, por ejemplo.
la fijación de impuestos y otros temas económicos; en otras, imaginación Y
habilidad constructiva."
Escribiendo contra el ambiente característico de la particular escena

norteamericana, la comisión investigadora del personal del servicio público
planteó el problema en estos claros y lógicos términos en su informe de 1935:
"Bajo el sistema norteamericano de gobierno autónomo, los votantes eligen

los cuerpos legislativos y los principales cargos ejecutivos, y otros diversOS
funcionarios especiales, para hacer las leyes, formular los presupuestos, votar
los impuestos y determinar las políticas públicas generales. La manera de
actuar el gobierno de acuerdo con tales leyes y políticas está confiada a
hombres y mujeres de nombramiento directo. Como quiera que es imposible
para quienes desempeñan los principales cargos ejecutivos y para los comités
legislativos tratar individualmente con dichos hombres y mujeres, cada
actividad de importancia está organizada como un departamento dirigido por
Un funcionario nombrado directamente o por elección (llamado secretario,
comisario o algo por el estilo). Los deberes de este jefe de departamento
reclutamiento 275
corresponden a una de dos categorías, la política y la administrativa. Política-
mente es responsable frente al jefe del ejecutivo o al cuerpo electoral por la
ejecución en su departamento del programa político general del partido en el
poder. Administrativamente es responsable por: a) la interpretación de las
leyes y los reglamentos bajo los cuales opera su departamento; b) la distri-
bución del trabajo del departamento de manera que sean cumplidas lo mejor
posible las políticas que hayan sido fijadas; e) mantener la consistencia en el
trabajo de su departamento así como entre las diversas oficinas y actividades
y las relaciones con otros departamentos; d) procurar que haya continuidad
entre el pasado, el presente y el futuro del trabajo de su departamento,
excepto naturalmente cuando la política haya sido fundamentalmente cam-
biada; e) mantener la eficiencia en el departamento y hacer que el personal
dé el debido rendimiento, y f) Informar al público y estar preparado para
explicar la labor del departamento. Estos últimos deberes son lo que la
comisión denomina trabajo administrativo. Como quiera que son apolíticos,
pueden y deben ser situados como hombres de carrera en el servicio adminis-
trativo. .. En el gobierno federal necesitamos tan solo reconocer 10 que de
hecho se ha realizado en varios departamentos en diversos tiempos, y crear
en cada departamento la posición definida del subsecretario permanente e
incluir su cargo en el servicio de carrera ...
"El administrador es el eslabón entre el servicio cubierto por elección
y el de nombramiento político, por un lado, y los servicios profesional y
subalterno por otro. Se diferencia del funcionario político, el eejecutivos bajo
nuestra ley, en que no toma decisiones definitivas de carácter político, no
propugna tales orientaciones políticas ante el cuerpo electoral, y no se eleva
o cae a causa de la aceptación o el rechazo de esus ideología política por el
cuerpo electoral o por los representantes elegidos por éste. Estas son funciones
propias de los funcionarios elegidos que son por tanto políticos y «responsa-
bIes». Los funcionarios políticos sirven a modo de amortiguador entre el público
y los administradores, interpretando las opiniones y decisiones públicas e
imponiéndolas a la administración. Si el funcionario político fracasa en su
empeño por presidir la procesión, o al menos hallarse en su delantera, cae
y otro es elegido en su lugar.
"Para el funcionario elegido es indispensable el administrador. Este último
conoce íntimamente todo el mecanismo del gobierno, está al corriente de sus
Posibilidades y limitaciones, y, por medio de los que trabajan con él, tiene la
dirección de un sinfín de hechos y habilidades que deben relacionarse entre
sí para el desenvolvimiento y ejecución de cualquier política. Y, una :vez
adoptada una política, es el administrador quien traduce la decisión a la
realidad a base de planear, organizar, delegar, determinar el personal, dirigir,
Coordinar y presupuestar para la ejecución del programa dentro de los límites
asignados. En este proceso hay que tomar muy importantes decisiones de
política administrativa. Estas se le imponen al administrador para que obre
en armonía con el programa general. Si surgen cuestiones para las cuales
no pueda servir de guía la política general, o que puedan motivar nuevas o
diferentes cuestiones políticas, éstas deben remitirse al funcionario político
superior. En un servicio administrativo de carrera, el administrador llega
276 Enseñanza y
a adquirir extraordinaria habilidad para establecer sutiles distinciones entre

las cuestiones de carácter político y las de carácter administrativo, porque
asciende en un servicio dedicado a esas materias.
"La relación entre la administración y los servicios técnicos es como sigue:
Es obligación del administrador comprender y coordinar la política pública
e interpretarla para los servicios que actúen. Aun cuando tenga profunda
apreciación y considerable conexión íntima con las operaciones de los depar-
tamentos técnicos y de negocios, no puede conocer su tecnología o ciencia.
Nadie puede ser actualmente perito en todas las materias. Por la misma
razón los jefes técnicos y profesionales de esos servicios apenas pueden tener
noción de las técnicas o problemas de sus vecinos o tener una visión equili-
brada de todo el cuadro del gobierno, ni ver lo que sea necesario en su
propia labor para producir finalmente un servicio público coordinado. Al
insistir en esta correlación y conformidad de trabajo con las políticas que
se hayan adoptado, el administrador no está entremetiéndose en el trabajo
técnico, que debe desde luego dejarse a los técnicos. Está más bien aplicando
al campo técnico decisiones de política pública que, igualmente, están más
allá de la competencia o responsabilidad de los técnicos ... "
No obstante, sería engañoso inferir que entre los comentaristas e inves-
tigadores exista nada que parezca acuerdo o unanimidad con respecto a la
posibilidad práctica de establecer una clase administrativa en el servicio de
Norteamérica. Lewis Meríam, en su Public Personnel Problems opone no pocas
objeciones a la noción de clase administrativa. Sostiene que el sistema federal
en los Estados Unidos ha sido el resultado de la atribución de las funciones
generales de plana mayor a las autoridades nacionales en muchos sectores
de la actividad gubernamental, al paso que las operaciones quedan al nivel
estatal y sujetas a la política estatal dentro de amplios límites. Las funciones
del funcionario federal tienden a ser la reunión de hechos y estadísticas,
estudio, investigación, propaganda, fomento e inspección considerablemente
asesora. J1:stas, cree él, no son funciones propias de un funcionario de la clase
administrativa, e indica que el deficiente desarrollo de la función de estudios
e investigaciones en la administración británica es buena prueba del fracaso
de la clase administrativa en esta esfera. Sostiene asimismo la opinión de que
en esta tardía fecha en los Estados Unidos no seremos nunca capaces de
imponer una clase administrativa por encima de los empleados profesionales
técnicos y científicos porque nuestra reacción contra el sistema de los despojos
ha exaltado el grupo profesional y científico a expensas del administrativo
Integrado principalmente en tiempos anteriores por empleados nombrados
según el sistema de los despojos. Además, si se excluyen los servicios tradi-
cionalmente administrados por científicos que se convertían en ejecutivos,
habría, según dice, solamente unos mil cargos de clase administrativa en
todo el servicio federal, lo cual significa que habría de ser infinitesimal el
número de nuevos nombramientos cada año necesarios para sostenerlo, o en
todo caso demasiado reducido para interesar a las universidades norteame-
ricanas.
Además, Lewis Meriam discute abiertamente la suposición de que la
habilidad administrativa sea incompatible con la competencia profesional.
reclutamiento 277
Las agencias cuyo personal se dedique al estudio, la investigación y el avance
dice que son pequeñas y presentan pocos problemas graves de organización
y dirección general. Por otra parte, exigen un alto grado de competencia y
reputación profesional. Designa un grupo de funcionarios en que la compe-
tencia profesional va implícita en sus títulos: el jefe de Sanidad del Servicio
de Salubridad Pública, el comisario de Enseñanza, el director de la Oficina de
Economía Agrícola, el director de la Oficina de Medidas, el director de Es-
tudios Geológicos, etc. Y continúa:
"Los partidarios de una clase administrativa especial sostienen a veces

que los hombres científicos y técnicos carecen de habilidad administrativa...
La habilidad para citar algunos casos en que los científicos y los técnicos
carecen de habilidad administrativa no prueba que todos los hombres cientí-
ficos y técnicos carezcan de habilidad administrativa más de lo que el poder
citar algunos casos en que hombres científicos y técnicos fueron admirables
administradores probaría que todos los hombres sean excelentes administra-
dores. No se ha deducido todavía ninguna prueba para demostrar que en
Norteamérica, bajo nuestro sistema de enseñanza, una instrucción académica
general produzca mejores administradores que una instrucción más especiali-
zada G que los graduados en artes generales que no ingresan en los campos
profesionales sean superiores en habilidad administrativa a graduados en
artes que seguidamente reciban instrucción profesional. A falta de buenas
estadísticas hay que recurrir a la observación. La observación indica que la
habilidad administrativa y el interés por la administración son algo aparte
y distinto de los campos de enseñanza y que en casi todos los campos pueden
encontrarse buenos y malos administradores."
Meriam atribuye una porción de taras psicológicas a los administradores

de menor categoría, instalados como presuntos herederos de los imperios
administrativos, y se refiere a las dificultades que una posición de favor
representa para el logro de cooperación y de una organización eficazmente
dirigente. Expone su opinión de la siguiente manera:
"El sistema inglés funciona porque los miembros de la clase administrativa

constituyen una casta que ocupa todas las posiciones desde la más alta hasta
la más baja dentro de una división. Es muy discutible que funcionara en el
caso de que no hubiera una casta sino una verdadera competencia entre dos
o más divisiones por ocupar los más altos cargos. Si la casta perdiese el total
dominio de las posiciones más elevadas lo más probable es que tuviese sus
días contados."
Las diferencias en cuanto a teoría y sistema de reclutamiento, el ensan-

chamiento de la enseñanza técnica y profesional y los exámenes para los
cargos técnicos y profesionales del servicio civil, y la supuesta inaplicabilidad
en la Gran Beretaña del concepto "administrador" a las agencias y los g~
biemos menores se citaron ya, pero su principal acusación contra la propuesta
de la clase administrativa se basa en fundamentos que ya hemos esbozado.
278 Enseñanza y
Los elementos esenciales de la idea británica relativa a la instrucción y el

reclutamiento de la clase administrativa han sido bien explicados en un
ensayo de sir James Grigg, y no necesitan ser examinados aquí. El profesor
Woodward los resume diciendo que "uno de los más notables aciertos de los
ingleses en el siglo XIX fue el idear un sistema de enseñanza que diera a la
alta clase media inglesa las cualidades de una vieja aristocracia gobernante".
No vacila en propugnar el tipo de una instrucción clásica -estudios de latín
y griego- como una base importante para el tipo de enseñanza requerido
por un administrador, aunque reconoce, bien que con cierta resistencia, las
tendencias en la instrucción inglesa que tienden a dar mayor importancia
a estudios "más nuevos" tales como la economía, la administración pública
y la historia y las instituciones que funcionan, cuyo valor cultural está a su
juicio bien establecido. Sir James Grigg al paso que elude hábilmente dar
su opinión con respecto al plan de estudios apropiado para la instrucción de
una clase admíuístrativa, después de observar que si hubiera de formu-
larlo no le infligiría la impropia inclusión de matemáticas y ciencias natu-
rales, no deja lugar a dudas al manifestar su creencia de que un plan de
estudios no tiene importancia alguna para la preparación de la clase admi-
nistrativa.
Los totalmente deliciosos ensayos del profesor Woodward y de sir James
Grigg demuestran más que otra cosa lo profundamente que pueden diferir
las tradiciones docentes dentro de un general milieu de similaridad cultural
y cuán radicalmente distintos moldes sociales y administrativos pueden for-
marse bajo la égida de un sistema jurídico común. Aun aquellos que hayan
tenido el privilegio de participar en el absorbente proceso docente de una
universidad inglesa no pueden menos que darse cuenta de que se está
jugando un juego sometido a una serie de reglas, todas ellas incomprensibles
para la gente de fuera. Y s610 el tiempo podrá decir si las reglas están en
favor de los liliputienses o de los brobdingnaguianos.·
En definitiva, yo me inclino a la opinión de que la experiencia norteame-
ricana tiende a sostener el criterio de Lewis Meriam de que la capacidad
para la administración y el interés que ésta inspire son algo aparte y distinto
de los campos de la enseñanza. Por mi parte, y expresando el sentir de quien,
como yo, ha estado sometido a los rigores de una educación clásica excepcio-
nalmente severa, puedo afirmar que no ya en América sino a veces en el
propio Oxíord, Aristófanes y Esquilo son enseñados por meros gramáticos
pedantes cuyo contenido cultural y docente está por debajo de un curso para
herradores. Por otra parte, y pido perdón por volver a referirme a mí mismo,
el curso universitario que me impresionó más profundamente y me abrió las
perspectivas de un conocimiento humanístico que antes había descuidado
completamente, Iúe una serie de conferencias en la escuela de ingeniería
que trataban de la historia de las instalaciones de alcantarillado en los tiempos
antiguos y medievales. Allí fue donde surgieron a la vida Catulo, Livio, Tácito,
Horado, Petronio, Juvenal, Plauto y Terencio; allí se pusieron de manifiesto
• Alusión a los naturales del país de Liliput, cuya estatura no pasaba de quince
centímetros y los del país de Brobdingnag, que eran altos como un campanario,
y que aparecen en los Viajes de GuDiver, de ¡onatban Swift. N. del T.
reclutamiento 279
el verdadero significado de la ingeniería romana y del genio jurídico romano,
y allí vi con claridad la elemental conexión entre el desarrollo de la civilización
urbana (que es como decir simplemente el desarrollo de la civilización) y
el progreso del ingenio humano para aprovechar los desperdicios animales,
y comencé a comprender y apreciar su decisiva influencia en el desarrollo
cultural del hombre moderno.
Además, con solamente un ligero remordimiento por la terrible pérdida
de tiempo que ello supone, puede observarse que son pocas las cosas que
escribió Aristóteles que Jowett" no mejorase considerablemente en su tra-
ducción.
El postulado de Meriam de que la habilidad administrativa y el interés
por la administración son cosa aparte y distinta de la órbita de un plan de
estudios, supone que probablemente no pueda enseñarse el arte de dirigir
a los hombres por medio de los mecanismos docentes formales. Seguramente
sir James Grigg estaría de acuerdo con esta opinión. Pero desde este punto
el argumento se bifurca marcadamente. Siendo así que no puede enseñarse el
arte de dirigir a los hombres, sir James y el profesor Woodward llegan a la
conclusión de que solamente una instrucción de cultura general (frase cuyo
sentido invita a la discusión) que proporcione un sentido de la forma y una
fácil percepción de las relatividades constituye una enseñanza apropiada para
la clase administrativa. La Comisión Investigadora y el Comité Reed res-
ponderían que incluso si el arte de dirigir a los hombres no puede enseñarse
por los métodos docentes formales, los principios y las prácticas contenidos
en el empleo científico de los instrumentos de dirección, eso sí que puede
enseñarse. Lewis Merícm insistiría en que entre los políticos por una parte
y el personal profesional y técnico por otra no hay lugar para una clase admi-
nistrativa, ni hace ninguna falta aunque pudiera encontrarse lugar para ella,
así que no hay que preocuparse por formar una.
Antes de dar por terminada esta fase de la discusión, citemos como prueba
a uno de los hombres de ciencia profesionales cuyo fantasma invoca Lewís
Meriam con tanto desembarazo. El doctor W. W. Stockburger, uno de los
grandes funcionarios de carrera del servicio federal, comenzó como profesor
auxiliar de botánica en la Universidad Denison, después pasó a ser fisiólogo,
encargado de las plantas estimulantes y similares en la Oficina de la Industria
de las Plantas y finalmente ascendió a director de personal del Departa-
mento de Agricultura de los Estados Unidos. Como resultado de su larga, rica
y variada experiencia como hombre de ciencia y como administrador, el
doctor Stockburger escribe lo siguiente:
"La preparación especializada en el derecho o en las ciencias es un cimiento

deficiente para edificar sobre él una carrera administrativa. .. La administra-
ción, aunque no separada '11 aparte de la actividad administrativa, implica
una serie de relaciones no inherentes a lo que se administra, pero que se
.. Benjamín Jowett fue un erudito inglés del siglo XIX, profesor en Oxford.
Muy influido por la cultura alemana, fue profesor de griego. Tradujo diversas obras
de Platón y la política de Aristóteles, sobre el cual escribió unos notables ensayos.
Nota del T.
280 Enseñanza y
sobreponen a ello. La comprensión de la índole de esas relaciones y del

arte de utilizar con eficacia se facilitará con el dominio de los principios de la
admir.: .stración pública y la exploración del contenido de las ciencias sociales.
Si el gobierno ha de conseguir para el servicio público personas que tengan
aptitud para llegar a ser buenos administradores, hay que inducir a nuestras
instituciones docentes a que proporcionen a los estudiantes sobresalientes la
ocasión para adquirir una perspectiva de la relación existente entre las opera-
ciones del gobierno y el interés del público mucho más extensa de la que
normalmente se consigue en los cursos técnicos de tipo habitual."
La prueba es más fácil de aducir que de aplicar. Stockburger, el fisiólogo

de las plantas -lo cual es el tema dominante de su carrera- es en grado
considerable la prueba de la afirmación de Lewis Meriam de que la técnica
y la habilidad administrativa no son incompatibles y coinciden muchas veces
en la misma persona. Pero Stockburger el humanista y el versado en adminis-
tración, faceta sólo imperceptiblemente inferior a su lado científico, sería el
primero en negar las conclusiones de Meriam respecto a la instrucción de la
clase administrativa y es, en realidad, nuestro más positivo testigo y ferviente
abogado en defensa de la preparación sistemática del personal administrativo.
Detodas las proposiciones que se han hecho para la creación de un servicio
administrativo de carrera en el gobierno de los Estados Unidos, la de la Co-
misión Investigadora del Personal de Servicio Público es a un tiempo la
más completa, la mejor documentada y la más asequible con respecto a todo
lo relacionado con su comprensión inmediata y a la larga. En este punto
merecen nuestra cuidadosa atención las partes pertinentes del informe de la
comisión.
La Comisión Investigadora propuso que el servicio público sea organizado
en cinco grandes grupos o divisiones: a) el grupo administrativo, integrado por
el personal dedicado a la dirección en general, incluyendo organización, plana
mayor, dirección coordinación, planeamiento, formación de presupuestos e
información; b) el grupo profesional, integrado por quienes emplean técnicas
y conocimientos especiales adquiridos en profesiones reconocidas, tales como
medicina, íngeníeria, derecho, arquitectura, química, trabajo social y ense-
ñanza; e) grupo oficinesco, integrado por quienes hacen trabajo de oficina
de manejo de operaciones de comercio y papeles y registros e informes que no
pueden menos que haber en toda empresa importante; d) los grupos de arte-
sanos y similares, incluyendo carpinteros, plomere. albañiles, trabajadores del
acero, mecánicos, pintores, impresores, etc.; e) el ]UPO subalterno encargado
de las labores cotidianas normales.
La comisión estima que esos cinco grupos constituyen el contenido general,
aunque no hermético, de los separados aspectos de un servicio de carrera,
dentro del cual podrán manejar las oportunas palancas y labrarse un por-
venir. La comisión hacia hincapié en ciertas condiciones específicas que
deben cump_ a fin de establecer y mantener cualesquiera de los servicios
propios de cada tipo de carrera. "Debe merecerse una buena acogida por
parte del público, han. de aceptarse y comprenderse en general los servicios
propios de cada carrera, y por parte de los grupos profesionales y científicos,
reclutamiento 281
de Ias sociedades cultas y de la prensa ha de haber una justa apreciación de
las distinciones entre los servicios y la índole de aportaciones de cada uno
a la total labor del gobierno." La comisión proponía que para cada uno de los
cinco servicios haya "un método apropiado de ingreso basado únicamente
en las características y capacidades del aspirante, y tan bien definido que las
condiciones de ingreso sean relativamente estables y fácilmente comprensi-
bles". La comisión indica que:
"00
t a vez que una <carreras presupone un cargo inamovible en el que
van awnentando los conocimientos y la habilidad, debe limitarse el ingreso,
en el curso normal de los hechos, a las posiciones más bajas dentro de cada
servicio y a un grupo de aspirantes jóvenes. No puede decirse que exista
una carrera si los altos cargos se cubren generalmente con elementos prove-
nientes de fuera, oponiéndose así un obstáculo un ascenso desde lo más
bajo hasta lo más alto del servicio".
De manera especial hace hincapié en que:
"deben proporcionarse ocasiones para el adelanto y ascenso dentro de

cada servicio de carrera a todos cuantos formen parte del mismo sobre la
base de solamente el trabajo y la capacidad para llegar a los más altos cargos.
Cada servicio debe ser considerado con el criterio más amplio posible de
manera que sea bien amplia la base para proveer los más altos cargos y
de manera que quienes ingresen desde abajo puedan tener ocasión para
llegar a las alturas". La comisión dedica especial atención a la idea de que:
"siempre que las carreras en el servicio público sean virtualmente idénticas

a las carreras en la vida privada, la delimitación de los servicios, el sistema
de adiestramiento, el método de ingreso, las oportunidades para avanzar y la
compensación económica deben estar bien precisadas, y deben estar previstas
las ocasiones para salirse y para volver a entrar. Pero allí donde la índole
del trabajo público sea única, o regida por motivos distintos o contra-
rios, el método de reclutamiento y las condiciones del servicio deben ser
distintos y el hecho de salirse y de volver a entrar debe ser examinado
cuidadosamente".
El establecimiento dentro del servicio de aSOCIaCIOnes científicas, profe-

sionales y de otra clase, así como el de organizaciones para estudiar las
condiciones del servicio y para fomentar la vida social del grupo son muy
estimulados por la comisión.
Evidentemente, los sistemas de reclutamiento adoptados condicionan más
que cualquier otra cosa la formulación del programa. La comisión no siente
temor alguno por dejar las cosas claras también en este respecto. Sugiere:
1. El grupo sin oficio habría de ser "reclutado sin referencia a la instruc-
ción, sobre la base de aptitud para el trabajo, determinada totalmente por
pruebas prácticas, habitualmente en el empleo. Para los que hubieran de
entrar en el servicio después de obtener un grado escolar, o quizá después
282 Enseñanza y
de dos años de high school o enseñanza secundaria, no habría un límite

determinado en cuanto a la edad".
2. El grupo de artesanos se reclutaría «después de su instrucción, que
normalmente no se exigiría superior a la de high school, sobre la base de la
maestría de los particulares oficios. La admisión debería ser por oposición, a
base de pruebas prácticas, con límites de edad para el ingreso, computados de
modo que el examen tuviera lugar poco después de terminado el aprendizaje".
3. El grupo de oficinistas se devide en dos sub grupos, el estrictamente
oficinista y las divisiones de oficinistas ejecutivos. El grupo de oficinistas
"habría de recIutarse después de no menos de dos años de high school y de
ser adiestrados para las técnicas especiales de sus empleos después de ingresar.
Las edades límite podrían ser de dieciséis a diecisiete años y el examen habría
de ser primeramente de inteligencia general y de las materias que esos
jóvenes, hombres y mujeres, hubiesen estudiado en la escuela ... El grupo de
oficinistas ejecutivos habria de tomarse al último nivel, es decir, después
de la completa enseñanza de high school. La edad límite habría de ser de
dieciocho a diecinueve años, y el examen habría de versar sobre materias
propias de high school. Si se requiriese un adiestramiento especial en colegios
para negocios, se les daría una vez seleccionados".
4. El grupo profesional sería reclutado "después de una preparac'ón
especial pero antes de la experiencia práctica. La edad límite aplicable sería
de veintitrés a veintiocho años, y el examen debería versar casi exclusivamente
acerca del dominio de la preparación especial. Una norma sumamente útil
en el reclutamiento para el servicio profesional es la de exigir al candidato
que tenga el título profesional expedido por los correspondientes organismos
o asociaciones".
5. El grupo ndministratívo sería seleccionado entre:
"los que contasen con una enseñanza general adelantada inmediatamente

después de terminados los estudios. El examen apropiado sería el que tra-
tase de determinar cuál de los hombres y mujeres que se presentasen Jurante
un determinado año había en aquella etapa de desarrollo logrado una posición
destacada entre sus compañeros de grupo de la misma edad en cuanto a la
adquisición de conocimientos generales. El examen habría de determinar
primordialmente qué eran los candidatos, no lo que sabían acerca del trabajo
para el cual habrían de adiestrarse en lo futuro".
La comisión reitera en diversos lugares a lo largo de su informe que no

está proponiendo un servicio de carrera cerrado. Cree que habrá ocasiones
en que sea necesario llevar a los cargos que requieran una determinada gran
experiencia práctica a personas no pertenecientes al servicio en una especial
carrera que cuenten con una gran experiencia en cargos avanzados que la
requieran; dice la comisión que no se contradice el principio de carrera con
tal que el curso normal de los ascensos se siga sobre la base de la carrera.
Además, la oomísíón considera que el sistema que propone no proyecta una
serie de casilleros en una carta de organización, sino una serie de escalafones
o escalas partiendo a diferentes edades y después de distintos periodos de
reclutamiento 283
enseñanza y experiencia, y llegando eventualmente a diferentes puntos. La

comisión cree que es una cuestión de primera importancia que las escalas no
estén tan separadas que un empleado excepcional no pueda pasar de una
a otra base de enseñanza o experiencia adicional.
El capítulo que trata de la administración y la dirección del personal
en el informe de la Comisión del Presidente para el Mejoramiento del Servicio
Civil, presentado en 1941, fue indudablemente lo mejor de la labor del comité.
Desgraciadamente, cayó como pedrada en ojo de boticario cuando la tem-
pestad suscitada con motivo de la situación de los abogados en el servicio
civil, y ya no volvió a tener su dignidad o confianza en sí mismo, de suerte
que cuando resulta más atrevido no es más que ligeramente incisivo. Cordon
Clapp resumió con claridad y benevolencia las proposiciones del comité
con las siguientes palabras:
"Las proposiciones del comité vislumbran la creación de un grupo admi-

nistrativo con o sin especializaciones profesionales o científicas integrado por
elementos que tengan responsabilidades administrativas en posiciones que
ocupen grados CAF-ll, P-4 y más altas.' El cuerpo de carrera en el servicio
administrativo se llenaría en gran parte con el ascenso o traslado dentro del
servicio con seguridad primordial en cuanto al método de selección puesto
en manos de los comités examinadores y los juicios diferenciales de los fun-
cionarios administrativos superiores y de los funcionarios departamentales de
personal. Además, el Comité es partidario de que se reconozca el papel
de la dirección general en el servicio de carrera directamente bajo los jefes que
dan las orientaciones políticas, constituyendo los directores generales el rango
más alto del cuerpo administrativo. Es interesante advertir que el Comité
no participa directamente en la controversia de tiempo perdido o sobre si las
personas que hayan de ocupar cargos administrativos de responsabilidad han
de ser seleccionadas entre las que ya tengan preparación técnica o científica
o entre las que tengan preparación o experiencia desprovistas de tal especia-
lización. El Comité acepta sensatamente el hecho de que los más altos cargos
administrativos sean y hayan de ser ocupados por personas procedentes de
ambos orígenes. Sitúa acertadamente el más alto grupo administrativo sobre
la base del común denominador de la capacidad y la responsabilidad admi-
nistrativa."
El Comité, al optar por eludir las responsabilidades políticas y los pro-

blemas sociales inherentes a la creación de una clase administrativa gracias
a la creación de un procedimiento de selección y por la provisión de una
definida escala de carrera que conduzca a las más altas posiciones de direc-
ción, hizo caso omiso del problema central relativo a cómo conseguir personal
subordinado competente para asumir las responsabilidades de dirección de
los escalones más altos. Las capacidades administrativas de las personas
situadas en CAF-ll y P-4 y aún más arriba ejerciendo cargos de responsa-
bilidad administrativa no serán superiores a la potencial capacidad adminis-
1 t!:stos eran grados medios en el entonces existente sistema de clasificación

federal. D. W.
284 Enseñanza y
trativa reclutada en los niveles de ingreso. Entre las recomendaciones del
Comité no hay ninguna para mejorar la potencialidad administrativa del dinero
gastado en lo más bajo. No se niega, desde luego, que el reconocimiento
de un cuerpo dirigente en el servicio civil que propone el comité surta un
efecto saludable. Pero este reconocimiento no es el meollo de la cuestión,
y yo no estoy seguro, ni aun por la subsiguiente referencia de Clapp a los
efectos atenuantes de los "misterios existentes de la potencialidad human>"
de que puedan obviarse procedimientos de selección í-iadecuados.
Los hechos ocurridos en los doce años siguientes al informe rendido por la
Comisión Investigadora del Personal del Servicio Civil han servido en gran
medida para revalidar las recomendaciones que entonces hizo y darles mayor
importancia. A pesar del muy considerable aumento en el número de empleados
con capacidades administrativas de carácter general debido a la sucesiva
ayuda federal y al programa de obras públicas, incluyendo la inauguración del
programa de seguridad social, nos sorprendió la guerra con una alarmante
deficiencia en el grupo administrativo. Durante la guerra hubo de montarse
una enorme máquina administrativa, integrada principalmente por personas
procedentes de los negocios y de las profesiones liberales, máquina construida
en muchos casos alrededor de administradores generales que apenas tenían
tiempo para afilar sus instrumentos en los programas de asistencia, obras
públicas y seguridad social. Después de la guerra salieron todos los hombres
de negocios, la mayor parte de los de profesiones liberales y un buen núme-
ro de administradores ya adiestrados. Constituirá un espectáculo interesante,
pero problamente no muy edificante, contemplar la organización de ERP,
y podemos virtualmente asegurar que un nuevo grupo de nombramientos
corregirá in toto todos los errores cometidos desde FERA hasta el presente,
a más de descubrir un gran número de nuevos y únicos errores. Esta es la
consecuencia de menor importancia de no tener una clase administrativa,
con un papel bien precisado y generalmente aceptado en la alta dirección
federal.
Hay que advertir que las proposiciones de la comisión no restan importan-
cia a la educación y preparación profesional, que es una característica especial
de la enseñanza norteamericana. Ni está la escala del servicio administrativo
cerrada para aquellos que inicien sus carreras en los campos profesional Y
técnico. No hay razón para creer que un sistema de carrera tal como lo
entiende la comisión no produzca sus W. W. Stockburger, sus William
Alanson White y sus Ellen C. Potter, o que alguno de ellos encuentre difi-
cultades para saltar de la escala profesional a la administrativa, y quizá volver
atrás otra vez, si la ocasión lo requiere. Por otra parte, las proposiciones de la
comisión asegurarían una reserva de empleados con instrucción general en las
posiciones administrativas de menos categoría, con los que podrían irse prove-
yendo los peldaños superiores de la escala administrativa que fuesen quedando
vacantes. Al fin y al cabo en los doctores en medicina es más fácil encontrar
práctica médica que en las húmedas manos de nerviosos políticos.
La objeción contra el establecimiento de una clase administrativa basada
en razones de orden social -la creación de una clase privilegiada de jóvenes
con título universitario en el gobiemo- no ha tenido nunca mucho funda-
reclutamiento 285
mento, y en el tiempo actual, cuando una educación universitaria está al
alcance de cualquiera que la desee, es un factor que no tiene importancia.
Además, como claramente indica la falta de continuidad en la más alta direc-
ción federal, el ideal democrático no se aplica hoy en el servicio público en la
extensión que la opinión indocumentada supone. Como hace diez años indicó
Harold Dodds:
"Existe prácticamente una separación en nuestros gobiernos nacionales y

locales entre la posición de jefe oficinesco y la del director jefe de un nego-
ciado o agencia. Desgraciadamente, empero, es la política la que con demasiada
frecuencia acentúa esa separación. Los más altos cargos rara vez se cubren
por ascenso dentro del servicio... La proposición que aquí se hace parece
equipar el servicio en forma que pueda proporcionar dentro del mismo fun-
cionarios ejecutivos del tipo más alto .. , Mientras las alturas sean accesibles
únicamente para gente de fuera, ya sean políticos, abogados, profesores uni-
versitarios y hombres de negocios con éxito, que estando fuera del servicio
sean llamados al mismo por breves periodos, poco será el prestigio de que
goce la administración pública como carrera y no atraerá a los mejores en
el país."
Llego por tanto a la conclusión de que no hay nada en el comité Thomas 2

que sea digno de atención en la proposición de crear una clase administrativa
en el servicio público norteamericano, y que el establecimiento de tal insti-
tución es totalmente compatible con el espíritu y las tradiciones de una
sociedad igualitaria. Como la Comisión Investigadora previó y la Conferencia
Bicentenal reafirmó, debe forzosamente haber una institución que refleje las
especiales características de la cultura norteamericana. No puede permitirse
que pase a ser propiedad privada ni de la Liga Ivy ni de diversos centros de
enseñanza superior que pretendan enseñar todos los misterios del interno
santuario administrativo. También habrá de disponerse lo necesario para
la "rara ave" que esté demasiado ocupada instruyéndose para poder ir a la
universidad. y como si bien su primordial objetivo es la producción, recluta-
miento y preparación de generalistas, se verá compelido a evitar la rigidez
que excluyera del servicio administrativo de carrera a personas con condiciones
para ella cuya sola torpeza estribó en que, impulsados por su mal orientado
entusiasmo juvenil, adquirieron un titulo profesional.
También hay que reconocer las limitaciones de un servicio administrativo

de carrera norteamericano. No habría que esperar que realizase algunas cosas
que ha podido hacer la clase administrativa británica con su coherencia social
debid<'l. a viejos lazos escolares. No puede soportar en su capacidad corporativa
la carga de la responsabilidad por el programa y las operaciones de coordina-
ción entre los departamentos y entre las agencias en el grado a que para el
ejercicio de tales funciones está llamado el servicio británico. Aun cuando
2 Thomas era entonces el presidente del Comité de Actividades Antiameri-

canas. D. 'vV.
286 Enseñanza y
éste no carezca de facilidades institucionales, tanto en la Tesorería como en

todo lo que rodea al Primer Ministro, para coordinar, el grado de confianza
en las facilidades institucionales será inevitablemente mucho mayor en los
Estados Unidos. Además, es muy probable que los funcionarios de la clase
administrativa de los Estados Unidos no lleguen nunca a ejercer el alto grado
de mando sobre las operaciones administrativas propio del servicio británico.
sino por otra razón, por la de que el secretario estará siempre supeditado, al
paso que la contrapartida británica estará libre de ese riesgo, bien en la
Cámara de los Comunes, bien en sus dominios, procurando atraer a sus
electores. Finalmente, habrán de transcurrir quince o veinte años después
de establecerse el servicio administrativo de carrera antes de que puedan
apreciarse sus resultados.
Como última observación me gustaría indicar que el establecimiento de un
servicio administrativo de carrera repercutiría en la instrucción que se da en
nuestras universidades proporcionándole mayor sensatez y firmeza. Durante
muchos años hemos estado haciendo alegres e irresponsables experimentos
organizando cursos y barajándolos entre sí, improvisando las materias y el
método de un curso, utilizando a los estudiantes como cochinillos de Indias
y haciendo que algunos de ellos se convirtiesen en tales. La fijación de tipos
objetivos definidos de comparación no podría menos que influir profundamente
en nuestras actitudes acerca tanto de las materias como de los métodos de
enseñanza. Un cambio, tal, en todos los respectos, no podría producirse dema-
siado pronto.
*
Poco después del año cuarenta, la Asamblea del Servicio Civil
de los Estados Unidos y el Canadá publicó una serie de autorizados
y previsores volúmenes Que tratan de los aspectos más importantes
de la administración pública en materia de personal. El trabajo
que seleccionamos a continuación es el capítulo introductorio del
volumen titulado "Reclutando aspirantes a ingresar en el servicio
público".
Este capítulo es un resumen cuidadosamente estudiado y hábil·
mente presentado del problema del reclutamiento de personal en
los Estados Unidos. Se esbozan en él los antecedentes históricos del
problema, en un epítome de los conceptos fundamentales, tanto
tradicionales como contemporáneos; se estudian los factores cultura-
les, económicos y sociales que influyen en el reclutamiento. Se
reseñan al final los pasos que hay que dar para un "programa po-
sitivo" de reclutamiento, atribuyéndose la responsabilidad para SU
logro a la "agencia central de personal". .
No todas las personas que se
dedican al estudio de la adrni-
nistración estarían de acuerdo con todo el contenido del capítulo,
pues, por ejemplo, existe una escuela que abomina de la agencia
central de personal y quisiera que se redujesen sus funciones. En
reclutamiento 287
conjunto, no obstante, el capítulo representa hoy lo mismo que
hace diez años "una opinión bien informada" sobre la historia pa-
sada, el estado actual y un deseable desenvolvimiento futuro del
reclutamiento en los Estados Unidos.
El reclutamiento de aspirantes a ingresar en el servicio público
fue redactado por un comité que presidió J. Donald Kingsley, co-
autor de un libro de texto sobre administración pública de gran
difusión. El capítulo reproducido se debe en su mayor parte a la
pluma del presidente.
Reclutamiento de aspirantes a zngresar en el servicio público:

el problema y su solución. o
J. DONALD KINGSLEY.
Puede definirse el reclutamiento público diciendo que es el proceso a

través del cual se induce a candidatos aprovechables a competir para ingre-
sar en el servicio público. Es, pues, una parte integrante de un proceso más
completo -el de selección- que incluye también los procedimientos de
examen y certificación. El reclutamiento es el primer paso en el programa
de empleo, y de modo fundamental, el éxito de todo este programa depende de
la eficacia de los sistemas de reclutamiento y de los procedimientos por medio
de los cuales se lleve a la práctica. A menos que pueda persuadirse a aspiran-
tes de capacidad para que concurran a los exámenes, por bien dirigido que
esté no podrá lograrse un servicio público de gran calidad. Este hecho ha sido
reconocido desde hace tiempo, y el reclutamiento está considerado en todas
partes como la piedra angular del proceso del personal. "Ningún elemento es
más importante en el sistema del servicio de carrera", concluye la Comisión
Investigadora del Personal del Servicio Público, añadiendo que una política
de reclutamiento "mal analizada o determinada en forma inconsistente", puede
destruir todo el programa de personal ...
El concepto negativo de reclutamiento
Debido a que la comisión del servicio civil fue inicialmente concebida como
Un instrumento para comprobar algunos de los más graves abusos de un sis-
tema de despojos para los partidos, su importancia histórica ha sido negativa.
Su objetivo primordial era evitar el favoritismo, no mejorar las normas positi-
vas del servicio público. El reclutamiento y la selección eran los únicos terrenos
en que funcionaba la típica comisión. Pero en el ejercicio de esas funciones los
o Un tanto abreviado de Recruiting Applicants [or the Public Service (Chica-

go, 1942). Informe presentado a la Asamblea del Servicio Civil por el Comité para
el Reclutamiento en el Servicio Público, J. Donald Kíngsley, presidente. Reprodu-
cido COn autorización de la Asamblea del Servicio Civil de los Estados Unidos y
el Canadá.
288 Enseñanza y
comisarios del servicio civil seguían la tradición de concentrar sus esfuerzos no

en el reclutamiento de un personal de alta calidad sino simplemente en mano
tener "alejados a los bribones". Se ha supuesto ingenuamente que si se pudiera
evitar la influencia política los hombres capaces podrían de un modo u otro
hallar el camino para ingresar en el servicio del gobierno.
No quisiéramos minimizar en forma alguna las aportaciones hechas por el
movimiento en pro del mejoramiento del servicio civil. Fueron sustanciales,
y nadie que conozca la historia política norteamericana podría negar que la
eliminación del sistema de los despojos políticos fuera un paso esencial en
el camino conducente a la creación de un servicio de carrera. Pero como quiera
que la comisión del servicio civil fue inicialmente concebida como una es-
pecie de eliminador de la influencia política, y debido a que los primeros
reformadores pensaban típicamente en organizar una cruzada moral, el con-
cepto de reclutamiento a que se ajustaron fue, cuando menos, limitado. Como
en los días de la revolución, el ataque fue una vez más dirigido contra los
baluartes del privilegio y a lo que se dio primordial importancia fue a la
destrucción del monopolio de que gozaban los beneficiados por el patronazgo.
Una nación que produjo la democracia jacksoniana y que en los años que si-
guieron a 1880 se hallaba bajo el influjo de la fuerte oleada de lo popular,
estaba más interesada en la igualdad de oportunidades para ocupar los cargos
públicos que en los métodos para asegurar un cuerpo competente de servi-
dores públicos.
A tal fin se idearon dos sistemas, que llegaron a tiempo para formar la
espina dorsal del programa de reclutamiento. El primero fue la competencia
abierta; el segundo, el uso de pruebas "prácticas".
Las primeras leyes y las primitivas comisiones hacían hincapié en lo que
solía denominarse el "principio democrático" de competencia abierta. Pero toda
vez que la meta era la igualdad de oportunidades, lo que más interesaba era
no la competencia sino el que ésta fuese abierta. Por esta razón se tenían
poco en cuenta las calificaciones preliminares. Cada cual había de tener ocasión
de competir; cada cual, es decir, menos los forasteros o no residentes. Estos
habían de excluirse porque todavía se pensaba en los cargos públicos más
como un medio para ganarse la vida que en atención al servicio público. Se
creía que cada localidad había de "preocuparse por los suyos". Nunca se pensó
que la igualdad comprendiera a los forasteros.
La importancia que se da a lo "práctico" es fácilmente comprensible Y
surgió de la manera más natural de las condiciones de la vida norteamerica-
na. Eramos un pueblo práctico, una nación de hombres que todo lo deben a
sí mismos. Nuestros jefes en la política, en los negocios y aun algunas veces
en las profesiones se habían preparado en una escuela poco agradable: la de los
duros golpes que da la vida. No se fiaban 'de la enseñanza formal y al mismo
tiempo la fomentaban con generosidad. Les resultaba sospechoso el pensa-
dor y se manifestaban escépticos ante el teorizante. Eran hombres de acción,
hacedores de hazañas. Necesitaban resultados inmediatos, no programas a
largo plazo. ¿Qué mejor método, pues, podían idear que el de dar importan-
cia a los resultados y no a los antecedentes de los mismos? Las más de las
veces un hombre deducía sus enseñanzas de sus padres, cuyas hazañas tenía
reclutamiento 289
por propias. Por estas y otras razones, lo que tenía más importancia para el
reclutamiento era la experiencia, no una sólida preparación.
El sistema de reclutamiento inspirado en esos conceptos no resultaba a
nuestro juicio conveniente para el desarrollo de un verdadero servicio de ca-
rrera y hubo de ser sustituido por otro más positivo. No hay que ir muy lejos
para buscar las razones, pues éstas son inherentes a la naturaleza negativa
de las actitudes tradicionales con respecto al reclutamiento. Eran excesivos
el tiempo y la energía que habís que gastar para eludir totalmente a los bri-
bones; estaba virtualmente excluido todo esfuerzo por atraer a hombres de
carácter y capacidad. Las comisiones del servicio civil se habían inclinado a
fiarse del cálculo de probabilidades, de la ley de los promedios, para producir
candidatos de gran categoría salidos de entre grandes grupos, y el resultado
ha sido una incomprensible resistencia por parte de muchos de tales candida-
tos para competir en ejercicios de oposición. Con notables excepciones, por
tanto, nuestros servicios públicos han sido una especie de refugio para medio-
cres. Quizá se hayan quedado afuera los bribones, pero lo mismo ha ocurrido
con muchos hombres de visión y capacidad.
En segundo lugar, el concepto tradicional del reclutamiento condujo a
competencias en masa entre aspirantes de los más heterogéneos tipos y cali-
dades. Seguramente tales competencias constituyeron una considerable mejora
sobre los métodos de los despojos, pero fuera cual fuere su valor desde el
punto de vista de la eliminación de la influencia política, o del de impresionar
a la comunidad con la calidad democrática del sistema personal, parece evi-
dente que dejaban mucho que desear como instrumento para la selecci6n
de personal competente. La oposición o competencia era las más de las veces
poco confiable en vista de la diversidad en la formación de los aspirantes, y
las listas de elegibles fundadas sobre tal base tendían a ser mediocres. Ade-
más, la dirección de aquellas competencias en masa era innecesariamente costo-
sa de dinero y de tiempo y conducía a una situación crónica de demora en la
fijación de las listas de los elegibles. El resultado era que una vez terminada
la pesada labor de calificar los exámenes y preparada la lista de los aspi-
rantes elegibles, muchos de los mejores candidatos recogidos en la red del
reclutamiento ya no tenían interés en ser empleados públicos. Además, bajo
tales circunstancias, el proceso de los exámenes agotaba muchas veces los recur-
SOs financieros de la agencia de personal, de suerte que no se disponía ya del
dinero necesario para otros importantes aspectos de la administraci6n.
En tercer lugar, la importancia que se daba al prorrateo y la obligaci6n
dé residir en la localidad ha restringido innecesariamente en muchos casos, el
Principio de obtener la mejor persona posible para cada empleo. Cierto es que
puede haber ocasionado en que sea conveniente restringir la competencia entre
los residentes en la localidad. Con respecto a cargos de rutina que pueden ser
cubiertos indistintamente con gente de la localidad o de otras partes, puede
ser aconsejable tal restricción. Pero queda en pie el hecho de que muchos
cargos de carácter técnico o administrativo no pueden ser cubiertos satisfacto-
riamente dentro de una zona restringida de selección, y estamos convencidos
de que la exigencia relativa a la residencia local no está justificada como ele-
rnento de una política general.
290 Enseñanza y
Finalmente, la excesiva importancia dada a la experiencia y a las pruebas

práticas ha dado malos resultados en no pocos casos... Los principales de
éstos han sido el limitar las oportunidades para hacer una carrera, suprimir
posibilidades de ascenso, conducir al estancamiento del servicio, y dejar de
reclutar candidatos que cuentan con la sólida preparación y la amplia visión
que se necesitan para la moderna administración.
La averiguación por competencia
Los procedimientos basados en los conceptos tradicionales del reclutamien-

to de personal fracasaron visiblemente en la producción de un servicio pú-
blico distinguido. En una sociedad agrícola dominada por la filosofía del
laissez faire esto no podía haber supuesto gran diferencia. Pero después de la
guerra Civil norteamericana la sociedad ya no fue predominantemente agríco-
la, y después de 1890 laissez faire era una expresión que se aplicaba solamen-
te al pasado. A partir de entonces ha ido siguiendo paso a paso la multipli-
cación de las funciones gubernamentales y la ciencia ha pasado a ser como
una criada al servicio del Estado. La especialización y la división del trabajo,
características de un sistema industrial se han manifestado también necesa-
riamente en los servicios públicos y todo ello ha determinado el eclipse de ac-
titudes históricas con respecto a esos servicios. El impacto de dos guerras
mundiales dentro de los últimos veinticinco años ha contribuido no poco a
disipar la actitud de los ciudadanos de benévola indiferencia hacia la calidad
de los servicios públicos. La administración de los asuntos públicos exige
ahora energía, amplitud de visión e imaginación. También exige especia-
les competencias, exigencia que se refleja en el sistema docente Y en el
desarrollo de planes de estudios encaminados a preparar para el servicio
público. Se acabó el día del llanero. El viejo orden pasó a mejor vida.
El cambio de condiciones exige cambio de políticas. Pero siempre hay un
retraso, un periodo entre las demandas de una nueva era y las respues-
tas generales a las mismas. Tal parece haber sido el caso del reclutamiento
de personal para el servicio civil. Hace mucho tiempo que han cambiado las
circunstancias, pero en muchas jurisdicciones vamos continuando las políticas
de anteriores y más sencillos días. Esto no ocurre en todas partes. En una
porción de jurisdicciones progresivas la búsqueda de personas competentes ha
producido un trastorno en los sistemas y métodc : de reclutamiento, pero esos
ejemplos constituyen todavía la excepción ...
Lo que hace falta, antes que nada, es una reconsideración de las teorías
y los métodos. En tiempos de crisis y de cambios sociales, aun aquellos que
no se prestan a filosofar, hay que detenerse a estudiar los conceptos funda-
mentales. Solamente cuando las premisas están arraigadas en la realidad d~
una situación podemos seguir adelante y olvidamos de su existencia. Pero SI
no es este el caso, si hay error en los fundamentos, poco será lo que se co~
siga con el desarrollo de técnicas y procedimientos. Es por esta razón por o
que tratamos primeramente de todos los aspectos generales de la pol'tica 1
sobre reclutamiento y sólo secundariamente de cuestiones de procedimiento
dentro de la estructura de este asunto.
reclutamiento 291
Teoría general del reclutamiento de personal
No hay más que dos sistemas básicos de reclutamiento público. El uno

consiste en reclutar a personas jóvenes recién salidas de la escuela o la univer-
sidad sobre la base de los exámenes académicos; el otro consiste en reclutar
a hombres y mujeres más formados sobre la base de pruebas prácticas rela-
cionadas con su experiencia en el trabajo. La primera alternativa ha sido
seguida en muchos lugares de Europa, especialmente en Inglaterra, la segunda,
en los Estados Unidos. La primera presupone la existencia de diversas je-
rarquías de carrera o escalas que los funcionarios más prometedores van su-
biendo a través de sus vidas públicas. La segunda mira el servicio civil como
Un conjunto de más o menos discretas posiciones para ser ocupadas princi-
palmente sobre la base de aptitudes técnicas para un determinado trabajo. La
primera da especial importancia al ascenso y proporciona un servicio fluido o
variable. La segunda da importancia a las técnicas en el ingreso y propor-
ciona un servicio más estático. La primera favorece a la juventud que pro-
mete; la segunda a la madurez mediocre. La primera conecta el servicio
civil con el sistema de enseñanza; la segunda con el flujo y reflujo de los
empleados en la industria privada.
Nos parece evidente que ninguno de esos sistemas, llevados al extremo,
satisface los requerimientos del moderno servicio público y estamos conven-
cidos de que cualquier sistema satisfactorio de reclutamiento debe combinar
elementos de uno y otro. Pero la más urgente necesidad gubernamental hoy
en Norteamérica es la del establecimiento de sistemas de carrera en los servi-
cios públicos. Estamos de acuerdo con la Comisión Investigadora del Personal
del Servicio Público en cuanto a los fundamentos y condiciones de tal sis-
tema de carrera. Una carrera presupone un trabajo para toda la vida con pers-
pectivas de avances reglamentarios, de lo cual se deduce que "debe limitarse
el ingreso, dentro de circunstancias normales, a los cargos de menos categoría
dentro de cada servicio y a un grupo de jóvenes ingresados". Pero reconoce-
mos también que hay algunos cargos especializados para los que es conve-
niente reclutar candidatos de madurez y experiencia y que a veces es acon-
sejable inyectar una cierta porción de sangre nueva en los más altos peldaños
de la jerarquía. Ordinariamente, no obstante, la necesidad de nuevos puntos de
vista que se observa en cada servicio se satisface, a nuestro juicio, cam-
biando el grupo de funcionarios que determinan la política que haya de
seguirse.
A la luz de tales consideraciones, creemos que debe emplearse parcamente
el reclutamiento que da mayor importancia a la anterior experiencia. La ju-
Ventud capaz que podría mirar con interés la perspectiva de una carrera en el
gobierno es fácil que esté mucho menos interesada después de encontrar
u~a posición asegurada en la industria o en una profesión. Aquellos que, en
nutad de la vida, están deseosos de entrar en el servicio público, son con de-
masiada frecuencia quienes no han tenido éxito en el mundo de la empresa
Privada. Hay, desde luego, notables excepciones; pero en general lo cierto
e~ que los servicios públicos no suelen adquirir gente de capacidad bajo un
SIStema de reclutamiento sobre la base de la experiencia. Esto aparte del hecho
292 Enseñanza y
de que difícilmente pueden desarrollarse los servicios de carrera que están
en contradicción con el ingreso a una edad avanzada.
Estamos convencidos de que el no poder igualar los métodos generales
para el ingreso en el servicio civil a los diversos niveles del sistema de ense-
ñanza ha sido un error, que cada vez resulta de mayor gravedad. Nos parece
una cosa evidente por -sí misma que el Estado como educador debe servir al
Estado como patrono, y viceversa. No puede menos que sorprendernos la
ilógica paradoja de que "la comunidad, después de gastar grandes cantidades
de dinero para proporcionar una enseñanza gratuita o muy barata en high
school y colegio, • haga escasos o ningunos esfuerzos por atraer al servicio
civil los mejores productos de su sistema de enseñanza", Hace ya tiempo que
la industria privada ajustó su reclutamiento a la estructura docente y se ha
beneficiado con ello. En los servicios públicos "continuarán los progresos,
siendo desiguales y vacilantes por regla general hasta que se establezca una
base para la completa y permanente coordinación".
No creemos que tal articulación presente blanco a las críticas que pueden
formularse contra el sistema británico. Nuestro sistema de enseñanza es su-
mamente más democrático que el de Inglaterra, y es en la relativa igualdad
de posibilidades de instrucción donde ha de hallarse una respuesta parcial a
la exigencia de que el servicio sea asequible a todas las clases de la pobla-
ció~. Además, la enseñanza norteamericana ha demostrado una adaptabilidad
completamente desconocida en la inglesa. Por tanto, no es solamente en la
parte correspondiente al servicio público donde hay que proceder a los ne-
cesarios ajustes. Los planes de estudios actuales son sumamente sensibles a
las demandas de nuevas carreras y se ajustarían fácilmente a nuevas oportu-
nidades en los empleos públicos.
Estamos de acuerdo con la Comisión del Servicio Civil de los Estados
Unidos, bajo tres circunstancias, en que:
sería tan equivocado dejar de utilizar el proceso selectivo de la pre-

ce • • •
paración docente, pagada muchas veces por los propios contribuyentes, en el

proceso de selección para los cargos del gobierno, como lo sería dejar de.~
conocer las capacidades innatas de muchos individuos para entrar en el servICIO
del gobierno en ciertos grados de la escala de carrera, excluyendo a todos
los que no demostrasen su instrucción a través de un examen".
Por estas y otras razones sugerimos tres principios básicos como cirnien~o~
para cualquier sistema de reclutamiento, cada uno de los cuales procede f
hecho de que el servicio público moderno ha de estar organizado sobre a
base de constituir una carrera.
1. El reclutamiento debe normalmente cubrir la parte más. baja de es~
las ampliamente concebidas y bien integradas de clases de cargos; los m-
veles más altos deberán cubrirse por ascenso. d
2. El reclutamiento debe normalmente comprender a personas de eda
relativamente juvenil, haciéndose las debidas excepciones para ciertos cargos
• High School, enseñanza secundaria; CoUege, preparatoria. N. del T.

reclutamiento 293
sumamente especializados que no puedan cubrirse con el personal ya perte-

neciente al servicio y en los que la madurez o plena formación sea un requi-
sito previo para el acertado desempeño. Tales cargos excepcionales deberán
ser los menos posibles.
3. El método normal de ingreso debería estar relacionado con el nivel
apropiado o la diversidad de instrucción para la jerarquía especial de cada
caso. Al determinar tales relaciones hay que tener en cuenta todo el confunto
de la ierarquia. En un sistema de servicio de carrera es necesario seleccionar
a los que ingresen con vistas a su ascenso y al nivel a que en definitiva pue-
dan llegar. No basta con establecer una relación solamente entre las exi-
gencias de enseñanza y quienes ocupen cargos de entrada.
Esto no es proponer una serie de servicios de carrera hermética, cada uno
de los cuales corresponda a un determinado nivel cultural, y cada uno de los
cuales tenga un límite superior del que no pueda pasarse. No es, ciertamente,
proponer la creación de castas basadas en los antecedentes escolares, como ha
ocurrido en Inglaterra. Todos los cambios de los servicios públicos norteame-
ricanos deben hacerse a la luz del principio de igualdad en relación con los
empleos públicos. Pero de esto no se deduce que el ingreso en el servicio
público no pueda articularse con la estructura docente del país. Al contrario.
la igualdad de posibilidades debe cultivarse a través de la flexibilidad en
materia de traslados y ascensos y por medio del desarrollo de programas de
adiestramiento o perfeccionamiento dentro del servicio. En el primer caso,
los requisitos de instrucción para el ingreso, relacionados con las líneas nor-
males de ascenso en cada jerarquía, habrán de quedar bien determinados.
Además, es importante que se mantenga la máxima flexibilidad y que se es-
timulen los traslados y los ascensos dentro de cada jerarquía. Por estos proee-
cedimientos podrá la capacidad abrirse paso hasta lo más alto, prescindiendo
del Particular nivel al ingresar, y sólo por estos medios podrá conciliarse, en
~elación con el empleo público, el principio de igualdad con las exigencias
unpuestas al servicio público por los requisitos de edad y preparación técnica.
Todo esto lleva consigo, desde luego, una marcada ampliación de faci-
lidades para el adiestramiento y la preparación dentro del servicio. El cambio
de un sistema de reclutamiento que consistía en proveer una heterogénea co-
lección de cargos modestos por otro bajo el cual se reclutan empleados en los
más bajos peldaños de escalas de carrera no puede menos que dar especial
relieve a la preparación y el perfeccionamiento, pues de no hacerse así se
correría el peligro de convertir el servicio en un nido de castas. Esto no po-
drá ocurrir si se ponen al alcance de todos posibilidades de perfeccionamiento.
~s medios de preparación y perfeccionamiento dentro del servicio, como
dIJO el que fue Comisario del Servicio Civil de los Estados Unidos, Samuel
Ordway, jr., "son por sí mismos una garantía de democracia' .
NO$ damos cuenta de que la general aceptación de bases de reclutamiento
COmo las que arriba se indican constituye una escisión de la práctica norte-
americdDa relativa a personal. Pero estamos convencidos de la necesidad de
tal cambio si nuestros servicios públicos han de responder a las exigencias
modernas. Desde luego, los progresos en este sentido han de venir poco a
Poco. Para empezar habría de examinarse cuidadosamente la existente estruc-
Enseñanza y
tura de las clasificaciones a fin de poner aparte aquellos tipos de cargos que
conducen a técnicas amplias de reclutamiento. No podemos dar nueva fonna
de la noche a la mañana a los sistemas que se han estado desarrollando du-
rante cincuenta años. La administración en cuanto al personal del servicio
público es como una fábrica de tejidos donde si se quiere hacer un cambio
fundamental en un sector es preciso alterar toda la instalación. Toda varía-
ción en el sistema de reclutamiento repercute en todo el sistema de personal.
Supone una política de clasificación y ascensos, de adiestramiento, de proce-
dimientos de examen, y demás. La elaboración de tales reajustes en la
intrincada maquinaria de la administración del personal de los servicios púo
blicos tomará tiempo. Tales cambios no pueden llevarse al cabo simplemente
por lo que diga el informe de un comité, sino que se producirán como resul·
tado de una constante presión de los administradores del personal y de
otros durante un considerable periodo. Pero parece importante fijar esta meta
y trazar un esbozo en que se indique el camino que debe seguirse. Cuando
se haya hecho esto, podremos recorrer paso a paso el camino con cierto grado
de unanimidad.
Concepto del reclutamiento positivo

El primer paso en el camino que conduce al sistema del servicio de ca-
rretera tal como lo concebimos es la general aceptación de un concepto positiva
del reclutamiento en contraste con el tradicional negativo. Yana se considera
suficiente -si es que alguna vez lo fue- evitar que entren los bribones. En
cambio, la agencia de personal debe dedicarse activamente a buscar gente
competente. Debe hacer las gestiones precisas para atraer al servicio público
a los candidatos más aptos y mejor calificados potencialmente. Debe cesar de
mirarse a sí misma como una especie de policía que vigile por la rectitu~
de los departamentos que operan; en lugar de ello, debe primordialmente cons~
derarse como una agencia del servicio equipada para satisfacer de modo pOSI'
tivo todas las necesidades de personal. Debe adoptar como lema el usado ~?
un tiempo por el Estado de Wisconsin: "los mejores servirán al Estado.
Pues reclutamiento positivo equivale a la activa búsqueda de los mejores.
A este fin, un sistema positivo implica la adopción de prácticas Y pro-
cedimientos para atraer a aspirante en que se dé más importancia a
la calidad que a la cantidad de los competidores. Su método debe ser se-
lectivo y estimativo. En comparación con los procedimientos tradicional~s, ~s
como utilizar un rifle en lugar de una escopeta. Con un rifle es más difICIL
la puntería, pues requiere mayor precisión. Pero es también más eficaz y
alcanza más.
CarClCfe1ísticos del reclutamiento positivo. Es fácil resumir las caracterís-
ticas generales del reclutamiento positivo. Incluyen:
l. Importancia del análisis de la escala de empleos y ascensos como base
para un programa de reclutamiento.
2. Importancia de una búsqueda intensa para descubrir los candidatos
que reúnan las mejores condiciones, a base de concentración en las fuentes
de aprovisfonamiento más prometedoras en potencia.
reclutamiento 295
3. Importancia de la elección antes de las pruebas a fin de separar a

los aspirantes manifiestamente ineptos.
4. Importancia de la estrecha y armónica cooperación con los departa-
mentos operantes.
Métodos del reclutamiento positivo. Serán métodos aconsejables para el
reclutamiento positivo los que mejor se ajusten a las importancias que aca-
bamos de señalar. Incluyen esfuerzos positivos y sostenidos para elevar el
prestigio del empleo público y dar forma a un sistema de carrera que resulte
atractivo para los hombres y las mujeres idóneos. Incluye el uso de una am-
plia publicidad de atracción relativa a las posibilidades de empleo dirigida
a las mejores fuentes en potencia de ingresados. Finalmente, incluyen el
planeamiento de programas de trabajo por la agencia de personal en activa
cooperación con los funcionarios operantes. Todos estos métodos y otros mu-
chos más se examinan detenidamente en el cuerpo de este informe.
Resultados del reclutamiento positivo. Los resultados que cabe esperar de
tal programa han de ser duraderos e importantes. El reclutamiento positivo
conduce a hacer pruebas de examen en grupos integrados por una relativa-
mente elevada proporción de candidatos idóneos. El pesado trabajo de las
pruebas se reduce en cierto modo y se intensifica la altura de las oposiciones.
Las pruebas positivas reducen el tiempo necesario para la preparación de la
lista de elegibles y sirven con ello para reducir la dispersión en este punto.
El resultado de ello es la formación de un grupo de elegibles con un alto
promedio de idoneidad, caracterizado por un estrecho margen de relativa
capacidad. Con ello se armonizan los criterios de justa competencia y economía
administrativa.
Pero lo más importante es que un reclutamiento positivo permite esperar
que sirva como estímulo para hacer carrera al servicio del gobierno, de-
bido a que el concepto del reclutamiento positivo es amplio y comprende,
como hemos dicho, la activa búsqueda de los mejores. La agencia de personal
que lo ha adoptado se ha dado cuenta de que el reclutamiento no es un as-
pecto aislado del programa de personal sino una parte integrante de un
sistema estrechamente entrelazado. Tiene por tanto en consideración lo que
puede llamarse "aspectos del reclutamiento" de otras prácticas personales
y la concurrencia de factores que afecten a la zona del reclutamiento. Es
sensible a la significación de un sistema de personal, más que a una co-
lección de prácticas que se conjugan de un modo imperfecto ...
Pasos funcionales en un programa positivo de reclutamiento

Los procedimientos comprendidos en la administración de un programa
positivo de reclutamientc son... a) procedimientos positivos para atraer a
aspirantes idóneos; b) la determinación de las necesidades de personal; c) el
planeamiento y desarrollo del programa de reclutamiento; d) procedimiento
de concurso público en el reclutamiento de personal; e) examen previo de las
solicitUdes, y f) admisión de los candidatos aceptables para tomar parte en
la competencia.
10
Clasificación
La clasifj.acíón es uno de los aspectos más importantes de la

admínístraeion de personal norteamericana. Mucha de su literatura
se refiere . este tema, y muchos de quienes la practican trabajan en
este sector. Más importante; el sistema de "posición-clasificación",
o clasificaci6n de cargos, que goza de favor en la administración pú-
blica norteamericana, es excepcional en principio y de largo alcance
en sus implicaciones.
El tradicional y quizá todavía el más generalizado principio de
clasificaci6n de los miembros de una organizaci6n formal es el del
"rango personal". De acuerdo con este principio, el rango o título
de un individuo le da derecho a paga, prestigio y a los gajes corres-
pondientes a su rango o título, y lleva consigo el título y sus dere-
chos, sea cual fuere el papel que pueda desempeñar en la adminis-
tración en un momento determinado. Este principio es, desde lu~g?,
el que impera en la organizaci6n militar, y es también el prinCIpIO
imperante para la clasificación de los miembros en la mayor parte
de las burocracias gubernamentales de otros países. .
En contraste con ello, la posición-clasificación da importancia
al empleo concreto desempeñado en un momento determinado más
que al rango o título de quien lo desempeñe. De hecho, la posici6n
está concebida como una estructura de deberes y responsabilidades
que existe aparte de quién desempeñe el cargo, del mismo modo que
existe un habitación tanto si está ocupada como no.
La posíeíón-clasífícacíén, aunque históricamente y hablando en
términos relativos, sea un principio nuevo, "barrió" en Aniérica d~
rante la pasada generación tanto en la esfera de los negocios ~rt
vados como en la administración pública. Prepararon el c~m1D;
para su desenvolvimiento las corrientes y los sentimientos ígua •
taríos de un país fronterizo que. infundieron en los. norteameri~anos
la hostilidad contra las secuelas inherentes a la condición y al ~,~tuloi
Contrariamente a esto, hicieron hincapié en que ha de haber 19ua
paga por igual trabajo". Modo de sentir que, comprensiblemente,
296
Clasificación 297
ganó popularidad en la administración tanto pública como privada.

En el aspecto positivo, el movimiento de Dirección Científica, con
sus estudios de tiempo y movimiento, sus análisis de empleos, y
su intenso y minucioso estudio general de las operaciones realizadas
en las organizaciones, ha aportado la mayor parte de los conceptos
y de las técnicas de mayor significación de la posición-clasificación.
La que insertamos a continuación es una exposición resumida
de la teoría básica de la posición-clasificaci6n en la administraci6n
pública. Es incluso en cierto modo una declaraci6n oficial, pues su
autor, Ismar Baruch, escribi6 como jefe de la Dívísíón de Clasifi-
cación de Personal de la Comisión del Servicio Civil de los Esta-
dos Unidos.
Las cuestiones que se plantean en el ensayo siguiente son
esencialmente dos: si en una concepci6n básica es acertada la po-
sición-clasificaci6n, y si, tal como se practica, resulta demasiado
complicada e inconveniente. El presente ensayo deberá leerse con
la mira puesta en esas dos cuestiones.
:~
;
Aspectos básicos de la posición-clasificación •
ISMAR BARUCH
En una jurisdicción pública de volumen considerable puede fácilmente

apreciarse la futilidad de todo funcionario ejecutivo, legislador o ciudadano
COn mentalidad cívica, que trate constantemente de recordar u ordenar men-
talmente los hechos relativos a millares de posiciones individuales cada vez
que sea solicitado para dar su opinión en cualquier problema administrativo,
tomar una resolución sobre un problema de personal, asignar o gastar dinero
para sueldos, o votar o administrar leyes o reglamentos sobre personal. Es-
pecialmente, le es imposible saber qué posiciones son suficientemente parecidas
para ser tratadas en forma análoga por lo que respecta a su problema o a
l~ decisión que haya de tomarse, y cuáles son las que requieren un trato
diferente. Si cada uno de los diversos millares de posiciones individuales ha
de estudiarse como un artículo separado todas las veces que haya de trazarse
una política sobre personal o sobre sueldos, o que haya de resolverse un pro-
blema administrativo o presupuestario, o de aplicarse una norma de procedi-
miento en materia de personal, o fijar el tipo de sueldo para un empleado,
se producirá una situación confusa e intrincada que es perturbadora para
legisladores, administradores, empleados y para el público.
Además, la propia Indole de las jurisdicciones gubernamentales los coloca
en una posición de peculiar responsabilidad frente al público en general y
• De Public Personnel Review, vol. 1 (octubre, 1940), págs. 1-17. Resumido.

Reproducido con autorizaci6n de la Asamblea del Servicio Civil de los Estados
Unidos y el Canadá.
298 Clasificación
hace desaconsejables los actos concretos que no obedezcan a un plan o sis-
tema y están basados simplemente en la urgencia del momento. Las políticas
relativas al personal del servicio público y las transacciones que afecten a
posiciones y a empleados deben apoyarse en hechos y en la lógica a la luz
de amplias consideraciones aplicables al servicio en su conjunto. Además, con-
sideraciones de justicia y equidad requieren una acción uniforme cuando se
dan circunstancias análogas en la dirección de los asuntos al personal del
servicio público, especialmente en la fijación de tipos de sueldos. Tal unifor-
midad es imposible de guardar a menos que se sepa qué circunstancias son
suficientemente análogas para requerir uniformidad.
Por todas estas razones, los hechos corrientes acerca de los deberes y res-
ponsabilidades de los cargos o posiciones han de ajustarse a una forma cien-
tíficamente resumida y relacionada: a) de suerte que la imposibilidad de com-
prender un conjunto no diferenciado de posiciones individuales dé paso a la
posibilidad de comprender un número mucho menor de clases de posiciones
diferenciadas; b) de suerte que las posiciones que hayan de recibir un trato
igual cuando las políticas, los problemas y las acciones relativas al personal
sean objeto de consideración, puedan identificarse fácilmente como miembros
de un grupo, haciendo de este modo posible tratar con posiciones en grupos
análogos y no con una masa o conjunto no diferenciado, y c) de suerte que,
dándose importancia a un criterio imparcial y científico puedan evitarse un
trato personalizado del trabajo y problemas de salarios en favor de un sistema
Que constituya una salvaguardia contra el favoritismo y de procedimientos que
permitan un trato justo y equitativo.
Así pues, una administración efectiva del personal exige que se apliquen
a los cargos o posiciones los mismos procesos de clasificación y delimitación
objetiva que suelen emplearse para ordenar un conjunto complejo de hechos
en la ciencia, en el arte y en la administración.
Naturaleza básica de toda clasificaci6n

El proceso de clasificación, considerado en abstracto, consiste en distribuir
las cosas en clases. Colocamos en la misma clase las cosas que son iguales
en uno o más respectos, y colocamos en clases distintas las cosas que sean dife-
rentes en esos respectos. Este criterio constituye la base de la clasificación.
Para clasificar cualquier conjunto de cosas hay que decidir previamente
cuál será la base para su clasificación. Naturalmente, esta base estará en re-
lación con alguna característica, o cualidad o atributo, o combinación de
ellos, que determine el que las cosas clasificadas sean iguales o distintas. Toda
vez que la mayor parte de las cosas son iguales o distintas en más de un aspec-
to, se prestan generalmente a ser clasificadas sobre más de una base. La elec-
ción de la base particular que haya de emplearse en un caso determinado
depende, por tanto, de la finalidad de la clasificación y del uso para el cual
se establezca. Diferentes propósitos o finalidades requieren habitualmente
diferentes bases de clasificación.
Una nomenclatura y una delimitación sistemática van necesariamente aso-
ciadas con el proceso de clasificación de ciertos determinados conjuntos de
objetos o cualidades. Una vez elegida la base para la clasificación, hay que
Clasificación 299
separar los diversos grupos o clases y designarlos con nombres distintivos u

otros medios de identificación que sirvan de vehículos comunes de expresión.
Entonces habrá que describir y delimitar tales clases o grupos de manera que
indique su contenido y sus límites. Las delimitaciones, cuando se consignan
formalmente por escrito, dan a cada uno de los nombres de clase o grupo
un significado uniforme y .sírven como fuentes de futura referencia, de suerte
que los artículos adicionales puedan clasificarse de conformidad con el plan
inicial.
Base para la clasificación de posiciones

Las posiciones tienen diversos aspectos o características y pueden por tanto
clasificarse sobre más de una base. Por tanto, como en cualquier otro grupo
de cosas, para clasificar las posiciones debemos primero elegir la base que;
entre todas las posibles, sirva eficazmente a los propósitos predeterminados
de la clasificación y a los usos para los cuales se establezca. Si, por ejemplo,
nuestros propósitos son puramente estadísticos, puede recurrirse a muchas
bases de clasificación de posiciones, cada una de las cuales sirva de fundamen-
to a cuadros estadísticos útiles para cualquier proceso estimativo o apropiado
de planeamiento, personal, o presupuesto. 0, si estamos interesados en el
grado de jurisdicción o mando que la agencia de personal público tenga en
cuanto a selecciones y nombramientos, nos encontraremos frente a una clasi-
ficación "jurisdiccional" de posiciones. Sobre esta base, los cargos o posicio-
nes para los cuales exijan los reglamentos, ordenanzas u órdenes oficiales un
examen de competencia para el ingreso, pueden situarse en una "clasificación
de competencia"; los que estén sujetos a pruebas no de competencia, pueden
situarse en una clasificación de "no competencia": y aquellos que estén to-
talmente fuera de la jurisdicción de la agencia central de personal pueden colo-
carse como una "clase exceptuada".
No obstante, el propósito de la clasificación de posiciones, tal como se
USa In expresión en el presente estudio, es diferente de cualquiera de los dos
ejemplos citados.
Para llevar al cabo de una manera efectiva durante un periodo las
continuas operaciones de la administración del personal tales como la fi-
jación de sueldos, establecer tipos de calificación, reclutamiento y selección
del personal y sostenimiento efectivo de elementos de trabajo, todo ello re-
quiere ciertos instrumentos de administración. Una de las ayudas adminis-
trativas más importantes es la que facilita el establecimiento y sostenimiento
efectivo de una lógica y consistente relación entre: a) los deberes y respon-
sabilidades de los cargos; b) los tipos de calificaciones para ajustarse a ellos
y, cuando las condiciones de empleo son sustancialmente las mismas; e) los
salarios pagados. La clasificación de posiciones es este instrumento. El propó-
sito de la clasificación de posiciones es facilitar la consecución del manteni-
?tiento de esta relación y servir en este y otros respectos como un instrumento
IInportante para la administración del personal.
Se aprecia con claridad, desde un punto de vista práctico, que la manera
de crear y mantener esta relación consiste en hacer que los tipos, tanto de
salarios como de calificación, dependan del carácter y la dificultad y la res-
300 Clasificación
ponsabilidad del trabajo inherente a los cargos. En otras palabras, la base
natural de una clasificación de posiciones que tenga el propósito indicado
está en los deberes y las responsabilidades de los cargos que haya que cla-
sificar.
Posición o cargo
Una buena definición del término "posición" debe hacer hincapié en las
características que sirven de base para su clasificación.
Una "posición" es un conjunto de normales deberes y responsabilidades,

asignado o delegado por la autoridad competente que requiere el empleo de
una persona en tiempo completo o tiempo parcial.
Según esta definición está compuesta de asignaciones de deberes y dele-

gación de responsabilidades. Puede ser de tiempo parcial o de tiempo comple-
to, temporal o permanente, vacante u ocupada. No depende para su existencia
o identidad de que esté ocupada o no por un empleado. Muchas veces existe
como vacante antes de ser ocupada por alguien y recupera su condición de
vacante cuando quien la ocupaba es separado de ella. Debe su existencia a
un acto de la dirección u otra autoridad con mando ejercida por funcionarios.
inspectores, actuantes o legisladores que, formal o infonnalmente, especifican
el trabajo que han de realizar los individuos y delegan en ellos las respon-
sabilidades que han de asumir. En cualquier momento dado una posición o
cargo se caracteriza por sus deberes y responsabilidades tal como existan
en aquel momento, y mientras tales atributos continúen siendo los mismoS,
la posición continuará siendo la misma.
Pero los deberes y las responsabilidades de una posición no siempre son
fijos e inmutables. Pueden cambiar de un tiempo a otro, brusca o gradualmen-
te, y por una u otra de ciertas diferentes razones. Así pues, como quiera que
una posición se caracteriza por sus normales deberes y responsabilidades, el
cambio material de unos y otros en una posición, surte el efecto de crear una
nueva posición diferente, hasta la extensión del cambio, procedente de la
antigua.
A fin de lograr una adecuada clasificación de posiciones, es a veces ne-
cesario establecer la distinción entre las características de una posición Y
aquellas que el empleado que la ocupe resulte que posea o no. Las condicio-
nes que pesan en la clasificación de posiciones deben distinguirse claramente
de las que implica el proceso de personal relativo al reclutamiento, pruebas,
sueldos y eficacia de las recompensas, y situación (asignación, traslado, as-
censo y reincorporación) enIas que las condiciones del aspirante o del em-
pleado tienen una influencia determinante y de importancia.
Clases de posicione. o cargos
Hemos indicado anteriormente que el proceso de clasificación, considerado

en abstracto, consiste en situar las cosas en clases; que la índole de una ~lase
de artículos en cualquier sistema de clasificación implica que cada artIculo
Clasificación SOl
concreto contenido en la clase sea análogo a todos los demás artículos en
ciertos respectos; que esos respectos dependen de la base sobre la que se esta-
blezca la clasificación, y que en la clasificación de posiciones escogemos como
base para la clasificación los deberes y las responsabilidades propios de la
posícíón que ha de ser clasificada. De aquí que una clase de posiciones sea
un grupo de posiciones que, independientemente de las particulares unidades
operantes en que estén situadas, sean suficientemente análogas en sus deberes
y responsabilidades para justificar que se incluyan en un grupo por su
nomenclatura, selección, sueldo y otros aspectos de carácter personal.
Una definición formal del concepto "clase" es la siguiente:
El término ..clase" significa un grupo de posiciones establecido bajo aque-

llas normas suficientemente similares con respecto a los deberes, las responsa-
bilidades y la autoridad de las mismas que justifiquen el mismo título des-
criptivo que designe con claridad cada posición incluida en la clase; que se
requieran las mismas condiciones en cuanto a educación, experiencia, capa-
cidad, conocimientos, pericia, habilidad, y otras cualidades por parte de las
personas a quienes incumben; que puedan emplearse las mismas pruebas de
aptitud para elegir empleados idóneos, y que pueda fijarse el mismo tipo
de compensación para aplicarse con equidad bajo las mismas o sustancial-
mente las mismas condiciones de empleos.
La definición del término "clase" es lo más importante de todo lo relativo

a la clasificación de posiciones porque contiene el principio básico para de-
terminar si dos o más posiciones determinadas pertenecen a la misma clase
o corresponden a clases distintas. Desde la primera parte de la definición
puede observarse que si dos o más posiciones son "suficientemente análogas
COn respecto a sus deberes y responsabilidades" pertenecen a la misma clase;
de lo contrario, pertenecerán a clases distintas. Es la decisión relativa a si dos
posiciones Son de hecho "suficientemente análogas" lo que constituye la esen-
cia de la clasificación. La segunda parte de la definición establece cuatro
condiciones que han de tenerse en cuenta para formular esta decisión.
Hay que advertir especialmente que la igualdad de rango o categoría no
es por sí sola suficiente para incluir posiciones en la misma clase. Cabe que
dos posiciones sean pagadas según la misma escala de sueldos -la una co-
rrespondiente a trabajos de mecanografía y la otra a trabajos de estadística-
sin que puedan incluirse en la misma clase de posiciones, porque no se ajustan
a otros tipos de suficiente analogía. Por ejemplo, deben fijarse diferentes nor-
mas de capacidad para cada una de las clases mencionadas.
Una "clase de posiciones" es, desde luego, un concepto de grupo, en
~ntraste con la "posición", que se refiere a los deberes y responsab~da?~s
inherentes que se cumplen o que deben cumplirse por un empleado índíví-
dual. En una organización determinada hay tantas posiciones o cargos como
empleados o lugares vacantes que hayan de cubrirse, pero hay solamente tantas
clases de posiciones cuantos sean los distintos tipos de posiciones, comparadas
unas Con otras. Los deberes y responsabilidades propios de una posición pue-
den comprender desde un mozo mensajero hasta un jefe de departamento;
302 Clasificación
pero los deberes y responsabilidades de una clase incluyen propiamente aque-

llas que tienen características esenciales análogas.
Si se define como un grupo de posiciones, una clase puede a veces con-
sistir en un solo cargo o posición allí donde no haya en el servicio otros de
la misma clase.
*
En 1933 se constituyó la Comisión Investigadora del Persona!
del Servicio Público, integrada por eminentes especialistas en admi-
nistración y por hombres sin tales conocimientos pero provistos de
espíritu público. La Comisión dirigió un amplio y minucioso estudio
de todos los aspectos de los servicios públicos en los Estados Uni-
dos y en 1935 presentó un informe general de sus conclusiones y
recomendaciones. Juntamente con su informe general se presen-
taron varios estudios especiales debidos a miembros de su plana
mayor. El trabajo seleccionado a continuación es un capítulo de uno
de dichos estudios especiales. Su autor es Lucius Wilmerding, Jr.,
quien sirvió a la Comisión como ayudante del director de inves-
tigaciones.
Un destacado libro sobre administración de personal califica
este ensayo como una "enérgica censura del sistema de clasifica-
ción norteamericano". A juicio de este editor, en el ensayo se con-
signa el general argumento teórico contra la típica clasificación de
posiciones pensando en la forma más convincente así como la más
concisa. No obstante, para algunas personas el ensayo de ~il
merding es capcioso y chinchoso, procediendo su tendencia agresIva
de una equivocada experiencia de los "hechos de la vida" en el
trabajo personal norteamericano.
Se pregunta: ¿Están los argumentos formulados basados en la
realidad, o constituyen esencialmente un "caso de controversia" su-
perficialmente plausible pero realmente inaplicable en la escena
norteamericana? ¿Cuál es el peso del argumento de que la deter-
minación de lo que el gobierno debería hacer ha de preceder al
análisis y la clasificación de lo que hace? .
El ensayo de Wilmerding va seguido por seis párrafos CIta-
dos del informe de la Real Sociedad Canadiense sobre clasificación
en los servicios públicos. Este pasaje indicará que aunque.la IJl~
nera de tratar el asunto de Wilmerding pueda parecer acade-
mica", sus ideas tienen verdadera importancia para los <'h.ombr~s
de negocios". Como podrá observarse, parte del estudio de WI1·
merding se refiere al Canadá.
Clasificación 303
Clasificación: principios y métodos (1
Lucres WILMERDING, JR.
Consideraciones generales
Bases de la división. La clasificación no constituye un fin en sí misma.

Es únicamente un instrumento analítico para ser empleado como medio para
conseguir un fin. Las bases sobre las que está dividido el servicio civil no
son, por tanto, absolutas sino que están determinadas por los fines para los
cuales se usa la clasificación ...
Para fines de reclutamiento es necesario separar las carreras que puedan
ser seguidas por hombres del mismo tipo. Hay que distinguir, por ejemplo, los
médicos de los abogados, los químicos de los actuarios, los geógrafos de los geó-
metras, y así sucesivamente, aun cuando todos ellos sean especialistas que
realicen un trabajo especializado. En general puede decirse que es necesa-
ria la subdivisión funcional siempre que el reclutamiento se base en la ex-
periencia y que la base de la subdivisión debe ser no la calidad del hombre
sino la índole de su conocimiento y experiencia.
Una política de reclutamiento puede también requerir la división en
grados de cada carrera. Pues si se puede proceder al reclutamiento en el
mundo comercial a todos los niveles de experiencia, debe fijarse cierto número
de puntos de entrada en cada subdivisión funcional para corresponder con
aquellos niveles; deben someterse a distintos tipos de pruebas, por ejemplo,
el médico joven que acaba de salir de la universidad y el que ya lleva tiempo
establecido.
En todo caso cada carrera debe dividirse horizontalmente con vistas al as-
censo. Deben estar los aprendices separados de los empleados de grados defi-
nidos, y el conjunto de éstos de aquellos que ocupen los cargos de mando.
Aquí la base de la división es la dificultad y la responsabilidad de la labor
que haya de realizarse.
La subdivisión de los tipos de trabajo de mayor importancia dentro de las
c~rreras y la división de las carreras en grados son suficientes para todos los
fmes de la dirección de los empleados.
. . .Puede lograrse la fijación de tipos de salarios simplemente asignan-
do una tarifa de salario o una categoría de salario a cada grado en cada ca-
rrera. No se ganará nada, como no sea una uniformidad superficial, tratando
de valorar sobre una base común el trabajo de, por ejemplo, dentistas, ve-
terinarios, inspectores de cuarentena y farmacólogos.
El grado de división. El número de carreras y de grados que deben re-
c~no<:erse en la clasificación e~ susceptible de determinarse empírícemente. El
numero de carreras dependerá en gran parte de la política que se siga para
o Con autorización, de Govemment by Merit; An Analysis 01 the Problem 01

~~ment Personnel, por la Comisión Investigadora sobre Personal del Servicio
ublieo, 1935, MeGraw-HilI Book Company, Ine.
304 Clasificación
el reclutamiento. Si hace falta un alto grado de especialización para ingresar,
puede ser necesario establecer distinciones artificiales entre las funciones;
cabe, por ejemplo, que los oficinistas hayan de subdividirse en oficinistas de
correos, de registros, de aprovisionamiento, de auditoría, de derecho, de ea-
rrespondencia; oficinistas hasta el infinito. Por otra parte, una política de reclu-
tamiento que se base en el adiestramiento después del ingreso no requerirá
subdivisión alguna. La diferenciación de las ocupaciones de los hombres de
un tipo dado podrá resolverse como un problema de adiestramiento y asigna-
ción de labores sin el engorroso y rígido mecanismo de la clasificación.
Del mismo modo, la graduación de carreras dependerá del grado de ex-
periencia requerido para el ingreso, o de la extensión hasta la cual se ejerza
el mando central sobre ascensos y asignaciones y de lo estrictamente que se
interprete la doctrina de igual paga para igual trabajo.
El valor de la sencillez. Por regla general, no obstante: puede decirse que
el número de carreras y grados reconocidos debe ser el menor posible.
El uso de la clasificación para regularizar la organización sugiere la
conveniencia de la sencillez. Cuanto más amplios sean los trazos que esté
pintado el cuadro, más fácil será interpretar su significado para los que re-
gulan la organización.
El efecto de la clasificación en la marcha de los asuntos oficiales sugiere
también que la sencillez debe ser su meta. Distinguir entre carreras esen-
cialmente análogas y trazar las fronteras entre grados de una manera dema-
siado apretada no puede dar otro resultado que restriilgir indebidamente las
facultades de los jefes de departamento para hacer las asignaciones de acuer-
do con las necesidades de sus asuntos y las capacidades de sus empleados.
Las consecuencias son el embrollo del departamento en un papeleo engorrosO
y el paso de los asuntos oficiales a través de muchas manos.
Método de clasificación. Estas consideraciones indican que el método
apropiado de clasificación consiste, primeramente, en decidir cuáles sean las
clases más importantes del trabajo que han de realizar los funcionarios civi-
les; en segundo lugar, dividir cada una de esas clases más importantes en
grupos ocupacionales; en tercero, graduar cada grupo ocupacional en la exten-
sión requerida por las políticas seguidas en el reclutamiento, los ascensos y
los salarios, y, finalmente, incluir los cargos o posiciones del servicio civil
existentes en los apropiados grado y grupo.
Carácter de la clasificación norteamericana

Teoría. Ni estos principios ni este método de división se han tenido en
cuenta por quienes han tenido a su cargo la clasificación en Norteamérica,
pues éstos le han dado unas proporciones muy superiores a las arriba indi-
cadas.
En Norteamérica, el método y la teoría de la clasificación están basados en
una analogía que se supone existir entre el empleo de los hombres y la com-
pra de aprovisionamientos y equipo. En este último renglón se han ahorrado
grandes cantidades de dinero al requerir a los jefes de departamento para
que compren de acuerdo con especificaciones fijadas desde el centro por
lo que respecta a trigo, jabón, leña, vigas de acero, lápices, destornilladores, v
Clasificación 505
así por el estilo. Se ha supuesto, por lo tanto, que podrían hacerse ahorros pare-
cidos estableciendo especificaciones fijas con respecto a porteros, abogados,
empleados menores, subalternos, ete., y exigiendo a los jefes de departamento
que las ol:lerven en el reclutamiento, las asignaciones y los ascensos.
En este supuesto, los clasificadores se sienten reforzados por una sólida
fe en los métodos de análisis que ellos mismos han ideado. Pues, como el
doctor Abraham Flexner ha indicado:
"Los que denominamos empleados de personal o analista de empleos,

habiendo dedicado el menor tiempo posible y las menos gestiones posibles
que hacían falta para producir un plomero o un mecanógrafo, han saltado
hasta la conclusión de que el análisis de los empleos técnicos les permite
desentrañar los más profundos secretos en cuanto a inteligencia y personalidad
y a llenar las precisas exigencias de las tareas más altamente diferenciadas."
La meta de los clasificacionistas norteamericanos es, por tanto, lograr con

todo el detalle y toda la precisión científica posible "un agrupamiento de
posiciones o cargos suficientemente análogos para que pueda darse el mismo
título descriptivo a cada uno de ellos; que puedan requerirse las mismas
condidones personales para el debido cumplimiento de los respectivos debe-
res; que puedan utilizarse las mismas pruebas de aptitud para seleccionar em-
pleados idóneos, o que pueda establecerse el mismo tipo de compensación
para que sea equitativo el pago de los servicios".
Método. Para llegar a esta meta, los especialistas en clasificación han
ideado un método que es exactamente el opuesto al indicado más arriba. Este
método consiste en construir la estructura de la clasificación por combina-
ción y no por división.
El primer paso consiste en determinar pormenorizadamente 10'1 deberes
de cada cargo existente; el segundo en combinar en clases todos los cargos
CUyos deberes sean aproximadamente iguales en naturaleza, dificultad, res-
ponsabilidad y (consecuentemente) en valor. Las especificaciones de las cla-
ses están, pues, preparadas para describir los deberes de cada clase y las
condiciones de experiencia requeridas para su cumplimiento. Las clases fijadas
por este procedimiento son después ordenadas jerárquicamente en grupos de
OCupaciones, denominados habitualmente series de ascenso.
En la mayor parte de los gobiernos la combinación de cargos en clases
y de clases en grupos de ocupación completa el trabajo de la elasífícaeíón,
~ueda únicamente para los encargados del reclutamiento fijar las pruebas
tipo y para los que regulan la remuneración fijar un nivel tipo de sueldo para
c~d~ clase. Pero en el servicio departamental federal la situación es algo
distInta. Pues, como explicó Ismar Baruch, en una de las audiencias de la
Comisión Investigadora del Personal del Servicio Público, "no era factible
p~ra el Congreso fijar directamente las clases, pero fijó a priori un agrupa-
miento preliminar de cargos en la ley misma".
El agrupamientc preliminar comprendía servicios y grados, definiéndose
Un servicio como "la más amplia división de funcionarios y empleos relacio-
nados"; y un grado como "una subdivisión de un servicio, incluyendo una
306 Clasificación
° más posiciones para las cuales se prescriben aproximadamente las mismas

condiciones personales básicas y la misma compensación, basándose la dis-
tinción entre grados en diferencias de importancia, dificultad, res%onsabilidad
y valor del trabajo".
Cinco fueron los servicios que se fijaron ... 1
El servicio profesional y científico está actualmente dividido en nueve
grados; el subprofesional en ocho; el oficinesco, administrativo y fiscal en
dieciséis; elce custodia en diez; el mecánico-oficinesco en cuatro. Los deberes
propios de '. ada uno de esos grados están definidos en la ley y a cada grado
se le asig-..t una línea de salario.
Denr-o de esta estructura, los clasificadores federales habían de encajar
las clr.ses y los grupos de ocupación que habían formado según los deberes
de cargos o Jsiciones personales. La división en servicios no les supuso es-
1'"
pecial dífíc- ...tad, ya que significa simplemente la agrupación de series de ocu-

paciones similares. Pero la agrupación en grados tropezaba con más íncon-
veníentes, nues significa que los límites superiores e inferior de las clases que
ellos utablecieron habían de coincidir con las fronteras de los grados arbi-
trarios a fin de que la compensación pudiera ser apropiada. En otras palabras,
habían de fijar escalones de ascenso de la misma altura para todos los grupos
de ocupaciones en un servicio aun cuando el sentido común y la práctica
exterior pudieran aconsejar escalones de diferente altura.
Pero esos inconvenientes no afectaron al método de clasificación en el
servicio federal. Quedó fundamentalmente una clasificación por combinación
en lugar de una clasificación por división.
Crítica de la clasificación norteamericana
Una teoría errénea. Innecesario es decír que toda teoría que parta del
supuesto de que pueden los hombres ser tratados de la misma manera que las
cosas es sumamente discutible. Si bien los aprovisionamientos y el equipo pue-
den fabricarse de acuerdo con especificaciones fijas, no ocurre lo mismo con los
hombres. Como acertadamente dijo el profesor Graham:
"La teoría que sostiene un plan de clasificación consiste en que se elige a

una persona para un cargo concreto o una estrecha línea de desarrollo Y que
la organización debe pagar no por el hombre sino por el cargo. Pero cuando
se tienen en consideración las más altas posiciones dentro de la escala direc-
tiva, es difícil separar al hombre de la posición o cargo. Son sus cualidades
las que hacen el cargo. Tiene grandes responsabilidades, totalmente definidas,
Pero su manera de trabajar o los pasos que dé para cumplir con sus respOD-
1 No se transcriben las palabras de la Ley de Clasificación de 1923, cita;;

aquí en su conjunto. La Ley de Clasificación de 1949, que sustituyó a la de 19 '
fij6 dos tipos de grados, uno para los empleos de artesanía, protección Y custod,¡la,
1 s ca-
y otro, llamado tipo general, para todas las otras clases de empleos. Pero al dos
ses importantes de empleados federales, incluyendo los postales y muchos empea
de "cuello azul" no están bajo la Ley Federal de Clasificaci6n. D. W.
Clasificación
sabilidades son cosa determinada precisamente por su propia personalidad y

por sus hábitos. Es justificable una considerable desviación."
Debe por tanto rechazarse la noción de que tenga valor alguno el esta-
blecer especificaciones de clases por índoles de trabajo.
Un método deficiente. Si resultan erróneas las presunciones de los ex-
pertos en personal ¿qué puede decirse de su método? A primera vista puede
parecer que la diferencia entre éste y el sugerido (más arriba) es puramente
formal, que para construir la estructura de la clasificación combinando po-
siciones dentro de clases y clases dentro de jerarquías de ocupación y jerar-
quías de ocupación en servicios dará en definitiva el mismo resultado como
método que el tomar todo el servicio en su punto iñicial y clasificar por di-
visión y subdivisión -10 mismo que puede hacerse un tablero de ajedrez con
sesenta y cuatro cuadros separados o bien trazando líneas en la dirección ordi-
naria sobre un solo gran cuadro.
Pero tal apariencia es engañosa, pues en la práctica no se obtendrá nor-
malmente el mismo resultado. El método aglomerativo puede darnos un cua-
dro de tan solo el trabajo que se está realizando, pero no nos dará a conocer
el trabajo que se descuidó. El método de división, por otra parte, presupone
una amplia comprensión de las clases de trabajo que deberían atenderse.
Los dos métodos solamente pueden dar por resultado la fijación de la misma
estructura si 10 que se está haciendo corresponde a lo que debería estarse ha-
ciendo. Si las condiciones son otras, los resultados serán diferentes; un ta-
blero de ajedrez no puede ser perfecto si le faltan algunos cuadros.
También puede discutirse la validez de los datos que sirvan de base a las
especificaciones de clases. Las dificultades prácticas que entraña el análisis
de grandes números de cargos fueron bien descritas por el profesor Dawson
en su informe sobre la clasificación canadiense de 1919, clasificación hecha
de acuerdo con el plan norteamericano por una empresa de Chicago que ha-
bía tenido mucha experiencia en los Estados Unidos:
"Se consideró necesario dar dieciséis diferentes pasos para clasificar a c.ada
empleado perteneciente al servicio, lo cual supuso un total de cerca de 800 000
O~raciones. Se enviaron tarjetas a todos los empleados del servicio civil pi-
diéndoles información acerca de sus cargos y añadiendo imprudentemente
cue si en la tarjeta no había espacio suficiente para describir sus deberes
~odían añadir una hoj~ adicional. No pocos fueron los que aprovecharon esta
Inesperada oportunidad para mostrar lo que ellos valían para la nación. Se
Partía de la base de que estos modestos relatos serían comprobados cuida-
dosamente por los funcionarios superiores, especialmente por los diputados,
pero estos últimos, en su mayor parte, vieron con poca simpatía el conjunto
de la idea y se encontraron demasiado ocupados para revisar un par de miles de
respuestas, una a una. A base de los precisos datos así obtenidos, Y con
la aYUda de ocasionales conferencias con los departamentos Y la Comisión,
f~nnularon los expertos lo que fue conocido oficialmente como La clasifica-
ción del Servicio Civil del Canadá. Otras personas menos caritativas le dieron
l~ denominación de «el libro de las hromas), eel libro amarillo) o «el mejor
libro de cuentos escrito en idioma inglés)."
.!JOS Clasüicación
Malos resultados. Si la clasificación fuera simplemente un juego para

demostrar el ingenio humano, podrían considerarse como cosa de poco mo-
mento los errores de su teoría y de su método. Pero las clasificaciones se
hacen para utilizarse, y una clasificaci6n errónea puede conducir a resultados
prácticos francamente malos.
El más patente defecto que puede hallarse en toda clasificaci6n hecha a
base del plan norteamericano es su complejidad, o sea, el gran número de
clases y de jerarquías de ocupaci6n que quedan establecidas. Las que pare-
cen ser las más triviales diferencias en función o dificultad son formalmente
reconocidas y debidamente delimitadas. La Junta de Clasificaci6n de Pero
sonal, por ejemplo, en su estudio del servicio federal en el interior, descubrió
nada menos que 1633 clases de trabajo y 369 ocupaciones en 104 000 po-
siciones o cargos. Y esas cifras se refieren solamente al vasto servicio postal
y a varios grupos menos numerosos de posiciones. Las especificaciones tipo
formuladas para esas clases se contienen en un volumen de 1 327 páginas de
impresi6n apretada.
Tan refinadas resultan muchas de las distinciones establecidas por las
clasificaciones norteamericanas que indujeron a suponer a un tratadista in-
glés (W. J. Glenny) que los analistas de empleo norteamericano realizaron
su trabajo como si se tratase de '10s dulces lazos entre cuatro hombres y una
sola mujer" de Linneo.
Las clasificaciones de tal complejidad deben desecharse debido a los
grilletes con que sujetan a los jefes de departamento en la dirección de sUS
tareas. Si un hombre no puede ascender a una ocupaci6n de ligeramente mayor
dificultad que aquella que inicialmente se le encomend6, o si no puede tras-
ladarse a un hombre de una clase de trabajo oficinesco a otra, sin que en
un caso sea formalmente ascendido y en el otro sometido a un nuevo examen,
es muy fácil que los asuntos departamentales queden encerrados en un eín-
tur6n de papeleo.
Además, no puede olvidarse que uno de los objetivos de la c1asificació~ es
proporcionar a los que tienen la dirección del servicio civil una idea a vista
de pájaro de su organización. Existiendo tal finalidad, deben evitarse las como
plicaciones, pues éstas no sirven más que para embrollar el cuadro y nublar
la comprensión de los que lo están contemplando.
Pero no es lo seudocientíficamente pormenorizado de las clasificaciones
norteamericanas el más grave defecto que pueda atribuirse a una teoria er:ó•
nea y a un método deficiente. Un mal mucho más grave en sus consecue~c~as
ha sido el que los clasificadores norteamericanos no percibieran las distIn-
ciones de mayor importancia entre distintas clases de trabajo. Es esta falla
la que más destaca en el servicio civil general, aun cuando se advierte tam-
bién en el servicio especializado, donde muchas veces se confunde la labor
administrativa con la profesional, científica o técnica.
El servicio ofícíneseo, administrativo y fiscal de la clasificación federal ...
no se limita a un tipo de trabajo, sino que contiene todos los tipos gener~~s,
desde los de la más simple rutina hasta los de la más alta administraCI n.
Pero en la clasificaci6n federal las distinciones funcionales existentes entre
trabajo de rutina, oficinesco, directivo y administrativo están completamente
Clasificación 809
olvidadas, o bien están concebidas como puramente jerárquicas. Esto es ex-

traordinario, pues la persona más lerda no puede menos que apreciar la
diferencia entre el administrador ordinario y el mozo o recadero ordinario.
¿Cuánto más fácil no sería entonces para un Congreso distinguir a un se-
cretario de oficina de entrada de un ayudante de secretario y para una agencia
administrativa distinguir entre un suboficial de bienes y aprovisionamientos,
de un subalmacenista? No obstante, los clasificadores se han mostrado in-
sensibles a las distinciones más importantes. Han hecho como un maestro
cantor que pudiendo apreciar y reconocer todos los semitonos y aun cuartos de
tono de la escala cromática, no pudiera distinguir entre una voz de soprano
y otra de bajo.
Recomendaciones
En los párrafos anteriores he criticado los resultados de la teoría y el
método norteamericanos de clasificación en dos aspectos: su minuciosidad en
los detalles y su ceguera ante las distinciones de mayor importancia. Como
remedio a esos errores sugiero que se invierta el método de clasificación. En
lugar de edificar la clasificación aglomerando respuestas a cuestionarios, que
los clasificadores tomen el servicio civil en conjunto y procedan por divi-
sión y subdivisión. Saben ellos, sin necesidad de hacer costosos análisis de
empleos, que el gobierno necesita los servicios de médicos, abogados, porte-
ros, oficinistas, y así sucesivamente. Por tanto, dado su conocimiento del go-
bierno, deberán determinar las diversas carreras que hacen falta en el servicio
civil, subdividiéndolas hasta el punto que sea necesario de acuerdo con las
políticas aplicables para el reclutamiento y los ascensos ...
Mientras en la clasificación no se reconozca la importancia de la divisi6n
del trabajo, no se logrará organizar el trabajo en el servicio civil en forma
tal que el gobierno pueda estar enterado de lo que debería haberse hecho y
de lo que debe hacerse.
Clasificación en el servicio o
En los primeros años que siguieron a la primera Guerra Mundial, se reor-

ganizó el servicio civil pasando de la base del patronazgo a la del mérito. El
proceso requería una extensa revisi6Il' de cargos, deberes, y escalas de remu-
neración en el servicio. Habían de proyectarse mecanismo y procedimientos
para graduar los deberes y establecer tipos de remuneración para lograr y
Sostener en 10 futuro uniformidad en la remuneraci6n de trabajos de igual
calidad y responsabilidad en todas las partes del servicio. El sistema em-
pleado para lograr tales objetivos se llevó al cabo bajo la general dirección
de la Comisión del Servicio Civil con la ayuda de una empresa exterior de
eXpertos. Estaba fundado en un plan detallado, altamente especializado y
COmplejo de clasificación en que quedaba ajustado todo cargo o posici6n en
el servicio. Este plan adquirió fuerza obligatoria en 1919 por una ley del
• Del infonne de la Real Comisión para las clasificaciones administrativas en

el servicio público (Ottawa, 1946), págs. 13-14.
310 Clasificación
Parlamento y quedó después incorporado a la Ley del Servicio Civil. Según

nuestra meditada opinión, las dificultades y deficiencias fundamentales que
se observan en el actual servicio civil se deben al persistente intento de
trabajar dentro de los límites de este rígido y complejo sistema de clasifi-
cación. La experiencia obtenida en el Reino Unido, donde los métodos em-
pleados son mucho más sencillos y flexibles, y en menor proporción en los
Estados Unidos, confirman este criterio.
Los cargos o posiciones en el servicio civil canadiense están agrupados,
para fines de reclutamiento, ascenso, remuneración y dirección general en
nada menos que 3 700 clasificaciones diferentes. Entre ellas, unas 2 200 son
aplicables a cargos permanentes y unas 1 500 a cargos especiales de tiempos
de guerra y otras posiciones interinas. Esta sumamente detallada diferencia-
ción dio por resultado la creación de un gran número de cargos muy espe-
cializados, cada uno con sus condiciones minuciosamente diferenciadas. A
consecuencia de ello tenemos títulos de clases tales como arquitecto agrícola,
actuario de anualidades, auxiliar en subproductos frutales, jefe de registros
o inspector de actuación, investigador auxiliar de valores, encargado de ba-
ños, etc.
Son obvias las consecuencias que se derivan de este sistema. En la puerta
de entrada en el servicio el reclutamiento se lleva al cabo clasificando a los as-
pirantes sobre la base de ciertos conocimientos especializados o determinada
experiencia particular y no sobre la de la inteligencia o capacidad general.
Esta práctica ha contribuido indudablemente a impedir que se reclutasen
personas suficientes para proveer los cargos de los que han de salir los admi-
nistradores de gran calibre. En especial ha resultado contrario al reclutamien-
to de hombres y mujeres jóvenes y capaces procedentes de aquellas partes
del país en que el sistema de enseñanza no está orientado hacia tipos de es-
tudios especializados.
Dentro del servicio, el sistema de clasificación, debido a su falta de fle-
xibilidad, ha impedido el adecuado desenvolvimiento y la mejor utilización
del personal de alta valía. Ha dificultado el traslado de individuos no sólo
entre departamentos sino incluso dentro de un mismo departamento. y, 10
que todavía es más grave, ha hecho más lento y complicado el mecanismo de
los ascensos. La carrera de un empleado civil canadiense está llena de obs-
táculos a muy corta distancia unos de otros. De ello resulta que muchas
personas de capacidad y prometedoras se encuentren en un callejón sin
salida o salgan de él cuando ya sea demasiado tarde en su vida. Lamenta-
blemente, también, la complejidad del sistema lleva consigo una gran can-
tidad de trabajo minucioso administrativo y de papeleo, con la consiguiente
demora así como el resultado de que importantes cargos permanezcan no
pocas veces vacantes durante largos periodos.
Estamos firmemente convencidos de que un sistema más sencillo Y prac-
ticable de clasificación resulta esencialmente necesario si es que el servicio
civil canadiense ha de adaptarse a las pesadas y complejas tareas que haY
que realizar dentro del mismo.
11
Organización para la administración
del personal
Varias son las persistentes cuestiones de organización refleja-

das en el problema: ¿Cómo debe organizarse la administración del
personal?
Una de ellas es la relativa al mando superior. ¿Deberá el jefe
superior tener el mando en las funciones relativas al personal?
~Hasta qué punto y de qué manera? Una cuestión relacionada con
esta es la relativa a la autonomía. ¿Es la función relativa al per-
sonal una que, por su expertise cientfica o su posible exposición
a.,la política, haya de gozar de condición autonómica? Otra cues-
hon se relaciona con el problema «centralización contra descen-
tralización". ¿Cuál debe ser la relación entre las funciones relati-
~as al personal ubicadas en el centro (estén o no dirigidas por el
jefe superior) con los departamentos en funcionamiento? ¿Debe-
r~an ser, bien la agencia central, bien los departamentos en fun-
clo.namiento quienes tuviesen a su cargo las diversas funciones re-
latIVas al personal: reclutamiento, exámenes, adiestramiento, y así
por el estilo? Todava surge otra cuestión relacionada con el mando
y la contabilidad democráticos. ¿Qué tipo de organización para
la administración del. personal es el mejor calculado para lograr,
n?, simplemente "eficiencia y economía de operación", sin? dir~
Clon del gobierno por el pueblo? ¿Se lograría mejor tal dirección
a través del organismo legislativo, a través del jefe del ejecutivo, o
de otro modo?
!ales cuestiones no se presentan con carácter abs~ac~o. Deben
reVISarse y contestarse teniendo en cuenta la experieneia de dos
gen~raciones; de generalmente aceptadas -aunque contrarias:-
teonas, y de instituciones que existen en la actualidad y personali-
dades que no pueden cambiar de la noche a la mañana.
Tradicionalmetne las funciones sobre personal han sido desem-
peñadas en los Estados Unidos (cuando han estado organizadas
511
312 Organización para la
de manera consciente en una u otra forma), por una comisión bi-

partita sustancialmente autónoma nombrada por el poder ejecu-
tivo y más bien alejada de las "operaciones". El modelo fue ideado
por el gobierno federal por medio de la creación de la Comisión del
Servicio Civil en 1883. Las disposiciones del precepto legal que
la creó indican que se esperaba una considerable intervención
presidencial en lo referente a personal, pero la evolución se fue
orientando no hacia la dirección por el poder ejecutivo sino hacia
la autonomía en su funcionamiento. La experiencia estatal y lo-
cal tendió a seguir la misma evolución federal.
Pero, mientras tanto, tenía lugar la aparición de ideas positi-
vas y directivas en el estudio de la administración pública. Estas
nuevas ideas vinieron a sustituir la antigua filosofía partidaria
de la agencia central de personal, la cual había de tener esencial-
mente el carácter de una agencia que ejerciese funciones de poli-
cía para asegurar la neutralidad política y el cumplimiento de
todas las "normas" por parte de los departamentos en funciones.
La nueva filosofía, lo mismo que la vieja, era hostil al sistema de
los «despojos", pero avizoraba una función de personal considera-
blemente extendida y más activa. De ello resultó que se impu-
sieran las tendencias favorables a un mayor mando sobre las fun-
ciones de personal para el jefe del ejecutivo, de una agencia de
personal con una cabeza y no con varias, y una mayor responsa-
bilidad en materias de personal para los departamentos operantes.
Los tres trabajos seleccionados a continuación resumen muchas
de las recientes ideas acerca de la organización de la administra-
ción del personal. El primero consiste en un relativamente breve
extracto de un estudio especial sobre administración del personal
preparado por Floyd W. Reeves y Paul T. David para el Comité
del Presidente sobre Dirección Administrativa; el extracto presen-
ta la exposición razonada de las proposiciones que fueron resumi-
das brevemente por JoOO Fischer. El segundo consiste en una in-
troducción y conclusión de un ensayo compuesto en 1946 sobre
«el papel cambiante de la Comisión del Servicio Civil de los Es-
tados Unidos por JoOO McDiarmid, profeor de ciencias políti~as
que acababa de terminar un periodo de .:ervicio en la Comisiono
El núcleo de este ensayo consiste en un detallado informe de las
actividades de la Comisión, encaminado más o menos a refutar
la acusación que frecuentemente se ha formulado contra la Comi-
sión de que ha sido lenta en su actuación, negativa en sus resul-
tados y atrasada con respecto a las recientes tendencias en el cam-
po del personal. El tercero consiste en extractos del informe de la
"fuerza de trabajo" sobre personal de la Comisión Hoover. Inci-
dentalmente, aunque se produjo dentro de la Comisión acerca del
administración del personal sus
acierto de las recomendaciones relativas a la fuerza de trabajo, al-
gunas de las que se formularon fueron incluidas en el Plan núm. 5 de
la Reorganización del Presidente de 1949, y la actual evolución
sigue esencialmente los lineamientos que entonces se trazaron.
Administración del personal en el servicio federal o
FLOYD W. REEVEs y PAUL T. DAVID
La administración del personal es. .. uno de los tipos de dirección ad-

ministrativa que suponen mayor responsabilidad para el jefe del ejecutivo
como cabeza administrativa de la rama ejecutiva del gobierno federal ...
Pero la administración del personal ni puede ni debería considerarse
aisladamente. Es únicamente una fase del más amplio problema de la di-
rección administrativa. Cuando se contempla desde el punto de vista del
jefe del ejecutivo, se ve con claridad que la administración del personal es
una de las fases más importantes de la dirección administrativa y que está
estrechamente relacionada con las demás fases.
La eficacia de la administración del personal es un problema de vital
importancia para un jefe del ejecutivo que desee aumentar la capacidad de
su administración para responder a las exigencias que en tal respecto se
formulen. La calidad del personal adscrito al servicio público es un reflejo
directo de la calidad de la administración del personal pasada y presente.
Pocos son, si acaso los hay, los factores que afecten de modo más vital a los
servicios públicos que la calidad del personal que los administra.
Es posible que un buen personal resulte ineficaz en el gobierno federal
si se sitúa en un sistema de organización que sea estructuralmente desacer-
tado. No debe permitirse que la importancia concedida a un buen personal
resulte en detrimento de la importancia que debe concederse a una orga-
nización acertada. Ambos problemas son de gran trascendencia y, de he-
cho, están entrelazados. Es difícil atraer a un buen personal para que in-
grese en una organización deficiente en su estructura, y es asimismo difícil
mejorar la estructura de una organización sin la concurrencia de un buen
personal por medio del cual haya de funcionar. Ambos problemas deben ser
atacados simultáneamente por el jefe del ejecutivo, toda vez que tiene a su
cargo la dirección en ambas materias ...
Dificultades a que hace frente el jefe del ejecutivo
El servicio federal es análogo en su problema de administración del per-

:~l a. una grande y compleja organización privada, pero esta analogía tiene
ItacIOnes que complican considerablemente el problema de la adminis-
~ación del personal tal como ésta es contemplada por el jefe del ejecutivo.
or una parte se halla el ideal democrático de igualdad de oportunidades
'Id ~ . En relación con estudios especiales, Comité del Presidente sobre Dirección
. m11lIstrativa (Washington, 1937), págs. 59-133.
314 Organización para 'la
de acuerdo con el mérito, y por otra se halla el problema político práctico del
patronazgo.
Por espacio de más de cincuenta años el ideal de igualdad de oportuni-
dades de acuerdo con el mérito ha encontrado su expresión práctica en el
servicio federal por medio de la selección de candidatos cuyo nombramiento
se ha debido al resultado de exámenes de oposición. El poder discrecional
del poder ejecutivo está en cierto modo limitado por un procedimiento re-
glamentario hasta el punto en que se siga rigurosamente el ideal de igualdad
de oportunidades de acuerdo con el mérito. Los procedimientos reglamenta-
rios del tipo de los seguidos en el servicio civil son raramente seguidos en
las más eficientes empresas privadas. La propia Ley del Servicio Civil re-
conoce el hecho de que la sujeción rigurosa a tal procedimiento puede en
algunos casos resultar incompatible con la buena administración, por lo
que en dicha ley se han previsto excepciones que se dejan al arbitrio del
jefe del ejecutivo; pero en aquellas esferas del servicio en que se considera que
solamente el mérito debe tenerse en cuenta para cubrirlas, el jefe del ejecutivo
no puede permitirse así mismo, ni permitir a sus subordinados, el ejercicio de
la facultad discrecional en la medida que es típica de la industria privada.
Las esferas del servicio accesibles al patronazgo parece que podrían pro-
porcionar al jefe del ejecutivo una amplia posibilidad de ejercer sus facul-
tades discrecionales para lograr un elevado tipo de administración del
personal, pero, de hecho, no es éste el caso. Aun dejando de lado las limitacio-
nes de la facultad discrecional en relación con los muchos nombramientos
para los que se requiere la ratificación por el Senado, el jefe del ejecutivo
tropieza con la dificultad que supone su posición como jefe político.
De ello resulta que el jefe del ejecutivo se halla constantemente ante
un conflicto entre sus responsabilidades políticas y sus responsabilidades
administrativas en la dirección de las actividades del personal en aquellas
esferas del servicio en que cuenta con la mayor facultad discrecional para
la administración del personal. Desde el punto de vista de sus responsa-
bilidades administrativas existe la tendencia de que busque el mejor pero
sonal que pueda conseguirse y dirija las otras actividades de personal sobre
la base de las exigencias para lograr una actuación de gran calidad. Desde el
punto de vista de sus responsabilidades políticas, la dirección en un pro-
grama de considerable magnitud bajo las circunstancias políticas existentes
requiere una constante serie de concesiones, desde un ligero favoritismo por
personas dotadas de "juego libre", hasta decididos nombramientos para cargos
políticos aunque los designados no reúnan las condiciones necesarias y desde
los que pueden ejercer una decisiva influencia en la calidad del trabajo
en grandes esferas del servicio. El resultado es un constante cambio de
moldes, que en ocasiones se distinguen por ejemplos de administración de ex-
traordinariamente buena calidad, pero que en conjunto motivan una ad·
ministración notoriamente inferior a lo que debería ser.
La cuesti6n de la facultad discrecional del eiecutico

Una importante cuestión a que ha de hacer frente el jefe del ejecutivO
en cuanto al mejoramiento de la administración del personal surge del si'
administración del personal 315
guiente modo: ¿Debe tratar de conseguir más o menos facultades díscrecío-

nales en materias de administración del personal a través del servicio federal?
Aun a riesgo de resultar paradójico, debe aventurarse, como respuesta pro-
visional, que necesita tanto más como menos.
Necesita restricción en su facultad discrecional para proveer gran nú-
mero de cargos. El existente número de cargos de nombramiento político
parece ser muy superior al necesario para la jefatura política. Tal número
debería reducirse lo más rápidamente posible, dándose mayor extensión al
procedimiento de los reglamentarios exámenes de oposición, lo cual implica
una considerable extensión del servicio civil clasificado. Esta reforma es
necesaria no sólo para proporcionar al jefe del ejecutivo un amortiguador
contra las presiones políticas en el cumplimiento de una gran parte de su ta-
rea administrativa, sino también para evitar el enorme desperdici de su
tiempo y su fuerza que representa en la actualidad la provisión de cargos
que da margen a discusiones políticas. Es preciso aliviar al jefe del ejecu-
tivo de presiones relacionados con la provisión de cargos de nombramiento
político antes de que pueda prestar la debida atención al mejoramiento en
materia de personal o a otros aspectos de la administración.
Sin embargo, los nombramientos de carácter político constituyen sola-
mente un aspecto de la buena administración en materia de personal. Otras
funciones importantes en cuanto a personal incluyen la clasificación de car-
gos para clarificar las responsabilidades y los deberes y para la fijación de
tipos de salarios; la administración de los cambios de categoría para mejorar
la situación y crear un servicio de carrera; la determinación de apropiados
niveles de salarios y la administración de los cambios individuales de sala-
rio; el sistemático adiestramiento de empleados en el cumplimiento de sus
deberes y para su ascenso; la dirección de las relaciones entre empleados
y jefes; la regulación de las condiciones de trabajo en bien de la salubridad,
~guridad y eficiencia, y el retiro de los empleados de edad avanzada o
Incapacitados.
Todas estas actividades son fundamentales para una buena administra-
ción del personal. Algunas de ellas, concretamente, son tan importantes como
la administración del reclutamiento, la selección y la colocación inicial de los
empleados. En conjunto son mucho más importantes en una empresa ya
madura yen marcha que la simple función de la administración de los nom-
?ramientos iniciales. Como quiera que todavía hay que lograr muchas me-
Joras en técnicas y procedimientos para cada una de tales actividades, tiene
gran importancia que se realicen estudios e investigaciones para lograr una
administración de personal constructiva.
Gran parte del trabajo necesario en materia de administración de perso-
nal no puede realizarse por funcionarios especializados en personal, sino que
debe continuar realizándose por directores. Por lo tanto, la preparación de
los di.Irect?~es en todos los niveles de los aspectos personales de sus deberes
de
. dnecclOn es una parte importante de cualquier labor realmente construc-
tiva en materia de administración de personal.
Desde el punto de vista del jefe del ejecutivo, la acertada ejecución en
todos los a.spectos de las actividades de administración de personal es esen-
eíal para una dirección eficaz de todos los asuntos de gobierno de que es res-
ponsable. La autoridad que tiene en muchos aspectos de la administraci6n
del personal es grande en teoría, pero en la práctica se hace muy pequeña
por falta de asistencia técnica debidamente organizada. Hasta cierto punto
necesita autoridad legal adicional, pero principalmente necesita un servicio
bien organizado de administración de personal en todos los niveles adminis-
trativos, lo cual constituye el tema principal del presente estudio.
Papel cambiante de la comisión del servicio civil

de los Estados Unidos o
JOHN McDIARMID
Por espacio de muchos años, la Comisión del Servicio Civil operó primor-
dialmente como una agencia inspectora central. Juntamente con la mayoría de
las comisiones de nivel estatal y central, se consideraba que su labor más
importante consistía en sustituir por un sistema basado en el mérito en com-
petencia el del botín o los despojos en los nombramientos iniciales. Pocas per-
sonas se sorprendieron cuando de un tiempo en otro se fueron asignando
nuevas responsabilidades en materia de personal, extensivas a todo el servicio,
a otras unidades del gobierno. Así, ya en 1932 se administraban separadamente
las clasificaciones de cargos, las tasas de eficiencia y los retiros. Otras im-
portantes esferas -tales como ascensos, traslados, adiestramiento, salubridad
y seguridad, condiciones de trabajo, relaciones entre empleados, procedimien-
tos de personal- fueron objeto de escasa o ninguna influencia o direcci6n
central. .
Pero esta situación no dejó de ser. combatida. En una de las más cuida-
dosas y constructivas apreciaciones que jamás se hayan hecho del trabajo
del personal federal, Herman Feldman indicaba en 1931 que "el mayor
defecto consiste en que no existe responsabilidad en parte alguna para mu-
chas funciones que cualquier organización privada con el volumen de una
vigésima de la fuerza federal habría desde hace mucho tiempo considerado
indispensable delegar en funcionarios responsables". Y añade:
"Si el propósito del presente estudio es acelerar los progresos de la ad-

ministración del personal federal, ninguna recomendación es más importante
que la de que se establezca una autoridad central de personal que tome la
iniciativa en todas las materias que afecten al servicio federal, que esté dis-
puesta en cualquier momento para aconsejar al Presidente o al Congreso
con respecto a las materias de salarios, horas, licencias, condiciones de tra-
bajo, causas de turno de empleos, quejas y asuntos similares, y a servir de
estímulo a los administradores generalmente en el mejoramiento de las con-
diciones de empleo."
• De American Political Science Review, vol. 40 (diciembre de 1946), págs.

1067-1096. Reproducido con autorización de The American Political Science RevieW.
Feldman no hizo recomendaciones acerca de la ubicación de tal agencia

central de personal en la estructura gubernamental. Propugna a) una oficina
separada en la Oficina del Presupuesto; b) una ampliada y reforzada Comi-
sión del Servicio Civil, y e) una dilatada Junta de Clasificación de Personal
En su informe de 1931, la propia Comisión se adentró en el estudio de
una recomendación para que se combinen "en un solo organismo adminis-
trativo todas las agencias generales que tengan que ver con el servicio civil".
Este punto de vista hizo notables progresos con la transferencia de las ac-
tividades centrales sobre clasificación de cargos, eficiencia, tarifas y admi-
nistración de retiros a la ComisiÓn en 1932, 1933 Y 1934, respectivamente.
Aun cuando esos cambios dieron a la Comisión otros tres programas regla-
mentarios para administrarlos, todavía no se llegó a la meta de una "agencia
de personal central". Aumentaron considerablemente la autoridad reguladora
y dirigente de la Comisión y sus contactos con las agencias operantes. De-
jaron intacta una amplia zona de funciones no reguladoras o de servicio
para las cuales la Comisión no asumía generalmente obligación alguna.
Se ha esgrimido con frecuencia el argumento de que una comisión de
servicio civil que tenga responsabilidad de mando y autoridad restrictiva
sobre ciertos aspectos del trabajo de personal no es la agencia adecuada para
asumir la dirección y asistencia central en los aspectos positivo o de ense-
ñanza del manejo de empleados. Ya en 1922, Lewis Mayers distinguió entre
"-
las funciones "promotoras o auxiliares" por una parte y las funciones regula- \,-
doras por otra, y llegó a la conclusión de que no habrían de combinarse ,
las dos en una sola agencia. Análogamente, Lewis Meriam declaró en 1937
"la Comisión estaba acertada al quedarse fuera del campo operativo y no
tratar de mezclar la fiscalización, la dirección y la promoción. Tal mezcla
no podría conducir más que a lamentable confusión e ineficacia". Incluso
Reeves y David, en su influyente informe para el Comité del Presidente sobre
Dirección Administrativa, se inclinaron en favor de este punto de vista. Cuan-
do se referían a lo que consideraban como uno de los tres principales obs-
táculos que se oponen al desenvolvimiento de la Comisión como una satis-
factoria agencia de personal central, señalaban muchas actividades de tipo
restrictivo o de policía, y añadían:
"Muchos amigos de la Comisión creen por tanto que los tipos más cons-
tructivos de actividad sobre personal no pueden llevarse al cabo eficazmente
por una agencia que deba forzosamente prestar tanta atención al cumpli-
miento de reglamentos restrictivos. Se ha dicho que las actividades regula-
doras como las encomendadas a la Comisión impiden el desarrollo de actitudes
de amistosa cooperación, necesarias para otros tipos de actividad central en
materia de personal."
A mí me parecería un grave error tratar de limitar una agencia cen-

tral de personal a actividades restrictivas o reguladoras, y, o bien crear un
cuerpo separado para la rápida promoción y mejora de prácticas que impli-
casen progreso en el servicio (como proponía Meriam), o depender total-
mente de cada una de las agencias operantes en este aspecto. En primer
lugar, es casi imposible trazar la línea divisoria entre promoción y mando. El

cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley de Clasificación exige
cierta vigilancia y dirección central y, lo que tiene mayor importancia, re-
quiere comprensión general y competencia técnica, dentro de cada depar-
tamento. Aquélla es reguladora, ésta es materia de enseñanza; pero son in-
separablemente complementarias. Análogamente, la provisión de un programa
para la uniforme apreciación de la eficiencia requiere normas generales, pero
depende mucho más para su acertada aplicación de la comprensión y el apoyo
de administradores y jefes superiores. Lo mismo cabe decir de que se deje
a éstos la administración, la reducción del personal, el reclutamiento y la
selección, y de hecho cada fase en la administración del personal en que
la política pública justifica normas generales que lleven en sí cierto elemento
de restricción para el arbitrio de los administradores. Además, esas zonas de
fiscalización están íntimamente relacionadas con las fases de un trabajo sobre
el cual no hay fiscalización central.
Además, si fuera posible confinar una agencia central en las órbitas de
regulación y fiscalización, el efecto tanto en reguladores como en regulados
sería desastroso. No podrían menos que sufrir tanto la calidad de los regla-
mentos como el grado de su real cumplimiento. Así como también pro-
ducirse rozamientos y falta de comprensión mutua, inevitables en cualquier
función de fiscalización central.
No, la combinación de fiscalización y servicio es un requisito previo para
un funcionamiento satisfactorio de una agencia central de personal. Cuando
el segundo ayuda a una agencia en funcionamiento a resolver sus proble-
mas internos de clasificación -es decir, presta un servicio voluntario que es
constructivo y apreciado- ocurren tres cosas importantes. Se robustece una
base amistosa entre el personal para futuras relaciones. La agencia central
gana en conocimiento y apreciación de los problemas operativos o de fun-
cionamiento que suelen dar luz para la formulación y administración de las
regulaciones de clasificación. Los funcionarios departamentales tienen una
nueva posibilidad de hacer más clara su comprensión y apreciación de los as-
pectos convenientes de la fiscalización en general, y es más fácil que influyan
para que la agencia cumpla. En sus más amplios aspectos, el concepto de
servicio es contagioso, y ayuda continuamente a recordar a la agencia central
que su única raison d' etre es la facilitación de las actividades públicas de
los departamentos de línea. Yo considero indiscutible que este recordatorio
es constantemente necesario en una organización que ejerce funciones res-
trictivas y fiscalizadoras. La alternativa de dejar a cada una de las agencias que
operan totalmente sin asistencia central en los aspectos no reglamentarios de
la administración del personal es simplemente pasar por alto enormes
posibilidades para el mejoramiento del gobierno con poco gasto para el con-
tribuyente.
Fundamentalmente, Reeves y David suponían la necesidad de una or-
ganización única con amplias responsabilidades tanto en fiscalización como
en ayuda, y medían la Comisión por este rasero. Llegaron a la conclusión
de que "aunque la Comisión esté cumpliendo ahora muchas de las funciones
propias de una agencia central de personal de una manera parcialmente
satisfactoria", había otras "funciones apropiadas y necesarias" que la agencia

"no había desarrollado ni estaba cumpliendo". Había zonas especialmente
señaladas a manera de regiones subdesarrolladas: traslados; ascensos; infor-
mación central sobre prácticas en agencias; con apoyo para medidas cons-
tructivas y estímulo de mejoras; adiestramiento; negociaciones responsables
para manejo de empleados; intercambio de funcionarios de personal entre
la Comisión y las agencias operantes.
Estos dos observadores alegaban que "una agencia central de personal
satisfactoria ocuparía una posición excesivamente próxima al poder ejecuti-
vo", y que la Comisión del Servicio Civil nunca llegaría a la altura de un
organismo normalmente organizado. En su lugar proponían una nueva agen-
cia encabezada por un solo administrador directamente relacionada con el
presidente, en la que se combinasen una amplia variedad de actividades
de mando y de servicio.
Cuando el Congreso vetó esta proposición de un solo administrador de
personal como puesto en lugar del presidente Roosevelt, perduró la Comisión
del Servicio Civil, al menos por algún tiempo, como esperanza del gobierno
federal para una agencia central de personal que fuese emprendedora.
Mientras continuaba esto debido a la circunstancia de la guerra, hay que
recordar lo ocurrido en 1938 a 1941. El 24 de junio de 1938 fue un día
que debería marcarse con piedra blanca. En dos órdenes ejecutivas, el presiden-
te Roosevelt a) revisó a conciencia y modernizó al reglamento del Servicio
Civil; b) hizo extensivo el sistema del mérito probado en competencia todo
lo que era posible sin intervención del Congreso; e) exigió que se estableciese
una división de inspección y dirección del personal en cada agencia de depar-
tamento; d) revitalizó el Consejo de Administración del Personal, cuyos
miembros eran jefes de personal y representantes del Negociado de Presu-
puestos y de la Comisión del Servicio Civil, y e) dio apoyo al adiestramiento
dentro del servicio, atribuyendo a la Comisión del Servicio Civil la respon-
sabilidad de cooperar con los departamentos en esta esfera.
Tanto el contenido de esas órdenes ejecutivas como el papel activo que
en su redacción desempeñó la Comisión aumentó la influencia e incrementó
la importancia de esta agencia. La creación de divisiones de agencia de per-
sonal y un activo Consejo de Administración de personal proporcionaron el
mecanismo necesario para que la Comisión dirigiese todas las fases de la
administración del personal; pero quedaba en pie la cuestión: ¿sería esto
utilizado?
El 8 de septiembre de 1938 se dio otro paso adelante. La orden ejecu-
tiva número 8248 creó la Oficina de Enlace para la Dirección del Personal
dentro de la plana mayor de la Casa Blanca, lo cual demostraba el interés
y el deseo del presidente por extender su influencia en materias de personal
qUe fuesen de señalada importancia para el servicio en general. Con acceso
directo cerca del presidente, reuniones reglamentarias con los comisarios del
Servicio Civil, y estrechas relaciones con el negociado de presupuestos y otros
b~'azos del ramo ejecutivo, el oficial de enlace ha dragado el canal de comunica-
cion y de influencia en todo lo relativo al aspecto humano de la dirección del
personal. "Este medio ha proporcionado a la Comisión del Servicio Civil una
nueva situaci6n en el gobierno ... " Así, la entrada en la guerra encontró a la

Comisi6n con gran influencia en potencia, pero estando sometida a muchas
pruebas en sus relaciones con el Congreso, el presidente y los departamentos
y agencias de línea .••
Quizá más de lo que generalmente se ha advertido, en los últimos años
ha ejercido la Comisi6n del Servicio Civil de los Estados Unidos un mando
en toda la línea de la direcci6n del personal federal. Estimando su propio
papel con un sentido amplio como el de una agencia central de personal,
ha asumido las funciones de asesor del presidente, del Congreso y de los
departamentos de línea en materias que van mucho más allá de las "activi-
dades tradicionales del servüco civil". Bajo una direcci6n emprendedora,
en circunstancias de guerra, con fondos suficientes por primera vez en la
historia, llegó al pináculo de su prestigio, de su influencia, y de su apor-
taci6n constructiva a las fases positivas del desarrollo de las facultades hu-
manas en el gobierno.
Mucho de esto debería representar una ventaja permanente, con beneficios
en todos los aspectos. Las tendencias corrientes hacen esperar una continua-
ci6n de influencia cerca del Congreso y del Presidente para que haya mayor
contacto personal y cooperación con los departamentos de línea, una ma-
yor concentración de materias de política legislativa y ejecutiva y el estableci-
miento de normas generales, y mayor delegaci6n de autoridad en las agencias
de primera línea en cuanto a los pormenores del funcionamiento, todo ello
conveniente.
Pero la reincidencia en la vieja desgana de las comisiones de servicio civil
y la escasez financiera frenan el optimismo. Con pesadas cargas de trabajo
de las actividades reguladoras que son obligatorias en el reglamento, severas
reducciones presupuestarias difícilmente pueden dar otro resultado que re-
duccíón o discontinuaci6n de muchos servicios constructivos que tanta falta
hicieron durante mucho tiempo, tan recientemente desarrollados y de tan
breve vida. A más de su intrínseca valía, tales servicios nutrieron la filosofía
de la Comisi6n, con lo que pagaron dividendos también en su repercusión
indirecta en la administración de cada día en cuanto a restricciones y fisca-
lizaciones. Dentro de la Comisión, la teoría o filosofía del servicio compite
con la filosofía de la fiscalizaci6n, y no puede haber un equilibrio perma-
nente si es un solo ejército el que ocupe el campo.
También en las esferas de la fiscalización -por ejemplo, en exámenes Y
c1asificación- el ininterrumpido mejoramiento en la calidad de la actuación
de la Comisi6n requerirá presupuestos suficientes para el sostenimiento de
personal profesional competente y para estudios. ¿Podrá convencerse el Con-
greso de que ahorrar en el chocolate del loro puede resultar muy caro en
materia de dirección del personal?
El hecho de que el papel de la Comisi6n haya cambiado marcadamente
en los últimos años no deja definitivamente zanjada la cuestión relativa a
la mejor organización para el trabajo central en materia de personal del
gobierno federal. Todavía pueden esgrímírse s6lidos argumentos en defensa
de un administrador único de personal que esté en relación directa con el
presidente, con una junta de miembros de tiempo parcial que tengan fun-
ciones asesoras y cuasijudiciales. Si se diera este paso (y ha habido re-

cientemente no pocos indicios de que el presidente Truman podría propo-
nerlo), ~xistiría la posibilidad de una mayor eficiencia de operación, más
compenetración en la labor de la plana mayor, aumento de delegación de
autoridad en los departamentos y rápido crecimiento de las actividades del
servicio. Los contrarios al cambio están convencidos de que la debilitación
de una agencia central de personal como defensora del sistema del mérito no
estaría compensada por cualesquier ventajas que pudieran lograrse por parte
de la eficiencia y las relaciones entre las agencias.
Esta cuestión se irá planteando de nuevo periódicamente. Sea cual fuere
el sistema de organización que surja en definitiva, parece que esté ya fir·
memente establecido tanto el concepto como el nombre de una agencia central
de personal. La historia de la Comisión del Servicio Civil en los últimos tíem-
pos ha hecho notables aportaciones en favor de la aceptación de tal concepto
y la concreta realización de las gestiones necesarias para apreciar sus po-
sibilidades.
Programa para los esfuerzos de reorientación de las

organizaciones del personal a través del servicio federal •
Gracias a los... estudios sobre dirección del personal, el Comité de Po-
lítica de Personal ha descubierto que hay un principio que debería consti-
tuir la piedra angular de todas las revisiones de importancia, presentes y
futuras:
Debería delegarse el máximo de autoridad en las agencias que operan
y estimularlas para que asuman plena iniciativa en cada fase principal de la
dirección del personal federal: gestión personal, adiestramiento y progreso
del empleado, valoración de empleos y relaciones entre empleado y jefe.
La Comisión del Servicio CiVil, como agencia central de personal de
gobierno, debería dirigir sus esfuerzos hacia el logro de normas tipo encami-
nadas a conseguir economía y uniforme observancia de las políticas gene-
rales del gobierno sobre derechos civiles, lealtad de los empleados, prefe-
rencia de los veteranos y protección del sistema del mérito. Debería asimismo
prestar ayuda positiva a las agencias para implantar tales normas, así como di-
rigir inspecciones para comprobar si se cumplen o no por las agencias las
normas establecidas.
Los estudios finales del Comité de Política de Personal tienen, pues, por
finalidad d-terminar la forma y las funciones de las organizaciones de personal
n~cesarias para implantar este principio de administración descentralizada bajo
dirección centralizada. Las propuestas formuladas en relación con esto están
agrupadas, para facilidades de revisión, en dos secciones: a) Revisiones pro-
puestas en cuanto a la organización de la Comisión del Servicio Civil, y b)
revisiones propuestas en cuanto a la organización del personal de las agencias.
d o Por el Comité de Política de Personal de la Comisión para la Organizaci6n

e la Rama Ejecutiva del Gobierno. De Programas para re/onar la dirección del
personal federal (Washington, 1949) págs. 77-94.
~22 Organización para la
Revisiones propuestas en cuanto a la organización

de la ComisUSn del Servicio Civil
Casi desde el inicio de la Comisión del Servicio Civil se advirtió cierta
disconformidad con las características de la organización y el programa de la
misma. En 1891. Teodoro Roosevelt, a la sazón comisario del Servicio Civil,
declaró ante la Cámara del mismo que un solo administrador podría
hacer las cosas más rápidamente. Durante los últimos veinte años han sido
numerosas las observaciones y las proposiciones formuladas con respecto a la
organización de la Comisión. Los siguientes extractos son representativos de
las mismas:
"El doctor Herman Feldman, en su informe al Negociado de Clasificación

de personal en 1931, llegó a la conclusión de que mientras no se hagan las ges-
tiones necesarias «para el establecimiento de una autoridad central de personal
que tenga la iniciativa en todas las materias relativas a los empleados fede-
rales. .. continuará siendo deficiente la dirección del personal del servicio
federab ,
"En 1937 el Comité del Presidente sobre Dirección Administrativa hizo
un estudio de todo el mecanismo administrativo del gobierno federal, e infor-
mó que la Comisión del Servicio Civil estaba edeficientemente adaptada
para hacer frente a las mayores responsabilidades de servir como agencia central
de personal para una vasta y complicada administración gubernamental ... )
Este Comité propuso una administración del Servicio Civil bajo un funciona-
rio administrativo único.
"Específicamente con respecto a la forma de organización de la Comisión,
el doctor Leonard White, después de su experiencia como miembro de dos co~
misiones, denunció su <íncepacídad» como agencias administrativas y observo
que esta experiencia «convence al escritor de que se ha exagerado la utilidad
de esta formas ,
'Varias son las proposiciones que durante los últimos años se han formulado
para la creación de un departamento de administración en que la dirección
del personal podría estar combinada con la fiscalización presupuestaria Y otroS
aspectos de dirección superior en una sola organización dependiente del pre-
sidente: Una persona dedicada al estudio de este tema resume el problema
planteado por la necesidad de tal integración de la manera siguiente: cAun
cuando se hayan consolidado en la oficina -jecutíva otros instrumentos de
dirección administrativa, la administración del personal está representada
allí solamente por un arreglo provisíonal.s"
A pesar de las críticas de que ha sido objeto, la Comisión del Servicio

Civil ha sobrevivido durante un periodo de sesenta y cinco años, incluyendo los
trastornos de dos guerras. Si bien le ha faltado la flexibilidad que muchos desea-
rían, ha tenido la capacidad suficiente para sostener y extender rápidamente 105
principios del mérito en el servicio civil federal. Así pues, las recomendaciones
que exponemos a continuación no van encaminadas a menospreciar sUS s~
tanciales logros sino más bien a apartar aquellos obstáculos que oponen 10'
administración del personal
necesarias e indeseables limitaciones al futuro desarrollo de la comisi6n en la
estructura de suprema direcci6n del gobierno federal.
l. Debería conservarse la "forma comisión" de la organizaci6n pero ha-
bría de investirse a un comisario de plena responsabilidad para la dirección
administrativa.
La crítica más frecuente contra la "forma comisi6n" de la organizaci6n
consiste en que su estructura tricéfala priva a la organizaci6n de una direcci6n
unificada, de lo que resulta demora en la actuaci6n en importantes materias de
política, falta de planeamiento con vistas al futuro, deficiente cumplimiento
de importantes programas y pobre organizaci6n del trabajo de numerosas di-
visiones, secciones, y planas mayores de la organizaci6n operante. El Comité
de Política sobre Personal, en su revisi6n de la actual organizaci6n de la Co-
misi6n, ha descubierto que muchas de las críticas formuladas no carecían de
fundamento. Se ha descubierto que, en realidad, tales condiciones son inevi-
tables en una organízaeíón de unas 4 000 personas con operaciones sumamente
dispersas, en que no hay unidad de administraci6n.
Repetidamente ha sido comprobada la dificultad que tales problemas en-
trañan. Esta dificultad se basa en la idea de si es posible una forma de orga-
nización de administrador único en una organizaci6n del personal público que
está sometida a divergentes presiones e influencias procedentes de muy distin-
tos grupos. Para poder responder a este interrogante se han estudiado cuida-
dosamente diversas formas de organizaci6n que "pudieran proteger el sistema
del mérito" y al mismo tiempo proporcionar las deseables ventajas de una
administraci6n unitaria. Tres son las alternativas de la actual "forma comisi6n"
de la organizaci6n que se han tenido en cuenta ...
Primera alternativa: El administrador y director de personal. Esta soluci6n
conserva en su forma actual la comisi6n de tres miembros y dos partidos, pero
dispone que sea el Presidente de los Estados Unidos quien nombre a uno de
los tres miembros como director o presidente, y lo invita de plena respon-
sabilidad para administrar la organizaci6n operante y el programa de la
Comisi6n.
Segunda alternativa: La comisión y el administrador equiparados. Bajo
este plan, la comisi6n de tres miembros ve limitados sus deberes en relaci6n
COn el manejo de las solicitudes y aprobaci6n de las normas y los reglamentos
que afecten a la protecci6n del sistema del mérito. Se dispone que haya un
cuarto comisario para administrar la organizaci6n operante, pero sin tener
participaci6n oficial en las deliberaciones de la comisi6n de tres miembros.
Tercera alternativa: La ¡Unta asesora del administrador. El más radical
de los planes alternativos dispone que haya un administrador único con plena
responsabilidad tanto en la direcci6n interna como en la politica general, con
funciones judiciales y de apelaci6n. Una junta de tiempo parcial integrada
POr ciudadanos particulares, nombrados por el presidente, está encargada de
investigar periódicamente la administraci6n del sistema del mérito y presentar
sus recomendaciones al administrador y al presidente.
El Comité de Política de Personal lleg6 a la conclusi6n de que las alter-
nativas segunda y tercera eran indeseables porque debilitarian las funciones
protectoras y sacrificarían el apoyo público derivado de una comisión de tres
miembros de tiempo completo y de dos partidos. Por tanto se recomienda

que el administrador-director de personal sea la solución que se adopte y que
sus características esenciales sean delimitadas de la manera siguiente:
a) Nombramiento y posesión. Los tres comisarios serán elegidos, tal como
se dispone en la ley de 1883, pcr el presidente, pero con el asesoramiento y
consentimiento del Senado. No podrá haber más de dos miembros pertene-
cientes al mismo partido. Uno de los tres será designado «administrador y
director de personal" por el presidente.
b) Deberes de la comisi6n en pleno. La Comisión en pleno deberá, por
el voto de la mayoría:
1. Preparar las normas y los reglamentos que se someterán al presidente.
2. Revisar y recomendar nuevas leyes o reformas legislativas que afecten
a la dirección del personal federal.
3. Promulgar normas y reglamentos que defiendan y refuercen el sistema
del mérito.
4. Investigar todas y cada una de las fases del sistema del mérito.
5. Establecer organismos de apelación, inspeccionar su labor y actuar
corno tribunal de apelación final.
c) Deberes del administrador y director de personal... A más de su
participación en los deberes especificados que incumben a la comisión en pleno,
deberá ser el principal punto de contacto entre el presidente y los jefes de las
agencias operantes en todas las materias relativas a la administración del
personal civil, tanto en el orden interior como en el extranjero, actuando
dentro de las normas y los reglamentos establecidos por la comisión en pleno.
En relación con esto, deberá:
1. Idear nuevas leyes o reformas a las existentes, normas y reglamentos
que deberá someter a la comisión en plano.
2. Administrar un programa de normas generales de gobierno que com-
prenda procedimientos, compensaciones, adiestramiento, traslados, disciplina
y cumplimiento por parte de los empleados civiles.
3. Ayudar a las agencias operantes en la organización y desarrollo de
los programas sobre personal adaptados a las necesidades individuales del
mismo.
4. Precisar y presentar información al público acerca de las posibilida-
des de hacer una carrera en el servicio público, e informar asimismo al pre-
sidente y al Congreso con respecto a los problemas y a las realizaciones de la
dirección del personal federal.
5. Administrar un grupo de actividades de servicio para uso común de
las agencias en interés de la economía.
6. Preparar el presupuesto, dirigir e inspeccionar la plana mayor, asig-
nar las personas a los cargos y coordinar las operaciones de la Comisión.
7. Representar a la Comisión ante el presidente y ante el Congreso en
su calidad de Director.
d) Deberes especiales de los otros comisarios. En la medida que estime
oportuna el presidente, se sugiere que los intereses especiales de los otroS
dos comisarios se ajusten a los lineamientos siguientes:
1. Continuo estudio de la índole, frecuencia y origen de los abusos del
sistema del mérito, dados a conocer por reclamaciones formuladas, a fin de

iniciar gestiones encaminadas a evitar su repetición.
2. Representación de la Comisión ante el público y ante grupos de em-
pleados a fin de lograr su comprensión y apoyo.
2. El administrador director de personal debe ser elegido por el pre-
sidente teniendo en cuenta su capacidad como administrador.
Hay quienes consideran que el método político seguido para el nombra-
miento de los comisarios no es capacitado para lograr una dirección suprema
vigorosa e informada. El Comité del Presidente sobre Dirección Administra-
tiva llegó en 1937 a la conclusión de que '10s miembros de la junta son habí-
tuahnente personas legas no preparadas profesionalmente ni experimentadas
en las actividades que se les encomiendan. Permanecen en el cargo durante
periodos relativamente cortos y rara vez adquieren el grado de capacidad
necesario para desempeñar la dirección". Quienes hacen este comentario se
apresuran a añadir que ha habido muchas excepciones en la historia de la
Comisión del Servicio Civil.
Se opina que los tres comisarios deben ser funcionarios políticos, seleccio-
nados y nombrados de la misma manera que los jefes políticos de otras agen-
cias. El Comité de Política Personal estima, no obstante, que la finalidad
del presidente al nombrar candidatos para el cargo de administrador y dí-
rector de personal habría de ser que el cargo recaiga en persona que reúna
tres grandes condiciones:
a) Capacidad administrativa. Es de la mayor importancia una capacidad
demostrada y generalmente reconocida en el campo de la dirección admi-
nistrativa, público o privado. El administrador de personal debe poseer in-
discutible capacidad para contar con la confianza de los jefes de agencia, los
jefes políticos del Congreso, y de los más altos funcionarios de personal en
todo el servicio federal.
b) Integridad y visión. El adminístrador de personal debe gozar de una
reputación sin tacha en cuanto a honestidad, integridad y buen trato. Deberá
contar con una habilidad no usual para concebir, interpretar y presentar
programas que abarquen todos los aspectos del gobierno. Su energía, ini-
ciativa e imaginación habrán de ser consistentes.
c) Conocimiento de la direcci6n del personal. Es conveniente, aunque de
secundaria importancia, la preparación específica y la experiencia en la ad-
rninistración de personal público o privado, ya que estos conocimientos y
capacidades puede proporcionarlos el personal de carrera de la Comisión.
3. La organización interna de la comisión del servicio civil debería re-
visarse para dar mayor importancia a los normas, la inspección y los activi-
dades de informaci6n.
La oficina central de la Comisión del Servicio Civil está actualmente
dividida en trece divisiones operantes, la mayor parte de las cuales realizan
servicios de operación para los departamentos y agencias, a más de tener a
s.u cargo la fijación de normas y, en muchos casos, prácticas de inspección
Oe agencias. Bajo el plan de descentralización propuesto, la fljacíón de nor-
rnas y las prácticas de inspección serían los deberes básicos de la agencia ceno
tra] de personal, y los servicios de operación disminuirían en volumen ...
a) Habria que establecer cuatro divisiones funcionales. La principal de

la revisiones propuestas consiste en la reagrupación de todas las funciones
actuales en cuatro divisiones funcionales, encabezadas cada una de ellas por
un distinguido funcionario de personal, de carrera. Las funciones que ha-
brían de encomendarse a cada división son las siguientes:
1. La división de normas y estudios deberá encargarse del desenvolvi-
miento de normas aplicables· a todos los aspectos técnicos de la dirección
del personal federal; obtención de personal y su colocación, evaluación de
empleos y administración de pagos, adiestramiento. valoración del personal
y relaciones entre empleados. Esta división será la principal fuente de la
descentralización propuesta por los programas... toda vez que no podrá
procederse a la descentralización hasta que se hayan establecido normas
adecuadas bajo las cuales pueda delegarse en las agencias la autoridad De-
cesarla para actuar.
2. La divirion de planeamiento y revisi6n de dirección deberá encar-
garse de la inspección de agencias de personal bajo el propuesto programa
de descentralización. Además. la división deberá dedicar una gran parte de
sus esfuerzos a ayudar a las agencias en el desenvolvimiento de sus organi-
zaciones y procedimientos en materia de personal, y en la evaluación del cos-
te y la eficacia de los programas de personal de las agencias.
3. La dioi8f6n de lerVlcioa de información tendrá a su cargo los pro-
gramas de información encaminados a aumentar el prestigio del gobierno
entre todos los grupos de aspirantes en perspectiva. Deberá asimismo coordi-
nar las relaciones con colegios y universidades, aportar información al Con-
greso y servir como elemento de contacto a las organizaciones de veteranos
y otros grupos de fuera.
4. La división de servicios administrativos deberá administrar las activi-
dades del servicio central requeridas por las agencias, entre las que se in-
cluyen las oficinas de adquisición de personal, oficinas de preferencia a
los veteranos, y el retiro, la investigación y el servicio de registro de las
divisiones.
b) Deberla crearse un administrador sustituto y un director efeeutivo.
El actual cargo de director ejecutivo y de examinador en jefe debería
reemplazarse por el de un administrador sustituto -un funcionario de ca-
rrera que contase con tiempo libre para coordinar y estimular el trabajo de
las divisiones operantes. Este funcionario habría de tener un amplio cono-
cimiento de la dirección del personal en el servicio federal ...
Debería crearse el cargo de director ejecutivo para ayudar al adminis-
trador sustituto en todas las materias de administración interna, incluyendo
la formación de presupuestos, personal. organización y procedimiento internO,
y servicios generales de oficina.
c) El conaefo de personal federal y 108 diversos comités asesores debe-
rfan conaervane y ponerse en relacidn m4a efectiva con las dioiaiones ope-
rantes de la comiai6n. A partir de su creación hace más de un decenio el
consejo de personal federal ha ejercido una poderosa influencia en la mo-
dernización y simplificación de los procedimientos en materia de perso~a1
y en el mejoramiento de las políticas sobre personal. Los diversos COJJlltéS
del consejo han ejecutado, realmente, un importante programa de estudios

sobre personal y de desarrollo del mismo durante este periodo. La contribu-
ción a este programa de la comisión ha sido relativamente Pequeña, consis-
tiendo en una aportación de una plana mayor de cuatro técnicos y nueve
empleados de oficina.
Durante los últimos años ha sido aportada otra importante fuente de con-
sejos e ideas creadoras por un grupo de comités integrado por funcionarios
directivos tanto del gobierno como de la vida privada. El comité sobre
personal administrativo ha aportado una valiosa contribución al campo ge-
neral de la administración del personal federal.
El comité de política personal opina que todas estas actividades deberían
. retenerse en la organización revisada, pero que SU aportación debería in-
crementarse por:
l. Ampliación del alcance de la plana mayor de tiempo completo del
consejo personal federal hasta el de un secretariado para todos los grupos
asesores.
2. Integración de estudios de los comités del consejo personal federal
COn los programas corrientes de las cuatro divisiones operantse de la co-
misión. Los comités deberían recibir sus asignaciones de los jefes de división
respectivos, a los que deberían dirigir sus informes.
3. Creación de un comité permanente .de política de personal, que se
reuniría periódicamente y estudiaría los programas y objetivos de las cuatro
divisiones operantes de la comisión. Este comité, integrado por funcionarios
federales y autoridades de personal procedentes de la vida privada y que estu-
vieran interesadas en el mejoramiento de la dirección del personal federal, de-
bería pasar a ser el sucesor del actual comité sobre personal administrativo.
d) Los actuales grupos de apelación y asesoramiento furúllco deberían
informar al pleno de la comisión, toda vez que están principalmente en re-
lación con las tareas de la comisión en cuanto a la defensa del sistema del
mérito. En relación con esto se proponía que el principal funcionario jurídico
examinase todas las materias que requiriesen actuación por parte del "pleno
de la comisión".
4. Las divisiones operantes de la comisión del servicio civil deberían
estar integradas en parte por personal procedente de las agencia8.
. La eficacia de una agencia de plana mayor central tal como es la comí-
SIón depende de la aceptación y el apoyo que reciba de las agencias que
dirige y a las que sirve. Si la agencia central mantiene una posición com-
pletamente apartada y está integrada por individuos cuya experiencia se
limite al trabajo en la agencia central, resultará inevitablemente de ello una
falta de confianza. Se recomienda por tanto que haya un continuo intercam-
bio de personal entre las agencias operantes y la comisión del servicio civil.
Tal intercambio es más conveniente y practicable en el caso de las proyecta-
das divisiones de normas y estudios y planeamiento y división de dirección
las cuales, ambas, deberán tener una continua intervención en los progra-
mas sobre personal de las agencias operantes. Como cuestión de la política
que deba seguirse, se cree que cuando menos un tercio de los cargos en esas
divisiones debería proveerse con personal sacado de las agencias operantes
para comisiones de servicio de cosa de un año. Algunas de esas comisiones
deberán cumplirse como parte del programa propuesto de "adiestramiento
en carrera avanzada", para proporcionar especial preparación en materia de
dirección de personal a quienes aspiren a ocupar altos cargos en las agencias.
Revisiones propuestas en la organiZllci6n del personal de agencias

Si bien ha habido desde 1883 una organización de la suprema dirección
de personal en el servicio federal, las organizaciones formales de agencia son
todavía raramente nuevas. Durante muchos años estuvo la organización del
personal baí- la dirección de un secretario jefe que estaba en general encar-
gado de h" actividades de instalación y administración de la oficina en la
agencia. !::: ha dicho que, en su mayor parte, los secretarios jefes no estaban
muy ve -sados en los principios de la administración y tendían a aplicar una fi-
losofía exenta ue imaginación y de estrecha fiscalización a las tareas de con-
tratar, page y administrar el personal. La primera mejora de importancia
en este o len tuvo lugar en 1938 cuando el presidente dispuso que cada
agencia crease una división de inspección y dirección de personal, a cuyo
frentel:ebería colocarse Un jefe de personal dotado de preparación y ex-
periencia ... " (Orden ejecutiva 7916). En 1947 el presidente, en su Orden
ejecutiva 9830 reforz6 considerablemente la anterior disposición haciendo
especial hincapié en la responsabilidad del jefe de la agencia y del papel
de plana mayor del jefe de personal:
"El jefe de cada agencia. .. será responsable de la dirección del personal

en su agencia. A fin de que le asista en el cumplimiento de esta responsabi-
lidad mantendrá o creará la oficina o divisi6n de personal que fuere necesaria.
Nombrará un jefe de personal u otro funcionario análogamente responsable
para que tome a su cargo tal oficina o división."
Estas dos disposiciones proporcionaron un poderoso estímulo para la crea-

ción de competentes organizaciones del personal de las agencias. Muchos son,
realmente, los indicios de que la importancia de la organización del personal
ha logrado un satisfactorio grado de reconocimiento en la mayor narte de las
agencias durante los últimos diez años.
No obstante, los estudios hechos en veintiocho agencias, incluyendo instala-
ciones tanto del cuartel general como del interior, han revelado ur.a considera-
ble falta de uniformidad en el alcance y contenido de los programa... sobre per-
sonal de las agencias, y una tendencia en muchos funcionarios de personal
a retener facultades en detrimento de la autoridad de otros funcionarios Y
jefes de línea. Estas deficiencias contribuyen a que haya un gasto innecesa-
rio y, de subsistir, reducirían las ventajas inherentes a los proyectados pro-
gramas de gestión descentralizada, evaluación de empleos, progreso de em-
pleados y relaciones entre jefes y empleados. Indicamos a continuación,
resumidos, los -pasos necesarios para corregir estas condícíones."
1 Limitaciones de espacio nos obligan a omitir el estudio correspondiente a

cada uno de los pasos propuestos. D. W.
1. Debería formularse bajo la dirección de la comisión del servicio civil
un plan concreto y tln programa para el refuerzo de la organización del
personal de cada agencia . • .
2. El jefe de personal de cada agencia debería ser miembro de la alta
dirección...
3. Las responsabilidades primordiales del jeje de personal de cada agen-
cie deberían correr parejas con las de la comisión del servicio civil.
4. Las responsabilidades primordiales de las "oficinas del personal ope-
rante" deberían dar servicio y ayuda a los funcionarios operantes y a los
jefes de línea •..
5. Las instalaciones del interior deberían someterse a un mínimo de
fiscalización por parte de las oficinas de personal de despacho •••
6. A fin de lograr en la dirección del personal la plena participación
de los jefes operantes. debería establecerse para cada jefe de agencia una
determinación precisa de las responsabilidades de las oficinas de personal
y de los jefes de línea . . .
7. Las oficinas de personal de agencia no deberían gravarse con la ad-
ministración de actividades no relacionadas directamente con la dirección y
los servicios de personal. pero deberían colaborar en las activicfades de la
agencia encaminadas al mejoramiento de la administración ...
CUARTA PARTE
Presupuestos
•
12
Progresos de la 'idea presupuesto'
Las ideas y prácticas contemporáneas relativas a los presupues-

tos son de reciente desarrollo en el gobierno norteamericano. Los
trabajos seleccionados en este capítulo se presentan por cuanto
?sbozan el fondo sobre el cual pueden verse en perspectiva esas
Ideas y prácticas contemporáneas relativas a los presupuestos.
A juicio de algunos distinguidos tratadistas tenía menos el ca-
r~cter de "presupuesto" el del gobierno federal a principios del •
síglo xx del que tuvo en su infancia en el siglo xvm; es decir, ha-
bíamos retrocedido en lugar de avanzar. Pero durante la pasada
generación los cambios en leyes, organización, espíritu y procedí-
~ientos fueron de tal magnitud que pueden acertadamente cali-
ficarse de constitucionales, aun cuando hayan tenido lugar sin
cambio alguno en el documento escrito que denominamos "la Cons- ."..
ti~ción". Varias son las influencias que contribuyeron al movi-
miento favorable a las reformas presupuestarias que se iniciaron
a principios de siglo y que todavía continúan en todos los niveles
de gobierno en los Estados Unidos. El estudio académico norte-
americano de los sistemas presupuestarios europeos, por ejemplo,
des?mpeñó un importante papel, y los estudios de principios de tal
penodo están tachonados con referencias a la experiencia britá-
nica y continental.
Aquí, como en otros aspectos de la administración pública, ha
te~ido importancia el ejemplo de las organizaciones de empresas
PrIvadas, como el material de estudio que más adelante e~pondre
m~s. El movimiento de reformas gubernamentales anterior a. la
prImera Guerra Mundial, que al llegar a su punto alto fue conocido
C?mo progresismo, añadió también un fuerte impulso. La: tenden-
CIa a la reforma presupuestaria se inició históricamente, desde lue-
go, en el momento en que las ideas de "eficiencia y economía" de
los negocios privados se conjugaron con la búsqueda del progresis-
mo .a fin de haIlar una regulación popular adecuada de los "ne-
gocIos del pueblo". Es algo típico el que, a medida que han ido
553
Progresos de la
avanzando las reformas presupuestarias hayan fomentado simul-

táneamente tanto la eficiencia como la democracia. Pero no pocas
personas han sostenido que democracia y eficiencia son antitéti-
cas. Se pregunta: ¿Es firme creencia de los reformadores el que
la reforma del presupuesto estaría justificada por el avance de
ambas?
El trabajo seleccionado en primer lugar está tomado del far lOSO
informe de la Comisión de Economía y Eficiencia nombrada ~or
el presidente William Howard Taft, predecesora del Comité
del Presidente sobre Dirección Administrativa creado por el pro-
sidente Roosevelt en 1936 y de la Comisión Hoover autorizada por
una ley del Congreso en 1947.
La primera en importancia de las materias a las que prestó su
atención la Comisión de Economía y Eficiencia fueron los asuntos
fiscales federales, increíblemente caóticos a la sazón. Los trabajos
seleccionados inmediatamente después están tomados del docu-
mento The Need [or a National Budget (Necesidad de un presu-
puesto nacional), en el que se da cuenta de los descubrimientos
hechos por la Comisión. Los que aquí reproducimos son el "Men-
saje del Presidente" en que se contiene el informe al Congreso y las
recomendaciones. Ambos reflejan bien la cristalización de la filo-
sofía sobre presupuestos, los problemas financieros especiales de
la administración financiera en un gobierno con separación de po-
deres, y el caos de otros tiempos combatido o superado en los
gobiernos tanto estatal como local de hoy -en asuntos fiscales.
Aun cuando el «espíritu de antagonismo" propio del Congreso
impidió la implantación de las recomendaciones de la Comisión en
los años que siguieron inmediatamente a la presentación del in-
forme en 1912, los reformadores obtuvieron definitivamente la vic-
toria. El enorme aumento en los gastos ocasionado por la primera
Guerra Mundial fue por sí solo un argumento convincente en favor
de unas finanzas más sistemáticas y contribuyó a la victoria de los
partidarios de la reforma. Pero el presupuesto y la Ley de Conta-
bilidad de 1921 y los desenvolvimientos subsiguientes debieron
mucho a The Need for a National Budget, que es un importante
documento en la historia constitucional norteamericana.
"idea presupuesto" 335
Necesidad de un presupuesto nacional.

mensaje del presidente o
Al Senado y a la Cámara de Representantes:

Remito adjunto el informe de la Comisión de Economía y Eficiencia so-
bre "la necesidad de un presupuesto nacional", Las recomendaciones con-
tenidas en el mismo cuentan con mi aprobación. Recomiendo al Congreso la
aprobación de la legislación necesaria para darles cumplimiento.
Su tema reviste fundamental importancia para el poder ejecutivo así como
para el Congreso. A pesar de la magnitud y complejidad de los asuntos que
anualmente son manejados por la rama ejecutiva y financiados por el Con-
greso, y de la vital relación que cada actividad gubernamental tiene con el
bienestar del pueblo, no existe en la actualidad disposición alguna por la que
se dé cuenta de ingresos, gastos, cálculos sobre cantidades votadas por el
Congreso para algún asunto, de modo que ni el poder ejecutivo antes de
someter a aprobación sus cálculos presupuestarios, ni ningún miembro del
Congreso, ni el pueblo, después de que los cálculos presupuestarios hayan
•
sido sometidos a aprobación, pueden conocer lo que el gobierno ha hecho o
lo que se propone hacer.
Brevemente explicada, la situación es la siguiente: De acuerdo con la
Constitución (y sujeta a sus limitaciones) está encomendada al Congreso
la determinación de las siguientes cuestiones de política: Cuáles son los asun-
tos o trabajos de que habrá de ocuparse el gobierno; Cuál será la organi-
zación bajo la dirección del poder ejecutivo que está encargado de poner en
práctica estas políticas; qué cantidad de dinero y por qué medíos habrá
de obtenerse se destinará para cada actividad o clase de trabajo; cuál ha-
brá de ser el carácter de los gastos autorizados para la ejecución de cada
clase de trabajo, es decir, cuánto se destinará a gastos, cuánto a desembolsos
de capital, etc.
Como medio de ubicar de modo preciso su responsabilidad, se dotó al
Congreso con la facultad exclusiva de fijar los impuestos; tomar dinero pres-
tado a base del crédito de los Estados Unidos; autorizar el dinero que haya
de salir del Tesoro. También se fijaron de modo preciso las responsabilida-
des del presidente. A fin de que pueda el Congreso cumplir eficazmente
sus deberes, el artículo de la Constitución que trata del poder legislativo
dispone que "se hará del conocimiento del público una reglamentaria de-
claración y las cuentas relativas a ingresos y gastos del dinero público", y
el artículo que trata del poder ejecutivo ordena al presidente que "propor-
cione peródicamente al Congreso informes sobre la situación de la Unión y
recomiende a su consideración las medidas que estime necesarias y oportunas".
• Por William Howard Taft y la Comisión de Economía y Eficiencia. H. Doc.

854, 629 Cong., 2. sesión, págs. 1-5.
336 Progresos de la
A pesar de esas concretas disposiciones constitucionales se ha prestado

relativamente poca atención a la preparación de un plan adecuado y siste-
mático para examinar los gastos y los cálculos para las cantidades que haya
de votar el Congreso; para precisarlos con regularidad en forma tal que
puedan ser considerados en relación con las cuestiones de política pública,
y para presentar al Congreso para su estudio cada año, cuando se solicita la
disposición de fondos. No existe ningún plan o proposición de que se haga
responsable la administración.
Ha creado el Congreso comités regulares sobre gastos con el fin de co-
nocer, por medio de especiales investigaciones, las condiciones relativas a
tales gastos. Durante el siglo pasado se autorizaron por el Congreso un cen-
tenar de investigaciones especiales a fin de obtener unos informes que de-
bieron haber sido proporcionados reglamentariamente, y gastó el Congreso
mucho dinero así como mucho tiempo para obtener información acerca de
materias que debieron haber estado ante él como un libro abierto; muchas
son las disposiciones legales que se han aprobado regulando la manera de
hacer los informes sobre gastos; se han establecido normas concretas acerca
de la forma en que deben someterse al Congreso los cálculos acerca de las
cantidades que el mismo haya de votar. Se han practicado periódicamente
investigaciones especiales por jefes de departamento de la rama ejecutiva.
Durante el último siglo se hicieron no pocos estudios y se gastó no poco
dinero para ellos, así como por el Congreso a fin de conocer hechos que sir-
vieran de base para una inteligente apreciación de los méritos y procedi-
mientos en la forma de dirigir los asuntos con vistas a incrementar la econo-
mía y la eficacia. De cuando en cuando han ido dictándose órdenes por el
poder ejecutivo y se ha ido procediendo a reorganizaciones.
No obstante, hablando en términos generales, las únicas conclusiones a
que de todo ello cabe llegar, son las siguientes:
No se ha dispuesto ningún medio regular o sistemático para la aprecia-
ción de los problemas concretos y en detalle del gobierno.
No se ha formulado por el gobierno un bien precisado programa de asun-
tos o trabajo.
Los informes sobre gastos exigidos por la ley carecen de sistema y de
uniformidad de clasificación y son imposibles de resumir en forma que dé al
Congreso, al presidente o al pueblo un cuadro exacto de lo que se ha rea-
lizado, y de lo que ha costado en términos de economía en las compras o
de eficacia de la organización en la obtención de resultados.
Los resúmenes de gastos que la ley ordena que sean sometidos por el
Secretario del Tesoro, con sus cálculos presupuestarios, no sólo no propor-
cionan los datos necesarios para la apreciación de cuestiones de política,
sino que no están resumidos y clasificados sobre la misma base que los
cálculos presupuestarios.
El informe sobre ingresos no tiene relación directa alguna con el de
los gastos, excepto en que el Secretario del Tesoro aprecie un superávit o un
déficit, y este cálculo está basado en cuentas que no muestran con precisión los
gastos o las ineludibles oblígaciones a que haya de atenderse.
En lugar de hacerse responsable al presidente por el cálculo presupuesta-
"idea del presupuesto"
rio de los gastos, se ha hecho agentes ministeriales del Congreso a los jefes
de departamentos y establecimientos, debiendo limitarse el presidente a
indicar al Congreso de qué modo, a su juicio, podrían reducirse los gastos
o aumentarse los ingresos en el caso de que los gastos previstos superen a los
ingresos calculados.
Los cálculos no tienen en cuenta cuestiones que deberían ser resueltas
antes de que se votasen las partidas, ni la forma en que el Congreso exige
que se le presenten los cálculos presupuestarios contiene los fundamentos que
han de servir de base para su apreciación; los asuntos relativos al trabajo
que hay que realizar; el carácter de la organización más apta para realizar
el trabajo; el carácter de los gastos que haya que hacer; el mejor rt.éi.odo
de financiamiento de los gastos.
La ley vigente que rige la preparación y presentación de los cálculos
presupuestarios y ordena que sean presentados cada año en la misma forma
en que lo fueron el año anterior fue aprobada sin tener debidamente en
consideración cuál era la información que debía proporcionarse al Congreso
para servir de base a su actuación, de lo cual resulta que persista el método
confuso y carente de sistema anteriormente empleado.
Las normas del Congreso no prevén que la apreciación de los cálculos
presupuestarios se haga en forma tal que todo miembro del Congreso, cual- •
quier comisión, o cualquier Cámara del Congreso en conjunto pueda contar
en algún momento con la información necesaria para el debido estudio de un
programa relativo al trabajo realizado o por realizar.
,.
La organización del comité es en gran parte el resultad- de un desen-
volvimiento histórico más que de la apreciación de las necesidades actuales.
Son deficientes las disposiciones encaminadas a que se presenten ante
cada comité al que se destinen las partidas votadas por el Congreso todos
los datos necesarios para la apreciación del trabajo que haya de realizarse,
de la organización prevista para realizarlo, del carácter de los gastos o del
método para su financiamiento.
Siguiendo el método ordenado en la actualidad, cabe que los cálculos
emitidos por cada unidad de organización hayan de dividirse para su estudio
por los comités del Congreso que hayan de examinar las partidas y sean
objeto de diferentes disposiciones legales, y en pocos lugares se encuentran
reunidos en junto todos los cálculos o partidas solicitados por una sola unidad
de organización.
Análogamente se hallan divididos los cálculos para partidas requeridas
por una sola clase de trabajo, no existiendo disposición alguna que sirva
de base para apreciar el importe de la partida solicitada, el importe apropia-
do, o el importe de lo gastado para una sola clase general de la actividad
gubernamental.
Hablando en términos generales, los cálculos relativos a gastos (lo que
Cueste cada clase definida de servicios que haya que prestar) no están pre-
cisados con separación de los cálculos relativos a las inversiones de capital
(o precio de terrenos, edificios, equipo y otros bienes adquiridos).
Si bien la clasificación y los resúmenes de cálculos presupuestarios indican
Un proyecto método de financiamiento, tales resúmenes no indican la clase
338 Progresos de la
de trabajo ni el carácter de los gastos previstos y por tanto no pueden ser-

vir de base para la consideración de los métodos de financiamiento como
cuestión de política gubernamental, tal como debería ser de acuerdo con la
Constitución.
Las cantidades votadas por el Congreso son igualmente carentes de sis-
tema e imposibles de clasificar, como los cálculos presupuestarios. De hecho,
siguen la misma forma general, dificultando y en muchos casos imposibili-
tando deterr .inar cuál sea la clase de trabajo que ha sido autorizada, cuándo
puede gas' irse por cada clase, o el carácter de los gastos que haya que
hacer; n' nay ninguna disposícíón legal que cubra las totales autorizaciones
para C'~ .iquíer determinada clase general de trabajo.
D.. sposicior es legales para aprobación de partidas (autorizaciones para
contraer res .onsabilidades y para gastar) no son tenidas en cuenta por el
comité er argado de arbitrar las medidas oportunas para aumentar los ingresos
y hacer conomías ni son tenidos en cuenta los ingresos y los empréstitos por
los comitésencargados de las partidas que habrá de votar el Congreso en rela-
ción con los fondos de que podrá disponerse.
Mientras prevalezca el método actualmente en vigor, ni el Congreso ni
el país podrán contar con un definido programa de negocios comprensible
o relativo al trabajo gubernamental que ha de financiarse; ni podrá haber
un bien definido y claramente explicado programa que seguir; ni podrán
ni el Congreso ni el poder ejecutivo presentar al país sus respectivos proyec-
tos de manera que pueda localízarse la responsabilidad por los planes pre-
sentados o por los resultados.
Aunque el presidente tenga facultad para implantar nuevos y perfeccio-
nados sistemas de contabilidad y para exigir que cada año se le proporcione
información en forma que él y su gabinete puedan apreciar con clariJad
proyectos o cálculos; aunque pueda el presidente, de acuerdo con la Cor;sti-
tución presentar al Congreso un bien estudiado presupuesto, con un mensaje
en que se llame la atención sobre asuntos de inmediata importancia, hacer
esto sin la cooperación del Congreso en la derogación de leyes que serían
contradictorias y la aprobación de otras que impongan a los jefes de depar-
tamento deberes que cumplir que estén en armonía con tal modo de pro-
ceder, implicaría un considerable gasto del dinero público y duplicación de
trabajo.
La finalidad del informe que sometemos a vuestra consideración es su-
gerir un método gracias al cual el presidente, como jefe constitucional de la
administración, pueda presentar al Congreso, y éste pueda apreciar y obrar
en consecuencia, un definido programa de negocios y finanzas; tener gastos,
partidas votadas por el Congreso y cálculos presupuestarios clasificados Y
resumidos de modo tal que pueda comprenderse fácilmente su amplia sig-
nificación; proporcionar a cada miembro del Congreso, así corno a cada
ciudadano que esté interesado en ello, tales datos relativos a cada asunto de
interés que puedan apreciarse en relación con cada cuestión de política que
deba ventilarse antes de que se proceda a la aprobación de partidas de
gastos; contar con resúmenes generales respaldados por informes tan deta-
llados como sea necesario para apreciar la economía y eficacia con que han
"idea del presupuesto" 359
sido tramitados los asuntos; en fin, sugerir un plan gracias al cual puedan
cooperar el presidente y el Congreso; el primero, presentando ante el Con-
greso y el país un programa administrativo claramente expuesto con base al
cual haya de actuarse; el segundo, presentando al presidente una legislación
definida con arreglo a la cual haya de actuar.
Recomendaciones e introducción o
El presidente:
Si seguimos el uso aceptado por las naciones más civilizadas, hemos de

llegar a la conclusión de que un presupuesto es un conjunto de documentos
reunidos por un funcionario que esté al frente de la administración o sea
responsable de la misma y sometidos a la rama legislativa del gobierno. Cual-
quier otra cosa que pueda contener el presupuesto, deberá en todo caso lle-
var consigo un cálculo estimativo de .los gastos a que habrá de atender el
gobierno durante el periodo financiero inmediato. Si bien cada nación sigue
una política en cuanto a ingresos, la falta de encarecimiento que en los
presupuestos de las naciones se observa con respecto a sus ingresos se debe
probablemente al hecho de que la mayor parte de los ingresos han entrado
en el tesoro como resultado de la aplicación de una legislación permanente.
No ha hecho falta ninguna presión periódica reglamentaria por parte de la
autoridad legislativa para que puedan recaudarse los ingresos. Consecuente-
mente, el presupuesto se ha considerado primordialmente como un cálculo es-
timativo de los gastos.
No obstante, como quiera que ninguna nación puede adoptar acertada-
mente para un largo periodo una política de gastos sin tener en cuenta el
alcance de sus ingresos, se ha seguido la costumbre en la mayor parte de
los gobiernos nacionales de fijar el importe de sus gastos en vista de los ingre-
sos que se esperaba conseguir. Allí donde, como es el caso de este país
los cálculos presupuestales han sido materia encomendada al poder legisla-
tivo y no al ejecutivo, la legislatura ha impuesto a la Tesorería el deber de
contabilizarlos con los ingresos estimados para el siguiente periodo presu-
puestario. Es, pues, el caso que incluso en los sistemas políticos en que los
ingresos están basados en una ley permanente en lugar de estarlo en una
actuación legislativa periódica, las exigencias de una política financiera fOn-
servadora requieren que los gastos sean calculados en vista de las posibili-
lidades de ingresos. Podemos, pues, decir que un presupuesto debe consistir
en Un cálculo estimativo de los ingresos así como de los gastos.
Se ha dicho que un presupuesto es primordialmente un cálculo estimativo
de los gastos necesarios para las operaciones del gobierno. Es decir, se su-
pone la previa existencia de un gobierno que opere en un determinado senti-
.. H. Doc. 354, 62 Congr, 2a. ses., págs. 7-12. Esta es la declaración que
respalda las recomendaciones, dirigida al presidente por el Comité de Economía
y Eficiencia. .
340 Progresos de la
do. Un presupuesto se basa en la teoría de que el gobierno para cuyas ope-

raciones haya que hacer gastos está ya organizado y llevará al cabo ciertas
actividades cuyo número y extensión han sido ya detenninados. Así pues,
la finalidad de un presupuesto es financiar una organización ya existente a
fin de que pueda seguir cumplidamente ciertas líneas de trabajo. En el caso
de que se considere conveniente que se introduzcan cambios en la organi-
zación y en el número y la extensión de sus actividades, comparándolas con
la organización y las actividades financiadas en el precedente periodo presu-
puestario, tales cambios deberán preverse en el momento de formular el
presupuesto, y en todo caso los cambios deberán determinarse antes o en
el momento en que se voten las partidas, toda vez que la aprobación por el
Congreso de determinadas cantidades para gastos es primordialmente un
método de financiar la organización existente y sus actividades previamente
definidas.
De todos modos y siendo así que los cambios en la organización yen el
número y la extensión de sus actividades no es fácil que dejen de afec-
tar a los gastos, un presupuesto, que debe referirse primordialmente a los
gastos necesarios para atender a unas operaciones definidas de una existente
organización gubernamental, deberá, por la propia naturaleza de las cosas,
tener en cuenta en segundo término y hasta cierto punto cuestiones de orga-
nización y actividades gubernamentales. Debe desde luego tenerse en
cuenta que regulan estas cuestiones consideraciones distintas de las finan-
cieras, pero no puede olvidarse que ningún Estado puede emprender la eje-
cución de un programa administrativo, por conveniente que sea, cuyos gastos
no puedan cubrirse con los recursos financieros con lue pueda contar. Así,
un vasto programa naval se proyecta por razones muítares y no financieras.
Pero si los recursos del país son insuficientes, la nación habrá de renunciar
a las ventajas de tal programa, por muy convenientes que sean.
En este sentido puede decirse que un presupuesto es por su propia índole
un prospecto y que su finalidad es presentar un resumen de los hechos ne-
cesarios para que en ellos cuajen las políticas del gobierno en cuanto Jos
mismos afecten a su situación financiera.
La práctica presupuestaria ha sufrido la influencia de las relaciones cons-
titucionales sostenidas entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno.
Hablando en términos generales, la autoridad ejecutiva (aparte de los Es-
tados Unidos) ha sido concebida como dotada de facultades de iniciación
y dirección, al paso que la autoridad legislativa es considerada como dotada
simplemente de facultades, de decisión y mando definitivo. En los Estados
Unidos, no obstante, suele considerarse la legislatura como la autoridad que
inicia y detennina una política que el poder ejecutivo está obligado a llevar
al cabo. Este concepto de las relaciones entre los poderes legislativo y eje-
cutivo ha dado por resultado que el presupuesto haya sido un asunto primor-
dial para el Congreso en lugar de serlo para el presidente. El Congreso utili1.a
a funcionarios administrativos con el fin de obtener la infonnación que habrá
de determinar las importantes cuestiones de política que habrán de incumbir
al gobierno de acuerdo con el sistema norteamericano. Aquellos funcionarioS
administrativos actúan como agentes ministeriales del Congreso más bjen que
"idea del presupuesto" S41
del presidente. De ello resulta que así como en la mayor parte de los
demás países el presupuesto es por su naturaleza una proposición o programa
sometido bajo su propia responsabilidad por el poder ejecutivo al legislativo,
en los Estados Unidos el libro de cálculos presupuestarios, nuestro docu-
mento más aproximado a un presupuesto, viene a ser una más o menos bien
digerida masa de informes sometida por agentes de la legislatura a la legis-
latura misma para su apreciación por parte de comités legislativos que per-
mitan a la legislatura idear y decidir la política que habrá de ser llevada al
cabo por el poder ejecutivo durante el siguiente periodo presupuestario.
Definici6n y finalidad del presupuesto. Tal como lo entendemos en el
presente estudio, el presupuesto es una proposición que la administración
prepara para someterla a la legislatura. La realidad de un presupuesto exi-
giría un completo cambio de método por el gobierno, es decir, que la rama
ejecutiva sometiera a la legislativa una declaración que fuese su informe de
mayordomía así como la relación de sus proyectos para lo futuro. Un pre-
supuesto nacional preparado y presentado de este modo llenaría las condi-
ciones de un prospecto. Su finalidad sería presentar en forma sumaria los
hechos necesarios para que cuajara en ellos la política del gobierno, así como
proporcionar su respaldo financiero. Los resúmenes de hechos incluidos en
el presupuesto servirían también de clave o índice para los detalles de trans-
acciones y de cálculos estimativos que habrían de someterse con el presu-
puesto o que habrían de contenerse en registros e informes de contabilidad.
Una ley de aprobación de partidas que sigue a un presupuesto es una
concesión de dinero hecha por la rama legislativa a la rama ejecutiva
del gobierno. En el gobierno de los Estados Unidos, en donde el Con-
greso habitualmente ejercita el derecho de adicionar los cálculos presu-
puestarios propuestos por el poder ejecutivo, y donde el presidente no tiene
el derecho de vetar partidas específicas contenidas en las leyes que aprueban
las concesiones de dinero, se hallan generalmente artículos en las leyes apro-
batorias de cantidades que difícilmente puede decirse que hayan recibido
la aprobación del poder ejecutivo, incluso cuando las leyes, que contienen aqué-
llos, concediendo cantidades que hayan sido firmadas por el presidente. Pues en
muchos casos la aprobación formal en globo por el poder ejecutivo de leyes
concediendo cantidades y en que se contienen tales artículos se ha concedido
sin que el poder ejecutivo sea en modo alguno responsable por tales ar-
tículos o, incluso, esté positivamente opuesto a los mismos. En el caso de
que el presidente haya aprobado de esta manera, totalmente, una ley permi-
tiendo la concesión de cantidades, puede, no obstante, mediante instrucciones
dirigidas a sus subordinados, evitar que se gaste el dinero público en muchos
artículos que él desapruebe, ya que una disposición legal aprobando la
concesión de una cantidad suele ser una autorización y no una orden.
La prohibición constitucional de que "no se dispondrá de dinero alguno
del tesoro a no ser en cumplimiento de leyes que aprueben partidas para
gastos" hace del presupuesto un presupuesto de mando legislativo sobre la
administración. La ley en que se aprueba la concesión de cantidades como
medio legal de poner fondos a la disposición del poder ejecutivo, permite
también a éste o a algún funcionario directamente responsable ante el mismo
842 Progresos de la
ejercitar mando administrativo sobre obligaciones contraídas o gastos hechos

por muchos funcionarios y agentes empleados por el gobierno en la direc-
ción de sus negocios.
Cada una de las ramas de los negocios del gobierno es sumamente com-
pleja y técnica. Una de las funciones más importantes de un presupuesto es
llenar la necesidad sentida por un medio eficaz gracias al cual -Ios encarga-
dos de la dirección y regulación del proceso técnico y que comprendan las
necesidades técnicas del servicio puedan presentar en debida forma a la le-
gislatura y, a través de la misma al pueblo, un bien definido plan o pro-
yecto de trabajo que haya de ser financiado a fin de que el gobierno pueda
satisfacer las necesidades del país tal como hayan sido vistas por quienes
tienen el deber de servir a tales necesidades.
El Congreso, como cuerpo deliberativo, aun cuando no esté en situación
de conocer las exigencias de servicios técnicos, es por razón de carácter
representativo el más apto para decir cuestiones de política que exijan el gas-
to de dinero, es decir, decidir lo que deberá o no emprenderse. Una ley apro-
bando la concesión de cantidades del dinero público deberá por tanto ser el
resultado de la más cuidadosa consideración de ambas ramas del gobierno.
El financiamiento del gobierno pone en ejecución tanto la "disposici6n
de dinero" como la facultad del Congreso para aprobar las partidas de gas-
tos, la primera para proporcionar fondos y la segunda para aprobar gastos.
El ejercicio de ambas facultades afecta inmediatamente al bienestar del
pueblo. Para tener en cuenta la relación entre "ingresos" y "préstamos" de
una parte y el bienestar del pueblo de otra, un presupuesto debe presentar
a la consideración del Congreso un definido programa financiero. Para que
pueda apreciarse la relación entre las autorizaciones de gastos de un lado
y el bienestar del pueblo de otro debe presentarse una definida relación de
negocios que hayan de realizarse, o un programa de trabajo.
Las relaciones inmediatas entre la recaudación de ingresos de un lado
y el bienestar del pueblo de otro ha sido un tema de constante preocupa-
ción nacional desde el primer año en que se organizó el gobierno federal.
De hecho, se remonta al periodo revolucionario; fue uno de los principales
temas de interés y de la agitación popular que culminó en la Declaración
de Independencia. Durante todo el periodo nacional se ha reconocido una
política sobre ingresos más o menos definida. Aun cuando no se hayan pre-
sentado en forma de presupuesto, políticas definidas concernientes a la re-
lación entre bienestar y recaudación de ingresos han proporcionado una
base definida para solicitar el apoyo del cuerpo electoral. Con respecto a
los ingresos ha existido una bien definida política de gobierno cuyas huellas
pueden apreciarse desde el principio.
Con respecto a la relación entre los gastos del gobierno y el bienestar del
pueblo no ha existido una política consciente, ni el tema del financiamiento
del gobierno (relación de ingresos y empréstitos a gastos) no ha sido tema
que preocupase- al público excepto en tiempos de guerra, cuando el problema
de la defensa de nuestra integridad nacional ha dependido de la capacidad
para financiar las necesidades del gobierno. De ello ha resultado que los
Estados Unidos no hayan tenido un programa financiero definido; las canti-
dades votadas por el Congreso han sido consideradas de carácter especial o
local en su significaci6n. Solamente en los últimos pocos años ha recibido la
atención que merece lo que hiciera el goberno con su vasta organizaoíón y
cuantiosos recursos. Tal como dijo el presidente en su reciente mensaje:
"En las controversias políticas se ha supuesto generalmente que el ciu-

dadano individual tiene escaso interés en lo que gaste el gobierno. Ahora
que la población se ha hecho más densa, que se han desarrollado grandes
ciudades, que el pueblo se ha propuesto vivir en centros congestionados,
que los recursos nacionales son frecuentemente objeto de propiedad particu-
lar y de dirección privada, y que los medios de transporte y otros servicios
públicos son manejados por grandes sociedades, lo que haga el gobierno con
cerca de mil millones de d6lares al año es de tanto interés para el ciudadano
de tipo medio como lo es la manera de obtener esta cantidad de dinero para
el uso público."
Es al aspecto de gastos en un presupuesto a lo que este informe ha pres-

tado especial atenci6n.
•
El siguiente trabajo escogido sobre el progreso de la idea de
presupuesto es obra de una distinguida autoridad en la materia,
A. E. Buck, quien intervino en los estudios tanto del Comité del
Presidente sobre Dirección Administrativa como en los de la Comi-
sión Hoover. El ensayo aquí reproducido fue escrito a mediados
de la década del año veinte y lo presentamos por cuanto resume
bien el pensamiento de aquel tiempo acerca de los presupuestos.
En dicho ensayo se relaciona una controversia que surgió en-
!re los defensores del "presupuesto ejecutivo" y los partidarios del
presupuesto legislativo". Esta controversia surgió debido a la natu-
ral diferencia de intereses y de modo de ver entre los poderes eje-
cutivo y legislativo en el sistema de gobierno norteamericano. Los
procedimientos presupuestarios tanto de oh-os tipos de gobierno
-aunque sean democráticos- como de las organizaciones de em-
presas de negocios particulares no encajan fácilmente en los mol-
des de la vida política norteamericana. La historia de la contro-
versia entre los defensores del presupuesto ejecutivo y los partidarios
del presupuesto legislativo es la historia de los intentos por ajustar a
la práctica constitucional v política norteamericana las ideas y téc-
nicas sobre presupuestos desarrolladas en otras partes. Esta contro-
versia se ha ido debilitando a medida que se han ido haciendo ajus-
tes y estableciéndose hábitos. Se pregunta: ¿Cuáles son los ajustes
que se han hecho, las ideas y los procedimientos presupuestarios
distintivamente norteamericanos? y ¿cuáles son los problemas pre-
844 Progresos de la
supuestarios (y otros de carácter fiscal) peculiarmente norteame-

ricanos que perduran en cierto modo sin resolver?
Desarrollo de la idea de presupuesto

en los Estados Unidos •
A. E. BUCK
Hace veinte años se prestaba en este país escasa atención a la idea de

presupuesto fuera de los círculos académicos. Los jefes políticos no sentían
interés por tal idea, Y el pueblo, en general, no sabía nada acerca de ello.
únicamente algunas personas, acá y acullá, habían captado la significación
de la afirmación de Gladstone: Los presupuestos no son meramente asuntos ele
aritmética, sino que por millares de. caminos van hasta las raíces de la
prosperidad de las personas, la relaoWn de clases y la riqueza de los reinos.
Nuestras ciudades estaban gastando dinero, unos millares, unos millones
de dólares anualmente, con escasa o ninguna ídea' sobre de.dónde habrían de
salir o ele lo que iba a obtener por ellos. Lbs Estados estaban procediendo
de una fuma todavía más fortuita que muchas ciudades. El gobierno nacio-
nal estaba en la cima de la era del favoritismo económico.
Era tal la general apatía que en aquellos días prevalecía hacia el tema
de las finanzas gubernamentales, que los periodistas no concedían valor alguno
a los acontecimientos financieros. Cuando a un editor de Nueva York se le
pedía que convirtiese su periódico en el medio de información para el pueblo
acerca del presupuesto municipal, decía: "Esto no se puede hacer. Nosotros
no hacemos noticias; nosotros imprimimos noticias."
Puede que tuviera razón el editor; pero las cosas han cambiado a par-
tir de entonces. Cuando el presidente Coolidge envió su presupuesto al Con-
greso ellO de diciembre de 1923, los periódicos de todo el país publicaron
artículos sobre ello en primera plana. Muchos de ellos comentaron en sUS
editoriales el plan del presupuesto del Presidente para los gastos y la reduc-
ción en los impuestos. Algunos periódicos reprodujeron determinadas cifras
y tablas del presupuesto. El mensaje sobre el presupuesto del Presidente pa-
reció en ciertos aspectos opacar su mensaje general al Congreso. Análoga pu-
blicidad, aunque quizá no tan vibrante, se ha dado recientemente a los pre-
supuestos de ciertos Estados y ciudades. ¿Hace falta buscar nuevas pruebas
demostrativas de que las cosas han cambiado?
C6mo se difundió en este país -la idea de los presupuestos

¿Cómo se había producido este cambio? Al principio fueron pocas las
personas inteligentes que hablaran de la necesidad de un planeamiento sis-
temático del financiamiento del gobierno. 11:stas ponían de manifiesto las
• De Annah, vol. 113 (mayo, 1924), págs. 31-39. Un tanto abreviado. Re-
producido por autorizaci6n de The Annau 01 the American Academll 01 polítical
and Social Science.
ventajas de la preparación de presupuestos propia de los países europeos.

Exp'licaban las cualidades esenciales de un buen presupuesto, y esbozaban
los procedimientos presupuestarios aplicados a nuestro sistema de gobierno.
Pronto se interesaron otras personas por la idea del presupuesto y comen-
zaron a hablar de ello. Entonces, como comenzase a sentirse la carga de
los gobiernos locales, hubo organismos cívicos que prohijaran la idea. Se orga-
nizaron oficinas de investigaciones municipales para estudiar las necesidades
financieras, la organización y los métodos de los gobiernos municipales. La
más antigua de ellas, la Oficina de Nueva York de Investigaciones Muni-
cipales, comenzó inmediatamente de ser organizada en 1906 a estudiar las
necesidades presupuestarias de la ciudad de Nueva York. Entre sus primeros
informes figuró uno sobre "preparación de un presupuesto municipal", pu-
blicado en 1907. La frase inicial de este informe decía como sigue: "Ningún
documento puede expresar en forma tan condensada tantos hechos signifi-
cativos acerca de las necesidades de la comunidad así como los esfuerzos del
gobierno para hacer frente a esas necesidades como un presupuesto debida-
mente formulado." Este informe constituyó quizá el primer esfuerzo, gracias
a un cuidadoso análisis de la situación local, por introducir en el país la
necesidad de la aplicación al gobierno de métodos presupuestarios. Puede
considerarse como el inicio en esta nación de la campaña para instruir al
público acerca de la idea de presupuesto.
La mayor aportación individual a la literatura de esta campaña fue la
de la Comisión de Economía y Eficiencia del presidente Taft. Esta Comi-
sión fue organizada en 1910 bajo la presidencia de Frederick A. Cleveland.
Durante los dos años en que la comisión continuó sus labores se realizaron
trabajos de investigación acerca de la organización, la administración y el
procedimiento financiero del gobierno nacional. Uno de los más importantes
entre tales estudios fue el informe de la Comisión sobre "la necesidad de un
presupuesto nacíonal", que el presidente Taft envió al Congreso con su apro-
bación el 27 de junio de 1912. Este informe inició el movimiento que nueve
años más tarde había de dar por resultado la aprobación de la Ley del
Presupuesto Nacional .
La labor de la Comisión Taft tuvo una profunda influencia en los Esta-
dos. De hecho, muchos de los Estados crearon inmediatamente comisiones de
economía y eficiencia para hacer estudios acerca de su organización y sus mé-
todos admínístratívos, Siguieron otros hasta que más de la mitad de los Esta-
dos hubieron creado tales comisiones. Las más importantes de éstas, desde
el punto de vista de informes que diesen luz acerca de organización, métodos
administrativos y procedimientos fiscales, fueron las de Illinois, Nueva York
y Massachusetts. Prácticamente, todas estas comisiones recomendaban, en
tre otras cosas, la implantación de un sistema de presupuesto estatal. Esta
recomendación, en la mayor parte de los casos, fue la primera en recibir
seria consideración.
Con el desarrollo de las nuevas formas del gobierno municipal, o sea, la
COmisión o concejo, el administrador y el presidente municipal o alcalde cen-
tral, Comenzó el presupuesto a desempeñar un papel importante en las fi-
nanzas municipales. La campaña realizada durante los últimos diez años en
346 Progresos de la
favor de la forma de gobierno municipal basada en el administrador ha dado

especial importancia al valor del procedimiento presupuestario. La rápida
difusión de esta forma de gobierno municipal ha dado gran impulso a la
idea de presupuesto aplicada a municipalidades e incluso a condados.
Diferentes teorías acerca del presupuesto

Antes de que la campaña encaminada a la adopción de la idea de pre-
supuesto hubiera progresado de modo sensible, podía claramente apreciarse
que muchos de los adelantos en la organización y los métodos de nuestros
diversos gobiernos, especialmente gobiernos estatales, se habían orientado
decididamente en dirección más contraria que propicia al planeamiento y
regulación de presupuestos. Resultaba evidente para aquellos que habían
hecho un detenido estudio de la cuestión que habría que hacer bastante más
que limitarse a aprobar una ley presupuestaria si había de implantarse con
plena eficacia el procedimiento del presupuesto. Se había llegado a un acuer-
do; pero cuando hubo de determinarse con precisión lo que habría de hacerse
surgió una manifiesta diferencia de opiniones, de lo cual resultó que los
partidarios de la idea del presupuesto se dividieran en dos grupos. Un grupO
sostenía que el presupuesto debía prepararse y someterse al cuerpo legis-
lativo por el ejecutivo, que era el que había de aplicar el presupuesto dos-
pués de su aprobación, y que deberían ajustarse la maquinaria administrativa
y el procedimiento legislativo de suerte que se concediese la dirección al
poder ejecutivo. Esto es lo que se denominó "presupuesto ejecutivo". El otro
grupo sostenía que un presupuesto tal engrandecería el poder ejecutivo Y
minimizaría el legislativo y, toda vez que los miembros del poder ejecutivo
eran los representantes del pueblo, conduciría en último tiempo a reducir la
soberanía popular. Este grupo aspiraba a hacer del cuerpo legislativo, o de
un organismo en que éste estuviese representado juntamente con la admi-
nistración, la autoridad encargada de preparar el presupuesto. Cierto nlunero
de Estados y de ciudades aceptaron este último criterio, toda vez que podría
adoptarse sin que ello implicase grandes cambios en la organización existen-
te y en la organización y los métodos del gobierno. Pero los resultados fueron
desfavorables en muchos casos, tanto más cuanto que los defensores del plan
proyectaban reforzarlo estableciendo un medio para la dirección del
cuerpo legislativo y haciendo que la administración fuera directamente res-
ponsable ante el mismo. Este es el sistema que trataron de establecer en el
Estado de Wisconsin Charles McCarthy y sus partidarios. Aunque sin éxito,
este intento colocó al segundo grupo alrededor del punto en que se hallaba
esencialmente de acuerdo con el primero. Ambos trataban de atribuir la res-
ponsabilidad en la dirección al gobierno, especialmente por lo que respecta
a la formulación y la ejecución del plan presupuestario. La dirección podí2
encomendarse a un organismo ejecutivo independiente del legislativo Y di-
rectamente responsable ante el pueblo, o podría encomendarse a un orga-
nismo ejecutivo elegido por el legislativo y responsable a través de éste ante
el pueblo. Mientras el primer tipo de dirección se halla en armonía con
nuestro presente sistema constitucional, parece el segundo estar más de acuer-
do con recientes progresos, especialmente en el gobierno municipal. Sean eua-
les fueren los cambios futuros que puedan producirse en este respecto, hay
una Cosa que parece cierta: el jefe del ejecutivo, aun cuando elegido, conti-
nuará ocupando una posición importante tanto en la formulación del proyecto
de presupuesto como en la ejecución del mismo. Es éste un principio básico
del sistema presupuestario que ya está francamente establecido en este país.
Se ha discutido no poco acerca de lo que implique exactamente el "pre-
supuesto ejecutivo". Han sostenido algunos que un sistema presupuestario
no es "ejecutivo", aun cuando el poder ejecutivo prepare el proyecto de
presupuesto, a menos que las facultades de la legislatura se limiten a intro-
ducir cambios en el proyecto tal como sea presentado por el ejecutivo. La
limitación de las facultades del organismo legislativo a aprobar los proyectos
presupuestarios del ejecutivo se justifica con base en las prác~cas presupues-
tarias inglesas. Si bien es cierto que el presupuesto inglés, tal como es pre-
sentado por el poder ejecutivo nunca es aumentado y raras veces es reducido
por acción de la cámara de los comunes, también es cierto que la relación
entre el poder ejecutivo inglés y el cuerpo legislativo es totalmente distinta
de la existente entre el poder ejecutivo y la legislatura en este país. En In-
glaterra el poder ejecutivo, es decir, el primer ministro y su gabinete, forma
en realidad parte del cuerpo legislativo, como una especie de comité domi-
nante de este cuerpo. El primer ministro, como cabeza de este comité, no
sólo es el jefe ejecutivo del gobierno, sino también jefe responsable de la
cámara de los comunes. Cuando pierde esta jefatura su gabinete cae, y
su lugar es ocupado por otro que asume la responsabilidad de formar un nuevo
gabinete y hacerse cargo de la jefatura. La situación, por tanto, es total-
mente distinta de la que prevalece en nuestros gobiernos nacional y esta-
tales. Aquí, el poder ejecutivo, por disposición constitucional, es totalmente
independiente del legislativo. Su jefe no es un miembro del cuerpo legislativo.
No está directamente relacionado con ninguna de sus comisiones; ni siquiera
es integrante al mismo partido a que pertenece la mayoría de los miembros
legislativos; no puede legalmente regular la política legislativa. Bajo una
organización tan fundamentalmente distinta no resulta aplicable el sistema
presupuestario inglés. Si hubiera de adoptarse en este país el sistema de
presupuesto inglés, habría que establecer un nuevo tipo de relaciones, que
exigirran básicos cambios constitucionales, entre los poderes ejecutivo y
legislativo. No podríamos gozar de las ventajas del sistema inglés con simple-
mente introducir una enmienda presupuestaria en nuestras actuales constitu-
ciones, restringiendo la acción de la legislatura en la aprobación de canti-
dades para tales o cuales fines ...
ELementos esenciales del sistema presupuestario
Hay ciertos elementos esenciales del sistema presupuestario que pueden

esbozarse brevemente. Muchos de ellos han tenido pleno desarollo y todos
ha~ sido más o menos generalmente aceptados. Servirían de base para tra-
baJar en un ulterior desarrollo del sistema presupuestario.
1. Dirección responsable del poder ejecutivo. Esto ha sido considerado
Como el primer elemento esencial del sistema presupuestario. Alguien ha
de tener la responsabilidad de formular el proyecto de presupuesto y presen-
848 Progresos de la
tarlo a la decisión del cuerpo legislativo. Una vez aprobado por éste, debe
haber alguien encargado de ponerlo en ejecución. Ha demostrado la expe-
riencia que el sistema presupuestario es más eficaz cuando la persona o el
grupo de personas que formule el proyecto de presupuesto se encarga de
ponerlo en ejecución. Este deber, por lo tanto, ha de recaer lógicamente en
el poder ejecutivo. Así pues, resulta necesario desde el punto de vista pre
supuestarío que la dirección del poder ejecutivo sea real y efectiva. Saben-os
que cuando una persona ha de poner en ejecución un proyecto por ella f .r-
mulado es más lógico que ponga mayor cuidado en la preparación de1
proyecto, y esto es especialmente cierto cuando el proyecto ha de ser aprobado
por un organismo independiente antes de entrar en vigor. Esta situación tien-
de por sí misma a imponer una considerable dosis de responsabilidad en el
poder ejecutivo por lo que respecta al programa presupuestario Pero hay
algunas cuestiones importantes en relación con esto que todavía no han sido
planteadas.
Si bien el jefe del poder ejecutivo, especialmente en nuestros gobiernos
nacional y estatales, es directamente responsable ante el pueblo por el cargo
que desempeña, no está obligado a obedecer los deseos del pueblo mientras
desempeñe el cargo. Esto se debe en gran parte al hecho de que el jefe del
poder ejecutivo es elegido por un término fijo y es independiente del cuerpo
legislativo. Se han formulado diversas proposiciones en armonía con nues-
tro sistema constitucional para remediar esta situación. Se ha propuesto, como
se indica en un lugar anterior del presente artículo, que revisemos nuestro
sistema constitucional a fin de establecer entre las ramas ejecutiva y legisla-
tiva las mismas relaciones que existen en Inglaterra.
2. Ayuda de una plana mayor. Hemos descubierto que los pormenores
en la preparación de un presupuesto requieren especial asistencia o ayuda
de una plana mayor, es decir, de una persona o un grupo de personas, según
la magnitud del gobierno, que puedan dedicar su atención exclusivamente
a la reunión de datos para el presupuesto y ayuden al jefe del ejecutivo en la
formulación del proyecto de presupuesto. El negociado de presupuestos del
gobierno nacional y los departamentos de finanzas y otras agencias de los go-
biernos de muchos Estados y ciudades han proporcionado el personal com-
petente que preste la ayuda a que nos referimos.
3. Extensa y cuidadosa informaci6n presupuestaria. Esta es la base sobre
la cual se edifica el proyecto de presupuesto. La información presupuestaria
debe ser cuidadosa y digna de confianza. Debería ser de un carácter tal que
indicase claramente el alcance del trabajo y los resultados de las diversas ac-
tividades del gobierno. Al preparar el presupuesto hay que saber cuatro
cosas: a) El trabajo que ha de realizar el gobierno (actividad); b) la agen-
cia del gobierno que habrá de realizar dicho trabajo (unidad de organiza-
ción); e) lo que costará el trabajo (expresado en términos de compras, coste
de operación, y resultados), y d) cómo se podrá cubrir el coste (con ingre-
sos, empréstitos, etc.).
El trabajo que el gobierno está realizando, o cuya realización emprenderá,
es en gran parte materia de política pública. No obstante, tal política afecta
directamente al presupuesto, como demuestra el rápido aumento de lo que
cuesta el gobierno debido a nuevas y ampliadas actividades. Esto indica la
creciente necesidad de presupuestos proyectados científicamente como un
medio de mantener el equilibrio entre los ingresos y los egresos del gobierno.
Obvias son las razones por las que haya de proyectarse el trabajo con
referencia a determinado departamento o división del gobierno. No puede
hacerse el trabajo sin que se encargue de ello alguna agencia responsable.
No puede determinarse con precisión el coste del trabajo mientras no se
haya estudiado lo que la agencia que ha de ejecutarlo requiera en cuanto a
servicios, artículos y demás. La organización y los métodos de tales agen-
cias son de vital importancia en la preparación del presupuesto, ya que
influyen directamente en el coste y en el carácter de los servicios que han
de prestar.
Para determinar lo que hayan de costar los trabajos del gobierno a los
fines de preparación del presupuesto, hay tres métodos de cálculo: a) Por
medio del análisis de compras, es decir, de los servicios, artículos y demás que
ha de comprar el gobierno para realizar su trabajo; b) por medio de un
análisis de la operación de los departamentos, divisiones y agencias guberna-
mentales, y e) por medio de un análisis de los resultados actuales del servicio
departamental e institucional.
Hasta el tiempo presente, toda la información obtenible para fines presu-
puestarios se ha basado prácticamente en el análisis de las compras. Las esti-
maciones presupuestarias presentan con más o menos detalle las necesidades
departamentales e institucionales en términos de servicios, artículos, propieda-
des y obligaciones y comparan esas necesidades con los gastos pasados y pre-
sentes cubiertos por las mismas cosas. Esas estimaciones se basan en informes
registrados por el sistema de contabilidad, la mayor parte de los cuales se rela-
cionan únicamente con transacciones resultantes de compras y de pagos hechos
Por el gobierno. En tiempos anteriores se hicieron no pocos esfuerzos encami-
nados principalmente a clasificar y sistematizar esta información. Como resul-
tado de ello sabemos con precisión lo que cuesta comprar los servicios, artícu-
los, propiedades y demás que hacen falta para la marcha de un departamento
del gobierno, pero tenemos escasa o ninguna información acerca de cómo
emplea el departamento esas cosas o de los resultados que obtiene.
Un análisis de lo que cuesta la realizaci6n de las diversas clases de trabajo
bajo diferentes departamentos y agencias del gobierno, expresado en unidades
COmparables, sería muy valioso para determinar las necesidades presupuestarias.
Algo es lo que se ha hecho ya en este sentido en algunos campos del trabajo
gubernamental, pero la información de este modo obtenida no ha sido em-
pleada en modo alguno para formular el presupuesto. Tal información haría
Posible preparar el presupuesto de manera que reflejase el trabajo por rea-
lizar así como las cosas que haya que comprar. Sería también de gran valor
Para el administrador al dar cumplimiento a lo previsto en el presupuesto.
Un análisis de los resultados actuales de los servicios del gobierno parece
más importante que cualquier otro medio para determinar lo que cuestan
las diversas actividades y la comparaci6n con las demandas contenidas en el
presupuesto para poder realizar tales actividades. Los ciudadanos y contribu-
yentes están interesados no en mantener un elaborado mecanismo guberna-
350 Progresos de la
mental sino en la obtención de resultados beneficiosos para la comunidad.

El hecho de que una ciudad se encargue del servicio de extinción de incen-
dios, que tenga en el departamento de seguridad pública una división de
prevención de incendios, que emplee un grupo de inspectores para trabajar
en dicha división, que cueste ello en salarios y otros gastos setenta mil dó-
lares al año, y que los inspectores practiquen SOO inspecciones al año, no es
un índice del valor del trabajo. Este índice debe deducirse de otros factores
tales como la eliminación de los riesgos de incendio y la reducción en las
pérdidas de vidas y de bienes. En otras palabras, tal índice ha de deducirse
de los resultados. Pocos son solamente los intentos realizados para analizar
las actividades del gobierno y medir sus resultados. Esto presenta un campo
difícil pero al mismo tiempo fructífero para las investigaciones gubernamen-
tales. Un sencillo y científico medio para medir los resultados de las acti-
vidades del gobierno sería de un valor inestimable para las finalidades pre-
supuestarias.
4. Plan completo para presupuestos. A ningún documento puede darse
en justicia el nombre de presupuesto si no contiene un plan completo de
gastos proyectados para un determinado periodo y equilibra estos gastos con
los medios de financiamiento estimados. Es decir, con los ingresos del gobier-
no. En esto estriba el principal valor de un presupuesto, pues muestra un
cuadro completo de las finanzas gubernamentales. El presupuesto debe estar
formulado y resumido de manera que este cuadro pueda ser claramente
apreciado por ciudadanos y contribuyentes. Ya se han hecho considerables
progresos en esta dirección. Tenemos ahora varios presupuestos estatales Y
municipales que presentan claramente planes completos y comprensibles.
En ocasiones se ha discutido no poco sobre el tema del "presupuesto se-
parado", y en algunas partes del país continúa aún esta discusión. Parece
haber surgido principalmente del hecho de no establecerse distinción entre
el presupuesto y la ley de aprobación de gastos por el Congreso. Los dos
documentos deben estar separados y ser distintos, aunque algunas veces se
confundan, especialmente en algunas de las ciudades en que el único docu-
mento producido es una ordenanza segregada de cantidades aprobadas. La
finalidad de un presupuesto es presentar un plan financiero y dar una infor-
mación completa y detallada con respecto al mismo; la finalidad de la ley u
ordenanza de aprobación de cantidades por el Congreso es presentar el as-
pecto de gastos del presupuesto en la forma necesaria para incluirlo en la
ley. El primero, por tanto, debe ser separado, pero el segundo no forzosa-
mente debe serlo. La experiencia demuestra que cuando se han hecho los
debidos arreglos para administrar y regular los gastos las cantidades votadas
por el Congreso deben aparecer en una suma global y no en forma detallada
o separada.
S. Elaborando un programa de mejoramiento. El proyecto de presupuesto
abarca un determinado periodo, es decir, un año o dos. Esta limitación en
cuanto al tiempo es necesaria a fin de que las estimaciones de los gastos por
realizar sean lo más precisas posibles y permitir que las cantidades votadas
por el Congreso para cubrirlos puedan proceder de ingresos previstos o
anticipados. Pero de esto no se deduce necesariamente que el planeamiento
para financiar al gobierno haya de limitarse a las necesidades inmediatas

expresadas en el presupuesto. Debe tenerse, desde luego, una visión mucho
más amplia de las necesidades del gobierno, especialmente de aquellas que se
refieran a mejoras públicas. Pueden descubrirse en casi todos los gobiernos
-nacional, estatal o municipal- obras públicas que se han construido
sin que respondieran a necesidades públicas o que se emprendieran sin llegar
nunca a terminarse, costosa prueba de un desenvolvimiento sin plan. No
hemos de admiramos de que las cargas fiscales continúen amontonándose
cuando se emplean métodos tan atolondrados para resolver los problemas
de gobierno. Lo que cuesten los proyectos de construcción no puede distri-
buirse equitativamente entre un periodo de varios años sin un planeamiento
previo. Y ]0 cierto es que una distribución adecuada habría de determinar
que no resultasen sobrecargados los contribuyentes.
Los programas de construcciones o mejoras deben ser cuidadosamente
preparados por el gobierno y extenderse a un periodo de cinco o seis años.
Deberían aplicarse a mejoras públicas, incluyendo el desarrollo de instala-
ciones institucionales. Cuando se adoptan tales programas, las materias re-
lacionadas con el desenvolvimiento y financiamiento de mejoras permanentes
están prácticamente resueltas por lo que respecta al presupuesto anual. Pocas
Son las ciudades que hayan elaborado y aprobado programas de mejoras que
abarquen un periodo de más de cinco años. Algunos Estados tienen planes
análogos con referencia al desarrollo institucional y a la construcción de
caminos. No obstante, en conjunto, son pocos los que han seguido esta
dirección.
6. Procedimiento abierto por el cuerpo legislativo responsable. Parece
que en los últimos años se ha reducido no poco la confianza de la gente en
los cuerpos legislativos. Esto viene indicado por la reciente tendencia de nues-
tros gobiernos estatales en favor del aumento de la importancia y el poder
del jefe del ejecutivo. Esto, en algunos Estados, ha producido una grave re-
ducción en las facultades de la legislatura, especialmente por lo que respecta
a la aprobación de cantidades por el Congreso. Pero no se ha logrado gran
Cosa Con esta reducción en las facultades de la legislatura. Lo cierto es que nos
hemos limitado a eludir el problema principal. Es decir, una reorganización
de nuestras legislaturas estatales mediante la adopción del sistema unicameral,
e~ fomento de la cooperación entre las ramas ejecutiva y legislativa, redu-
CIendo el número de las comisiones legislativas y organizándolas de acuerdo con
lineamientos que les atribuyan mayores funciones administrativas, reduciendo
el "papeleo" del procedimiento legislativo e instituyendo abierta y sobre todo
amplia consideración de todas las medidas importantes. Esto podría hacerse
en cada uno de los Estados y estaría de acuerdo con nuestro sistema cons-
titUcional.
Desde luego, hemos hecho ya progresos en este sentido con nuestros con-
cejos municipales. El concejo municipal bicameral es ya considerado como
Una cosa del pasado. El reducido concejo unicameral ha pasado a sustituirlo,
y de ello ha resultado un visible mejoramiento en nuestro procedimiento le-
gislativo municipal. Un cuerpo legislativo acertadamente organizado, un pre-
SUpuesto cuidadosamente preparado, y extensa publicidad sobre materias finan-
352 Progresos de la "idea presupuesto"
eíeras, evitarán el rezago oficinesco y acabarán con el favoritismo provinciano.

Las restricciones, ya sean constitucionales o de otra índole, no impedirán esas
cosas bajo nuestro actual sistema legislativo.
7. Un calendario financiero. Esto se aplica más especialmente a los go-
biernos locales. Un calendario financiero permite un cuidadoso ajuste al año
fiscal del tiempo para la preparaci6n y aprobaci6n del presupuesto y la fija-
ci6n y recaudaci6n de impuestos. En fin, el presupuesto debe aprobarse antes
de que comience el periodo fiscal a que habrá de aplicarse, de suerte que
puedan terminarse las cuentas necesarias y hacerse los arreglos oportunos
por el ejecutivo para la aplicaci6n del plan presupuestario. Los impuestos,
o un primer plazo de los mismos, deberán ser pagaderos poco después del
comienzo del año fiscal. Esto permitirá al gobierno hacer frente a sus nece-
sidades y evitará tener que hacer empréstitos provisionales para financiar
sus gastos corrientes. Muchas veces es necesario cambiar el año fiscal a fin
de preparar un calendario financiero satisfactorio. La mayor parte de los Esta-
dos han adoptado el año fiscal federal, que va del primero de julio al 30 de
junio, y muchas ciudades utilizan el mismo periodo. No obstante, el año natu-
ral del calendario es más generalmente usado por las ciudades como año
fiscal.
8. Físcalizaci6n efectiva sobre la efeeuci6n del plan presupuestario. Por
importante que sea la preparación del proyecto de presupuesto, lo es más
todavía que su plan sea efectivamente ejecutado. Es preciso contar con la
debida autoridad y fiscalizaci6n ejecutiva para poner el plan en ejecución.
Debe establecerse intervenci6n fiscal en las cuentas y asegurar además que
los gastos del gobierno se están haciendo de acuerdo con el plan presupues-
tario. Esta fiscalizaci6n debe extenderse a una cuidadosa comprobación de las
rentas y los ingresos del gobierno. A medida que se vaya ejecutando el plan
presupuestario, deberán consignarse y clasificarse todos los informes con vistas
a la preparaci6n del siguiente presupuesto. Una vez aprobado el presupuesto,
deberá éste ajustarse rígidamente a través de todo el periodo en que haya
de aplicarse, a menos que surja alguna circunstancia extraordinaria que haga
necesarios algunos cambios. De no ocurrir ésto, la preparaci6n de un pre-
supuesto es cosa fácil y el plan presupuestario es poco más que un juego
de niños.
13
Desenvolvimiento de la teoría
presupuestaria
La teoría y la práctica presupuestaria en los Estados Unidos

pueden a grandes rasgos dividirse en dos fases o periodos. Simbóli-
camente, si no con exactitud, el primero de esos periodos termina
y el segundo comienza con la fecha 1933, año en que se inauguró el
Nuevo Trato (New Deal). El primer periodo, que constituye el tema
del capítulo precedente, tuvo como conceptos centrales sistema, eco-
nomía, honestidad y contabilidad popular. El segundo periodo, que
es tema del presente capítulo, tiene como conceptos centrales pla-
neamiento, política pública y dirección ejecutiva.
~n el periodo que se inició en 1933 los conceptos y técnicas del
penodo anterior fueron, no tanto descartados, cuanto revalorizados
y suplementados. Diversos son los acontecimientos a que se debió
el cambio en la perspectiva presupuestaria. Uno de ellos fue la de-
presión que siguió a 1929, la cual fue causa del gran cambio pro-
ducido en el clima político y que va asociado con la expresión
New Deal o Nuevo Trato, clima mucho más acogedor para la ac-
tuación gubernamental enérgica y en gran escala. Al mismo tiempo
tuvo lugar el desarrollo y la popularización de doctrinas económicas
que proporcionasen una justificación o racionaIización del vigoroso
empleo de facultades financieras gubernamentales para estimular y
regularizar la vida económica de la nación. Al mismo tiempo tuvo
lugar también un ulterior desarrollo y aceptación de teorías sobre
administración pública favorables al aumento de facultades del po-
der ejecutivo y que proporcionaron a éste adecuados "instrumentos
de dirección".
En el clima de opinión creado por tales acontecimientos, sufrie-
ron los viejos conceptos presupuestarios un cambio de importancia.
La economía, por ejemplo, ya no se interpretaba más teniendo en
Cuenta solamente los pequeños gastos y en relación con presupuestos
anuales equilibrados, sino en términos de los "económicamente
SU
354 Desenvolvimiento de la
deseables" -aunque quizá grandes- gastos, y administración efi-

ciente de funciones y programas, fueren cuales fueren sus dimen-
siones. Al mismo tiempo comenzaron nuevos conceptos a modificar
y completar los viejos. "Planeamíento", por ejemplo, si bien inhe-
rente, cuando menos de manera rudimentaria, a toda idea de pre-
supuesto, comenzó entonces, durante los años de depresión y gue-
rra, a considerarse como una importante función, esencial para el
bienestar personal y la supervivencia de la nación, y bajo esta pers-
pectiva, la preparación de presupuestos pasó a ser un aspecto del
planeamiento, y no al contrarío. En el informe del Comité del Pre-
sidente sobre Dirección Administrativa de 1937 comenzaron a desta-
carse claramente los rasgos del nuevo modo de pensar. y en el
escenario federal, el notable desarrollo del negociado de presu-
puestos como un "utensilio administrativo" y un importante foco
de orientaciones políticas demuestra que la nueva ideología cuajó
y se tradujo en realidad práctica.
El primero de los dos trabajos seleccionados a continuación,
debido al profesor Arthur N. Holcombe, no es más que una intro-
ducción al estudio de "Over-all Financial Planning through the
Bureau of the Budget" (Planeamiento financiero general a través
del negociado de presupuestos). Pero, aunque breve, refleja el tono
y la tendencia de la mayor parte de las ideas sobre presupuestos de
los últimos años que han aparecido en la literatura profesional de la
administración pública.
El segundo de los trabajos seleccionados, debido a Harold D.
Smith, a la sazón director del Negociado Federal de Presupuestos.
Escrito por Smith en 1944 cuando estaba en la cima de una brillante
carrera en asuntos fiscales del gobierno, este ensayo es un notable
intento por revisar y reconciliar los nuevos con los viejos conceptos
presupuestarios.
Las ideas surgidas con motivo de los recientes progresos en ma-
teria de presupuestos llegan hasta los cimientos de nuestra vida
económica y política. En el aspecto eco-iómíco, las ideas involu-
cradas en las recientes teorías fiscales l tcuentran con frecuencia
profunda división no sólo entre el públ'co en general sino entre
competentes economistas profesionales. Por parte del gobierno no
son los problemas menos importantes; lo que para las personas sin
imaginación pueden parecer materias de "pura mecánica" implican
la preservación y evolución de la democracia. Se pregunta: ¿Es la
importancia dada recientemente al presupuesto como instru~ento
de administración ejecutiva un desarrollo genuino o falso del go-
bierno democrático? ¿Qué términos y condiciones especiales nos
deparan factores peculiarmente norteamericanos para contestar son
acierto esta pregunta?
teoría presupuestaria ~55
Planea miento financiero general por medio

del negociado de presupuestos •
ARTHUR N. HOLCOMBE
Hablando hace un año en la reunión de la Asociación de Ciencia Política

Norteamericana, Harold D. Smith, director de presupuestos, describió la
reorganización del negociado de presupuestos a partir de su transferencia a
la Oficina Ejecutiva del Presidente, y estudió su nuevo papel en la adminis-
tración federal. Rechazó francamente el criterio de "perro de presa del Te-
soro" aplicado a las funciones del negociado e impugnó vigorosamente a aque-
llos críticos de la dirección administrativa bajo la presente administración que
querrían matar al "perro de presa" por no haber éste reducido los gastos
federales. Cree el señor Holcombe que el nuevo papel del presupuesto eje-
cutivo habría de consistir en servir como "un utensilio de la democracia". Con-
cibiendo el presupuesto como un "medio de consolidar los diversos intereses,
objetivos, deseos y necesidades de nuestros ciudadanos en un programa gracias
al cual puedan lograr seguridad, conveniencia y bienestar", el director Smith
pone de manifiesto su importancia como "el único y más importante docu-
mento actual que haga referencia a los asuntos económicos y sociales del
pueblo".
Las personas que se dedican al estudio de la ciencia política no pueden
menos que estar satisfechas de los progresos realizados en Washington durante
los últimos años en materia presupuestaria. Hace cuatro años el Comité del
Presidente sobre Dirección Administrativa hizo notar en su informe los graves
defectos del sistema de administración financiera a la sazón en uso y reco-
mendó ciertas mejoras. A partir de entonces, el Negociado de Presupuestos
fUe transferido del Departamento de Tesorería a la Oficina Ejecutiva del
Presidente, y el Director de Presupuestos ha venido a ser uno de los más
próximos consejeros administrativos del Presidente. Las cantidades votadas
para el sostenimiento del negociado se han cuadruplicado, y el personal del
negociado ha sido, proporcionalmente, reforzado en número y calidad. A con-
secuencia de estos cambios y mejoras se halla en la actualidad el negociado
~e presupuestos en una posición mucho mejor que nunca para cumplir los
fmes por los que fue creado.
Más importante que el incremento de las cantidades votadas para el
negociado y su personal es el cambio en el concepto relativo a su misión.
El Negociado nació en unos momentos en que a lo que se daba más impor-
tancia en Washington eran las rebajas y las transferencias. Por ejemplo así
~mo por precepto los antiguos directores de presupuestos proyectaban dar
~puIso y dirección al espíritu del momento. En la dirección del negociado
mISmo la economía se convertía en mezquindad, y los mejores resultados de
• Public Administration Review, vol. 1 (primavera, 1941), págs. 225-230 (las

páginas 225-226 citadas más abajo) .. Abreviado. Reproducido con autorización del
autor y de Public Administration Review.
la eficiencia administrativa en los asuntos generales de gobierno eran opaca-
dos por el afán de hacer economías insignificantes en el proceso de la for-
mulación de presupuestos. Equilibrar el presupuesto año tras año, o mejor
todavía, lograr un superávit de ingresos sobre gastos, y pagar la deuda púo
blíca, eran los objetivos que se fijaban los directores de presupuestos, haciendo
caso omiso de las relaciones entre las finanzas públicas y el bienestar general.
Nuevas bases de política presupuestaria

La actual política presupuestaria del gobierno federal se basa en una
mejor comprensión de las responsabilidades del gobierno en el mundo mo-
derno. Si el gobierno obtiene beneficios no puede contarse con ellos año
tras año, como ocurre en los negocios privados. El problema de equilibrar
el presupuesto se funde con el mayor problema de mantener el equilibrio de
la economía nacional en su conjunto. No es solamente el desembolso de capi-
tales en obras públicas duraderas lo que hay que tener en cuenta para pe-
riodos más largos que aquellos en que esté vigente un presupuesto, sino
también aquellas inversiones más especulativas encaminadas a mantener el
equilibrio de la economía norteamericana en las sucesivas fases del ciclo
de los negocios. Puede haber profundas razones políticas para sincronizar la
votación de cantidades para gastos con la rotación periódica de la tierra alre·
dedor del sol Pero el ciclo de las estaciones es demasiado corto para equili-
brar los libros que reflejen la fiscalización gubernamental de una economía
en que la empresa administrativa pública ha de ir rápidamente en ayuda
del tradicional sistema de empresa privada.
El reconocimiento de que la política financiera debe adaptarse a las neo
cesidades de la economía contemporánea y, por tanto, debe engranarse en el
cielo de los negocios, supone la aceptación del nuevo papel del que habló
el director Smith y que en la administración federal corresponde al negociado
de presupuestos. La más importante decisión con respecto a la política fi·
nanciera que el presidente, ayudado por el director de presupuestos, ha de lle-
var al cabo cada año, no consiste en que recomiende que el presupuesto resulte
equilibrado o se aplique sobre la base de superávit o de déficit. Bajo un
sistema de enérgica empresa administrativa pública las inversiones del Estado
para el fomento de las instalaciones productivas del país deben aumentar
año tras año si el pueblo ha de gozar de los beneficios de una economía diná-
mica y no estática, y el presupuesto no deberá nunca estar equilibrado en
el sentido estricto de la expresión. Las decisiones importantes en la política
financiera de tal Estado implican una opción entre los diversos fines a los
que pueden dedicarse las inversiones de capital. Implican también una elec-
ción entre las diversas proporciones en el esfuerzo que debe dirigirse hacia
futuras satisfacciones.
Tales decisiones se reflejan en toda la economía nacional. Implican cierto
sentido de dirección, cierto concepto acerca de la clase de sociedad que se
halla en proceso de construcción. Implican de manera todavía más inmedia~a
el problema de la reciprocidad de relaciones entre los sectores privado Y pu-
blico de la economía. ¿Qué efecto producirán los planes financieros del gobier-
no en los planes de los agricultores y los hombres de negocios, en las aspi-
teoría presupuestaria 357
raciones de los obreros y los campesinos asalariados, en la corriente del dinero
privado a través de los canales de inversión, en el proceso general de la
creación de capitales, en las fluctuaciones del ciclo de los negocios, y en el vo-
lumen y distribución de los ingresos nacionales? ¿Qué efecto producirían
los planes financieros del gobierno en las fortunas de los partidos políticos y
de los candidatos a los cargos públicos cuyos intereses se propusieron primor-
dialmente respaldar los partidos?
Contestar a estas preguntas no supone que haya respuestas fáciles, o que
un cuerpo integrado por consejeros de gran competencia logre siempre un
acuerdo unánime en su análisis o en sus recomendaciones o que, aunque
llegasen a un acuerdo, estuviesen siempre en lo cierto. La omnipotencia
y la infalibilidad son cosas que no cabe esperar. Lo que sí que podemos an-
ticipar es que la organizacián de una ideología inteligente para tratar de esos
problemas nos proporcionará más prometedores lineamientos para la actua-
ción que las improvisiones casuales en que el presidente se vería obligado
a apoyarse si se careciese de tal ideología. La importancia estratétiga de la
política financiera del gobierno al fijar las condiciones de toda la economía
nacional bien puede justificar todo el ingenio y el esfuerzo que se consagren
al planeamiento de tal política. Lo que una tarea precisa confía al negociado
de presupuestos como principal auxiliar del presidente en el sostenimiento de
la democracia se pone de manifiesto al advertirse que un programa gene-
ral de preparación para la guerra presenta un problema relativamente senciIlo I~
en un planeamiento de tipo complejo que pasará a ser normal en su sis-
tema de tiempo de paz de enérgica empresa pública.
El presupuesto como un instrumento de fiscalización ..•

legislativa y dirección ejecutiva •
HAROLD D. SMI1H
La relación entre las ramas legislativa y ejecutiva determina en gran parte

el éxito o el fracaso de un gobierno democrático. De aquí que el presupuesto,
debido a que es al mismo tiempo el más importante instrumento de fiscaliza-
ción legislativa y de dirección ejecutiva, se encuentre en la misma médula del
gobiemo democrático. Ninguna persona que deje de reconocer esta doble fun-
ción podrá apreciar la verdadera significación de los presupuestos ni apreciar
la dificultad de los problemas que hay que resolver en relación con ello.
¿Cómo puede el presupuesto servir a ambos objetivos? Si se analiza su-
perficialmente parecerá que los objetivos de fiscalización legislativa y direc-
ción ejecutiva son contradictorios. Un presupuesto que esté primordialmente
ideado como un instrumento de fiscalización legislativa parece que haya de
desjarretar la administración y restar eficiencia en la dirección ejecutiva. Por
otra parte, un presupuesto que deje plena libertad de acción y facultad dis-
crecional a la díreceíón ejecutiva parece que habrá de ser mucho menos
efectivo como medio de fiscalización legislativa.
• Public Administration Review, vol. VI (verano de 1944), págs. 181-188.
Reproducido con autorización de Public Administration Review.
No niego que exista algún conflicto entre esos dos objetivos, pero creo que
este conflicto puede conciliarse; que un análisis más fundamental indicará
que un presupuesto que sirva como un eficaz instrumento de dirección ejecu-
tiva sirve también como el más eficaz instrumento de fiscalización legislativa.
Esta es la tesis que deseo sostener.
El presupueste y la fiscalizaci6n legislativa

Los presupuestos surgieron... a principios de la Edad Media. Como
expresión de ingresos y gastos, eran usados exclusivamente con fines de ad-
ministración por los monarcas soberanos y sus consejeros. Toda vez que
como norma "el rey vivía de lo suyo", es decir, derivaba sus rentas princi-
palmente de sus propiedades personales, el presupuesto era considerado como
asunto de sus negocios propios y era tratado un secreto de Estado guardado
cuidadosamente. En tiempos de guerra, no obstante, se hacía necesario re-
currir a los impuestos como fuente extraordinaria de ingresos. A fin de ob-
tener el consentimiento de poderosos contribuyentes, la corona había de
conceder a la nobleza una voz para decidir en cuanto a medidas para ob-
tener ingresos, especialmente para el financiamiento de las guerras. La revo-
lución de 1688 llevó consigo el reconocimiento general en la Gran Bretaña
del principio "ningún impuesto sin representación" pero no sometió todavía
a la fiscalización parlamentaria todos los gastos del gobierno. Quedaba to-
davía mucho camino por andar antes de que llegara a establecerse en la
Constitución norteamericana el principio de que no podía hacerse g~tos
sin "aprobación de cantidades según la ley".
En los 250 años transcurridos a partir de la Declaración de Derechos bri-
tánica y los 150 años de gobiernos democráticos en los continentes europeo
y americano, las fiscalizaciones presupuestarias han sido consideradas como
un intento por reforzar la fiscalización legislativa del poder ejecutivo. Du-
rante dicho periodo fueron surgiendo gradualmente principios sobre la pre-
paración de presupuestos encaminados a lograr plena fiscalización legislativa
sobre los cordones de la bolsa. Dichos principios reflejan diversos aspectos
de la centenaria lucha entre la Corona y el Parlamento por la fiscalización
democrática del gobierno. Si bien esta lucha se inició en la Gran Bretaña,
los principios mismos se desarrollaron especialmente en Francia. El origen
histórico -el vivo deseo d.e los parlamentos de tener a la Corona bajo su au-
toridad- explica lo parcial de esos principios. Pero representan normas que,
con concesión para los requerimientos de eficaz dirección, deben tenerse en
cuenta todavía en un concepto modernizado de presupuestos democráticos.
Por lo tanto, los reitero como base para posterior consideración.
Estos principios históricos sobre presupuestos son, en esencia, los si-
guientes:
l. Publicidad. Las principales etapas de un proceso presupuestario, que
incluyen la recomendación del poder ejecutivo, el estudio y la actuación del
legislativo y la ejecución del presupuesto, deben hacerse públicas.
2. Claridad. El presupuesto debe ser comprensible para todo ciudadano.
Como dijo un escritor británico en 1764, '18 administración ha condescendí-d~
do. .. a explicar el presupuesto a las personas de más modesta capacida .
3. Comprensibilidad. El presupuesto debe contener gastos e ingresos sobre

la base de su importe total, reflejando todas las actividades del gobierno sin
excepción, y deberá mostrar el superávit obtenible por cancelación de deudas
o el déficit a que haya que hacer frente por medio de nueva legislación
impositiva o de empréstitos.
4. Unidad del presupuesto. Todos los ingresos deben acumularse en un
fondo general para financiar todos los gastos. Este principio condena la apli-
cación de ingresos para fines específicos de gastos, excepto en casos de
cuentas de fideicomiso o trust, o en casos en que exista una relación especial
y directa entre ingresos y egresos.
5. Especificación detallada. Los ingresos y las cantidades aprobadas por
el Congreso deben expresarse con especificación detallada. Las transferencias
de partidas no deben permitirse más que en casos excepcionales.
6. Autorización previa. El presupuesto debe presentarse, estudiarse y
aprobarse antes del periodo durante el cual hayan de hacerse los gastos;
debe incluir todas las estimaciones o los cálculos relativos a todas las nece-
sidades previsibles, reduciendo así todo lo posible la necesidad de que se
voten nuevas cantidades para suplir las deficiencias. La ejecución del pre-
supuesto debería ajustarse estrictamente a la autorización legislativa y habría
de comprobarse por una agencia auditorial que informase a la legislatura.
7. Periodicidad. Las cantidades para gastos deben autorizarse para un perio-
do determinado. Una cantidad autorizada que no haya sido empleada al fina-
lizar el periodo debe generalmente caducar o ser aprobada nuevamente con
especificación de su importe y precisión de su destino.
8. Precisión. Las estimaciones presupuestarias deben ser todo lo precisas
posible, sin aumentarse los cálculos sobre gastos o cubrirse con reserva s ocul-
tas procedentes de ingresos calculados por debajo de su rendimiento.
Si nos fijamos en esta lista de exigencias presupuestarias y pensamos en
las prácticas sobre presupuestos seguidas por los gobiernos federal, estatal
y local tanto aquí en los Estados Unidos como en el extranjero, habremos
de llegar a la conclusión de que quienes preparan los presupuestos son
unos pecadores impenitentes. Cada uno de tales principios es frecuentemente
violado por quienes preparan el presupuesto, los que lo aprueban, o los que
lo ejecutan.
Una infracción del primer principo es el hecho de que durante la guerra,
en el gobierno federal, no se publican todos los detalles de las cantidades
votadas ni de los gastos por razones de seguridad militar.
. Nos ahorcaríamos, al pensar en la segunda norma, el principio de ola-
ndad. A pesar de recientes mejoras, es todavía cierto que el presupuesto fe-
deral y las leyes aprobando cantidades o partidas del mismo, resultan de muy
difícil lectura para las personas sin preparación especial y aun para los ex-
pertas. No obstante, afortunadamente, son diversos los Estados y muchos
los mUUlclpros
'" que presentan sus presupuestos en una farma mas ' como
prensible.
Violando el principio de la generalidad de lo abarcado, las aprobaciones
de partidas para algunos tipos de operaciones son muchas veces acordadas
Sobre una base neta, es decir, permitiendo el gasto de ciertos ingresos sin
Desenvolvimiento de la
una precisi6n concreta. Esta situación se produce en el gobierno federal espe-

cialmente en relación con las corporaciones del gobierno y en los locales
frecuentemente en el caso de beneficios públicos. Dígase lo que se quiera
respecto a la necesidad de esas desviaciones del principio, las violaciones son
censurables en aquellos casos en que las funciones administrativas están pre-
supuestadas sobre una base neta.
El cuarto principio -el de la unidad del presupuesto- es violado de
diversas maneras. Por ejemplo, hay violación cuando la ley federal ordena la
aplicación de una cantidad correspondiente al treinta por ciento de los ingresos
aduanales caf:ulados a ciertos fines agrícolas. Los Estados son especiales
violadores c''; este principio de la unidad del presupuesto por medio de
señales pv~4tas a ciertos ingresos. En algunos casos puede justificarse esta
práctica. }lero en general altera serios planeamientos fiscales. Algunos go-
biernos dejan d" incluir en sus presupuestos ingresos procedentes de emprés-
titos y gasto." cubiertos con empréstitos violando a un tiempo los principios
de unidad 1 de generalidad de 10 abarcado.
De ml lo análogo podríamos bajar la puntería y descubrir violaciones
de otro~ principios presupuestarios. Algunas de esa'! violaciones no tíenen
excusa. Otras se producen porque aquellos principios se formularon exclu-
sivamente desde el punto de vista de la fiscalización legislativa sin tener en
cuenta las necesidades de una administración eficaz. Lucius Wilmerding,
en una historia de los primeros esfuerzos del Congreso por regular los gastos,
llegó a la conclusi6n de que tales intentos, utilizando como medio estrictas
especificaciones, fueron en gran parte "destructores de sí mismos". Puede
que exagerase, pero yo creo que acertaba en su creencia de que la implan-
tación de principios inflexibles da por resultado inevitablemente la violaci6n
de los DÚSlDOS. Necesitamos un concepto más constructivo; uno que tenga en
consideraci6n las exigencias de la dirección ejecutiva.
El prelUptle8tO y la dirección efecutiva

La deficiencia de los principios presupuestarios tradicionales se fue ha-
ciendo cada vez más evidente a medida que fueron aumentando las funcio-
nes y responsabilidades del gobierno. La cuestión en la actualidad no es ya
la lucha de un parlamento representativo por fiscalizar a una corona recalci-
trante. Una verdadera y adecuada fiscalización legislativa debe todavía prac-
ticarse y vitalizarse, si bien ha de ser la fiscalización legislativa de un poder
ejecutivo responsable que ha de estar equipado para tratar de los difíciles
problemas políticos, económicos y sociales de nuestro tiempo.
El presupuesto y la Ley de Contabilidad de 1921 introdujeron en el sis-
tema federal el presupuesto ejecutivo. Durante las extensas deliberaciones
legislativas que precedieron a su aprobación, no pudo menos que reconocerse
por muchos que el presupuesto es un instrumento básico de dirección ejeCU-
tiva. El representante Good de Iowa, por muchos conceptos el principal de
los "padres fundadores" del sistema del presupuesto nacional, observó en el
piso del Congreso: "Nosotroi no aprobamos cantidades de dinero simple-
mente con el fin de aprobarlas; aprobamos partidas de dinero para que se
realice el trabajo planeado por el gobierno. Es sólo el presidente quien formula
teoría. presupuestaria 561
ese plan." Charles D. Norton, quien ayud6 al presidente Taft a organizar

la 1 Comisi6n de Economía y Eficiencia, dio énfasis en su testimonio a la
continuidad de funciones del personal central de presupuestos con los fun-
cionarios de presupuesto de las agencias federales. Hizo observar que de
este modo "se crearía un grupo de colaboradores, socios, si se quiere, cuya
obligaci6n particular fuera la de analizar y equilibrar los diversos proyectos
de admínístracíón",
Otros testigos hablaron de la importancia del "autoestudío departamental
a través del año, de año en año, por funcionarios administrativos", y de la
gradual acumulaci6n de datos "para mostrar la práctica administrativa en
la ejecuci6n de diversas funciones". Uno de aquellos testigos, el subsecretario
de Marina Franklin D. Roosevelt se refiri6 concretamente al sistema de pre-
supuesto como "la cuña" para colocar "el gobierno en una base de negocio.
Fue por esa raz6n por lo que el representante Wendell, de Wyoming,
otro de los "fundadores", proclam6 la ley como "la más grande medida de
reforma legislativa y administrativa de nuestra historia".
Muchos son los progresos realizados a partir de la aprobaci6n de la Ley
de Presupuesto y Contabilidad en el aspecto presupuestario en el gobierno
federal. Representó un gran paso adelante el informe, en 1937, del Comité
del Presidente sobre Dirección Administrativa, que recomendaba una con-
siderablemente mayor esfera de responsabilidad para el negociado de presu-
puestos como agente del presidente en el campo de la direcci6n administra-
tiva. Se facult6 al negociado para asumir la mayor parte de las funciones
esbozadas para el comité cuando éste fue transferido a la oficina ejecutiva
del presidente de acuerdo con la Ley de Reorganización de 1939 y sus de-
beres fueron subsecuentemente definidos por el presidente. Pero no cabía
...
...
esperar que solamente dos décadas de sistemática labor sobre administraci6n ,Ó';
presupuestaria dieran por resultado la misma cristalizaci6n ideológica que la

producida en un periodo de 150 años de fiscalizaci6n legislativa. Además, los
principios de la administraci6n presupuestaria no pueden ni deben conside-
rarse como órdenes inconmovibles, sino como materia de constante desen-
volvimiento para adaptarse a la órbita cambiante de actividades y respon-
sabilidades del gobierno federal.
Ningún intento por resumir los principios presupuestarios o normas de
administración ejecutiva deben, por tanto, tener un carácter de tanteo.
Al mismo tiempo, los principios mismos deben ser dinámicos. Yo someto tal
tanteo a los ocho principios aplicables especialmente a la elaboraci6n de pre-
SUpuestos en el gobierno federal. Los mismos principios pueden fácilmente
modificarse para que resulten aplicables a los gobiernos estatal y munici-
pal. Hay que recordar, desde luego, que la organízacíón administrativa de
la función presupuestaria depende de la organización fundamental del gobier-
no de que se trate. En este respecto una forma presidencial de gobierno
d~fiere de una forma de gabinete ministerial; un sistema de comisión
clu~adana de un sistema de concejo administrador. La finalidad y la signifi-
~~clón del presupuesto son, no obstante, las mismas en todos los tipos de go-
lerno democrático.
Estos ocho principios, repito, están formulados desde el punto de vista
de la dirección ejecutiva, y en este respecto son como una cara de los apli-
cables a la fiscalización legislativa. El presupuesto democrático requiere la
conciliación de esos dos distintos criterios,
1. Programa eiecutioo. Es recomendable que el presupuesto refleje el
programa del jefe del ejecutivo, Cuando, una vez aprobado, pasa a ser el pro-
grama del gobierno, reflejando todas las responsabilidades y actividades del
gobierno en sus aspectos políticos, económicos y sociales. La formulación
del presupuesto debe, por tanto, combinarse estrecha y directamente con la
formulación del programa general del jefe del ejecutivo. La elaboración del
presupuesto y la del programa son pues dos caras de la misma moneda; ambas
deben estar bajo la inmediata dirección del jefe del ejecutivo. Este principio
se aplica a todos los gobiernos: federal, estatal y municipal o local.
2. Responsabilidad eiecutioa. La aprobación de cantidades por el Con-
greso autoriza ordinariamente, no dirige, una agencia para gastar dinero. La
rama ejecutiva es la encargada de cumplir la función establecida por ley o
implícita en el texto de la medida aprobatoria de la partida. En otras pala-
bras, la aprobación de cantidades por el Congreso no es una orden de que
se gaste ni establece una agencia "revestida de autoridad". La agencia está
encargada, bajo la dirección del jefe del ejecutivo, de ejecutar, de la manera
más económica, lo autorizado por la ley. El jefe del ejecutivo, por su parte,
debe procurar que los programas de la agencia sean llevados al cabo de
acuerdo con la finalidad legislativa y se ejecuten con la mayor economía
posible.
3. Información. La preparación del presupuesto, la actuación legislativa
y la ejecución del presupuesto deben basarse totalmente en los informes
financieros y de operación procedentes de las unidades administrativas del
gobierno. Debe tenerse al corriente la información tanto a la rama ejecutiva
como a la legislativa acerca de los progresos del trabajo con respecto a
los diversos programas y proyectos, a las obligaciones contraídas, a los gastos
hechos, a los ingresos recaudados, a las personas empleadas, a los objetivos
logrados y a otros hechos de reliev i, Un sistema presupuestario sin tal in-
formación es ciego y arbitrario.
4. Instrumentos adecuados. La responsabilidad por el presupuesto eje-
cutivo requiere instrumentos administrativos adecuados. El jefe del ejecutivo
debe tener bajo su inmediata dirección una organización de personal hacen-
dario adecuado. Además, el jefe del ejecutivo debe contar con ciertas
facultades que le permitan la ejecución más económica posible de las finali-
dades del poder legislativo. Tales facultades incluyen, entre otras, la autori-
dad para hacer distribuciones mensuales o trimestrales de las cantidades
votadas y para crear reservas con dichas cantidades. Las reservas se apli-
carán en casos de contingencia o quedarán sin gastar cuando el cambio de
condiciones permita la ejecución de las finalidades del Congreso con menos
del importe de la cantidad aprobada. Un sistema de agencias informadoras,
como el que anteriormente he mencionado, es también un instrumento esen-
cial para la ejecución de un presupuesto.
5. Procedimientos múltiples. El gobierno moderno incluye muy diversoS
tipos de operaciones. Funciones de administración cotidiana; construcción
a largo plazo y proyectos de fomento y desarrollo; operaciones cuasicomer-

ciales, tales como la compra y venta de mercancías, u operaciones bancarias,
requiriendo estas últimas diversidad de procedimientos para su eficaz admi-
nistración. Aun cuando todas las funciones del gobierno, sin excepción, deban
reflejarse en el presupuesto, los métodos de preparación del mismo pueden
variar según los diferentes tipos de actividades gubernamentales. Una ad-
ministración eficiente de operaciones cuasicomerciales requiere una reac-
ción inmediata al cambio de las condiciones del mercado y está menos sujeto
a una concreta previsión de lo que están, por ejemplo, las operaciones de
la administración corriente. La previsión presupuestaria de las operaciones cua-
sicomerciales puede, por tanto, diferir de la de las actividades administrativas.
6. Discrecionalidad ejecutiva. Una administración eficaz y económica pue-
de dificultarse si las partidas aprobadas están demasiado estrictamente deli-
mitadas. El documento integrado por el presupuesto debe contener gran
cantidad de detalles para información y guía del jefe del ejecutivo. Es con-
veniente, no obstante, que la aprobación de partidas se refiera a funciones
ampliamente delimitadas de una agencia o de las subdivisiones de una agen-
cia, en armonía con la voluntad legislativa respecto a los normales objetivos
de gobierno. Debe dejarse a la rama ejecutiva de la determinación de los
medios precisos de operación para lograr las finalidades expresadas por la ley.
7. Flexibilidad en cuanto al momento. El presupuesto debe contener
disposiciones que permitan la inmediata adaptación al cambio de condiciones
económicas con las que debe concordar la política fiscal. La flexibilidad en
cuanto al momento puede conseguirse, por ejemplo, si la legislatura aprueba
partidas para programas de construcción y fomento para un periodo extenso
de, por ejemplo, cinco años. La adaptación del programa al momento debe,
por tanto, ser de incumbencia del jefe del ejecutivo de acuerdo con las
.''"',"
~
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necesidades económicas.
8. Organizaci6n bifurcada del presupuesto. Aun cuando la preparación
del presupuesto, así como su ejecución, deben estar dirigidas por el jefe del
ejecutivo, una formulación eficaz del presupuesto requiere la activa co-
laboración de cada agencia y de sus unidades importantes. Debe haber
en cada agencia una oficina de presupuestos análoga a la oficina general
de presupuestos del gobierno. El trabajo de la agencia en cuanto a presu-
~uestos y programas deberá realizarse bajo la directa responsabilidad del
Jefe de la agencia. El oficial de presupuestos asistirá a su superior en la
regulación administrativa de las subdivisiones de la particular agencia, y tras-
mitirá las opiniones y proposiciones de la agencia a la oficina central de pre-
SUpuestos. La elaboración de presupuestos es no solamente una función central
sino un proceso que debe impregnar toda la estructura administrativa. La
corriente entre la oficina central y las oficinas de agencia encargadas de
la preparación de programas y presupuestos debe circular por una calle
de doble vía y no por una de vía única.
Estamos todavía en el umbral de la traducción a la realidad de esos prin-
cipios de administración presupuestaria. Del mismo modo que encontramos
muchas violaciones del principio de la fiscalización legislativa, podemos se-
ñalar no pocos casos en que no se han cumplido todavía los principios de la
administración presupuestaria. Esta ha realizado grandes avances, en muchos

respectos, en los Estados y los municipios. De todos modos, es cosa re-
conocida que los gobiernos estatal y local, así como el federal, adolecen
de deficiencias en cuanto a información presupuestaria, en frecuentes fallas
por lo que respecta a centrar la responsabilidad de la ejecución del pre-
supuesto en el jefe del ejecutivo, de falta de instrumentos ejecutivos para
la ejecución del presupuesto, motivadas por una especificación excesiva-
mente detallada en las disposiciones legales aprobando las partidas y de la
inflexibilidad en cuanto al momento de realizar las actividades autorizadas.
Para el gobierno federal, la Ley de Presupuestos y Contabilidad de 1921 y la
Ley de Reorganización de 1939 crearon la base para el desenvolvimiento
de un eficaz sistema presupuestario. No obstante, mucho es lo que todavía
puede y debe hacerse para perfeccionar el sistema presupuestario como un
instrumento eficaz de dirección ejecutiva.
Sobre la base de una experiencia de más de dos decenios podemos decir
ahora que la Ley de Presupuestos y Contabilidad fue una notable pieza
legislativa. Yo creo que se acerca el momento en que la experiencia de esos
dos decenios habrá de incorporarse a la ley básica en una enmienda. Creo
especialmente que las facultades de hacer adjudicaciones y establecer re-
servas basada en la Ley de Antideficiencia de 1905 deberá integrarse en la
Ley de Presupuestos y Contabilidad y aclararse.
Al señalar la necesidad de mejoras en el sistema presupuestario debería
mencionar también la tan discutida cuestión de la conveniencia del "veto
de artículos" presidencial.
Armonización de las dos series de principios presupuestarios

Ya con anterioridad me he referido a las aparentes diferencias entre los
principios históricos de la fiscalización legislativa y los nuevos principios
de la dirección ejecutiva. Los principios de la fiscalización legislativa sur-
gieron de las luchas centenarias entre los parlamentos y las coronas en Europa.
Los principios de la dirección ejecutiva están basados principalmente en la
experiencia de los Estados y los municipios de este país. Recibieron nuevo
impulso cuando los años de depresión nos indujeron a extender considera-
blemente la esfera de las responsabílídades económicas y sociales del gobier-
no federal.
Si comparamos las dos series de principios que he esbozado, parece que
haya contradicciones entre los mismos. El más evidente conflicto existe, por
ejemplo, entre el principio de la fiscalización legislativa de detallada espe-
cificación presupuestaria y el principio de la dirección ejecutiva de facultad
discrecional en el presupuesto ejecutivo. Los legisladores se han manifestado
en ocasiones partidarios de una articulación más estrechamente delimitada en
las partidas que el Congreso aprueba, al paso que los administradores sos-
tienen que una aprobación de partidas más ampliamente delimitadas es
más apropiada para la administración económica. Los legisladores tienen
razón cuando dicen que un lenguaje amplio en la aprobación de partidas
puede privarlos de sus medios de fiscalización adecuados y puede permitir
que un administrador viole la intención de la ley. A esto cabe responder, a
m: juicio, que se cumpliría mejor con la voluntad de la ley no limitando más

estrictamente las partidas que se aprueben sino organizando de manera más efi-
caz la administración del presupuesto.
En el gobierno federal, el jefe del ejecutivo trasmite al Congreso no
sólo la forma de expresión de las partidas cuya aprobación solicita sino
también las justificaciones detalladas de los programas y proyectos e indica
la manera como la agencia propone el empleo de los fondos que solicita. Se
ha dicho que a veces se recurre a justificaciones para "vender" un programa
pero que se olvidan después de aprobadas las partidas. Las justificaciones
solamente pueden desempeñar el importante papel que les corresponde en
el procedimiento presupuestario si se completan con un sistema informativo.
Los informes de la agencia deben indicar hasta qué punto se ejecutaron
los programas y proyectos el año anterior y hasta qué punto se modificaron.
la facultad discrecional dentro de aprobaciones de partidas ampliamente
delimitadas puede favorecer la administración económica pero también puede
dar paso a abusos. Por lo tanto, debe completarse con la contabilidad. El
principio de la facultad discrecional en la administración del presupuesto
ejecutivo, si se completa con la información y la auditoría independiente del
presupuesto, sirve realmente a los fines para los que se orientó el principio de
fiscalización de las especificaciones del presupuesto.
Otro ejemplo de aparente conflicto con los principios históricos se ma-
nifiesta en el principio de administración de la flexibilidad en cuanto al
momento. La flexibilidad presupuestaria con respecto al momento tiene una
importancia decisiva si la política fiscal ha de desempeñar su papel como
instrumento de desarrollo económico. He mencionado como ejemplo la po-
sibilidad de prever un programa de cinco años para construcciones y
proyectos de desarrollo, dejando al poder ejecutivo la facultad discrecional
con respecto al momento de hacer los gastos dentro de los límites de la apro-
bación de las partidas por el Congreso. Nuevamente parece que una política
tal viole las normas ortodoxas de la fiscalización legislativa, especialmente
la exigencia de periodicidad. Este principio implica que las cantidades o
partidas aprobadas y no invertidas deben quedar sin efecto o ser nuevamen-
te aprobadas al fin de cada año fiscal. Los propósitos de flexibilidad presu-
puestaria y de fiscalización legislativa pueden conciliarse en este caso si: a)
el programa para los cinco años próximos se somete anualmente a la consi-
deración y aprobación legislativa, siguiéndose el procedimiento por lo que
respecta a los presupuestos de capital de diversas ciudades; b) la forma en
que se exprese la aprobación de las partidas disponga que únicamente bajo
específicas condiciones podrá el poder ejecutivo gastar más de la proporción
asignada para un año, y e) el poder ejecutivo remite un informe anual acerca
de los progresos del programa de cinco años en relación con el desarrollo de
las condiciones económicas durante el año precedente. Un tercer ejemplo
lo constituye el aparente conflicto entre el interés legislativo por la claridad
del presupuesto y las necesidades de administración de los procedimientos
presupuestarios adaptados a los diversos tipos de operaciones gubernamen-
tales. Las variaciones en los métodos de su preparación añaden complica-
ciones al presupuesto que, en el mejor de los casos, nunca es sencillo. Pero
la variación en el procedimiento presupuestario exige que S6 tengan en cuenta

los diferentes tipos de operaciones. La simplicidad que se lograría con un
tratamiento uniforme puede ser más aparente que real. La verdadera cla-
ridad puede realmente exigir procedimientos múltiples.
Creo que es posible conciliar cada caso de aparente conflicto entre h ,
fines de la fiscalización legislativa y las necesidades de la dirección eje cu-
tiva. Tal conciliación requiere, empero, que quienes intervienen en los v e-
supuestos se den perfecta cuenta de ambos aspectos de la política presi.-
puestaria. Además, si captan la fundamental unidad de propósito, entonces
esos principios que parecen estar en conflicto pueden servir para complemen-
tarse y reforzarse unos a otros. La fiscalización legislativa y la dirección ad-
ministrativa están al servicio de un mismo fin, que es el que el presupuesto
está destinado a servir: mejor gobierno para todos.
Puede que algunos crean todavía que una débil administración del pre-
supuesto facilita una fuerte fiscalización legislativa. Puede que haya todavía
algunos que crean que no debe contar el poder ejecutivo con aquellos esen-
ciales instrumentos presupuestarios que he mencionado. Creo que la historia
anterior a la Ley de Presupuestos y Contabilidad ha demostrado que la
fiscalización legislativa del presupuesto es prácticamente imposible sin una
eficaz administración del mismo. Con el desarrollo de un presupuesto ejecu-
tivo y la administración ejecutiva del presupuesto, se han hecho más efecti-
vas las fiscalizaciones legislativas. La fiscalización legislativa del presupuesto
puede resultar más efectiva que en ningún otro caso cuando opera a través
de un plenamente desarrollado sistema de dirección ejecutiva del presupuesto.
No hay sistema alguno de presupuesto que pueda eludir todos los posi-
bles conflictos. Varios grupos regionales o económicos en la población tienen
conceptos distintos del bienestar general a cuyo servicio está el gobierno.
Estas diferencias se reflejan tanto en la rama legislativa del gobierno como
en la ejecutiva. No hay una determinación científica del "debido" contenido
de un presupuesto. La discusión y la transacción constituyen la verdadera
esencia del proceso democrático y han de reflejarse necesariamente en el pre-
supuesto. En el programa del presidente se enfocan en conjunto los problemas
de la nación. El mismo proceso presupuestario sirve como un modo de
canalizar y equilibrar las opiniones contrarias y asegurar que sea cual fuere
la transacción a que se llegue, se le dará cumplimiento. Un presupuesto
no puede medirse con una regla mecánica sino únicamente por su utilidad
como instrumento adaptable de la fiscalización legislativa así como de di-
rección y administración ejecutiva. La real prueba de un presupuesto estriba
en su definitiva eficacia para llevar a efecto la volunta de la comunidad.
¿Cómo es posible que un presupuesto, que es formulado, estudiado Y
aprobado una vez al año, sea un instrumento de administración, cuando ésta
requiere respuestas diarias a condiciones cambiantes? La respuesta es que
aunque elaboremos y aprobemos el presupuesto una vez al año, todos cuantos
intervienen en su preparación, en la legislación presupuestaria y en la eje-
cución del presupuesto pueden y deben usar su inteligencia cada día del
año y cada hora del día. Hemos de aprender a pensar en el presupuesto
no como en un libro incomprensible sino como un proceso de formación
política y de ejecución política democrática. Entonces, y sólo entonces, podrá

el presupuesto servir igualmente a los fines de la fiscalización legislativa y
de la dirección ejecutiva.
*
Figura ciertamente entre los más importantes progresos logra-
dos durante los últimos años en materia de presupuestos, o presu-
puesto de funcionamiento. El trabajo seleccionado a continuación
explica el presupuesto de funcionamiento y lo distingue del mé-
todo tradicional. A primera vista puede parecer que la diferencia
es una cuestión técnica que solamente reviste importancia para
quienes tienen un profundo interés profesional en materia de pre-
supuestos. Pero, como ocurre con muchas cuestiones técnicas, si
nos tomamos el trabajo de comprenderlas, veremos que llevan en
sí importantes problemas de vida colectiva y de felicidad indi-
vidual.
Dicho trabajo está tomado del informe sobre preparación de
presupuesto y contabilidad presentado por la Comisión Hoover,
nombre con que suele designarse la Comisión para la Organización
de la Rama Ejecutiva del Gobierno. Esta comisión, presidida por
el ex presidente Herbert Hoover, fue creada por una ley del Con-
greso en 1947 para estudiar la organización y la administración
federal y hacer recomendaciones con fines de lograr economía,
eficiencia y responsabilidad. La finalidad de la Comisión Hoover
era, pues, análoga a la del anterior Comité del Presidente sobre
Dirección Administrativa, denominada con frecuencia Comité
B~ownlow, por el nombre de su presidente, Louis Brownlow. Si
bIen la Comisión Hoover siguió los principales lineamientos de la
teoría y la política fijados por el Comité Brownlow, había no obs-
tante algunas significativas diferencias en sus respectivos énfasis
y recomendaciones, provenientes de las de composición y manera
de ver de ambos organismos, así como del cambio de circunstancias
políticas. El Comité Brownlow y su plana mayor estaban integra-
do~ por "académicos y funcionarios civiles con respaldo académi-
co y eran relativamente homogéneos; la Comisión Hoover y su
plana mayor estaban integrados por "empleados públicos, hombres
de negocios, acedémicos y funcionarios civiles", y eran relativa-
mente heterogéneos. En cuanto a su forma de presentación y al
t~~or de sus recomendaciones, el trabajo seleccionado a continua-
C~?n es del tipo de los muchos informes presentados por la Comi-
SIon Hoover.
. El trabajo seleccionado consiste en la parte primera del informe
~:tulado "Presupuesto de funcionamiento y contabilidad", y una
1 ustración contenida en la quinta parte, el "Anexo" al informe, en
lJ68 Desenvolvimiento de la
que se aplican al presupuesto del Servicio Forestal los principios

para el presupuesto de funcionamiento. Algunas de las "recomen-
daciones" que se citan van más allá del presupuesto de funciona-
miento, hablando en sentido estricto, pero sirven para indicar la
relación entre dicho tipo de presupuesto y las materias relaciona-
das con el mismo, tanto fiscales como constitucionales.
Se pregunta: ¿Es el presupuesto de funcionamiento congruente
en todos los aspectos con la línea ideológica que acerca de los
presupuestos expuesta en los trabajos seleccionados anteriormente?
¿Se han perdido en el presupuesto de funcionamiento algunas
ventajas propias de los presupuestos de "viejo estilo"? ¿Hay desven-
tajas o limitaciones en el presupuesto de funcíonamíento que estén
glosadas en este intento por "venderlo"?
Reforma del presupuesto •

El presupuesto y el proceso de aprobaci6n de sus partidas por el Con-
greso constituyen la esencia de la admínístrecíón y dirección de la rama
ejecutiva.
Hay gran necesidad de reformas en el método de preparar los presu-
puestos y en la estructura de la aprobaci6n por el Congreso,
El presupuesto federal es un documento deficiente, pobremente orga-
nizado e impropiamente destinado a servir su principal objetivo, que es el
presentar un plan comprensible y practicable relativo a los gastos del go-
bierno. El documento se ha ido haciendo más y más extenso cada año, a
medida que han ido aumentando las .necesidades del gobierno, pero no
han cambiado ni su estructura general ni la forma de su presentaci6n. El
último documento presupuestario, para 1949-1950, contiene 1625 páginas de
impresi6n apretada, con cerca de 1 500 000 palabras y sumas relativas a
millares de partidas pendientes de aprobaci6n por el Congreso.
No hay uniformidad en las f6rmulas de las partidas que han de apro-
barse. Algunas de éstas representan gruesas sumas, siendo otras de escaso
importe. Aparecen en diversos lugares partidas para el mismo servicio. Gran
parte de esto es resultado de circunstancias históricas.
El Negociado de Asuntos Indios, por ejemplo, tiene aproximadamente
cien títulos y subtítulos de partidas para gastos durante el año fiscal 1947·
1948 de unos 50 000 000 de dólares. La más importante partida para gastos de
este negociado ascendía a más de 11 000 000, al paso que la más modesta
era de 114.53.
En el otro extremo, quizá se encuentra la Administraci6n de Veteranos.
que tiene una partida para gastos de más de mil millones de dólares para
"salarios y gastos", título que no indica nada en cuanto al programa de dicha
organización.
o Por la Comisión Hoover, (Washington, 1949), págs. 7-17, 80-84.

Presupuesto de funcionamiento
Recomendación núm. 1:
Beoomendamos que Be rehaga todo el concepto presupuestario del go-

bierno federal con la adopción de un presupuesto basado en funciones, ac-
tividades y proyectos; esto es lo que denominamos un presupuesto de fun-
cionamiento.
Tal criterio concentraría la atención en el carácter general y la relativa

importancia del trabajo por realizar, o en el servicio que haya que prestar,
más bien que en las cosas que hayan de adquirirse, tales como servicios per-
sonales, aprovisionamientos, equipo y demás. Estos últimos objetos son, al
fin y al cabo, solamente medios para un fin. La cosa de mayor importancia
para el presupuesto es el trabajo o el servicio que deban realizarse y lo que
este trabajo o servicio haya de costar.
En el presupuesto de funcionamiento se concentra la atención en la
función o actividad -en la realización del fin propuesto- en lugar de fijarla
en listas de empleados o autorizaciones para compras. En realidad, este
método presupuestario atrae la atención del Congreso y de la dirección eje-
cutiVa hacia el abasto y la magnitud de las diferentes actividades federales.
Ante el Congreso y ante el pueblo proyecta una clara luz sobre la realización
y lo que la misma cueste ...
Para indicar las deficiencias de la!' prácticas exístentes, podemos citar aquí
el Centro Médico Naval Nacional de Bethesda. Este hospital recibe actual-
mente subsidios procedentes de 12 diferentes partidas para gastos de Marina,
como son:
Oficina del Secretario - Gastos diversos, Marina.

Negociado de Naves - Mantenimiento.
Negociado de Artillería - Cañones y depósitos de cañones.
Negociado de Aprovisionamiento y Cuentas - Pagos, subsistencia y Trans-
portes.
Negociado de Aprovisionamientos y Cuentas - Mantenimiento.
Negociado de Aprovisionamientos y Cuentas - Transporte de cosas.
Negociado de Medicina y Cirugía - Departamento Médico, Marina.
Cinco otras partidas análogas.
m. Proponemos, por ejemplo, que aplicando el presupuesto de funciona-

lento, los costos de operaci6n del Centro Bethesda, ¡untamente con otros
areciCÚJs hospitales navales, se vería como un programa identificable bato
l'
una partida denominada "Atenci6n médica" ...
La idea de un presupuesto de funcionamiento no es nueva. Ha sido adop-

tada en la modernización de presupuestos por algunos Estados y diversos
municipios.
El presupuesto de funcionamiento no cambia o transfiere la responsabi-

lidad legislativa; la fiscalización por el Congreso persiste por su facultad de
limitar los gastos con su aprobación de partidas. El presupuesto de funcio-
namiento hace más completa y fidedigna la información para el Congre-
so, el presidente y el pueblo en general, y ayuda a cada miembro del Congreso
a comprender lo que está haciendo el gobierno, cuánto es lo que está ha-
ciendo y lo que ello cuesta. Pueden explicarse plenamente las razones de
justificación y en una forma más comprensible y efectiva.
Uno de ',us objetivos primordiales del presupuesto de funcionamiento
sería mejor-, el examen por el Congreso de las necesidades presupuestarias.
Tal examr-i debería hacerse principalmente en la esfera de la realización, Y
por est/. razón necesita el Congreso conocer con exactitud a cuánto ascien-
de el importe .otal de los gastos y qué es lo que se proponen hacer las
agencias adr.nistrativas con el dinero que solicitan. En el caso de Bethesda
anteríorme .te mencionado, según el nuevo sistema se habría presentado al
Congreso, detalladamente, el gasto de -funcionamiento del hospital, de suer-
te que )udiera fácilmente comparar dicho gasto con el del año precedente
o con el de otros hospitales comparables.
El Negociado de Buques del Departamento de Marina, por ejemplo, está
financiando con 27 partidas, muchas de las cuales, como indica el presu-
puesto, no tienen relación visible con el negociado. Se han hecho esfuerzos
para resolver esta confusión a base de preparar una adecuada estructura de
presupuesto. Las ideas de este modo desarrolladas se han aplicado en parte a
las nuevas estimaciones para la Fuerza Aérea y se han reflejado en el pre-
supuesto para 1949-1950.
En un ejemplo detallado, dado al final de esta parte del informe del efecto
de un presupuesto de funcionamiento para el Servicio Forestal, nuestra tarea
consiste en señalar que el verdadero coste de operación del Servicio Forestal
para la administración y protección de los bosques nacionales no aparece com-
pleto en este epígrafe en el presupuesto, sino que está incluido en varios otros
lugares. El gasto total de operación por los bosques nacionales, tal como se
expresaría en el presupuesto de funcionamiento, resultaría de unos 43 000 000
de dólares en lugar de solamente 26 000 000, tal como se indica en los actuales
encabezamientos de partida del presupuesto.
El nuevo concepto
Desde luego, 10 primero que ha de hacer el Comité de Aprobación de
cantidades (Appropriations Committee) es revisar 10 que se ha hecho Y lo
que se propone para el periodo futuro, examinando siempre esto último ,a
la luz de la experiencia pasada. El sistema que proponemos cápacitana
a esos comités para decidir más fácilmente el gasto básico para cada año; es
decir, cuál sería la magnitud de todos los programas federales.
El Plesupuesto de funcionamiento haría posible que la presentación y
aprobación del documento del presupuesto se lograsen en un más breve pe-
riodo. No demoraría ni embarazaría la actuación del Congreso a causa del
presupuesto. Aseguraría una más completa estimación de los gastos Y u~as
cifras de ingresos más precisas para el siguiente periodo presupuestarlo.
teoría presupuestaria !l7l
La revisión ejecutiva y legislativa de las estimaciones funcionales y de
las justificaciones de programa bajo el presupuesto de funcionamiento se con-
centraría alrededor de dos cuestiones básicas:
Primera: Cuál es la magnitud conveniente de todo programa o función im-
portante del gobierno en cuanto a necesidad, relación con otros programas y
proporción del total de gastos del gobierno. Esta es esencialmente una cuestión
de política pública y debe responderse por funcionarios responsables de la
rama ejecutiva y eventualmente por el Congreso.
Segunda: Cómo puede ejecutarse con eficiencia y economía un programa
aprobado del gobierno. En otras palabras, ¿podría la misma cantidad de
trabajo llevarse al cabo más satisfactoriamente bajo diferentes disposiciones
y por medio de procedimientos mejorados a más bajo coste?
El presupuesto de funcionamiento capacitaría a los administradores para
atribuir responsabilidad a funcionarios subordinados para la clara ejecución
de las disposiciones tomadas por el Congreso. Esto simplificaría también
el sistema de información y de contabilidad.
Estructura de la aprobaci6n de parüdas y presupuestos de funcionamiento

La actual estructura de la aprobación de partidas de un presupuesto es
una obra de retazos evolucionada por espacio de muchos años sin ajustarse
a un molde racional. En algunas partes del presupuesto hay demasiadas
partidas sometidas a aprobación; en otras, quizá demasiado pocas. Algunas
partidas son excesivamente amplias en su alcance; otras son demasiado es-
trictas por exceso de articulación. Aparecen en diversos lugares partidas para
una determinada función particular. A pesar de recientes simplificaciones,
el lenguaje con que se expresan algunas partidas es una especie de enma-
rañada selva de previsiones detalladas. Muchas de esas detalladas previsiones
parece que serían susceptibles de una exposición más o menos uniforme en
forma codificada.
La estructura de las partidas que se someten a aprobación se complica
más por las diferentes clases de autorizaciones, tales como concesiones anua-
les, no anuales, y permanentes, reconcesiones, autorizaciones para contratar,
y concesiones para liquidar autorizaciones para contratar. El Congreso, la
~rensa y el público se confunden por tanto muchas veces acerca del total
1Illporte de las partidas sometidas a aprobación en toda disposición legal im-
portante de aprobación de cantidades. Ciertamente, un estudio completo
de las actuales prácticas en las partidas cuya aprobación se solicita procu-
rando la simplificación de su estructura, lenguaje y procedimiento hace falta
~esde hace no poco tiempo. La revisión de dichas prácticas debería hacerse
Siguiendo los lineamientos generales y de acuerdo con el objetivo subyacente
del presupuesto de funcionamiento.
Recomendamos al Congreso que se emprenda sin demora un estudio

completo de la estructura de las panida« sometidas a aprobaci6n.
Comprobaciones contra déficits

Hace mucho tiempo que el Congreso está interesado en procurar que
las agencias gasten las cantidades que les son concedidas sin incurrir en
déficit. Tanto el Congreso como el presidente han hecho diversas gestiones
para lograr esta finalidad, de las que ha resultado por último un sistema
de prorrateo de las sumas concedidas.
Este sistema requiere que las agencias que han de gastar sometan a la
aprobación del negociado de presupuestos sus solicitudes para el prorrateo
trimestral de las cantidades concedidas. Cualesquier revisiones de los pro-
rrateos iniciales requieren formas suplementarias para ser sometidas al nego-
ciado para su aprobación. Una copia del prorrateo y de cada revisión se
envían a la Tesorería para información.
Cada mes se requiere a las agencias que gastan en informes sobre el
estado de las cantidades que les fueron concedidas, incluyendo obligaciones
y balances. Pero esos informes sobre el estado de las cantidades concedidas
son muchas veces engañosos, ya que las agencias que gastan pueden infor-
mar como les parezca acerca de sus obligaciones. Parece que ni el negociado
de presupuestos ni la Tesorería disponen de ningún medio de comprobación
o fiscalización directa sobre lo que tales agencias informen. Además, las
cuentas administrativas, en la forma prescrita por el contralor general, no
prevé debidamente que las obligaciones se ajusten a los prorrateos. Bajo tales
circunstancias, la autoridad del negociado de presupuestos para aprobar
en nombre del presidente todos los prorrateos tienen muy poca fuerza para
evitar que se incurra en déficit.
Esta es la más patente deficiencia del actual sistema de prorrateos.
Mucha de la fiscalizaci6n que hace falta no puede aplicarse con eficacia
bato el 8Í8tema de contabilidad actualmente empleado por los departamentos
y las agencias operantes. Esta es una razón importante para nuestras si·
guientes recomendaciones sobre contabilidad.
Separación de las inversiones de capital

Existe en la actualidad constante confusión en el presupuesto y la con-
tabilidad federal debido a que se hallan entremezclados gastos corrientes e
inversiones de capital. Estos dos tipos de gastos son de carácter esencialmente
distinto, y deben, por tanto, consignarse separadamente bajo cada función
importante de actividad en el presupuesto. Esta es una característica impor-
tante de la preparación del presupuesto de funcionamiento.
Las cantidades aprobadas para fines de inversión de capital concedidas
cada año, suelen representar tan solo una parte del coste de Ios numerosOs
proyectos que el gobierno federal está iniciando o tiene en proyecto. Muchas
de esas partidas están calculadas para el trabajo de un año en un deter-
minado proyecto sin la debida comprensión del total gasto previo y del
coste calculado que fue autorizado para lograr una estructura o una mejora
completa. Esto no supone ningún buen negocio para el gobierno federal.
Si bien los proyectos de capital pueden ser cuidadosamente analizados
por lo que respecta a su utilización, tiempo oportuno y total coste probable
en el momento de la autorización inicial, el total del coste pendiente de to-
dos los proyectos de capital debe consignarse en el presupuesto de cada año,
junto con los gastos cubiertos a la fecha. Estos costes deben ser revisados en
años sucesivos a fin de estar al corriente con las posteriores contingencias.
Recomendamos que las estimaciones presupuestarias de todos los depar-
tamentos y agencias operantes del gobierno deben dividirse en dos categ01'Ía&
primordiales: gastos de operaciones corrientes e inversiones de capital.
Este tipo de presupuesto está ya en uso

El empleo de este tipo de presupuesto ha sido ya demostrado por los
presupuestos de las corporaciones del gobierno, bajo la Ley Reguladora
de Corporaciones del Gobierno de 1945. La práctica de elaborar presupues-
tos por las corporaciones del gobierno en el tiempo presente comprende una
adopción parcial de muchas de esas simplificaciones basadas en el sistema
de presupuesto de funcionamiento, contabilidad progresiva y separación de
las inversiones de capital de los gastos corrientes. Esto ha aumentado consi-
derablemente la flexibilidad de administración y la simplificación en la pre-
paración del presupuesto, contabilidad y auditoría.
Reducción en gastos aprobados

La ley vigente y la práctica en uso no resultan claras acerca de si el
negociado de presupuestos y el presidente tienen o no el derecho de redu-
cir el importe de las cantidades aprobadas por el Congreso durante el año
para el que fueron previstas.
Recomendamos que es de interés público el que se ponga en claro esta
cuestión, en todo caso, de si el presidente debe tener autoridad para reducir
gastos para los que se han aprobado cantidades, si todavía se están cum-
pliendo los fines perseguidos por el Congreso.
Para ilustar... la aplicación del presupuesto de funcionamiento, toma-

mos el S~rvicio Forestal en el Departamento de Agricultura y mostramos: a)
cómo está proyectado en el documento presupuestario para 1949-1950, y
b) cómo puede proyectarse sobre una base de funcionamiento.
El método actual de presupuesto para el Servicio Forestal

Tal como se preparan los presupuestos en el tiempo presente, los cálcu-
los o estimaciones del Servicio Forestal llenan dieciocho páginas y media en
c~arto, de impresión apretada, del documento del presupuesto. Las estima-
CIones están calculadas alrededor de 16 artículos separados, cada uno de los
cuales constituye una partida sometida a aprobación. Cada articulo tiene
Un promedio de cerca de una página de descripciones justificativas conté-
niendo una información pormenorizada, principalmente de acuerdo con una

clasificación objetiva.
Esos 16 artículos o grupos con que ahora se justifican las estimaciones
son más o menos creaciones arbitrarias, pues no se ajustan a lineamientos
de organización o funcionales. No especifican realizaciones ni funciones. Úni-
camente después de haber leído tres columnas verticales de cifras resultantes
de una base objetiva puede tenerse alguna idea de los programas esenciales,
el grado en que tales programas tuvieron éxito o fracasaron, y el efecto de un
cambio de circunstancias en el futuro carácter de los programas.
Los 16 grupos no establecen distinción alguna entre el coste de las ope-
raciones corrientes y las inversíones de capital. Algunos de los encabezados in-
dican que las cantidades solicitadas han de gastarse principalmente en adqui-
siciones de capital; otros indican claramente gastos de operación, pero si se
analizan, resulta que incluyen inversiones de capital.
El Servicio Forestal tiene ingresos anuales de unos 24000000 de dólares
que debería hacerse constar en conexión con su presupuesto, ya que tantos por
cientos de esos ingresos entran en ciertas partidas cuya aprobación se solicita,
como se indica más abajo. \
Finalmente, las 16 partidas cuya aprobación se solicita para el Servicio
Forestal no comprenden todo el dinero necesario para su operación. Algunas
otras cantidades, ciertas de ellas aprobadas directamente para la Secretada
de Agricultura, contribuyen a los fondos destinados al Servicio Forestal. por
razón de esos fondos adicionales las necesidades que para su operación tiene
el Servicio son mucho mayores de lo que resulta del presupuesto. Estas trans-
ferencias administrativas de fondos o traspasos de cuentas que tienen lugar
en gran escala dentro de los grandes departamentos y agencias guberna-
mentales hacen que el actual método de preparar los presupuestos no re-
fleje la realidad y contraría el actual sistema seguido por el Congreso para
su concesión o aprobación de cantidades. Únicamente una preparación fun-
cional de presupuesto, un presupuesto de funcionamiento, pondría de manifies-
to esta situación, haciendo posible que se corrigiera.
SERVICIO FORESTAL
Tal como se presenta en el actual presupuesto 1949-1950
(La letra bastardilla es comentario de la Comisión y no aparece en el

presupuesto citado)
1. Gastos administrativos generales $ 0655000

(Esta partida no incluye, en absoluto, todos los gastos admi-
nistrativos del Servicio. No ha aumentado apreciablemente
durante varios años.}
2. Protección y administración de los bosques nacionales .... 26 489 500
(Esta partida contiene el grueso de los gastos de operación
del servicio e incluye importantes inversiones de capital.)
o Las cantidades que se mencionan son en dólares.

3. Extinción de incendios en los bosques . 100000

(Esta es una cifra nominal. Puede contarse también con reci-
bos por pagos hechos por extinción de incendios forestales en
tierras estatales o particulares.)
4. Estudios sobre administración de bosques y pastos .
(Esta partida comprende estudios sobre extinción de incen-
dios, silvicultura, regulación de vertientes y administración
de bosques y terrenos de pastos. Se incluyen aquí recibos por
alquiler y venta de equipo y accesorios a agencias no federales
que cooperan con el servicio de extinción de incendios del
Servicio Forestal.)
5. Productos forestales . 1172000
(Esta partida incluye la operación del gran Laboratorio de
Productos Forestales ubicado en Wisconsin, pero no hay indi-
caciones acerca del volumen y carácter general de su tra-
bajo, la índole de los experimentos y pruebas que realiza,
y los descubrimientos que de ellos han resuliado.}
6. Investigaciones sobre recursos forestales . 866000
(Esta particla se refiere a un estudio forestal completo y
a la investigación sobre economía forestal. También puede
contarse con recibos como en la partida 4 anterior.)
Subtotal anual de concesiones específicas de cantidad . 32095000

7. Caminos y senderos para fomento forestal . 9752000
(Esta partida es para construcción, reconstrucción y entrete-
nimiento de caminos y senderos, no vías públicas principales,
en los bosques nacionales. También puede contarse con reci-
bos, como en la partida 4.)
8. Cooperación para extinción de incendios forestales . 900000
(Esta partida es la contribución del gobierno federal a los Es-
tados para extinción de incendios en tierras arboladas.)
9. Cooperación a granjas y otras forestales particulares . 814500
(Esta partida es por asesorar a los granjeros y a otros propieta-
rios forestales particulares para la obtención de un rendimien-
to sostenido y adecuada utilización de las riquezas madereras.)
lO. Adquisición de tierras para bosques nacionales . 401000
(Esta partida es para la adquisición de tierras forestales de
acuerdo con la Ley Week, de 1911. Comprende el gasto por
estudios.)
1I. Adquisición de tierras forestales, Bosques Nacionales Superior,
Minnesota .. , , , " ., ............• 100 000
(Esta partida es para la adquisición de tierras forestales, in-
cluyendo estudios, de acuerdo con la ley de 1948.)
12. Adquisición de tierras (en relación con siete bosques nacio-
nales en tres Estados occidentales, Utah, Nevada y California. 142000
(Esta partida comprende avalúo de tierras y otros trabajos
para adquirirlas.)
(Las transferencias de fondos para y del Servicio Forestal ocupa cuatro

páginas de fórmulas en este lugar.)
Total anual' de concesiones específicas de fondos . 52304500

13. Pago a fondos escolares de Arizona y Nuevo México . 55000
(Esta es una concesión permanente de los fondos generales.)
14. Pago a Estados y territorios " . 5995000
(Esta es una concesión permanente consistente en el 25% neto
del ingreso procedente de bosques nacionales, pagado a los
Estados en que están situados los bosques.}
15. Caminos y senderos para Estados ..........•.......... 2398000
(Esta es una concesión permanente, consistente en el 10% neto
de los ingresos procedentes de bosques nacionales, pagado a
los Estados en que están situados los bosques.)
Total de concesiones permanentes . 8448000

Total del servicio forestal, cuentas generales y especiales . 60752500
16. Trabajo cooperativo , . 5300000
(Esta partida procede de fondos contribuidos privadamente
[trusta] por usuarios de los bosques. Es aplicada para diversos
fines que beneficio.n a los bosques tanto nacionales como de
propiedad privada.)
Gran total, Servicio Forestal. . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 66052500

(Los epígrafes arriba numerados están apoyados por descripciones, prin-
cipalmente sobre una base objetiva, que llenan unas dieciocho páginas y media
de texto de impresión apretada.)
Presupuesto de funcionamiento que se sugiere para el Servicio Forestal
En el proyecto consignado más abajo se propone que las dos funciones

importantes del Servicio Forestal sean: a) la protección y administración
de los bosques nacionales, y b) estudios forestales.
En todo lo posible y a base de los hechos y cifras con que se contaba,
se han reunido todas las estimaciones de gastos para cada una de esas
funciones. La primera función importante ha sido dividida de un modo
general entre gastos de operación corriente e írr-ersíones de capital, a fin
de ilustrar de qué modo puede hacerse dicha ci visión. Los gastos de ope-
ración corriente, bajo el epígrafe "protección y administración", se han dí-
vidido en diez funciones o programas de operación. Muchos de éstos pueden
subdividirse a fin de indicar importantes subprogramas. En cada caso debe
explicarse brevemente la índole del trabajo, los elementos necesarios pm:a
llevarlo al cabo, cierta apreciación de resultados y el alcance o tendenCIa
del. futuro trabajo. Esta explicación o justificación de los programas de ope-
ración puede exponerse suficientemente en 4 6 5 páginas del documento
del presupuesto.
Los epígrafes relativos a inversiones de capital y mejores indican las
clases generales de egresos en que el Servicio Forestal gasta sus fondos.
No han podido separarse los gastos de entretenimiento y conservación y
otros que se incluyen frecuentemente en partidas de capital; de aquí que
las cifras sean solamente aproximadas.
No obstante, en el total para bosques nacionales consignamos una cifra
que incluye aproximadamente todos los gastos de operación y las inversiones
en relación con tales bosques. Algunos de los programas, como pino blanco,
ampolla de herrumbre, medidas contra plagas, medidas contra inundaciones,
están actualmente financiados con fondos procedentes de cantidades apro-
badas para el Departamento de Agricultura.
Bajo la segunda función importante del Servicio Forestal, la de estudios
forestales, indicamos las subfunciones o subprogramas importantes. :e:stos
han de tratarse de la misma manera que los programas correspondientes a
bosques nacionales.
Las otras dos partidas principales dan el gran total para el Servicio
Forestal. Estas son: a) el trabajo cooperativo con los usuarios particulares de
los bosques nacionales, y b) pagos hechos con arreglo a leyes relativas a la
COOperación estatal y privada en el campo forestal. Estas partidas se con-
signan separadamente porque la primera implica el uso de fondos privados o
de fideicomiso y la segunda tiene la condición de un subsidio para fomentar
cierto trabajo con los Estados y los particulares propietarios de bosques.
SERVICIO FORESTAL
Presentación sugerida bajo un presupuesto de funcionamiento

(Las cifras que se consignan son aproximadas.)
I. Los bosques nacionales Cifras 1949-1950

A. Protección y administración Redistribuido
l. Actividades generales de administración y custodia .. $ 7 300 000
2. Extinción de incendios forestales ............•... -7 400 000
3. Medidas contra plagas y enfermedades 2 276 650
4. Administración maderera (crecimiento y corte) 4 300 000
5. Administración de pastos (apacentamiento) 1 097 000
6. Uso recreativo (medidas sanitarias y de seguridad). 599000
7. Administración de uso de tierras. . .. . .. .. . .. .. 620000
8. Administración recursos hidráulicos 44 000
9. Conservación de mejoras 13 297 000
10. Pago a los Estados en lugar de impuestos 6 OSO 000
Total protección y administración 42983650
B. Inversiones de capital y mejoras

1. Adquisición de tierras para bosques nacionales 1225 750
2. Obras contra inundaciones . 1941600
. .• Implemento estimado de 4 000000 de dólares adicional necesitado para ser-

ViCIOS de incendios.
3. Construcción de caminos y senderos . 1752000

4. Construcción de otras mejoras . 213000
5. Reforestación de tierras forestales . 1268000
6. Revegetación de tierras forestales . 758000
Total inversiones de capital y mejoras . 7158350
Gran Total bosques nacionales . 50142000
Ingresos, bosques nacionales, por uso de tierras y venta de pro-
ductos 23 980 000
n. Estudios forestales
A. Estudios sobre administración forestal y de pastos $ 2862000

B. Utilización de productos forestales . 1200950
1. Laboratorio de productos forestales ($858 000)
c. Estudios sobre riquezas forestales .. .. .. . 885 300
-----
Total estudios forestales 4948250
IlI. Trabajo cooperativo-Servicio Forestal y usuarios particulares de bosques

nacionales
A. Protección y administración
1. Administración forestal y de pastos . 275.000

2. Servicios de custodia . 109000
3. Medidas contra incendios forestales . 985000
4. Conservación de mejoras . 550000
5. Administración maderera . 2736000
6. Reintegro a cooperadores . 100.000
Total protección y administración . 4755000
B. Mejoras de capital
1. Construcción de mejoras . 520000

2. Reforestación . 25 000
Total mejoras de capital . 545000
Total trabajo cooperativo (cuenta trust) . 5300000
IV. Cooperación estatal y privada

1. Prevención y protección contra incendios forestales ( Ley
Clarke-McNary) 9000000
2. Granjas y otros bosques privados (Leyes Clarke-McNary
y Norrís-Doxey) 814500
Total cooperación estatal y privada
-----
9814500
Cada uno de estos programas o proyectos debe ir acompañado por un texto

explicatorio y descripciones en su apoyo.
QUINTA PARTE
Dirección administrativa
14
El ¡efe ejecutivo
En la literatura de administración pública se ha estado concen-

trando mucha y cada vez más atención en las facultades, fun-
ciones y métodos del jefe del poder ejecutivo. En esos escritos
puede apreciarse cierta proclividad a lo que se dice en diversos
~ugares de este libro acerca de la tendencia a rebajar el papel del
'hombre cumbre". En algunos sectores se fija menos que antes
la atención en las facultades legales y condición formal y más en
los métodos de trabajo, en los aspectos no coercitivos del cargo,
en la influencia más que en el poder. Pero por otra parte, una
persistente tendencia debida al crecimiento de la administración
P??lica ha servido de argumento para sostener que la responsa-
bIlidad en una democracia puede mejor -quizá únicamente- lo-
grarse si se reúnen sólidos poderes con plena y formal responsa-
bilidad en un elemento ejecutivo al que pueda exigir cuentas el
pueblo. Recientemente ha sido este punto de vista extensamente
desarrollado por competentes tratadistas.
El trabajo seleccionado a continuación está tomado de uno de
Io~ más mordaces escritos en el campo de la administración pú-
blIca: Las "cartas" del malogrado Lent D. Upson. Durante sus
últimos años Upson fue decano de la Escuela de Asuntos Públicos
y Trabajo Social de la Universidad de Wayne y director de la
E~cuela de Preparación Nacional para el Servicio Público; sus es-
CTItos están respaldados por una rica experiencia en la práctica
de la administración pública.
Deseando conservar expeditas las vías de comunícacíón con
sus antiguos discípulos y deseando trasmitirles un tipo de ínfor-
~ación que "no siempre se encuentra en los libros de texto", circuló
CIerto número de "cartas de un decano a sus graduados". Tuvíe-
rOn dichas cartas tan buena acogida, que un número de ellas
fUeron recogidas y publicadas en 1947. Tienen las cartas un carácter
personal, como de padre a hijos, que las distingue francamente del
formal ensayo. Su característica principal es una madura sabídu-
581
382 El jefe del
ría mundana que a veces deriva en un más o menos genial cinismo.

Como podrá observarse, la carta se aparta a veces de una estricta
interpretación de su título "Ser un ejecutivo", pero nunca se ale-
ja del tema de la eficacia en la administración.
Ser un ejecutivo o
LENT. D. UPSON
Vuestra educación para ocupar cargos directivos o ejecutivos ha sido

el proceso de contemplar a distancia las aventuras de otras personas (junta-
mente con algunas teorías no demostradas) en un breve periodo, o para
citar al decano Will E. Mosher, "la enseñanza es una aceleraci6n de la vida".
Pero no creáis que la enseñanza académica sea un sustituto suficiente de
la práctica ...
Os enamoraréis de vuestra profesi6n -todos nos enamoramos, y este es
un caso en que se presentan pocos divorcios- pero debéis enamoraros de sUS
virtudes: de las fronteras que hay que explorar, de su estimulaci6n, de
las satisfacciones de sus importantes -aunque a veces an6nimos- logros.
No os enamoréis de la brillante y pulida fraseología, ni de esas actitudes
de adolescente a que induce toda nueva profesión a fin de parecer totalmente
formados y aún sabihondos.
Lo primero que se consigue cuando se es un buen director ejecutivo o
administrador (algunos pandit creen que hay una enorme diferencia) es
poder hacer la crítica de la dirección del trabajo directivo que no pro-
venga de los aduladores o quizá seréis uno de esos administradores que creen
que sus subordinados son listos porque saben lo mismo y piensan lo mis-
mo que vosotros. Si lo sois, va a resultar muy duro para un subadministrador
que trate de evitar que tropecéis con vosotros mismos. Duro, porque todo
subordinado observador habrá visto algún tipo de escasa valía, de los que
siempre dicen "amén", elevarse por encima de sus méritos -y si es tan listo
como debiera, obrará en consecuencia.
Se deduce de esto como corolario el que un buen administrador contrata
a personas que sean más listas que él. Ciertamente se corre el riesgo de que
un tipo más listo os quite el cargo, pero si un administrador es bastante in-
teligente para contratar a gente lista, probablemente será él bastante listo
para conservar su cargo a pesar de ellos.
Constituye todavía otro corolario el recordar que la mayor parte de las
cosas acertadas que hayáis hecho habrán resultado así no por premeditación
sino en gran parte por suerte -aunque tal recuerdo hiera vuestra vanidad.
Probablemente muchos administradores están donde están porque result6 que
se asieron del único pelo que tenía la ocasión cuando el caballo favorito se
o De Letters on Public Administratíon-slirom a Dean to his gratluates (De'

troit, 1947). Algo resumido. Reproducido con autorización de la sucesión de Lent D·
Upson.
poder ejecutivo 383
despistó. Pocos hombres ricos reconocerían que lo lograron por casualidad,

y ningún administrador con éxito lo reconocería.
Dad a vuestros subordinados todo el crédito que podáis sin dejar por
ello que sus reputaciones superen a sus capacidades. Al apreciar la capa-
cidad de los subordinados es bueno recordar que, habitualmente, son muy
superiores a lo que suponéis. Todo administrador mide instintivamente a sus
colaboradores por el mismo rasero de su personalidad y sus propios métodos.
En cuanto sus características se desvían de dicho rasero, suele suponer que
son inferiores. Puede que sean solamente distintos, y esta diferencia puede
representar un tanto a su favor. En todo caso dad a los subordinados ocasión
para hacer un trabajo más importante. Puede que lo hagan de un modo
distinto que vosotros. Puede que lo hagan mejor.
Hay que mantener firmes las riendas de la autoridad. No encomendéis
una tarea a alguien y encomendéis después la misma ocupación o una de
su órbita a su subordinado. La mejor manera de quebrantar la moral de una
organización es dar las órdenes a troche y moche sin reparar en quien las
recibe, haciendo que los soldados rasos se crean ser comandantes y los coman-
dantes crean no ser nada. La observación de esta regla requiere lo siguiente:
ocupad y conservad vuestro lugar dentro de la armazón de la autoridad; y
aprended a no criticar a un superior como no sea cara a cara.
La relación con vuestro inmediato superior plantea otro problema de
administración para el cual los expertos no tienen solución todavía.
Enojosas circunstancias pueden precipitarla en potencia más desastrosa
de las situaciones: la de si vuestra fidelidad es para con vuestro jefe o para
con vuestra institución; para con un a veces amigo y amablemente incom-
petente, o para con una obra de albañilería sin discernimiento poblada por
gente relativamente extraña, pero que en combinación representa una finali-
dad a la cual dedicáis vuestras energías mucho más allá de lo que el suelo
requiere.
¿Cuál es vuestra actitud cuando las cosas andan mal en vuestra particu-
lar jurisdicción y vuestro supéríor se niega a permitir que se haga algo con
mohvo de ello? ¿O cuando podrían hacerse mejor las cosas y él quiere que las
cosas Se queden como están? 0, para complicar más el problema, suponga-
mos que en el asunto se incurriese en inmoralidad -además de galantear
con su secretaria, que es asunto de él y de ella y de la esposa de él. Si
USted es realmente brillante no se enterará de ello hasta que salga en los
periódicos.
En casos de manifiesta deshonestidad no le queda a usted otra alterna-
tiva sino tomar su cargo en sus manos y pasar por encima de su jefe y llegar
hasta su superior. Esto es la Biblia, y la ética y la ley, a menos que usted
quiera ser un elemento accesorio antes, durante y después del hecho. Puede
qUe usted haya de recorrer a pie la ciudad, en busca de otra chamba, porque el
jefe de su [efe pueda estar igualmente mezclado en el asunto. Pero este es
el precio que usted habrá de pagar para poder vivir con la conciencia
tranquila.
Si el asunto tiene que ver con la eficiencia, la economía y el progreso, su
manera de manejarlo puede ser una prueba de su capacidad para ser un
884 El jefe del
administrador. Puede usted infonnar, ilustrar y lisonjear a su jefe con toda la pa-
ciencia del mundo; puede pedirle permiso para hablar al jefe de él; como último
recurso puede decirle que va a prescindir de él y que tanto él como usted
habrá de atenerse a las consecuencias. No hay más que una nonna: no
salvar el conducto de vuestro superior para llegar al de más arriba sin decirle
a aquél que vais a hacerlo ...
Pero no hay que tener confianza en la teoría cósmica del progreso. Pocos
superiores llegan a ahorcarse aunque se les dé cuerda suficiente. L'\ incom-
petencia es la última de las culpas por las que se despide a la gente.
No tratéis de resolver por vosotros mismos los detalles, que ésta es otra
forma de decir que no conocéis hechos que no necesitáis conocer, pero pro-
curad estar seguros de los que necesitéis conocer. No podéis conocer, ni se
supone que conozcáis, la multiplicidad de los detalles que supone la mar-
cha de una empresa importante. Tratar de conocer esas cosas significa errores
involuntarios y situaciones penosas. Que vuestros subordinados recuerden
eso por vosotros, poniendo el debido cuidado. No hay detrimento alguno para
una buena administraci6n en consultar a un subordinado cuando se necesite
infonnaci6n, o presentarlo a un grupo de personas de fuera cuando sea ne-
cesario, y esto puede ser conveniente para el desarrollo de su personalidad
y para vuestros asuntos.
Muchos administradores completan sus sistemas de infonnación oficial
con las habladurías departamentales. Las habladurías se han de manejar con
mucha cautela, pues de lo contrario vuestros empleados se convertirán en
un hato de facciosos y cuentistas. Las habladurías de cantina son, desde lue-
go, del dominio público; las habladurías de alcoba son y deben ser confi-
denciales.
No pidáis a vuestro superior la aprobación de planes de los que estéis
seguros. El mero hecho de pedirla plantea la cuestión de si son o no proceden-
tes. Si es preciso discutir un tema con un superior, suele ser conveniente que
llevéis un grupo con vosotros. A uno de vuestros compañeros se le ocurrirá la
respuesta oportuna mientras vosotros la estéis meditando, o al menos confun-
dirá el caso de tal manera que vuestro superior se quedará a oscuras. El
hablar alto y la confusión pueden decidir la victoria o la derrota. Esta técnica
administrativa da buenos resultados especialmente en las audiencias públicas.
Una alternativa consiste en llevar siempre dos planes, uno bueno y otro
malo. Vuestro jefe se pasará media mañana destrozando vuestro plan malo
y después estará tan fatigado que aprobará el bueno sin modificación alguna.
Vuestros subordinados habrán indudablemente aprendido ya estas téc-
nicas. Pero ¿qué hacer si uno de vuestros subordinados se va por los cerros
de Ubeda por practicarlas? Frenadlo, si es un buen elemento, o lo nombr6
el alcalde o es sobrino de un fuerte accionista. De no ser así, prescindid de él
después, aproximadamente, del tercer error -o resígnaos,
No estéis "muy ocupados". Un buen jefe debe saber o delegar su trabajo
o no tomar más del que pueda hacer bien. Y el remedio enérgico cuando
las cosas se ponen "dífícíles" es llegar a la oficina una hora antes por la ma-
ñana, y el fácil es reducir las charlas en la oficina con conocidos, amigos
y colegas -quienes parecen siempre estar haciendo algo digno de censura.
poder ejecutivo
No tiene gran mérito trabajar después de las horas de oficina, excepto en

cosas de rutina. Puede que en algún lugar se haya dado a luz una buena
idea después de las seis de la tarde, pero yo no me he encontrado nunca
con eso.
Si no lo habéis hecho ya, aprended a escribir y a hablar en un lenguaje
correcto. La capacidad mental es cosa frecuente en los círculos universitarios;
pero la más rara cualidad es la habilidad para escribir y hablar de manera
que los demás puedan entenderos.
Excepto en casos de urgencia, no contestéis las cartas al momento de re-
cibirlas. Vuestra mente estará entonces saturada del tema y sería fácil que
fueseis prolijos. Os descansará a vosotros, así como a vuestro secretario y a
vuestros corresponsales, si dedicáis solamente un par de mañanas a la semana
a escribir cartas y dedicáis el resto de vuestro tiempo a una tarea útil.
Siempre que sea práctico dejad que vuestros subordinados contesten y
firmen la correspondencia de la oficina lo cual, además de ahorraros tiem-
po, les producirá a ellos una satisfacción personal, que es una compensación.
Cuando os encontréis escribiendo espontáneamente a editores y celebrida-
des, tomaos la presión sanguínea y vigilidad cualesquier indicios de prematura
senilidad...
Si un proyecto está en elaboración, haced preparativos para su realización.
Si esto no ocurre, retirad vuestro peón a la casilla en que estaba sin dema-
siada pérdida de tiempo y de dinero.
No os interpongáis contra los ascensos. A veces molesta el perder UD
hombre clave, pues puede causar perjuicio a la organización y dejar sin termi-
nar un trabajo importante. En tales circunstancias ¿debe un administrador .
,ser leal a su trabajo o a su colega? Yo creo que debe prevalecer la lealtad
al hombre, y un administrador que quite a sus subordinados las ocasiones de
hacer cosas más importantes y mejor remuneradas es tan censurable como
si le hubiera robado la bolsa o el afecto de su esposa.
Desde un punto de vista egoísta, la reputaci6n de un administrador es
infinitamente mejorada por colaboradores capaces que hayan ascendido, que
son testigos ambulantes de su preparación y posibilidades.
La lealtad del personal, juntamente con la competencia, es el ingrediente
más necesario para una administraci6n eficaz. Por lealtad entiendo la sen-
sación que tenga el personal de que están trabajando con el que es, o va a
ser, el mejor equipo de su clase, y que procuren que continúe siéndolo o que
llegue a serlo.
Dos métodos hay para conseguir lealtad, o la apariencia de ella: la técnica
del temor y la técnica de la decencia. El primer método es el más fácil, si
tenéis temperamento de matasiete. Podréis intimidar a muchos empleados
Para que hagan sus tareas, trabajando a heras absurdas, y dejando de ser
empleados vuestros a la primera ocasión. La segunda contingencia es conocida
POr "traslado", que es sumamente desaprobada por los expertos en eficiencia,
pero quizá un poquito de eso sería bueno para la mayor parte de las uni-
versidades.
La técnica de la decencia es más difícil de aplicar, pero da los mismos
o mejores resultados sin deteriorar -tanto la disposición de la gente. Mas no
S86 El jefe del
hay que confundir el ser un jefe considerado con el papel de un "blando", que
condesciende desdeñasamente y que espera que el personal le lleve flores
cada vez que se cae en una cloaca.
Una vez al año, cuando menos, reflexionad sobre vuestro personal y pre-
guntaos a vosotros mismos lo que realmente valen vuestros empleados. Esto
les evitará la molestia de pedir un aumento de sueldo o aceptar otro empleo,
y a vosotros os evitará el daros cuenta de que algún subordinado vale más
de lo que estáis pagando y que le habéis estado robando en beneficio de
vuestra organización. Cuando un empleado ha de amenazaros con que tiene
otra oferta para mejorar, lo mejor que podría hacer es aceptar la otra oferta,
con base en la teoría de que está trabajando para el hombre que no lo
amerita o para la organización que no lo merece.
De cuando en cuando pedid la opinión de vuestros colegas y subordinados
sobre cualquier problema que se haya presentado. Esto les halagará mucho.
Dad siempre las gracias por los libros o reproducción de artículos es-
critos por vuestros compañeros, de los que os hayan enviado un ejemplar
por cortesía. Hay que enviarles una carta particular, diciendo: "Gracias por
su libro (o artículo) que ya he visto publicado (o reproducido) en Saturday
Review of Literature (o en Collegian, o en Trivia). Ello es una prueba más
de su habilidad y cultura. (Esta expresión debe suprimirse si puede utilizarse
como una palanca para un ascenso.) Voy a examinar el libro (o el artículo)
en todos sus detalles. Sinceramente." Todas estas manifestaciones correspon-
den a la verdad menos el "sinceramente".
No perdáis tiempo tratando de impresionar con vuestra importancia a
vuestros colaboradores ni a vuestros clientes. Si vuestros subordinados son
tan listos como deberían, sabrán todo lo bueno que sois sin haber de sentir
el peso de vuestra grandeza durante siete horas al día, más el tiempo extra.
Cuando llaméis a un auxiliar a vuestro despacho, siendo más conveniente para
que vayáis todos vosotros a él, os echaréis a pensar si no habría sido mejor
cambiar de oficina permanentemente _..
Un derivado de lo anterior es el caso del dirigente ejecutivo que utiliza
la técnica del teléfono para darse importancia. Los malos modales son in-
ternacionales, pero florecen plenamente gracias al fertilizante de la ciencia
con medios tales como el teléfono, el automóvil y el timbre eléctrico. podréis
exhibir vuestra total falta de educación mandando al diablo a vuestro oyente
por teléfono cuando sabéis que no puede daros una bofetada. Entonces po-
dréis jactaros de vuestro heroísmo con vuestra SL -:retaria.
Puede que no hagáis esto, pero puede que encarguéis .a vuestra secretaria
que llame a alguien por teléfono y dejar que éste escuche algo que estábais
acabando de decir antes de contestar. Esto quizá os hará pensar que estáis
impresionando a alguien, pero mientras tanto, alguien se estará dando cuenta
de que sois unos presuntuosos asnos.
Procurad manteneros firmes. Es posible que no se realicen nunca los pe-
ligros que os preocupen. Es tan raro el valor, que un poco de él puede depa-
raras posibilidades en que no hayáis pensado nunca. Las repercusiones de
un error no son tan graves como teméis cuando estáis indecisos entre el sí y
el no. Una buena regla: en la duda, seguid adelante.
poder ejecutivo 387
Desde luego, la valentía física es muchas veces resultado de falta de ima-
ginación; la valentía moral es siempre un producto derivado de la honestidad
intelectual.
Las reglas son un excelente sustitutivo de las ideas y de la fibra necesaria
para tomar decisiones. He aquí por qué las reglas gozan de tanta popularidad
entre funcionarios del gobierno y de universidades y entre los burócratas en
general. Cuando os halléis en una situación difícil, sacad el libro de las reglas
y -abracadabra- habréis salido del paso sin haber gastado una chispa de
inteligencia o de valentía. De este modo guardaréis vuestra fuerza para
las grandes crisis.
Si sois un administrador en una organización de servicio público, una
agencia social, o cívica, o del gobierno, una excelente ayuda en vuestro
cargo será una "buena prensa". De hecho, una "buena prensa" puede daros la
reputación de buen administrador aunque no lo seáis.
Con tal que vuestro jefe no sienta aborrecimiento por el propietario editor
del periódico o viceversa, maquinad alguna idea descabellada, utópica,
para el suplemento dominical del periódico, y seréis hombre hecho. Los
informadores del palacio municipal os bendecirán como una fuente de no-
ticias, el público pensará que sois un gran hombre, sin recordar luego que
la mayor parte de vuestras sugestiones fueron a parar al limbo de las cosas
olvidadas.
Pero hay que' cultivar a los periodistas y atender a sus idiosincrasias.
Inicialmente eran muchachos jóvenes como vosotros, que del otro lado del
patio universitario estudiaban periodismo, inglés o cualquier otra cosa y
publicaban artículos en el periódico estudiantil. A través de los años se han
vuelto cínicos porque han conocido a demasiados farsantes, coyotes y ciuda-
danos prominentes con demasiadas llaves maestras. Se manifiestan con gran
celo en pro de los desvalidos y están recelosos de cualquiera que tenga
dos pares de pantalones. Esta actitud económicosocial no es congénita sino
resultado de lo que los matemáticos dicen ser una ineptitud universal para
comprender quién es mano en el juego.
Al juzgar las acciones de los hombres dudaréis siempre si están motivadas
por la sagacidad o por la casualidad. Cuando tengáis la menor duda, in-
clinaos en favor;., de la casualidad. Cabe que se haya planeado una elemental
estrategia, pero el desenvolvimiento afortunado es generalmente resultado
de circunstanc\;tS fortuitas. Incidentalmente, el más desconcertante artificio
I
¡
!
del mundo es ) ptotal honestidad.
No creáis ,¡r...¡s de la mitad de lo que oigáis decir acerca de corrupción
en los asuntos ~blicos, y sólo la mitad de la mitad cuando 10 que oigáis
! provenga de m'rC<¡las personas. La mayor parte de los casos de soborno que
I conoceréis serán-asuntos de muy poca monta: alguna protección monetaria

~rocedente de casas de mancebía y de juego, algunas compras utilizando
I
1
Intermediarios "oportunos", alguna campaña solicitando aportaciones reali-
~ad~s por gente dudosa, en que la mitad del dinero obtenido va a parar al
~lsillo de quien lleva. al cabo la campaña y no al fondo de la campaña
/lllSma. En muchos casos' la corrup~Tl será manifiesta sobre la mesa, pero
I
t
no habrá transgresión de ninguna ley salvo la de la común decencia. Algún
388 El jefe del
nuevo Maquiavelo ha escrito ya un manual sobre c6mo cometer peculado,

que debería estar dedicado a grupos tan escasos de numerario como son los
reformadores, predicadores y maestros de escuela.
Por sólidas que puedan ser vuestras opiniones en un asunto, o penséis lo
que penséis particularmente de vuestros contrarios, no les imputéis móviles
indebidos o no hagáis que queden enemigos vuestros después de que el
asunto quede resuelto. La política hace extraños compañeros de cama, y puede
que mañana hayáis de armar algún tinglado político con vuestros más
severos críticos de ayer. En el servicio público no puede nadie permitirse
crearse enemigos, salvo aquellas personas que tengan buenos motivos para
no simpatizar con uno en ningún caso.
Como directores ejecutivos debéis esperar que algunas personas no estén
de acuerdo con vosotros: algunas que sean más listas que vosotros y que
se opongan honradamente tanto a vuestros métodos como a vuestros pro-
pósitos; algunas que sean menos listas que vosotros y que, precisamente
por esta inferioridad, condenen lo que estáis haciendo a fin de parecer ellos
importantes; algunas a las que no agraden vuestros métodos o que no los
comprendan y que combatirán todo lo que hagáis precisamente porque lo
hacéis vosotros. De esos grupos, respetad al primero, haced caso omiso del
segundo, y combatid contra el tercero, y combatidlo sin transigir, que el que
gane se lo lleve todo. No os preocupe que los "contrarios" tengan siempre
más y mejores cartas que los "propicios". Es fácü que se produzca un cam-
bio de suerte: "este no es el momento", "habría que poner en claro estos
puntos", "hay en esto un peligro oculto", "prueben las ventajas concretas".
Es peligroso invocar algo nuevo; siempre existe la posibilidad de que vuestro
buque navegue a la salida del sol y, a lo lejos se halle un precipicio al fin
de la tierra. No, si queréis tener una vida fácíl, contentaos con el statu quo.
No descubriréis las Indias ni encontraréis a Livingstone, o introduciréis un
sistema del mérito, o redactaréis una nueva constituci6n ciudadana, pero
no sentiréis las tensiones y los disgustos que llevan consigo las reformas.
Pero recordad que vuestras arterias podrán endurecerse tan rápidamente
estando sentados en un sillón y escuchando los ruidos de las calles de la
ciudad como si hacéis un esfuerzo que valga la pena.
Sed objetivos y comprensivos; escuchad a ambas partes antes de llegar
a una decisi6n, incluso en asuntos que os parezca que no tienen vuelta de
hoja. No toméis decisiones por teléfono o a requerimiento de cualquier soli-
citante. Pero tomad decisiones, y para vuestra tranquilidad de conciencia
olvidad que la otra parte sea parte alguna. No seáis tan comprensiva que
resultéis débiles y que ninguna de las partes pueda veros cuando la contienda
esté en pie o ya resuelta.
Las personas contrarias a vosotros hablarán de vosotros y de lo que es-
téis haciendo. Podéis aceptar fácilmente las críticas que surjan de un honrado
desacuerdo. Es difícü soportar mentiras, exageraciones e insinuaciones de
personas que transpiran abuso como todos los zorrillos. Durante siglos, varias
generaciones se han encontrado envueltas en esas situaciones, las cuales,
como la mayor parte de las generalizaciones, son falsas. Habréis de desarro'
poder ejecutivo 389
llar vuestra filosofía, pero, en general, no repliquéis a las críticas a menos

que perjudiquen vuestro buen nombre.
Diferid el poner por escrito vuestras prácticas de oficina todo el tiempo
que podáis. En cuanto deis carácter formal a vuestras normas regulando va-
caciones, permisos por enfermedad y políticas de empleo con carácter gene-
ral, habréis de sostenerlas, por injustas que resulten para algún colaborador
de valía. Pero algunos empleados ínsístírán en conservar sus derechos a
cambio de renunciar a sus privilegios, lo cual muchas veces equivale a cam-
biar conejos por elefantes.
No hay cuerda de cáñamo que haya estrangulado tantos hombres e ins-
tituciones como el papeleo. El papeleo está siempre tejido con las mejores
intenciones: comités asesores, formas (rosa y azul) que haya que llenar para
evitar errores, rutinas que hay que seguir para impedir que los badulaques
hagan algo que no deberían. Entonces va mal algún proyecto importante
porque algún otro tontaína tiene una autoridad superior a su capacidad, o
se han herido no intencionadamente los sentimientos de algún funcionario,
algún coordinador hace prevalecer su opinión sobre la de quienes son más
aptos que él, alguien no sabe algo o alguien olvidó algo.
Todo lo que sabemos acerca del papeleo oficinesco es que su interven-
ción aumenta en proporción al cuadrado de la distancia física entre el bu-
rócrata y la persona afectada; y es por ello por lo que el papeleo federal
es más intenso y pegajoso; esto se pone de manifiesto espontáneamente
cuando las instituciones comienzan a estancarse intelectualmente. El único
antídoto es una combinación de escándalos y una abyecta resignación.
Sed pacientes con las limitaciones que impone el ambiente de los hom-
bres. Recordad que los barrenderos callejeros, las mujeres de círculo, los
decanos de colegios, todos ellos manejan las pequeña obligaciones latosas
que se les imponen con la misma seriedad y formulismo con que otros hom-
bres construyeron pirámides.
Hablad siempre con consideración de vuestros colegas. Adornad lo que
les dirijáis con sus nombres y grados, esperando que ellos tengan un sentido
decente de la reciprocidad. Esta técnica es especialmente buena en los
círculos académicos y no resulta mala en muchos otros.
No os preocupéis mucho por ser "prácticos". Con demasiada frecuencia
esto significa hacer las cosas como se hacían en 1880.
A pesar de los cinismos en contra, los comités son útiles: útiles para
estimular la participación en grupo, para reducir las oposiciones de grupo,
para templar los entusiasmos individuales. Pero recordad con Ely Culbert-
son que "ningún comité hu sabido nunca idear un sistema filosófico, escribir
Un poema o componer una sinfonía". El pensamiento de un comité es di-
f;rente del pensamiento de un individuo, mas las conclusiones de un comí-
te son pocas veces el verdadero acuerdo de sus miembros. Más bien esos
descubrimientos son el pensamiento de uno fácilmente impuesto sobre per-
sonas intimidadas por un informe escrito, y entonces solamente hasta el grado
en que esas conclusiones pueden imponerse a los demás. Al iniciarse la
reunión de un comité presentad un borrador preliminar de un posible infor-
me, como medio para evitar que se trabe una charla interminable.
390 El jefe del
No deis nunca un consejo personal a nadie acerca de casarse, divorciarse,

comprarse una casa, o cambiar de empleo. Repasad los hechos objetiva-
mente de suerte que quien pide consejo no olvide ninguno. Entonces deberá
él tomar sus propias decisiones de acuerdo con su preferencia por rubias,
morenas, clima, geografía, sueldo, trabajo, y el estado de sus glándulas.
Todo lo cual se resume así: Cosa de una cuarta parte de ser un buen
administrador consiste en conocer los instrumentos de la administración;
las otras tres cuartas partes consisten en habilidad para tratar con la gente.
Algunas autoridades del servicio civil creen que todo consiste en lo primero;
algunos administradores, que todo consiste en lo segundo.
El presidente de una nación o el alcalde de una gran ciudad debe ante
todo ser político. Pueden delegar su autoridad administrativa. El administra-
dor o regente de una ciudad o de una organización mediana o pequeña debe
ser un administrador, tanto de hecho como de nombre.
La delegación de la autoridad administrativa significa realmente eso,
delegarla, no meramente decirle a alguien que haga algo y después desauto-
rizar a sus subordinados en cualquier materia técnica que se presente. Si lo
hiciéreis así, ellos tratarían de diseminar rápidamente la teoría de que sois
un general sabelotodo que tomará sus propias decisiones en todo caso.
Cuanto mayor sea vuestra organización y más lejos os situéis de los de-
talles, más cuenta os daréis de que dependéis de la capacidad de vuestros
subordinados y de vuestra habilidad para tratar con la gente -y estad atentos
a las consecuencias.
Sin embargo, -tanto si los administradores a vuestras órdenes son dos
como si son veinte- su capacidad como grupo, y también la capacidad de
los subordinados de cada uno de ellos, dependerá en gran parte de vuestra
habilidad para fomentar el espíritu de grupo y para estimular la actuación
recíproca entre los grupos. Puede que os resulte divertido utilizar a vues-
tros administradores como un silencioso telón de· fondo para la exhibición
de vuestro egotismo. Pero, obtendréis mejor resultado si fomentáis el entu-
siasmo de grupo y una viva corriente de sugestiones entre los grupos. La
manera de hacer esto suele denominarse "el método de las conferencias".
Algunos dicen que este método puede aprenderse. Es más lógico que la
dirección de grupos es algo con lo que se ha de haber nacido.
Podréis adquirir el conocimiento de los instrumentos de administración.
La habilidad de trato con la gente equivale a dotes de dirección y consiste
en un indefinible "algo" integrado por elementos de aspecto físico, vitalidad,
honradez de pensamiento, habilidad para hablar justamente lo preciso, taco
to, valentía y cultivo del trato de las personas convenientes.
La última de esas exigencias puede resultar un tanto tediosa. Y al hablar
de las personas convenientes, recordemos que habéis de ser amables con las
secretarias o, al menos, con las de los demás compañeros. No podréis nunca
cuándo van a inclinar al jefe en su favor, perder en la papelera vuestra más
importante comunicación u olvídarse de concertar por teléfono la cita que
les hayáis encomendado.
El cargo de director ejecutivo lleva consigo prerrogativas y I?rivilegios,
pero también responsabilidades. No es un billete de ida solamente. En el
poder ejecutivo S91
aspecto positivo supone respeto por vuestro cargo si no por vosotros mismos,
la utilizaci6n, a veces, de un coche oficial, en el que vuestro personal realice
vuestros encargos y vuestras tareas doméstico-personales. Esto va acompaña-
do de la obligaci6n de procurar que vuestro personal perciba salarios justos,
que las contingencias familiares sean resueltas con un mínimo de molestias que
la benevolencia y la conveniencia no sean cosas impuestas.
Mis colegas aficionados a la psicología dicen que los anteriores consejos
constituyen un malgasto de tiempo y de tinta; que los directores ejecuti-
vos no s610 nacen y no s610 se hacen, y que muchos de los que nacieron para
serlo se deshicieron porque sus familias los empujaron demasiado o los
retienen demasiado desde que dejan la cuna. En consecuencia piden cariño,
atenci6n, categoría, y se ponen pesados con sus superiores, sus subordinados
y sus iguales, y tienen otros caprichos mentales demasiado numerosos para
mencionarlos. Esos traumas de la infancia, niñez y adolescencia se ha dicho
que son demasiado graves para remediarlos leyendo unas cuantas reglas que
no dejan en su mente más que un punto ciego.
*
El trabajo seleccionado a continuación sobre el papel y los mé-
todos propios de un jefe ejecutivo gubernamental completa la
anterior «carta" del decano Upson y proporciona una interesante
comparación en cuanto a estilo y perspectiva. El escritor Donal C.
Stone, ha sido presentado anteriormente como autor de Washington-
Field Relationships.
El ensayo de Stone es una excelente relación-sumario de la
reciente ideología acerca del jefe ejecutivo. Se observará, por ejem-
plo, que se da importancia a las limitaciones prácticas de la
autoridad formal de un jefe ejecutivo; la ingenuidad de la primi-
tiva teoría administrativa sobre este punto, se recordará que ha
sido tratada con humorístico ingenio por el profesor Latham en un
trabajo seleccionado en la parte 2. También se hace hincapié en las
"comunicaciones"; un aspecto de las actividades admínístratívas
que cada vez está siendo objeto de mayor atención.
Salta a la vista la diferencia de tono entre la carta del decano
Upson y el ensayo de Stone. Se pregunta: ¿hay entre una y
otro diferencias de bulto en el análisis y en las recomendaciones?
592 El jefe del
Notas sobre el jefe ejecutivo del gobierno,

su papel 'Y sus métodos •
DONALD C. SToNE
El estudio de la labor propia de un jefe ejecutivo de gobierno satis-

factorio, está ligado al supuesto de que el producto de toda organización
es un produc-e institucional, no el producto personal de cada ejecutivo. Lo
que el jefe Jjecutivo pueda llevar al cabo -su impacto en la institución-
ea cualquf t punto y en un momento dado está condicionado por el estado
de su or~ nízacíón, y lo que él pueda realizar es en gran parte el resultado de
su influencia m-u que de su mando. Por tanto, la labor, a la larga, de un
jefe ejecutivo debe ser la de crear a su alrededor los elementos que con-
duzcan a l' 1 esfuerzo concordante para lograr los fines de la organización.
A la corta su labor ha de consistir en saber lo que se está desarrollando en
la organiza" 'ón y situarse en una posición que le permita actuar en los
asuntos que requieran su personal atención y conservar la libertad suficiente
para tratar con personas de fuera de la organización, como superiores, legisla-
dores y el público. Dicho de otro modo, el cargo del jefe ejecutivo consiste
en ejercer al máximo su influencia a través de su organización y no en apo-
yarse exclusivamente en su formal autoridad y en su fuerza de mando ...
Cualesquiera que sean las nociones de lo que un jefe ejecutivo hace y
de cómo habría de hacerlo, el hecho indiscutible es que el jefe ejecutivo
debe apoyarse en su plana mayor para el logro de sus objetivos. La mayor
parte de asuntos en su organízacíón deberán resolverse sin siquiera llegar
hasta él, Y aún en aquellos que lleguen hasta él su intervención será muy
reducida; porque entonces se habrá preparado ya un informe o una instruc-
ción, dispuesta sin su intervención, revisada y repasada nivel por nivel,
de suerte que en la mayor parte de los casos el jefe ejecutivo no ha de hacer
otra cosa que dar su aprobación. Puede que se incline a introducir algunos
cambios, pero pronto se dará cuenta de que alguna otra cosa requiere su
atención antes de que haya profundizado aquella primera. A menos que lo
que llegue hasta él implique un asunto de suma importancia, tendrá fre-
cuentemente que aceptar lo que considere un producto inferior. Cuando el
asunto revista capital importancia para el plan de la organización y requiera
opiniones de elevado nivel sobre las consecuencias de una determinada línea
de acción, podrá el jefe ejecutivo verse solicitado para que elija entre ~os
o tres soluciones alternativas, pero en cuanto a las cuestiones secundarlas
es fácil que haya de echarlas por la borda. Consecuentemente, a menos
que los objetivos del jefe del ejecutivo sean plenamente aceptados por su
organización, las posibilidades de que sean conseguidos son problemáticas.
• De New HorizofaB in Public Administration: A SymTJosium (Universidad de

Alabama, 1945). Algo resumido. Reproducido con autorización de la Imprenta de la
Universidad de Alabama.
poder ejecutivo 393
,El hecho de que el jefe ejecutivo no procure agresivamente tener el apo-

yo de su organización puede colocarlo en una situación muy precaria. Las
fuerzas que combaten contra una labor efectiva de conjunto hacia una meta
común son muchas y poderosas en toda organización grande: puntos de vis-
ta inconciliados, tradición y rutina, inercia, distorsiones resultantes de inte-
reses especializados, ambiciones personales. Estas resistencias internas, solas
o combinadas, pueden anular los esfuerzos del jefe ejecutivo. Lo cierto es
que algunos de los mecanismos de toda organización establecida representan
fuerzas de estabilidad que mantendrán la organización en marcha aun cuan-
do no haya jefe y salvarán al nuevo jefe ejecutivo de muchos errores. Ade-
más, el ajuste necesario del jefe ejecutivo a los hechos que lo rodean pueden
contribuir a su desenvolvimiento aumentando su comprensión de cómo puede
funcionar en relación con lo que tiene alrededor. Por otra parte, si el jefe
ejecutivo es totalmente inexperto en asuntos de conducta institucional y no
da consciente y continuamente los pasos necesarios para prescindir de los
elementos de discordia que lo rodean, se encontrará finalmente con que,
en lugar de dominar su organización es dominado por ella.
Generalmente, el jefe ejecutivo es visto como el hombre que se sienta en
la cúspide de la organización, dotado de un peligroso grado de autoridad,
contratando y despidiendo a su antojo, todas cuyas sugestiones u órdenes son
cumplidas pronta y totalmente. Este concepto supone una de las mayores
equivocaciones acerca de la índole del trabajo ejecutivo. El jefe ejecutivo
en el gobierno tiene una gran dosis de autoridad legal, pero no podrá menos
que descubrir que en la realidad de los hechos ha de usarla con mucha
parsimonia. Si le falta discernimiento para hacer uso de su poder, rebajará
su prestigio y quizá se encontrará impotente en un momento de capital im-
portancia. Debe estar en guardia contra la posible destrucción de su apoyo
organizacional del que no puede menos que depender para la ejecución de su
programa. Como repetidamente ha observado Paul Appleby, el nuevo direc-
tor ejecutivo de una organización puede despedir a algunas personas, pero
no a muchas. Reduciendo la cuestión al absurdo, no puede dar, por ejemplo,
la orden de que "en lo sucesivo todos los empleados se pondrán corbatas ro-
jas", esperando recibir una respuesta. Por persuasión, por convencimiento,
por sus cualidades de jefe -en otras palabras por influencia podrá realizar
lo que no podría por una orden. Esta no es en absoluto una verdad uníver-
sahnente conocida. Hay demasiados jefes ejecutivos que no se dan cuenta
de que siendo los miembros de su organización personas razonables, su po-
sición como jefe se afirmaría si reforzasen su autoridad oficial con el apoyo
resultante de la convicción.
No trato de sugerir, sin embargo, que el conocimiento de la importancia
qUe tiene la influencia como método para lograr las metas de una institu-
ción deba traducirse en una actitud de leche y miel, de dudosa eficacia
en momentos de crisis. Si el jefe ejecutivo es hábil y conoce la manera de
afirmar su posición, debe ser un elemento decisivo en la detenninaci6n del
carácter de la organizaci6n y puede ejercer su autoridad con efecto termi-
nante cuando la ocasión lo exija. La cuestión es que no puede imponer violen-
tamente su voluntad en alguna ni en todas las situaciones; no puede ir contra la
594 El jefe del
corriente de la opinión imperante en la organízacíón, Puede imponer su cri-

terio por fuerza en una ocasión o en casos determinados, pero si lo hace
con demasiada frecuencia habrá de pagarlo con el fracaso, toda vez que
su personal no le responderá.
He comentado ya que la labor de un jefe ejecutivo ha de apreciarse tanto
a la larga como en el trabajo cotidiano. Su finalidad ha de ser emplear su
tiempo y sus talentos en actividades y asuntos que contribuyan lo más posi-
ble al avance de la organización y al desarrollo del equipo en que se apoya
hasta el punto de óptima producción. Su éxito en lograrlo será, en no poca
medida, determinado por su éxito en difundir un cuerpo de ideas comúnmen-
te compartidas. Es este un requisito previo si su personal ha de tener puntos
de mira con los que regule su orientación general y sus acciones concretas,
con lo cual contará el ejecutivo con una realización digna de confianza. Si
no se rodea de esta forma en la institución, el jefe ejecutivo será incapaz de
moldear la organización en algo más que la suma de sus partes. Además, el
cultivo de un ambiente semejante es esencial para imbuir en los miembros
de la organización un sentido de participación en una empresa que es más
importante que ellos mismos y lograr las satisfacciones necesarias a todo
trabajo de plana mayor. Sólo entonces los trabajos fragmentados, que son
los propios de la mayor parte de la gente en una gran organización, pasarán
a ser una fuente de estímulo.
La importancia de rodearse bien en una institución y de empaparse
de ]0 que esto significa ha sido comprendida por el ejército y la armada,
pero se ha descuidado no poco por las organizaciones civiles del gobierno.
Se ha observado con frecuencia que la instrucción permite a los hombres
preparados en West Point y en Annapolis funcionar, y funcionar bien, aun
cuando puedan faltar, en una situación determinada los rudimentos de buena
organización comúnmente aceptados. Algunas corporaciones civiles tales como
la Farrn Credit Administration (Administración del Crédito Agrícola), la
fuerza de policía de la ciudad de Nueva York, y la Autoridad del Valle
del Tenesí con notorias por su elevada moral, producto derivado del hecho
de haber creado el ambiente debido. Pero, más que menos, los jefes ejecu-
tivos gubernamentales han prestado en este país poca atención a esta fuente
básica de fuerza en una organización.
La comprensión del problema no quiere decir que .éste se solucione
rápidamente. Casi todos los jefes ejecutivos tienden a creer que la contribu-
ción que han de aportar para la aglutinación de los elementos que los ro-
dean en una organización puede aportar solamente en un extenso periodo.
Los ajustes rápidos, tal como suele ocurrir en el ejército y en la armada
al estallar una guerra, o en las agencias de beneficencia en tiempos de
desastres, son la excepción más bien que la regla general. El jefe recien-
temente nombrado de una oficina federal, con muchos años de tradición y
precedente detrás de él, ha estimado que su labor de re dirección es al menoS
un trabajo de diez años. A veces en el gobierno federal, cuando considera-
ciones de tiempo revestían una importancia capital y lo permitían otros fac-
tores, se ha solucionado con la creación de una nueva agencia, produciendo
así un cortocircuito en el proceso de dotar de nuevos instrumentos a un
poder ejecutivo 395
personal iniciado en anteriores programas y métodos. Esta es la razón prin-

cipal por la que se crearan algunas nuevas agencias de guerra para hacer
un trabajo que podría haberse asignado a otras agencias ya existentes. Pero,
normalmente, es lógico que un jefe ejecutivo del gobierno considere necesario
trabajar en lo que herede y desarrollar un plan de acción para llevarse a efecto
sin demasiados tirones a diestro y siniestro. Esto puede motivar que sus
esfuerzos para consolidar lo que lo rodea se concentren en el futuro más
que en las actividades corrientes, de suerte que el trabajo diario de la orga-
nización pueda seguir adelante con un mínimo de incertidumbres e inte-
rrupciones.
Lo que el jefe ejecutivo puede realizar a corto plazo depende del estado
de los elementos de la institución que lo rodeen en todo momento y de las
circunstancias externas que afecten a su programa. Sus actividades y sus
decisiones cotidianas pueden correr parejas con sus planes a largo plazo,
o pueden ser en ocasiones violentadas para aceptar situaciones o propuestas
que no cuadren con sus objetivos finales. Pero, tanto si se examina a largo
como a corto plazo la labor de un jefe ejecutivo, los medios que le permitan
elevar al máximo su influencia y colmar la brecha entre la realidad pre-
sente y el ideal último de una actividad fácilmente integrada, serán siempre
los mismos. Son tales medios el tema que vamos a comentar brevemente en
el resto de este estudio.
Cómo hay que invertir el tiempo

El concepto que el jefe ejecutivo tenga de la tarea que ha de realizar
y la manera en que este concepto afecte a la regulación de su tiempo y sus
talentos será un factor primordial en los resultados que obtenga. En gran
parte esto puede clasificarse bajo el rótulo "operar a su debido nivel". En
su reciente libro, Big Democracy, Paul Appleby desarrolla el tema con cierta
extensión. Entiende por ello que ningún jefe de un departamento u otra
subdivisión del gobierno debe hacer trabajos o tomar decisiones que corres-
pondan a funcionarios de nivel más bajo en la jerarquía de la organización.
Esto no solamente desmoraliza y confunde a sus subordinados sino que,
además, impide al jefe ejecutivo realizar lo que propiamente constituye su
trabajo administrativo.
Trato con la gente. Uno de los trabajos propios de un jefe ejecutivo es
el trato con la gente, el juzgar, ajustar y trabajar alrededor de personalida-
des tanto de dentro como de fuera de su organización. Está en la esencia
de los negocios el que las personas apliquen sus esfuerzos en armonía unas
Con otras y logren así hacer las cosas. Recuerdo el caso de un administrador
municipal que era realmente poco prometedor al tiempo de su nombra-
miento. No parecía tener experiencia o interés alguno en materias tales como
preparar los arreglos oportunos de la delegación de autoridad o de la subdi-
visión del trabajo; seguramente no había oído nunca hablar de los principios
de jerarquía en el desempeño de las labores y estaba completamente descon-
certado por discusiones teóricas sobre administración. Tenía, no obstante,
un profundo interés en la gente. Atraía a las personas y poseía un misterioso
sentido para apreciar a la gente de quien podía fiarse. Cualquiera que exa-
596 El jefe del
minase su organización y viese cómo funcionaba habría dicho que no podía

continuar. Pero funcionó bien. Tenía el sentido de lo que había de proporcionar
cohesión y el empuje central necesario para prestar servicio a la comunidad.
Esto es en parte un reflejo del hecho de que un jefe ejecutivo debe em-
plear una considerable parte de su tiempo y de sus talentos en ser un cata-
lizador que asimile y reúna las ideas de los demás, resuelve líneas de acción
remacha los convenios, procura que se hagan las cosas. Ha de confiar en su
personal para que den cumplimiento a los elementos específicos de su pro-
grama y debe andar con cuidado para frenarse si siente la tentación de dedi-
carse a labores técnicas. Si no lo hace así no tendrá nunca tiempo para rea-
lizar la parte de tarea que le corresponde en la institución, que es la
interminable de lograr el general consenso, por una parte y, por otra, hacer
que no se prolonguen interminablemente las discusiones y que se dé cabo a
algo definitivo.
Aun haciéndolo así, habrá de procurar no excederse y tener en cuenta
los recursos de su organización. Si olvida o ignora a su personal en el curso
de las operaciones correrá el riesgo de que se aventuren opiniones que no
resistan un análisis detenido, o aceptará encargos que su organización no pue-
da cumplir, sin hablar del hecho de que tal manera de proceder no es alen-
tadora para el personal. Desgraciadamente, no todos los jefes ejecutivos gu-
bernamentales son como aquel que comentaba recientemente que dudaba que
él se enojase con su personal tan a menudo como éste con él. Son demasiados
los que operan como si la principal función del personal fuera evitar al jefe
la molestia de tener que explicar los errores de ellos. Esto no puede conducir
más que a un desperdicio de fuerzas al tener que revisar muchos menudos
episodios insignificantes y de relativamente escasa importancia.
El carácter de liza pública de las responsabilidades del jefe ejecutivo,
minará sus fuerzas día y noche y se dará cuenta de que, en distintos grados.
que dependen de su situación en el sistema del ente gubernamental, no
podrá vivir su vida de acuerdo con sus gustos personales sino que habrá
de regularla a la luz de los bienes que se le exijan, ni podrá compensar esto
haciendo observar al final de la jornada las cosas que concretamente había
hecho y diciendo: "he hecho tal y tal cosa". Podrá pensar en un número de
cosas llevadas al cabo por su organización y en que él procuró influir en ella
y que se debió a él la terminación de alguna empresa, pero no puede consi-
derar los resultados como personalmente suyos.
Es debido a estas características de la vida y la rutina de un jefe eje-
cutivo por lo que resulta muchas veces un fracaso el nombramiento de buenos
técnicos para ocupar cargos administrativos. A menos que resulte que el es-
pecialista posea la rara cualidad de la aptitud administrativa no podrá con-
vertirse en un jefe ejecutivo con satisfacción para sí mismo o para su personal.
Cualquiera que haya observado las operaciones gubernamentales habrá co-
nocido muchos casos de las lamentables consecuencias de situar en cargos
administrativos a personas que no son sino técnicos de cabo a rabo; el con-
vertir a un médico en un funcionario de salubridad pública, un ingeniero
diseñador en comisario de obras públicas, un trabajador de asuntos sociales
en un director de beneficencia, un hombre forjador de programas en un
subsecretario de un departamento federal.
poder ejecutivo 397
No como técnico. La necesidad de su jefe ejecutivo de evitar lo técnico y
perserverar en el nivel en que se hacen los ajustes y se aplican los criterios
acerca de lo que resulte de las circunstancias circundantes es uno de los
aforismos de la fraternidad de administradores públicos, pero este aspecto
se presta con demasiada frecuencia a simplificaciones excesivas. Hay una
razón por la que no pueda nunca trazarse con precisión la línea divisoria.
El grado hasta el cual ha de intervenir el jefe ejecutivo en cosas concretas
se verá siempre afectado por factores tales como la edad de la organización,
las circunstancias exteriores y el punto hasta el cual haya de tener que com-
pensar deficiencias de los niveles inferiores.
En todo caso, el jefe ejecutivo ha de saber lo suficiente en cuanto a la
marcha general para no perderse en un laberinto. Si no conoce el programa
desde un principio habrá de empaparse rápidamente de sus elementos sus-
tantivos más importantes. De otro modo no podría exigir la lealtad y el respeto
de sus especialistas y formar con ellos un equipo. Debe tener comprensión
suficiente de los aspectos básicos que ofrezca su programa para poder juz-
gar si es necesario dar tales o cuales pasos para llegar a la debida conclusión.
tn los primeros días de la Oficina Federal de Seguros por edad avanzada
y para sobrevivientes, por ejemplo, la manera cómo habían de relacionarse
las personas interesadas que en la actualidad llegan aproximadamente a se-
tenta millones -y cómo se identificarían sus cuentas, era uno de los proble-
mas técnicos de gran envergadura. Habiéndose presentado muchas propo-
siciones los miembros de la Junta de Seguridad Soeial así como el jefe de
la Oficina hubieron de adentrarse en el problema lo suficiente para asegu-
rarse de que el personal había encontr.ado la mejor solución.
Cuanta más experiencia adquiera el jefe ejecutivo en el paso del tiempo
tanto mejor podrá puntualizar sus operaciones en materias técnicas. Aprende-
rá a conocer cuándo deba contradecir a sus especialistas -rara vez en la esfera
técnica-, hasta qué punto puede confiar en ellos, y sabrá lo bastante para
que no lo acobarden. Aun cuando el jefe ejecutivo deba poder discutir con
los técnicos, las materias de su dominio es más lógico que no tengan carácter
técnico en cuanto afecten a la resolución de un problema, especialmente
las implicaeiones generales y la posible aceptación exterior de lo que se haya
hecho. Así como el comisario de carreteras estatales, por ejemplo, habrá de
atender a los cambios de importancia en especificaciones o diseño que pue-
dan convertirse en tema de discusión, él se percatará de que lo que le cau-
sará más quebraderos de cabeza serán cuestiones tales como el derecho
de paso por un camino o la ubicación de un puente.
Asuntos exteriores. La necesaria concentración del jefe ejecutivo en lo
que puede hacerse y en lo que sea de interés público afectará materialmente
a la parte de tiempo que dedique a apreciar de qué modo influya en él lo
que del exterior lo rodee y la manera de influir en ello. Es tarea propia
del jefe ejecutivo el mantener relaciones con los jefes de otras dependencias del
gobierno, con los miembros de los organismos legislativos, con las institucio-
nes privadas y con el público, de suerte que su personal goce de un clima
favorable dentro del cual desempeñe sus funciones. De este modo podrá au-
mentar su conocimiento de las maneras propicias para el desarrollo y ejecu-
ción de sus programas e ideas si unos y otras han de ser aceptados. La labor
398 El jefe del
de entremeterse en interés de su organización únicamente el jefe ejecutivo

puede realizarla, y la eficacia con que lo haga será un elemento determinante
de lo que pueda realizar su organizaci6n.
Su éxito en este aspecto de su tarea estará afectado en parte, según que
el jefe ejecutivo limite sus contactos a aquellas personas que se dirijan a él
o que trate conscientemente de dirigir el carácter de tales relaciones. Tarv-
bíén el jefe ejecutivo gubernamental se limita muchas veces al trato con P' r-
sanas de su propio ambiente social o con un grupo particular con el que trate
su agencia. Ha de mezclarse tanto con los contrarios como con los favora-
bles a su programa. Si la funci6n de su agencia se relaciona con la ayuda
a negocios, necesita comprender el punto de vista de los obreros; si la fun-
ci6n es el bienestar social, habrá de mezclarse no poco con los ásperos in-
dividualistas para ver la vida desde su ángulo. Si no están bien orientados
sus contactos con el exterior o si los descuida, puede que resulte con un
concepto equivocado de los elementos exteriores que lo rodean.
El éxito del jefe ejecutivo al cumplir con esas responsabilidades exterio-
res será también en parte un producto derivado de su reacci6n a lo que su
labor exige de él como individuo. Cuando más amplio y más generalizado sea
esto, más importancia tendrá para él lo que esté ocurriendo no s610 en su
campo en general, sino en la comunidad, en la naci6n y en el mundo entero.
Habrá de ampliar sus propios horizontes, aguzar su ingenio y engendrar nue-
vas ideas con las que pueda beneficiarse toda su organizaci6n. Conozco a un
jefe de departamento federal, por ejemplo, que se reúne a regulares intervalos
con personas de ideas dentro y fuera de su organízacíón, haciendo de este
modo de una manera comprensiva lo que todo jefe ejecutivo debería hacer
al menos en cierta medida. Como un mínimo básico, debería estar al día
en cuanto a lo que publiquen los peri6dicos y se diga en los libros que
puedan dar perspectiva a la empresa del gobierno, y no me refiero a la litera-
tura puramente administrativa, por importante que ésta pueda ser. Si se
enfrasca en sus problemas inmediatos de modo tal que prescinda de la vida
que bulle a su alrededor, dejará de aprovechar uno de los mejores modos
de dejar un impacto en su organizaci6n, como es el tender un puente sobre
la separaci6n entre aquélla y el mundo exterior.
La manera de ahorrar tiempo
Espero que estos comentarios sobre las actividades hacia las cuales debe
orientar sus energías un jefe ejecutivo no den la impresi6n de que todo lo
que necesita es tener cierta visi6n de lo que de él se espera y proceder en con-
secuencia. Desgraciadamente una buena parte de su tiempo se hallará bajo
la presión de personas y de cosas que requieran su atenci6n más allá de
sus posibilidades para tratarlas debidamente. Su vida será una sucesi6n de en-
trevistas, llamadas telef6nicas, documentos. No podrá evitar el invertir una
parte de su tiempo en intervenir en muchos problemas que pueden parecer
de poca importancia en sí mismos, pero que pueden tener graves consecuen-
cias para su organización. personas que no cumplen como es debido, dificulta-
des y diferencias entre el personal, el descontento de algunos ciudadanos, una
poder ejecutivo 399
relación de prensa. Muchas personas de fuera de la organización desearían

verlo: ciudadanos, legisladores, periodistas, antiguos amigos, ad infinitum.
Aun cuando necesitará esforzarse por no parecer inaccesible ni al per-
sonal bajo sus órdenes ni a las personas de fuera de la organización, deberá
enfrentarse al sumamente práctico problema de decidir con quién habrá de
entrevistarse y de mantener un equilibrio entre los diversos requerimientos
que exijan su atención. Si se dispone a estudiar y resolver todos los pro-
blemas que lleguen hasta él, resultará inaccesible para sus jefes de operación
y descuidará sus responsabilidades frente al exterior. Demorará sus resolu-
ciones. Perderá perspectiva tanto con respecto a su organización como con
lo tocante al mundo exterior y dejará de ejercer el impulso y la influencia
unificadora que su cargo requiere. Con un poco de firmeza y de cuidadosa
previsión, no obstante, podrá tomar una serie de medidas que le permitan
conservar su tiempo y establecer normas que en realidad aumenten en lugar
de reducir su accesibilidad.
Personal de plana mayor. Una de las mejores de dichas medidas es el uso
discreto de sus ayudantes. En un departamento u oficina importante, el jefe
ejecutivo puede contar con diversos ayudantes.
El ex secretario de Estado Stettinius, al dar a conocer nuevos nombramien-
tos en el Departamento de Estado designó a quince personas para varios ti-
pos de cargos auxiliares, además de los funcionarios del personal reglamen-
tario del Departamento. Para algunas de aquellas se precisaban determinadas
esferas de acci6n, por ejemplo, organizaci6n internacional y asuntos de
seguridad, relaciones de prensa, materias de amplia direcci6n; para otras
no se mencionaban ninguna ocupaci6n especial. Esto resultaría seguramente
excesivo para una situaci6n ordinaria. El administrador de una ciudad de
50 000 habitantes, el jefe de un departamento de un Estado de mediana exten-
sión, o un jefe de divisi6n federal, por ejemplo, tendrían bastante con un
s6lo ayudante administrativo.
Uno de los aspectos para que puede ser más útil el personal auxiliar de
un jefe ejecutivo, incluyendo a su secretario, es el relativo a recibir al público.
Ellos pueden ayudarle a disponer su calendario y su horario, determinar a
quién debe recibir, regular el tiempo que dedique a sus visitantes. Pueden
con frecuencia hacer no poco por complacer o dejar satisfechas a aquellas
personas a quienes no pueda recibir personalmente el jefe y hacer lo pro-
cedente para que se resuelvan sus asuntos, ya por el jefe, ya por otros funcio-
narios. Para satisfacer las necesidades de los subordinados pueden con fre-
cuencia obtener informaci6n de primera mano o lograr las resoluciones del
jefe ejecutivo. Pueden preparar las entrevistas entre el jefe y otras personas,
tanto de la organizaci6n como ajenas a la misma de acuerdo con la relativa
urgencia que tales entrevistas puedan tener.
El personal de plana mayor puede también percatarse de cuáles sean
los problemas que requieran en forma más apremiante la atenci6n del jefe
ejecutivo y pueden preparar el camino de aquel si tienen a la mano y en de-
bido orden toda la información necesaria para cada caso. Pueden presionar
al jefe para que resuelva sobre la marcha. Pueden ayudarle redactando discur-
sos y artículos y acompañándolo en sus viajes cuando puedan serle útiles.
Pueden tenerlo al corriente de lo que esté ocurriendo. A veces uno de ellos
400 El jefe del
actúa como consejero íntimo y puede ayudar a seleccionar los funcionarios

clave y valorar la actuación de los subordinados que parezca que estén dando
poco rendimiento. Evidentemente, cada uno de los ayudantes del jefe ejecu-
tivo no tienen encomendadas todas esas tareas, sino que estarán diversamen-
te especializados. Pero, mientras sus más inmediatas oficinas no cuenten con
el personal auxiliar que pueda llevar a efecto las dichas tareas, el jefe ejecu-
tivo se hallará indebidamente en situación desventajosa.
Por otra parte, hay que evitar excederse en esto. Un gran número de
ayudantes personales puede significar que hay fallas o vacíos en la organiza-
ción que el jefe ejecutivo está tratando de compensar aumentando el número
de sus auxiliares personales. Esto no podría menos que obstruir las líneas de
comunicación y originar confusiones en la organización. Los ayudantes
personales pueden también ser una fuente de incertidumbre si el jefe eje-
cutivo no delimita sus funciones, de suerte que sus respectivos papeles sean
comprendidos por el resto de la organización.
Los ayudantes personales de un jefe ejecutivo no deben actuar como
príncipes palaciegos, accesibles en diverso grado a los demás funcionarios de
la organización y protegiendo únicamente a sus favoritos. Deben ser iguales
para todos los hombres, y el jefe ejecutivo debe evitar toda tendencia a ma-
nipular la organización o permitir el acceso por la "puerta trasera". Igual-
mente fatal es que el jefe ejecutivo deposite su confianza en ellos hasta el
punto de que limiten o tuerzan sus juicios.
Ayudantes de operaci6n. A más de lo que pueda hacer la plana mayor
para ahorrar tiempo y energías al jefe ejecutivo, se necesitará también en
una organización extensa la clase de auxiliares que compartan sus princi-
pales cargas de operación. Si el jefe ejecutivo escoge con discreción a esos
auxiliares, podrá suplir con los de ellos los talentos que a él le falten y mul-
tiplicará por mucho la trascendencia de su jefatura.
Si la labor del jefe ejecutivo requiere un alto nivel de dotes de dirigente
público, una extensa relación con un organismo legislativo, un gran número
de contactos con el exterior, o la dedicación. de mucho tiempo a combinar
un programa o a seguir negociaciones con otros jefes ejecutivos, o si sus
talentos no son los propios para la dirección de una organización, le hará
falta un delegado general que se encargue de la línea de mando para la ad-
ministración interna. Es lógico que se estime la conveniencia de que haya
un cargo de delegado permanente cuando el cargo de jefe ejecutivo es de
los que cambian por los azares de la política. En realidad, no es posible
contar con tal delegado en todas las situaciones en que podría utilizarse con
ventaja. En la mayor parte de las ciudades, por ejemplo, no le es posible
al presidente municipal o "administrador de la ciudad" compartir sus prin-
cipales obligaciones. El grado en que la atención del público está fija en la
responsabilidad centralizada en el administrador de la ciudad casi impide
el empleo de un sustituto o doble, aunque no los otros tipos de auxiliares.
Si no cuenta con un delegado general, el jefe ejecutivo puede utilizar
un ayudante principal, ya como auxiliar en las operaciones, ya como jefe
de personal, asignándole diversos grados de responsabilidad, o puede dividir
sus deberes administrativos con uno o más de sus auxiliares de modo que
sean compatibles con las personas llamadas a ello. Los arreglos que con-
poder ejecutivo 401
cretamente se hagan deberán basarse en un análisis sistemático de las tareas
que habrán de llevarse al cabo y de las personalidades tanto del jefe eje-
cutívo como de quienes habrán de realizar tales tareas. Pero, aun la persona
más indicada no podrá nunca llenar las funciones del cargo tal como teó-
ricamente están concebidas.
Sea cual fuere la manera como esto se resuelva, y siempre resultará ello
difícil, tales auxiliares deben pensar y obrar en términos que sean apropia-
dos a la organización en general. Si no intervienen en asuntos que afecten
a toda la organízacíón, ya no servirán como ayudantes del jefe ejecutivo en
su direcci6n general y en su labor de administraci6n, sino más bien como
jefes de operación de un grupo de unidades especializadas, pues pasarán a
preocuparse por aspectos parciales de la organizaci6n y su labor no eontd-
buirá gran cosa al logro del equilibrio entre las diferentes partes. En el go-
bierno federal, los subsecretarios de los departamentos son frecuentemente
utilizados en este sentido -en los departamentos del interior, comercio, eo-.
rreos y justicia, entre otros. Hablando en términos generales, no ha tenido
suficiente desarrollo el tipo de delegado o auxiliar general de que nos hemos
ocupado, en los gobiernos estatal, municipal y aun en el federal.
Procedimiento$ para ahorrar tiempo. Aparte de la ayuda que el jefe eje-
cutivo pueda obtener al proveerse de un personal que supla o complemente
sus propios esfuerzos, puede hacerse mucho para que ahorre su tiempo si se
presta la debida atenci6n a la manera cómo se le presenten los documentos,
la informaci6n, los problemas y las posibles soluciones.
Con un poco de simple cuidado puede reducirse a asequibles propor-
ciones la cantidad de tiempo que el jefe ejecutivo necesita para ocuparse
del aspecto de información. Pueden prepararse resúmenes de : lS informes,
los memoriales extensos abreviarse en una página, pueden presentársele
juntos los documentos que se refieran a asuntos relacionados entre si ...
La manera de hacer esto en una vasta organizaci6n nos la da a conocer
el sistema de remitir y presentar la informaci6n al jefe de personal del ejér-
cito y a otros funcionarios principales del Departamento de Guerra. La pri-
mera tarea de cada día consiste en reunir un legajo con una selecci6n de los
mensajes importantes recibidos en el Departamento de Guerra y los dirigidos
por éste, desde y a todas las partes del globo, en lo que se invierten entre 15
y 45 minutos. Esto va seguido de una reunión a la que concurren el jefe
de personal y su delegado, el Secretario de guerra y el jefe general de las
fuerzas aéreas del ejército, en la que se presentan y estudian materiales
relativos a las operaciones militares realizadas en el mundo, los aeontéei-
mientos contrarios y las posibilidades del enemigo. Los datos están prepa-
rados por las divisiones de Operaciones e Inteligencia del Estado Mayor
Ceneral y el estudio y la discusi6n ocupan de hora y media a dos horas. Esta
rutina de informaci6n diaria se completa con un sistema general consistente
en que el jefe y el delegado o jefe sustituto de personal hacen un resumen
de todos los asuntos en que hay que tomar decisiones o acerca de los cua-
les haya de informarse ...
Los jefes ejecutivos gubernamentales pueden generalmente hacer mu-
cho para simplificarse la vida insistiendo en la adaptaci6n y el desarrollo de
esta idea para resolver sus necesidades particulares. Lo más frecuente es que
402 El jefe del
la ejecución de un plan o el cumplimiento de una recomendación exija una

serie de pasos o gestiones, cada uno de los cuales deberá llevarse al cabo
en forma que permita la actuación rápida del jefe ejecutivo. Es más econó-
mico de tiempo para el jefe ejecutivo devolver documentos cuando se hayan
de modificar que tratar de tomar una resolución sin poderse apoyar en una
base específica. Con demasiada frecuencia se encuentran los jefes ejecutivos
frente a la manifestación de "he aquí un problema" en lugar de "le pro-
ponemos. hace, esto por tales y cuales razones".
Pero este proceso de amplificación no debe llevarse al extremo de que
el jefe ejecr .vo se prive de ocasiones para deliberar sobre hechos que ocurren
alrededor le un problema acerca del cual se le haya propuesto una solu-
ción. N) siempre es factible ni siquiera aconsejable reducir las posibili-
dades de soluc'ón a un solo lineamiento fijado en una recomendación. Cuan-
do hay facto.es no técnicos que haya que tener en cuenta para formar un
juicio y u a perspectiva que justifique una cuidadosa atención por parte
del jefe eje...ntívo, las soluciones tajantes y secas le estorbarán en lugar de
ayudarle. Debería tener ocasiones oportunas para examinar y meditar re-
comendaciones alternativas.
De qué modo comunica sus ideas
No servirá de gran cosa a un jefe ejecutivo el ser un genio en la admi-
nistración de su tiempo si no hace lo necesario para forjar fuertes nexos
entre sí mismo y los demás elementos de su organización. En relación con
esto, la movilización y el aleccionamiento de su equipo de subordinados
clave debe ser 'Uno de los puntos más importantes en la agenda de todo
jefe ejecutivo. Cuando éste se percate de que las personas que ocupan car-
gos de responsabilidad han sido seleccionadas y preparadas para ejercer
funciones directivas, tendrá expedito el camino para obtener respuesta a los
nuevos objetivos, métodos y normas. Sin un personal así, podrá contar con
una multitud de gente, pero no con una organización.
Si existe un conducto expedito y abierto para que circulen ideas e in-
formes de arriba abajo y de abajo arriba, podrá dejarse sentir la influencia
del jefe ejecutivo a través de toda la organización. Este proceso, desde lue-
go, no corre en un único sentido. Si el jefe ejecutivo es hábil se tomará el
trabajo de desarrollar lo más posible las ideas )- sugestiones procedentes de
su personal, tanto por ser ésta la manera de reforzar el producto neto, cuan-
to porque sólo en un ambiente de respeto mutuo pueden tener su máximo
peso las opiniones del jefe ejecutivo.
También las condiciones personales del jefe ejecutivo tienen mucho que
ver en la influencia que éste ejerza. El es un símbolo para su organización,
y en los cargos más elevados, también para el público. Sus actividades y sus
acciones, tanto públicas como privadas, producirán efecto -indirecto y sutil
quizá, pero no por ello menos importante- en las actitudes de todos cuantos
pertenezcan a su organización. Si sus características personales y sus actos
suscitan la admíraeíén, su personal se sentirá inconscientemente inducido a
responder a sus orientaciones e ideas. En el caso contrarío, es fácil que se
aumente hasta triplicarse la natural resistencia de los individuos a adaptarse
a las exigencias de la actividad organizada.
poder ejecutivo 40~
e omunicación oral. En las reuniones poco numerosas con funcionarios

clave, tiene el jefe ejecutivo la más propicia ocasión para exponer sus ideas.
Lo valioso de esas reuniones puede multiplicarse si, siempre que sea posible,
los funcionarios encargados de la resolución de un asunto llevan consigo a
uno o dos de sus principales subordinados, y si en los estudios o discusiones
importantes se incluye a los funcionarios de plana mayor más indicados jun-
tamente con los funcionarios de línea u operación. El jefe ejecutivo debe fo-
mentar todos los medios que faciliten Id recíproca fertilización de ideas,
evitando aquellos obstáculos que puedan impedir el manejo expedito de los
asuntos. Además, cuanto más aproveche el jefe ejecutivo las ocasiones para
reunirse con grupos, mejor que con personas individuales, tanto más podrá
extender la órbita en que se deje sentir su influencia directa. No siempre es
necesaria la presencia personal del jefe ejecutivo para que se logre este re-
sultado, pues muchas veces bastará con que le represente uno de sus fun-
cionarios de plana mayor o ayudante que esté bien empapado de su criterio
y actitud.
Las reuniones de esta clase tienen una enorme importancia para facilitar
el avance de una organización. Si cualquier asunto al llegar al nivel de re-
solución puede ser desmenuzado por los funcionarios principales a quienes
afecte, podrá ser estudiado minuciosamente en forma inmediata y así llegar
a la resolución más eficaz. Esto acelera el manejo de los negocios impor-
tantes, y gracias al proceso de tratarlos juntamente con aquellas materias
que afecten a toda la organización en general, los funcionarios principales
llegan a conocerse entre ellos y entender la manera de trabajar juntos. Cuan-
to más se extienda esta comprensión, con más facilidad se constituirán vo-
luntariamente en equipo cuando a dos o más de ellos se les planteen espe-
ciales problemas.
Reuniones del personal. Las reuniones generales del personal, si están
bien planeadas y se limitan a temas de interés e incumbencia común, pue-
den hacer mucho para ayudar a la comunicación. Pueden determinar que
cada individuo reconozca su relación con el mayor conjunto, y el jefe ejecuti-
vo aprovecharlas para lograr una perspectiva común, así como para que le
ayuden a mantener unida la organización. Cualquiera que haya asistido a
Una reunión bien dirigida habrá observado con cuánta mayor facilidad toman
forma las ideas y se llevan a la práctica cuando existe un medio fácil de
comunicación de las mismas.
No se trata, empero, de sugerir que revistan capital importancia las reu-
niones generales del personal. Son únicamente uno de los muchos instru-
mentos de los que se vale la dirección. Suele darse por sentado que todo
jefe ejecutivo debe reunir a sus subordinados -los jefes de departamento de
Un gobierno municipal o estatal- como si integrasen un gabinete, a frecuen-
tes y regulares intervalos. La única finalidad práctica de las reuniones de
grupo de esta clase es el estudio y discusión de materiales de interés gene-
ral general. No vale la pena reunir a funcionarios diversos para estudiar
asuntos que puedan resolverse en la línea de mando. En una reunión de
jefes de Departamento con el gobernador, cualquier discusión acerca de pro-
blemas relativos al Director de Asistencia Pública haría dormir al director
de Obras Públicas. Si comenzase el jefe del Departamento de agricultura a
404 El jefe del
plantear sus problemas, la mayor parte de los demás concurrentes no haría

otra cosa que aburrirse soberanamente. La única razón para reunir a los
subordinados clave ha de ser la necesidad de tratar de asuntos que requie-
ran su opinión colectiva.
Comunicaciones escritas. Las comunicaciones por escrito constituyen un
método generalmente conocido, aunque no demasiado bien aplicado, para
dar a conocer las ideas del jefe ejecutivo de un nivel a otro en una organiza-
ción, y pueden servir de ayuda a aquél en sus esfuerzos para desarrollar su
institución. En muchas organizaciones se ven los subordinados inferiores
inundados por instrucciones y regulaciones detalladas sobre todos los aspec-
tos de la vida de la institución. El no reconocer el personal cierta dosis de
sentido común y de inteligencia no engendrará ciertamente la mutua com-
prensión, y lo más fácil es que conduzca a una completa indiferencia. En
todo caso, su resultado no proporcionará ayuda alguna al jefe ejecutivo.
Por otra parte, las comunicaciones formuladas por el jefe ejecutivo pre-
cisando objetivos concretos, tipos de requerimientos de modo de operar y
delimitaciones de responsabilidades no sirve más que para perjudicar la buena
comprensión. Por muy buen trabajo que haga el jefe ejecutivo en su trato
con sus funcionarios principales y por concienzudos que sean éstos al tras-
mitir la información que reciben de arriba, esto no cubrirá totalmente la
situación. Las comunicaciones escritas son un complemento importante para
comunicar a toda la organización los lineamientos básicos de sus políticas y
objetivos.
Tan importante como esto es el que las políticas y también los programas
y métodos sean consignados en claras comunicaciones escritas y que no se
tengan por cosa definitivamente resuelta sin antes haber obtenido el refuerzo
del comentario personal acerca de su aplicación. Además, ésta es la única
manera de asegurarse de que el personal lo leerá o al menos tendrá noticia
de la palabra escrita. Las comunicaciones por escrito son útiles principal-
mente como punto de partida y sirven a su objetivo primordial, después del
provechoso trabajo de pensar lo que en ellas se consigna, como base para una
discusión o una serie de discusiones con la plana mayor acerca de las ideas
o las orientaciones que contienen. Son especialmente útiles para orientar e
instruir a los miembros nuevos de la organización.
Cómo enjaeza su organización
Los comentarios acerca de este punto se han enfocado hacia los medios
por los cuales utiliza y extiende el jefe ejecutivo su personalidad, sus ideas
y su tiempo. Esto se sale no poco del marco de la institución a través de la
cual debe funcionar. Ninguna de sus actividades personales o negociaciones,
ninguno de sus tratos tendrá verdadera trascendencia si su institución no
está organizada de manera que pueda él manejarla con rienda firme en todas
las cuestiones esenciales y en todos los momentos críticos.
Estar al corriente. Condición esencial número uno es la de que el jefe
ejecutivo sepa lo que está ocurriendo en su organización. Si se sabe orga-
nizar debidamente para este fin, podrá seguir la pista del curso de los asun-
tos y percatarse de los puntos débiles y los puntos fuertes, de los problemas
poder ejecutivo 405
que surjan, cabos sueltos, y oportunidades para progresar. Si no lo hace

así, fácil será que fracase en su intento de poner en ejecuci6n un programa
equilibrado.
En el curso normal de los hechos habrá de enfrentarse con un vasto aparato
de papeles; escritos o cartas que requieran su finna, redacci6n de 6rdenes y
reglamentos, planes de trabajo propuestos, Informes de inspecciones y estudios
de organización, apreciaciones de programas, informes sobre progresos, re-
súmenes e interpretaciones de estadísticas, documentos personales, análisis
presupuestarios y fiscales, ad infinitum. Contando con la ayuda de sus auxilia-
res para la organización y el ordenamiento de esos materiales podrá contar
COn muchos elementos para apreciar las operaciones de la organizaci6n.
El cuadro que de este modo logre obtener el jefe ejecutivo será únicamente
parcial, faltándole muchos aspectos de la realidad si no completa con otras estas
fuentes de infonnaci6n. Muchos de los vacíos con que se encuentre podrá lle-
narlos el jefe ejecutivo gracias a conversaciones y entrevistas con sus subordi-
nados, y en algunas esferas del trabajo gubernamental, por medio de inspec-
ciones. El comisario de conservaci6n estatal puede saber de primera mano
lo que se está haciendo en el campo del desarrollo y utilizaci6n de los par-
ques del Estado así como en el de la administraci6n de los bosques estatales.
Por otra parte, el jefe de una agencia dedicada a actividades que tengan
escasa expresi6n física o tangible no puede confiar mucho en este sistema. Un
comisario de ingresos internos, por ejemplo, no puede enterarse gran cosa
acerca de los que produzca su organizaci6n consultando los montones de papel
en proceso.
La plana mayor del jefe ejecutivo puede ayudar a ésta dándole cuenta
de lo que esté ocurriendo o pasándole información que él mismo podrá ob-
tener directamente si pudiera ver a más gente. Nos referimos aquí a noticias
obtenidas sobre la marcha y que pueden afectar a la organización y a su
trabajo, infonnaci6n acerca de los trastornos o desarreglos ocurridos en la
organizaci6n, sobre faltas de ajuste en el personal, reacciones de personas
particulares a lo que haya hecho el jefe ejecutivo, nuevas proposiciones o
ideas, quejas que hayan de ser conocidas y resueltas por él. Dichos funcio-
narios pueden enterarse de esas cosas de una manera extraoficial gracias a
contactos en el seno de la organización y pueden recoger algunas noticias
como resultado de conversaciones con el personal y los funcionarios de línea
o de informes de los mismos. En cuanto el jefe ejecutivo disponga de estos
elementos Informativos, que muchas veces no pasarán de ser meros rumores
o habladurías, habrá de saber distinguir entre lo que tenga y lo que no ten-
ga importancia o interés. Habrá de tener en cuenta todo ello con la debida
moderación, sin permitir que obstruya la s6lida ayuda que puedan prestarle
directamente las divisiones de su personal general.
Divisiones de plana mayor. Quizá el más importante de los instrumentos
con que cuenta un jefe ejecutivo para enjaezar su organización y mantenerla
bien orientada es su plana mayor general: las divisiones de presupuestos, de
planeamiento de programas, de personal, de planeamiento de organizaci6n
y métodos. No se incluyen las unidades de servicio o auxiliares, tales como
de estadística, de solicitudes y de servicios de oficina, por importante y
necesarios que puedan ser. Ni tampoco los servicios de contabilidad y de
406 El jefe del
carácter jurídico, que proporcionando mecanismos de mando al jefe ejecutivo,

son más aprovechables por las unidades de servicio que por las divisiones de
plana mayor general. Es cierto, no obstante, que debido a la capacidad o
competencia personal, así como al hecho de que se aplican a algunas activi-
dades propias de la plana mayor general, los jefes contadores y jurídicos son
muchas veces utilizados por el jefe ejecutivo para diversas funciones de plana
mayor general.
Las divisiones de plana mayor proporcionan recursos para el análisis y
el desenvolvimiento de soluciones a problemas comunes a toda la organiza-
ción. Proporcionan una fuente de alto consejo y asesoramiento en materias
acerca de las cuales está el jefe ejecutivo indeciso o tiene motivos para dudar
de la solución ofrecida por un subordinado operante. Proporcionan un punto de
vista más bien general que especializado tanto para la revisión de proposi-
ciones formuladas por las subdivisiones operantes cuanto para valorar los
resultados del trabajo de dichas subdivisiones. Pueden ayudar no poco al jefe
ejecutivo haciendo que se concentre la atención en los objetivos de la organi-
zación y dando consistencia a la actuación. Además, los empleados de tales
divisiones circulan alrededor de todo el equipo y proporcionan uno de los
más provechosos medios de obtener información y de lograr la comprensión
y la aceptación de las políticas seguidas por el jefe ejecutivo.
El jefe ejecutivo necesita disponer de un grupo de asesores de plana
mayor que funcionen de esta manera para ayudarle a anticipar las tareas
que hayan de realizarse, a planear la manera de hacer frente a las contin-
gencias que puedan surgir de detrás de una esquina, a delinear sus políti-
cas y programas, y a elaborar su organización fundamental y sus métodos.
El valor de sus servicios, no obstante, dependerá de la manera como fun-
cionen. Deben permanecer en su papel de plana mayor, es decir, asesor,
consultivo y coordinador, y deben eludir el imponer su opinión personal a
los funcionarios de línea en cuanto a materias de operación. Las divisiones
de plana mayor pueden llegar a convertirse en una carga en lugar de una
ayuda si desparraman la línea de mando del jefe ejecutivo metiéndola en el
trabajo de operación y si aíslan a dicho jefe de otras fuentes de consejo.
El hecho de que con frecuencia no se resista la tentación de salirse de la
órbita de la plana mayor se refleja en la frecuente práctica de que haya
que revisar un gran número de transacciones de detalle relacionadas con la
oficina de presupuestos o la oficina de personal que no implican cuestiones
de nueva política. Quizá la razón por la que los funcionarios de plana mayor
insistan en esto sea el que es más fácil revisar la actividad de los demás
que realizar una labor creativa, o el que no tengan la capacidad necesaria
para el trabajo dé plana mayor, o que no hayan llegado a saber en qué con-
siste la labor verdaderamente propia de la plana mayor.
Las divisiones de plana mayor no podrán dar todo el rendimiento que
cabría esperar si actúan en direcciones separadas. Es, pues, esencial que las
actividades de plana mayor general estén coordinadas entre sí. El jefe ejecu-
tivo o su delegado general puede proporcionar esta coordinación. A veces
esto puede lograrse más fácilmente poniendo las unidades de plana mayor
bajo la autoridad de un funcionario ejecutivo o un jefe de plana mayor. De
esta manera puede concentrarse la actuación de los diversos elementos de la
poder ejecutivo 407
plana mayor por alguien que intervenga en la dirección de la organización
como un todo, y el jefe ejecutivo podrá así disponer mejor de la totalidad
de sus recursos. Además, entonces será menos fácil que el jefe ejecutivo
haya de distraer su atención en asuntos '1.0 productivos, y se reducirá el nú-
mero de las unidades de la organización a que haya de atender personalmen-
te el jefe ejecutivo.
Pero, haciendo caso omiso en cuanto a la forma en que se disponga, las
funciones de la plana mayor general deben estar dirigidas por funcionarios
de alta categoría que tengan considerable libertad de acceso cerca del jefe
ejecutivo, llevando al cabo el funcionario ejecutivo una función facilitadora
y determinando la manera de que el jefe ejecutivo se vea rodeado del modo
más propicio para que pueda aprovechar el conjunto de las ideas de cada
uno de sus funcionarios de plana mayor.
Disposición de las unidades de línea. La manera como el jefe ejecutivo
disponga las subdivisiones de su agencia o negociado tendrá también mucho
que ver con que aquél domine su organización o esté a merced de la misma.
Es mucho lo que generalmente se sabe acerca de cómo se organizan las
subdivisiones operantes, por lo que no vamos a tratar con pormenores de la
cuestión. Lo que sí nos gustaría comentar especialmente es la relación entre
la manera como esté reunida la organización y las ocasiones en que el jefe
ejecutivo puede actuar en asuntos importantes.
Por ejemplo, un número reducido de divisiones operantes no significa
necesariamente que el jefe ejecutivo carezca de los pormenores necesarios
para poder aportar el elemento de perspectiva e influencia general. Cuando
hay tan pocas o el establecimiento está dispuesto de tal manera que entre
el jefe ejecutivo y las operaciones exista una muralla formada por varias ca-
pas de inspección, o la tarea de armonizar y coordinar en los asuntos de im-
portancia esté relegada a un nivel subsidiario, puede ser que el jefe pase a
resultar el esclavo en lugar de ser el amo.
Relacionada con la cuestión de que sean demasiado pocas las unidades
operantes y de las capas de inspección que esto pueda motivar está la de la
excesiva independencia que las disposiciones reglamentarias conceden muchas
veces a los funcionarios subordinados operantes. Cuando están definidas por
el reglamento las funciones de los jefes de las divisiones mayores, el jefe
ejecutivo queda sometido a un grave impedimento para manejar lo que con
frecuencia pasan a ser cuestiones principales independientes. Recordarnos el
vivo comentario de un ejecutivo federal que se quejaba de tener a su car~o
la imposible tarea de administrar una federación de negociados en lugar de un
departamento.
A una categoría diferente corresponden las complicaciones que pueden
surgir cuando se produce un excesivo desbarajuste de actividades. No sólo
es entonces incapaz el jefe de tener las distintas unidades dentro de la panta-
lla de su atención, lo cual lo deja como flotando, sino que aquellos asuntos que
llegan hasta él pueden motivar un criterio parcial o desequilibrado. Las
fUnciones deben estar dispuestas de tal modo que, en la mayor proporción
posible, puedan apreciarse y conciliarse los diversos puntos de vista. Al re-
conocer los peligros de una excesiva especialización, los departamentos muni-
408 El jefe del poder ejecutivo
cipales de salubridad que están al día, por ejemplo, se han apartado del
sistema de organizar los servicios de enfermeras de salubridad pública sobre
~ base de tipos especializados de trabajo: tuberculosis, enfermedades ve-
néreas, cuidado de niños. Se han autocoordinado en gran medida las unida-
des o distritos integrados por un grupo de enfermeras aptas para hacer
frente a variados problemas y situaciones, con lo cual se reduce la carga que
~sa sobre las más altas posiciones administrativas.
Otra desventaja se observa en unidades o agencias encargadas de fun-
ciones relativamente estrechas. Si la agencia exige el apoyo de un tipo de
interés especializado o de objetivo único, cabe que se ejerza sobre el jefe
ejecutivo una indebida influencia en un solo sentido, y será más difícil para él
conservar su organización dentro del debido campo visual ...
¿Es él un éxito?
Este estudio se ha referido a algunas de las cosas que puede hacer el jefe
ejecutivo para armonizar los demás elementos de su organización y obtener
de ellos el mejor partido posible. Hacemos hincapié en que ésta es la manera
como cimenta su influencia en su organización y conduce a ésta hacia sus
objetivos. Para terminar, debemos reiterar nuestro punto de vista, antes
expuesto, de que aunque no es fácil que el jefe ejecutivo salga airoso si trata
su organización como algo en que pueda mandar como en cosa propia, no
estará ciertamente en desventaja si se hace cargo del papel de verdadero jefe.
El hecho de que sea el depositario de la autoridad formal en su organi-
zación es un poderoso elemento para que desenvuelva su posición titular en
una verdadera fuerza y poder. Además, le corresponde a él determinar en todo
caso cuáles son las cuestiones que desee que se sometan a su decisión. Aun
cuando no pueda decidir gran cosa en su organización, hablando en sentido
cuantitativo, su elección acerca de cuáles son los asuntos que haya de re-
solver él determinará la manera cómo su organización resuelva sus dificulta-
des de importancia. La realidad es que, en su mayor parte, b a de depender
de los demás; por tanto, el grado en que toda la organización funcione den-
tro de una estructura comúnmente aceptada determinará cierta rapidez y
seguridad en sus movimientos hacia adelante.
15
Dirección y administración
departamental
Entre el tema del capítulo anterior y el presente existe una evi-

dentemente considerable analogía. No obstante, tiene un significa-
tivo cambio en la manera de enfocar las cuestiones, sometiendo a
un examen estricto problemas más técnicos. También hay cierto
cambio en el tema, aun cuando resulte difícil de precisar en qué
consiste ese cambio.
La dificultad surge al tratar de una definición aceptable de lo
que sea un «departamento". ¿Qué es un departamento? Es impo-
sible dar una definición hermética, al menos desde el punto de
vista de una escuela filosófica distinta de la del definidor. Una
definición que sirve satisfactoriamente para los fines presentes es:
Un departamento es aquella parte de una organización que está a
cargo, como responsable, de un jefe ejecutivo (o administrador)
illmediatamente debajo del jefe ejecutivo en la cadena de mando.
Así pues, la «dirección y administración departamental", tal como
generalmente se entiende, se refiere a las relaciones entre el jefe
ejecutivo y sus inmediatos subordinados, los jefes de departamen-
to; pero se refiere también y en forma más pormenorizada, a los
métodos y sístemas por los cuales los jefes de departamento mane-
jan o administran sus respectivas partes de la organización.
El trabajo seleccionado a continuación plantea los problemas
de la dirección y administración departamental en sus más amplios
aspectos, en el sistema de gobierno norteamericano: el doble papel
del jefe de departamento con respecto a su superior y a sus subordi-
nados; su doble relación con la política y con la administración,
y su doble responsabilidad con respecto al jefe ejecutivo y al or-
ganismo legislativo. El trabajo está tomado de Task Force, infor-
me sobre dirección y administración departamental, preparado por
la llamada Comisión Hoover. La segunda parte de este informe,
de la que está tomado el trabajo seleccionado, fue redactada por
409
410 Dirección y
[ohn D. Millett, profesor de administración pública en la Universi-

dad de Columbia. La parte aquí reproducida no es más que la
introducción de un estudio más pormenorizado de tales materias
como es The Need for Staff (Necesidad de una plana mayor) y
Role of Assistants (Papel de los auxiliares).
Objetivo y organización de la dirección y administración

departamental o
JOHN D. MILLETT
Doble responsabilidad de los funcionarios

El funcionamiento actual de nuestra estructura administrativa revela
que los jefes de departamento y de agencia en la rama ejecutiva tienen dos
responsabilidades básicas que han de cumplir: una política y otra admi-
nistrativa. Ante todo, el jefe del departamento es una avanzada del pre-
sidente en un determinado campo de las actividades administrativas.
El jefe de departamento debe ser considerado como una extensión d ~ la

personalidad del presidente. Se espera que ponga en ejecución las ínstruc-
ciones básicas que para normar su conducta pueda dictar el presidente. Como
consecuencia de las promesas formuladas en una campaña electoral, después
de consultar COn diversos jefes de partido y del Congreso, o como resultado de
firme convicción personal, puede un presidente tener ciertas creencias bá-
sicas acerca de política exterior, de política agrícola, fiscal o de bienestar
social, de la conservación de los recursos naturales o cualquiera de una
multitud de asuntos públicos de interés vital. Puede entonces comunicar
su punto de vista a un jefe de departamento. Obligación de este último es
que esas instrucciones sobre alta política se traduzcan por el departamento
en una actuación apropiada.
El jefe de departamento es también un consejero del presidente, tanto
en asuntos concretos que puedan presentarse en el campo de su jurisdicción
como dentro de otros campos más o menos ampliamente relacionados con el
mismo. Fuera de las actividades normales del departamento pueden presen-
tarse diversos problemas sobre los cuales desee el jefe del departamento la
orientación presidencial. Particularmente, cualesquier sugestiones acerca de
nueva legislación de importancia es casi seguro que habrán de requerir cierta
apreciación presidencial. Grupos exteriores al gobierno pueden someter algún
asunto a la atención del presidente, o los jefes del cuerpo legislativo pueden
sugerirle la conveniencia de algún tipo de actuación. En todas esas circuns-
tancias debe Un jefe de departamento estar preparado para asesorar al pre-
sidente acerca de la conveniencia de tales proposiciones.
o De Departmental Management in Federal Administration: A Report tcith

Recommendatiom, preparado por la Comisión sobre la organización de la rama eje-
cutiva del gobierno (Washington, 1949) págs. 39-42.
administración departamental 411
Además se espera que un jefe de departamento proporcione a las opera-

ciones departamentales un cierto punto de vista político. Debe ser algo más
que un mero canal de comunicación entre el departamento y el Presidente
en aquellos asuntos de vital interés sobre los que este último haya de tomar
una resolución. El jefe de departamento debe dar un sesgo político a todos
los asuntos departamentales. Tal actitud política no debe estar determinada
por un mezquino partidismo en relación, ya sea con la provisión de cargos
a favor de los leales trabajadores del partido, ya con la asignación de pri-
vilegios especiales. Una actitud política ha de reflejar, más bien, las opi-
niones que prevalezcan acerca de importantes asuntos públicos, opiniones
acerca del alcance y magnitud de las actividades del gobierno, por lo que
respecta tanto a los fines como a los medios de la actuación gubernamental.
Un jefe de departamento es un intérprete de las actitudes públicas predomi-
nantes para los funcionarios permanentes que se hallen bajo su dirección.
Un jefe de departamento debe crear un ambiente propicio para la orienta-
ción del esfuerzo público.
El jefe de departamento es un nexo indispensable para conectar la res-
ponsabilidad política de la administración del presente día. En la actualidad
es generalmente aceptada la creencia de que el servicio en el gobierno
debe ser esencialmente un servicio de carrera; que todos los cargos
de gobierno, salvo unos cuantos, deben proveerse sobre la base de la
competencia técnica y la experiencia. Cualquier otra práctica es notoria-
mente perniciosa. En un tiempo en que la economía del gobierno es más
esencial de lo que nunca fuera, no puede admitirse un sistema tan costoso
como el del botín o los despojos. Pero por el mismo motivo, un servicio de ca-
rrera en el gobierno puede convertirse en una peligrosa burocracia si no están
claramente delimitados los aspectos de responsabilidad política y no se aplican
con energía. Aquí es donde adquiere hoy una nueva importancia, y de gran
alcance, el papel del jefe de departamento. En la vasta estructura de la acti-
vidad administrativa, el jefe de departamento ha pasado a ser el eslabón esencial
entre un servicio de carrera y un presidente elegido ante la mayoría del pue-
blo y responsable ante el mismo.
Ciertamente, el Congreso proporciona también un freno para el peligro que
Supone una administración políticamente irresponsable. Pero este freno, por
su propia índole, no puede aplicarse en forma continua. El Congreso debe
fijar el contenido general, el alcance y la magnitud del esfuerzo del gobierno.
Puede también el Congreso criticar lo que se haya hecho y modificar las
instrucciones básicas, pero la dirección día por día del esfuerzo administra-
tivo debe quedar necesariamente en manos del presidente y de los jefes de
departamento.
En cierto modo las relaciones entre un jefe de departamento y el Con-
greso consisten meramente en la proyección de las relaciones entre el pre-
sidente y el Congreso. Pero sería totalmente contrario a la realidad no ver en
Un jefe de departamento nada más que un lugarteniente del presidente. Los
jefes de departamento han cultivado frecuentemente sus propias relaciones
independientes con los jefes políticos influyentes en el Congreso y con las
comisiones de éste. Esta situación puede representar tanto una ventaja como
Un inconveniente para el jefe del poder ejecutivo. Cuando llegan a ser de
412 Dirección y
esencial interés nuevas disposiciones legales y programas modificados, suele

ser el jefe de departamento quien presente la justificación fundamental tanto
al Congreso como al pueblo en general. El jefe de departamento es el pri-
mordial punto de contacto entre las ramas legislativa y ejecutiva por lo que
respecta a las cantidades que hayan de ser votadas por el Congreso. Así,
la formulación por parte del presidente de la política y el programa que se
someten a la consideración del Congreso deben presentarse detalladamen' d
a la legislatura por los jefes de departamento. Ciertamente, toda vez qi,e
puede adoptar un punto de vista especial, un jefe de departamento, si cuen-
ta con el apoyo legislativo, puede presentar actitudes e incluso recomenda-
ciones concretas que estén en contradicción con las del presidente, ya que
aquél puede contar con un punto de vista más amplio. En tales casos, las
relaciones entre el jefe de departamento y el Congreso puede ser motivo de
fricción con el jefe del poder ejecutivo. Si la fÍ'icción llega a hacerse sufi-
cientemente perturbadora, puede el presidente, desde luego, sustituir al jefe
de departamento.
Pero, en todo caso, son reales y vitales las relaciones entre el jefe de
departamento y la legislatura. El jefe de departamento debe, antes que nada,
presentar a la legislatura el criterio presidencial. Si personahnente sostiene
un criterio distinto, puede indicar la zona de desacuerdo, siempre que cuente
con la previa aprobación del presidente. En otro caso, tanto como cuestión
de buen gusto, cuanto velando por nuestro proceso gubernamental, debe di-
mitir el jefe de departamento cuando se halle en conflicto fundamental e
irreconciliable con los deseos del presidente.
Por otra parte, el jefe de departamento es un importante canal para la
comunicación al presidente del criterio del Congreso. Teniendo, por regla
general, un conocimiento más intimo y detallado de la opinión legislativa,
el jefe de departamento debe tener informado al presidente acerca de las
actitudes que prevalezcan en el Congreso. Tal información es de vital impor-
tancia para la formulación de las políticas y los programas presidenciales.
El jefe de departamento debe servir también como lazo de unión entre
los funcionarios de gobierno permanentes y la legislatura. Aquí la tarea con-
siste tanto en lograr que se tenga debidamente en cuenta el criterio del cuerpo'
legislativo en la preparación de las políticas y los programas departamentales
que se presenten a la aprobación presidencial, y lograr que se ejecuten fiel-
mente las instrucciones legislativas contenidas en disposiciones legales sustan-
tivas y en leyes aprobando la concesión de cantidades.
No es una posición fácil la que ha de ocupar un jefe de departamento
bajo nuestro sistema de gobierno. Como miembro de la rama ejecutiva, su
primera obligación constitucional es la que tiene para con el presidente, pues
en todo momento es un auxiliar del jefe del poder ejecutivo. Pero, como
parte de la rama ejecutiva, tiene también la obligación constitucional, tanto
de consultar con la legislatura e informarla, como de procurar que se dé
cumplimiento a las intenciones de la legislatura expresadas a través de las dis-
posiciones legales.
Deberes administrativos
La segunda en importancia de las tareas propias de un jefe de departa-

mento o agencia es servir como jefe administrativo de la agencia de que esté
encargado.
Este papel de jefe administrativo supone no poca responsabilidad, espe-
cialmente en un tiempo de actividades gubernamentales en gran escala. Cierta-
mente, como dirigente eficaz, el jefe de departamento ha de reunir muchas
diferentes cualidades. Debe necesariamente poseer o procurar adquirir cier-
tos conocimientos generales acerca de la sustancia del trabajo realizado.
Debe saber algo sobre el proceso y las técnicas administrativas. Debe ente-
rarse de las capacidades y las peculiaridades del personal subordinado. Debe
proporcionar no s610 el eslabón esencial entre el departamento y la Casa
Blanca, sino también una influencia vitalizadora sobre las operaciones internas.
Ciertamente, el jefe de departamento halla desde luego a mano un con-
junto de prácticas habituales, pues generalmente el departamento cuenta con
una tridici6n basada en una larga evolucíón histórica, a más de haber en el
mismo un habitual método de operación. El administrador, además, encon-
trará a los subordinados y a los auxiliares clave dispuestos a ayudarle,
si bien dentro de ciertos límites. Una de las paradojas de la administración
del gobierno en gran escala es que un jefe de departamento, aunque sea
ineficaz, no por ello paraliza los servicios del gobierno, al paso que un jefe de
departamento eficaz puede, en cierto tiempo, introducir un nuevo entusias-
mo, una nueva energía y una nueva eficacia en la ejecución del trabajo de
la agencia.
En sus más amplios términos, el papel administrativo del jefe de depar-
tamento consiste en suministrar un sentido de unidad o comunidad de pro-
pósito a la agencia, en conjunto, y lograr la eficaz ejecución de los programas
de que la agencia esté encargada. No hay esfuerzo administrativo tan con-
siderable como el de levantar y sostener un sentido de comunidad de propó-
sito. Es fácil que se considere la inspección y fiscalización como esencial-
mente negativa y restrictiva, a menos que se ejerza con el propósito de
identificar las relaciones internas y fomentar la adhesión a algún objetivo
general. Y a menos que el propio jefe del departamento preste una cuidadosa
atención a las posibilidades de mejoramiento administrativo, no se obtendrá
en esta dirección un resultado continuado y sostenido.
Quizá habría que añadir una palabra acerca del significado de las mejoras
en la ejecución de los servicios del gobierno. Esas mejoras pueden re-
flejarse de una a dos maneras. Pueden significar que se extienda más el serví-
cio al público sin aumento alguno en el personal ni en otros recursos necesa-
rios para prestar el servicio, o pueden advertirse en una reducción de los
recursos necesarios para prestar un determinado servicio. En una sociedad
creciente por el aumento de población y el incremento de la riqueza mate-
rial, cabe esperar que se incrementen también los servicios del gobierno.
Entonces, la eficiencia administrativa no significa una reducción en las ope-
raciones, sino más bien una creciente producción total procedente de los
recursos destinados a un particular propósito. Las mejoras en la ejecuci6n
414 Dirección y
de Jos servicios del gobierno debe comprender una creciente eficiencia por
medio de una mayor producción total por unidad de dinero gastado.
Para ampliar en cierto modo, podemos decir que el papel administrativo
del jefe de departamento implica el cumplimiento de los siguientes diversos
deberes:
1. Debe revisar los propósitos básicos del esfuerzo del departamento a
la luz de instrucciones reglamentarias y de la general facultad discrecional
que las mismas le confieran. Dentro de los límites de esas instrucciones le-
gislativas puede modificar los objetivos debido a los deseos presidenciales
o con motivo de un cambio de circunstancias. Y puede sugerir cambios en la
autorización reglamentaria y la aprobación del Congreso. Pero debe asegurar
el que se cumplan los objetivos básicos.
2. Debe fomentar un sentido de lealtad al propósito común o a una meta
general en toda la agencia. Debe estar atento a las relaciones internas en-
tre las actividades de los negociados u oficinas y procurar el logro de una
efectiva colaboración en la realización de un propósito común.
3. Debe dar el departamento una positiva sensación de jefatura. En ge-
neral debe estar disponible para consultas y estudio de asuntos con sus inme-
diatos colaboradores y sus subordinados operantes. Debe estar dispuesto a
tomar decisiones a la luz de la mejor información disponible y dentro de
la estructura política básica del departamento. Debe estimular las iniciativas
y la actividad entre sus colaboradores y subordinados y cultivar un sentido
de trabajo de equipo. Debe estar pronto para enterarse de toda labor acer-
tada y reconocerla. Debe poseer la valentía necesaria para insistir en la lealtad
a un objetivo común, aunque para ello haya de recurrir a la necesaria ac-
tuación disciplinaria.
4. Debe estar constantemente alerta a fin de aprovechar las ocasiones
propicias para lograr la más eficaz ejecución de los servicios departamen-
tales. Aquí especialmente hay muchas técnicas disponibles que puedan ayu-
darle para responder a muy diversas cuestiones. ¿Cuán detalladas y cuán
adecuadas son las preparaciones previas para la actuación administrativa?
¿Qué labor ha dejado de ser de interés vital o siquiera útil? ¿Pueden redu-
cirse los servicios domésticos o realizarse a menos coste? ¿Qué cambios se
experimentarían en la organización si cada cual contribuyera a un cumpli-
miento más satisfactorio o eficaz de los servidos? ¿Qué métodos de trabajo
podrían simplificarse o mejorarse? ¿Qué información hace falta y es utili-
zada acerca de la eficiencia de los métodos de trabajo? Evidentemente,
ningún administrador puede llevar personalmente al cabo la tarea de hallar
las respuestas de éstas y a otras preguntas parecidas. No es labor propia del jefe
de departamento sumergirse en un mar de detalles en cuanto a la admi-
nistración. Pero el jefe de departamento debe insistir en que se formulen y
se contesten tales preguntas.
El jefe de departamento cuenta con colaboradores que le ayuden en el
desempeño de su propio papel de jefe y subordinados que se ocupen de los
detalles de operación. Pero sólo él mismo puede ejercer la constante influen-
cia personal que establece la diferencia entre la ejecución ordinaria y la
extraordinaria de los servicios del gobierno.
I El autor del trabajo seleccionado a continuación, Paul H. Apple-

by, ha sido ya presentado en la primera parte de este libro como
autor de la selección "El gobierno es diferente". Su gran experien-
cia en la "oficina frontal" del Departamento de Agricultura y su
posterior turno de actuación en la Oficina Ejecutiva del Presiden-
te da a sus opiniones un especial valor sobre el tema a que aquí
se dedica, "Organización alrededor del jefe de un gran departa-
mento federal".
Muchas e inquietantes son las cuestiones que en este ensayo se
plantean. ¿Ha llevado a Appleby a dar un valor excesivo a la inte-
gración y a la flexibilidad su gran experiencia en la "cima" de la
administración? ¿Existe un "interés" de la nación como un todo?
Si existe un interés nacional distinto del de determinados individuos
o grupos ¿cuál es éste y cómo puede indentificarse?
En los últimos años se ha aplicado una escrutadora mirada
crítica a las teorías aceptadas acerca de la organización y funcio-
nes de la "plana mayor". ¿Es acertado el análisis de la organiza-
ción y funciones de la plana mayor que aquí se presenta?
Se pregunta: ¿Hasta qué punto son acertadas y aconsejables
para el gobierno estatal y municipal las teorías y recomendaciones
que aquí se manifiestan?
Organización alrededor del jefe

de un gran departamento federal o
PAUL H. APPLEBY
El profesor Carl Brent Swisher, en su reciente libro The Growth of Cons-

titutional Power in the United States, hace la afírmacíón, olvidada con de-
masiada frecuencia, de que el primordial objetivo de las constituciones escri-
tas, incluyendo la .nuestra, es conceder suficiente poder al gobierno. Siguen
a ello, y no lo preceden, por importantes que puedan ser, las limitaciones
al poder del gobierno. De manera muy parecida, la apreciación de la or-
ganización administrativa comienza con las disposiciones esenciales relativas
a la autoridad y la responsabilidad. La delegación, la descentralización y to-
das las técnicas ideadas para una difusión de influencia y para una celosa
y recíproca colaboración enriquecen enormemente la administración, si bien
son de importancia secundaria. Una verdadera y efectiva descentralízacíón
solamente puede venir después de una efectiva centralización.
En el presente escrito me propongo estudiar la organización alrededor del
jefe de un gran departamento del gobierno en los términos elementales de sus
necesidades como un factor importante en el proceso de la integración guber-
o De Public Administration Review, vol. 6 (verano de 1946),págs. 205-212.

Reproducido con autorización del autor y de Public Administration Review.
416 Dirección y
namentaI. Esas necesidades, como primordial objetivo de una constitución,
se olvidan con demasiada frecuencia. Todo ciudadano -sea cual fuere su
relación con el gobierno- se da cuenta de su necesidad de influir en el curso
del gobierno y de modificar el impacto que el gobierno le cause. Todo em-
pleado del gobierno, sea cual fuere su categoría, se da cuenta de la necesi-
dad de que se atenúe para su sensitiva individualidad la fuerza del viento
del gobierno. En una democracia, esas maneras de sentir laboran constante-
mente en pro del mejoramiento de ciertos importantes aspectos de nuestra
sociedad organizada. Pero pocos son los que están constantemente pres-
tando atención a una urgente aunque complementaria necesidad de una
adecuada organización. Y con demasiada frecuencia, incluso quienes funcio-
nalmente están encargados de apoyar la esencial autoridad centralizada,
desempeñan sus labores de manera irreflexiva, lanzando con una mano fis-
calizaciones y regulaciones necesarias y sosteniendo con otra inútiles rutinas.
En cierto sentido, la consideración del aspecto administrativo del gobierno
comienza, desde luego, con la gente para la cual existe el gobierno. En otro
sentido, su consideración comienza por los medios por los cuales el gobierno
en la administración puede hacer efectivamente lo que de él se requiere. En
este sentido, la consideración de la administración pública en el gobierno
nacional comienza con el hecho de que el gobierno ejecutivo debe ser ma-
neiable por el presidente, que es el responsable del gobierno ejecutivo.
Poco sería el provecho nacional que se obtendría con atribuir responsabili-
dad al presidente si se le equipara en forma deficiente con autoridad y con
otros medios gracias a los cuales puede actuar con responsabilidad. La posi-
bilidad de mando definitivo por el presidente es piedra angular del arco, si
es que hemos de contar con un arco: un gobierno coordinado, integrado den-
tro de los límites fijados por el proceso ejecutivo; acción ejecutiva responsable,
obediente en conjunto a todo el pueblo y no obediente en sus partes a grupos
con intereses especiales.
La frase "posibilidad de mando definitivo" requiere ser explicada. Hablo,
desde luego, de la posibilidad de mando ejecutivo como un preliminar ne-
cesario de la posibilidad de mando por parte del Congreso y del pueblo.
Incluso con respecto a programas de conocido contenido político cualquier
presidente puede tan solo ejercer un mando de carácter general. Tiene que
delegar muchas de sus facultades de mando. Habitualmente ha de confiar
en el principal funcionario ejecutivo en quien haya delegado su responsabi-
lidad mientras tal funcionario no deje de cumplir amplia y satisfactoriamente;
cuando es sustituido este funcionario que no da satisfacción, hay que depo-
sitar la misma confianza general en el nuevo designado. Pero cuando la
responsabilidad delegada puede concentrarse claramente en una persona y no
se ponen trabas a la facultad de reemplazarla, esta facultad es la base del
esencial mando presidencial. Hay zonas en que puede ser relativamente
ligero el mando administrativo; estas son aquellas zonas en que los progra-
mas han sido objeto de controversia y se han precisado las operaciones. En
la práctica, la facultad presidencial en tales zonas será más remota, en todo
momento más guardada en reserva, -teniendo más de una facultad en última
instancia y menos de una facultad presente y directa- que en el caso de
programas nuevos o nuevamente sometidos a controversia.
Hay algunas otras zonas en que puede ser necesaria cierta restricción
legal a las facultades presidenciales, obligándose al presidente a ejercer una
más general, más en reserva, más de "última instancia" facultad de mando,
un mando menos inmediato y directo. A mi juicio, tales zonas son mucho
más reducidas de lo que generalmente se cree, y las restricciones a las fa-
cultades del presidente deberían ser menos severas de lo que generalmente
son. Las zonas en cuestión incluyen las del "derecho administrativo", cuyo
proceso regulador incluye funciones cuasijudiciales. Esas zonas especiales
deben distinguirse en cierto modo de zonas de otros tipos de programas de
actuación, pero creo que aún con respecto a ellas ha existido la tendencia a
restringir demasiado las facultades presidenciales. La "posibilidad de defi-
nitivo mando" adquiere aquí un muy importante significado. Pero tanto aquí
como en otras zonas en que hay menos justificación, ha existido la tendencia
de privar al presidente y a sus ejecutivos responsables de incluso un real
mando definitivo. Son esas las zonas en que el lema es "sepárese la adminis-
tración de la política'. En tales casos se manifiesta el esfuerzo inconsciente
de mantener la administración separada de la democracia. En algunos de esos
casos obligarían las leyes a la administración a continuar durante largo tiempo
de acuerdo con las .ídeas del grupo mayoritario que patrocinó la aproba-
ción de tales leyes. En otros casos concretos el esfuerzo se encamina a separar
del pueblo el mando político y dejarlo en manos de un determinado grupo
de expertos tales como abogados, hombres de ciencia, militares, etc.
Con o sin bases en las leyes, los subadmínistradores buscan y fornt!llltan
la autonomía administrativa. Esta tendencia es peligrosamente efectiva prin-
cipalmente al estar apoyada por prácticas que permiten que intereses par-
ticulares dominen considerablemente los negociados u oficinas y los programas
que les han sido encomendados. La debida influencia y definitivo mando
de todo el pueblo quedan violadas por tal administraci6n autónoma. Re-
sultan difíciles e intrincados la coordinación, la integración e importantes
medios gracias a los cuales todos los programas de gobierno quedan some-
tidos a la fiscalización de toda la nación. Don Price ha declarado acerca de
esto: "El verdadero problema de representación y responsabilidad no se plan-
tea entre el jefe del poder ejecutivo y la legislatura, sino entre éstos, por un
lado, y, los departamentos, los negociados y las comisiones legislativas. por
otro, que tratan de ir por sus propios respectivos caminos.-
El tema relativo a la organización alrededor de un jefe de departamento
debe estudiarse antes que todo con motivo de la relación entre un jefe de
departamento y los negocios centrales que tienen por objeto asegurar- un
gobierno representativo y responsable, dando efectividad a la demoa-acia.
La autonomía de las oficinas es una negación de la democracia, y la depar-
tamental es una negación todavía más completa.
Comienzo, pues, en este escrito, al examinar la situación de un jefe de

departamento, estimando que el mismo se halla en el nivel ejecutivo inme-
diatamente debajo del presidente. Es éste un cuadro habitual de lo que
418 Dirección y
son los miembros del gabinete, pero no tengo seguridad acerca de cuánto
nosotros -o ellos- reflejamos en el cuadro. El miembro del gabinete que
consciente y sistemáticamente organiza su departamento de manera que tanto
positiva como imaginativamente contribuya a la función presidencial de in-
tegración gubernamental, todavía ha de aparecer en la escena. La actuación
habitual se inclina tan marcadamente en otra dirección, que uno de los más
profundos observadores de nuestro gobierno se sintió inducido a declarar
con toda seriedad que los miembros del gabinete son característicamente
'10s peores enemigos del presidente".
Ciertamente, entre ellos mismos, y en sus respectivas relaciones con el
presidente, los miembros del gabinete muestran más espíritu de competencia
que de colaboración. Son los defensores de especiales intereses particulares, en
competencia, de grupos especializados funcionalmente. Son competidores con
respecto a las cantidades aprobadas por el congreso, a la autoridad y al
prestigio. Tratando de simplificar y hacer manejables sus cargos, resienten
y resisten los esfuerzos encaminados en pro de la integración gubernamental.
Tranquilamente, incluso planteando sus diferencias con el presidente ante las
comisiones del Congreso, pueden en cualquier momento obstruir los propó-
sitos de aquél. (Si hace falta un ejemplo, recuérdese la historia de los es-
fuerzospor la reorganízacíón.) La estructura de las comisiones del Congreso
refleja intereses especiales en gran parte del mismo modo que los reflejan
los departamentos ejecutivos. En la altura como en la rama ejecutiva lo que
hace falta es traducir la política especial en una mejor política general; los
tratos recíprocos entre el personal de los negociados y los departamentos
con las comisiones del Congreso impiden esta traducción. Los jefes de de-
partamento, entonces, proporcionan al presidente muchas más dificultades
de las que le evitan. Probablemente esto último ocurriría en la mejor de las
circunstancias, pero nadie puede dudar que el gobierno saldría beneficiado
de un mayor esfuerzo realizado por los jefes de departamento o bajo sus
órdenes que actuase imaginativamente en pro de un mejor cumplimiento de
las necesidades presidenciales, que abarcan todo el gobierno.
No me estoy refiriendo a ningún determinado gabinete, desde luego, y
no trato de estudiar la cuestión en forma extravagante. Quisiera simplemente
indicar que la debida organización alrededor de un jefe de departamento
necesita apuntar hacia arriba, hacia el presidente y, alrededor, hacia el
resto del gobierno, y no hacia abajo, en interés de las órdenes y regulaciones
propias del secretario. Desde luego, la corriente hacia abajo de la autoridad
asume un nuevo significado si la adecuada integración de un departamento
se estima como un preliminar para la mejor unificación del gobierno. Es
frecuente que los peores pecados de competencia entre departamentos se
cometan sin la participación o el conocimiento de los jefes de departamento.
Por lo que respecta a ellos son esos pecados de omisión; la comisión es imputa-
ble a los negociados u oficinas.
Los problemas de integración tanto en lo político como en lo administra-
tivo hacen vacílar hoy más que nunca debido a la enormemente mayor com-
plejidad de nuestra sociedad. El entrelazamiento de intereses por parte de
diversos departamentos gubernamentales es comparable al creciente entre-
tejimiento, permítasenos decirlo, de la física y la química. Pero el más
vívido y urgente acontecimiento es la manera como tantas políticas interiores

tropiezan ahora con las relaciones internacionales, con las que han de conci-
liarse. En lo futuro, no podrá permitirse, simplemente, que se desenvuelva la
política interna sin contrastarla con consideraciones internacionales, y no
podrá permitirse que la política exterior se desenvuelva en un vacío que
no tenga relación alguna con las mil y una políticas internas de importancia.
Aquí es donde se manifiesta la nueva y más imperativa exigencia de inte-
gración de infinidad de materias. Esto no puede lograrse por obra y gracia
de un determinado presidente o por los jefes de departamento separada o
conjuntamente, o por el departamento de Estado solo. Esto exige una coordi-
nación intrincada, institucional, y métodos totalmente nuevos de organización
gubernamental. Ya han desaparecido del país las trincheras del sentimiento
aislacionista. Están defendidas en Washington por funcionarios que opinan
internacionalmente pero que actúan menos que nacionalmente: con mentali-
dad departamental o de negociado. La forma de superar este aislacionismo es
el supremo problema de la administración pública hoy en día. Y ello es así
porque la traducción de muchas fragmentarias orientaciones políticas de inte-
rés especial a una honda política nacional, y la traducción de la política nacio-
nal a una eficaz política internacional es hoy el supremo problema de política
pública. La organización y la administración son los medios por los cuales
podemos idear políticas así como los medios para llevarlas a cumplimiento.
Los departamentos del futuro deben, por tanto, estar mejor y especialmen-
te organizados para el funcionamiento interdepartamental y para la mejor
proyección de la política presidencial, en bien del interés del pueblo en
conjunto. Y yo confío en que esto podría lograrse en el nivel departamental
por medio de un programa administrativo que, en términos generales, tuviera
esta forma: organismos de plana mayor alrededor de los jefes de departa-
mento cuya sola razón de ser consistiese en proyectar la política y la ad-
ministración en las esferas gubernamental e internacional; detrás de estos,
agencias de plana mayor adecuadas para desenvolver la política y la
administración de negociado en la esfera departamental y en formas. sufi-
cientemente fiscalizables por el secretario para ser susceptible de una proyec-
ción todavía más alta.
Coordinación y adecuada centralización son, pues, palabras que reflejan
el aspecto administrativo de la primordial función del gobierno: la aporta-
ción de medios por los cuales 140 millones de personas alcancen una acción
común, estando las partes relacionadas con el conjunto y éste con las
partes. La responsabilidad no se halla, desde luego, toda en los departamen-
tos. Estamos deficientemente organizados como gobierno. Juntamente conla
falta de adecuadas instituciones gubernamentales, tenemos muchas deficien-
cias específicas. Tendemos, por ejemplo, a tener servicios de carrera en los
departamentos o los negociados, pero no gran cosa de servicio de carrera
gubernamental. Pero si esto es cierto en el nivel presidencial, si, como he
indicado, el jefe del poder ejecutivo no puede administrar eficazmente el
gobierno simplemente por medio de los jefes de departamento, es igualmente
cierto que ningún jefe de departamento puede administrar debidamente el que
tenga a su cargo simplemente por medio de sus jefes de negociado. Una de
las razones por las que los jefes de departamento adopten posiciones hostiles
420 Dirección y
para las necesidades y la política presidencial se halla en el hecho de que

ellos defienden, o están gobernados por ellos, negociados u oficinas que ellos
mismos no fiscalizan o dirigen. Vienen a ser, hasta cierto punto, simples
"fachadas" de sus negociados.
Me haría falta otro escrito para estudiar como ello lo merece la tendencia
a la autonomía en sectores de la organización de los cuales es el negociado
el mejor ejemplo. Y todavía necesitaría otro escrito para sugerir los más
concretos y detallados medios para integrar en los actuales departamentos
federaciones de negociados desconectadas. Aquí no es posible hacer otra
cosa que presentar algunas ideas generales por vía de orientación. Pero hay
que reconocer que es mucho más fácil unificar una división que un nego-
ciado, mucho más fácil unificar un negociado que un departamento y mucho
más fácil unificar un departamento que unificar toda la rama ejecutiva.
La mayor parte de las personas dedicadas a la administración pública se
hallan en niveles o en sectores donde este problema es insuficientemente
conocido. Deberían entenderlo mejor, si no por otra cosa, para ser igual-
mente aptos para ajustarse al mismo. Estoy indicando mi creencia en la ne-
cesidad de una mayor unificación departamental; si esto se lograse sería
a costa de no pocos esfuerzos y sacrificios por parte de quienes han estado
trabajando en un relativo aislamiento autónomo.
Por otra parte, hay que reconocer que por lo que hay que optar no es
por la violencia o la falta de ésta, sino entre diversos tipos de violencia,
pues la que resulta de la confusión gubernamental es causa de desaliento por
parte de los ciudadanos en general, incluyendo el personal del gobierno, y cau-
sa un especial y adicional impacto en quienes trabajan dentro del mismo.
Los secretarios que no tienen el verdadero mando de su departamento
cuentan con muchas facultades reales cuyo ejercicio puede causar trastornOS
en la organización. Los ajustes con motivo de cambios de secretario no
justificados por cambios políticos o por simples diferencias personales son
quizá tan destructivos para la moral y la actuación tanto de las personas
como de la organización como puede serlo cualquier otro determinado fe-
nómeno. Por 10 tanto, después de la adecuada unificación, me inclino a consi-
derar la continuidad administrativa a través de medios institucionales como
de importancia únicamente secundaria. Quizá sea esto tan solo el lado opues-
to de la misma moneda.
La mayor parte de los jefes de departamento llegan -y probablemente
continuarán llegando- sin algunas de las más necesarias cualidades. No
contamos con sistema alguno gracias al cual puedan los jóvenes prometedo-
res en política adquirir experiencia y ser probados en materia de administra-
ción. Cuando miembros del Congreso pasan a ocupar puestos en el gabinete
es muy probable que puedan ser considerados como modelos antiadministra-
tivos de actuación personal. Funcionarios ejecutivos procedentes de los ne-
gocios han llegado habitualmente a dominar particulares situaciones de la
administración en vez de adquirir una flexible capacidad administrativa ge-
neral que podría permitirles ajustarse al ambiente político que los rodea
y al que están habituados. Banqueros y agricultores, si son considerados para
ocupar determinados puestos en el gabinete, lo son por sus conocimientos
técnicos de algunos aspectos de la rama respectiva, pero no por sus condi-
ciones de dirigentes políticos ni administradores. Los publicistas, abogados y
catedráticos tienden a tener una mayor comprensión de la política en general,
pero son originalmente individualistas sin verdadero conocimiento de los as-
pectos administrativos.
Incluso en un caso especial en que un jefe de departamento pueda de-
mostrar ser un administrador competente, le resulta difícil legar a su sucesor
algo de valor administrativo. Tiende a construir una estructura que refleje
totalmente su manera de trabajar, y su gran novedad e historia invita pronto
a su abandono.
En términos latos, pues, parece que el problema consiste en crear una
estructura básica permanente para la administración departamental, que
sea tan consistente que no pueda fácilmente desdeñarse o hacerse caso omiso
de ella, pero que sea 10 bastante elástica para proporcionar, gracias a la in-
tervención de unos cuantos auxiliares personalmente seleccionados, la ayuda
necesaria a la habilidad política y que permita cambios marchando al paso
con los cambios que impongan las necesidades administrativas. Una gran
parte del mecanismo necesario para la dirección departamental y Iafntegra-
ción política debe estar a punto y colocada de modo que no pueda ignorarse
fácilmente, sin que dependa exclusivamente del favor del secretario entrante.
Si han de ser a un tiempo un instrumento obediente y útil, los arreglos
orgánicos deben estar primorosamente elaborados por la costumbre y la
fuerza de los arreglos administrativos, y no por la ley.
De ser cierto, como he manifestado, que ningún secretario puede adminis-
trar un departamento solamente por medio de sus jefes de negociado, creo
que también es cierto que ningún secretario pueda administrar su depar-
tamento solamente por medio de sus auxiliares de carrera. Necesita unos
cuantos auxiliares -dos o tres, o cuatro o cinco- que extiendan su radio de
acción como personal claramente selecto. Tales auxiliares suelen ser no pro-
fesionales y suelen actuar de una manera medio descuidada que invita al
desorden y al capricho. Me ha parecido de importancia que su trivial interés
en la innovación política deba asociarse rápida y directamente con las enti-
dades orgánicas de plana mayor. Suponiendo que tengan la responsabilidad
de continuar las funciones administrativas, cabe esperar que los nuevos au-
xiliares adquieran rápidamente conocimientos y experíeneías y al mismo tiem-
po tengan a su disposición los mandos e instrumentos eficaces para proceder
a un cambio. Una disposición concreta en el sentido de que el personal de
carrera asignase responsabilidad a las nuevas personas dejaría espacio tan-
to para la dinámica como para la continuidad.
Yo me inclino a creer que los jefes de las unidades de plana mayor bajo
esos nombramientos personales deben tener una condición especial recono-
cida en un registro especial del personal administrativo clave del gobierno
con facultad para ser trasladados bajo fiscalizaciones generales ejercidas por
la Oficina Ejecutiva del Presidente y una junta especial. Todas las dispo-
eiones necesarias pueden y deben tomarse de acuerdo con leyes vigentes;
hay que evitar un cuerpo especial' rígido. Con la debida salvaguardia, el sos-
tenimiento y desenvolvimiento de tal registro determinaría una considerable
mejora en la administración pública; daría por resultado la formación de
más y mejores administradores y éstos, debido a una condición legal de tanta
422 Dirección y
dIDplitud como el gobierno y a las oportunidades, podrían contribuir a una
mayor unificación administrativa.
11
Legamos, pues, al estudio concreto de la forma y utilización de las pla-

nas mayores departamentales. ltste debería comenzar pensando en la polí-
tica y la acción que ha de observarse y desarrollarse. También, por lo tanto,
ha de hacerse lo mismo por lo que respecta a las cualidades necesarias para
un alto personal de plana mayor.
Hablando recientemente con un amigo inglés, manifesté casualmente:
"quizá se sorprenda usted al oírmelo decir, pero yo creo que la cosa que
abunda menos en Washington es el sentido político". ];;1 me respondió que esta-
ba de acuerdo conmigo, pero que él diría esto de un modo distinto: "La cosa
que abunda menos en Washington es la capacidad de pensar; de pensar en
forma completa, combinando todos los elementos del cuadro, todas las rela-
ciones, incluyendo especialmente los factores humano y social; la gente en
Washington está equipada para pensar, y piensa de una manera demasiado
altamente especializada." Yo no podría estar más completamente de acuerdo
con una afirmación que con esta de mi amigo inglés.
Nos hace mucha falta la amplitud, la liberalidad en los niveles que ro-
dean al secretario y en todos los niveles de la plana mayor que está al servi-
cio del secretario. La primordial finalidad de la plana mayor es ayudar a
traducir las ideas especializadas, la política especializada y la administración
especializada de los sectores y las personas departamentales en política pú-
blica y administración pública.
Hay una gran tendencia por parte de la gente que se ocupa del presu-
puesto a ver toda la política como política presupuestaria o fiscal, toda la
administración como regulación presupuestaria. Existe entre los abogados
análoga tendencia a ver toda la política como política jurídica. Análoga ten-
dencia se observa entre los funcionarios de la sección de personal, que ven
toda la administración como administración del personal. Existe entre los
economistas una tendencia a ver toda la política como política económica.
Hay una tendencia por parte de los políticos a ver toda política como polí-
tica de partidos o a verla en otros términos más estrechamente políticos.
Todas esas cosas no son sino simplemente algunos de los aspectos de la po-
lítica pública. De todos los términos empleados, el término político es el
más amplio y el más difícil de aceptar para conceptos más estrictamente es-
. pecializados. La orientación política realmente sana y eficaz en el orden
político se acerca mucho a lo que se entiende por realmente sana y eficaz po-
lítica pública, Pero tal como generalmente se entiende, la frase tiene al-
gunas connotaciones que reducen su significado a un nivel de abstracci6n
más bajo. A los fines del presente escrito, pues, reduzcamos la índole ver-
dadera, adecuada y necesariamente política de tanto la política como la
administración diciendo de nuevo que la funci6n del personal de plana ma-
yor consiste en traducir más estrictamente las ideas y las actuaciones más
especializadas que permitan al secretario en su esfera y como de la función
presidencial desarrollar y sostener la política verdaderamente pública y la

administración verdaderamente pública.
Si es ésta la función de la plana mayor. de ello resulta que ningún miem-
bro de la misma responsable especialmente de un sector especializado de
las funciones de plana mayor debe prevalecer sobre la función total de la pla-
na mayor. Esto quiere decir que el funcionario de presupuestos, el director
de planeamiento administrativo, el director de personal, el abogado, el ase-
sor de economía, el jefe de cualquier grupo político económico, y el jefe
de cualquier grupo planeador -por importante que sea- debe excluirse de
cualquier posición análoga a la del jefe de la plana mayor, aun cuando una
función del personal político deba ser más amplia que cualquiera de las
otras, yo creo que en la práctica, todo auxiliar políticamente especializado,
tal como el encargado de los contactos con el Congreso, la comisión nacio-
nal, el gobierno estatal y municipal, debe también excluirse del cargo de jefe
de la plana mayor.
Realmente, creo que el jefe de la plana mayor debe ser esto: un jefe
cuya única preeminencia consista en su responsabilidad por sintetizar y referir
unas a otras las actuaciones de la plana mayor.
Desde luego, ningún jefe de plana mayor debe tener un monopolio en la
función representativa de la plana mayor ante el secretario.
La finalidad preliminar de la plana mayor es sintetizar su labor y la labor
de los negociados. Sin una expresa autoridad para hacerlo, lo haría den-
tro de los límites fijados por una carencia de autoridad. Más allá de tales lí-
mites, la finalidad de la plana mayor es servir a la autoridad del secretario
proporcionándole una visión de perspectiva en cuanto a sus intereses, fun-
ciones y responsabilidades. Informando y recomendando desde sus diversos
elevados puntos -todo~ al nivel secretarial- le proporcionan diversos cri-
terios y opiniones desde los cuales -en conexión con los informes y reco-
mendaciones de los jefes de negociado, y a la luz de sus relaciones con el
presidente, el Congreso y el público- le permitan llegar al mejor criterio
de que sea capaz. Cuando surge una discusión violenta, una opinión no podría
proporcionarle nada más útil que un cuadro que represente una colisión
cabeza con cabeza. Una visión de tres dimensiones es un mínimo para
una persepectiva interna.
Hay al menos otro importante aspecto en la limitación del jefe de la
plana mayor del secretario. Chester I. Barnard, en The Functions 01 the
Executive, informa que todos los ejecutivos que comunican a un solo ejecutivo
deben ser lo más iguales posible unos a otros, y que todos ellos juntos apenas
30n iguales a su jefe superior. Puede ser que en algunos respectos todos los
iefes ejecutivos de segundo nivel sean más que el jefe ejecutivo superior;
pueden, por ejemplo, en virtud de una acción común desbaratar o arruinar
a su jefe. Pero en otro respecto el jefe ejecutivo superior debe ser igual a
poco más de la suma de las partes ejecutivas del nivel inmediato inferior. Lo
cierto es que la plana mayor, al menos no debería usurpar todo el papel que
corresponde al jefe ejecutivo superior, pero toda vez que las funciones de
aquélla están basadas en las de éste, siempre hay cierta tendencia a esa usur-
pación. Plana mayor y jefes de negocios deberían, en junto, ser equivalente
a un poco menos que el secretario, y la plana mayor sin los jefes de negociado
Dirección y
habria de ser mucho menos. Los dos departamentos militares de nuestro go-
bierno han tenido una gran participación en el desenvolvimiento de la idea
de la plana mayor o Estado mayor, pero a mí me parece que en los últimos
años han violado muchos principios básicos de la organización y la adminis-
tración. Ninguno de esos departamentos ha establecido el debido equilibrio
en la organización departamental y, en ambos, se han combinado de tal
modo el Estado mayor y las operaciones, que han reducido al mínimo las fun-
ciones propias del secretario. Esta última situación constituye una victoria
del técnico, d-l especialista, sobre el generalísta, y yo creo que da por re-
sultado una T :l1ítica menos verdaderamente pública. La plana o Estado mayor
no debe u.c- rpar el papel de los jefes de operación. La plana mayor y el se-
cretario ji' itos deben ser un todo superior, mayor, diferente a la suma de
los jefes de operación. El presidente o jefe de la plana mayor debe ser menos
que el conjllO') de ésta y, desde luego, menos que el secretario.
Podría r .gerir dogmáticamente otras cuantas ideas como normas conve-
nientes; la plana mayor debería tener un carácter colegiado en que la prin-
cipal discip.il'la habría de consistir en el intercambio recíproco de referencias.
La print:ipal responsabilidad del jefe o presidente de la plana mayor debería
consistir en hacer cumplir ese intercambio recíproco de referencias y pro-
curar obtener del mismo la mayor síntesis posible. Ninguna plana mayor
debería tener una función o un campo coextensivo del de un solo negociado;
lo prefedble sería que la función y el campo de cada principal plana mayor
auxiliar abarcase todo el departamento como una contribución al proceso
de traducir el material resultante de su actuación a términos secretariales.
No debería permitirse que ninguna organización de plana mayor tuviese una
posición operante si ello supusiese competencia con una agencia encargada
de operar. La función normal de la plana mayor no debería implicar la re-
visi6n de la opini6n de los negociados en los mismos términos en que ésta
se hubiere formado, sino la revisión y la anticipación en términos que estu-
viesen por encima del campo de la competencia especial del negociado.
El entrar en más detalles acerca de las funciones relativas a la plana
mayor iría más allá de los fines perseguidos en el presente escrito. Aquí
comienzan tan intrincados problemas relativos tanto a situaciones especiales
de un programa, como a la necesidad de un criterio flexible para hacer
frente a un cambio de condiciones, que sería indispensable un análisis muy
pormenorizado. Las clases de actividades por medio de las cuales realiza
un secretario su labor son sorprendentemente escasas: él se comunica con
la gente -ciudadanos individuales, representantes de grupos organizados,
miembros del Congreso, otros funcionarios nacionales, funcionarios estatales
y locales, jefes de partido, sUS propios funcionarios ejecutivos; firma cartas,
6rdenes, documentos; hace .declaraeíones, pronuncia discursos, testifica ante
comisiones del Congreso; examina la prensa y lee los periódicos, obtiene
noticias e informes de la opinión, lee memorandos, informes y recomen-
daciones. La organizaci6n de plana mayor ha de tener en cuenta todo eso,
porque aquí es donde puede producirse la confusión o la integración. Esas
cosas representan toda la política y la administración departamental en tér-
minos secretariaIes, y reclaman la atención de la plana mayor: la selección
y utilización del personal; la admínístracíón, y dirección presupuestaria y
financiera; las relaciones interdepartamentales y con el jefe del poder ejecu-

tivo; las relaciones internacionales, las que se sostienen con el Congreso
y los partidos, así como las relaciones públicas y la información en general;
la organización práctica y administrativa; el planeamiento y desarrollo de
programas; la revisión de los documentos públicos; las entrevistas y confe-
rencias. La disposición de todas esas cosas en sus relaciones recíprocas y en
términos de las responsabilidades del secretario es asunto propio del personal
departamental, distinto del propio del personal de negociado.
16
Moral y iefatura o dirección
Los trabajos seleccionados en este capítulo se deben a escritores

relacionados primordialmente con la administración de negocios
más que con la administración pública. Ello se debe a que la mo-
ral y la jefatura o dirección fueron primeramente conceptos de
interés para la administración de negocios, por lo que han tenido
en ellos su máximo y -hablando en términos generales- más fruc-
tífero desarrollo.
Los siguientes trabajos no son, desde luego, más que muestras
de una muy copiosa literatura en el campo de la administración de
negocios que, aunque no se limitan a examinar los conceptos de mo-
ralidad y jefatura o dirección, enfocan esta zona de interés. Este
conjunto de literatura puede mejcr indicarse con la expresión
de "sociología industrial", aunque también podría aplicársele la de
"psicología industrial". La sociología industrial es quizá esencial-
mente una extensión y afinamiento del movimiento de administra-
ción científica, en el que se concentra la atención en el elemento
"humano" de la administración, en el espíritu de averiguación, y
que va asociado al nombre de Frederíck w. Taylor. Pero este mo-
vimiento debe no poco a las esferas de la psicología y la sociolo-
gía -yen menor proporción a otros estudios e investigaciones-
que lo han dotado de conceptos, instrumentos de análisis y personal
competente. De hecho, puede afirmarse que la sociología indus-
trial, aunque circunscrita en espíritu a Frederick W. Taylor, ha
sido considerablemente encabezada por personas cuya preparación
profesional no se refería a la "administración" como tal. Entre tales
personas destaca Elton Mayo, de la Universidad de Harvard, cuya
preparación, así como sus primeros escritos, pertenecen al campo
de la psicología.
El trabajo seleccionado a continuación es una relación de ex-
perimentos relativos a la moral, tos llamados "estudios Hawthor-
ne", realizados durante un periodo de dieciséis años en la fábrica
426
Moral y jefatura o dirección 427
Hawthorne de la Western Electric Company. Estos estudios son pro-

bablemente los más famosos experimentos planeados a conciencia
hasta la fecha en la historia de la ciencia social; muchos de los
adelantos de la sociología industrial tienen en ellos su centro. Pa-
radójicamente, aunque el resultado de los estudios se refiera a la
moral, inicialmente se enfocaron hacia la eficiencia productiva.
Como podrá verse, lo que comienza con un estudio del alumbrado
desde el punto de vista de la productividad obrera, terminó como
una amplia averiguación acerca de las condiciones relativas a la
felicidad y la eficacia del obrero en la moderna sociedad industrial.
Los estudios sobre sociología industrial, así como sobre admi-
nistración de negocios en general, son de considerable importancia
para el estudiante de administración pública. Pero las diferencias
entre la administración pública y la privada -por difícil que sea
precisarlas- deben siempre tenerse en mente. Cualquiera que esté
interesado en la administración pública debe preguntar al leer el
siguiente trabajo: ¿Es que puede compararse la situación que aquí:
se presenta con una de la administración pública? ¿Qué es lo que
tienen de igual y qué de diferente? ¿Es el "sistema de valores" a
que se refieren estos datos aplicable a la administración pública?
¿Acaso debería aceptarse si critica ese sistema de valores? Algu-
nos escritos, por ejemplo, han criticado como incompatible con
los ideales democráticos lo que han calificado de "paternalísmo"
o "seleccíonísmo" en los escritos de los sociólogos industriales. Se
pregunta: ¿Son los valores del autor del trabajo seleccionado a
continuación aceptables para la administración pública en una so-
ciedad democrática?
El retroceso hacia la salubridad •

F. J. ROETHLISBERGER
Tratamos con demasiada frecuencia de resolver problemas humanos con

elementos o instrumentos no humanos y, lo que es todavía más extraordina-
rio, en términos de datos no humanos. Tomamos datos para los cuales se
ha hecho caso omiso de todo significado humano, y después nos sorprende-
mos al descubrir que llegamos a conclusiones carentes de toda significaci6n
humana.
Mi sencilla tesis es la de que un problema humano requiere una soluci6n
humana. Primeramente, hemos de aprender a reconocer lo que es un pro-
blema humano cuando nos encontramos ante uno de ellos, y, en segundo
• Reproducido con autorización de los editores de Fritz Iules Roetblisberger,

Management and Morale, Imprenta de la Universidad de Harvard, Cambridge, Mass.
Derechos reservados, 1941, por el presidente y los miembros de Haroard College.
428 Moral y jefatura
lugar, una vez reconocido así, hemos de aprender a tratarlo como tal y
no como si fuera otra cosa. Con demasiada frecuencia, en el nivel ver-
bal, hablamos con volubilidad acerca de la importancia del factor humano;
y con demasiada rareza, en el nivel de la conducta, reconocemos el problema
humano en lo que es y lo tratamos como tal. Un problema humano al que
haya que oor una soluci6n humana requiere datos humanos e instrumentos
humanos. Yo me propongo utilizar las investigaciones de la Western Electric
como una demostración de lo que acabo de afirmar, pues, si merecen la pu-
blicidad y la buena acogida con que han sido recibidos, es porque, a mi ver,
han demostrado este punto de una manera tan concluyente. En este sentido
representan la vuelta a la cordura en las relaciones entre la administración
y los empleados.
Experimemosenelawmbrado
Las investigaciones de la Western Electric se iniciaron hace cosa de dieci-
séis años, en la fábrica Hawthorne, con una serie de experimentos sobre
el alumbrado. La finalidad era descubrir la relación entre la calidad y can-
tidad del alumbrado y la eficiencia de los trabajadores industriales. Estos
estudios duraron dieciséis años, y no voy a describirlos pormenorizadamente.
Bastará con indicar que los resultados fueron completamente distintos de lo
que . se había esperado.
En un experimento se dividieron los trabajadores en dos grupos. Un gru-
po, denominado "grupo de prueba", había de trabajar bajo diferentes inten-
sidades de iluminación. El otro, denominado "grupo de comprobación", ha-
bía de trabajar bajo una intensidad de iluminación todo lo constantemente
igual posible. Durante el primer experimento, el grupo de prueba fue so-
metido a tres diferentes intensidades de iluminación de magnitud creciente,
24, 46 Y 70 bujías-píe." ¿Cuáles fueron los resultados de este primer ex-
perimento? La producción aumentó en ambos departamentos, en el grupo
de prueba y en el grupo de comprobación, y el aumento de producción fue
aproximadamente de la misma magnitud en ambos casos.
En otro experimento, la luz a la que trabajaba el grupo de prueba se
fue disminuyendo de 10 a 3 bujías-pie, al paso que el grupo de comprobación
trabajaba, como antes, bajo un nivel constante en la intensidad de ilumina-
ción. En este caso, el grado de producción en el grupo de prueba aumentó
en lugar de disminuir. Esto mismo ocurrió en el grupo de comprobación.
Todavía en otro experimento, se hizo creer a los trabajadores que la ilu-
minación iba siendo aumentada, aunque, en realidad, no se operó cambio al-
guno en su intensidad. Los obreros comentaron favorablemente el mejora-
miento en la condición del alumbrado, pero no hubo cambio apreciable en
la producción. En otra ocasión se hizo creer a los trabajadores que iba siendo
reducida la intensidad de la iluminación, aunque de nuevo, en realidad, no
hubiera cambio alguno. Los obreros se lamentaron algo de que hubiera me-
nos luz, pero otra vez no hubo cambio apreciable en la producción.
y finalmente, en otro experimento, se redujo la intensidad de iluminación
• Intensidad de la luz de la bujía normal a un pie inglés de distancia. N. del T.

o dirección 429
a .06 de bujía-píe, que es la intensidad de iluminación que equivale aproxi-
madamente a la de la normal luz de la luna. Ni siquiera al llegar a este
punto hubo un descenso apreciable en el grado de produccíón.
¿Qué sacaron en claro los experimentadores? '" Una cosa era evidente:
los resultados habían sido negativos. Nada de índole positiva se había puesto
en claro acerca de la relación entre el alumbrado y la eficiencia industrial.
Si había que tomar los resultados por su valor aparente, parecería que no
hay relación alguna entre la iluminaci6n y la eficiencia industrial. No obstan-
te, los investigadores no estaban todavía dispuestos a llegar a esta conclusión
Se dieron cuenta de la dificultad de obtener una demostraci6n por el re-
sultado de una sola variante en una situaci6n en que había muchas variantes
no comprobadas. Se creyó, por tanto, que había que idear otro experimento
en que pudieran ponerse a prueba otras variantes que afectasen a la pro-
ducci6n de los trabajadores.
Unos pocos experimentadores comenzaban a dudar de sus ideas y suposi-
ciones básicas con respecto a la motivaci6n humana. Les pareció que lo
enojoso estaba no tanto en los resultados y en los sujetos cuanto en la noción
de como se suponía que habrían debido comportarse ~ sujetos: la noción de
una sencilla relación de causa a efecto, de una relación directa entre ciertos
cambios físicos en el ambiente en que trabajaban los obreros y las respuestas
o reacciones de éstos a tales cambios. Tal noción ignoraba el significado hu-
mano de tales cambios para las personas que estaban sometidas a ellos.
Hallamos, por tanto, en los experimentos sobre alumbrado un ejemplo de
lo que resulta de tratar una situaci6n humana en términos no humanos. Los
experimentadores habían obtenido datos no humanos; habían estado mane-
jando lámparas eléctricas y dibujando curvas de promedios de producción.
De aquí que los resultados no tuvieran significado humano.
Reunión de relevo en la estancia de prueba
Se ideó otro experimento, en que se proyectó someter a grupos separadOf

de obreros en diferentes clases de condiciones de trabajo. La idea era muy sen-
cilla: se colocó un grupo de cinco muchachas en una estancia separada en la
que podían regularse con precisión las condiciones de trabajo, donde podía
medirse su producci6n y donde podían ser observadas. estrechamente. Se
decidió introducir a determinados intervalos diferentes cambios en las con-
diciones de trabajo y ver el efecto que tuvieran en la producción aquellas
innovaciones. También se tomaron datos como la temperatura y humedad
de la estancia, el número de horas que dormía cada muchacha por la noche,
la clase y cantidad de alimentos que tomaban en el desayuno, el almuerzo
y la cena. Se midi6 cuidadosamente la producción, se tomó el tiempo inver-
tido por cada muchacha para llegar a una instalación de teléfono de aproxi-
madamente catorce lugares (cosa de un minuto) siendo automáticamente
registrado cada tiempo; se tomaron registros de calidad; cada muchacha fue
objeto de exámenes físicos a intervalos regulares. Bajo estas condiciones de
estrecha observación fueron estudiadas las muchachas durante un periodo
de cinco años. Llegaron a reunirse, literalmente, toneladas de material de
estudio. Probablemente no se ha reunido tanto material en ninguna parte
del mundo acerca de un pequeño grupo de trabajadores por tan largo periodo.
Pero ¿qué hubo en cuanto a resultados? Pueden determinarse muy bre-
vemente. Cuando se ha dicho y hecho todo cuanto se podía, tales resultados
llegan aproximadamente a esto: Un hábil estadístico pasó varios años tratand i
de relacionar las variaciones en la producción con las circunstancias físicas de
aquellas cinco operarias. Por ejemplo, relacionó las horas que cada 1 iu-
chacha había pasado en la cama la noche antes con la producción del a: 1
siguiente. Debido a que algunas personas dicen que el efecto de acostarse
tarde una noche no se siente al día siguiente sino dos días después, rela-
cionó las variaciones en la producción con la que habían obtenido el resto
de las operadoras dos noches antes. Menciono esto solamente para hacer
resaltar el hecho de que no olvidó trucos conocidos y que realizó un trabajo
minucioso y concienzudo, en el que invirtió muchos años. El intento de re-
lacionar los cambios en las circunstancias físicas con las variaciones en la
producción no dio por resultado una sola correlación de suficiente signifi-
cación estadística que pudiera ser reconocida por ningún estadístico com-
petente como dotada de significado alguno.
Ahora, desde luego, sería engañoso decir que este resultado negativo fuese
la única conclusión a que se llegara. Hubo conclusiones positivas, y no tomó
a los experimentadores más de dos años descubrir que habían equivocado
el camino. J)espués de dos años de labor, ocurrieron ciertas cosas que les
>'t1t()reroñ "abrir los ojos y recapacitar. Diferentes condiciones experimenta-
les de trabajo en la índole de los cambios, en el número y duración de
las pausas de descanso y diferencias en la duración de la jornada diaria y
semanal se habían introducido en aquella asamblea de relevo de la estan-
cia de prueba. Por ejemplo, los investigadores introdujeron primero dos des-
cansos de cinco minutos, uno por la mañana y otro por la tarde. Después
aumentaron la duración de esos descansos. Durante un periodo experimental.
sirvieron a las operadoras un refrigerio especialmente preparado durante el
descanso. En periodos posteriores, disminuyeron la duración de la jornada de
trabajo en media hora y después en una hora. Durante algún tiempo dieron
libre la mañana del sábado a las operadoras. En junto, fueron introducidos
trece periodos así de diferentes condiciones en los primeros dos años.
Durante el primer año y medio del experimento, todo el mundo estaba
feliz, tanto los investigadores como las operarias. Los investigadores estaban
felices porque al mejorar las condiciones de trabajo aumentó rápidamente el
cupo de la producción. Esto parecía ser una sólida prueba en favor de su
hipótesis preconcebida de que la fatiga era el principal factor en la limita-
ción de la producción. Las operarias estaban felices porque estaban siendo
mejoradas sus condiciones de trabajo, ganaban más dinero y eran objeto de
considerable atención por parte de la administración. Pero entonces un in-
vestigador -uno de aquellos tipos obstinados- sugirió que se restableciesen
las condiciones de trabajo primitivas, es decir, que se volviese a una jornada
de cuarenta y ocho horas íntegras a la semana sin descansos, refrigerios y
todo lo demás. Esto fue en el periodo XII. Entonces, cuando todo iba mar-
chando tal como teóricamente debía marchar, se agrió aquella situación bien-
hadada. Pero la producción, en lugar de sufrir la baja que se esperaba, man-
tuvo su alto nivel.
o dirección 41n
Una vez más se vieron obligados los investigadores a recordar que las
s~tuaciones humanas resulta que son complejas. En toda situación humana,
SIempre que se introduce un simple cambio -un rato de descanso, por ejem-
plo- pueden también producirse otros cambios no provocados e imprevistos.
Lo que aquí estoy diciendo es muy sencillo. Si se hacen experimentos con
una piedra, la piedra no sabe que se está experimentando con ella, lo cual
facilita la tarea de quienes hacen experimentos con piedras. Pero si es un ser
humano el que está siendo objeto de experimentos, es lógico que se dé cuenta
de ello. Por lo tanto, sus actitudes hacia el experimento y hacia los experi-
mentadores han de ser un factor muy importante en la determinación de
sus respuestas a la situación.
Pues eso es lo que ocurrió en la asamblea de relevo de la estancia de
prueba. Para los investigadores era esencial que los trabajadores prestasen
su plan y sincera cooperación al experimento. No pidieron a las operarias
que trabajasen más o mejor, dependiendo de la actitud de éstas hacia las
condiciones que se les imponían. Querían que trabajasen según su sentir,
de suerte que ellos pudiesen estar seguros de que eran las diferentes condi-
ciones físicas de trabajo las únicas responsables de las variaciones en la pro-
ducción. Para cada uno de sus cambios experimentales necesitaban sujetos
pasivos cuyas respuestas no estuviesen influidas por los llamados "factores
psicológicos".
A fin de lograr esto, los investigadores hicieron cuanto pudieron porob-
tener la completa cooperación de sus sujetos pasivos, con el resultado de que
se alteraron casi todas las prácticas generales del taller. Se consultó a las
operarias acerca de los cambios que se habían introducido y, desde luego,
se abandonaron diversos planes porque tropezaban con la desaprobación de
las muchachas. Se les interrogó amablemente acerca de sus reacciones a las
condiciones impuestas, y muchas de esas conferencias se celebraron en la
oficina del superintendente. Se permitió a las muchachas que hablasen
durante el trabajo; se suprimió su "espantajo"; su salud física y su bienestar
pasaron a ser asuntos de gran interés; se exploraron cuidadosamente sus opi-
niones; esperanzas y temores. Lo que ocurrió fue que en el mismo proceso
de establecer las condiciones para la prueba -un supuesto experimento "com-
probado"- los experimentadores habían alterado completamente las condi-
ciones sociales del local. Se había introducido inadvertidamente un cambio
que era mucho más importante que las innovaciones experimentales planea-
das: se había revolucionado la inspección habitual en el local; esto influyó
en las mejores actitudes de las muchachas y en su mejorada porción de
producción.
Desarrollo de un nuevo y más fructífero punto de vista

Después del periodo XII en la reunión de relevo en la estancia de
prueba, los investigadores decidieron cambiar radicalmente sus ideas. Lo
que dramática y conclusivamente habían demostrado todos sus experimentos
era la importancia de las actitudes y los sentimientos del empleado. Era claro
que las respuestas de los trabajadores a lo que estaba ocurriendo con ellos
dependían del significado que tales hechos tuvieran para ellos. En la mayor
parte de las situaciones laborales es fácil que el significado de un cambio

sea tan importante, si más no, que el cambio mismo. Este fue el gran éclair-
eíssement, la nueva luz que resultó de la investigación. Era una luz total-
mente distinta de la que habían esperado como resultado de los estudios so-
bre el alumbrado. Aunque parezca raro, este descubrimiento no es nada
nuevo ni sorprendente. Es algo que reconoce y practica intuitivamente cual-
quiera que haya tenido alguna experiencia concreta en el manejo de otras
personas. El que una persona se disponga o no a prestar de todo corazón
sus servicios a un grupo depende, en buena parte, de su modo de sentir
acerca de su trabajo, sus compañeros y sus jefes: el significado que tenga
para él lo que esté ocurriendo con respecto a él.
No obstante, cuando los experimentadores comenzaron a analizar el pro-
blema de las actitudes del empleado y de los factores peterminantes de ta-
les actitudes -cuando comenzaron a analizar el problema del "significado"-
entraron en una especie de zona de luz crepuscular o sombría en que las
cosas no siempre son exactamente lo que parecen. Además, como andaban
a oscuras, resultó que les robaron todos los instrumentos que con tanto
esmero habían forjado; pues todos sus instrumentos iniciales eran instrumen-
tos no humanos, aplicables a la medición de la producción, la temperatura,
la humedad, etc., y éstos no tenían ya aplicación alguna para los datos hu-
manos que ahora trataban de obtener. Lo que ahora querían saber los expe-
rilwlnt!-~era e6mo siente una persona, cuál sea su modo íntímo de
pensar, sus reflejos y sus preocupaciones, y si le gustaba o no el ambiente
en que trabajaba. En fm, ¿qué significaban para él su empleo, sus inspec-
ciones, sus condiciones de trabajo? Ahora era material humano, y no había
instrumentos, o al menos los experimentadores no conocían ninguno, para
obtener y evaluar esta clase de conocimientos.
Afortunadamente, había unas cuantas almas animosas entre los experi-
mentadores. Aquellos hombres no eran metafísicos, psicólogos, académicos
profesores, intelectuales, ni cosa por el estilo. Eran hombres de sentido co-
mún y de asuntos prácticos. No estaban impulsados por ningún gran deseo
heroico de cambiar el mundo. Eran experimentadores, es decir, hombres
impelidos a seguir las implicaciones de su labor de benedictinos. Todas las
pruebas resultantes de sus estudios apuntaban en una dirección ¿Lograrían
llegar a una conclusión? Lo lograron.
Experimentos con interveflCi6n de los trabajadores
Algunos experimentadores obstinados decidieron introducirse en los ta-

lleres -completamente desarmados y desprovistos de su elaborado equipo
lógico y con la mayor humildad- para ver si podían aprender a hacer ha-
blar a los obreros acerca de las cosas que fuesen importantes para éstos y
podían llegar a comprender lo que los obreros tratasen de decirles. Fue
ésta una idea revolucionaria que surgió en el año 1928, cuando se inició este
programa de entrevistas: la idea de hacer que un obrero le hablase a uno
y escucharle amable pero inteligentemente lo que aquel tuviera que decir.
Ese año comenzó una nueva era para las relaciones entre el personal. Era
éste el primer real intento por obtener datos humanos y de forjar instru-
o dirección 455
mentes humanos para obtenerlos. Aquel año nacio una idea nueva. Los ex-
perimentadores percibieron oscuramente un nuevo método de regulación
humana. Aquel año se pasó el Rubicón, desde donde ya no se podría volver
a los "buenos viejos días". Ni se les ocurrió a los experimentadores volver a
ellos, pues entraron en un mundo tan interesante, atractivo y lleno de promesas,
que hizo que los "buenos viejos días" pareciesen balbuceos y juegos de niños.
Cuando aquellos experimentadores decidieron entrar en el mundo del
"significado", con muy pocos instrumentos, pero con un muy fuerte sentido
de curiosidad y deseo de aprender, les acaecieron muchas interesantes aven-
turas. Se haría el cuento largo contándolas todas o aun una pequeña parte
de ellas. Cometieron muchos errores, pero no les asustaba aprender.
Al principio les costó dificultad atenerse a prestar plena y total atención
a lo que una persona tuviera que decirles sin interrumpirla antes de que hu-
biese terminado. Les resultó difícil aprender a no dar consejos, a no formu-
lar o suponer juicios morales acerca de Quien les hablase, a no discutir, a
no ser demasiado listos, a no dominar en la conversación, a no hacer pre-
guntas tendenciosas. Les resultó difícil hacer hablar a las personas sobre
materias que fueran importantes para ellas y no para el entrevistador. Pero
lo más importante de todo es que hallaron difícil enterarse de que quizá la
cosa más significativa para una persona no fuera algo propio de su inmediata
situación en el trabajo.
Pero, poco a poco, fueron aprendiendo todas esas cosas. Aprendieron que,
más pronto o más tarde, una persona tiende a hablar de lo que ocupa prin-
cipalmente su mente a un oyente simpático y hábil, Y se hicieron más aptos
para interpretar lo que una persona está diciendo o tratando de decir. Desde
I luego, amparaban las confidencias Que se les hacían, y garantizaban que nada
de lo Que un empleado dijese sería utilizado contra él. Poco a poco apren-
dieron a forjar un sencillo instrumento humano -imperfecto, ciertamente-
l
para obtener la clase de datos que necesitaban. Dieron a este método el
nombre de "entrevistar". No me atrevería a decir el número de horas de la-
i bor por hombre que se invirtieron para forjar este instrumento. A los estudios
-ealizados con su empleo siguió un cambio gradual del concepto que se
tenía del obrero y de su comportamiento.
Una nueva manera de ver la satisfacción o la insatisfacción

del empleado
Cuando los experimentadores comenzaron a estudiar lo que agradaba
y lo que desagradaba al empleado, supusieron, al principio, que hallarían
Una sencilla y lógica relación entre lo que agrada o desagrada a una persona
y ciertos detalles y hechos ocurridos en su inmediata situación en el trabajo.
Esperaban hallar una sencilla conexión, por ejemplo, entre la queja de una
persona y el objeto que la motivaba. Así pues, la solución sería fácil: se
corregía el objeto motivo de la Queja, si era posible, y pronto desaparece-
ría ésta. Pero, desgraciadamente, el mundo de la conducta humana no
es tan sencillo como esta suposición del mismo, y costó a los investigadores
muchos y penosos años el descubrir esto. Mencionaré solamente unas cuantas
de las interesantes experiencias que tuvieron.
Moral y jefatura
En diversas ocasiones cambiaron los objetos motivo de queja solamente

para descubrir que la actitud de los quejosos permanecía igual. En tales casos,
corrigiendo el objeto de la queja no remediaron ésta o la actitud de la per-
sona que la formulaba. Lo cierto es que, si bien podía desaparecer una cierta
queja eso era solamente para que surgiera otra. Entonces los investigadores
cultivaron sus entrevistas con los "eternos quejosos", gentes cuyo descontento
está más hondamente arraigado en factores relativos a sus casos o historias
personales. Para estas personas no resultaba suficiente el simple remedio
de cambiar , J que fuera objeto de la queja.
En varo IS ocasiones no hicieron absolutamente nada con respecto al ob-
jeto de Ir. queja, pero después de la entrevista, por curioso que parezca, la
queja '..abía desaparecido. Un ejemplo típico de esto fue el caso de una
mujer que se . 'eJÚa quejando considerablemente y con mucho énfasis de la
mala comidr que se servía en el comedor de la compañía. Cuando, unos
días desp' ·.,",S. tuvo ocasión de encontrarse con el entrevistador, comentó ella
con gran entusiasmo el mejoramiento de la comida y dio las gracias al mis-
mo por haber comunicado sus reclamaciones a la gerencia y por haber actuado
con tanta prontitud. Aquí no había habido cambio alguno en 10 que motivara
la queja; pero la empleada creía que algo se había hecho.
Muchas veces descubrieron que la gente no deseaba que se hiciese nada
con las cosas de las que se estaban quejando. Lo que querían era tener una
ocasión para hablar de las cosas que les preocupaban a un oyente benévolo.
Fue sorprendente el número de casos en que resultó que los obreros se
quejaran de cosas que habían ocurrido hacía muchos años, pero que ellos
describían de una manera tan viva como si hubieran sucedido precisamente
el día anterior.
Aquí, de nuevo, había algo que "no ajustaba," pero esta vez los experi-
mentadores se dieron cuenta de que lo que no ajustaba eran sus suposicio-
nes. Suponían que la significación que la gente atribuía a sus experiencias
era esencialmente 16gica. Se habían metido en la cabeza la noción del "hom-
bre económico", un hombre motivado primordialmente por el interés econ6-
mico, cuyas capacidades de lógica estaban siendo aplicadas al servicio de
este interés egoísta,
Gradual y dolorosamente, a la luz de la evidencia que lo abarcaba todo,
se vieron obligados los experimentadores a abandonar este concepto del tra-
bajador y de su conducta. Solamente con la aplicación de una nueva hipó-
tesis pudieron dar sentido a los datos que habían ido recogiendo. El concepto
que llegaron a formarse del trabajador no es realmente nada nuevo ni sor-
prendente. Es una idea que cualquier administrador eficaz concibe intuiti-
vamente y pone en práctica al mapejar seres humanos.
Primeramente. descubrieron que la conducta de los obreros no podía
comprenderse prescindiendo de sus sentimientos. Vamos a emplear en adelante
la palabra "sentimiento" para expresar no s610 cosas tales como sensaciones
y emociones, sino también algo de mucho mayor alcance de los fenómenos
que no pueden manifestarse en violentas sensaciones y emociones -fen6-
menos que pueden expresarse con palabras tales como "lealtad", "integridad",
"solidaridad".
o dirección 4St;
En segundo lugar, descubrieron que los sentimientos son fácilmente des-

figurados o disfrazados, y de aquí la dificultad para reconocerlos y estudiar-
los. Las manifestaciones del sentimiento pueden adoptar diversas formas.
El sentido de integridad personal, por ejemplo, puede expresarse con un
apretón de manos. Puede también expresarse, en sentido negativo, sentán-
dose de un modo brusco. Además, a la gente le gusta justificar sus sentimien-
tos y objetivizarlos. No estamos tan inclinados a decir "estoy mal" como a
decir que "el mundo está mal". En otras palabras, nos gusta dotar al mundo
de aquellos atributos y cualidades que justifiquen y expliquen las sensacio-
nes y los sentimientos que nos inspira o produce; tendemos a proyectar nues-
tros sentimientos en el mundo exterior.
En tercer lugar, descubrieron que las manifestaciones de sentimiento 110
deben entenderse como algo en sí mismas, Sino únicamente en términos de
la total situación de la persona. Para comprender por qué una persona siente
como siente hay que explorar un más amplio campo de fenómenos.
La producción total como una [orma de comportamiento social
El que la producción total es una forma de comportamiento social se

puso de manifiesto en un estudio realizado por los experimentadores de Hawt-
horne, denominado Departamento de observación de la distribución por ban-
cos. El departamento o estancia contenía catorce obreros que representaban
tres tipos de ocupación: alambreros, soldadores e inspectores. Estos hom-
bres trabajaban a destajo, de manera que el que más producía, más ganaba.
En tal situación cabía esperar que habrían tenido interés en lograr una gran
producción y que los más rápidos habrían servido de presión a los más lentos
para mejorar su eficacia. Pero no fue esto lo que ocurrió. Cuatro fueron
los sentimientos básicos que influyeron dentro de este grupo y que pueden
resumirse del siguiente modo: a) no hay que producir con exceso; si se
hace, se es una "maravilla"; b) no hay que producir demasiado poco; si se hace
así, se es un "cíncelador'Ye) no hay que decir nada a un superior si puede
redundar en detrimento de uno de los compañeros; de hacerlo así, se es
"acusón"; d) no hay que ser demasiado oficioso, es decir, si se es un inspector,
no hay que obrar como tal.
Para ser aceptado como miembro del grupo un hombre debía actuar
de acuerdo con estas normas sociales. Si un hombre de este grupo superaba
lo que constituía la labor normal de un día, era objeto de presión social para
que se ajustase, sin obtener ventaja, ya que a él le gustaba hacer cosas que
desagradaban a los demás. La persona más apreciada en el grupo era quien
mantenía su producción en el grado que el grupo considerara conveniente.
Toda vez que los operarios se habían puesto de acuerdo en lo que cons-
tituía la labor de un día, podía haberse esperado que el nivel de producción
sería aproximadamente el mismo por cada miembro del grupo. Pero, desde
luego, no ocurrió eso; hubo marcadas diferencias. Al principio creyeron los
experimentadores que las diferencias en la actuación de cada uno eran de-
bidas a diferencias de capacidad, por lo que compararon la relativa categoría
del obrero en cuanto a producción con su relativa categoría en cuanto a
inteligencia y destreza, medida de acuerdo con ciertas pruebas. Los resul-
tados fueron interesantes: el obrero de más baja producci6n en el depar-

tamento era el primero en inteligencia y el tercero en destreza; el más alto
productor del departamento era el séptimo en destreza y el último en inteli-
gencia. Aquí, seguramente, se daba una situaci6n en que las capacidades
nativas de los hombres no hallaban expresión alguna. Desde el punto de
vista del 16gico comportamiento econ6mico, este cuarto de pruebas no dio
la menor idea. Aquellas diferencias en el nivel de producci6n no podían ex-
plicarse más que teniendo en cuenta poderosos sentimientos individuales.
El nivel de la producci6n de cada obrero reflejaba su posici6n en la informal
organízaeíón del grupo.
Qué es lo que induce al obrero a no cooperar
Como resultado del Departamento de observaci6n de la distribuci6n por

bancos, los investigadores de Hawthome fueron interesándose cada vez más
en los grupos informales de empleados que tendían a formarse dentro de la
organizaci6n formal de la compañía y que no se prestaban a estar repre-
sentados en el reglamento de la organízacíón. Se interesaron por las creencias
y las opiniones que habían de determinar que cada individuo se sintiera
como formando parte integrante del grupo y que hacían que el grupo tuviese
el aspecto de una unidad aparte, en los códigos y normas sociales de con-
ducta por los cuales los empleados trabajan automáticamente juntos en un
grupo sin ninguna decisi6n consciente acerca de si cooperarán o no coope-
rarán. Estudiaron las importantes funciones sociales propias de los miem-
bros de tales grupos, las historias de aquellos grupos informales de trabajo,
la manera como surgían espontáneamente, la manera como tendían a per-
durar, a multiplicarse, a desaparecer, la manera como bromeaban a cada
cambio técnico, y por tanto la manera como tendían a resistirse a las inno-
vaciones. En especial se interesaron por aquellos grupos cuyos códigos
y normas de conducta se apartaban del conjunto de los objetivos técnicos y
econ6micos de la compañía. Examinaron las condiciones sociales bajo las
que es más fácil que el grupo de empleados se sitúe aparte en oposición a
los demás grupos integrantes de la total organizaci6n. Al observar tales fe-
n6menos tuvieron la sensaci6n de que habían llegado al meollo del pro-
blema de la colaboración efectiva. Obtuvieron una nueva luz que les per-
mitiera ver la realidad en el escenario industrial; desde este punto de vista
se hicieron más inteligibles muchos arduos problemas.
Hay gente que supone, por ejemplo, que el tamaño del sobre que con-
tiene la paga es lo que más interesa de su empleo al trabajador. Todo lo que
el trabajador quiere es que se le diga lo que ha de hacer y que se le pague
por hacerlo. Si nos fijamos en él y en su empleo desde el punto de vista de los
sentimientos, veremos que esto se halla muy lejos de ser tan generalmente
cierto como podríamos creer. La mayor parte de nosotros aspira a la satis-
facci6n que produce el ser aceptado y reconocido como persona digna por
nuestros amigos y compañeros. El dinero constituye s6lo una pequeña parte
de este reconocimiento social. El modo como nos saluda nuestro jefe, el
que se nos pida que ayudemos a un recién llegado, el que se nos pida que
demos una mirada en una operación difícil, el que se nos encargue un
o dirección 457
trabajo que requiere especial habilidad, todos estos son actos de recono-
cimiento social. Todo ello nos indica cuál es nuestra situación en el grupo
de trabajo. Todos deseamos pruebas tangibles de nuestra importancia social.
Queremos tener una aptitud o habilidad que sea reconocida como socialmente
útil. Aspiramos a tener la sensación de seguridad que nos proporciona no
tanto el dinero que tengamos en el banco como el hecho de ser un miembro
aceptado en un grupo. Un hombre cuyo trabajo carezca de función social
es como un hombre que carece de patria; la actividad a que ha de con-
sagrar la mayor parte de su vida está desprovista de todo sentido y signifi-
cado humano.
De ser esto cierto -y todas las pruebas de las investigaciones de la
Western Electric apuntan en esa dirección- ¿no tenemos una clave de lo que
pueda ser la base del malestar obrero y de las divergencias obrero patronales?
Concediendo que dichas discrepancias se manifiesten muchas veces en for-
ma de huelgas, reclamaciones sobre horas y condiciones físicas de trabajo
¿no podría ser que tales demandas sean el disfraz, o en parte la expresión
sintomática de situaciones humanas mucho más hondamente arraigadas que
hasta la fecha no hemos sabido reconocer, comprender, o regular? Se ha dicho
que existe una irresistible tendencia por parte de los trabajadores a decir
"fuera el patrono", "que se vaya al diablo". Para muchos trabajadores pue-
de sostenerse esto en términos generales, y no hay razón alguna para creer
lo contrario. Pero en aquellas situaciones en que esto ocurre, ello nos está
diciendo algo muy importante acerca de tales trabajadores y sus situaciones
de trabajo. Los obreros que estén dispuestos a enviar a su patrono al diablo
se me antojan a mí personas cuyos sentimientos de integridad personal hayan
sido gravemente lesionados. ¿Qué es lo que en sus situaciones de trabajo
ha conmovido sus sentimientos de integridad personal? Mientras no sepamos
contestar esta pregunta, no podremos manejar con eficacia a un ser que
manifieste tales sentimientos. Sin saber eso estaremos tratando solamente con
palabras y no con situaciones humanas, cosa que posiblemente hace muchas
veces nuestro sobreelaborado mecanismo social para manejar las reclamaciones
de los empleados.
Las cuestiones de importancia para los trabajadores, que dieron a cono-
cer las investigaciones de Hawthorne no están resueltas de una manera
esencial en los contratos concertados. Si el trabajo industrial se integra hoy
con gente que vive en un vacío social y sin función social alguna, un con-
trato de trabajo no sirve gran cosa para hacer posible la cooperación. Si,
en cambio, forman los trabajadores parte integrante de las situaciones socia-
les en que trabajan, un contrato legal no es de primordial importancia. Hay
demasiada gente que tiene más interés en que sus palabras sean legalmente
correctas a que sean sus situaciones humanas humanamente correctas.
En resumen, pues, las investigaciones de la Western Electric nos dan
la impresión de que se ha entrado en el camino que conduce al saneamiento
de las relaciones obrero patronales porque: a) ofrecen una fructífera hipótesis,
unas cuantas sencillas y relativamente claras ideas para el estudio y la com-
prensión de las situaciones humanas en los negocios; b) ofrecen un método
sencillo por medio del cual podemos explorar y tratar los complejos pro-
blemas humanos en una organización de negocios; método humano, pues se
aplica a cosas que son importantes para las personas, y e) proyectan una
nueva luz sobre la condición previa para una efectiva colaboración. Con
demasiada frecuencia pensamos en la colaboración como algo a que se pueda
obligar lógica o jurídicamente. Los estudios de la Westem Electríc demues-
tran que esto es materia mucho más propia del modo de sentir que de la
lógica. Los trabajadores no son individuos aislados, sin relaciones; son ani-
males sociales y deben ser tratados como tales.
Esta afirmación -la de que el trabajador es un animal social y debe ser
tratado como tales sencilla, pero la sistemática y consistente aplicación
de este criterio en la práctica no lo es. Si se aplicase sistemáticamente en
la práctica, revolucionaría el trabajo personal de hoy en día. Nuestro pro-
greso técnico en los últimos cien años ha sido enorme. Nuestros métodos
para manejar a la gente son todavía arcaicos. Si ha de sobrevivir esta civi-
lización, habremos de adquirir una nueva comprensión de las motivaciones
y la conducta humana en las organizaciones de negocios; una comprensión
que pueda aplicarse a la práctica con sencillez pero con eficacia. Las inves-
tigaciones de la Westem Electric han aportado un primer paso en esta
dirección.
•
El autor del. trabajo seleccionado a continuación, T. N. Whi-
tehead, es también profesor de la Universidad de Harvard, com-
pañero de F. J. Roethlisberger. Whitehead, lo mismo que Roeth-
lisberger, ha sido influido por Elton Mayo, y su modo de pensar
es parecido. Este trabajo es un capítulo de un libro en que tam-
bién se hace referencia a los estudios de Hawthome.
Como antecedente del ensayo del profesor Whitehead puede
recordarse el trabajo del profesor Latham (en la parte 2) en que
éste satiriza las teorías de organización a base del "jefe-dios", las
más ingenuas ideas de algunos anteriores teorizantes sobre orga-
nización, según las cuales las organizaciones y los miembros que
las integran pueden ser manejados a voluntad por quienes osten-
tan la autoridad formal. En los últimos años se han combinado
cierto número de factores para infiltrar, en las personas que se
dedican al estudio de la administración, un sentido de la gran
complejidad de las organizaciones formales en gran escala de la
sociedad moderna y un profundo sentido de las dificultades a que
ha de hacer frente un gerente o administrador. Uno de esos fac-
tores lo constituyen los estudios de Hawthome y las muchas ideas
y los posteriores estudios que ha provocado. Otro factor es el
impacto de la psicología en los estudios administrativos. Desde
que la moderna psicología ha hecho hincapié en los aspectos no
racionales e irracionales de la naturaleza humana, están siendo
construidas y acomodadas a esas normas las teorías sobre orga-
nizaci6n y dirección administrativa. Otro factor es el impacto de
o dirección 459
l~s conceptos y datos antropológicos y sociológicos, que han aña-
dído nuevos colores y dimensiones al mundo administrativo.
Esos tres factores -los estudios de Hawthome, los conceptos
psicológicos y los conceptos antropológicos y sociológicos- pue-
den verse entrelazados en el ensayo de Whitehead. No aprecia-
mos nosotros, según él indica, que las organizaciones, lo mismo que
los individuos, tienen una gran zona "subconsciente" en que la co-
municación resulta difícil, los motivos son oscuros y -de acuerdo
con ideas tradicionalmente aceptadas- no racionales. Es eviden-
te, por ejemplo, que el racionalismo de la teoría económica clásica,
con su "hombre económico" sagazmente calculado nos induce a
esperar un racionalismo en la conducta de las organizaciones, ente
cuya falsedad se ha demostrado. Nos hemos enterado también de
que no sólo hay "sociedades" y "clases" dentro de una organización,
sino también que las organizaciones existen dentro de sociedades
y culturas, que deben estudiarse y construirse siempre dentro del
medio que las rodea. En una expresiva metáfora: una organización
es un iceberg o montaña de hielo, de la que solamente es visible
sobre la superficie una octava parte de su volumen.
Uno de los resultados de esas nuevas corrientes de ideas ha
sido un enfoque de la atención hacia la jefatura o dirección. Si los
obstáculos para la coordinación de esfuerzos son grandes, si la
inercia de la institución es tan grande que la disposición de una
orden por un administrador o funcionario ejecutivo es, en el mejor
de los casos, nada más que el comienzo de esfuerzo coordinado
para lograr los objetivos oficiales de la organización, entonces el ad-
ministrador o funcionario ejecutivo debe ser un "jefe" un "dirigen-
te". Es decir, su capacidad no ha de estar limitada a dar órdenes
sino que ha de comprender la influencia sobre la conducta de los
miembros de la organización. Las condiciones bajo las cuales y
los medios por los que puede lograrse esto han sido recientemente
temas de intenso estudio. Un resultado de este interés, por ejemplo,
ha sido la adición de la zona de "comunicación" al estudio admi-
nistrativo.
El siguiente ensayo es un conciso y a la vez sugestivo estudio
de algunos de los temas que se comprenden en los corrientes es-
tudios del aspecto de la jefatura. En él aplica el autor su atención
a la organización privada. Se pregunta: ¿Qué cambios, si es que
precisan, serían necesarios para que estas generalizaciones resultasen
ciertas y aprovechables para la administración pública?
Moral y jefatura
La evolución de la moderna condición del jefe •

T. N. WHITEHEAD
Originalmente, un jefe o dirigente era aquel que mostraba el camino y

era seguido por los demás; literalmente, dirigía desarrollando cierta acti-
vidad que era fielmente imitada por sus seguidores. En este sentido, un
hombre puede dirigir a otros en una excursi6n campestre. Esta manera de diri-
gir tiene poco que ver con una funci6n organizadora. El dirigente o jefe
es un ejemplo que hay que seguir. Es dudoso que pueda encontrarse en
ninguna sociedad un ejemplo puro de tan primitivo tipo de direcci6n, por
sencilla que la sociedad sea, pero en muchos casos la direcci6n se aproxima
a este tipo. Y, de hecho, el elemento de' imitaci6n no deja de concurrir en
ningún caso. En un reducido grupo industrial, tal como el grupo de prueba
de relevo, obtendrá ascendencia sobre los demás aquel miembro que, entre
otras cualidades, mr'estre una aptitud no habitual en una actividad que los
demás desean también ejercer. Si el grupo está interesado en el trabajo,
entonces su jefe natural será el miembro que haga mejor el trabajo, S.zgÚD el
criterio del grupo. En todo caso, el jefe será uno de los mejores trabajadores.
Si el grupo está en violenta oposici6n contra su empresa, procederá en forma
tal que desplace a aquel jefe, y pasará a serlo el que más destaque como
perturbador quien, como suele decirse, pasará a ser el ..cabecilla".
Un jefe es en cierto modo elegido por el resto del grupo, como quien
es a un tiempo capaz y está dispuesto a ayudarles a hacer lo que ya están
dispuestos a hacer. Este acto de elección no es necesariamente deliberado,
ni siquiera reconocido por el grupo.
Así, la jefatura, en su forma más simple, tiene ciertas marcadas carac-
terísticas tanto si se da en una fábrica como entre tribus primitivas, o en
las ciudades de la sociedad modema. En primer lugar, el jefe es elegido por
la coincidencia de inclinaciones del candidato de la sociedad o grupo de que es
miembro. En segundo lugar, es elegido por su habilidad en determinadas
actividades. Esta habilidad, en una sociedad sencilla, suele ser una habilidad
técníeo-manual, En tercer lugar, la coincidencia de la determinada habilidad y
el objetivo propuesto, de acuerdo con los sentimientos sociales del grupo.
Sin embargo, la funci6n del jefe consiste en ayudar al grupo a mantener
sus costumbres, sus prop6sitos y sus actitudes lib-es de las ineptitudes de los
miembros menos expertos o menos hábiles. E~ a es una funci6n conserva-
dora, calculada para mantener la sociedad en lID invariable círculo de pro-
cedimientos. De un grupo mantenido de este modo puede esperarse que logre
integración en un alto grado. No s610 están las relaciones humanas protegidas
contra choques exteriores, sino que el "significado" social de cada actividad,
y los accesorios físicos para esas actividades, toman el vivo color de un
• Reproducido con autorización de los editores de Leadership in a Free Scciety,

Imprenta de la Universidad de Harvard, Cambridge, Mass. Derechos reservados,
1936, por el presidente y compañeros de Harvard College.
o dirección 441
hecho absolutamente definitivo. Nada es más cierto para un primitivo que
el que su cuerno, o quizá la piedra de su hogar tiene alguna muy real, aunque
no definible con precisión, relación consigo mismo, con las costumbres con
las que aquel objeto está relacionado, y con algunos legendarios episodios o
personas. Toda cosa se encuentra en una estrecha y absoluta relación con
alguna otra cosa.
Si analizásemos las actitudes de un típico señor rural inglés del pasado,
en los diversos hechos fundamentales de su modo de pensar, encontraríamos
lo siguiente:
1. Cazar un zorro con trampa es un acto malo.
2. Cazar un zorro a caballo es un acto bueno.
3. Los hombres buenos cazan zorros a caballo.
4. Los hombres buenos creen (sin la menor duda) en la Iglesia esta-
blecida de Inglaterra.
5. La Iglesia muestra al pueblo qué es qué y enseña a las clases bajas
el lugar que les corresponde; esto los hace buenos.
6. Los malos miembros de las clases bajas cazan zorros con trampa.
7. Cazar un zorro con trampa es un acto malo.
y así podemos ir dando vueltas al círculo de un sistema cerrado, integra-
do por acciones, sentimientos y creencia sociales. El sistema se halla emo-
cionalmente sostenido por sí mismo; relaciona toda cosa con toda otra cosa
por una serie de juicios morales y sentimientos no lógicos, cada uno de los
cuales ha de ser aceptado, y de hecho lo es, como fundamental y absoluto.
Es una característica de esa sociedad el que pensar ha de ser en términos
absolutos, que las hipótesis no son fácilmente tenidas en consideración, que
los problemas no se discuten sobre la base de consideraciones intelectuales
sino a la luz de un minucioso código ético. Este código se basa en un mito,
en un relato místico de cualquier clase, o en una religión establecida que,
siendo definitiva, no se halla al alcance de la investigación racional.
Los valores y sentimientos sociales de todo grupo de trabajadores, en
cuanto este grupo esté integrado, seguirán un curso no muy diferente del
que acabamos de describir. Las personas, los actos y las cosas sociales, todos
tienen sus "significados" entrelazados. Los juicios sobre buena o mala con-
ducta son aceptados con una convicción no razonada, aunque si se les pregun-
ta, defenderán tales juicios con un rosario de racionalizaciones. En apreciable
medida es ésta la manera de pensar y de sentir de todo individuo, pero como
después veremos, hay otros elementos que pueden servir para modificar
el cuadro.
Claramente, la jefatura en un sencillo grupo no intelectual no es una cues-
tión progresiva si se deja a sí misma; por otra parte, es en alto grado com-
petente desde cierto punto de vista. Dos son los objetivos que consigue:
integra sus grupos, y asegura el futuro por la continuación de las mejores
normas técnicas de la comunidad. Desde el punto de vista de un moderno
código de valores, esta jefatura tiene un defecto capital: no es progresiva.
La aparición del actual manifiesto progreso técnico es uno de los inespe-
rados desenvolvimientos de la primitiva jefatura.
Un excelente ejemplo del jefe primitivo es el mecánico de suma habi-
lidad. Tal hombre ha adquirido una aptitud no habitual en su arte gracias
a una larga práctica. También está en posesión de una tradicional serie de

métodos, de órdenes de operaciones, con lo que resuelve sus problemas
técnicos. Quizá la más destacada característica del dirigente-mecánico es su
intenso orgullo y una inflexible lealtad al minucioso procedimiento con que
aplica su habilidad. Todo intento por parte de su patrono para modificarlo
en el grueso de un cabello despertará su más desmedido enojo. Será como
si se hubiese perpetrado un brutal asalto contra sus dioses lares. Y esto es
exactamente lo que ocurre. El dirigente sencillo es sobre todo leal a su ar-
tesanía y a los procedimientos ajenos a la misma. Todo acto de atención
minuciosa, todo movimiento vigilante y regulador, ha sido practicado un
millar de veces y es la base de un profundo sentimiento; esas son sus mane-
ras de vivir, y en ellas están cifradas sus más preciados valores.
De todos modos un detenido y minucioso estudio de un obrero calificado
por un periodo suficiente revelará una aparentemente caprichosa desvia-
ción en su conducta. Más pronto o más tarde en su trabajo, nuestro amigo
superará alguna especial dificultad por medio de una elegante solución, y
querrá explicar con orgullo que "en sus días juveniles" le enseñaron a hacer
tal y tal cosa, pero que después él ha "ideado" el procedimiento que acaba
de demostrar como mejor. No manifiesta fidelidad al descartado procedi-
miento tradicional, y su sentido común se rebelaría a la menor sugestión de
que pudiera asignarse algún valor al método anterior. En todos esos res-
pectos quisiera ser seguido sin réplica por su grupo.
El hecho es que nuestro mecánico, una vez en su vida, está pensando
por su cuenta y se ha desprendido temporalmente de toda la carga de tabúes
y sanciones sociales. Hasta aquel momento estuvo dominado por una im-
plícíta habilidad o artesanía en la manera de hacer las cosas: una sabiduría
práctica por debajo del nivel del raciocinio; pero en la práctica continua de
su arte, fue adquíríendo noticia de la conexión, de las relaciones causales
entre las diversas operaciones que ejecutaba. Comenzó a comprender las
razones por las que hacía lo que hacía y a poder dar algunas explicaciones
lógicas para algunos de sus actos. Pudo en algún tiempo haber manifestado
que él hacía tal y tal cosa "porque era aquél el modo de hacerla", recurrien-
do a la sanción social. Ahora podría decir que si se cargaba con exceso
la fuerza de su tomo eso lo haría rechinar debido a la falta de rigidez en la
construcci6n de las muescas. Y un ingeniero diseñador podría, gracias a
cálculos o experimentos adecuados, respaldar la deducción lógica del mecá-
nico, basada en una observación minuciosa de los hechos.
Este es el primer paso en una libertad individual de pensamiento: una
liberación de la guía impuesta por la costumbre social. Habiéndose una vez
logrado dar ese enorme salto, viene un segundo y casi inevitable paso, siendo
como es la naturaleza humana, para practicar este proceso lógico con escasas
variaciones de imaginación; ¿qué ocurriría si yo aumentase la inductancia
en las muescas de mi utensilio de tal o cual manera? El mecánico ensaya
esto y se convierte en el orgulloso inventor de un nuevo y mejorado proce-
dimiento.
A un ingeniero con preparación universitaria puede parecerle todo esto
fuera de proporción. El está lleno de respeto por la habilidad del mecánico
o dirección 443
como operario, pero en cuanto al supuesto "invento" dirá que él se pasa el
día haciendo funcionar construcciones mucho más adelantadas que aquello.
Sin embargo, quizá el ingeniero esté equivocado; el logro de una idea lógica
independiente es uno de los mayores triunfos de la humanidad, y en mayor
o menor grado es conseguido a cada momento por cualquier individuo en
alguna etapa de su vida.
Así, o algo parecida, es la historia del progreso técnico en las comuni-
dades primitivas, tal como en muchos grupos de trabajadores. Y puede ob-
servarse que los cambios en los grupos no progresistas son en principio
mejoras en los procedimientos técnicos; los cambios sociales surgen como
consecuencia inevitable de esos adelantos técnicos.
Los pasos que conducen a un adelanto técnico son, poco más o menos,
los siguientes:
l. El jefe o dirigente comparte con su grupo una profunda fidelidad
a los procedimientos técnicos por medio de los cuales realiza las tareas que
se propone. Dichos procedimientos constituyen su "medio de vida".
2. El jefe o dirigente inspira confianza como persona poseedora de una
habilidad no común en esos procedimientos técnicos. Es el guardián de los
hábitos sociales y en esas materias su palabra es definitiva.
3. El jefe o dirigente, siendo genuinamente un hombre de inteligencia
en este respecto, consigue una insólita visión de las relaciones causales in-
volucradas en esos procedimientos. Comienza a reflexionar sobre su actua-
ción técnica y sobre las reacciones de los materiales con que opera.
4. Persiste en sus procedimientos tradicionales, pero menos porque estén
adoptados por la sociedad, y más porque ve la razón "del perqué". En
parte, "se ha saltado la barda" en su norma de conducta, sin darse cuenta
ni él mismo ni su grupo.
5. Antes o después, el dirigente, en sus imaginaciones y reflexiones se-
mirracionales, tropieza con una mejora técnica, y la adopta sin vacilar, pues
el grupo le ha reconocido el derecho de adoptar decisiones en cuestiones téc-
nicas (esta es deducción mía, no suya).
6. El grupo sigue a su dirigente, y adopta sin discusión el procedimiento
mejorado. El dirigente es el hombre indicado para mostrar el camino, y el
menor del grupo advierte oscuramente, gracias a su visión de los procedí-
mientas, la lógica del cambio.
Toda vez que los procedimientos son carne y uña de la estructura social
del grupo, de ello se deduce que un pequeño avance técnico motivará la
modificación de su estructura. La dependencia de la sociedad a sus proce-
dimientos no se halla explícita de modo natural en la mente de los inte-
grantes del grupo, y éstos adoptan simultáneamente el nuevo procedimiento
y deploran el cambio o pérdida de "significado" en el alejamiento de los
"buenos viejos sistemas". Resulta sorprendente el grado hasta el cual se ha mos-
trado este sentimiento en todos los grupos y sociedades. Una manifesta-
ción del mismo consiste en fingir que los nuevos procedimientos y las nuevas
cosas son semejantes a los viejos usos.
Por ejemplo, algunas de las primeras iglesias de piedra que se constru-
yeron en Inglaterra tenían la piedra trabajada en forma que sugería la
construcción en madera, pues en aquellos tiempos (aproximadamente el
siglo VIII) era la madera el material consagrado por la tradición. Análoga-

mente, existe en Nueva Escocia, o existía hace uno o dos años, un puente
de madera cuyos pilares se hicieron con piedra rústicamente trabajada, dis-
puesta a modo de troncos de madera apilados, imitando la construcción ge-
neral de los puentes vecinos. Actualmente, algunos de los trasatlánticos mo-
torizados ostentan unas inútiles chimeneas, a imitación de los tradicionales
trasatlánticos. Y estos últimos, en un tiempo, ostentaban mástiles que recoi
daran a los buques de vela, aunque no llevasen las velas correspondíen' es.
Confieso que una locomotora eléctrica no me parece una locomotora . (le
verdad" como una locomotora de vapor de "aquellas" a que estaba acostum-
brado desde muchacho, y deploro la manera como las chimeneas de estas
últimas han sido perdiendo su antigua majestuosa altura. Casi todas los ad-
quisiciones recientes y muchas estructuras se han introducido como más o
menos acertadas imitaciones de lo que están sustituyendo. Esto mismo se
aplica a los procedimientos y hábitos humanos. En un desfile, los oficiales
del ejército se presentan a manera de caballeros de la espada, pero en el
servicio activo, esas espadas no se utilizan nunca en las trincheras; los ins-
trumentos de guerra modernos son las granadas de mano y las armas de fuego.
No obstante, en la industria moderna la mayor parte de los obreros se
dan plena cuenta de la conexi6n existente entre los avances técnicos y los
cambios en la estructura social, por lo que los primeros son frecuentemente
objeto de ruda oposici6n. Esta oposici6n se explica en el orden racional, y
con frecuencia es típicamente la verdadera y suficiente base para la acción;
pero esta explicación no es invariablemente el único motivo.
A falta de moderna jefatura o dirección, tal como la que es típica en la
industria moderna, el ingreso en la sociedad de las mejoras técnicas habrá
de ser lo suficientemente meditado para evitar toda ruptura radical con el
pasado inmediato, y cada hombre, en su íntimo modo de pensar, quisiera
continuar las tradiciones de su padre. La primitiva jefatura o dirección es
así un instrumento para sostener un grupo estrechamente apegado a sus
normas, pero en la sucesi6n de las generaciones la norma está sujeta a una
lenta oscilación en el sentido del mejoramiento técnico, junto con la con-
siguiente adaptaci6n social. Tal jefatura o dirección es típica de los grupos
conservadores o no progresistas, tanto si se trata de sociedades agrícolas
de los países atlánticos, como de algunas sociedades del lejano Oriente, o de
muchos pequeños grupos de empleados, mientras no estén dirigidos desde
arriba. Naturalmente, la extensión en que cualquier grupo dado .se aproxima
a este tipo, es cuestión de grado; y en la industria moderna, la tendencia
de la mentalidad del obrero, es distinta de la del obrero calificado con
respecto a la del ideólogo mentalmente adaptable. Esta destreza especial
no tiene quizá tanto peso como muchos podrían suponer. Los observadores
pueden dejarse engañar por sus propios sentimientos; el martillo, el escoplo
y la lima son todavía los símbolos para los mecánicos viejos de la habilidad
manual, lo mismo que la espada es todavía simbólica para el guerrero, y se
muestran escépticos con respecto a una habilidad que consista en regular las
palancas ele una máquina automática.
Hemos trazado un esquema de la evolución de la explícita habilidad ló-
gica, desde la implícita habilidad de obrar del hombre superior, y hemos podi-
o dirección
do advertir que las habilidades en el día de hoy son no poco del tipo más
primitivo. Pero, la explícita habilidad lógica no será el resultado de otra cosa
que de esporádicas explosiones de cambios, que surgen directamente de una
apreciación de los procedimientos corrientes. El paso final que ha logrado ya
dar la humanidad es el de organizar deliberadamente el pensamiento lógico
de un modo tal que conduzca a una corriente de mejoras. Hablando en sen-
tido lato, lo que se ha logrado es una orientación del proceso pensante hacia
una continua evolución de cada vez mejores procedimientos técnicos.
Ya se ha observado anteriormente, como un rasgo excepcional, que el di-
rigente sencillo, a pesar de su intensa fidelidad emocional a las técnicas tra-
dicionales, no manifiesta un particular disgusto al abandonar una técnica vieja
por una mejor que él comprenda como un hecho familiar. En cuanto el pensa-
miento adopta la forma de procurar captar las relaciones de causa a efecto
de términos o cosas aceptados, es decir, en cuanto es lógico como pensamien-
to, el proceso no suscita ningún particular sentimiento. La resistencia emo-
cional aparece cuando se pide que se reconozca que algún acto o cosa es
incompatible con un sentimiento ya existente. Pero parece que los modestos
adelantos técnicos introducidos por un jefe aceptado, basados en procesos
lógicos, (no necesariamente del todo explícitos), no afectan a una suficiente
porción de prácticas aceptadas para causar resentimiento.
El resentimiento y la resistencia emocional son generalmente los guar-
dianes de esas actitudes y conductas que no pueden investigarse por proce-
dimientos lógicos, dado el desarrollo mental de los individuos en cuestión.
Los sencillos detalles de las tareas del obrero son materia acerca de la cual los
hombres dirigentes de todas las épocas han podido reflexionar, y por esta
razón han podido establecer comparaciones entre posibilidades alternativas
sin violar lo sancionado socialmente. Esto desde luego no significa que tales
hombres consideren que la reflexión por sí sola sea una virtud; es cierto que
desde los más remotos tiempos ha habido personas que hayan demostrado
poseer ese don, pero como fenómeno general, la aceptación gustosa de es-
porádicos avances técnicos como resultado de una demanda de desarrollo
sistemático es cosa de relativamente reciente historia.
El pensamiento socialmente orientado en sociedades o grupos sencillos
depende de la absoluta "realidad" del veredicto social. Esto es malo, esto es
bueno, indudablemente son tomados en consideración. No obstante, el pen-
samiento lógico lleva consigo, o hace probable, una comparación de esto con
esto. Simultáneamente se toman en consideración, como posibilidades, dos
o más conceptos o procedimientos. Nada se tiene por absolutamente bueno o
malo a priori, sino que se examinan con sentido crítico los relativos méritos
de las dos cosas.
Tales actividades mentales debilitan inevitablemente la fuerza de la san-
ción social, al menos con respecto a aquellas materias hacia las cuales se adop-
ta habitualmente esta actitud. Esas materias liberadas primera y principal-
mente de la fiscalización social del modo indicado fueron los procedimientos
técnicos; hasta muy recientemente no se sujetaron en forma habitual al mismo
proceso los hábitos y las actitudes sociales, y aun ahora ello es posible única-
mente en un grado mucho menor de lo que algunas veces se supone.
Moral y jefatura
En su mayor parte, los cambios sociales han sido el resultado inconsciente

de avances técnicos. Pero, los últimos avances han sido tan grandes que las
personas pertenecientes a la sociedad obrera se han hallado viviendo en con-
diciones evidentemente distintas de las de sus padres, y aun cambiado in-
dudablemente en sus propias vidas. Esto no s610 evita que el individuo sea
estrechamente condicionado por su presente situación social, sino que invita
también a la comparación entre situaciones diversas. Así pues, la moderna
tendencia intelectual induce a considerar los hábitos y los procedimientos como
dotados de relativos grados de mérito más bien que como dotados de abso-
luta fuerza de sanción. Han quedado abiertos a la investigación los méritos
de todo, lo mismo de las máquinas de vapor que de las relaciones maritales,
y las opiniones son sostenidas como hipótesis sujetas a modificación. Los
sentimientos morales y sociales, si bien en cierto modo son objeto de creencia
y guía para la acci6n, se sostienen como si fuesen actitudes corrientes y como
si tuviesen un mérito relativamente superior al de otros sentimientos, pero
ya no se cree que sus cimientos descansen en una roca de absoluta y defini-
tiva verdad. Esto, al menos, es lo que el intelectualismo quisiera pensar de
sí mismo, y contiene cierta parte de verdad si se compara con los grupos y
comunidades menos estables.
No obstante, la sociedad, o la conducta social en cualquier forma, sería
totalmente imposible sin contar con fundadas esperanzas sobre los senti-
mientos y la conducta de los demás, los cuales llevan consigo la tradici6n en
una u otra forma. El hábito social, con su acompañamiento de códigos morales
y éticos, desempeña la funci6n de hacer que la actividad de los seres huma-
nos sea previsible y recíprocamente adecuada.
No es difícil ver que la moderna inquietud, la actitud experimental, es
un producto natural del reflejo esporádico de rutinas reiteradamente practi-
cadas, pero hemos de damos cuenta de que la evolución es en cierto modo
necesaria, y aun muy probable. Los chinos fueron hombres socialmente
cultos por espacio de siglos, sin mostrar mucha tendencia a un progreso siste-
mático. En el tiempo presente, la influencia de Occidente parece que ha im-
pulsado este proceso.
Sea lo que sea, las actuales comunidades obreras parecen haberse dedicado
a un explícito desarrollo sistemático de sus procedimientos científicos y téc-
nicos, con todo lo que esto puede implicar en materia de cambios sociales.
Ya se han producido grandes cambios en cuanto a función y estructura social,
y puede esperarse que se produzcan muchos más. Por ejemplo, en una co-
munidad de hace unas pocas generaciones, y en muchas de la actualidad,
las ocupaciones industriales no eran claramente distinguibles de la vida social
en general. Actividades utilitarias de todas clases representaban la manera
habitual de vivir de la humanidad. La distinción entre un hombre que cultiva
su campo y su esposa haciendo el trabajo doméstico no era profunda ni en su
idea ni en la nuestra. Ambos conservan la total situación por medio de la
ejecución de actividades que se concatenaban y en gran parte se adosaban.
Los dirigentes de tal comunidad estaban ocupados de un modo parecido.
En la sociedad moderna una parte de las actividades utilitarias son, como
antes, ejecutadas como vida social, y están reguladas, aunque en menor
grado, por el uso social. Pero otra parte de esas actividades utilitarias han
o dirección 447
pasado a distinguirse por una forma de organización muy diferente. Tales
actividades se han salido de la principal corriente de vida social y están su-
mamente organizadas desde el punto de vista de la eficiencia técnica. Esta
fracción de actividades utilitarias se conoce con la denominación de industria,
o con un concepto más amplio, como negocios. La división de la actividad
social en vida ordinaria por un lado y negocios por otro no fue resultado del
hábito o de las directas necesidades del trato humano, sino que dependió
de la evolución casual de los procedimientos técnicos. La organización indus-
tríal está dominada o dirigida, sin adecuada consideración de las vidas so-
ciales de quienes a ella pertenecen, por un tipo de hombre sumamente capaz
en punto a pensamiento lógico y reflexivo, adaptable a la rápida evolución
de la técnica. Esto no implica que el moderno dirigente ejecutivo sea indi-
ferente al bienestar de quienes están a sus órdenes, pero 10 cierto es que ese
bienestar no ha sido la fuerza primordial al moldearse la organización indus-
trial. Mientras la industria constituyó una parte relativamente pequeña de
las totales actividades, esta situación quizá no fue peligrosa para la integridad
social; pero en el tiempo presente es tanta la actividad industrial, que la
sociedad está siendo cada vez más desorganizada.
El dirigente ejecutivo moderno se halla, desde luego, en una situación
especialmente difícil. Revisemos sus funciones y veamos cómo se comparan
con las de un jefe de un grupo no progresista. En primer lugar, un jefe eje-
cutivo no dirige físicamente a su material humano, 10 organiza. Es muy
cierto decir que no puede compararse con sus empleados en la ejecución
de cada una de sus tareas. La ocupación de un jefe ejecutivo es diferente no
solo en detalle sino también en índole de la de sus hombres; sus respectivos
sentimientos y actitudes están basados en radicalmente distintas experiencias.
El moderno "jefe" ya no es un miembro de su grupo trabajando por su parte
y compartiendo las vidas cotidianas de sus compañeros.
En segundo lugar, de esto se deduce que la organización social del grupo
no está orientada primordialmente hacia su jefe ejecutivo, sino hacia algún
dirigente informal de su elección, uno de ellos mismos. Pues todo grupo
tiene su dirigente, o un círculo de jefes, una aristocracia en miniatura. Así,
tanto si se da cuenta de ello como si no, el jefe ejecutivo está en peligro
de dirigir una sociedad formada desde fuera; una sociedad que comprende
mecanismos de defensa y sentimientos de antagonismo, si su vida social parece
hallarse en peligro de interrupción.
En tercer lugar, el jefe ejecutivo es él mismo un ser social y sus actitudes
generales están orientadas por su sociedad, pero su sociedad no es el grupo
que está dirigiendo, y su actitud no está moldeada por los integrantes del
mismo. El jefe ejecutivo es un miembro de una muy competente sociedad
"progresista" que siente ansias de conservación y de progreso, y su más gene-
ral perspectiva se ajusta forzosamente a su molde social. Decimos que "se ajus-
ta forzosamente" porque su sociedad lo escoge a él por esta misma razón. As],
sus actividades están dirigidas por los deseos de su sociedad por un "progreso
económico" más que por las necesidades de sus empleados. Es cierto que
estos últimos son también miembros de la sociedad exterior, aunque procedan
de distinta extracción, pero como grupo obrero tienen poca parte en la for-
mación y participación de los sentimientos sociales de sus jefes ejecutivos.
448 Moral y jefatura o dirección
En cuarto lugar, el mando que el jefe ejecutivo ejerce sobre su grupo

no tiene relación explícita con la vida social de los integrantes del mismo.
Su finalidad es simplemente organizar sus actividades con la mira puesta
únicamente en su eficiencia técnica, y con la intención de preparar e intro-
ducir mejores procedimientos lo más pronto posible.
En el sentido anteriormente empleado, puede decirse que el moderno
jefe ejecutivo es demasiado apto para estar en una relación secundaria más
que primaria con su grupo, y la fínalídad de esta relación es lógica. Vemos que
el jefe o dirigente primitivo fomentaba la integración de su grupo, vigi-
laba su futura posición económica, pero era esencialmente no progresista.
El moderno jefe ejecutivo obstaculiza la integración de su grupo, idea pro-
cedimientos encaminados a mejorar la futura posición económica de sus in-
tegrantes, y de este modo es progresista. Las funciones del hombre de negocios
están próximas a desintegrar la sociedad cuyo futuro económico está favore-
ciendo. Naturalmente, este cuadro se difumina en muchos respectos; las so-
ciedades humanas rebasan siempre una simple fórmula. Por ejemplo, es eviden-
te que los jefes ejecutivos no son indiferentes a los sentimientos de sus
subordinados, y los estrictos motivos lógicos se diluyen siempre en una mayor
o menor dosis de normal decencia humana, o dicho de otro modo, en la
sensatez social.
Esta revisión de las funciones del jefe ejecutivo no constituye en modo
alguno una crítica de individuos, sino un intento por analizar la real estruc-
tura dentro de la cual han de operar los jefes ejecutivos. La situación puede
resumirse diciendo que la industria está integrada por pequeños grupos de
trabajadores y tiene muchas de las características de las sociedades sencillas;
una gran dependencia de lo sancionado o admitido socialmente, una ten-
dencia á relacionar las cosas y los sentimientos por medio de lazos habituales,
apoyados en una creencia no crítica de su absoluta verdad o valía, ocupaciones
fácilmente dirigidas para constituir "modos de vivir", con emociones apropia-
das, y así sucesivamente. Esos grupos están dirigidos por hombres procedentes
del exterior, cuya preparación y predisposición se extiende a todas las cosas
experimentales y "progresistas". Además, esos hombres están bajo la presión
de la sociedad para organizar y dirigir sus grupos precisamente desde este
punto de vista.
y finalmente, hemos de tener la sinceridad' de admitir que difícilmente
podría ninguno de nosotros tolerar una sociedad que no manifestase curio-
sidad intelectual e incesante tendencia hacia la experimentación. En otras
palabras, no hay que ir hacia atrás; el problema no consiste en construir
todavía una comunidad primitiva más, sino en combinar el progreso con la
inmediata satisfacción social. Una cosa salta a la vista: la integridad social
no puede ya confiarse a mirar uno para sí. En tiempo pasado, modos de vi-
vir lentamente desarrollados poseían una estabilidad inherente, y el proceso
por el cual se mantenía esa estabilidad no fue nunca explícitamente recono-
cido. Pero el progreso no da tiempo para el desarrollo gradual de la sabi-
duría instintiva, y el precio de la estabilidad en lo futuro será el ejercicio
por la sociedad del conocimiento de sí mismo.
17
Planeamiento
El autor del trabajo seleccionado a continuación, Henry N.

Bunbur:y, es un distinguido servidor público británico, que está
reconocido como un destacado escritor en materia de planeamiento
gubernamental. Ha sido también un inteligente y simpatizante ob-
servador del escenario público norteamericano y ha contribuido
mucho a un intercambio de experiencias administrativas.
El ensayo, dirigido a los lectores británicos y publicado en el
periódico inglés Public Administration, fue escrito a finales de
la década de los treintas y presenta algunas claras señales que 10
"fechan". Continúa, no obstante, siendo lo que era cuando por
primera vez se redactó: una introducción equilibrada y concisa
al tema del planeamiento gubernamental.
Al explicar los orígenes y la índole del planeamiento guberna-
mental, presenta sir Henry un argumento justificativo de cierta
porción de planeamiento de la vida nacional, especialmente en el
aspecto económico. La mayor parte de norteamericanos que se de-
dican al estudio de la administración pública estarán en general
de acuerdo con su manera de tratar el tema. No obstante, el asunto
del planeamiento no sólo es extraordinariamente complejo -como
después podrá verse, algunos tipos de planeamiento de especial
interés para quienes se dedican a estudios administrativos no están
ni mencionados en su exposición general-, sino también sumamen-
te discutible, y lo que a algunos norteamericanos les parece buena
ética y evidente lógica, resulta para otros una ideología tendenciosa.
Se pregunta: ¿Es, sir Henry, incorrecto desde el punto de vista
demostrativo en algunas de sus afirmaciones? ¿Ha ínvalídado el
transcurso del tiempo una afirmación de hecho o un juicio de valor?
449
451} Planeamiento
Planeamiento gubernamental o
SIR HENRY N. BUNBURY
... En muchos países el alcance de la actividad gubernamental, en re-

lación con la vida económica y social del pueblo, se ha ampliado conside-
rablemente en los últimos años. Se ha producido una fuerte, aunque no por
cierto uniforme, reacción contra el principio del laissez faire. Muchas formas
de actividad que anteriormente se dejaban al libre campo de la empresa
individual o corporativa, voluntaria o involuntariamente, han pasado a ser
materias de interés de la comunidad activa. Ha intervenido el Estado para
guiar, estimular, regular, prohibir, comprar y vender, y operar. Muchas y di-
versas son las causas que han contribuido a este desenvolvimiento, y no hace
falta que las estudiemos aquí: baste con decir que, por varias razones, las
posibilidades de un retomo a la libre, espontánea y autorregulada economía,
y al estado negativo, no intervencionista, que era si no el logro, el objetivo
de la política liberal del siglo diecinueve, parece en la actualidad una cosa
remota.
Si, no obstante, se ha ampliado de esta manera el alcance y el contenido
del gobierno, hacen falta mecanismos administrativos adecuados y personal
capaz para llevar al cabo estas nuevas tareas. Y, como podría esperarse,
durante los últimos años han aparecido tales mecanismos en muchos países,
principalmente en una forma más o menos experimental. ¿Cuál es la función
y la estructura de esos diversos mecanismos? ¿Cómo operan de hecho, bien o
mal? ¿Pueden sacarse conclusiones acerca de cuáles son los tipos eficientes
y promotores de eficiencia? ..
Esas nuevas o ampliadas funciones del Estado o de la comunidad han
venido a asociarse en muchos círculos con el término "planeamíento", El
término abarca mucho y es acertado, pero se ha abusado de él, y ha venido
a traer consigo diversas connotaciones y asociaciones de ideas emocionales,
todo lo cual induce a más confusión que claridad ...
El planeamiento es, estrictamente, un proceso, con las técnicas relacio-
nadas con el mismo. Es un método para llegar a cierto resultado deseado.
Cuando se aplica al campo de la actividad social y económica es, funda-
mentalmente, un proceso para lograr, en el tiemr j y en consistencia interna, las
políticas gubernamentales que actúan en dichos campos. Supone un objetivo
general. Puede decirse que esas son cosas a las cuales dirige sus esfuerzos
todo gobierno digno de tal nombre. A esto contestarán los planeadores que,
en las complejas condiciones que prevalecen en la actualidad, no podrían,
sin un planeamiento consciente, lograr el resultado que desean obtener de
sus esfuerzos, y ello por dos razones. En primer lugar, en una economía
• De Public Administration (octubre de 1938), 381-398. Abreviado. El título

completo es "Mecanismo de planeamiento gubernamental"; se reproduce aquí so-
lamente la parte de introducción del ensayo. Reproducido con autorización del
Instituto de Administración Pública.
Planeamiento 451
de empresa privada, impulsada a procurar solamente su propio beneficio
máximo, no se tiene en cuenta el efecto de sus propias actividades econó-
micas ni en otras empresas ni en el bienestar social de la comunidad en que
opera. Por ejemplo, una empresa de transportes por carretera puede, por su
modo de operar, quitar al ferrocarril muchos de sus transportes, de suerte
que éste, obligado a sostener su sistema, se vea abocado a la quiebra. Esta
es la razón por la que en muchos países podemos observar los intentos de
los gobiernos por planear su sistema de transportes como un conjunto orgá-
nico. Y también una empresa que haya adquirido el derecho de explotar
algunos recursos materiales será fácil que los explote sin tener en cuenta
las obligaciones sociales que creen sus actividades, o las pérdidas sociales
que puedan sobrevenir cuando se haya agotado aquella riqueza. De aquí
la necesidad de que los recursos naturales se exploten ordenadamente si-
guiendo un vasto plan a largo término. Esto se aplica especialmente a la tierra
en muchos de sus usos.
En segundo lugar, a falta de orientaciones planeadas, el gobierno de-
mocrático tiende a estar dominado por presiones de "grupos influyentes"
que representan intereses particulares, y a situarse en la línea de la menor
resistencia a esas fuerzas de cuando en cuando. El planeamiento es esen-
cialmente, desde este punto de vista, un intento por crear, en forma concreta,
una alternativa a ese proceso: presentar un objetivo conocido y aceptado,
hacia el cual puedan dirigirse y coordinarse las políticas, y que represente
el general y más permanente interés de la comunidad.
En resumen, cuando se haya llegado a abandonar la creencia de que
todo individuo independiente y todo interés particular es libre de procurar
aquello que le convenga, se verá más plenamente logrado el interés de todos,
¡i bien para ello es esencial un planeamiento en una forma u otra. Pero el
planeamiento (que, como se ha dicho, es un proceso) no sólo puede pro-
ponerse distintos objetivos, sino que también puede variar considerablemente
en extensión y en carácter.
La primera distinción que cabe establecer es la que existe entre el pla-
neamiento de una economía de empresa privada y el de una economía co-
lectiva. En el primer caso surgen las siguientes cuestiones: ¿Cuáles son las acti-
vidades que, tomándolas de la empresa privada, debe asumir el Estado?
¿Cuál debe ser la naturaleza y forma de la guía o regulación que el Estado
imponga a la empresa privada? En el segundo caso no se plantean estas
cuestiones. Ahora, por lo que respecta a la guía y regulación del Estado,
Un examen al azar de la situación en diversos países mostrará grandes dife-
rencias tanto en los métodos de aplicación como en el grado y el carácter
de la regulación o planeamiento que actualmente prevalece. Parecería que
todo es empírico o experimental. Todavía estamos en busca de soluciones.
Estamos tratando de encontrar algo mucho mejor que un intervencionismo
al azar que va pasando con paso incierto de expediente en expediente, de
crisis en crisis.
Se ha dicho que el planeamiento implica un proceso general. En el mun-
do moderno parece (como desde luego cabe esperar) que, con mucho, la
más fuerte y más general aspiración es la estabilidad y seguridad de los me-
dios de vida para toda la gente a un nivel relativamente elevado. En una re-
452 Planeamiento
ciente investigación practicada entre los empleados de tres fábricas inglesas
se descubrió que, entre las diversas aspiraciones de los empleados, la "segu-
ridad en el empleo" ocupaba el primer lugar en cerca del noventa por ciento
de los votantes, al paso que los "salarios altos" ocupaban un lugar muy inferior
Esta es, creo yo, la experiencia general. Ahora bien, esta seguridad general
en cuanto al medio de vida -es decir, para toda persona parece que no
es asequible en la empresa privada, por muy organizada que esté y sean
cuales fueren las facultades de que esté dotada. Parece indispensable que el
gobierno, representando a la comunidad colectivamente, y dominando, como
debe ser, los factores llamados estratégicos de la política monetaria y fiscal,
de la del comercio interior, del desarrollo de las comunicaciones, etc., debe
desempeñar el papel que le es propio. Además, es sin duda conveniente que
los recursos nacionales de un país, tanto materiales como humanos, deban
desarrollarse, conservarse y utilizarse de modo que proporcionen el máximo
de riqueza, así como que esta riqueza deba ser empleada y distribuida de
manera que se logre para todos un razonable nivel de vida y una agradable
vida social. Este objetivo requiere un planeamiento por acción directa sobre
los recursos mismos y por acción indirecta a través de los "factores estra-
tégicos". Esto implicará el planeamiento en la ciudad y en el campo, la fis-
calización de la explotación de determinados recursos por intereses privados,
el proporcionar determinadas facilidades y diversiones, y así por el estilo.
El planeamiento social y económico es un proceso polifacético. que exige
una considerable eficacia por parte de las agencias y los mecanismos por
medio de los cuales se lleva al cabo. Cuando se aplica a una economía basada
en la empresa privada, y se lleva a la práctica bajo las condiciones de un
gobierno democrático autónomo, el problema se hace todavía más complejo
y delicado. Pues, por una parte, la empresa privada debe continuar fun-
cionando eficazmente dentro de los límites que se le hayan señalado, y, por
otra, la dependencia planeadora ha de lograr sus fines por el proceso de la
persuasión. Son estas consideraciones las que determinan que el problema
de los mecanismos planeadores revista especial interés e importancia y,
puede añadirse, dificultad, en los países en que la empresa privada es apre-
ciada y estimulada.
Según hemos supuesto, el único objetivo general es el logro para toda
persona del máximo de seguridad en el medio de vida, la máxima y conti-
nua producción de riqueza (incluyendo los placeres de la vida social) y su
más equitativa distribución. En este aspecto son un caso típico los Estados
Unidos. También existe el objetivo propio de aquellas economías que con-
servan la empresa privada, es decir, la producción y el empleo de mano de
obra, para la obtención de benificios, pero las dirigen hacia una finalidad
distinta de la que ellas perseguirían si se las dejase libres de toda fiscaliza-
ción. Esto puede denominarse economía privada dirigida por el Estado. Los
mejores ejemplos de este tipo los ofrecen Alemania e Italía,! El propósito
general, al cual se halla subordinada toda actividad económica, es lograr
el mayor grado posible de autosuficiencia nacional, en parte por razones
1 El autor se refiere a los regímenes nazi y fascista de la década comprendida

entre los afios 30 y 40. D. W.
Planeamiento
de "defensa nacional", en parte para reducir el riesgo de dificultades en la

economía ocasionadas por las políticas y las actuaciones de otros países en los
campos comercial y monetario. Este sistema presupone también un com-
pleto dominio, por el Estado, de toda la actividad económica, aunque indu-
dablemente, en la práctica, se conceda una considerable amplitud a la em-
presa, mientras no se contravenga a las exigencias de la política del Estado.
La organización para el planeamiento se adapta a esta modalidad de pro-
p6sito. Las organizaciones de productores, distribuidores y empleados des-
empeñan un importante papel en la trabazón del sistema. La producción
se basa en gran parte en la fiscalización cuantitativa, a la cual contribuye
la aplicación de diversos sistemas de intervención y concesi6n de prioridades
para el logro del objetivo principal. Desgraciadamente, en aquellos paises
en que se adoptó este sistema, la defensa nacional y el armamento desempe-
ñaron un papel tan importante en los organismos planeadores, que no cabe
formarse una idea exacta de las posibilidades que podrían haberse logrado
si los esfuerzos se hubieran orientado totalmente para mejorar el bienestar
y la prosperidad del pueblo y la elevación de sus niveles de vida. No existen
elementos para establecer una comparación objetiva desde este punto de vista
entre dicho sistema y el de la economía de empresa liberal.
Finalmente, está la economía en que la empresa privada tal como arriba
se define no tiene lugar alguno. Aquí el planeamiento toma una forma dis-
tinta y pasa a ser, en manos de los organismos del gobierno, una parte
esencial de la vida económica, y cultura de la naci6n. :esta debe planear,
o decaer y probablemente pasar hambre. Quizá baste con decir aquí que
la técnica del planeamiento para la producción colectiva y una cultura co-
lectivista es materialmente distinta del requerido alli donde la empresa
privada es, dentro de ciertos límites, solicitada y estimulada.
Constituiría un profundo error suponer que el planeamiento de las ac-
tividades económicas y sociales de una comunidad sea algo nuevo. Por el
contrario, ha existido siempre desde que el hombre comenzó a vivir una vida
civilizada y ordenada. Más bien, lo que es nuevo, son las circunstancias.
El movimiento para la planeación e; una exigencia que ajustamos a una
situación nueva. El mundo se ha hecho más pequeño. Las comunicaciones y
los transportes se han mejorado y abaratado considerablemente. Han aumen-
tado las influencias que entre sí ejercen las comunidades. Se ha incrementado
grandemente la producción de riqueza material y todavía más sus posibili-
dades. Con todo ello ha venido también el desarrollo de nuevas técnicas
financieras, corporativas, comerciales y de contabilidad que, si bien pueden
proporcionar ventajas sociales, también pueden dar lugar a graves abusos
antisociales. Si los objetivos son la seguridad en el medio de vida para toda
persona y una equitativa distribución de la riqueza, no puede menos que
advertirse la necesidad de un nuevo ajuste, de una nueva coordinación de
las actividades económicas y sociales, a las que no parece que pueda llegarse
sin un consciente y deliberado esfuerzo en tal sentido.
Veamos con claridad en qué consiste el problema. En muchas situaciones,
la empresa o el grupo particular, tratando de obtener las mayores ventajas
posibles, no puede tener en cuenta todos los factores que entran en la si-
tuaci6n y que no podrían menos que afectarle si los tuviera en cuenta.
454 Planeamiento
Tendrá en cuenta solamente aquellos que le interesen. Por ejemplo, una

compañía maderera, si se le dejase hacer, cortaría los árboles tan rápida-
mente como encontrase mercado para vender la madera a buen precio: lo
que pudiera ocurrir después en la tierra talada, en la región colindante y en
la población a la que sus actividades habían proporcionado un medio de vida,
le tendría sin cuidado. Una población puede quedar arruinada por el traslado
de una fábrica, pero el efecto que tal traslado pueda causar en la ciudad
no es cosa que pueda esperarse que los dueños de la fábrica hayan tenido
en cuenta en sus cálculos financieros. La esencia del planeamiento consis-
te en que sean todos los factores, y no solamente algunos de ellos, tenidos en
consideración antes de tomarse una decisión definitiva.
Evidentemente, esta tarea, en un Estado muy desarrollado, y sea cual
fuere el objetivo general, es sumamente difícil y compleja. En una economía
totahnente libre, la producción y la distribuci6n dependen de la iniciativa
y el criterio de un gran número de individuos que trabajan independiente-
mente los unos de los otros. En tales circunstancias, algunos individuos co-
meten errores en todo momento y algunos los cometen alguna vez: pero el
trabajo de la producción y la distribución sigue marchando en conjunto,
y lo peor que ocurre es cierto malgasto de recursos, las fluctuaciones en los
ciclos comerciales, y una distribución sumamente desigual y hasta cierto
punto injusta de la riqueza producida. Estas cosas ya están bastante mal.
En cambio, en un sistema planeado, en la medida en que el planeamiento
opere reahnente, la iniciativa está a la expectativa de las decisiones del go-
bierno: así pues, no es cosa de poco momento la organización necesaria para
lograr que, dentro de los límites de la capacidad humana, se adopten las
decisiones acertadas y en el momento conveniente. El peligro está en que se
vaya reduciendo gradualmente el paso en el esfuerzo por la producción y
la distribución, al tiempo en que se hacen esfuerzos por aumentarlos que
puedan constituir una amenaza para la libertad deseada por todo ser hu-
mano. Hay que distribuir equitativamente el pastel, aunque se trate de un
pastel más pequeño.
•
H. S. Person, autor del trabajo seleccionado a continuación, se
ha presentado a sí mismo como "Consultor en economía y dirección
de negocios", pero también ha contribuido con notables aportacio-
nes a la literatura a que dio vida el movimiento de Dirección Ad-
ministrativa Científica, habiendo logrado también grandes éxitos
en la práctica. Al igual que otros de los más eminentes'directores
administrativos científicos, su interés en la administración pública
y su contribución a la misma ha sido muy grande.
En este ensayo, Person examina el tema de la investigación y
el planeamiento más de cerca y desde una perspectiva distinta.
Henry Bunbury escribió como un administrador público, contem-
plando las tendencias del planeamiento y el mecanismo del pla-
neamiento nacional en términos de comparación. Person escribe
Planeamiento 455
acerca del planeamiento como una "función de la administración y
la ~irección administrativa". Escribe desde "dentro", como un pro-
fesíonal, y sobre aspectos más técnicos del planeamiento.
Pero esto, por cierto que sea, induce en cierto modo a error.
P~rque lo importa~te para el criterio que Person tiene del planea-
míento, como podra verse, es que se trata de un aspecto de la buena
administración y dirección que penetra en todo; que es a un tiempo
un proceso y una cualidad equivalente en junto a una "dirección
inteligente" de la empresa colectiva; no una actividad que pueda
emprenderse y aplicarse como una pieza especial de un equipo, y
no forzosamente identificada con los especialmente denominados
órganos de planeamiento.
Se pregunta: ¿Puede aplicarse el análisis que Person hace de
la función de planeamiento lo mismo al gobierno que a la empresa
privada? ¿He tratado en debida forma el problema de cómo debe-
ría organizarse y regularse la función del planeamiento en el sis-
tema de gobierno norteamericano? ¿y la cuestión de quién planea
a los planeadores?
La investigación y el planeamiento como funciones de la

administración y la dirección administrativa
H. S. PERSON
Tomo el planeamiento como definición del objetivo de una empresa, for-

mulación de las orientaciones que determinen su consecución, diseño de un
sistema de procedimientos gracias a los cuales se logre el objetivo con preci-
sión y con el menor derroche de energías empleadas, y en la mayor parte de
los casos dando la dirección inicial para la ejecución, en cuyo respecto se
encaballa en la ejecución. El planeamiento es dinámico: es un proceso inin-
terrumpido. Aun cuando en ciertas materias pueda parecer que un plan es
COsa definitiva, como en el diseño de un parque público, aun en tales
casos su perduración es relativa porque pueden eventualmente presentarse
variaciones imprevistas que obliguen a una reconsideraci6n.
El planeamiento de que aquí nos ocupamos especialmente -el de una
empresa de negocios viva y activa o de una agencia o dependencia pública-
es dinámico en el más alto grado, ya que implica su continuo ajuste de y a
una incesante corriente de cambios, algunos de los cuales son imprevisibles
y otros son previsibles pero indeterminados. Se comienza a comprender el
planeamiento cuando se aprecia que está relacionado con situaciones dinámi-
cas y es un procedimiento para reducir al mínimo los rozamientos o fric-
ciones, las confusiones, y las pérdidas motivadas por los cambios. Su finalidad
• De Public Administration Review, vol. 1 (otoño de 1940), págs. 65-73.

Abreviado. Reproducido con autorización de Public Admlnistration Review.
Planeamieoto
es que la predetenninación sustituya a la casualidad en todo cuanto lo per-

mitan las especiales circunstancias y la capacidad humana. Si se prevén, pueden
evitarse muchos cambios, otros modificarse, y estar preparados para los demás.
El término investigación relacionado con el planeamiento significa pri-
mordialmente investigación ad hoc, pero no descarta la investigación funda-
mental. Desde luego, la investigación fundamental para la delimitación y
precisión de un objetivo y el descubrimiento de nuevos caminos y medios
para lograrlo; pero el gran volumen de las investigaciones aplicadas al pla-
neamiento día por día y semana por semana lo constituyen investigaciones
domésticas ar hoc estimuladas por una sucesión de problemas concretos que
surgen del ' Jostante impacto de los cambios en las situaciones que se están
manejando
Tam]' .én hemos de ser generosos y permitir que el ténnino investigación
se aplique a ciertos descubrimientos de hechos, cosa superficial, como dirían
algunos cientl".Icos. Pero hemos de ser realistas; el objeto de la investigación
para el plr ueamíento no es primordialmente el descubrir verdades funda-
mentales ino hacer que el cúmulo de actos que constituyen la dirección
admínístratr-a resulte lo mejor posible de acuerdo con las circunstancias.
Ya por la mañana surge un problema con respecto a cuál ha de ser el direc-
tor ejecutivo que hava de tomar una decisión antes de abandonar su des-
pacho después de la jornada de trabajo. A este problema pueden dedicarse
solamente seis u ocho horas de intenso estudio, aunque se sabe que es de
fndole tal que requiere seis semanas o seis meses de estudio. Pero debe
hacerse cuando menos el mejor estudio que se logre en seis u ocho horas.
El factor tiempo, en una situación dinámica determina la índole y la direc-
ción de la investigación o el estudio. Esas investigaciones que tienen como
lfmite de tiempo un día, o una semana o un mes son funcionalmente las de
más alta categoría en el planeamiento y debe dárseles la debida atención.
El pIaneamiento no muestra preferencia por un particular tipo de inves-
tigación o estudio. El problema específico y el factor tiempo determinan eJ
tipo de investigación empleado en un determinado momento. El planeamien-
lo tiende siempre a ser inductivo, Puede examinar muchas unidades de obser-
vación o puede tomar muestras. Puede hacer observaciones superficiales, o
un vasto aparato de medidas cuantitativas. Puede hacer unas cuantas obser-
vaciones empíricas o emplear una experimentación verdadera' nente científica.
Digamos que tiende a emplear en cada caso Jos medios de investigación
más pertinentes y satisfactorios, pero está dominado por el factor tiempo
de su medio dinámico.
Administración y direcci6n administrativa

Cuando por primera vez se proyectó el título de este trabajo se incluyó en
el mismo la palabra administración pero no la palabra dirección. Intencio-
nadamente añadí la palabra dirección. Creo que para el fructífero estudio
de la naturaleza. y la técnica del planeamiento es indispensable una clara
comprensión de las diferencias que existen entre administración y dirección
administrativa.
Quizi seria más preciso emplear tres términos: dirección, administración
Planeamiento 457
y gerencía.t Por dirección entiendo yo la determinación del objetivo y las
orientaciones o políticas más generales. En una gran empresa de negocios es
una función propia del consejo de administración como representante de los
intereses de los empresarios, socios o accionistas. En el gobierno es ésta fun-
ción propia del gobierno y el presidente, como representantes de los ciuda-
danos; en un Estado, lo es de la legislatura yel gobernador. En el otro extremo
está la gerencia (palabra que viene del latín, del verbo gero, que significa
manejar, administrar), que maneja o gobierna lo relativo a los elementos
de trabajo, tales como fábricas, utensilios, máquinas, materiales y mano de
obra. Tiene que ver con la ejecución detallada de las operaciones. En una
posición intermedia entre la dirección y la gerencia se encuentra la admi-
nistración, término que también procede de una palabra del buen viejo latín
con que se expresaba la función de un representante de un gobierno central
en una provincia, no como encargado del gobierno de la provincia sino como
encargado de la protección de los intereses del imperio. El presidente de
una empresa de negocios, los funcionarios ejecutivos de un gobierno, o el
jefe de cualquier agencia o dependencia pública es el administrador. Es
el eslabón que une la dirección y la gerencia. Procura que la gerencia se ejer-
cite dentro de las normas fijadas por la dirección. Traduce la dirección y las
orientaciones o políticas generales en políticas u orientaciones y programas
más concretos. No obstante, debido al hecho de que muchos presidentes de
empresas de negocios forman parte de los consejos de administración y son al
mismo tiempo gerentes generales, -en realidad son tres funcionarios en una
misma persona- parece oportuno limitar nuestra terminología a dos concep-
tos: administración (incluyendo la dirección) y dirección admínístratíva."
Si bien creo que solamente es posible tener una idea clara de lo que es
el planeamiento si se utilizan los instrumentos intelectuales representados
por esas expresiones, que identifican conceptos claramente definidos, es for-
zoso admitir que existen dificultades en cuanto a su empleo. Entre hombres
de negocios, así como en el gobierno, se emplean todas esas palabras, pero
sin uniformidad de significado. En unos casos se da a la palabra administra-
1 Muchos autores están en desacuerdo con la terminología de Persono Muchas

veces las funciones propias de la gerencia y de la administración, tal como aquí
se delimitan, están esencialmente invertidas. Pero lo importante es el análisis
que respalda las palabras y no las palabras mismas. D. W.
2 La terminología empleada por el autor no puede menos que abocar a con-
fusiones, dado el sentido impreciso de las palabras que trata de explicar. En el
uso corriente en países de habla española las denominaciones habituales son más
claramente comprensibles: la administración y la dirección, en general, en sentido
amplio corresponden al consejo de administración; la dirección, en cada caso con-
creto, en sentido estricto, corresponde al director general, y la gerencia, o ad-
ministración limitada, de detalle, de operación, corresponde al gerente.
Al tratar de precisar sus conceptos con una terminología no generalmente ad-
mitida, podría el autor suscitar una logomaquia o lucha de palabras, para evitar
la cual hemos optado por traducir administration por "administración" y manage-
ment por "dirección administrativa". Lo cierto es que los términos definidos y ex-
plicados por el autor -administración, dirección y gerencia- indican funciones
administrativas de una u otra clase, tienen un "común denominador" que dificul-
ta su delimitación y, más todavía, su traducción. N. del T.
458 Planeamiento
cion, por ejemplo, el sentido que aquí le hemos dado; en otros se emplea
para designar las funciones de un empleado jefe.
También en el gobierno se agrava la confusión debido a factores tales
como los siguientes: una constitución con su división de responsabilidades
y autoridades, con sus comprobaciones y cotejos; resoluciones judiciales, y
costumbres que han arraigado en las relaciones entre las partes flexibles de
un gobierno organizado. Pero si se piensa en el gobierno como la organización
de un pueblo para la dirección de los negocios o asuntos públicos, y se pien-
sa teniendo en mente las funciones, las tres básicas de dirección, administra-
ción y gerencia se destacan con toda claridad. Nosotros pensaríamos y pla-
nearíamos en términos de funciones lógicas, pero al ejecutar nuestros planes
hemos de traducir nuestro lenguaje científico al lenguaje de aquellos en
quienes hemos de confiar su ejecución, y nos vemos obligados incluso a mo-
dificar nuestros planes para hacer frente a hábitos establecidos y proseguidos
con obstinación.
Planeamiento administrativo y de direcci6n administrativa

Tanto la administración como la dirección planean, pero sus planeamien-
tos se hallan a distintos niveles y por lo general emplean técnicas diferentes.
El planeamiento de la administración establece una armazón dentro de la cual
planea la dirección administrativa. La administración no se ocupa de deta-
lles de operación; por otra parte, la dirección administrativa acepta la ar-
mazón de la administración en cuanto a objetivos y facilidades básicas. El
planeamiento administrativo de la General Motors establece una armazón para
el planeamiento de la dirección administrativa para Buíck, o Delco, o "coche
amarillo". Cada una de esas secciones planea sus operaciones dentro de dicha
armazón. A su vez, la administración general local de Buick planea una arma-
zón, dentro de la cual realizan su planeamiento de gerencia los diversos de-
partamentos. El jefe de un departamento del gobierno establece, o debería
establecer, una estructura o campo de acción para cada negociado; dentro
de esta estructura debería cada negociado planear detalladamente sus ope-
raciones. Es el desarrollo de esta técnica de estructura dentro de estructura
de planeamiento lo que hizo posible durante el último cuarto de siglo armo-
nizar la centralización con la descentralización, y la acertada dirección de
ingentes empresas. Allí donde las grandes empresas fallaron o trastabilla-
ron fue debido a incompetencia en el planeamiento de una o más de esas
estructuras, lo cual neutralizó el planeamiento eficaz en las otras.
Si bien todo tipo de investigación o estudio que hayan ideado las ciencias
es aplicable tanto a la administración como a la dirección administrativa, cier-
tos tipos especiales de investigación son más convenientes para la una que
para la otra. Toda vez que la dirección administrativa se ocupa especialmente
de facilidades físicas y su manipulación con facilidades humanas y su fisca-
lización o inspección, y con innumerables situaciones concretas, emplea el
método experimental más que pueda hacerlo la administración. La dirección
administrativa, al ocuparse de operaciones, con la constante afluencia de
cambios y los problemas que esto supone, debe frecuentemente recurrir a
investigaciones apresuradas a causa del factor tiempo. En cambio la admí-
.aneamíento 459
nístracíón, como se ocupa de la direcci6n y las orientaciones generales, a
largo plazo, y de situaciones de gran alcance, no puede emplear el método
experimental en el mismo grado, pero puede utilizar el método hist6rico y el
cálculo cuantitativo de corrientes o tendencias más que la direcci6n admi-
nistrativa. Todo tipo de investigaci6n o estudio es aplicable tanto a la ad-
ministración como a la dirección administrativa, pero la funci6n de cada una
de ellas y las circunstancias concurrentes determinan que sea más conveniente
o práctico un determinado tipo.
Personal para el planeamiento

La dístíncíón entre la administraci6n y la direcci6n administrativa con-
duce a una consideraci6n adicional. ¿Qué tipo de persona es más conve-
niente para el uno o el otro campo de planeamiento, para esbozar el planea-
miento y para ejecutarlo? Desde luego el planeamiento, en el orden que sea,
exige un tipo diferente de persona del que exige el trabajo ejecutivo, pero
no tan diferente como muchos puedan suponer. El planeador debe estar tem-
peramentalmente interesado en los detalles, y tener capacidad de análisis
y de síntesis. Debe ser un artista con instinto para diseñar. Debe percibir y
comprender el significado y las relaciones de las cosas. Esta visi6n debe abar-
car más allá de la situaci6n inmediata. El ejecutor, en cambio, ha de ocu-
parse del problema del momento y ha de dejar hechas las cosas. Debe ser
dinámico y tener capacidad para convencer a la gente. Generalmente se im-
pacienta con los detalles; tiene siempre la atenci6n fija en el factor tiempo
y en el resultado.
Pero seria superficial decir que el dirigente ejecutivo debe ser un extro-
vertido y el planeador un introvertido. Yo creo que el planeador debe ser
también un extrovertido, un artista con el temperamento de un Whístler."
Hemos de distinguir tres subfunciones dentro de la funci6n del planeamien-
to: investigaci6n, esbozo o diseño y realizaci6n. Ahora bien, el descubrí-
miento de los hechos y su análisis es labor propia del introvertido, pero el
esbozar o diseñar habría de ser labor propia de quien se halle en la línea
fronteriza entre el introvertido y el extrovertido, y creo que la realizaci6n
(que es dinámica, pues ajusta los planes a las situaciones concretas, dando
el paso inicial de la ejecución) debería estar a cargo de una persona ma-
nifiestamente extrovertida, que pudiera inyectar en el plan y el planeamiento
aquella cualidad dinámica que resulta del alegre contacto con personas y
cosas diversas. El planeamiento es una funci6n tan dinámica como la ejecu-
cíón, Distinguimos, por considerarlo conveniente, entre el planeamiento y
la ejecuci6n, pero las últimas etapas del planeamiento son las primeras de la
ejecuci6n.
Como naci6n hemos instruido y preparado un personal de descubridores
y analizadores de hechos, pero no de diseñadores ni de realizadores de planes.
La profesi6n que comprenda todas esas capacidades no existe todavía, pues la
8 Whistler fue un artista pintor norteamericano, afiliado a la escuela pic-

tórica francesa de los impresionistas de laque, según algunos autores fue uno de
los iniciadores.
460 Planeamiento
instrucción, la preparación y la experiencia no han inculcado todavía todas
las capacidades esenciales a un número suficiente de personas. Yo creo
que las que tienen preparación en las ciencias económicas y políticas son más
competentes para esbozar .o diseñar planes en el nivel de la administración
general que en el de la dirección administrativa; quienes tienen preparación
como ingenieros son más capaces en el nivel de la dirección administrativa
que en el de la administración, y las personas preparadas en escuelas de ad-
ministración de negocios son más capaces que cualesquiera de los anterio-
res cuando ambos niveles se combinan en un solo cargo.
Cuando se llega a las dinámicas etapas finales del planeamiento -el
planeamiento que orienta hacia la consecución del objetivo, el constante
fluir de cambios en una situación operante- se aprecia la dificultad. No
se ha llegado a conocer todavía una preparación, un adiestramiento formal
que proporcione la experiencia, la disciplina y la aptitud que requiere esta
fase del trabajo. La mejor escuela para desarrollar esta capacidad es el
servicio en la sección de planeamiento de una empresa industrial, que puede
considerarse como una escuela graduada para candidatos formahnente pre-
parados para el descubrimiento de hechos, su análisis, y la preparación de
proyectos. Y lo mejor que pueden hacer las agencias o dependencias de orga-
nismos públicos es seguir la práctica de las empresas industriales y acudir
en consulta a ingenieros industriales de probada competencia. Estos peritos
pueden en poco tiempo convertir el personal graduado en universidades y
escuelas técnicas en un personal para el servicio público de real habilidad
en la dirección de operaciones de planeamiento, distinto del que se dedica
al descubrimiento y análisis de hechos y al lineamiento de proyectos. Yo sé
de una agencia pública que ha seguido con éxito esta política. Espero que
algún día veamos en las oficinas de nuestro gobierno a hábiles técnicos en
planeamiento cuya instrucción y preparación consista en una mezcla de
ciencias sociales y experiencia en la ingeniería y en la industria.
Postulados del planeamiento

Me gustaría proporcionar a quienes se interesan en los asuntos públicos
algunas experiencias de la industria privada en materia de planeamiento. Esto
nos resultaría provechoso pues, en último análisis, no hay más diferencia
técnica de operación entre una empresa privada y otra pública de la que
hay entre algunas clases de empresas privadas como, por ejemplo, una fá-
brica de automóviles, una compañía de seguros o un banco. Desde luego,
como ya anteriormente he dicho, la constitución, las leyes y las costumbres
han dado lugar a otras diferencias en la técnica de operación. Pero si la
industria ha generalizado sus experiencias de manera que puedan aplicarse
tanto a una fábrica de automóviles como a una compañía de seguros, esas
generalizaciones han de tener un gran valor para la empresa pública. Al fin
y al cabo, un esfuerzo útil es un esfuerzo eficaz, sea cual fuere su objetivo
particular y su forma externa. En aras a la brevedad, presentaré esta expe-
riencia en forma de postulados.
1. El comienzo -los cimientos, el sine qua non- de un planeamiento efi-
caz es la completa y clara especificación del objetivo por la administración
Planeamiento 461
general. Lo desconocido no puede proyectarse; lo que no se comprende con

claridad no puede planearse bien. La eficacia del planeamiento varía según
se tenga o no una completa y clara comprensión de la meta propuesta. El
comienzo de un buen planeamiento administrativo general es una clara pre-
cisión del objetivo, y todo lo demás se basa en tal precisión. Y sólo podrá
haber un buen planeamiento de dirección administrativa si hay una buena
estructura directiva de buen planeamiento administrativo general.
Este postulado nos recuerda simultáneamente una diferencia básica entre
la empresa pública y la privada. La empresa privada delimita su objetivo
con un considerable grado de precisión: una compañía de automóviles se
propone construir automóviles; una fábrica textil, ciertas clases de tejidos;
un banco, obtener beneficios por sus servicios de custodia de fondos, cambio
de monedas, préstamos a corto plazo, e inversión de fondos. En contraste,
léase una ley del Congreso estableciendo un departamento del gobierno o
cualquier otra empresa pública. Cuán imprecisa es; cuánto deja a la ima-
ginación del primer jefe, y de cada jefe sucesivo, modificado por conjeturas
y opiniones de la Oficina de Contabilidad General y la oficina del Ministerio
Público. No sólo los jefes de un departamento han de hacer suposiciones,
sino también los jefes de los negociados que lo integren, y un mayor o
menor grado de esas suposiciones se abre paso a través del personal de
línea. El punto de partida de un planeamiento eficaz y de un manejo mejo-
rado de los asuntos públicos consiste, en este nivel y en tal punto, en más
objetivas declaraciones de objetivos en las leyes del Congreso, dentro de esta
estructura una declaración de objetivo que abarque mucho más y esté mayor-
mente precisada, por parte de cada jefe de agencia o dependencia, y dentro
de esta estructura declaraciones muy precisas de objetivos por parte de los
jefes de los negociados integrantes del departamento.
Las dependencias públicas en que se ha logrado un grado considerable
de planeamiento y de dirección administrativa económica son aquellas cuyos
objetivos conducen por sí mismos a una delimitación relativamente precisa;
por ejemplo, el ejército, la marina, las actividades especiales del cuerpo de
ingenieros, la Autoridad del Valle del Tenesí la Administración de Obras
Públicas y la Administración de Electrificación Rural. El planeamiento es
posible, en un grado superior al logrado en la actualidad, en todas las
dependencias públicas. Yo creo que, como consecuencia de la presión de
circunstancias, existe un fermento de planeamiento ideado e iniciado en mu-
chas de las dependencias en que pueda a primera vista parecer impracticable.
2. Una vez que haya quedado bien precisado el objetivo, el siguiente paso
para un planeamíento eficaz consiste en que la administración general formu-
le amplias orientaciones o políticas para lograr su consecución. Toda empresa
tiene relaciones; hay que evaluar tales relaciones y establecer las políticas
relativas a su continuación o modificación. Por ejemplo, si se decide hacer
un automóvil barato ¿qué política se seguirá en cuanto a relaciones obrero-
patronales y tipo de salarios? O si el gobierno decide construir una presa
para fomentar la navegación y además producir energía eléctrica ¿cuál será
su política en cuanto a relaciones con la industria privada? Quizá podríamos
decir que esta segunda etapa del planeamíento consiste en la determinación
462 Planeamiento
de relaciones y el ajuste a los factores del ambiente que afecten a la conse-

cución del objetivo o sean afectados por ella.
3. El tercer paso en el planeamiento consiste en acoplar el análisis, en
la amplia pero general administración y dirección administrativa, de los ca-
minos y medios técnicos seguidos para lograr la consecución del objetivo
dentro de la estructura de orientaciones o políticas formuladas. Hay variacíc-
nes y alternativas, diferentes maneras de alcanzar la meta. Si una índus da
ha optado por una política de relaciones obreropatronales, no será un fac, -r
aprovechable el sistema de pagar salarios deficientes. Si un gobierno ha
decidido mantener la independencia de acción del agricultor en la adminis-
tración de su granja, habrá que prescindir de ciertos caminos y medios para
ayudarle. Si un gobierno no cree que la mejor defensa es la capacidad ofen-
siva, o cree que esto implica peligros que deben evitarse, los caminos y
medios para crear una organización militar que funcione bien serán distintos
de los que se habrían de seguir en caso contrario.
4. Después de este análisis de los caminos y medios en general, viene
una labor de síntesis como el siguiente paso importante en el planeamiento.
La administración, con el asesoramiento técnico de la dirección administra-
tiva, crea una organización. La organización es una resultante del análisis
general de caminos y medios. Es una estructura de las relaciones entre las
funciones esenciales basteas. Todavía no están comprendidas las personas.
Es la armazón de la estructura funcional dentro de la cual ha de llevar al
cabo sus operaciones la dirección administrativa, y delimita el área de tales
operaciones. Es un utensilio de la dirección administrativa, como dijo Oliver
Sheldon, pero es también una limitación del campo de actividades de la di-
rección administrativa. Obsérvese que la organización viene después del aná-
lisis de los caminos y medios en general, pero es funcional y precede a la
asignación a los individuos de particulares responsabilidades.
5. Después viene el análisis más detallado de caminos y medios por
parte de la dirección administrativa y la subsiguiente síntesis adícíonal.. La
síntesis da por resultado la especificación de trabajos y de procedimientos.
Estos procedimientos tienen características de calidad, cantidad y tiempo
determinadas. Este es el sector del planeamiento proyectado que en h lite-
ratura sobre administración se conoce con la denominación de uniforma-
ción o producción en serie. De ello resultan objetivos patrón, facilidades
patrón para lograrlos, modos de manipulación patrón, todo con calidades pa-
trón, cantidades patrón y tiempos patrón. En esta etapa se proyectan e
incorporan todos los mecanismos de la organización o máquina que la direc-
ción administrativa ha de hacer funcionar.
6. Sigue después la asignación de responsabilidades a los individuos.
Seguramente ha habido asignaciones anteriores, según se hayan determinado
en los niveles más altos diferentes funciones y responsabilidades; pero es en
esta etapa cuando se hace la asignación a la mayor parte de los indivi-
duos que intervienen, de cuya capacidad cualitativa y cuantitativa depende
en definitiva la precisión y economía de las operaciones que se realicen. Es
la gente que trabaja en las máquinas, en los bancos, en los pupitres, aque-
lla cuyas cualidades de precisión y economía determinan la exactitud y la
economía de todo el conjunto institucional. Podrá organizarse y reorganí-
Planeamiento 46!S
zarse, y reorganizar de nuevo desde la cumbre o con respecto al armazón
general pero, a no ser que se modifique el objetivo, no se lograrán econo-
mías de importancia haciendo las cosas que han de hacerse hasta que se
haya estudiado y analizado cada actividad concreta y hasta que se haya esta-
blecido una corriente de trabajo que sirva de patrón y sea comúnmente
comprendida, y un sistema de procedimientos combinados. Las relaciones de
procedimiento y la organización técnica y las economías que resulten del
conjunto de las economías unitarias se forman desde abajo.
7. Habiéndose asignado las responsabilidades respectivas de acuerdo con
las condiciones que acabamos de indicar, la fuerza dominante pasa a ser
el sentido de responsabilidad para realizar el trabajo de acuerdo con un
procedimiento predeterminado y no de autoridad para realizar el trabajo de
acuerdo con el parecer y el antojo de cada cual. Cuando y donde tal res-
ponsabilidad pasa a ser dominante, también pasa a dominar la necesidad
de una comprensión completa y clara, y la dirección administrativa pasa a
ser un proceso de hacer comprender las cosas claramente. El fondo de ins-
trucción de los trabajadores adquiere importancia para la dirección admi-
nistrativa, pasando a constituir una parte importante de la responsabilidad
de la misma instrucción y el adiestramiento específicos; la formulación de ins-
trucciones diarias acerca del qué, cómo, cuánto, cuándo y dónde -todo el
proceso de proporcionar una clara comprensión- constituye la esencia de
la dirección administrativa. Todo trabajador es un ejecutivo que coopera, pues
ejecuta su parte del conjunto, ya que comprende lo que es la parte y de qué
es parte. El forma parte de un grupo cooperativo en que cada miembro
está dedicado a una actividad individual, pero en que las actividades indivi-
duales se complementan recíprocamente y contribuyen en forma económica
y precisa a un predeterminado resultado porque están todas coordinadas en
los lineamientos del proyecto. Del trabajo detallado de esta clase y no de las
manipulaciones generales de la estructura resulta la precisión y la mayor
economía. Hay dos puntos en que pueden hacerse importantes economías: en
el nivel de la administración con decisiones relativas a los objetivos y a la
eliminación de lo perjudicial, o innecesario o demasiado costoso como obje-
tivo; y en el nivel de la dirección administrativa con el establecimiento de
una continua y precisa corriente de trabajo en la que cada acto detallado sea
en sí el más preciso y económico posible y en que a cada acto separado se
le dé la relación o engranaje que corresponda.
8. Finalmente, el planeamiento debe comprender la manera de medir
los resultados de las operaciones y la publicidad de los resultados, unidad
por unidad, sección por sección. Esta comprobación de progresos es de la
mayor importancia en dos respectos. Primeramente, indica dónde están los
errores y da a la dirección administrativa ocasión para corregirlos antes
de que hayan afectado seriamente a la calidad y al volumen del trabajo.
En segundo lugar, sirve de estímulo para el logro de la excelencia cualita-
tiva y cuantitativa. La publicidad, a base del análisis de la producción diaria
y datos similares, despierta uno de los más fuertes impulsos del hombre:
el ogullo por lo que consigue realizar. En la dirección administrativa planea-
da, con tal que los tipos o patrones sean razonables y justos y las mediciones
objetivas, el orgullo en la realización personal ha venido a sustituir al antiguo
Planeamiento
tipo de presión arbitraria que ejercía el capataz con vociferaciones y puñe-

tazos sobre el escritorio.
Planeamiento y ejecución
Reconozco que ha habido momentos en que he estado estudiando el

planeamiento como una función de la administración y de la dirección admi-
nistrativa aunque tratase de administración y de dirección administrativa.
Esto no es del todo casualidad. El planeamiento y la dirección administra-
tiva están tan vitalmente conectados entre sí como lo están los herma-
nos siameses.
Es demasiado frecuente la costumbre de pensar en el planeamiento y
la ejecución como si fuesen cosas totalmente distintas; como si el planea-
miento fijase una línea de acción y luego se olvidase de ello, comenzando
la actuación de los ejecutores allí donde había terminado la de los planea-
dores. Tal idea es contraria a la realidad e induce a error.
En este punto debe establecerse de nuevo una distinción entre la inves-
tigación o el estudio para el planeamiento y el diseño de un plan y la rea-
lización o planeamiento mismo. La investigación debe ser cosa separada y
objetiva, y los procedimientos y normas establecidos por ella deben ser
los mejores de acuerdo con los factores de la situación, e impersonales. Los
investigadores para el planeamiento pueden asumir la actitud de que han
cumplido su misión en cuanto han establecido las normas de acuerdo con
los factores de la situación; pero pronto descubrirán que una situación diná-
mica está siempre cambiando y que ellos deben siempre estar a punto para
apreciar las circunstancias que exigen la modificación de las normas esta-
blecidas y la fijación de otras nuevas. Pero ellos ya han cumplido su misión
una vez han establecido las normas, en el sentido de que no tienen nada
que ver con las operaciones que se realicen.
No obstante, existe una parte de la función planeadora que está activa-
mente relacionada con las operaciones, y que funcionalmente se infiltra en
la operación, aunque habitualmente se suponga que es cosa distinta. Por
ejemplo, al llegar las órdenes en una empresa -a lo cual puede considerarse
como cosa análoga la correspondencia, los memorandos, otros documen-
tos y otros impulsos a la acción en una oficina del gobierno- llegan primero
al cuarto de planeamiento y de allí se envían a los funcionarios comúnmente
identificados con la ejecución, Los insepectores del cuarto de planeamiento
en una administración científica son considerados como capataces, con au-
toridad sobre los hombres que manejan las máquinas en los talleres, y en
parte, sobre los capataces de los talleres.
El aspecto ejecutivo de la función planeadora resulta necesario por el
hecho de que la inyección de impulsos en la organización está llena de cam-
biantes, al paso que la corriente de trabajo y los procedimientos de la or-
ganización operante exigen un mínimo de cambiantes. El sector de mando
de la función planeadora es una cámara analizadora y sincronizadora a la
que fluyen los impulsos cambiantes -órdenes o documentos- y que los
analiza, los coloca en grupos homogéneos y los pasa a los encargados de
operar. Un ejemplo muy sencillo: si los encargos para la confección de tra-
Planeamiento
jes llegan a un tiempo directamente a la sala de corte, esta sala se llenará de

confusión por la variedad de los encargos y vendrá a ser como un negocio
en que se compra al por mayor y se vende al por menor. Pero si todos los
encargos van primero a una unidad planeadora y son allí analizados y clasi-
ficados, podrán darse instrucciones a la sala de corte para que se confeccionen
los trajes en lotes de ciento o más, según estilos y tamaños. Lo variable habrá
sido ya analizado y sintetizado. Su ejecución comienza realmente bajo la
égida de la función planeadora.
SEXTA PARTE
Eficiencia y responsabilidad
18
Indole y medición de la eficiencia
Ningún concepto ha sido más medular e importante en el es-

tudio norteamericano de la administración que el de la "eficien-
cia". En el ensayo que marca el nacimiento de la administración
pública como un estudio autónomo, o sea, en el ensayo de Woo-
drow Wilson sobre "El estudio de la administración", se sostiene
que podemos aprender de las autocracias europeas sus métodos ad-
ministrativos más eficientes sin por ello importar también su espíritu
autocrático y sus fines de igual índole; desde luego, hemos de ha-
cerlo así para que la democracia pueda hacer frente a la amenaza
del caos en el interior y de la fuerza en el exterior.
Desde los días de Wilson hasta los presentes, la mayor parte
de los escritores sobre administración han considerado el logro de
la eficiencia como el objetivo central de su disciplina. En unas lí-
neas frecuentemente citadas del profesor Luther Gulick, se ex-
presa la idea de este modo: "En la ciencia de la administración,
sea pública o privada, el «bien» básico es la eficiencia. El objetivo
fundamental de la ciencia de la administración es la realización
del trabajo emprendido con el menor gasto de mano de obra y de
materiales. La eficiencia es, pues, el axioma número uno en la esca-
la de valores de la administración."
La idea de que el objetivo central del estudio administrativo
es el logro de la eficiencia está estrechamente relacionada con
otras dos ideas, como ya anteriormente se ha sugerido. Una de
ellas es que la administración es una ciencia, o puede convertirse
en ciencia si se cultiva debidamente. La otra es que, como materia
de análisis lógico, los medios y los fines pueden separarse en un
esfuerzo humano de cooperación, y que como materia del método
apropiado para tratar unos y otros, deben separarse.
Es fácilmente comprensible la asociación de eficiencia con cien-
cia. El interés central de la ciencia pura no es la eficiencia como
tal: su interés capital puede expresarse así: "¿Cuál es la naturaleza
de la realidad física?" No obstante, cuando nos trasladamos de los
469
470 Indole y 'medición
dominios de la ciencia pura a los de la ciencia aplicada, vienen a

presentársenos cuestiones de eficiencia. Típicamente, la ciencia
aplicada está conectada con problemas de cómo puede utilizarse
el conocimiento de los fenómenos físicos para alcanzar de la ma-
nera más eficiente posible alguna meta humana. Así pues, parece
que la manera como la ciencia adquiere significado para la vida
cotidiana lleva implícita una distinción entre los fines y los medios,
entre las metas y los valores que los seres humanos tratan de conse-
guir y los métodos por medio de los cuales puedan conseguirse.
Siguiendo esta línea de ideas, la aparentemente clara distinción
entre fines y medios, se transformó pronto, en el moderno pe-
riodo del estudio científico de la administración, en una distinción
metodológica. El reino de la administración fue concebido como
un reino neutral en el que los métodos de la ciencia son apli-
cables de la misma manera como lo son en un campo de ciencia
mecánica aplicada. Fines o valores, por otra parte, aunque deter-
minen la dirección del esfuerzo administrativo, se hallan fuera de
la esfera de la ciencia administrativa.
Este punto de vista ha sido justificado y defendido en una teo-
ría política general que sostiene que toda actividad gubernamental
puede dividirse en dos partes, decisión y ejecución: primero se de-
cide lo que hay que hacer, y después se ejecutan las decisiones.
La primera parte de eso es "política", la segunda, administra-
ción. La política pertenece al reino de la filosofía o ética, o algo
por el estilo. La administración pertenece al reino de la ciencia.
Esta visión general de los métodos, significación y relaciones
del estudio administrativo ha tenido una ilustre prosapia y general
aceptación. Claramente esbozada por Woodrow Wilson en 1887,
fue hábilmente desarrollada en 1900 en un libro famoso en la his-
toria de los estudios administrativos, Politics and Administration
de Frank J. Goodnow. La especialidad de Goodnow era la política
más que la administración; el libro era primordialmente una de-
fensa de ciertas reformas políticas que permitiesen el avance de la
fiscalización popular de la administración por medio de los par-
tidos políticos. Pero la parte de argumentación que parecía dividir
el proceso gubernamental en dos reinos separados por diferentes
problemas y métodos pasó a ser para las personas dedicadas al
estudio de la administración una justificación para concentrarse
en los problemas de eficiencia y desatender las cuestiones de va-
lores. Por espacio de una generación no hubo en la literatura pro-
fesional ningún disentimiento importante de este punto de vista.
Pero durante los dos.últimos decenios, aquellas ideas que en un
tiempo fueran firmemente sostenidas fueron, cada vez más, modi-
ficándose o abandonándose. Así como la idea de eficiencia con-
de la eficiencia 471
tínúa, para la mayor parte de especialistas, constituyendo el centro

de los estudios administrativos y la meta o medida del logro, han
surgido no pocas dudas acerca de lo que sea exactamente la efi-
ciencia, y acerca de cómo -y aún de si es posible- pueda medirse
en los asuntos humanos. La ciencia continúa siendo una palabra
respetada, pero aun aquellos más fieles creyentes en la aplicabi-
lidad de los métodos de la ciencia natural en la administración han
perdido la optimista fe de los primeros escritores que creían que la
conquista por la ciencia sería cosa sencilla y rápida. Todas las per-
sonas dedicadas al estudio de la administración han llegado a
convencerse, gracias a gran copia de observaciones y análisis cui-
dadosos del proceso administrativo, de que muchas de las creencias
de los primitivos escritores relativas a la separación entre política
y administración carecían de realidad o eran erróneas.
Los trabajos seleccionados en este capítulo han sido elegidos
para dar a conocer algunas de las opiniones recientes y contempo-
ráneas acerca de la eficiencia y conceptos relacionados con la mis-
ma. El primero de esos trabajos, "El criterio de la eficiencia",
está tomado de uno de los más importantes e influyentes libros
sobre administración publicados en los últimos años, debido al
profesor Herbert A. Simon, Administrative Behavior; A Study 01
Decision-making Processes in Administrative Organization.
Administrative Behavior (Conducta administrativa) puede con-
siderarse como una ratificación de la "tradición clásica" en admi-
nistración pública. Pues el profesor Símon presenta con moderno
ropaje muchas de las nociones esenciales relativas a la eficiencia,
la ciencia y la separación entre política y administración enuncia-
das con anterioridad por hombres tan eminentes como Woodrow
Wilson, Frank Goodnow, Charles A. Beard y F. W. Willoughby.
Los escritos del profesor Simon sobre teoría administrativa, de
carácter tanto crítico como constructivo, se caracterizan por su ar-
gumentación precisa, lógica, casi matemática, basada en premisas
filosóficas. Ha perfeccionado la teoría clásica al eliminar errores
e inconsistencias que la debilitaban, e impulsó el desarrollo lógico
de sus ideas esenciales. Por ejemplo, reconoce como error lo que
muchos autores primitivos sostenían: que el hacer política o la
política puede separarse de la ejecución o administración en el
sentido de que cada una es llevada al cabo, o debería efectuar-
se, en un gobierno debidamente organizado, por distintos órga-
nos del mismo. Pero sostiene en forma convincente que no exis-
te una clara distinción entre cuestiones de fondo y cuestiones de
hecho, aunque ambos tipos de juicios emanen de cada una de las
ramas u órganos del gobierno. Las cuestiones de fondo no están
sujetas a detenninación científica. En el campo de la conducta de
472 Indole y mr.diclón
cooperaci6n humana, los juicios relativos a la eficiencia de medios

para lograr fines constituye la esfera de la ciencia administrativa.
El trabajo que seleccionamos a continución -aproximadamente
la mitad de su capítulo sobre "El criterio de la eficiencia"- debe
apreciarse en tal perspectiva. Debe leerse atentamente, pues hay
muchas ideas minuciosas. En adición a una defensa de su idea de
la eficiencia como un "común denominador del fondo" hay una
explicación de las relaciones entre la eficiencia y la economía,
calculadas en dinero. Se encuentra también una revisión de las
críticas recientemente formuladas de la eficiencia como meta o
base de las decisiones administrativas, y un intento por demostrar
la inadmisibilidad de esas críticas contra un acertado concepto de la
eficiencia.
Se pregunta: ¿Es válido el "criterio de la eficiencia"? ¿Puede
aplicarse a reales problemas administrativos, o es simplemente una
pieza interesante de análisis lógico abstracto? ¿Puede hacerse
una elección entre medios alternativos, suponiendo que impliquen
el mismo gasto o "aplicación de recursos", sin entrar en el fondo,
en el reino de los valores? ¿Qué se desprende de la declaración del
profesor Simon al afirmar que aunque el criterio de eficiencia pro-
porcione un común denominador para la comparación de alter-
nativas administrativas, "no proporciona un común numerador?"
El criterio de eficiencia •
HERBERT A. SIMON
El criterio de eficiencia se comprende más fácihnente en su aplicación

a organizaciones comerciales que están principahnente guiadas por el ob-
jetivo del provecho. En tales organizaciones, el criterio de eficiencia decide
la selección de tal alternativa, o de todas aquellas asequibles al individuo
que proporcionen la mayor compensación neta (dinero) a la organización.
Esta eficiencia "hoja de balance" implica, por una parte, el máximo aumento
de los ingresos cuando los gastos están considerados como fijos, y por otra.
la reducción máxima de los gastos, si 10 que Sl considera fijo son los ingresos.
En la práctica, desde luego, deben considerarse simultáneamente el máximo
aumento de ingresos y la máxima reducción de gastos, es decir, lo que real-
mente se ha de amnentar es la diferencia entre esos dos conceptos ...
La sencillez del criterio de eficiencia en las organizaciones comerciales
se debe en gran parte del hecho de que el dinero proporciona un común de-
• De A4ml11111ttJ11oe Behtm.Jor¡ A StuJu of DeciIion-making Processes in Ad-

~ Orpnlution (Nueva York, 1947). Este trabajo es una abreviación
del capitulo 9. DeI'ecbos reservados, 1947, por The Macmillan Company, Publis-
heno ., usado con autorlzaci6n de la misma.
nominador para medir tanto los egresos como los ingresos, y permite que
urlos y otros sean comparados directamente. El concepto debe ampliarse,
por tanto, si ha de aplicarse al proceso de decisión en que concurran factores
que no sean susceptibles de ser directamente medidos en términos moneta-
rios. Tales factores se presentarán ciertamente en organizaciones no comer-
ciales en que la medición monetaria de egresos es habitualmente insignifi-
cante o imposible. También se presentarán en organizaciones comerciales
en que los dirigentes no tengan como única finalidad el provecho, es de-
cir, en que estén involucradas cuestiones de interés público o de bienestar de los
empleados aun cuando tales factores no se reflejen directamente en la partida
de pérdidas y ganancias. Además, los factores monetarios intervendrán tam-
bién en la operación interna aun de organizaciones puramente comerciales
cuando se trate de actividades concretas cuya relación con el estado de
pérdidas y ganancias no pueda asentarse directamente. Por ejemplo, las de-
cisiones en un departamento de personal no siempre pueden evaluarse en
términos monetarios, porque el efecto monetario de una especial política
sobre personal no puede determinarse directamente.
El coste elemento en las decisiones. En las organizaciones tanto comer-
ciales como no comerciales (excepto en las organizaciones voluntarias) el
factor "esfuerzo realizado" puede fácilmente medirse en términos de dinero.
Esto ocurre aun cuando los objetivos de la organización sean más amplios
que el provecho o la conservación de la organización. Es decir, aun si la
organización tiene que ver con el gasto en provecho de la comunidad este,
gasto puede fácilmente evaluarse en términos de los bienes y de los servicios
que la organización compre.
Este punto no puede ser del todo patente en el caso de evaluación de
los servicios de los empleados. Las tareas asignadas a los empleados no son
todas iguales en cuanto a lo agradables o lo riesgosas, y otras cosas, que
puedan ser, y hasta el punto en que dejen de serlo, el salario en dinero
(a menos que refleje con precisión esos elementos, cosa que no suele ocurrir)
no es una medida exacta del esfuerzo realizado en una organización en que
el bienestar de los empleados ocupe un lugar entre sus objetivos. En tales
casos las decisiones de la organización deben balancear no sólo esfuerzo
realizado contra producción total, sino esfuerzo realizado contra producción
total y bienestar de los empleados.
Hay también otros casos en que el esfuerzo realizado no se mide exac-
tamente por coste en dinero para la organización. Si, por ejemplo, en una
empresa industrial no se obliga a los obreros a evitar el humo y el hollín
que éste difunde, concurrirá el factor gasto, siempre que los objetivos de la
organización incluyan el concepto del bienestar para la comunidad, que
no aparece en la contabilidad.
Cuando se toma la decisión por una dependencia pública que comprenda
entre sus objetivos la general estabilidad y prosperidad de la economía -el
gobierno federal, por ejemplo- deben entrar en ella todavía otras conside-
raciones. En una empresa privada debe incluirse en los cálculos sobre el
coste el interés del capital invertido al tipo que prevalezca en el mercado.
Si se trata del gobierno, y el gasto consiste en el empleo de un capital de
inversión que en otro caso habría permanecido ocioso, el ínterés de dicho
474 Indole y medición
capital no constituye realmente un costo desde el punto de vista de la eco-
nomía general. Además, la "producción" de la inversión por el gobierno
puede comprender los efectos de dicha inversión sobre el nivel de ingresos
y del empleo de ciudadanos en la economía, yesos efectos pueden incluirse
en la medida de la producción.
Análogamente, cuando una empresa privada emplea a una persona que
estaba sin trabajo, el salario de ésta es un gasto ordinario; en cambio, cuando
el gobierno da empleo a tal persona hace uso de un recurso que en otro caso
quedaría sin utilizar, de lo cual se deduce que los salarios de tales emplea-
dos no implican ningún gasto real desde el punto de vista de la comunidad.
Estos comentarios no van encaminados a defender ningún concepto par-
ticular del papel que desempeñan los gastos del gobierno en la moderna
economía -tema que despierta no pocas controversias entre las diversas
escuelas en competencia de los economistas modernos- sino simplemente
para indicar que el criterio de eficiencia no puede aplicarse a decisiones to-
madas en dependencias gubernamentales sin tener en consideración los efec-
tos económicos que puedan tener las actividades de tales dependencias. En
el lenguaje del economista, el problema de la eficiencia en la dependencia
pública debe examinarse desde el punto de vista del equilibrio general, no
del parcial.
Valores positivos en la decisión. Al paso que los valores negativos con-
tenidos en la decisión pueden habitualmente resumirse en términos de gasto
de tiempo o dinero, los valores positivos presentan un cuadro un tanto más
complejo. Como hemos visto, en una empresa comercial el valor en dinero
de la producción total desempeña hasta cierto punto el mismo papel que el
costo de producción ("esfuerzo realizado") al resumir el elemento valor im-
plicado. Desde un punto de vista positivo, la clase del producto manufac-
turado es un elemento neutral en el sentido de la valuación. No ocurre
así en el caso de los servicios públicos. De aquí que pueda hallarse en la
administración pública cierto sustituto para el valor dinero en la produc-
ción como medida de valor.
Este sustituto lo proporcionan una declaración de los objetivos de la
actividad, y la elaboración de índices que midan el grado de consecución
de esos objetivos. Toda medida que indique el efecto de una actividad ad-
ministrativa en el cumplimiento de su objetivo final es· denominada una
medida del resultado de dicha actividad.
DEFINICIÓN DE ODJETIVOS. Está muy lejos de ser una tarea fácil la defi-
nición o delimitación de objetivos para los servicios públicos. En primer
lugar, es conveniente declarar los objetivos dentro de lo posible en términos
de valores. Es decir, solamente si son expresión de fines relativamente últimos
pueden servir como índices de valores. Cuando los objetivos son declarados
en términos de metas intermedias, existe el grave peligro de que las deci-
siones determinadas por fines intermedios continúen persistiendo aun cuando
aquel fin no sea ya apropiado para la realización de valor. La proliferación
de formas y registros en una dependencia administrativa, por ejemplo, suele
demostrar la falta de reconsideración de actividades que estaban dirigidas
a cierto fin concreto en términos de valores más amplios que se supone
puedan resultar de tal fin.
Pero por otra parte, los valores que los servicios públicos tratan de rea-
lizar pueden apenas expresarse en términos concretos. Finalidades tales como
un departamento de recreos -para "beneficiar la salud", "proporcionar di-
versión", "desarrollar buenos ciudadanos"- pueden declararse en términos
tangibles y objetivos antes de que puedan observarse y medirse sus resul-
tados. Aquí se plantea un serio dilema. Los valores hacia los cuales deben
estar dirijidos dichos servicios no proporcionan criterios suficientemente con-
cretos para ser aplicados a específicos problemas de decisión. No obstante,
si se emplean como criterio los índices de valores en lugar de los valores
mismos, es fácil Que se sacrifiquen los "fines" por medios más tangibles: la
sustancia por la forma.
Una nueva dificultad surge por la falta de un común denominador de
valores. Una actividad puede realizar dos o más valores, como ocurre en el
caso del departamento de recreos mencionado más arriba. ¿Cuál es la impor-
tancia relativa de los diversos valores que orientan las actividades del depar-
tamento? El departamento de salubridad proporciona un ejemplo del mismo
problema. ¿Redistribuirá el año próximo este departamento sus fondos para
reducir la mortalidad infantil o para aumentar los medios de la clínica para en-
fermedades venéreas? La observación de resultados, medidos en términos del
índice de valores, puede simplemente indicar la extensión hasta la que son
logrados diversos objetivos según se siga uno u otro curso de acción. A menos
que ambas actividades estén dirigidas hacia exactamente el mismo valor, la
medición de resultados no puede indicar cuál sea el curso de acción prefe-
rible. El razonamiento sólo puede aplicarse a las decisiones administrativas
después de haberse fijado los pesos relativos de los valores en discusión.
EL CUMPLIMIENTO ES CUESTIÓN DE GRADO. La delimitación de objetivos
no agota el elemento valor en una decisión administrativa. Es necesario
determinar, además, el grado hasta el cual haya de lograrse el objetivo. Una
ordenanza municipal puede delimitar la función del departamento de ex-
tinción de incendios como "la protección de la ciudad contra el peligro de
incendio". Pero esto no implica que la ciudad se proponga extender las
facilidades para la extinción de incendios hasta el punto de que se elimine
totalmente el peligro de incendio, lo cual sería una tarea evidentemente
imposible. Además, se incurre en una petición de principio al decir que el
departamento de extinción de incendios debe reducir las pérdidas "todo lo posi-
ble", pues la posibilidad de reducir las pérdidas depende de la cantidad de
dinero disponible para los servicios de protección y prevención contra in-
cendios.
Las cuestiones de valor no quedarán eliminadas del problema de pro-
tección contra incendios de aquella ciudad hasta que se haya determinado
que: a) el departamento de extinción de incendios debe tender a limitar las
pérdidas por incendios a X dólares por cabeza; b) el municipio deberá
aprobar una partida de Z dólares que, de acuerdo con la información dispo-
nible, permite que la finalidad e) se lleve a ejecución. Los valores están
implicados, pues, no sólo en la delimitación de objetivos, sino también en la
determinación del nivel de suficiencia de los servicios a que se refiere. La con-
secución de objetivos es siempre una cuestión de grado.
El proceso de "determinación de política", tal como se produce en nues-
tras instituciones gubernamentales, apenas hace frente a estas cuestiones

de grado en la determinación de los objetivos de los servicios públicos. En
posteriores secciones de este capítulo se insistirá en que la extensión a tales
cuestiones de la determinación de política es de fundamental importancia
para el mantenimiento de la fiscalización democrática sobre los elementos
valor de la decisión. Se demostrará que podría lograrse en no escasa medí -la
esta reforma de procedimiento con una modificación y extensión de las
técnicas presupuestarias.
VALORES DISTRIBUTIVOS. Así pues, el estudio se ha centralizado en valoes
que son de conjunto. Es decir, la comunidad mide sus pérdidas por íncendf
en términos de un total de dólares de destrucción al año. No distingue la
pérdida de mil dólares en el almacén de Smith de la pérdida de mil dólares
en el almacén de Jones. El departamento de policía, al tratar de reducir el
número de robos, no da a un robo cometido en la calle Tercera distinto
peso que a un robo análogo cometido en la calle Cuarta..
No obstante, las cuestiones de valor "distributivo" intervienen en casi
todas las decisiones administrativas, no de otro modo que en el supuesto
de "peso igual", como en los casos citados anteriormente. Un campo de jue-
gos construido en West Side (Lado Oeste) no sirve para los niños del East
Side ( Lado Este). Si se organizan clases de ajedrez en un centro social,
puede que esto no satisfaga a las personas interesadas en los bailes sociales.
Muchas de las cuestiones distributivas son de carácter geográfico, pero
también pueden comprender otros aspectos como el social, el económico y
los propios de diversas distinciones de "clase". La importancia de tales con-
sideraciones en la administración puede apreciarse en cuanto es cosa recono-
cida que las agencias para reparto de contribuciones, los tribunales admi-
nistrativos y hasta dependencias para bienestar o beneficencia están interesadas
primordialmente en cuestiones de valor distributivo más que de conjunto.
También son las cuestiones distributivas de gran importancia cuando el
trabajo de una organización está especializado por la "zona" o por la "cliente-
la". En estos casos, el objetivo de la unidad de organización está inmediata-
mente limitado a un determinado grupo 'de personas, pudiendo surgir los
más graves problemas interjurisdiccionales.
Un común denominador para el valor - el criterio de eficiencia. Un pro-
blema fundamental que se plantea al adoptarse una decisión es el descubri-
miento de un común denominador entre los dos valores que se han meno
cionado: bajo coste y grandes resultados. ¿Cómo hay que elegir cuando los
dos están en pugna? Pueden concebirse cuatro relaciones entre la elección
de A y de B. Si lB es el dinero gastado por A y lB es el dinero gastado
por B, y O A Y O B son los respectivos productos obtenidos, entonces esas
cuatro relaciones pueden expresarse como sigue:
1. lA es menos que I B y O A es mayor que O B

2. lB es menos que lA Y O B es mayor que O A
B A B A
3. lA es menos que lB y 0A es menos que 0B
4. 1 es menos que 1 y O es menos que O
En los casos 1 y 2 la elección no es dudosa, pero sí que lo es en los casos
3 y 4. Es decir, cuando la posibilidad A supone un mayor costo que la pa-
sibilidad B, pero produce un resultado inferior, B es evidentemente prefe-
rible. Pero cuando la posibilidad A supone un más bajo costo así como un
menor resultado que B, puede pesarse costo contra resultado antes de hacer
la elección.
El camino para resolver esta dificultad ha sido ya indicado. Detrás de
todas las decisiones administrativas hay una limitación -la escasez- que es
la de los recursos disponibles. Esta es una razón fundamental por la que
tiempo y dinero sean costos. Debido a que sean limitados en cantidad, su
aplicación a un propósito administrativo impide la realización de posibili-
dades alternativas. De aquí que la elección administrativa entre .distintas
posibilidades esté siempre limitada a una elección entre alternativas que re-
presenten el mismo costo, pero valores positivos diferentes.
Una elección administrativa está incorrectamente planteada, pues, cuando
está planteada como una elección entre la posibilidad A, con bajos costos y
escasos resultados, y la posibilidad B con altos costos y grandes resultados.
Podría sustituirse A por una tercera posibilidad e que incluyera A más
las actividades alternativas hechas posibles por la diferencia de costo entre
A y B. De hacerse esto, la elección se resolvería en una comparación de los
resultados que pudieran lograrse por la aplicación de los recursos fijados
a las alternativas actividades B y C. La eficiencia de una conducta es la
proporción entre los resultados que puedan obtenerse con esa conducta y
el máximo de resultados que puedan alcanzarse con las conductas alternativas
a la misma.
El criterio de eficiencia exige aquella elección de alternotivO$ que pro-
duzca los moyores resultados para la dada aplicación de recursos.
Debe advertirse que este criterio, si bien proporciona un común deno~i
nadar para la comparación de las alternativas administrativas no proporciona
un común numerador. Aun cuando todas las decisiones sean adoptadas en
términos de aplicación alternativa de los mismos recursos, subsiste el pro-
blema de comparar los valores que puedan lograrse por los diferentes cursos
de acción. El criterio de eficiencia no resuelve ni evita este problema de
comparabilidad.
Nota sobre el término "eficiencia". El término "eficiencia" recibió du-
rante la generación pasada un número de desafortunadas connotaciones que
lo asocia con una teoría de la administración mecánica, utilitaria, de reloj
parado. Este es el resultado del uso un tanto descuidado del término por
apasionados defensores del movimiento de "administración científica". De todos
modos, no hay otro término en el idioma que encaje como el de "eficiencia"
para expresar el concepto descrito en este capítulo. El término ha estado
por tanto bien empleado, con la esperanza de que el lector comprenda el
criterio en el sentido en que ha sido exactamente definido, y pueda disociarlo
de cualesquier desafortunadas connotaciones que pueda tener en mente.
Hasta prácticamente el final del siglo XIX, los términos "eficiencia" y
"efectividad" fueron considerados casi como sinónimos. El Diccionario Oxford
define así "eficiencia": "Aptitud o facuItad para realizar, o lograr lá reali-
zación del propósito deseado; facultad suficiente, efectividad, efícacía,"
Pero en los últimos años, "eficiencia" ha adquirido un segundo signifi-
cado: la relación entre esfuerzo realizado y producción. Según palabras de
la Enciclopedia de Ciencias Sociales:
"Eficiencia en el sentido de una relación entre dinero gastado y produc-

ción, esfuerzos y resultados, gastos e ingresos, costo y satisfacción resultante,
es un término relativamente reciente. En su sentido específico pasó a ser
corriente en la ingeniería solamente en la segunda mitad del siglo XIX y en los
negocios y en la economía solamente desde principios del xx,"
El uso del término por los dirigentes del movimiento de la administra-

ción científica añadió todavía un tercer significado. Citamos de nuevo la
Enciclopedia de Ciencias Sociales.
"Los principios de la moderna administración científica pueden datarse

a partir de la obra de F. W. Taylor, A Piece Rafe System, en que el autor
describe su inicial método de establecer normas para la ejecución del trabajo
en la fábrica de acero Midvale. Cuando quedaron fijadas tales normas se
hizo habitual referirse a la relación entre la ejecución material y la realiza-
ción tipo como la eficiencia de la mano de obra, empleo éste algo distinto
del de los ingenieros mecánicos, que aplican el término a la relación entre
la producción de hecho y el dinero gastado de hecho."
Harrington Emerson, otro iniciador del movimiento de la administración

científica, y que prefería la expresión "eficiencia en ingeniería", se dice que
definió la eficiencia como "la relación entre 10 que se consigue y 10 que po-
dría conseguirse". En relación con esto hablamos del "tanto por ciento de
eficiencia del empleado".
Debe advertirse que existe una diferencia entre las ciencias físicas y las
ciencias sociales en el cómputo de la relación producción-esfuerzo realizado.
Para el ingeniero, tanto producción como esfuerzo realizado se miden en
términos de energía. La ley de conservación de la energía le dice a él que
la producción de energía aprovechable no puede exceder del esfuerzo rea-
lizado. En las ciencias sociales, producción y esfuerzo realizado se miden
raramente como unidades comparables, y aun cuando se miden así, como
en una comparación del costo de la protección contra incendios con. las pér-
didas en dólares causadas por los incendios, no hay "ley de conservación
de la energía que evite que la producción exceda del esfuerzo realizado".
De aquí que si se emplea el concepto de eficiencia perfecta, tenga que de-
finirse de nuevo. En realidad, en el presente estudio no va a necesitarse
el concepto de eficiencia perfecta. Los verdaderos problemas, tal como se
presentan al administrador, tienen siempre relación con eficiencias relativas,
y no hace falta nunca medir la eficiencia absoluta. Además, la teoría no
requiere una medida numérica de eficiencia, sino sencillamente una com-
paración de mayor o menor entre las eficiencias de dos posibilidades alter-
nativas. Bajo tales circunstancias, las definiciones de eficiencia como relación
entre producción y esfuerzo realizado y como relación entre lo obtenido y
10 máximo que pueda obtenerse ...
Críticas del criterio de eficiencia

Las críticas de la "eficiencia" como guía para la administraci6n han sido
frecuentes y ruidosas. No hemos de ocuparnos ahora de un grupo de críticas
que se refieren a las definiciones del término distintas de la que proponemos
aquí. En esta categoría deben colocarse los ataques contra el término efi-
ciencia como sin6nimo de "economía" o "reducción de gastos". Tal como
hemos usado "eficiencia" no implica en modo alguno que un gasto reducido
-o asimismo un gasto grande- sea conveniente per se. Se ha sostenido tan
solo que si pueden obtenerse dos resultados distintos con el mismo gasto
ha de preferirse el mayor resultado. Dos gastos de diferente cuantía solamente
pueden compararse, en general, si se traducen a costos de ocasi6n, es decir,
si se expresan en términos de resultados alternativos.
Eficiencia "mecánica". Otros han objetado contra la "efícíencía" alegando
que ésta conduce a una concepci6n "mecánica" de la administraci6n. Tam-
bién esta objeci6n debe resultar del empleo del término en un sentido total-
mente distinto del que se le da aquí. Pues un mero criterio de preferencia
entre posibilidades no limita en modo alguno las técnicas administrativas
que puedan emplearse en la realizaci6n de las posibilidades ni, como ve-
remos en la secci6n siguiente, reduce en modo alguno el papel del criterio
del administrador en la adopci6n de decisiones. Además, el criterio de efi-
ciencia está en el más completo acuerdo con un punto de vista que sitúa las
consecuencias de la administraci6n en la parte frontal de sus influencias
determinantes.
""El fin justifica los medios". Las otras corrientes de críticas sostienen
que el criterio de eficiencia conduce a una relaci6n incorrecta entre "me-
dios" y "fines", Por otra parte, se alega que en interés de la eficiencia se
toman los fines para justificar todos los medios que sean adecuados. Como
hemos advertido... los términos "medios" y "fines" deben emplearse con
mucho cuidado a fin de evitar contradicciones, y por esta razón hemos pre-
ferido hablar del valor y de los aspectos trascendentes de las alternativas.
Basta decir que si la evaluaci6n de los resultados de la actividad adminis-
trativa tiene en cuenta todos los elementos significativos de las alternativas
administrativas, no podrá resultar una indebida subordinaci6n de los "me-
dios" a los "fines".
Eficiencia "despiadada". Por otra parte, se imputa a la eficiencia el diri-
gir toda la atenci6n a los medios, descuidando los fines. Este cargo ya ha
sido refutado anteriormente al hacer observar el papel integral que la eva-
luaci6n desempeña en la aplicaci6n de un criterio de eficiencia. Puede admi-
tirse libremente que la eficiencia, como problema científico, se refiere prin-
cipalmente a los medios, y que un servicio "eficiente" puede serlo con respecto
a la inmensa variedad de fines. Pero reconocer simplemente que el proceso de la
evaluaci6n se halle fuera del alcance de la ciencia y que la adquisici6n de
medios afines es el único elemento del problema de decidir que tiene una
soluci6n que se traduce en hechos, no es admitir ninguna indiferencia p:",a
los fines a cuyo servicio está la eficiencia, tanto en un Estado democrático
como en uno totalitario, es el criterio adecuado para ser aplicado al elemento
480 Inelole y medición
de los hechos resultantes en el problema de la decisión. Al problema de la

evaluación deben aplicarse criterios distintos, éticos.
Común a todas esas críticas es la suposición de que un sistema de "efi-
ciencia" lleva consigo la separación de "medios" y "fines". Ya hemos visto
que, hablando estrictamente, no es este el caso; que la única distinción
válida, es la que se establezca en la decisión entre elementos éticos y elemen-
tos de hecho. Pero en la real aplicación del criterio de eficiencia a las situa-
ciones administrativas hay siempre una tendencia a sustituir la primera
distinción por la segunda, y tal sustitución da inevitablemente por resul-
tado una eficiencia más estrecha, "mecánica", que es lo que ha sido motivo
de críticas.
Puede explicarse brevemente 'la forma como se produce dicha sustitu-
ción. El elemento ético en la decisión consiste en un reconocimiento de una
valuación de todos los elementos valor inherentes en las posibilidades alter-
nativas. Los valores principales de que se trate son habitualmente expresados
como "resultados" de la actividad administrativa y, como hemos visto, la ac-
tividad misma es habitualmente considerada como neutral con respecto a
los valores. Esto conduce al aislamiento de dos valores: a) los valores posi-
tivos expresados como "resultados", y b) los valores negativos, o costos de
oportunidad, expresados en términos de costo de tiempo o de dinero.
De hecho, considerar la actividad administrativa como neutral por 10
que respecta a los valores es una abstracción de la realidad, permisible dentro
de amplios límites, pero que, si se lleva al extremo, hace caso omiso de
muy importantes valores humanos. Estos valores pueden comprender la remu-
neración y las condiciones de trabajo -usando estos términos en sentido
amplio- de los miembros del grupo que desarrolla la actividad.
Podemos enumerar más explícitamente algunos de esos elementos de valor:
l. Si se mide el costo en términos de dinero, entonces no pueden con-
siderarse los salarios de los empleados como un elemento neutral desde el
punto de vista del valor, sino que hay que incluirlos entre los valores que
hay que apreciar en la decisión.
2. El rítmo de trabajo de los trabajadores no puede considerarse como
un elemento neutral desde el punto de vista del valor, pues de otro modo
se llegaría a la conclusión de que la rapidez sería siempre eminentemen-
te deseable.
3. Los aspectos sociales de la situación de trabajo no pueden conside-
rarse como un elemento neutral desde el punto de vista del valor. La deci-
sión debe sopesar las consecuencias sociales y psicológicas de sustituir un
tipo de situación de trabajo por otro.
4. Las políticas sobre salarios, las políticas sobre promoción, y otras pa-
recidas deben considerarse no sólo desde el punto de vista de, los incentivos
y de la eficiencia resultante, sino también desde el de la justicia distributiva
de los miembros del grupo.
Debe hacerse hincapié, pues, en que cuando una elección entre alter-
nativas implica alguna diferencia significativa en el orden del valor en la
actividad de trabajo, esta diferencia debe incluirse entre los valores que
hay' que sopesar al adoptar una decisión.
Predi8posiclón en cuanto al valor. Una falacia estrechamente relacionada
con la aplicaci6n del criterio de eficiencia consiste en incluir solamente en
la evaluación de alternativas aquellos valores que han sido previamente selec-
cionados como el obfetivo de la actividad administrativa que se está consi-
derando. Los efectos de algunas actividades administrativas están confinados
en una zona más bien limitada y los resultados indirectos no suponen gran
dificultad. Las actividades del departamento de extinci6n de incendios suelen
tener un efecto sobre las pérdidas por el fuego -a menos que el fuego se
propague desde una gran parte de la comunidad. De aquí que el jefe
de bomberos no haya de tener en consideraci6n valores de recreo al tomar
una decisión. Es muy conveniente que las consecuencias de las actividades
humanas estén tan estrictamente segregadas; si no lo estuvieran, resultaría
imposible el problema de adoptar decisiones razonables. Pero el mero hecho
de que las actividades no tengan habitualmente efectos indirectos signifi-
cativos desde el punto de vista del valor no justifica el que ignoremos tales
efectos cuando se hallen, de hecho, presentes. Es decir, el jefe de bomberos
no puede, simplemente porque es un jefe de bomberos, ignorar la posibili-
dad de que ocurran accidentes al determinar la rapidez con que su equipo
debe responder a las alarmas.
Todo esto parecen lugares comunes, pero... en la realidad, los admi-
nistradores, al tomar decisiones, rechazan toda responsabilidad por los re-
sultados indirectos de las actividades administrativas. A este punto de vista
oponemos la opini6n contraria de que el administrador, sirviendo a una de-
pendencia pública en un Estado democrático, debe dar un peso adecuado
a todos los valores de la comunidad que puedan tener interés para su acti-
vidad, y que puedan razonablemente descubrirse en relaci6n con la misma.
y no puede limitarse a tener en cuenta solamente los valores que suelen ser
propios de su responsabilidad. Únicamente bajo esas condiciones puede
válidamente postularse un criterio de eficiencia como determinante de la
acci6n ...
Elementos relativos a los hechos en la decisión

Hemos visto que el criterio que el administrador aplica a los problemas
de hecho es un criterio de eficiencia. Los recursos, el dinero gastado y la
disposici6n del administrador están estrictamente limitados. No es funci6n
suya el crear una utopía. Su función es la de lograr en el mayor grado posible
los objetivos gubernamentales -suponiendo que se esté de acuerdo con ellos-,
gracias al empleo eficiente de los recursos de que pueda disponer. Una "bue-
na" biblioteca pública, desde el punto de vista administrativo, no es aquella
que posea todos los libros que se hayan publicado jamás, sino la en que ha
empleado los limitados fondos que se le proporcionaron para reunir una ca-
lección lo mejor posible de acuerdo con las circunstancias.
Cuando se toma una decisión de acuerdo con el criterio de eficiencia,
es necesario tener un conocimiento empírico de los resultados que habrá que
asociar a cada posibilidad alternativa. Examinemos una función municipal
específica, el departamento de extinci6n de incendios. Su objetivo es la re-
ducción del total de pérdidas causadas por el fuego, y los resultados habrán
de medirse en términos de esas pérdidas.
La extensión de las pérdidas por el fuego estará determinada por un

gran número de factores. Entre ellos figuran los factores naturales -frecuen-
cia de fuertes vientos, copiosas nevadas, tiempo muy frío, calor seco, torna-
dos, huracanes y ciclones, terremotos e inundaciones-, factores de estructura
y de ocupación -riesgos de exposición, barreras físicas, densidad de estruc-
turas, tipo de construcción de los edificios, construcción de tejados, contenido
y riesgo de ocupación-, el riesgo moral -descuido e incendiarismo- y final-
mente la eficacia del propio departamento de extinción de incendios. El jefe
de bomberos debe saber de qué modo afectan a las pérdidas las activida-
des de un departamento para tomar decisiones inteligentes.
¿Cómo realiza su labor el departamento de extinción de incendios? Ins-
pecciona los edificios para eliminar los riesgos de incendio, lleva al cabo cam-
pañas de educación contra el descuido, combate los incendios, adiestra a
los bomberos, investiga y persigue a los incendiarios.
Pero podemos llevar el análisis un paso adelante. ¿En qué consiste la
extinción de incendios? Hay que llevar los aparatos al lugar del suceso, ex-
tender las mangueras, bombear el agua y dirigirla contra las llamas, elevar
las escalas y echar coberturas sobre los objetos que pudieran perjudicarse
con el agua. Todavía cabe analizar cada una de esas actividades en las
partes que la componen. ¿Cómo se desenrolla una manguera? Las mangueras
han de haber sido adquiridas y deben mantenerse en buen estado. Hay que
reclutar y adiestrar a los bomberos. Los bomberos han de invertir cierto
tiempo y cierta energía en el despliegue de las mangueras.
Se llega a un último nivel del análisis determinando lo que cuesta cada
uno de esos elementos de la tarea. Así, todo el proceso de la extinción de incen-
dios puede traducirse en partidas en los libros de contabilidad de la ciudad.
El problema de eficiencia consiste en determinar, en cada uno de esos
niveles del análisis, el costo de cada elemento particular de ejecución y la
contribución que tal elemento de ejecución aporta a la realización de los
objetivos del departamento. Cuando se conozcan esos costos y esas contri-
buciones, podrán combinarse los elementos de ejecución de tal manera que
se logre un máximo de reducción en las pérdidas causadas por el fuego.
Hay por lo menos cuatro distintos niveles en los que pueda llevarse al
cabo el análisis de la situación administrativa. En el más alto nivel se halla
la medición de los resultados, de la consecución de los objetivos de la de-
pendencia. Contribuyendo a esos resultados están los elementos de la actua-
ción administrativa. Subordinado a éstos, a su vez, está el dinero gastado
medido en términos de esfuerzo. Finalmente, puede analizarse el esfuerzo
en términos del dinero que se ha gastado.
La persona perita en matemáticas verá en esta estructura una serie de
ecuaciones, exactamente igual que ocurre con las "funciones de producción"
del economista. La primera ecuación expresa los resultados del gobierno
como una función de la ejecución de ciertas actividades. Las otras ecuaciones
expresan esas unidades de ejecución como funciones de unidades de menos
inmediata ejecución, la tercera en términos de unidades de esfuerzo, y final-
mente el esfuerzo se expresa como una función de gastos. El problema de
eficiencia consiste en hallar el máximo de una función de producción, con
la limitación de un total fijo para gastos.
El tema de los últimos párrafos consignados antes -de q,ue

la eficiencia puede analizarse o medirse a diferentes "niveles'-
es ampliado en el estudio seleccionado a continuación. Esta idea
de diferentes tipos de eficiencia lograda y medida por diferentes
métodos constituye uno de los aspectos importantes del pensa-
miento contemporáneo acerca de la eficiencia.
El trabajo que se inserta en seguida no es más que un ex-
tracto de un ensayo sobre Institutionalizing Administrative Con-
trols, por el malogrado profesor Harvey Pinney. El profesor Pinney
se sintió obligado a dedicar varias páginas a un análisis de la efi-
ciencia en un ensayo sobre los mandos administrativos y esclarece
con ejemplos el carácter esencial del concepto de eficiencia en el
estudio de la administración pública: la significación de los man-
dos administrativos no puede menos que apoyarse en la contri-
bución de éstos a la eficiencia, y se consideran buenos o malos,
deseables o indeseables, según su supuesta contribución a la
eficiencia.
La corriente disposición a pensar en la eficiencia como diferente
a distintos niveles representa indudablemente una creciente su-
tileza en el análisis y adulteración en el uso del concepto. La pre-
gunta que ahora debe formularse es si en los "más altos niveles"
es realmente un válido y útil concepto. Por ejemplo, la expresión
"eficiencia social" se halla con frecuencia en escritos recientes, para
indicar que la administración debe medirse no según normas es-
trechas, monetarias o matemáticas, sino en términos ampliamente
humanos. Se pregunta: ¿Representa esto la transferencia de una
idea de la mecánica -y quizá de la economía- en que es válida y
útil, a un reino en que, en el mejor de los casos resulta deformada
y diluida, y en el peor completamente inapropiada?
Adviértase especialmente el empleo de la frase "contabilidad
social" y de la c.e "criterios subjetivos". ¿Es la contabilidad social
una noción con significado propio? ¿Puede medirse la eficiencia
por medio de criterios subjetivos?
Niveles de medición de la eficiencia o
HARVEY PINNEY
La eficiencia de una unidad administrativa gubernamental es un pro-

blema en la contabilidad social, un problema complejo integrado por muchos
• Extractado de Institutionalizing Administrative Controls, American Poli-

lical Science Review, vol. 38 (febrero de 1944), págs. 79-88. Reproducido con
autorización de American Political Science Revlew.
factores. Es una mezcla de criterios objetivos y subjetivos. Las normas ob-
jetivas deben ser examinadas en primer lugar.
Cuando las unidades de inversión de energía son idénticas e infinitamente
divisibles, y cuando ocurre lo mismo con las unidades de producción, es posi-
ble encontrar una expresión objetiva de eficiencia. Esto es cierto de los fac-
tores materiales y de energía en la producción y la distribución del fluido
eléctrico. Similares evaluaciones pueden hacerse para varios tipos de máquinas.
Sobre una base comparativa, es posible examinar la medición de inver-
siones de energía humana y el producto resultante de la misma, de igual
manera. En una dada operación, el gasto de una hora de energía humana
debe prod cir una cierta cantidad de producción. Evidentemente, cuanto
más se acerque la total operación a la de una máquina, más exacta resultará
tal me?":.:lón. Así, hay un gran número de operaciones para las cuales pueden
fijarse normas o tipos de eficiencia. Allí donde el producto de una unidad
total es una cantidad física -lingotes de acero, automóviles, cochecitos para
niños, o' que sea- las eficiencias de las operaciones individuales son la
base de 1 eficiencia de la fábrica, aunque no constituyan dicha eficiencia
por sí solas
En este sentido objetivo, la organización es una máquina. Una mejora en
la organización constituye un avance técnico tanto como una mejora en la ma-
quinaria. Las industrias de producción en masa han luchado constantemente
por una mejor integración, unas más continuas corrientes de procesos re-
ducción en el número de operaciones, acortamientos de distancias de movi-
mientos de material, y así sucesivamente. Allí donde las operaciones lleguen
a estar sujetas a normas fijas sed posible llegar a unidades de organización de
tipo fijo para la ejecución de tales operaciones: unidades de organización
que, siendo íguales las demás cosas, son las más eficaces que pueda haber
para la ejecución de aquellas operaciones. Cuanto mayor sea el número de
operaciones distintivamente diversas para quedar integradas en un proceso
total unificado, más difícil, evidentemente, será la determinaci6n de la efi-
ciencia general.
Desde este nivel objetivo de ingeniería podemos saltar al siguiente: el
de la economía. Aquí, en apreciable grado, puede prevalecer el criterio ob-
jetivo -dentro del sistema de los preoíos--, pero el elemento de lo subjetivo
se hace más pronunciado. Puede ser científicamente posible construir una
máquina de combustión interna de un cierto grado máximo de eficiencia,
pero puede que el costo resulte desproporcionado en relación con los resul-
tados en términos de ingreso en dinero producido. Podría costar dos o tres
veces más tener una máquina eficiente en un cincuenta por ciento en cuanto
a consumo de combustible que tener una eficiente s610 en un treinta y cinco
por ciento. Este es el eterno problema del hombre de negocios: ¿Qué calidad
de material debe ponerse en este producto? ¿Qué combinaci6n de costos de
materias primas proporcionará una utilidad mayor? ¿Qué clase de maquinaria
es más económica -no necesariamente más productiva en términos físicos-
para él? En cuanto las unidades de materiales estén sujetas a normas fijas
tanto en calidad como en precio, y las máquinas igual, el empresario puede
llegar fácilmente a juicios objetivos, -suponiendo estabilidad en el mercado
interno de valores.
de la eficiencia
Así también puede llegar aproximaciones en bruto del costo de la mano

de obra para calcular la utilidad definitiva. Es decir, suponiendo que el em-
presario sea estrictamente lógico en la materia, lo que raramente ocurre,
podrá estimar sobre una base de costo las cantidades, clases y condiciones
de trabajo que le proporcionen el mayor beneficio neto dentro 'del periodo
calculado. La organización de hombres, equipo y materiales para un pro-
ceso productivo se enfrenta a un problema igual. Físicamente, ¿es la más
productiva organización, también la más económica en términos de con-
diciones dadas? La perfección de la organización puede que haya de dete-
nerse cerca de la meta debido a deficiencias en materiales, personal o capital,
incluso cerca de la idealmente más económica organización. El hombre de
negocios debe formular esos juicios con vistas a su propio interés. Con dema-
siada frecuencia se encuentra en desventaja por el lado de la organización
por no haber establecido normas fijas adaptables a sus operaciones, o al
personal que haya de aplicarlas.
La eficiencia de una organización de negocios puede tropezar con ciertos
contratiempos de carácter general, como los tiene el análisis de operaciones
específicas. El beneficio es el criterio medular, pero el beneficio es sola-
mente una función del ingreso por ventas en relación con los costos. Si no
hay beneficios, es que el hombre de negocios tropezó con contratiempos
concretos: volumen de ventas, teniendo en cuenta los precios; inspección
de las operaciones de propaganda y de ventas; devolución de artículos de-
fectuosos y otras quejas acerca de sus productos; costos de la materia prima;
costos de otras operaciones en el proceso productivo. Puede, desde luego,
descubrir que procede de factores externos a la administración de su negocio.
De todos modos el sistema de precios le ofrece ciertas comprobaciones obje-
tivas sobre la eficiencia de sus operaciones desde el punto de vista de la
economía de resultados.
El tercer nivel no se sale por completo de la órbita del juicio objetivo,
pero destaca la importancia de factores subjetivos e imponderables. El que
los consumidores estén o no satisfechos con las mercancias depende de una
porción de factores, el principal de los cuales es la posibilidad de optar entre
elecciones alternativas que el consumidor conoce. Bajo tales circunstancias,
el hombre de negocios tropieza con un factor objetivo negativo que revela el
desagrado del consumidor: la caída de las ventas. En aquellos campos
en que la moda, el estilo y las marcas desempeñan una parte importante,
puede proporcionar al hombre de negocios un sinfín de quebraderos de
cabeza descubrir la causa de que no tenga aceptación su mercancía. Cuando
el hombre de negocios renuncia a los cimientos racionales de la competencia
estrictamente económica y sigue una política de fuerza, tratando de mo-
nopolizar un mercado, procurando destruir a un competidor o un sindicato
obrero, los criterios de eficiencia se reducen a elementos integrantes de su
satisfacción personal. En ocasiones, puede llegar a sacrificar millones por
adquirir el dominio o mayoría de alguna otra compañía o por expulsarla del
mundo de los negocios. La eficiencia puede consistir entonces en la manipu-
lación legal o en los juegos de manos financieros más que en la productividad.
En situaciones de monopolio en que los precios y la producción son
hasta cierto punto materia de política administrativa en contraste con ma-
tenas de determinación de mercados, intervienen otras dificultades. Las com-

plejidades de contabilidad que suponen los costos generales en operaciones
de gran escala enfrentan al monopolizador con problemas sumamente difíciles
para determinar la eficiencia. Ha de apoyarse en ardides administrativos
ingeniosamente ideados. Esto no significa que los precios dejen de desempeñar
un panel importante; el precio de monopolio puede ser, económicamente, una
idea sumamente razonable en términos de obtención de beneficios, pero tam-
bién puede ser sumamente compleja, como lo demuestra un examen de las
relaciones entre A. T. & T. y la Western Electric.
En resumen, el monopolista se encuentra frecuentemente en la posición
en que no se ve obligado a reducir sus costos, y cuando se ha eliminado la
constante presión de una competencia abierta, los costos tienden a subir
debido a la acumulación de ineficiencias, rigideces, retrasos de adaptación.
Bajo tales circunstancias, el sostenimiento de un alto grado de eficiencia pro-
ductiva depende de la aplicación de mecanismos de inspección y dirección
que comprueben constantemente la productividad de cada unidad y del
conjunto. Tales sistemas de inspección y dirección pueden sujetarse a normas
fijas para operaciones estables y regularizarse mediante inspecciones, con-
ferencias e Informes periódicos. La presión administrativa para el mejora-
miento técnico -mecánico y de organización- puede estar, como ha estado,
institucionalizada en divisiones de investigación y dependencias de plana
mayor, a fin de que un monopolio o un negocio con características de tal
no haya de estancarse necesariamente. La iniciativa organizada que se capi-
taliza en habilidades coordinadas puede ser sustituida por una esporádica
iniciativa individual.
En una unidad de administración pública, o en la administración como
un todo, este tercer nivel de eficiencia se complica por el hecho de que fre-
cuentemente no hay aquí ni la comprobación de utilidades con que se cuenta
en el monopolio. La eficiencia de las unidades de enseñanza, bibliotecas,
policía, salubridad y muchas otras unidades administrativas no pueden me-
dirse en términos de ingeniería ni de economía (precio). Se ha de tener en
cuenta siempre la satisfacción pública, ciertas imponderables estadísticas (re-
presión del crimen), intangibles tales como los logros docentes. El carácter
de "servicio" de la administración pública, combinado con la seguridad de
permanencia en el servicio público y la gran parte del pueblo que actual-
mente integra el personal del servicio público hacen que la evaluación de
una unidad administrativa haya de tener en cue -ta los efectos de su funcio-
namiento en su personal y en las consiguientes 'elaciones entre ese personal
y el público del exterior. La contabilidad social en la administración pública
es la contabilidad de lo logrado teniéndose debidamente en cuenta la efi-
ciencia de la ingeniería, la economía de costos, y los intangibles de las
satisfacciones o los descontentos humanos.
El organizar una unidad administrativa para que tenga resultados efi-
cientes en términos de contabilidad social implica una serie de pasos, en
planear y reflexionar, procediendo desde los niveles objetivos hasta otros
más subjetivos. La organización general está naturalmente gobernada por
el carácter de la función que la unidad haya de realizar. Una vez precisada
esta función, puede hacerse el análisis del mecanismo necesario para cum-
plirla. A menos que la función lleve consigo una gran proporción de novedad,
será posible escoger grandes zonas de operaciones en que haya procedimien-
tos sujetos a normas fijas y eficientes. La organización de las unidades de
oficina, de las unidades de archivo, de la contabilidad, la labor presupuesta-
ria, el personal y un número considerable de otras operaciones implicará
la adaptación de ya probados procedimientos. Las normas fijas para evaluar la
eficiencia de esas operaciones específicas la proporcionarán la ingeniería
y la economía, ajustadas o atemperadas por factores, unos ya conocidos y otros
que se descubran, para mantener la moral que afecta a la eficiencia general.
La organización de operaciones específicas sobre una base de eficientes
unidades de productividad deberá estar seguida por la organización o la
integración de todas las operaciones en un sentido de eficiencia. Los pro-
blemas en esta esfera son múltiples, y las técnicas probadas para aplicárseles
son más pocas. Implican el ordenamiento de la afluencia de materiales, de
información, de ideas; la determinación del volumen de las unidades apro-
piadas a los niveles directivos; el agrupamiento de unidades para la direc-
ción desde la cumbre; la determinación de las debidas relaciones horizon-
tales entre las unidades; la asignación de facultades y autoridad a los centros
de decisión, y muchos otros problemas. El hecho de que sea esta una esfe-
ra de complejos y difíciles problemas no significa que no pueda emplearse el
instrumento del análisis objetivo. El análisis de la corriente de procesos con
vistas a reducir el malgasto de movimiento; el análisis del tiempo invertido
en operaciones concretas (incluida la inspección), y la relación de tiempo a
cantidad y a realización; el análisis de la fatiga del personal que termina
las operaciones, y otros análisis de carácter objetivo pueden ayudar en la
evaluación de la eficiencia y en el mejoramiento de los procedimientos.
Estos análisis internos exigen el estudio y la evaluación de operaciones
finales -remisión de correspondencia, aprehensión de violadores, prevención
de violaciones, logro de graduados, circulación de libros, eliminación de en-
fermedades, y así sucesivamente, en términos de eficiencia por unidad de
trabajo-; el examen y comprobación de la adecuación y economía de los
servicios auxiliares -presupuestos, compras y aprovisionamiento, contabili-
dad y auditoría personal-; la medición de la eficacia de las operaciones de
plana mayor -inspección, coordinación, planeamiento, estudios. Esas eva-
luaciones internas deben después situarse a la luz de los logros generales y
de los costos generales. ¿Qué es lo que, sustantivamente, ha realizado cada
unidad y con qué beneficios públicos? ¿Cuáles han sido los costos en dinero,
en personal, en desagrado público, en resistencia? Una nueva organización
habrá de levantarse teniendo en mente todas esas consideraciones; un sis-
tema en marcha estará interesado en idear los medios necesarios para hacer
esas evaluaciones.
Es evidente, desde luego, que la consecución de operaciones estables
merece una alta calificación. Las condiciones externas están cambiando con-
tinuamente para la unidad administrativa; nuevas tareas descansan en ella
mientras se abandonan otras viejas; constantemente se está produciendo el
avance técnico en equipo y en organización; la unidad misma está apren-
diendo continuamente más acerca de sí misma y de sus funciones. Por lo
tanto, es cuestión de grado la estabilidad de la función. La institución admí-
Indole y medición
nistrativa es lID organismo dinámico que debe atender con todo cuidado a
la conservaci6n de su juventud, es decir, a su capacidad de adaptación,
Dos son por lo tanto los problemas que aparecen en la institucionalización
de los mandos oportunos para la aplicaci6n de la contabilidad social. Uno
consiste en el descubrimiento de técnicas para la preservación de la eficiencia
de las unidades operantes y la coordinación de éstas en un funcionamiento
eficiente; el otro es el descubrimiento de técnicas para mejorar constante-
mente la eficiencia de las unidades operantes y el logro social en térmí-
nos generales.
•
El trabajo seleccionado a continuaci6n demuestra la corriente
tendencia observada en muchas personas dedicadas al estudio de
la administraci6n a hacer hincapié en la "relatividad" de la eficien-
cia, a insistir en que ha habido mucha generalizaci6n precipitada
e indemostrada acerca de la eficiencia, que es preciso someter a
nuevo examen. El autor, Paul Appleby, actualmente decano de
la Escuela Maxwell de Asuntos Públicos y de Ciudadanía, ha sido
ya anteriormente presentado en este libro.
Gran parte del ensayo trata de la eficiencia relativa de empre-
sas privadas y públicas, y desarrolla la tesis de que "no hay diferen-
cia absoluta, universal e intrínseca" en grado de eficiencia entre
unas y otras que más bien no son entidades totalmente compara-
bles. Completamente aparte de la verdad o falsedad de la tesis,
resulta importante que esta actitud sea actualmente asumida por
distinguidos especialistas en admínístracíón, tanto en administra-
ción privada como pública. Pues una de las más salientes carac-
teristicas de las corrientes sobre administración pública hace una
generación era la ardiente convicción de que la empresa de nego-
cios privada es más eficiente que el gobierno y que la eficiencia
de este último podría aumentarse con la adopción de formas de
organización, métodos y procedimientos que han tenido éxito en
las empresas de negocios. El decano Appleby ha destacado entre
quienes insisten en que el gobierno ha de medirse no por normas
tipo de beneficio monetario o eficiencia mecánica, sino de acuerdo
con su capacidad para hacer frente a pruebas "políticas" de obe-
diencia y aceptaci6n por el pueblo.
Se pregunta: ¿Es éste un punto de vista correcto? ¿Es cierta
la proposici6n que afirma que "no hay prueba objetiva para la
amplia eficiencia a no ser la supervivencia?
La relatividad de la eiiciencia "

PAUL H. ApPLEBY
Uno de los derechos del ciudadano norteamericano más frecuentemente

ejercitado es el de criticar la ineficiencia del gobierno, pero es difícil encon-
trar muchas referencias acerca de la falta de eficiencia gubernamental que
reflejen verdadera atención. En cambio, casi nadie se atreve a generalizar
con una ligereza semejante respecto a la eficiencia de otras instituciones u
organizaciones. Pocas personas se atreven a juzgar, por ejemplo, la eficiencia
general de la Betlehem Steel o de la General Motors. La mayor parte de
nosotros deberíamos procurar frenamos al evaluar la eficiencia del gobierno.
Es peligroso ser dogmático acerca de la eficiencia de la administración en
cualquier campo, público o privado, grande o pequeño. ¿Quién se atrevería
a afirmar que la imprenta en que se tira cada día el New York Times es más
o menos eficiente que la que cada semana imprime el Saturday Evening Post?
Probablemente la instalación del Times es la más eficiente para tirar el New
York Times. Probablemente la del Post es la más eficiente conocida para
imprimir el Saturday Evening Post. La cuestión es: ¿Qué objetivos está tra-
tando de lograr la organización? ¿Qué medios tiene a su disposición para
obtener el fin deseado? En fin, ¿cuáles son los criterios?
Evaluación de la eficiencia
La mercancía de moda no es apropiada para la producción en serie. Las
tiendas o almacenes pequeños pueden entrar en acción y abastecer un mer-
cado de tales mercancías antes de que llegue a quedar organizada una
empresa grande. Es bien claro que un artículo que depende principalmente
de ciertos hábiles artesanos manuales pueda producirse con más eficiencia
en un taller reducido. No son esas las únicas ventajas que acompañan a lo
reducido en volumen. El propietario de una imprenta que hace operaciones
por un mill6n de d61ares, me decía a mí en una ocasi6n, que cualquier em-
pleo de impresor que cueste menos de cien d6lares le sale caro porque cuesta
otro tanto encontrar un empleo que funcione en su establecimiento. Pero lo
cierto es que hay centenares de talleres modestos en que se puede obtener
beneficio, incluso con empleos de cinco dólares.
Hace algunos años me explicaba a mí un industrial la diferencia de efi-
ciencia en dos instalaciones que él había manejado, fabricando ambas produc-
tos similares. Una de ellas había estado en producción solamente tres años,
estando empleadas en ella trescientas personas. La otra había estado operando
durante treinta años, con millares de empleados. Pero, a proporción de sus
respectivas funciones, ofrecían ambas una base para computar su relativa
eficiencia. Lo que él descubrió fue que la nueva fábrica no era ni con mucho
tan eficiente como la antigua era, según dijo, demasiado nueva para ser
• Reproducido de Big Democmcu, por Paul H. Appleby, por autorización de

Alfred A. Knopf, Ine. Derechos reservados en 1945 por Paul H. Appleby.
muy eficiente. Y yo he observado que este factor edad es igualmente impor-

tante en el gobierno. Desde el punto de vista de las operaciones en sí, no
puede, sencillamente esperarse que una dependencia del gobierno nueva sea
tan eficiente como una vieja. Las organizaciones nuevas, tanto dentro como
fuera del gobierno, es fácil que sean más eficientes en vigor e impulso,
imaginación, campañas atrevidas, pero es casi forzoso que sean menos e.i-
cientes en sus operaciones que una unidad nueva con una función sir. pIe
y reducida. Pero también se acierta al suponer que las agencias nuevas 1- 'l-
queñas serán ordinariamente menos eficientes que las grandes antiguas.
Estas consideraciones ponen de manifiesto la futilidad de la mayor parte
de las referencias a la ineficiencia gubernamental en comparación con la efi-
ciencia de la industria privada. Es cosa manifiesta que el gobierno es más
eficiente como agencia política de lo que pueda serlo la industria privada.
Aun con todo su moderno interés en las relaciones públicas y su cada vez
mayor apreciación de la administración del personal, la industria privada
está lejos de ser tan política como el gobierno. Y seguramente el gobierno es
más eficiente en proporcionar un mínimo de instrucción, organizar los sistemas
de caminos, y muchas otras cosas, entre las que figuran la acuñación, puesta
en circulación y regulación del valor de la moneda. Algunas de esas funciones
corresponden esencialmente al gobierno, siendo esto tan totalmente aceptado,
que nadie discute actualmente la conveniencia de que tales cosas sean
manejadas por el gobierno. Pero no siempre fue así, y el hecho de que no
lo fuera habría de ayudarnos a apreciar que la verdadera cuestión con res-
pecto a los nuevos usos del gobierno es simplemente ésta: ¿Ha llegado la
función de que se trate a tener un carácter de interés público suficiente
para entrar en la órbita de lo que debe ser manejado por el gobierno? ¿No
hay un principio claro que limite la función del gobierno en una democra-
cia? El alcance de la actividad y poder público es y debe ser distinto con el
variar de los tiempos en la historia.
La eficiencia es relativa
No existe una diferencia absoluta, universal e intrínseca ni entre la di-
rección administrativa pública y la privada ni entre la de una empresa de nego-
cios grande y otra pequeña que pueda servir como orientación segura para
determinar, sobre tal base, si una determinada función debe estar confiada
al gobierno. Pero hay otros objetivos y consideraciones de acuerdo con los
cuales deba el pueblo asignar al gobierno talo cual determinada función,
por ser más o menos deseable que confiarla a la administración privada.
Estos otros objetivos y consideraciones varían con los tiempos y es seguro
que cambiarán en el futuro del mismo modo que cambiaron en el pasado.
Estas cosas son los factores vitalmente importantes, que cuentan más en la
balanza de la democracia que la relativa eficiencia del gobierno -aunque
ésta sea también importante- en el desempeño de una función que podría
haberse confiado a manos privadas.
Aun cuando hubiera de creerse que el gobierno es mús eficiente que
otras formas de empresa, hay otros valores distintos del valor de la eficiencia
y que hemos de tener en cuenta. Puede que nuestros descendientes abracen
de la eficiencia
el socialismo en una u otra forma; hagan lo que hagan, puede afirmarse

con certeza que insistirán en que su sociedad fomente y proteja por medios
nuevos y especiales valores más importantes que la mera eficiencia. El hombre
no vivirá nunca sólo de pan. Pero la argumentación debe insistir en los
puntos que realmente nos interesan. ¿Hay nuevos y mejores modos de man-
tener los viejos valores que sabemos que son buenos? Si es así, procuremos
que se desarrollen, se consideren y se adopten. Esto es lo que cabe esperar
de la evolución gradual, en contraste con la revolución.
Pero contra esta posición de fondo podrían decirse muchas cosas sobre
aspectos específicos de la relativa eficiencia del gobierno y de la empresa
de negocios. ¿Hay, por ejemplo, más o menos nepotismo en los negocios
que en el gobierno? ¿Es la provisión de cargos en una esfera más reflejo
de la influencia y el nepotismo que en la otra? Nadie lo sabe. Yo creo que
en esos respectos es superior el gobierno. Pero podría ser al revés. El tema
es seguramente discutible. ¿Tienden las compras hechas por el gobierno n:ás
o menos a favorecer a los amigos en comparación con las compras hechas
por las compañías privadas? Nadie lo sabe. De nuevo creo que el gobierno
tiene mejor hoja de servicio. ¿Es más o menos frecuente en las empresas
privadas que en el gobierno el que el personal tome sus decisiones haciendo
caso omiso del interés personal de los jefes? Nadie lo sabe. Pero aquí tam-
bién me parece que; debido al ambiente de interés público que lo rodea,
el gobierno logra normalmente de sus jefes ejecutivos un criterio más desin-
teresado del que se logra en una corporación comercial.
Son incontables las cuestiones parecidas que podrían plantearse. Las res-
puestas a las mismas podrían de nuevo poner de manifiesto el hecho de que
la gente es capaz de reaccionar a diferentes estímulos de muy diversas mane-
ras. El motivo del provecho no es el principio y el fin, no es el todo ni aún
del interés personal. Un interés personal inteligente se convierte muchas
veces en un sorprendente altruismo. Es más frecuente de lo que parece en
hombres de negocios el trabajar con ahinco en cosas que no supongan interés
material para ellos ni para sus negocios. Muchas veces, en actitudes verda-
deramente sociales, florece el deseo personal de ser bien visto. Las personas
que ocupan cargos de gobierno suelen buscar otros premios y compensaciones
distintos del dinero. Quizá el mejor ejemplo de ello lo proporcionan los hom-
bres de ciencia que se consagran a la investigación en los laboratorios del
gobierno, que ejecutan un trabajo ímprobo y trascendental sin que los mueva
nada semejante al motivo de su provecho.
La dinámica de la competencia
La principal ventaja comúnmente atribuida a la empresa privada es la
del dinamismo. La "iniciativa individual" y la "libre competencia" son lemas
populares, que hemos creído que han sido el principio de nuestro rápido
progreso. Pero con respecto a esos factores influye más en nosotros el senti-
miento que el frío análisis y la medición objetiva. Tomemos, por ejemplo,
el cargo comúnmente formulado de que tenemos una "economía de derroche";
este derroche ha sido blandamente defendido, o justificado, como buena
economía, ya que, en definitiva, proporciona un beneficio general. Pero pa-
rece que nadie ha tratado de formular un balance, una precisa estimación del
total coste de nuestros dispendios y la total compensación dinámica resultante.
Probablemente no tomaremos nunca una resolución sobre una base tal.
pero vale la pena que nos detengamos algo a examinar la cuestión. Antes de
la guerra, un amigo mío que está en el negocio del petróleo me dijo que si
un automovilista que fuera de Richmond a Los Angeles comprase una pinta
de gasolina en cada gasolinera que encontrara en el camino, tendría al llegar
a Los Angeles no sólo lleno el depósito, sino que podría llenar el depósito
de dos coches remolcados o trailers. Este no es más que un aspecto de la
cuestión populannente tratada en una serie de artículos del CoUiers Weekly,
"Demasiadas compras al menudeo". Este es un cuento viejo para cualquiera
que visite la ciudad en que vivió antes y observe los efectos de la mortalidad
entre las casas de negocios. La un tiempo familiar Calle Principal se ha
convertido en un lugar extraño, yeso a pesar de que no puede saber de otros
cambios entre sus visitas, que no dejaron rastro alguno.
A pesar de que todos oigamos hablar de "duplicación" en el gobierno,
yo he observado que éste no es más que un problema importante en la admi-
nistración pública que en cualquier otro campo. La burocracia es su propio
obstáculo contra la duplicación, yen gran parte por la misma razón el hombre
de negocios querría, si pudiese, acabar con la competencia. La duplicación
existe en casi todos los campos no gubernamentales, y aunque exista la creencia
general de que esto es una bendición, no lo ve así el hombre de negocios
cuando va directamente contra ella y, al contrario, hace todo cuanto puede
por librarse de la "libre competencia" que tan sonoramente defiende durante
las campañas políticas.
Uno de nuestros periódicos de negocios nacionales solicitó hace dos o tres
años que el Departamento de Justicia suspendiese la ejecución de las le-
yes antitrust. El escritor no atacaba al Congreso pidiendo la derogación de las
leyes. ¡En cambio atacaba a Thunnan Arnold porque trataba de hacerlas
cumplir! Lo hizo consultando la creencia nacional en la libre competencia
e insistiendo en la inevitabilidad de empresa cada vez más voluminosas.
He aquí tres de sus párrafos:
"La vieja teoría de la competencia era la de que ésta reduciría los precios
hasta estar un poco por encima del coste de producción a fin de asegurar
un pequeño margen de beneficio neto y la continuidad del negocio. Actual-
mente, tal como nos ha enseñado la experiencia repetidamente, la desenfre-
nada competencia obliga a una baja de los precios hasta un nivel inferior
al coste de producción.
"En toda guerra de competencia de precios, que tantos políticos pa-
recen creer que habría de estimularse, el más bajo nivel de precio oscila
entre un 10 y un 20% por debajo del coste de producción. Esto significa
que una corporación con los mayores recursos no puede menos que vencer
al fin de cualquier lucha en competencia. Esto significa también que en una
guerra de precios, los competidores habrán de combatir, agotándose gra-
dualmente sus fuerzas hasta que, como los gallos de pelea, muera uno de
ellos o mueran ambos. Pero, al revés de los gallos, los industriales tienen ínte-
lígencía y juicio. Así que hacen lo posible por desviar la ley; al mismo tiempo
se unen como para evitar suicidios...
"Con la mejor intenci6n, trataron de resucitar y revitalizar esto por medio
de la promulgaci6n de leyes. Trataron de desviar una corriente económica
y acabar con las combinaciones por medios legales. Desde luego, fracasaron.
La ley natural se burló cínicamente de nuestro hombre poderoso y de nues-
tras leyes antitrust. Dentro de los últimos 50 años y desde la aprobación de
la ley Sherman, ha habido una verdadera hecatombe de unidades pequeñas.
A saltos y a empujones han ido surgiendo combinaciones de ellas y socieda-
des, hasta el punto que hoy constituye una excepci6n la llamada empresa
independiente. Oficialmente no hemos reconocido todavía la inmutabilidad
de la ley natural. La lucha contra ésta se ha sostenido a base de un enorme
derroche en gastos legales."
Después de esta defensa de la empresa grande y mayor, el escritor se

manifestó contrario al gobierno que abarque mucho. Examínese su argu
mentaci6n: "Las ideas y los progresos vienen de las inteligencias individuales,
no de las masas. La multitud puede sentir, odiar, consumir y destruir, pero no
puede construir." ¡Aquí parece estar de parte de Thurman Arnoldl Esta última
idea la aplica al gobierno. Lo mismo podría haberla aplicado a los negocios.
El problema de la dinámica en las grandes empresas no es esencialmente
distinto del problema de la dinámica en el gobierno. Socialmente hemos con-
fiado menos en el progreso logrado por una sola gran compañía que en el
logrado por una variedad de compañías, tanto grandes como pequeñas. Pero
la gran compañía es apta para aportar a la sociedad importantes contribu-
ciones. Igualmente lo es el gobierno, que constituye una entidad y aun
muchas. Pero tanto aquélla como éste pueden perfeccionar su organización
para conseguir un mayor dinamismo, y ambos necesitan hacerlo. La tendencia
al gigantismo de nuestras grandes sociedades significará simplemente que
esto constituirá un problema cada vez mayor tanto para las empresas de
negocios como para el gobierno.
Se ha dicho que el Congreso es causa de ineficiencia en el gobierno al
ordenar a éste que haga cosas que no hacen ninguna falta. ¿De acuerdo
con qué juicio? ¿Siguiendo cuál criterio? ¿Qué es eso de decir que el Con-
greso está "equivocado" al interpretar el sentir popular cuando indica la
necesidad de determinada actuación? ¿En qué difiere esencialmente tal deci-
sión del Congreso de la que pueda adoptar el consejo de administración
de una sociedad comercial? El consejo de administraci6n sigue el criterio de
la necesidad y el sentimiento nacional. ¿Es el criterio de las utilidades de la
empresa un criterio superior y más eficiente? ¿Son buenas todas las decisio-
nes en las empresas de negocios por la dirección y por el consejo de ad-
ministración?
Anatomía de la eficiencia
El más consistente y más reflexivo argumento con respecto a la relativa
eficiencia del gobierno y de las empresas de negocios es el de que la com-
petencia, que cabe presumir presente en los negocios y ausente del gobierno,
garantiza la eficiencia en los negocios y que, por tanto, la empresa privada
es más eficiente que la empresa pública. Pero puede preguntarse si la com-
petencia está realmente ausente de la administración gubernamental. Cada
una de los millares de partidas del presupuesto está en cerrada competencia
con las demás para su aprobación por el Congreso. Cada negociado, cada
programa, cada proyecto ha de luchar por la vida y por los fondos que ne-
cesita. Un jefe de sección se halla bajo una presión tremenda al preparar las
estimaciones justificativas de lo que solicita; ha de jugar a la baja, escatimar,
o reducir las estimaciones para proyectos que no tenga esperanza de justificar
plenamente en contraste con otras partidas procedentes de otras secciones.
Durante el año siguiente ha de estar continuamente vigilando y revisando
toda parte de su trabajo que pudiera hacer a su sección completamente vul-
nerable. El jefe de división atraviesa por el mismo proceso, para llegar al
fin del año con una solicitud de presupuesto que sepa que podrá defender
contra las solicitudes de otras divisiones en el negociado. El jefe de negociado
actúa de un modo análogo al manejar las solicitudes para todas sus divisio-
nes, aceptando las que crea posible justificar en la competencia departamental
con otros negociados. Y 10 mismo ocurre con el departamento. Presenta éste
al Negociado de Presupuestos únicamente lo que cree poder justificar en
competencia con los otros departamentos. El Negociado de Presupuestos
atraviesa por el mismo proceso al preparar lo que ha de someter al presidente
y al Congreso. Finalmente el Congreso sostiene largas discusiones, en que
se critica y desmenuza detalladamente el presupuesto en previsión de las
probables reacciones que después, en sus casas, experimentarán los constitu-
yentes. Invariablemente esas discusiones dan por resultado reducciones pre-
cisas; pero puede ser que aun esas reducciones no representen el final del
calvario. Aun cuando las cámaras no pueden decidir reducciones concretas,
pueden ordenar recortes horizontales, dejando que las dependencias en-
cuentren la manera de hacer particulares reducciones.
Este proceso se asemeja mucho a lo que ocurre en las empresas de ne-
gocios. Aquí la corriente que determina el proceso puede provenir de la com-
petencia en el sentido de la necesidad de obtener beneficios, al paso que en el
gobierno la corriente que determina el proceso viene del deseo de obtener
la aceptación y aprobación del pueblo. Pero el proceso es esencialmente el
mismo. ¿Puede alguien asegurar que esas diferentes aspiraciones actuando
a través de similares procesos administrativos produzcan resultados esencial-
mente distintos?
Puede preguntarse también si la competencia es en todo caso una fuerza
tan constante en los negocios privados, o tan claramente una fuerza que
impulsa la eficiencia, como muchos suponen.
Un perfecto monopolio se vería evidentemente libre de las inmediatas
y más duras presiones de la competencia. Pero hay muchos grados y clases
de monopolio, de suerte que la competencia se reduce al mínimo de incon-
tables maneras y en diversos grados. Está en la misma naturaleza de los
negocios el desear la eliminación de la competencia. También está en la misma
naturaleza de los negocios el tratar de establecerse en su propio nivel com-
petitivo llamando la atención hacia puntos distintos de los calculados para
estimular la comparación objetiva entre sus productos y los de sus competí-
dores. ¿Qué cabría decir de la eficiencia intrínseca de invertir un cuantioso

capital y gran volumen de mano de obra en la fabricación y la venta de
productos tales como la goma para mascar, el barniz para las uñas, los lápices
para labios. el Gout Router del doctor Kwack, y otras futesas semejantes? Aun
con la restricción impuesta por el gobierno a la ineficiencia de la líbre empresa
por medio de una Food and Drug Administration -Administración de alí-
mentos y drogas- facultada para excluir de los canales del comercio muchas
mercancías deletéreas, hay en el mercado una enorme cantidad de mercan-
cías de poco más o menos. Características sin importancia, pero muy costosas
llegan en muchos casos a constituir la base de la competencia. La tienda-
departamento mediana ha tendido a subir rápidamente durante años debido
a una carrera de competencia para suministrar servicios y cosas notables de
precio. Dos conocidos y nacionales industriales-inventores me aseguraban hace
años que la manera de ganar dinero es inventar una futesa en lugar de
gastar esfuerzos en estudios más fundamentales. Estos son algunos aspectos
de la competencia que descalifican a ésta como fuerza creadora de eficiencia.
¿Qué es, al fin y al cabo, un "bien económico"? ¿No es algo que satisface
un deseo humano o un deseo que la gente pueda satisfacer? ¿En qué difiere
esto de un "bíen político" que es la base de la actuación del Congreso y de
la administración gubernamental? ¿Qué es más eficiente que ésto? ¿Quién
lo dice? ¿Qué es la eficiencia, en todo caso? A mí me parece que todas estas
preguntas ceden al paso a otra, a una gran pregunta: ¿Qué es lo que quiere
el pueblo? Esta es una pregunta política. La política determina la base sobre
la cual vive y se mueve la economía. No existe pues una manera fácil de
comparar la eficiencia en el gobierno con la eficiencia en los negocios. El
presidente de la New Jersey Bell Telephone Company, Chester Barnard,
en The Functions 01 the Executioe, declara que no hay una prueba objetiva
para la amplia eficiencia a no ser la supervivencia. De nada sirven las afír-
maciones ligeras sobre la relativa eficiencia del gobierno y de la empresa
de negocios. De mucho sirven. en cambio, los esfuerzos dirigidos a hacer
que tanto el gobierno como la empresa privada sean más capaces de super-
vivencia, más ajustables y más satisfactorios en su funcionamiento.
19
Responsabilidad administrativa
en una democracia
Siempre que una persona ejecuta un acto por o en nombre de

otra, se plantea el problema de la "responsabilidad". ¿Se ajustó el
acto ejecutado a las instrucciones del comitente? Si no, ¿en qué
sentido, en virtud de qué teoría se justifica que el acto fue ejecuta-
do en nombre del comitente? ¿Cómo puede asegurarse el comi-
tente de que un acto ejecutado en su nombre represente su exacto
deseo o su "verdadera voluntad"?
Estas preguntas no son más que unas cuantas de las muchas
aplicables a la relación entre dos personas, cuando una actúa por
o en nombre de la otra. Habitualmente tales preguntas son "prí-
vadas". Es decir, surgen en las relaciones humanas comúnmente
consideradas en nuestra tradición como no directa o legítimamente
relacionadas con el Estado. Están pues planteadas como problemas
dentro de la conducta o la moral; o como problemas de derecho,
pero todavía de derecho "privado" en el sentido de que ninguna
de las partes es el gobierno.
Pero con frecuencia los problemas de responsabilidad son pú-
blicos. A medida que se va ampliando la órbita de las funciones
del gobierno, va aumentando correlativamente el problema de su
responsabilidad, incluyendo a los "servidores públicos" o burócra-
tas, para con los ciudadanos, y la de diversos organismos o depen-
dencias del gobierno unos para con otros. De la solución satisfac-
toria de esos problemas depende en gran parte la respuesta a la
pregunta de si las funciones del gobierno se han extendido en forma
inconveniente, o si, al contrario, podrían todavía ampliarse con
ventaja y sin peligro.
Los problemas de responsabilidad en la administración pública,
si se ahondan en su aspecto teórico, conducen a uno de primera
categoría, el eterno problema de la teoría política. Plantean cues-
tiones tales como la del origen de la autoridad política y la de qué
496
Responsabilidad administrativa en una democracia 497
es lo que legitima el poder político. Inducen a examinar la natu-
raleza de la justicia, los derechos individuales y el bienestar pú-
blico, y a la ulterior consideración de quién tiene derecho y com-
petencia para hacer tales determinaciones. Inducen a reflexión
sobre las implicaciones de las estructuras sociales, de los sistemas
económicos y de las doctrinas religiosas.
Ahondados en otro sentido, los problemas de responsabilidad
pasan a ser lo que podrían denominarse problemas de mecánica
social. Habiéndose dado soluciones satísfáctorías a los problemas de
teoría, ¿cómo deben completarse esas soluciones? ¿Qué formas
de organización, qué particulares procedimientos administrativos y
concretamente qué formas jurídicas y relaciones personales es más
fácil que conduzcan al fin apetecido?
El siguiente ensayo sobre la "responsabilidad de la administra-
ción pública", proporciona una perspectiva histórica y teórica acer-
ca de los problemas de responsabilidad en el moderno Estado de-
mocrático. El autor es John M. Gaus, que ha sido presentado
anteriormente como autor de American Society and Public Adminis-
tration (La sociedad norteamericana y la administración pública).
El profesor Gaus muestra una vez más aquellas cualidades de
vitalidad, profunda visión y equilibrio que han dado un valor es-
pecial a sus escritos sobre administración pública.
La responsabilidad de la administración pública·

JOHN M. GAUS
La contribuci6n de los Estados Unidos a la idea de la responsabilidad

en la administraci6n consisti6 en exigir al jefe del poder ejecutivo -y des-
pués a muchos jefes ejecutivos de menor categoría- la sumisi6n directa o
indirecta al voto popular. En el tiempo de la Revoluci6n y de la redacci6n
de la Constituci6n que la Revoluci6n hizo necesaria, no se había establecido
todavía en los viejos Estados de Europa, incluyendo a la Gran Bretaña,
la responsabilidad de los principales funcionarios ejecutivos con respecto a la
legislatura. Desde luego, en la misma década de la Revoluci6n, Edmundo
Burke, en su Thoughts on the Cause 01 the Present Discontents, expuso por
primera vez una sólída teoría del gobierno de partidos en que la responsabili-
dad por la direcci6n correspondía a los jefes de los partidos que contasen con
mayoría en la legislatura. Cuando los dirigentes norteamericanos separaron del
rey de Inglaterra la responsabilidad de su gobierno, no transfirieron la respon-
sabilidad del poder ejecutivo a las nuevas legislaturas que crearon. Así se
o De The Frontiers 01 Publtc Administrotion (Chícago, 1936), págs. 26-44.

Abreviado. Reproducido con autorización de la Imprenta de la Universidad de
Chicago.
498 Responsabilidad administrativa
desarrolló una especie de triple responsabilidad en nuestra administración.

Esta se veía como responsable ante el pueblo a través del jefe elegido del
poder ejecutivo. También es responsable ante los tribunales ordinarios por
la observancia de las disposiciones legales, tanto procesales como sustantivas
de nuestra fundamental ley constitucional y del derecho estatuido, al cual
debe la administración su establecimiento y sus facultades para actuar. Al
paso que la responsabilidad frente al pueblo se hace efectiva por medio
de las elecciones, y frente a los tribunales por medio de la revisión judicial,
practicada por diversas formas de procedimiento. La responsabilidad frente
a la legislatura, aunque no tan clara y completa como resulta en la forma
del sistema de gabinete que ha revestido en Europa, particularmente en
Francia e Inglaterra, se hace efectiva de todos modos a través de medidas
financieras, y la regulación del establecimiento y la organización de la ad-
mínistración por disposiciones legales, a través de investigaciones legislativas
y de la confirmación o ratificaci6n de las personas designadas para los cargos.
La aparici6n del sistema de partidos ha añadido una nueva complicaci6n.
Si bien en teoría puede sostenerse que la elección popular de un jefe
ejecutivo hace a la administraci6n responsable ante el pueblo directa e in-
directamente, también esta responsabilidad se hace efectiva por medio de la
acci6n de la legislatura con sus leyes y otras formas de mando, en realidad
el amo inmediato es un partido o un mecanismo faccionario. Esta situaci6n
es análoga a la que prevalecía en el sistema medieval, cuando una res-
ponsabilidad te6rica del gobierno para con Dios se hacía en realidad efec-
tiva -cuando se hacia efectiva- por un papado que tenía sus propios intereses.
No es ésta la única complejidad. La responsabilidad de una persona
dedicada al servicio civil frente a la jerarquía de sus superiores -frente a
la legislatura, a los tribunales, a los ciudadanos en generales confusa. ¿En-
tran a colación los actos privados en una disputa discrecional o ministerial?
¿IJeva consigo el caso una cuestión política? ¿Es el servidor público, titular
de un cargo o un empleo? ¿Es él responsable por una cosa mal hecha, o
lo es su patrono, el Estado? ¿Es la función que esté realizando, guberna-
mental o un privilegio suyo? Así como los tribunales administrativos fran-
ceses han sentado un criterio jurídico con que se ha dado cierta delimita-
ción a esas cuestiones, nuestro sistema jurídico es, cuando menos, complejo
y confuso.
Así pues, el concepto de la responsabilidad de la administración pública,
después de este desarrollo de los siglos no está claramente precisado ni es
consistente. Son tales hoy en día las funciones características del gobierno,
que ni el electorado ni la legislatura pueden expresar detallada y concreta-
mente las orientaciones específicas que deseen que siga la administración.
Supongamos, por ejemplo, que quisiéramos regular el cine o la radio en in-
terés de la moral pública. No el electorado ni la legislatura pueden anticipar
la clase de situaci6n para la cual habrían de tomarse disposiciones detalladas.
Si suponemos que, al menos, fuera posible someter la actuaci6n de la admi-
nistración a una revisión judicial, entonces nos encontraríamos con nuevas
dificultades. Ni el electorado ni la legislatura, en su deseo de regular el cine
en interés de la moral pública, pueden ir mucho más allá de fijar un principio
general que baya de aplicarse a todos los casos concretos por un personal
en una democracia 499
administrativo que examine previamente toda película que los productores

traten de presentar al público. Si esos productores se sintieran agraviados por
lo que considerasen un abuso de aquella facultad discrecional dada por el
electorado y la legislatura a los funcionarios administrativos, la teoría es que
podrían recurrir a los tribunales para que se revisase aquella decisión. Si el
poder delegado en la autoridad administrativa es demasiado general, la
teoría es que puede atacarse como una delegación anticonstitucional de
la autoridad legislativa a la ejecutiva.
¿Pero qué es lo que ocurre en realidad? Contrastando con esta situación,
con la alegación de que el principio general establecido en la leyes tan am-
plio que confiere prácticamente facultades legislativas, la Suprema Corte
ha sostenido, por conducto de uno de sus miembros, que en todo caso tales
principios generales deben interpretarse de acuerdo con "el sentir y la ex-
periencia de los hombres". Así pues, cabe preguntar de nuevo cuál es la respon-
sabilidad que actualmente tiene el administrador, en vista del abandono por
el electorado, la legislatura y los tribunales, en tantos puntos, de la facultad
y la función de precisar la política que deba seguirse. Si bien recientes sen-
tencias de los tribunales han combatido esta tendencia, la índole de nuestros
problemas de gobierno impide su reversión.
Desde luego, no es ni conveniente ni posible que el electorado determine
la política que haya de seguirse, a no ser de la manera más general y en las
menos ocasiones posibles. Todo 10 más, ha de limitarse a indicar cuál de
los diversos jefes políticos en competencia prefiere que ocupe un cargo
durante un determinado periodo. Esto significa por lo que respecta a la
responsabilidad de la administración para con el electorado, que será en
el mejor de los casos, vaga e imprecisa. En la siguiente elección tendrá el
electorado una noción general sobre si fue o no aceptable la administración
de los asuntos públicos durante el precedente periodo electoral, en com-
paración con lo que podría ser bajo la alternativa del jefe político rival
durante el periodo electoral siguiente. Entonces se elige a los que ya están
en el poder o a los que están fuera de él. Hay aquí un elemento de res-
ponsabilidad que no puede ignorarse, y que debe permanecer como atributo
esencial de todo sistema de gobierno representativo. Pero habrá que con-
venir en que esta forma de responsabilidad es, en todo caso, muy general
y, en definitiva, difícil de manejar, a menos que se dé vida a otras formas
de responsabilidad por medio de las cuales pueda hacerse real y efectiva
la definitiva responsabilidad de la gran masa de servidores públicos frente al
Estado como un todo.
Las legislaturas se hallan en una posición más adecuada para dar con-
tenido y significado a la responsabilidad que la Constitución les asigna. Es
cosa generalmente admitida entre las personas que se dedican al estudio de la
administración el que, en general, las legislaturas han hecho más mal que
bien con una regulación detallada de la organización administrativa. Las legis-
laturas se han visto obligadas, por la índole de los problemas sobre los que
legislan, a conceder amplia discrecionalidad a la administración en la ejecución
de sus disposiciones legales. Esto ha sido un hecho, fuera cual fuese el par-
tido que tuviera mayoría en la legislatura, y fuera cual fuese el nivel cultural
del Estado. Fue durante la administración de Harding, por ejemplo, cuando
el Congreso confirió al presidente la facultad de elevar o rebajar los derechos

de aduana oída la opinión de la Comisión Aduanera, de acuerdo con los
cambios en las diferencias del costo de producción entre los Estados Unidos
y cualquier país extranjero. No hace falta ser un economista eminente para
saher que las diferencias en el costo de producción no son cosa bastante claras
para ofrecer un molde utilizable que pueda aplicarse imparcialmente. Du-
rante los últimos años se confirió a una dependencia administrativa británica,
una parecida amplia facultad discrecional sobre derechos de aduana. En
1934, la Reciprocal Tariff Act (Ley de Reciprocidad Aduanera) concedió
a un presidente demócrata la facultad de celebrar convenios, internacionales
sobre tarifas aduaneras. En ambos países, dicho de otro modo, las legisla-
turas, sin tener en cuenta intereses de partido, han concedido al poder eje-
cutivo un amplio margen de poder para modificar los impuestos, poder que
históricamente le disputaron al poder ejecutivo al costo de la guerra civil.
Esta política es todavía más sorprendente en muchos campos de la regulación
gubernamental forzada por los progresos científicos y técnicos. Con todo, el
aumento en la intervención gubernamental experimentado en los últimos
cien años, ha sido necesario desenvolver una forma de intervención en que
se pudiera dar la importancia debida a un sutil y flexible ajuste de un princi-
pio general consignado en la ley a las peculiares circunstancias de un comer-
cio, una localidad y otro cúmulo de factores diferenciadores. Así pues, la res-
ponsabilidad de la administración para con la legislatura, aunque no tan
vaga como para con el electorado, no por ello está mejor ajustada a la política
general, y es, al fin y al cabo, la aplicación concreta lo que cuenta para el
ciudadano corriente, afectado por la ejecución de la ley de que se trate.
El tiempo ha tratado duramente no sólo la responsabilidad de la admi-
nistración para con el electorado y la legislatura, sino que también ha metido
una mano non sancta en la responsabilidad para con los tribunales. Desde
luego, se han creado ciertas dependencias administrativas a fin de evitar las
inconveniencias del trato judicial de los problemas relativos a la administra-
ción, y fácilmente podremos ver más acerca de ese traspaso. Tenemos, por
ejemplo, el florecimiento de especiales agencias administrativas, tales como
las que se ocupan del problema de los accidentes del trabajo. Probablemente
tendremos el desenvolvimiento de dependencias administrativas que sustitu-
yan la labor de los tribunales de justicia en relación con los' accidentes de
automóvil y los problemas de tránsito en general. La ventaja de que ciertas
cuestiones reciban trato administrativo, ya oblír.ados por los progresos téc-
nicos, como ocurre con los transportes, resultar. \ imposible si los casos de
controversia hubieran de ser generalmente tramitados de nuevo por los tribu-
nales de justicia. Si esto ocurriese, como apuntó un acosado miembro de la
Suprema Corte de los Estados Unidos, "habría que parar las ruedas del
gobierno". Ello se debe, desde luego al deseo que tenemos de aprovechar la
ventaja de los conocimientos especiales que la experiencia proporciona a los
expertos, y de la sencillez y economía de la investigación y el procedimiento
de la dependencia administrativa, y por ello se han transferido a los nuevos
tribunales administrativos muchos problemas de regulación. Ello ha motivado
que se ampliase considerablemente el margen de discrecionalidad en que
se acepta en forma definitiva la decisión de la autoridad administrativa.
Desde luego, pueden los tribunales en ocasiones intervenir para "revisar el

proceso". Pueden intervenir de cuando en cuando para juzgar con respecto
a lo que la ley exige, acerca de los factores que debe tener en cuenta el
admínístrsdor para la valuación o estimación en términos generales. Mas,
en la labor cotidiana de la mayor parte de agencias o dependencias admi-
nistrativas suele ser definitiva la resolución administrativa.
Pero, cabe preguntar, ¿por qué nos preocupa el problema de la díscre-
cionalidad administrativa en nuestro estudio acerca de la responsabilidad
de la administración? La conexión entre esos dos aspectos de la administra-
ción aparece con toda claridad si examinamos los argumentos expuestos por
Brand Whitlock en su estudio de The Enforcement of Law in eities (Cum-
plimiento de la ley en las ciudades). En este librito el ex alcalde de Toledo,
estudia el difícil problema del cumplimiento de las leyes que puedan estar
en pugna con los criterios habituales relativos a las bebidas alcohólicrs y la
observancia del domingo. Sabemos que es un hecho frecuentemente repetido
que los sistemas o políticas que se siguen para hacer cumplir tal legislación
varían considerablemente dentro de una misma zona política, bajo diferentes
administradores. ¿Ante quién es responsable el administrador de esta situa-
ción? Se admite el supuesto de que no es responsable ante la autoridad
legislativa, ya que se acepta con aplauso la gran flexibilidad que prevalece
en cuanto a la aplicación de los preceptos legales. Si, entonces, decimos que
es responsable frente al electorado, nos encontramos con la pregunta de
que frente a qué parte del electorado. Y si finalmente decimos que, en todo
caso, es responsable frente a los tribunales en esta materia, nos encontramos
con una larga serie de actitudes adoptadas acá y acullá por los tribunales,
los cuales tratan de eludir este problema apartando de su jurisdicción aquellas
cuestiones que ellos califican acomodaticiamente de política ...
En un Estado en que las facultades del gobierno se entremezclan enre-
dadas con las de la industria, el comercio y las finanzas, no operan debida-
mente las tradicionales moderaciones o restricciones de la discrecionalidad
del administrador consistente en hacer a éste responsable frente al electorado,
los tribunales y el poder legislativo. El perjudicial sistema del hecho consu-
mado se adopta mucho antes de que una revisión pueda reparar el daño
causado. Solamente puede lograrse una justicia sustantiva en el lugar y
momento en que se decide la política que va a seguirse y ésta se traduce
en hechos, está presente y se hace sentir el interés que podría resultar per-
judicado. Y más significativo todavía es el hecho de que la administración
pública tiene cada vez más empeño en ver que dicho interés esté organizado,
de suerte Que pueda resistir al poder coercitivo. Se ha concedido a los obreros
la facultad de organizarse y el Estado vigila las elecciones a fin de garanti-
zar su rectitud. El Estado ha tenido que crear organizaciones de consumido-
res y ha incluido entre ellas el reducido número de las que se ajustan a los
intereses y punto de vista del consumidor, combinándolas con la administra-
ción cotidiana. Así, por fin, se resuelve este fundamental problema de la
formulación de las políticas que habrán de seguirse evitando el choque de
intereses de grupo, que quedan conciliados en la textura de la administración
debido a la deficiencia de las formas tradicionales de exigir la responsabilidad
administrativa.
El esfuerzo por establecer... dependencias allí donde puedan ser con-

sultados los grupos de intereses directamente afectados y los administradores
puedan tener en cuenta su responsabilidad frente a aquellos no es, desde
luego, el único esfuerzo realizado para resolver el problema de la respon-
sabilidad. En una interesante revisión del personal empleado en asociaciones
privadas y grupos de interés y de sus representantes para colaborar con
la administraci6n pública, Lane Lancaster observa que:
..... gran par';, de nuestra administración pública está condicionada por la

actitud de ). s llamadas asociaciones privadas... de hecho una parte im-
portante ~ A dirigida por dichas organizaciones. .. El trabajo de la sociedad
es reabne- ~ una labor de colaboración; ésta no se lleva a efecto por las de-
pendendas "públicas" si, al emplear este término, tenemos la idea de mandos
soberanos que ~Iay que aceptar de buen o mal grado. Y una visión realista
del mecanís-,o administrativo de un Estado revela no un grupo oficial de un
lado y un ;>úblico obediente de otro, sino una situación en la que la comu-
nidad, en ';;'-1 necesidad de asistencia, acude a quienes tienen competencia
y confi.ma, haciéndolos funcionarios públicos, una responsabilidad social
que de hecho no se incrementa porque se le dé un carácter oficial... "
La autoridad, en fín; es consecuencia del acertado ejercicio de una fun-
ción; el papel del administrador es lograr una conciliación de intereses en
juego y requiere que se gane el consentimiento de la gente por la acumulación
de conocimientos exactos e importantes.
Al seguir el rastro de estos cambios institucionales puede parecer que se
ha perdido de vista al solitario servidor civil en quien, en último análisis, recae
la responsabilidad. Si, aun no habiendo necesidad, se ha concedido tan amplio
margen de facultad discrecional a una organización administrativa, ¿cuál ha
sido la suerte de aquél? ¿Le corresponde ese poder discrecional? De ser así,
¿ante quién es responsable? Tradicional y legalmente ha sido responsable
ante su funcionario superior y ante la ley. Pero aquí, también, existe la ten-
dencia a hacer que el jefe político dependa de su plana mayor, ya que la
índole de los problemas exige cada vez más una experiencia y una prepara-
ción que el jefe político raramente posee. Así como la administración ha sido
invadida por el grupo de intereses, a fin de asegurar una efectiva responsa-
bilidad al conocimiento y la experiencia de los grupos más afectados, así el
servidor civil individual ha de pensar al menos si no necesitará cierta pro-
tección de una manera organizada para la responsabilidad que sus conoci-
mientos y preparación profesional hacen recaer sobre él. La responsabilidad
del servidor civil a las normas de su profesión, en lo que esas normas puedan
afectar al interés público, merece el reconocimiento oficial. Así, a través de
su funcionario superior, y a través de los comités consultivos de los grupos
interesados relacionados con su departamento, es como se hace efectiva su
responsabilidad ante el electorado y la legislatura; al paso que a' través de
alguna organizaci6n representante de los servidores civiles y de los grupos
profesionales entre los que fue reclutado, es también reconocida su respon-
sabilidad para con una profesíén.
En los últimos años se ha librado un combate en varios periódicos lite-
rarios de los Estados Unidos, entre varios bandos acerca del uso del término
en una demoaacla 505
"humanismo". Una agresiva facción, defendiendo su propio estílo de huma-

nismo empleó la expresión de "el freno interno". Sin adoptar nosotros posición
alguna en la contienda literaria, podemos, al menos, aprovechar esta expresión
para aplicarla en el presente estudio. Ciertamente en el sistema de gobierno
que está surgiendo ahora, una importante clase de responsabilidad será aque-
lla que el servidor civil individual reconoce que debe a las normas y a los
ideales de su profesión. Este es su "freno interno". No es éste una actitud
tan nueva o rara como el común de las gentes parece suponer. Hace más
de un cuarto de siglo, John R. Commons, en un estudio sobre "Sindicatos de
empleados públicos", hacía observar que:
" ... en este país, con el sufragio universal, el hombre que trabaja en un em-
pleo público no necesita recurrir a la huelga. Integra una camarilla y marcha
juntamente con los políticos. Cuenta con el sufragio. No podemos prescindir
de la organización. Esos empleados se organizarán, de una manera u otra.
La verdadera solución consiste, no en tratar de destruir las organizaciones de
servidores públicos, sino en darles reconocimiento oficial, para confiarles
una parte de la administración de su departamento, y entonces sujetarlos a
esa responsabilidad ... "
Un ejemplo que puede proporcionar el profesor Commons, tomándolo

de la administración de Seth Low en la ciudad de Nueva York, es la valiosa
cooperación en el mejoramiento de la administración logrado por medio de
la organización de los empleados Street Cleaning (barrenderos), estimulada
por el coronel Ceorge Waring, distinguido ingeniero, miembro de la junta
municipal. Gracias a la actuación de diez miembros de la Junta de conferen-
cias, que incluían a cinco jefes ejecutivos de negociado y cinco oradores ele-
gidos por la organización de los empleados, cosa de mil cien injusticias o
motivos de queja, que habrían sido material apropiado para que un jefe de
facción local hubiera dado desarrollo a una organización irresponsable, fueron
tratados con sujeción a un procedimiento que estimuló una nueva y creadora
actitud por parte de los servidores civiles con respecto a su trabajo. Hay que
sentirse inclinados a estar de acuerdo con la afirmación del profesor Com-
mons cuando dice: "Yo considero que este invento del comisionado Waring
en el Departamento de limpieza de calles de Nueva York, es la más impor-
tante contribución práctica que se haya aportado a la reforma del servicio
civil en un gobierno democrático." La declaración acerca de la política sobre
empleados adoptada por la Autoridad del Valle del Tenesí, es un ejemplo
reciente del mismo principio.
Durante los últimos veinticinco años encontramos muchas otras muestras
del progreso de este nuevo tipo de responsabilidad en la administración pú-
blica. Tenemos, por ejemplo, la aparición de nuevas profesiones tales como
la de los trabajadores sociales. La Asociación Norteamericana de Trabajadores
Sociales (American Association of Social Workers) ha combatido durante
muchos años por elevar los niveles de adiestramiento, reclutamiento y con-
diciones de trabajo de los trabajadores sociales en todos los Estados Unidos.
Una relativamente nueva profesión de esta clase tiene especial dependencia
del "freno interno", del orgullo de sus miembros por llevar al cabo trabajos de
iniciación y por fomentar, por propia iniciativa, más elevados niveles de todas
clases, puesto que el público en general y el término medio de sus repre-
sentantes en una junta profesional o en una legislatura es de suponer que
tengan muy poco conocimiento de las posibilidades y condiciones en este
campo. No menos sorprendente es el surgimiento de esfuerzos por mejorar
la administración desde dentro, tales como los realizados por muchas ligas
estatales de municipios federados en la American Municipal Association (Aso-
ciación Municipal Norteamericana), la International City Managers' Association
(Asociación Internacional de Presidentes Municipales) y grupos parecidos;
o la valiosa cooperación en el mejoramiento de la administración lograda
por el Servicio de Salubridad Pública de los Estados Unidos, por medio
de sus reuniones mixtas y del intercambio de estudios e informes logrado
a través de publicaciones y de otros medios con los funcionarios .de salubridad
pública estatales y municipales ...
No hemos alcanzado, ni mucho menos, los límites de las posibilidades
de la experimentación en los viejos tipos de responsabilidad. Desde luego,
tan solo estamos comenzando el cuidadoso estudio de cuestiones de opinión
pública y problemas de responsabilidad política en términos generales. Pero
a medida que va aumentando la discrecionalidad administrativa van haciendo
falta mucho más eficaces métodos e instrumentos de educación cívica y fis-
calización política. Puede ser que en los Estados Unidos, por ejemplo, en-
contremos conveniente la vuelta al sistema de partidos y de responsabilidad
política del periodo anterior a Jackson, en que la organización de los partidos
estaba fundada en los miembros del partido que tenían representación en la
legislatura elegida y en posiciones ejecutivas, es decir, aquellos que tenían
responsabilidad con facultad legal para hacer buena aquella responsabilidad
en la legislación y la administración del momento. Tal división de organi-
zación de partidos sería una mejora sobre el actual sistema de convención,
y se podría conservar el uso de una elección primaria como un medio de
fiscalización general sobre el personal seleccionado para representar al par-
tido en aquellos cargos. Esto merecería las legítimas críticas dirigidas contra
la excesivamente limitada y rígida clase gobernante que desplazaron las con-
venciones de partido, pero evitaría los todavía más graves aspectos de irres-
ponsabilidad debida a las complicadas componendas de convención y comité
dentro del partido, que introdujo el movimiento [acksoníano, Además, podría
sin duda mejorar considerablemente las relaciones entre la administración y
la legislatura en el sentido de clarificar sus respectivas partes de responsabi-
lidad. Aquellos de nosotros que, Quizá indebidamente, hemos criticado nuestro
propio sistema podemos advertir que los países parlamentarios están también
descontentos en este punto. El ex senador Bronsom Cutting propuso, en la
Conferencia Progresista, celebrada en Washington en 1931, que en vista de
la amplia delegación de poderes hecha por el Congreso a favor de las
dependencias administrativas, debería establecerse un comité mixto perma-
nente del Congreso, para vigilar la aplicación por las autoridades administra-
tivas de aquellas disposiciones generales. Estas y otras proposiciones deta-
nadas que podrían mencionarse tienen un gran valor, ya que con estos
procedimientos llevados a la práctica, podrían reducirse los riesgos de un
estrecho y egoísta profesionalismo en el servicio civil.
Puede haber nuevos acontecimientos en el campo de la posible revisión

judicial por medio de la cual la responsabilidad del servicio civil y del de-
partamento administrativo respectivamente, o del Estado, puede depurarse
ya por los tribunales ordinarios, ya por tribunales administrativos especiales.
Tocamos brevemente estas materias, no porque carezcan de importancia, pues
es en la actitud del servidor civil como individuo hacia su trabajo y su
profesión, como parte integrante de la compleja sociedad que va tomando
forma a su vista, donde ha de explorarse el más importante aspecto de la
responsabilidad en este periodo de expansión del Estado.
La nota de un sentido de cuerpo que abarque toda la organización ad-
ministrativa puede encontrarse no s610 en el gobierno tal como generalmente
se emplea esta expresi6n, sino también en los gobiernos suplementarios y
en los servicios civiles del comercio y la industria, especialmente allí donde
las presiones internas de los grupos participantes han proporcionado regulares
y permanentes canales a través de los cuales pueda comprobarse y ajustarse.
]ennie Tumer, en su estudio sobre "Democracia en la administraci6n" ha
hecho hincapié en esto, como hicieron Commons, Perlman y otros autores
dedicados al estudio de las instituciones económicas. Lo mismo que los fun-
cionarios de la cancillería medieval constituyeron una especie de gremio,
limitando así la arbitraría discrecionalidad del rey o de los ministros, así el
mecanismo de la discusión sobre horas, salarios y condiciones de trabajo en
la industria textil, por ejemplo, eleva las casuales relaciones entre patrono
y obrero a una especie de relación jurídica de trascendencia pública entre
personas que asumieron la responsabilidad de llevar adelante una empresa
mixta que tiene repercusiones de carácter público. "El Estado es como son
sus funcionarios", dice Dewey. El hecho de ser un funcionario tiene sus be-
moles, que pueden advertirse también en una economía y sociedad ínter-
dependiente siempre que en ella se haya logrado cierta estabilidad y seguri-
dad, cierta contingencia de una especie de derecho de propiedad a un cargo
debidamente desempeñado. A menos que se estimule este sentido de res-
ponsabilidad, será incompleta, negativa y externa la responsabilidad de la
administración ...
*
El siguiente ensayo sobre "Medición de la responsabilidad ad-
ministrativa" de Arthur A. Maass y Laurence l. Radway, del De-
partamento de Gobierno de la Universidad de Harvard, se extiende
a las mismas cuestiones que el profesor Gaus en el ensayo prece-
dente. La manera de tratar el asunto y el estilo son muy dife-
rentes, pues presentan no una revisión y un comentario, sino una
enumeración y una argumentación.
Tal como se indica en el ensayo del profesor Gaus, la exposi-
ción razonada y los métodos para lograr responsabilidad en la ad-
ministración en el moderno Estado democrático son diversos y,
hasta cierto punto, confusos y contradictorios. Responsabilidad ante
el pueblo en general, frente al pueblo organizado en "grupos de
intereses", frente al cuerpo legislativo, al jefe ejecutivo, a los par-

tidos politicos, al espíritu profesional y normas éticas, y ante los
tribunales; todas estas responsabilidades forman parte del sistema
político norteamericano tal como funciona en la actualidad. Este
ensayo, advirtiendo su diversidad y contraposición, trata de esta-
blecer criterios de responsabilidad y examina los valores relativos
de los varios tipos de responsabilidad.
El trabajo está estrechamente entretejido. La argumentación
debe, de hecho, apreciarse como si se tratara de una demostración
en geometría. No obstante, cada párrafo está erizado de argumentos.
¿Se hallan los autores en terrenos sólidos ideológica y metodo-
lógicamente? ¿Es "acertada" la forma de tratar cada tipo de res-
ponsabilidad? ¿Esboza criterios que puedan utilizarse "sobre la
marcha"?
Medición de la responsabilidad administrativa o

ARTHUR A. MAASS y LAURENCE l. RADWAY
Método de acceso al tema

El siguiente estudio es un esfuerzo, aunque de tanteo e incompleto, para
establecer criterios que sean útiles en la determinación de hasta qué punto
se conduce cualquier dependencia administrativa como instrumento respon-
sable de gobierno. Su finalidad primordial no la constituye cuál sea la mejor
manera de sostener el estado de ánimo resultante de una conducta admi-
nistrativa responsable. Lo que aquí interesa principalmente es apreciar los
grados de responsabilidad sobre la base de criterios aplicables a determinadas
dependencias en funcionamiento.
Mucho es lo que se ha escrito acerca de los "principios" de la responsa-
bilidad administrativa. Los especialistas se han lanzado a animadas contro-
versias sobre su índole y validez. Pero esos principios son con frecuencia
ambiguos, y aunque incompatibles unos con otros, resultan muchas veces
igualmente aplicables a la misma situación administrativa. Se cree por tanto
conveniente usar el más modesto lenguaje al hablar de "criterios" de res-
ponsabilidad, algunos de los cuales pueden seguramente chocar con otros, pero
todos ellos deben ser sopesados y aplicados juntamente en cualquier intento
por calibrar la responsabilidad de una determinada dependencia administrativa.
Desde luego, esos criterios no se han formulado in vacuo. Se basan en
ciertos puntos de vista o predisposiciones que es necesario explicar. Necesa-
riamente esas predisposiciones están vaciadas en términos normativos, pero
se consideran como instrumentos para la tarea, no como dogmas perdura-
bles. Especialmente se refiere el análisis a la organización federal en gran
• De Public AdminW,ation Ret1iew, vol. 9 (verano de 1949), págs. 182-192.

Reproducido con autorizaci6n de los autores y de Public AdminWration Review.
escala en el contexto de la sociedad norteamericana contemporánea, y este
contexto está tomado para incluir tanto el gobierno constitucional en su for-
ma presidencial como la ideología democrática que prevalece en la actualidad.
Responsabilidad. Visi6n general e hist6rica
Para apreciar la índole y la importancia general de la responsabilidad

administrativa es necesario comprender el significado de la burocracia en
el Estado moderno. Lógicamente, desde luego, el gobierno constitucional
presupone una burocracia en funcionamiento; pues mientras no exista una
maquinaria administrativa será inútil esforzarse por sujetarla a la influencia
y fiscalización popular. Pero más que esto, la burocracia es el verdadero
meollo de la democracia constitucional en el sentido de que ningún gobierno
moderno podría sobrevivir largo tiempo sin una eficiente organización ad-
ministrativa. "No ; . . es cuestión de optar entre democracia y burocracia,
entre constitucionalismo o administración eficiente, sino por una combina-
ción de ambas cosas, un equilibrio entre ellas, en fin, una burocracia res-
ponsable."
Históricamente la responsabilidad de los funcionarios se ha hecho cumplir
más frecuentemente, y quizá más fácilmente, por medio de sanciones reli-
giosas más que por sanciones seculares. La única manera de eludir la respon-
sabilidad religiosa y los frenos que comporta consiste en emanciparse de las
creencias religiosas. Esto es 10 que ocurrió en la Italia del Renacimiento.
Pareció allí necesario desviarse de las normas religiosas para hacer frente a
las exigencias prácticas del gobierno. Se actuaba en nombre de la raÍ$on tEétat
o razón de Estado. La mentalidad cristiana, pendiente todavía de sus tra-
diciones ideológicas, trataba de justificar tal conducta haciendo una divinidad
del orden político. En el siglo XVII, el gobierno por derecho divino y respon-
sable ante el mismo, pasó a ser el gobierno bajo reyes por derecho divino y
responsable ante los mismos. Este sistema se resume con la expresión de
"constítucíonalísmo moderno", que es esencialmente "un esfuerzo por lograr
una conducta responsable en los asuntos públicos sin sanciones religiosas".
La democracia constitucional trata pues de someter la burocracia a nor-
mas seculares. Y la responsabilidad administrativa bajo un régimen tal ha
sido considerada como la total suma de prácticas constitucionales, reglamen-
tarias, administrativas, judiciales y profesionales por las cuales están los
funcionarios públicos constreñidos y regidos en sus actos oficiales. Pero no es
posible identificar los criterios para medir la responsabilidad administrativa
con base en tales expresiones generales. Se hace, pues necesario relacionar el
concepto general de responsabilidad con las funciones específicas del poder
es decir, responsabilidad ¿ante quién?, y del propósito, responsabilidad ¿por
qué?
¿Responsabilidad por qué?

Formulaci6n de supuestos: Una dependencia administrativa debe ser res-
ponsable por la formulación, así como por la ejecución de la política pública.
Fue popular en tiempos pasados entre las personas consagradas a las
ciencias políticas en Norteamérica, suponer que los funcionarios administra-
tivos eran responsables solamente por la ejecución de la política y en modo

alguno por la formulación de la misma. La distinción entre hacer política
y ejecutarla puede tener una gran dosis de valor práctico como una materia
relativa. Aceptando tal distinción hemos podido, por ejemplo, desarrollar
muchas de las técnicas detalladas para el manejo de personal, presupuestos
y otras funciones relacionadas dentro del gobierno. Pero como forma abso-
luta, toda distinción semejante entre política ( el hacer política) y adminis-
tración (el ejecutar la política) es contraria a la realidad y conduce a un
análisis incompleto, si no incorrecto, de la conducta de un gobierno respon-
sable. La política pública va siendo formada a medida que va siendo
ejecutada. La política y la administración no son dos procesos que se exclu-
yan mutuamente; son más bien dos aspectos estrechamente ligados de un
mismo proceso.
De dos maneras tienen las jerarquías administrativas una profunda in-
fluencia en la formulación de la política pública: a) en el ejercicio de las
facultades discrecionales concedidas para las operaciones cotidianas; b) en el
proceso de desenvolvimiento de propuestas concretas que se someten a la
consideración legislativa.
Con respecto a las operaciones cotidianas, el grado hasta el cual deter-
mine la política una dependencia administrativa depende en gran parte de
la índole de las facultades discrecionales que la legislatura haya concedido
a la dependencia. Tales facultades pueden clasificarse de acuerdo con la
disposición de la legislatura relativa a su mandato:
a) Discrecionalidad técnica. Aquí la legislatura determina los resultados
deseados o supone que el administrador los conoce. Su mandato es claro, y
el administrador desempeña el papel de un experto técnico al cumplirlo.
b) Discrecionalidad en planeamiento social. Aquí la legislatura no sabe
con precisión detallada cuáles son los resultados que desea. Su mandato es
vago o general, y el administrador está a.torízado tanto para elaborar normas
de acción definidas cuanto para proyectar metas para las actividades guber-
namentales.
e) Discrecionalidad en conciliación de intereses. Aquí la legislatura lo
que en realidad pide al administrador es que acabe con un desacuerdo po-
lítico. Su mandato es como un poder para pleitos y el administrador adquiere
una cierta discrecionalidad para mediar y para facilitar las negociaciones en-
tre grupos influyentes.
Las jerarquías admínistratívas pueden también formular proposiciones
concretas para que la legislatura las apruebe, las enmiende o las rechace.
El que desempeñen tal papel ha sido el resultado de cuidadosos estudios
del origen de la legislatura en los gobiernos tanto federal como de los Es-
tados. El que desempeñen tal papel es cosa que está siendo aceptada por
la mayor parte de quienes se dedican a la política, tanto a la ciencia como
a la práctica, aunque el ritual de los políticos de partido parece muchas
veces que exija el que se denuncie la influencia burocrática en la legislación.
Consecuentemente el administrador tiene la responsabilidad de proyectar um
política legislativa que sea clara, consistente, practicable y en consonancia
con los valores básicos de la comunidad. Obligación suya es antíciparse a
losprobJemas, idear las políticas alternativas para hacerles frente, calcular
las posibles consecuencias de cada alternativa y, por medio del jefe ejecutivo,
trasmitir esta infonnación a la legislatura juntamente con sus propias re-
comendaciones.
El burócrata está especialmente bien equipado para esta labor debido a
las oportunidades con que cuenta para desarrollar técnicas y normas acep-
tadas profesionalmente; su ocasión propicia para observar de primera mano
la manera como operan las políticas en la práctica; su capacidad para tem-
plar los entusiasmos por las teorías con una sagaz apreciación de lo que es
práctico y de lo que no lo es; y su. habilidad para representar intereses
que no estén bien representados por grupos influyentes organizados, como,
por ejemplo, los consumidores.
Responsabilidad frente al pueblo en general

Formulaci6n de supuestos: Una dependencia administrativa no puede y
no deberá normalmente considerarse directamente responsable frente al pue-
blo en general.
Durante el siglo pasado se fomentó la responsabilidad oficial directa frente
a todo el cuerpo electoral debido a la exigencia de que muchos funcionarios
administrativos fueran elegidos en los eomícíos. Pero la copiosa votación
difícilmente podía proporcionar algo más que una mal definida e intermi-
tente responsabilidad para con el público en general a expensas de una
malhadada dispersión de autoridad y una indebida sumisión a intereses pri-
vados. La elección popular dio paso por tanto a una integrada administración
regida por la facultad de nombramiento directo y el principio de subordina-
ción jerárquica. Otros sistemas para mantener la burocracia responsable ante
el electorado, tales como las destituciones, la iniciativa, el referéndum, no
dieron buen resultado, y ninguno de ellos se aplica en el gobierno federal.
Generalmente se está reconociendo que la fiscalización y dirección directa por
parte del público en general no sirve para depurar la responsabilidad admi-
nistrativa y que la influencia de John Doe " solamente puede ejercerse con
eficacia a través de la legíslatura, el poder ejecutivo y especiales asociacio-
nes de intereses.
Más recientemente, algunos programas gubernamentales han venido a
depender para su administración, en forma significativa, de la cooperación
voluntaria del público en general. Buenos ejemplos de ello son el servicio
con facultad de escoger y el racionamiento de los consumidores. En tales
casos reviste una importancia capital la función informativa de la depen-
dencia del gobierno. El pueblo en general necesita estar informado de los
servicios administrativos de que pueda disponer. También debe notificársele
lo que se espera de los ciudadanos de conformidad con las normas y los
reglamentos del gobierno. El servicio de inteligencia de la dependencia debe
a su vez recoger del público las actitudes y los informes necesarios para el
acertado desenvolvimiento y ejecución de la política adoptada, es decir,
• John Doe es un nombre supuesto que se utiliza cuando se quiere ocul-

tar el verdadero del demandante en juicios de desahucio y, en general, para ocultar
la identidad personal. En el caso presente viene a indicar el ciudadano anónimo,
como un "Juan Español". N. del T.
saber "dónde aprieta el zapato", cómo hay que hacer las cosas para que
resulten mejor, qué es lo que puede considerarse como rutina o formalismo
innecesario, y así sucesivamente. De este modo es posible precisar el criterio
para calibrar o medir las responsabilidades administrativas frente al pueblo
en general -la extensi6n hasta la cual se solicita la cooperaci6n voluntaria
del público en general para programas cuyo éxito dependa en forma sig-
nificativa de tal cooperaci6n. La aplicación de este criterio requiere una eva-
luación de métodos para diseminar, recoger y utilizar el tipo de infonnaci6n
a que se hace referencia más arriba.
Responsabilidad frente al pueblo. Grupos influyentes

Formulaci6n de supuestos: Una agencia o dependencia administrativa debe
ser responsable para con los grupos influyentes en cuanto sea necesario para
nivelar las ocasiones para salvaguardar los intereses, para adquirir conocimien-
tos especializados y para obtener el consentimiento para su propio programa.
Se ha alegado que es responsabilidad de todo el gobierno el libre y efec-
tivo ajuste de los intereses de los grupos. Ciertamente el administrador así
como el legislador opera dentro de un contexto de intensa actividad entre
los grupos. Desde luego, el legislador confiere muchas veces al administrador
una responsabilidad específica para consultar con los grupos y conciliar sus
respectivos intereses. Puede hacer esto ya porque el conflicto entre grupos
sea tan intenso que él no pueda o no quiera proceder a la necesaria conci-
liaci6n, o bien porque los casos sean tan complejos que carezcan del tiempo
y de la infonnaci6n necesarios para resolverlos y haya por tanto delegado
en los administradores la autoridad para formular las normas y los reglamentos
necesarios. En uno y otro caso es clara la responsabilidad del administrador:
reconocer lo que la legislatura ha requerido de él y realizar sus operaciones
de acuerdo con ello. El grado hasta el cual haga esto será, pues, el prime-
ro de los posibles criterios de responsabilidad del administrador para con los
grupos influyentes.
Pero el administrador deberá indudablemente trabajar con intereses es-
peciales aun en ausencia de un mandato legislativo específico. Su agencia
o dependencia y las leyes que él administra suelen ser el resultado de las
influencias y rivalidades de grupos organizados. Naturalmente, esos grupos
continuarán tratando de que se les oiga en el desenvolvimiento de programas
que les afecten, y como el alcance de las actividades del administrador con-
tinúa creciendo, la atención de los grupos tenderá a trasladarse del legislador
al burócrata, de acuerdo con el adagio "allá donde esté el poder, allí habrá
de hacerse sentir la influencia".
La creciente tendencia por parte de los grupos de intereses a participar
en la fonnulaci6n y ejecución de la política, sea cual fuere la disposición
legislativa, puede justificarse por, cuando menos, tres motivos: primero, por-
que es conveniente la representación de tales grupos para nivelar las oportu-
nidades de proteger y fomentar los intereses respectivos; segundo, porque
la preparación de regulaciones detalladas sobre materias complicadas requie-
re un conocimiento exacto que aun el funcionario mejor informado puede
que no posea y que pueden proporcionar los grupos de intereses; tercero,
porque la participación de los grupos en las decisiones políticas hace posible

que se obtenga la aprobación para el programa de la dependencia. Este último
motivo no tiende, desde luego, a suponer que la dependencia haya de tratar
de obtener la aprobación a cualquier precio. Los deseos de la legislatura,
el jefe ejecutivo y otras dependencias, importantes normas profesionales, y
los dictados de la moralidad corriente fijan límites que deben ser respetados
en todo programa que pretenda servir al interés público. Pero dentro de
esos límites hay un amplio margen dentro del cual puede la agencia procurar
el consentimiento o la aprobación anticipándose a la reacción de los grupos
de intereses afectados, teniéndolos informados de las actividades de la de-
pendencia, y permítíéndoles ser notificados por adelantado, ser escuchados
y ser infonnados sobre la base de la política emergente. De este modo puede
el funcionario evitar disparatados errores; puede resolver las diferencias sin
que ninguna de las partes haya de "perder la cara", y puede inspirar a las
personas organizadas como grupos influyentes la sensación de que son res-
petadas y la convicción de que están desempeñando un papel importante en
el proceso por el cual son gobernadas.
La eficacia con que cada dependencia cumpla las antedichas obligaciones
para con los intereses especiales proporciona los tres criterios de responsa-
bilidad que a continuación se exponen:
a) El grado hasta el cual una dependencia nivele las oportunidades para
salvar intereses. ¿Representan los grupos con que trata todos los intereses
de importancia afectados por el programa? ¿Se le ha dado a cada uno un
trato igual? ¿Se han tomado medidas para cerciorarse de que el vocero del
grupo refleja exactamente los criterios de aquellos a quienes pretende re-
presentar?
b) La adecuación de los medios empleados y los resultados obtenidos
en el logro de los conocimientos técnicos que puedan proporcionar los gru-
pos y que sean necesarios para las decisiones políticas.
e) El grado hasta el cual logre una dependencia obtener la aprobación
del grupo en el sentido expuesto más arriba. Esto incluye una apreciación
de sus métodos y su eficacia al prever la reacción de los grupos interesados
a medidas contempladas y al cambiar con esos grupos datos de hecho y
actitudes de interés mutuo.
La aplicación de estos criterios, en cuanto llevan consigo una aprecia-
ción de los métodos por los cuales una dependencia oficial mantiene contacto
con los grupos de intereses, requiere cierto estudio de la forma precisa de
las relaciones entre la agencia y el grupo de intereses. Muchas veces los
grupos están representados en la propia estructura del gobierno, como ocurre
cuando se crea una organización para beneficiar a una categoría especial
de ciudadanos. La Administración de Veteranos, el Negociado de Mujeres,
el Negociado de Asuntos Indios son generalmente citados como tales agen-
cias de clientela. Cuando interviene cierto número de grupos de intereses,
muchas veces se recurre a la "plana mayor para punto de vista", es decir,
a nombrar funcionarios sobre la base de una especial afiliación vocacional,
o de la experiencia. Un sistema más directo consiste en la representación
de los intereses en juntas con muchos jefes, y a veces los grupos de intereses
están incluso facultados para nombrar miembros de tales juntas. Finalmente,
el poder público puede estar delegado en organizaciones privadas, aun cuan-

de esta práctica no está generalmente de acuerdo con nuestras tradiciones
constitucionales.
Pero quizá con más frecuencia los grupos de intereses mantienen mera-
mente una condición asesora o consultiva en sus relaciones con las dependen
cias administrativas. Aquellos manifiestan sus opiniones en la tramítacíón
de procedimientos legales o menos formales de investigación, notificación y
audiencia. Algunas dependencias crean unidades de plana mayor especie. 1
para mantener el contacto con los grupos del exterior y presentar sus quejas
y sugestiones. Una técnica frecuente consiste en establecer comités asesores
compuestos de representantes distinguidos de los intereses especiales. La ex-
periencia que e~ tiempos de guerra se ha tenido con tales organismos aseso-
res, especialmente con la junta de producción de guerra y la oficina de
administración de precios fue sumamente afortunada, y a partir de tal expe-
riencia se han desarrollado técnicas mejoradas para la utilizaci6n de orga-
nismos asesores.
Aquí manifestamos una preferencia general en favor de los sistemas de
asesoramiento. Hay que dar al administrador un incentivo para que gane el
asentimiento del grupo, y la representaci6n del grupo debe ser libre de re-
chazar o criticar según estime conveniente. Incrustar la representaci6n de inte-
reses en la estructura gubernamental, al menos sobre una base fragmentaria,
es invitar a los sumos jerarcas a la supresi6n de demandas de grupo o de
una improcedente responsabilidad derivada de las mismas. Además, la rela-
ción de asesoramiento debe ser formalizada o legalizada, ya que una relación
informal abre la puerta a una coacci6n o presi6n invisible con el consiguiente
peligro de una actuaci6n que parezca irresponsable a todos los terceros. Hay
que conceder, sin embargo, que esos resultados no se han de producir ne-
cesariamente en cada situaci6n; que una preferencia general por la consulta
formalizada puede proceder de una aceptaci6n sin crítica de la tradicional
ideología democrática, y que cada caso debe examinarse en sus propios
méritos. Con este criterio, un descubrimiento de que los grupos influyentes
han sido directamente integrados en la estructura administrativa, o en el
extremo contrario, que existe una completa irregularidad en la relaci6n entre
el bur6crata y el vocero del grupo, ha de considerarse únicamente como una
bandera roja indicadora de una posible falta de responsabilidad adelante.
Responsabilidad frente a la legislatura

Formulación de supuestos: Una dependencia administrativa debe ser res-
ponsable frente a la legislatura, pero solamente a través del jefe ejecutivo
y primordialmente para cuestiones importantes de política pública y actua-
ción administrativa general.
Los organismos representativos son la personificaci6n de la teoría demo-
crática, y una administración responsable para con la legislatura es la misma
esencia del gobierno democrático. Pero muchos especialistas en ciencia po-
lítica temen que los organismos representativos vayan perdiendo tanto poder
como prestigio debido a la ineludible necesidad de delegar en administradores
amplias facultades discrecionales en la iniciaci6n y ejecuci6n de la política
pública. Pero no hay razón alguna por la que la delegación de poderes haya
de dar forzosamente por resultado la pérdida de poder con tal que la le-
gislatura idee técnicas para mantener responsable a la administración por el
ejercicio de aquellas facultades discrecionales. Si bien es cierto que el Con-
greso ha perdido poder y prestigio, ello se debe a que el Congreso no haya
adaptado su organización y sus procedimientos a las necesidades del mo-
mento, no porque tal adaptación sea imposible en sí dentro de nuestra :.v:tual
forma de gobierno.
Además, se ha indicado ya que el problema del gobierno responsable
hoy en día no es tanto el de las relaciones legislativo-ejecutivas como el de las
relaciones entre la legislatura y el jefe del poder ejecutivo por una parte,
y el de la dependencia administrativa, frecuentement aliada con grupos in-
fluyentes y con bloques legislativos, por otra. La dependencia administrativa
debe ser responsable en cierto sentido al mismo tiempo frente al jefe del poder
ejecutivo y frente a la legislatura. La verdadera cuestión consiste en cómo
estructurar esa doble responsabilidad bajo nuestro sistema constitucional.
¿Debe la dependencia oficial ser responsable directamente frente a la le-
gislatura, o debe ser responsable frente a la legislatura a través del jefe del
poder ejecutivo?
Los defensores de la responsabilidad directa sostienen que la legislatura
crea y delimita las facultades de la dependencia administrativa y aprueba
las cantidades de dinero que se le asignan. También, advierten que muchas
dependencias ejercen funciones sublegislativas y cuasijudiciales, que ellos
creen que habrían de ser revisadas por la legislatura y por los tribunales,
respectivamente, y quizá sea esto lo más importante, alegan que la respon-
sabilidad directa de una dependencia oficial no puede terminar con el jefe
ejecutivo porque este mismo no puede ser responsable frente a la legislatura
en, exactamente, el mismo sentido en que lo es bajo un gobierno parlamen-
tario. En sus relaciones con el presidente, el Congreso no puede imponer la
sanción última: la autoridad para obligarlo a dimitir cuando el presidente
ha dejado de contar con la confianza del Congreso.
Los defensores de la responsabilidad indirecta alegan que es de suma
importancia enfocar la responsabilidad rigorosamente, y que si la legislatura
trata de depurar directamente la responsabilidad de cada dependencia, la
responsabilidad por la dirección coordinada de los programas de gobierno
en amplias zonas de política pública resultará demasiado difusa para ser
efectiva. Se alega: a) que debe haber unidad de alto mando y claramente
trazadas líneas de autoridad en toda organízacíón jerárquica, como es una
burocracia pública. La falta de claridad provoca incertidumbre, conflictos e
irresolución, haciendo difícil depurar la conducta responsable. Se sostiene que la
mejor manera de evitar esto consiste en recorrer la linea de autoridad desde
la agencia hasta el jefe del poder ejecutivo y hasta la legislatura; b) que la
cuidadosa coordinación de los frecuentemente contradictorios programas de
diferentes agencias resulta indispensable si quiere evitarse que el funcionario
deje de tener una indebidamente estrecha visión del interés público. La
legislatura por sí sola no puede llevar al cabo tal coordinación, especialmente
si trata de tener a cada dependencia como directamente responsable. En
cambio, el jefe del poder ejecutivo, si está asistido por una adecuada plana
mayor, se halla en situación de desenvolver claros y equilibrados programas

para sectores de política pública que pueden cruzar a través de las líneas
ge la organización. También se halla en mejor situación para lograr la efec-
tiva ejecución de tales programas; e) que los legisladores deben tener pro-
gramas balanceados responsablemente colocados ante ellos para que puedan
adoptar inteligentes decisiones políticas. Y es el jefe del poder ejecutivo quien
se halla mejor equipado para preparar tales programas y asumir la respon-
sabilidad de presentarlos ante el cuerpo electoral; d) que la legislatura no
está equipada para depurar la detallada responsabilidad de muchos funcio-
narios individuales y dependencias del gobierno. Por otra parte, la interpo-
sición del jefe del poder ejecutivo puede reducir la presión sobre la le-
gislatura. Puede idear procedimientos para resolver cuestiones demasiado
triviales para la atención legislativa, para acabar con la política de campanario,
y para fiscalizar las dependencias ejecutivas de manera que simplifique la
tarea de la vigilancia legislativa; e) que la responsabilidad directa frente a
la legislatura casi siempre significa responsabilidad directa frente a miem-
bros individuales de determinados comités legislativos que resultan tener
jurisdicción. En tales casos es frecuente que la legislatura se encuentre con
dificultades para dominar sus atrincheradas y mal coordinadas minorías. Esto
es menos fácil que ocurra cuando la legislatura examina políticas integradas
que somete a su consideración el jefe del poder ejecutivo; f) que las dificul-
tades de las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo bajo un sis-
tema de separación de poderes se reducen por la presentación por el jefe del
poder ejecutivo de un programa legislativo de consistencia interna y cohe-
rente; g) que las facultades sublegislativas son en realidad semejantes a las
facultades que para hacer política tienen las dependencias ejecutivas regu-
lares, y que como tales habrían de .ejercerse bajo la responsabilidad directa
del jefe del poder ejecutivo, al paso que las funciones judiciales habrían de
ser independientes de los poderes tanto ejecutivo como legislativo; h) que
un solo jefe ejecutivo responsable para manejar los departamentos de acuerdo
con la leyes una parte esencial de nuestro sistema republicano y fue clara-
mente procurado por los autores de la Constitución.
Pesados los argumentos, parece que tienen más razón los defensores de
la responsabilidad indirecta. Desde luego, la cuestión se reduce a que si
una determinada legislatura quiere fiscalizar directamente cada una de las
dependencias oficiales puede hacerlo, pero ha de pagar el precio de ello;
la posición general adoptada aquí requiere más bien la evolución de una
costumbre de autorreserva legislativa en lo referente a las fiscalizaciones di-
rectas. Y esto no quiere decir que haya de privarse a la legislatura de
la autoridad para prescribir los deberes y los procedimientos de las depen-
dencias administrativas detalladamente. Ni quiere decir tampoco que las
exigencias que hoy se dejan sentir por una verdaderamente efectiva respon-
sabilidad reclamen el uso restringido de esa autoridad. La legislatura no puede
ni debe determinar una política nacional ni mantener una positiva inspección
sobre la rama ejecutiva, a menos que dirija su atención hacia los asuntos de
gran importancia y se contente con trazar las líneas generales de la políti-
ca para la rama ejecutiva. Imponer especificaciones obligatorias y minuciosas
para la organizaci.Jn y el funcionamiento de la máquina administrativa es ab-
solver "primero al jefe de negociado, después al secretario a cuyo cargo esté

el departamento y por último al presidente. .. de parte de su responsabilidad
ejecutiva, y en consecuencia el Congreso se cierra la puerta para poder criti-
car la dirección de los asuntos". Consecuentemente, las dependencias oficiales
habrían de ser responsables frente a la legislatura, pero solamente a través
del jefe del poder ejecutivo, y primordialmente para las más amplias cues-
tiones que surjan con motivo de la formulación y la ejecución de la política.
Si una dependencia oficial puede ser fiscalizada eficazmente tan solo
cuando el Congreso se ocupa de cuestiones de gran importancia de política
integrada, un excelente criterio de su responsabilidad es el acierto con que
dicha dependencia, informando al Congreso por medio del presidente, señale
las cuestiones de política general que requieren una decisión legislativa y
llevan consigo detalles de carácter administrativo. Los restantes criterios de
responsabilidad indirecta frente a la legislatura pueden derivarse del proceso
de examinar la índole de los asuntos que juntamente proyecten el legislador
y el burócrata.
Primeramente, las dependencias oficiales proporcionan a los comités legis-
lativos ayuda profesional y asesoramiento que conduce a la redacción de los
preceptos legales. Aquí el criterio de SIl responsabilidad lo determina el
esfuerzo que hagan, proporcionando competente asesoramiento, para estimular
la aprobación de leyes que contengan una cuidadosa delimitación de las obli-
gaciones de las agencias y de las autoridades. Un funcionario no puede proce-
der a un sensato y democrático uso de sus facultades discrecionales a menos
que la legislatura le haya indicado la índole general de las normas que deben
guiar su actuación, y su responsabilidad es presentar a la legislatura la
información profesional de que disponga, a través del jefe del poder ejecutivo,
de modo que asegure la inclusión en la ley de normas competentes. Un co-
rolario de este criterio es el grado hasta el cual la dependencia oficial presione
para que se proceda a la revisión de disposiciones legales vagas o execsívamente
ambiciosas cuando cuente con información técnica para la determinación de
normas más satisfactorias. Pero otro corolario es la respuesta de los comités
legislativos a las recomendaciones de la dependencia. No obstante, este último
criterio no tiene muy extensa aplicación. Se basa en la presunción de que
los comités generalmente responden en forma más favorable a la legislación
recomendada que incorpore normas profesionalmente determinadas, que a
otras recomendaciones. Aun cuando esto pueda ser cierto, hay tantos otros
factores que entran en la respuesta legislativa, que habitualmente resultará
difícil aislar este que acabamos de mencionar.
En segundo lugar, las agencias están obligadas a acudir ante los comités
financieros para presentar sus planes para el año siguiente, dar cuenta de
sus actividades y gastos durante el año en curso y el anterior, y generalmente
convencer a dichos comités de que son los propósitos de la legislatura los
que en realidad guían sus operaciones. La revisión de presupuestos es la más
importante de las intervenciones legislativas reglamentarias en la rama eje-
cutiva. Aunque los cambios en las partidas puedan ser relativamente peque-
ños, no debe creerse que esta revisión no sea efectiva. Los departamentos
y los funcionarios de presupuestos se dan perfecta cuenta de las actitudes
legislativas y preparan sus presupuestos para poder hacer frente a las mis-
516 R.esponsabilidad administtativa
mas. En esta actividad el criterio de responsabilidad consiste en la eficacia con

que la agencia: a) informe y justifique el trabajo proyectado, y b) informe
acerca de lo realizado y rinda cuentas. Una medida corolario es el trato con
que se conceda por los comités financieros al presupuesto de la dependencia,
pero también aquí hay demasiados otros factores que condicionan la res-
puesta legislativa para que pueda llegarse a conclusiones muy precisas.
En tercer lugar, la dependencia está continuamente sujeta a investiga-
ciones legislativas, y aunque es posible que no llegue a sufrirlas, la amenaza
de una de f' las es una continua presión por medio de la cual asegura la
legislatura ,que se actúe conforme a sus políticas y cuente con una sal-
vaguardia contra abusos que pudieran perjudicar los intereses de la comuni-
dad. L~ Jependencia debe estar siempre preparada para responder; su hoja
de servicios ha de ser buena, y debe estar siempre preparada para hacerla
valer ante 11' iegíslatura. El criterio de responsabilidad es así la buena dis-
posición y aabílídad de la dependencia para proporcionar a los comités in-
vestígadoi s una relación completa, precisa y clara de sus actividades. Tam-
bién un corolarío, que debe usarse con sumo cuidado debido a los caprichos
de la "política", es el grado hasta el cual un comité investigador se muestre
satisfecho con lo que haya descubierto.
En cuarto lugar, las cuentas de las dependencias oficiales son regularmen-
te objeto de auditorías practicadas por una agencia independiente de la
legislatura. El criterio de responsabilidad es aquí evidente por sí mismo.
En quinto lugar, las dependencias dirigen los asuntos con la legislatura
lo que implica el nombramiento y remoción de personal, tanto del personal
que lá agencia nombre directamente como del personal que la misma re-
comienda al presidente para ser confirmado con el consentimiento del Senado.
Los criterios de responsabilidad aquí resultan también difíciles de aplicar
debido a la intervención de factores "políticos", pero pueden enumerarse
como el éxito de la dependencia al obtener la confirmación de nombramientos
que ella haya iniciado de hecho, ausencia de esfuerzos legislativos para im-
pedir o por otros medios quitar o poner obstáculos sobre la remoción del perso-
nal de la dependencia, y demostración general. de satisfacción legislativa con
la plana mayor de la dependencia.
Finalmente, suelen las dependencias sostener una red de contactos informa-
les con determinados legisladores y comités. Tales relaciones son en cierta forma
inevitables, y de hecho indispensables. Pero en su forma patológica, un solo le-
gislador o comité puede ocupar una posición de influencia tan predominante en
materias que afecten a la dependencia, que impida la .responsabilidad frente
al resto de la legislatura. Justamente, un criterio final de responsabilidad
ante .la legislatura consiste en si una agencia mantiene sus relaciones con la
misma de manera que evite que una minoría prive en sus asuntos.
Responsabilidad frente al tefe del poder eiecutico

F01mulaci6n de supuestos: Una dependencia. administrativa debe ser di-
rectamente responsable por su conformidad con el programa general del jefe
del P,Oder ejecutivo y por la coordinación de sus actividades con otras de-
pendencias de la rama ejecutiva..
Hasta el punto en que el jefe del poder ejecutivo sea considerado respon-
sable por la legislatura y por el público en cuanto a la administración de
un programa de amplitud gubernamental, tratará él a su vez de establecer
la responsabilidad de las dependencias administrativas para consigo mismo.
Al hacer esto deberá establecer los deberes por los cuales son responsables
las dependencias y los medios por los que pueda depurarse esa responsa-
bilidad.
Tanto en la formulación como en la ejecución de programas, las depen-
dencias operan habitualmente de acuerdo con las políticas generales o la
filosofía de la administración. Las grandes líneas de tal política suelen ser
trazadas por el jefe del poder ejecutivo; pero no puede esperarse que éste
disponga una dirección detallada en todas las materias. Tiene derecho a es-
perar que, dentro de las limitaciones de específicas determinaciones legisla-
tivas, adapten las dependencias sus actividades a sus directivas políticas gene-
rales y a la amplia filosofía de su administración. El punto hasta el cual se
logren tales adaptaciones es un criterio de importancia de la responsabilidad
de una dependencia oficial frente al jefe del poder ejecutivo.
Además, casi todas las agencias operan en campos en que también rea-
lizan los programas y los intereses de otras organizaciones inmediatamente
subordinadas al jefe del poder ejecutivo. Si han de cumplirse los designios
fijados por el presidente con el máximo de eficacia, es esencial que to-
das esas dependencias obren de concierto. Ciertamente, está llegando a ser
de buen tono observar que un ejecutivo avezado a las cosas del mundo puede
preferir que no se llegue a la completa coordinación de su organización, toda
vez que los ocasionales conflictos entre sus subordinados le permiten a él
dominar la situación y asegurarse de que los conflictos políticos le sean some-
tidos a él para su resolución. Pero una decisión para adoptar este extraño
sustitutivo de un efectivo servicio de inteligencia debe descansar en el su-
perior, no en el subordinado. Generalmente, una dependencia subordinada
el jefe del poder ejecutivo tiene el deber de no emprender una acción que
no haya sido cuidadosamente ajustada con otras dependencias interesadas por
medio de los procedimientos establecidos para la coordinación. Así, un segundo
criterio de importancia de la responsabilidad para con el jefe del poder eje-
cutivo es el grado hasta el cual coordina una dependencia su trabajo con el
de otras dependencias. Un criterio estrechamente relacionado es el grado
hasta el cual queden resueltas dentro de la rama, ejecutiva las cuestiones de
detalle que sean objeto de discusión y no merezcan la atención legislativa.
Los restantes criterios de responsabilidad para con el jefe del poder eje-
cutivo se relacionan con los medios para lograr una concertada conformidad
con su programa. Llevan consigo técnicas para la organización departamental
y aún de más arriba destinadas a proporcionar la jefatura pública. Estas
técnicas incluyen no sólo la unidad de alto mando y lineamientos claramente
formulados de autoridad, sino también la existencia de efectivos órganos de
plana mayor a apropiados niveles en la jerarquía administrativa. En los últi-
mos años se han hecho algunos progresos en el logro de tales elementos de
plana mayor, especialmente en los servicios de plana mayor administrativa
(presupuestos y personal) y planeamiento a largo plazo. El progreso de
la plana mayor general para política ha quedado un tanto retrasado. Bajo la
dirección del presidente, el negociado de presupuestos realiza una función

de cámara de compensación central para los programas de las dependencias
ejecutivas. Pero aunque esa cámara de compensación haya resultado eficaz
en gran número de casos, el procedimiento resulta evidentemente menos ade-
cuado para aquellos casos importantes sobre temas sumamente discutibles.
En casos de mayor amplitud o generalidad se han utilizado comités interde-
partamentales para evitar los conflictos en cuestiones de política. Pero tales
comités, especialmente cuando no están apoyados por el secretariado, resultan
con frecuencia anulados por la "facultad de veto" y por la presencia de
miembros más interesados en defender sus posiciones que en procurar que
se llegue a un verdadero acuerdo.
Más recientemente, ha ido aumentando la general creencia de que la
revisión con criterio negativo y minucioso de cada una de- las proposiciones
que se trasmiten de las dependencias al jefe del poder ejecutivo no pueden
proporcionar un programa gubernamental integrado en el momento en que
baga falta. Se ha puesto de manifiesto que los ejecutivos de más alto nivel
necesitan organismos políticos de plana mayor para formular programas
generales que las unidades subordinadas no pueden discurrir debido a lo
limitado de sus términos de referencia, a la inercia, a prejuicios profesionales
o de organización, o a insuficiente información de hechos. Tal plana mayor
de política general, sustituyendo las discusiones por la actuación, pueden
contribuir a la coordinación antes de que se planteen las situaciones, es decir,
por conocimiento previo.
De las consideraciones que se acaban de exponer pueden derivarse los
siguientes criterios adicionales de responsabilidad frente al jefe del poder
ejecutivo: a) la existencia de unidad de alto mando y de lineamientos de
autoridad claramente formulados dentro de una dependencia oficial; b) la
disponibilidad y efectividad de organismos de plana mayor administrativa,
comités mixtos de agencias y combinación de otros sistemas para lograr
la conformidad concertada con las políticas del jefe del poder ejecutivo; e) la
extensión y genuina sinceridad de la cooperación de la agencia con la plana
mayor, la unión interdepartamental u otros organismos coordinadores, creados
por el jefe del poder ejecutivo; d) el grado hasta el cual una dependencia
se ajuste al programa del jefe del poder ejecutivo en la información tras-
mitida a la legislatura o al público; e) en cuanto pueda apreciarse a grandes
rasgos, el grado hasta el cual demuestre la dependencia un "sentido de dis-
ciplina administrativa" en su conducta.
Responsabilidad frente a la profesión
Formulación de supuestos: Una dependencia administrativa no puede

permanecer independientemente responsable de la organización u orientacio-
nes políticas de los partidos políticos.
Si existe en el gobierno federal alguna responsabilidad para con los par-
tidos políticos es sumamente indirecta y puede incluirse entre los criterios
anteriormente examinados: Por ejemplo, para algunos fines, puede el partido
político considerarse como un grupo de intereses. Además, los partidos po-
liticos dictan la organización de la legislatura y la selección del jefe del
poder ejecutivo y sus más altos auxiliares, de suerte que la manera como se
cumpla la responsabilidad frente a la legislatura y al jefe ejecutivo se reflejará
allá donde exista responsabilidad frente a los partidos políticos. En contraste
con el gobierno de gabinete y la sociedad británica, la estructura del go-
bierno norteamericano y de la sociedad norteamericana no ha fomentado el
desarrollo de la organización o la política de partidos a la que puedan ser
consideradas responsables las dependencias administrativas.
Responsabilidad frente a la profesión
Formulaci6n ele supuestos: Una dependencia administrativa debe ser res-

ponsable del mantenimiento y la aplicación de tales normas profesionales que
sean apropiadas a sus actividades.
Una dependencia administrativa debe considerarse responsable por su
adhesión a las normas de conocimientos técnicos, pericia y profesionalismo
aplicable a la función administrada. En otras palabras, puede decirse que
las normas objetivas de actuación profesional constituyen una técnica que ase-
gura una conducta responsable. Cuando tales normas existen, es frecuente
que el funcionario sacrifique su preferencia personal ante el empuje de la
opinión de grupo profesional. Si dejase de hacerlo habria de soportar una
pérdida de categoría profesional o quizá a una actuación positiva por parte
de agentes ejecutivos, legislativos o judiciales basada en la aplicación de nor-
mas profesionales como medida de conducta.
Es cosa generalmente admitida que la sanci6n profesional no basta por
sí sola para proporcionar una adecuada garantía de responsabilidad en nues-
tra-socíedad, Algunos hombres de estudio han hecho hincapié en los especiales
peligros inherentes a una sólida confianza en las normas profesionales. Se
sostiene que no puede haber verdadera responsabilidad a menos que exista
alguna obligación para con alguien (X es responsable para con Y por Z),
y que esta condición no pueda cumplirse en la relaci6n entre un hombre y
una ciencia o por un sentido íntimo de obligaci6n moral. También se teme
que la responsabilidad profesional conduzca a la introversión de grupo, a que
se dé demasiada importancia a la técnica y la inflexibilidad. Se cree que las
tradiciones de dependencias oficial basadas en un sentido de estricto mo-
nopolio de los expertos suelen endurecerse en un molde que resiste a todo
cambio. Finalmente, está la tradicional aversión democrática contra la efi-
ciencia que es uno de los objetivos de las normas profesionales. La máxima
de que "los hombres que piensan primero y sobre todo en la eficiencia rara
vez son demócratas" es comida corriente, aunque no muy sabrosa.
Pero la mayor parte de las objeciones expuestas más arriba no son real-
mente objeciones contra la confianza en las normas profesionales. Son obje-
ciones contra el hecho de que la burocracia tiene muchas veces el monopolio
de la pericia en los gobiernos modernos y que el hecho de que sean indis-
pensables administradores con capacidad técnica tiende a hacer autónoma
tal burocracia. La profesionalizaci6n puede realmente desempeñar un im-
portante papel en la transformación de la casi autónoma burocracia en un
instrumento servicial. En cambio, suele la responsabilidad brillar por su au-
sencia cuando las normas profesionales objetivas o no existen o no se aplican.
Para nuestros presentes propósitos basta con decir que la responsabilidad

profesional reconocida por una dependencia oficial debe ser reforzada por
la responsabilidad frente a grupos de intereses, a la legislatura y al jefe
del poder ejecutivo, y que esto debe hacerse comprender a personas ajenas
a la profesión y a la dependencia de que se trate. El que se les haga com-
prender o no dependerá en parte de la condición que la profesión lleve
consigo, es decir, el grado hasta el cual la profesión haya formulado o pueda
formular normas que sean generalmente reconocidas y respetadas, y en parte
con la prueba de que la dependencia reconoce tales normas y ha tomado
las medidas necesarias para asegurar la fidelidad a las mismas por parte de
su personal.
Consecuentemente, los criterios para medir la responsabilidad de una
dependencia oficial a normas profesionales comprenden: a) el grado hasta
el cual reconozca tales generalmente aceptadas normas y las utilice para
formular políticas y anticipar problemas que un hombre técnicamente califi-
cado sabe que surgirán; b) el grado hasta el cual haga un esfuerzo por im-
plantar normas adicionales, especialmente cuando posea casi un monopolio
de pericia en su campo, y el grado hasta el cual tales normas obtengan el
respeto de las personas profesionales competentes ajenas a la dependencia;
e) el grado hasta el cual tenga en cuenta la preparación y experiencia pro-
fesional de las personas que reclute, avance y políticas de separación; d) la
índole y extensión de los programas de adiestramiento en el servicio para
mejorar las aptitudes profesionales, y e) la índole y extensión de su coope-
ración con organizaciones del exterior que trate de tener a sus miembros
al día en avances profesionales y fomentar la devoción a las más altas nor-
mas profesionales.
Más allá de las normas de toda profesión u oficio, están también las normas
comunes a todo el cuerpo de servidores públicos considerado como un grupo
social distinto, es decir, como "burocracia". Estas normas suelen reflejar: a)
la relación de confianza con que generalmente responde la burocracia a la au-
toridad política, y b) las normas de orden social más amplio. Consecuente-
mente, en una democracia incluirán los deberes de honestidad, eficiencia,
cortesía e imparcialidad en las actuaciones públicas, y la constancia en que
la administración, tanto como la política y los procedimientos, sean llevados
de acuerdo con los valores democráticos superiores. El punto hasta el que se
cumpla con dichas exigencias proporciona el principal criterio de la respon-
sabilidad de los funcionarios públicos considerada desde el punto de vista
de una profesión determinada.
Responsabilidad frente a los tribunales de fustieia
No vamos a estudiar aquí detalladamente la responsabilidad administra-

tiva ni pueden formularse criterios para este tipo de responsabilidad. El de-
recho administrativo ha sido recientemente objeto de tantos estudios espe-
cializados, que el limitado examen que aquí podría hacerse no añadiría
nada a lo ya hecho.
El hecho de no formular criterios por lo que respecta a la responsabilidad
judicial no supone que se desconozca la importancia de la misma. Toda
responsabilidad de los funcionarios públicos es, desde luego, responsabilidad

según la ley, y en los Estados Unidos es generalmente ante los tribunales
ordinarios donde las dependencias administrativas han de demostrar que no
abusaron de sus facultades discrecionales, sobrepasaron su jurisdicción o in-
currieron en error de ley, de hecho o de procedimiento. Hay que advertir,
no obstante, que ciertos abusos administrativos tales como un exceso de
papeleo o una conducta ofensiva para con el público escapan a la compe-
tencia de los tribunales de justicia. Además, la revisión judicial es en gran
parte una comprobación negativa, post hoc, y excesivamente ritual encami-
nada a descubrir la comisión de errores, al paso que la irresponsabilidad
administrativa en el Estado moderno es precisamente fácil que surja como
consecuencia de errores u omisiones.
Por estas razones es preciso completar la responsabilidad legal de las
dependencias administrativas con la que tienen frente al pueblo organizado
como grupos de intereses, a la legislatura, al jefe del poder ejecutivo y a
fundamentales normas profesionales. Ordinariamente, el análisis de una de-
pendencia genuinamente responsable revelará una muy positiva correlación
en todos los criterios examinados en conexión con esas relaciones. Pero tal
multiplicidad de responsabilidades puede en ocasiones imponer en una depen-
dencia oficial obligaciones mutuamente contradictorias; y en tales casos, como
ya se ha indicado al principio, los criterios de responsabilidad formulados
pueden chocar unos con otros. En tal cosa incumbe a la dependencia una
responsabilidad residual de probar que siguió una política razonable y actuó
de buena fe al buscar una solución del conflicto, fundamentalmente a través
del jefe del poder ejecutivo.
INDICE ANALITICO
Abogados en la administración, American Society for Public

su regulación, 132 Admínístratíon, 96, 256
su orientación a los clientes, 75 "Antagónica, coooperación", 40
su papel, 249-250 Antropología, su contribución a la
Adams, C. F., 50 administración, 255-256
Adams, Henry, 51 Appleby, Lawrence, 138
Adams, J. Q., 50 Appleby, P. H., 238, 263, 415, 488
Addams, jane, 46 Archivos como aspectos de la
Adiestramiento en el servicio, 99 burocracia, 59
en relación con la clasificación, 303 Area o zona en relación con la
Administración, arte de la, 40-42, organización, 158-163, 198-200
109, 292 Artículo del veto, 341
su alcance y significación, 39-40 Autonomía, como aspectos de la
ampliación de estudios en, 101 corporación gubernamental, 186, 197
ciencia de la, 40, 97, 101 en relación con las comisiones
contribución a la misma de la reguladoras independientes, 167, 184
antropología, la sociología como tendencia de las
y la psicología, 439 organizaciones, 420-421
definición, 40, 457 Autoridad como aspecto de
depreciación de sus principios, 131 función, 502
ecología, 42 burocrática, 59
su filosofía, 36-37 de organización, 109
su fracaso, 74 Weber, tipos de, 57-58
su índole inherente, 91 Auxiliar, servicio, en relación con la
sus orígenes europeos, 86-87 plana mayor, 122
pública (véase Admínístracíón
pública)
regulación de economístas en ella, 132 Bailey contra Richardson, 253, 254
en relación con la política, 83-84 Bancos, experimento de
con los cambios sociales, 43, 51 distribución en, 436-437
último desarrollo de sus estudios, 85-90 Bernard, C. 1., 136, 423, 495
Administración científica, como Baruch, Ismar, 295
contribución Beard, C. A., 95-96, 471
a la sociología industrial, 426 Bell &: Zoller, 15
planeamiento, 425 Big Democracy (Gran Democracia), 75
su influencia en la posición- Brown, Gerente de mina, 19
clasificación, 295 Brownlow, Louis, 367
Administrativa (clase) británica, Bryant, [oe, 15
272-276, 286 Bryce, James, 261
el caso en los Estados Unidos, 226-227 Buck, A. E., 343
su definición, 272 Buen representante, 360
y la instrucción clásica, 277-280 Buena sociedad, 38
obstáculos para ella en los Bunbury, sir Henry, 449
Estados Unidos, 276-277 Burocracia, 58, 69
Administrativa (conducta), 471 Burocracia y corrupción, 56
Administrativa, mentalidad; y adiestramiento, 60
su lógica, 26 y la civilización occidental, 57
Administrativa, patología, 41, 52 y compensación pecuniaria, 62-63
Administrativo, derecho, sus definiciones de, 52
progresos, 498, 500 distinguida por actitud
Aficionado o amateur en relación con la gubernamental, 76
burocracia, 53 eficiencia de, 63-66
(véase también Expertos o peritos) su índole de ubicuidad, 65
525
524 Indice
y jerarquía, 59 Civil, servrcio investigaciones
y jurisdicciones fijas, 58-59 del, 239
y normas generales, 60 Civil, servicio, sistema federal,
y oficio como vocación, 61-64 criticado, 237, 245
en organización privada, 55 lealtad publicada en, 252-255
y racionalidad, 66 problema de honestidad en, 256-296
en relación con la aristocracia, 53 programa para sus reformas, 243-244
administración y dirección, 68, 75 como reflejo de la sociedad, 297-298
con la democracia, 53, 56, 69-70 tendencias en su evolución, 246-255
elección y nombramiento (véase también Expertos; patronazgo)
directo, 61-62 Clapp, Cordón, 283
y secreto, 56 Clase, definición de, 301
y separación de la oficina del (véase también posición-clasificación)
domicilio, 59-60 Clasificación, ley de, de 1923, 306,
y socialismo, 64-65 de 1949, 306
y tenencia vitalicia, 62 Clasificación del servicio civil del
y tipo general de organización, 57-66 Canadá, 307
tipo monocrático, 64-65 Cleveland, F. A., 345
Burocracia, como patología Clientela como base para la
administrativa, 53-57 organización, 156-158
aficionado en relación con, 53 (véase también Crupos de intereses)
y capitalismo, 65-66 Collísson, Capitán N. H., 28-29
y carrera, 61-62 Coolidge, Calvin, 344
Burocrática, administración y dirección, Comercial administración, como diferente
su definición, 69, 73-74 de la administración burocrática, 71
Bush, Thomas, 25 Comisión de economía
y eficiencia, 335, 345
de investigación sobre el personal del
Cadena de mando servicio público, 262-276,
(véase Jerarquía: príncípío gradual) 230-284, 291
Cambio, social y económico, en sobre organización de la rama
relación con la administración, 43-51 ejecutiva del gobierno
Capone, Al, 31 (véase Comisión Hoover )
Carbón, administración de minas Comités, sus usos y abusos, 389
de, 28-31 Commons, J. R., 503
Carbón, peligros del polvo de, 15 Compers, Paul, 31
Carrera, como aspecto de la Comunicación con el interior, 138-139
burocracia, 61-63, Comunicaciones, como aspecto de la
en relación con la organización, 138-139, 140
clasificación, 303-309 Y relaciones entre el cuartel general
Carrera, servicio de y el interior, 217-218
(véase Burocracia: principio uso de la oral, 403-404
del mérito) de la escrita, 404-405
Carpenter, W. S., 252 Consejo, administrador de, títulos
Centralia Coal Company 15 y su aumento, 261
Centralización, argument¿s en Congreso, en relación con las
favor, 201, 204, 205 corporaciones del gobierno, 188-193
en relación con función comisiones reguladoras
independientes. 168-184
y zona, 197-199 responsabilidad de, por deficiencias
(véase también Descentralización) del servicio civil, 242-243
Chapman, J. W., 25-26 (véase también Legislatura;
Ciencia en relación con el estudio responsabilidad en la administración
administrativo, 97-101, 469-471 pública}
Y técnica, implicaciones para la Constitución (véase Ley; separación
administración, 38 de poderes}
Civil servicio, asamblea, 286 Coordinación, como correlación
Civil, servicio, comisión del funcional, 118-119
Canadá. 310 ' como principio de
Estados Unidos, cambios organización, 108-109
recomendados en, 321-329 como servicio de plana
críticas de, 237, 244 mayor, 126
establecimiento de, 312 (véase también Dificultades
examen de su papel, 317, 321 de integración)
sus papeles regulador Corporaciones (véase Corporación
y promociona}. 316-319 del gobierno)
analítico 525
Correlación, horizontal, distinguida Documentos escritos como aspecto
de la vertical, 120 de la burocracia, 59
Cortes o salas de justicia, su papel la Douglas, Norman, 131
ejecución de responsabilidad, 521
Crecimiento del poder constitucional
en los Estados Unidos, 415
Culturas, choque de, 43-44 Ecología de la administración
Curtis, G. C., 35 pública, 259-260
Cushman, R. E., 166 Economía comparada como ciencia
Cutting, Bronson, 504 a la administración, 98
Economistas, su regulación en la
administración, 98, 132
Educación para el servicio público,
David, P. T., 312 razones en contra, 266-269
Dawson, profesor, 307 razones en pro, 269-272
Decisión, hecho y elementos de valor (véase también Adiestramiento
en ella, 472, 488 en el servicio)
Degradación del dogma Eficiencia, como aplicada a la dirección
democrático, 51 burocrática, 74
Delegación como aspecto de la comparación entre los negocios y el
organización, 114-115 gobierno, 489-495
Democracia, y procedimiento y competencia, 491-492
presupuestario, 71, 358, 367 como común denominador para
en relación con la burocracia, 70-71 los valores, 476
integración, 416-417 como criterio, 472, 495
patronazgo, 225-236 sus críticas y refutación de las
(véase también Responsabilidad en la mismas, 478-479
administración pública) definiciones, 478-479
Departamental, administración, 410, 425 factores que influyen en ella, 427-438
Departamento, analizado desde el punto factores positivos en ella, 474
de vista de la organización, 142-143 su medición, en los negocios, 473-474
definición, 387 en la administración
de minas y minerales, 14 n pública, 486-487
Departamento, jefes de, su función considerada como contabilidad
administrativa, 4 social, 484-487
su doble responsabilidad, 410 criterios objetivo y subjetivo en
su fondo y antecedente, 420 ella, 484-487
sus funciones políticas, 410, 422, 423 en economía, 484, 486
Descentralización, sus ventajas e sus efectos indirectos, 481
inconvenientes, 206-209 en ingeniería, 484
sus dificultades, 203-204 su relatividad, 476, 489, 495
como relacionada con la Egger, Rowland, 271
centralización, 415 Eisenhower, Dwight, 137
para función y zona, 198, 218 Ejecutivas, técnicas al tratar los
(véase también Centralización) asuntos exteriores, 397-398
Desintegración social, 44 en arriendos, 381
Devonald, D. H., 32 en indoctrinación, 394
Dewey, John, 505 en influir y dirigir, 392-394
Dimock, M. 189-190, 194-196 en manejar los hechos, 384
"Diques" construidos por en obtener inteligencia, 405
administración, 50 en organización, de líneas, 392, 394
Dirección administrativa, definición, 457 de la plana mayor, 406-407
preparación para la misma como en organizar, 383
aspecto de la burocracia, 60 plana mayor, 385
(véase también Administración; en política, 390
técnicas ejecutivas) en relaciones humanas, 395-396
Dirección administrativa media, en relaciones públicas, 385
su función, 248 en tratar la deshonestidad, 383
Dirección administrativa (véase también Jefe ejecutivo;
y moral, 427 jefatura)
Dirección, su definición, 458 Ejecutivo, presupuesto, 342, 347
Díscrecionalídad, sus tipos, Emmerich, Herbert, 255
distinguida, 408-409 Empresario como diferente del
Dodds, Harold, 285 burócrata, 73
Doctrina como aspecto de la Entrevistas en los estudios de
organización, 111 Howthorne, 432-433
526 Indice
Épico, mito y creación de la Hobson, K W., 97

organización, 130 Hodgetts, J. K, 196
Expertos, fiscalización de, 54-57 Holcombe, A. N., 354
su empleo por los dirigentes Hombres de negocios comparados con
ejecutivos, 396-397 políticos, 78
y patronazgo, 225-230 Honestidad como problema en el
(véase también Burocracia, servicio público, 256, 264
profesiones) Hoover, Comisión, 195
comparada con el Comité del
Presidente sobre Dirección
Fairlie, J. A., 201 Administrativa, 367
Farley, J. A., 230, 234, 236 Huelgas, su causa, 437, 438
"Fe del administrador", 38 Humphrey, W. K, 179
Federales, empresas de negocios, 195 Hutchins, R. M., 266-269
Federalismo en relación con la
organización, 202-203
Feldman, 322 Iluminación o alumbrado, estudios
Filosofía de la administración, 37-38 sobre, 427, 448
Fischer JoOO, 235-236 Independencia, comisiones reguladoras,
Forestal, servicio y demostración de y la autonomía, 166-184
formulación de presupuestos, 374-378 historia de, 168-171
Forrestal, James, 273 independencia de, definición, 167-168
Friedrich, C. J., 228 Independencia como problema en la
Función como principio de administración pública, 163-197
orgaIÜZación, 143-150, 198-199 (véase también Autonomía)
Funcional, correlación, 118-119 Independientes, comisiones reguladoras y
Funcional, definición, como aspecto de el problema de la
la organización, 116-117 coordinación, 178-179
Funcional, principio, como aspecto de razones para su
la organización, 116-118 establecimiento, 174-175
Funcionalismo, su definición, 115 Indoctrinación como técnica
ejecutiva, 394
Infiltración, como aspecto del servicio
Gaus, J. M., 42, 495 de plana mayor, 126
Ceneralísta, función, como aspecto del Información (véase Comunicaciones)
trabajo de planá mayor, 424 Informal, organización, 434-435
su existencia, 265 Informe sobre la maquinaria del
(véase también Educación para el gobierno. 157
servicio público; técnicas ejecutivas) Inseguridad personal, 45
Gladstone, W. E., 344 Integración, sus dificultades, 418-419
Glenny, W. J., 308 (véase también Coordinación)
Gobierno, su carácter esencial, 80 Intercomprobación como garantía de
su volumen y complejidad, 82 responsabilidad, 502, 505, 519, 520
Gobierno, corporación del, su Interestatal, Comisión de
historia, 186-187 Comercio, 169, 171
Gobierno, Ley de Fiscalización de las Intereses, grupos de, y el problema de
corporaciones, del, de 1945, y la responsabilidad, 501, 510-512
procedimiento presupuestario, 373, Investigación, como aspecto del
como desarrollo significativo, 193-194 planeamiento, 456
Goodnow, F. J., 470 su ampliación en la
Grado, 301 administración, 101
(véase también posición- necesidad de instrumentos
clasificación) humanos, 427, 438
Gran Bretaña, funciones de plana mayor (véase también Administración,
en el gobierno de, 124 ciencia de la)
Gran depresión, 42
Gran Sociedad, 37
Green, D. H., 17 Jackson, Andrew, 228
Griggs, sir James, 278 Jackson, Robert, 254
Gulick, Luther, 142, 152, 469 Jacksonianismo en relación con la
responsabilidad, su peligro para la
imparcialidad, 180-182 su
Haldane, Viscount, 157 segregación. 172-174
Hatch, Ley, 253 (véase también Ley y Derecho)
Hawthome, estudios de, 426, 439 Jefatura corno aspecto de la
Herring, E. O., 201 administración, 114
analítico 527
evolución de la moderna, 439-448 importancia, 223
organización, 137 su extensión, 246-248
'Jefatura, su función en la sociedad como opuesto al patronazgo, 224-236
dinámica, 443, 448 (véase también Patronazgo;
Y el avance técnico, 443-448 servicio público)
corno medio de tratar con los Merriam, C. E., 244-246, 248
funcionarios del interior, 216-217 Miembros de gabinete en relación con
como papel del ejecutivo, 408 el presidente, 417-418
en la sociedad estática, 441, 445 Millett, J. D., 410
(véase también Técnicas ejecutivas) Minas, Junta de, 17
Jefe ejecutivo y aplicación de la Minton, senador, 235
responsabilidad, 513, 518 Mooney, J. D., 106
y administración del personal, 322-329 Moral en grupos de trabajo, 427, 438
(véase también Técnicas ejecutivas; Moralidad pública, su mejora, 258-259
presidente) Morrison, Herbert, 196
Jefe ejecutivo y fiscalización de las Moss, Elmer, 24-25
funciones de personal, 311 Mosher, W. E., 266, 379
Jerarquía, como aspecto de la
burocracia, 59
depreciada, como aspecto de la Necesidad de un presupuesto
organización, 130-140 nacional, 335
(véase también Principio gradual) Negociado, de presupuestos, y desarrollo
Jurisdicción fija en la burocracia, 58-59 de la práctica presupuestaria, 355-357
aspectos de su organización, 130, 141
de minas, 14
Kefauver, senador, 256 Negocios, su administración en relación
Kent, Frank, 235 con la administración pública, 106
Key, V. O., 192 Negocios, limitaciones en su
Kingsley, J. D., 287 administración, 106
Knapp, Betsy, 225 Neírmann, superintendente, 31
Krugg, secretario, 27 N epotísmo, comparado en los negocios
y en gobíemo, 491
New York Herald-Tribune, 79
Lancaster, Lane, 502 Niveles en relación con la zona, 198, 219
Laski, Harold, 188 (véase también Jerarquía;
Lealtad como problema en el servicio principios gradual)
público, 252, 255 Norris, senador, 232
Legislativo, presupuesto, 342, 347 Norton, C. D., 361
Legislatura y efectividad de la Nueva York, su oficina de
responsabilidad, 512-515 investigaciones municipales, 345
(véase también Congreso)
Lewis, J. L., 23
Ley ( o Derecho), en relación con la Oficina de unión para la administración
administración, 92 del personal, 319
delegación, 117-118 Oficinas del interior, su
(véase también Judiciales, aspectos en organización, 213-215
la administración) Oficio burocrático, como vocación, 62
Línea como relacionada con la plana Ordway, Samuel, 293
mayor, 121, 127 Organización, carta de, su falta
Local, unión o sindicato, 16. de educación, 134
Organización del cuartel general
(u oficina central) para servir al
Maass, A. A., 506 interior, 215
Martin, J. B., 13-14 Organización, zona en relación con
Material como base para la ella, 158-163, 197, 218
organización, 155-158 sus aspectos, comunicaciones, 136-137
Mayers. Lewis, 317 delegación, 114-115
Mayo Elton, 46, 136, 426, 438 depreciación de la
McCarthy, Charles, 346 jerarquía, 130-139
McCormick, R. R., 31 funcional, definición, 116-117
McDiarmid, Iohn, 312 jefatura, 136
McDonald, H. F., 30 propósito, 112-113
Means, Gardiner, 36 bases para la clientela, 156-158
Medill, R. M., 17 material, 155-158
Meriam, Lewis, 276-280 proceso, 151-155
Mérito, principio del, su primitiva territorio, 158-159
528 Indice
corporación del gobierno como relacionada con la eficiencia, 471-472
forma de, 185-186 Política, como aspecto de la
su detinición, 107 administración pública, 80-82
distinción entre oficial y relacionada con la
no oficial, 136 administración, 83-84
y especirícacíón de deberes, 119 Política, habilidad, como necesaria
función como principio en los ejecutivos, 390
importante, 143, 150 Político, el, comparado con el hombre
como fenómeno subjetivo, 132 de negocios, 78-79
funciones de plana mayor en Pollard, Arthur, 45
ella, 120, 1~8 Posición o cargo, su definición, 300
principio gradual, 112-116 Posición clasificación, su
en relación con la base, 299, 302, 303
administración, 107 y clase, 300-301
autoridad, 110 su importancia en los Estados
doctrina, 111-113 Unidos, 297
federalismo, 202-203 necesidad de la misma 297-298
Orientación administrativa como aspecto y posición, 300
de la teoría de la organización, 128 teoría de los Estados Unidos,
sus críticas, 303, 304, 307-309
Polvo de piedra, 15
Papeleo, como aspecto de la Preparación para la administración
administración burocrática, 73 pública,
técnicas para vivir con el mismo, 389 efecto en ella de la clase
Partidos en relación con el administrativa, 284
patronazgo, 225-226 Preparación anterior al ingreso
Patronazgo, su defensa, 225-230 (véase Enseñanza para el
su condición de anticuado. 263 servicio público)
como opuesto al principio del Preparación del presupuesto, 317, 378
mérito, 224-225 Preparación
y organización de la administración (véase Adiestramiento en el
del personal, 313-315 servicio)
(véase también Principio del Presidente, Comisión del, sobre
mérito) dirección administrativa, comparada
Peabody Coal Company, 32 con la Comisión Hoover, 368
Person, H. S., 454 y críticas de la Comisión del
Personal, su administración, cambio en Servicio Civil, 322
filosofía, 311-312 sobre mejora del Servicio
y el jefe ejecutivo, 313-315 Civil, 249-283
organización para ella, 311-329 Presidente, su Comité Asesor sobre
Personal, Comité de política sobre, 321 Dirección administrativa, 263
Personal, su rango como base Presidente, su Comité sobre Dirección
de clasificación, 296-297 administrativa, 165, 195, 246, 262,354
Personal, rotación de, 217 y la teoría presupuestaria, 354
Perz, inspector federal, 20 Presidente municipal, su utilización de
Pínney, Harvey, 483 ayudante de operación, 401
Plana mayor, su fiscalización, 132-133 Presidente, en relación con las
su evolución, 123-124 comisiones reguladoras
como fase del funcionalismo, 120-122 independientes, 176-179
inspección, 127 remoción de facultades de
operación, 127 ellas, 182-]83
su organización, 423~424 (véase también jefe del poder
Planeamiento administrativo, 347 ejecutivo)
su definición, 455 Presupuesto, su definición, 339
de dirección administrativa, 458 necesidad de sus reformas, 334-344
y la empresa privada, 452-453 "segregado", 350
como freno a grupos influyentes, 449 Presupuesto y ley de su
sus objetivos, 452 contabilidad, 335, 360-362
pasos dados en el, 461-464 Presupuestos, programa de y de
preparación para el mismo, 459 construcción y mejora, 350
como p-oceso, 450-452 y calendario financiero, 352
en relación con la ejecución, 464-465 y desembolsos de capital, 372, 373
estudios. 4'56 en la dirección económica
Política-administración, su doctrina, nacional, 355, 357
comentarios sohrf' la misma, 407-408 formulación, 367, 378
su desarrollo, 83-84, 92 funciones legislativa y
analítico 529
ejecutiva en, 334, 353 Reclutamiento de aspirantes al Servicio

influencia europea, 333 Público, 286
influencia de los negocios en, 333 Reclutamiento, su teoría
como instrumento de dirección cambiante, 289-290
ejecutiva, 361-362 su concepto positivo, 294
práctica inglesa, 347 su definición, 287
reorientación en su teoría, 353-354 sus métodos positivos, 295
Principio gradual, 109, 112-116 prácticas en los Estados
Principios de administración Unidos, 288-290
depreciados, 131 sus problemas en el sistema
Pritchett, C. H., 189-190 norteamericano, 265-266
Proceso como base para la en relación con el sistema
organización, 150-151 de enseñanza 292-293
Producción como conducta Reed, Stanley, 274
social, 436 Reeves, F. W., 237, 242, 312
Producción, funciones de, análogas a Regulación en departamentos
medición de eticiencia, 256-257 ejecutivos, 170-171
Profesionalismo como relacionado con la (véase también Comisiones
responsabilidad 502...503, 519-520 reguladoras independientes)
Profesiones en el servicio público, 245 Responsabilidad en la administración
Progresivismo como impulso para pública, su concepto
formular presupuestos, 333 positivo, 508-509
Progresivos, obreros mineros, 17-18 en relación con la discrecionalidad
Propósito, en relación con la administrativa, 500
administración, 133 grupos influyentes, 510, 511
su papel para medir la jefe ejecutivo, 498, 513, 518
eticiencia, 474, 521 legislatura, 499, 512-515
Prudent, Norman, 19 normas profesionales, 502, 519-520
Psicología, su contribución a la políticos, partidos, 498, 504, 519
administración, 439 pueblo en general, 509-510
Pública, administración, caracterizada religión, 507
por la publicidad, 81 teoría política, 496
distinguida por focos de tribunales, 500, 520, 521
interés público, 75-82 su triple naturaleza en los
su enseñanza en las universidades, 101 Estados Unidos, 497
su estudio, 83 (véase también Democracia)
su fiscalización popular, 94-95 Revisión y dirección como función de
y política, 80-82 plana mayor, 127
preparación para ella¡ 285 Ripon, Jack, 24
responsabilidad en el a Robson, W. A., 187, 196
(véase también Responsabilidad en la RoethJisberger, F. J., 427
administración pública) Romana, Iglesia católica, su
en relación con la administración de organización burocrática, 56
negocios, 106 sus funciones de plana mayor, 123
su ambiente, 259-260 Roosevelt, F. D., 79, 165, 318-319
derecho, 92-93 Rotación de personal, 217
Pública, opinión, en relación con la Rowekamp, nm, 16
administración pública, 94-95
Publicidad como aspecto de la
administración pública, 80 Scanlan, D. O., 16
Público, interés, su preeminencia en la Schmidt, Jake, 25
administración pública, 75-82 Separación de poderes en relación con
Público, servicio, problema de la formulación de
honestidad en el, 255 presupuestos, 3.35-352
(véase también principio del Servicio, su definición, 306
mérito; administración pública) Simon, H. A., 471
Smith, H. D., 454
Social, contabilidad, 420-423
Radway1. L. L, 506 Social. desintegración, 45
RacionaJismo como aspecto de la teoría Sociedad modcrna y administración, 14
de la organización, 128-129 Sociología, su contribución a la
Ramspeck, Robert, 257 administración, 439
Reak, MurreJJ, 22 Solicitación de fondos para
Real Comisión sobre clasificaciones campaña, 32-33
administrativas en el servicio público Spence, J. W., 35
( canadiense), 309 Sto Louis Post-Dispatch, 31
530 Indice analítico
Steffens, Lincoln, 261 descrita como tal, 130, 140

Stockburger, W. W., 279 Teoría de las revoluciones
su definición, 287 sociales, 51
Stone, D. C., 208, 391 Territorio en relación con la
Stull, teniente jefe, 29 organización, 157-518, 197, 198
Summerall, general, 125 Thompson, H. B., 35
Suprema Corte, 31
Supremacía del derecho en relación con
la burocracia, 69-70 Whitehead, T. N., 438
(véase también Derecho; ley, Williams, Frankwood, 47
responsabilidad en la Wíllougby, W. F., 188-189, 195, 471
administración pública) Wílmerdíng, Lucius, 302, 360
Swíft, decano, 97 Wilson, Woodrow, 64, 83-84, 469-470
Swisher, C. B., 415 Woods, R. A., 46
Wítenagemont como ayuda de
plana mayor, 123
Taylor, F. W., 426
Tead, Ordway, 38
Técnico, progreso, su base, 443-444 Yates, capitán, 29
Teología, teoría de la organización Young, W. P., 20
Esta obra terminó de imprimirse
el día 6 de marzo de 1982,
en los talleres de
Poligráfica, S. A.,
se encuadernó en
EdicionesPrensa Mexicana, S. A.,
se tiraron
1 500 ejemplares, más sobrantes de reposición
Ké85
RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS
PUBLICAS
FECHADE DEVOlUCION
"-- --
----- -
Lit i~tl';dj ~~a
25 F~~f:' ~---
T--14h
burocracia, consideraciones que entran en
la construcción de un departamento, el pro-
blema de la descentralización, el patronaz-
go, el sistema de los despojos, los presu-
puestos, el ejecutivo, la evolución de la mo-
derna condición del jefe, planeamiento
gubernamental, eficiencia, etc.
OBRAS AFINES
RELACIONES PÚBLICAS
SU administración en las organizaciones
Jorge Ríos Szalay
La presente obra abarca todos los aspectos
de las relaciones públicas analizando cada
uno de manera acuciosa y dinámica.
El autor hace además una exposición de
cómo la función de relaciones públicas for-
ma parte de una organización.
Es una obra a nivel superior destinada a
estudiantes en administración de empresas,
relaciones públicas, relaciones comerciales,
mercadotecnia y publicidad, así como a
estudiantes de comercio.
FINANZAS PÚBLICAS
Harlod M. Groves
La obra analiza y describe tanto filosófica
como económicamente los diversos tipos
de impuestos, la naturaleza de las finanzas
públicas y su distribución.
Dentro de los diferentes impuestos se estu-
dian los relativos a la propiedad, la renta,
donaciones y sucesiones, los artículos de
consumo, los vehículos de motor, los recur-
sos naturales y otros más, tanto de carácter
general como especial, analizando en cada
caso desde los juicios éticos hasta sus apli-
caciones reales y prácticas.

Administración Pública - Dwigt Waldo - Editorial Trillas

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Sexta reimpresiÓn~.rzo 1982

Este libro, selección de lecturas de diversos trabajos escritos,

problemas teóricos que en el pasado decenio fueron planteándose

Primera parte: Significado y método de la administración

3 ¿En que se diferencian la administración pública

4 El estudio de la administración pública 83

Segunda parte: Organización 103

5 Teoría de la organización: el género 105

6 Teoría de la administración: algunas variedades 141

El problema de las conusiones reguladoras independientes

7 Niveles y relaciones reciprocas 198

Tercera parte: Personal 221

8 Valores en conflicto y tendencias emergentes 223

9 Enseñanza y reclutamiento 265

11 Organizaci6n para la administraci6n del personal 311

Cuarta parte: Presupuestos 331

12 Progresos de la "idea presupuesto" 333

13 Desenvolvimiento de la teoría presupuestaria 353

Quinta parte: Dirección administrativa 379

14 El jefe ejecutivo 381

15 Dirección y administración departamental 409

16 Moral y jefatura o dirección 426

Sexta parte: Eficiencia y responsabilidad 467

18 Indole y medición de la eficiencia 469

19 Responsabilidad administrativa en una democracia 496

Indice alfabético 523

El siguiente relato de una catástrofe en una mina fue escrito

La explosión en Centralia núm. 5:

JOHN BARTLOW MARTIN

Ya se había arremolinado la multitud. Los vehículos obstruían el breve

• De Harpel8 Magazine, vol. 196 (maI20, 1948), págs. 193-220. En el pre-

extendido de tal modo el descontento que William Rowekamp, como secre-

inspector y lo incluía en una carta dirigida al propietario de la mina, que

mucho el polvo que cada día queda en suspension .. , Los mineros se me

compañía estaba interesada en la producción y los beneficios: como dijo el

del. inspector federal Perz. Y entonces, por fin, entró en el cuadro el

Al encontrarse con tantos documentos, Medill convocó a una reunión

la otra "nuestro lema -justicia para todos". Le imprimió el sello oficial

Señor gobernador Creen:

La carta terminaba "con el debido respeto" y fue firmada por Jake

nada. Dos días después Chapman dictó un memorándum para Medill:

especiales. Observemos este nuevo mecanismo federal en acción. No apren-

su despacho en Washington por el jefe del Departamento de Producción

carta del 10 de diciembre de 1946 de un minero individual quien denunciaba

• AIJid4vits es una declaración escrita y jurada presentada ante alguien que

es una respuesta -o una buena parte de respuesta- a esta pregun-

La administración como una de las bellas artes •

Trate usted de volar imaginariamente sobre la ciudad de Nueva York

• Por autorfzaci6n de The Arf of Admlniltration, por Ordway Tead. Dere-

dencias, Verá juntas de directores escuchando informes y adoptando políti-

tendidos' existe indiferencia en cuanto a resultados productivos; se produce

tiene lugar en y a través de la organización. los seres humanos y una cierta

¿Qué es lo que se presenta prímero; . . en nuestra... búsqueda de la

"El movimiento de expansión hacia el Oeste... es uno de los hechos

Pero no será ésta la única característica, ni es el traslado hacía el Oeste

o De The Frontiers 01 Public Administration (Chicago: 1936), ensayos por

gran movilidad de la vida dentro de una localidad, dentro de los Estados

exhaustas por la explotación de granjeros submarginales -éstos sólo casual

<CEl hombre que no vive en una granja ha de tener en general dinero

La inestabilidad e inseguridad social no están ciertamente limitadas a las

las fuerzas que afectan al habitante de la ciudad de lo que estuvo en tiempo

Esta verdad fue enérgicamente expresada hace al menos cincuenta años